Eerlijk duurt het langst? Een onderzoek naar het belang van procedurele rechtvaardigheid bij complexe ruimtelijke besluitvorming en de rol van publieksconsultatie en -participatie
Rapport
Jan Van Damme, Frankie Schram, Eva Platteau & Marleen Brans
Inhoudstafel Lijst tabellen
iv
Lijst figuren
v
Managementsamenvatting
7
1.
Inleiding
11
2.
Onderzoeksopzet
15
> 2.1.
Inleiding: situatie in Vlaanderen
15
> 2.2.
Afbakening en aanpak onderzoek
15
3.
De (on)tevreden burger? Een verkenning van oorzaken, mechanismen & gevolgen. 17 > 3.1.
Inleiding
17
> 3.2.
Eerlijke besluitvorming? Tevredenheid als uitkomst van procedurele en distributieve rechtvaardigheid
18
> 3.3.
Tevredenheid geaggregeerd: draagvlak
24
> 3.4.
Van ontevredenheid tot protest
26
> 3.5. > > > > >
Informatie, consultatie en/of participatie als drivers van (on)tevredenheid? 3.5.1. Inspraak: too little, too late? 3.5.2. Dan maar interactief beleid? Een andere bestuursstijl.. 3.5.3. Een oplossingsgerichte, proactieve ambtelijke aanpak later in het proces? 3.5.4. Bij verdere escalatie: derde partij bemiddeling 3.5.5. Naar een andere organisatiecultuur?
> 3.6. 4.
Overzicht literatuur en situering eigen onderzoek
27 27 30 33 36 36 39
Case onderzoek
43
> 4.1.
43
Inleiding
> 4.2. Protest tegen LANGE WAPPER > 4.2.1. Inleiding
45 45 ׀i׀
> 4.2.2. Complexe besluitvorming > 4.2.3. Formele consultatie > 4.2.4. Protest, referendum en de rol van procedurele rechtvaardigheid > 4.2.5. Formele vs informele aanpak? > 4.2.6. Besluit
45 47 57 60 63
> 4.3. Protest bij natuurinrichting AVERBODE BOS EN HEIDE > 4.3.1. Inleiding > 4.3.2. Averbode als onderdeel van geïntegreerd plattelandsbeleid in ‘de Merode’ > 4.3.3. Natuurinrichting Averbode: geen formele consultatie verplicht > 4.3.4. Protest > 4.3.5. Bestuurlijk engagement als buffer bij protest? > 4.3.6. Besluit
65 65
> 4.4. Protest tegen masterplan STATION GENT SINT-PIETERS > 4.4.1. Inleiding > 4.4.2. Formele consultatie en actief protest > 4.4.3. Omgaan met protest? > 4.4.4. Bemiddeling > 4.4.5. Besluit
79 79 79 82 84 84
66 67 69 73 77
> 4.5. > > > >
INSPRAAK vs COPRODUCTIE bij het Masterplan PARK GROOT SCHIJN 86 4.5.1. Inleiding 86 4.5.2. Protest tijdens BPA en RUP 86 4.5.3. Coproductie van het Masterplan 89 4.5.4. Besluit 94
> 4.6. Robuust draagvlak bij INTERACTIEVE PLANNING in BEERSE > 4.6.1. Inleiding > 4.6.2. Situering besluitvorming > 4.6.3. Organisatie van de interactieve planning > 4.6.4. Resultaten > 4.6.5. Eerlijke besluitvorming? Beleving door deelnemers > 4.6.6. Besluit
׀ii ׀
95 95 95 97 98 98 99
> 4.7. RUILVERKAVELING EN PLATTELANDSPROJECT in GOOIK > 4.7.1. Inleiding > 4.7.2. Ruilverkaveling: de formele procedure > 4.7.3. Informeel overleg/plattelandsproject > 4.7.4. Protest > 4.7.5. Besluit
100 100 100 104 105 108
> 4.8. Bemiddeling bij ONTEIGENINGEN in de GENTSE KANAALZONE110 > 4.8.1. Inleiding 110 > 4.8.2. Situering 110 > 4.8.3. Onteigeningen: formele en informele procedure 111 > 4.8.4. Informele aanpak: de rol van de bemiddelaar 113 > 4.8.5. Besluit 117 > 4.9.
Naar een andere organisatiecultuur- HERPROFILERING Agentschap voor Natuur en Bos (ANB) > 4.9.1. Inleiding > 4.9.2. Cultuurverandering > 4.9.3. Besluit
119 119 119 123
> 4.10. Lessen trekken uit de case studies > 4.10.1. Inleiding: Lange Wapper > 4.10.2. De cases vergeleken
125 125 126
5.
Eerlijk duurt het langst? Conclusie en reflectie
131
6.
Bijlagen
137
> 6.1.
Bijlage 1: Internationale verkenning: Vormvrije consultatie en finale belangentoets via “Inspraak Nieuwe Stijl” (Nederland) 137
7.
Referenties
145
8.
Beleidsrelevante aanbevelingen
150
׀iii ׀
Lijst tabellen Tabel 1: criteria procedurele rechtvaardigheid .................................. 23 Tabel 2: indicatoren en waarden van draagvlak (De Graaf, 2007) ............ 24 Tabel 3: inspraak Oosterweelverbinding .......................................... 62
׀iv ׀
Lijst figuren Figuur 1: verklaringsmodel voor attitudes (Boedeltje 2009) ................... 25 Figuur 2: bestuursstijlen (Pröpper, 2009) ......................................... 31 Figuur 3: motievenketen interactief beleid (Edelenbos, 2000) ............... 32 Figuur 4: primaire en bezwaarfase met interventies (MBZK, 2010) .......... 35 Figuur 5: concurrerend waardenmodel (Molenveld & Demuzere, 2011; Quinn & Rohrbaugh, 1983).............................................................. 37 Figuur 6: rol van procedurele rechtvaardigheid .................................. 40 Figuur 7: overzicht planprocessen Masterplan Antwerpen (Bam, 2007 en eigen bewerking Joris et al. 2010) ............................................ 48 Figuur 8: componenten van 'Inspraak Nieuwe Stijl' (Partners+ Pröpper, 2008) ..................................................................................... 139
׀v׀
Managementsamenvatting
In de beleidspraktijk is er regelmatig sprake van onvoldoende draagvlak en actief protest tegen overheidsbeslissingen. Burgers maken gebruik van inspraak, klachten- en bezwaarprocedures, nemen deel aan betogingen, tekenen petities, en richten facebookgroepen op. Enkele van de mogelijke nadelen van het (overmatig) gebruik van dergelijke initiatieven is vertraging van de besluitvorming, stijging van de kosten, een negatief imago van de overheid, en een daling van het vertrouwen in de overheid. De doelstelling van het SBOV B-onderzoeksproject “Naar een meer proactieve en probleemoplossende communicatie met burgers” is om de mogelijkheden van een meer informele communicatieve aanpak bij complexe ruimtelijke besluitvormingsprocessen te onderzoeken en aanbevelingen ter zake te formuleren. Mogelijk kan een dergelijke aanpak immers bijdragen aan een meer efficiënte en gedragen besluitvorming, en meer tevreden burgers en ambtenaren. In dit eerste onderzoeksrapport schetsen we de onderzoeksaanpak en situeren we een conceptueel model met betrekking tot de rol die procedurele rechtvaardigheid speelt ten aanzien van houding en gedrag van burgers bij complexe ruimtelijke projecten. Daarna analyseren we acht cases van complexe ruimtelijke besluitvorming en gaan na in welke context ze zich afspelen, op welke manier de besluitvorming en de interactie met de burger is georganiseerd, en welke resultaten ze opleveren. We brengen hier kort de belangrijkste bevindingen samen. Ten eerste, distributieve en procedurele rechtvaardigheid spelen beide een rol ten aanzien van het bepalen van de attitude van burgers ten aanzien van een overheidsbeslissing. Terwijl distributieve rechtvaardigheid de rechtvaardige verdeling van uitkomsten van besluitvorming benadrukt, wordt bij procedurele rechtvaardigheid de rechtvaardigheid van de processen of procedures om tot een beslissing te komen benadrukt. Aspecten die een belangrijke rol spelen zijn adequate en tijdige informatie, transparantie, kans op invloed, onafhankelijkheid en afwezigheid van bias, motivering en feedback, representativiteit, behoorlijke belangenafweging, consistentie, en deliberatie. Verder kan
׀7׀
vastgesteld worden dat niet alle mensen een zelfde perceptie en waardering hebben van de procedurele rechtvaardigheid. Ten tweede, de mate waarin een negatieve attitude ook effectief wordt omgezet in actief protest heeft met allerlei factoren te maken, zoals motivatie, capaciteit, en perceptie dan wel effectieve aanwezigheid van materiële hulpbronnen, organisatorische middelen, communicatienetwerken en de politieke cultuur. Wanneer ‘protest enterpreneurs’ de indruk hebben dat er beperkte bestuurlijke eensgezindheid is, dan zullen ze sneller tot protestgedrag overgaan omwille van hun inschatting dat het beleid onder druk nog kan bijgestuurd worden. Ten derde biedt inspraak, in een late fase van de besluitvorming, weinig mogelijkheden op het verhogen van de gepercipieerde fairness van procedure. Er is geen ruimte voor een grote mate van invloed zo laat in het proces, noch voor interactie, dialoog of sociale leerprocessen. Een inadequaat openbaar onderzoek (of de afwezigheid van inspraak tout court) kan echter wel bijdragen aan minder gepercipieerde procedurele rechtvaardigheid, wanneer bepaalde normen niet gerespecteerd zijn (of als dusdanig gepercipieerd worden). Ten vierde biedt interactief beleid als niet geïnstitutionaliseerde vorm van inspraak, en als meer open bestuursstijl, belangrijke mogelijkheden ten aanzien van het verhogen van de gepercipieerde fairness van procedure. De cases Beerse en Masterplan Park Groot Schijn tonen aan dat een samenwerkende bestuursstijl tot erg goede resultaten kan leiden met betrekking tot tevredenheid, actief draagvlak en vertrouwen. Het procesverloop van beide processen werd sterk gewaardeerd door de betrokkenen, waarbij aspecten zoals dialoog, openheid, transparantie, onafhankelijkheid en veiligheid, hoog scoren. De cases tonen tevens aan dat het mogelijk is om van bestuursstijl te veranderen. In de beide gevallen was er in een eerdere fase sprake geweest van een autoritaire (en consultatieve) bestuursstijl en van actief protest. Later werd dan geopteerd voor een meer samenwerkende bestuursstijl. Een aantal randvoorwaarden zijn echter van belang, zoals een goede timing (wanneer het scherpste protest geluwd is en er een behoefte is om samen te werken) en de aanwezigheid van een procesbegeleider die voldoende vertrouwen geniet van de betrokken partijen.
׀8׀
Ten vijfde blijken ook andere strategieën van een meer ‘informele aanpak’ (potentieel) succesvol. Intensieve communicatie, ambtelijke bemiddeling en een meer flexibele en extern georiënteerde organisatiecultuur bieden aanknopingspunten voor het verhogen van procedurele rechtvaardigheid van de besluitvorming. Uit de case over bemiddeling bij onteigeningen in de Gentse Kanaalzone leren we dat een open, communicatieve houding, waarbij de ambtenaar samen met de betrokkenen de best mogelijke oplossing zoekt, kan bijdragen aan een gevoel van procedurele rechtvaardigheid. De ambtenaar is aanspreekbaar, toegankelijk, bezorgt informatie op maat, motiveert en verantwoordt bepaalde beslissingen, en gaat –binnen de beschikbare ruimte en kaders- op zoek naar een voor de betrokkene acceptabele oplossing. Het inbedden door de Vlaamse Landmaatschappij (VLM) van een formele ruilverkaveling (waarvan de hele procedure soms tien tot twintig jaar in beslag neemt) in een breder plattelandsproject schept mogelijkheden tot samenwerking, sociaal leren, en win-win situaties. Ten slotte kan, zoals in het geval van de case Agentschap voor Natuur en Bos (ANB), ook vanuit organisatieperspectief meer top-down gestreefd worden naar een andere organisatiecultuur en ambtelijke attitudes en gedrag ten aanzien van burgers. Ten zesde blijkt uit sommige cases dat bij conflict de aanwezigheid van robuuste bestuurlijke kaders en een robuust bestuurlijk engagement ertoe kan bijdragen dat protest niet verder escaleert, met name omdat actiegroepen dan beperkt succes verwachten van (mogelijke) acties. Ook het intensifiëren van de communicatie kan de-escalerend werken. Ten slotte vereist het inzetten op het verhogen van procedurele rechtvaardigheid bij complexe ruimtelijke besluitvormingsprocessen aanzienlijke investeringen van de betrokken administratie op het vlak van communicatie, procesbegeleiding en bemiddeling. BELEIDSRELEVANTE AANBEVELINGEN op basis van dit rapport kan u achteraan terugvinden.
׀9׀
1. Inleiding In de beleidspraktijk is er regelmatig sprake van onvoldoende draagvlak en actief protest tegen overheidsbeslissingen. Burgers nemen steeds meer deel aan betogingen, tekenen petities, richten facebookgroepen op om wantoestanden aan te klagen of maken politieke statements door bepaalde producten te boycotten (Marien, 2012; Norris, 1999; Dejaeghere & Hooghe, 2006; Dekker & Hooghe, 2003). Er wordt gesproken over de ‘monitorial citizen’ die de politiek van op afstand opvolgt en in actie komt als zijn belangen in het geding zijn (Dejaeghere et al., 2006). Burgers organiseren en mobiliseren zich anders, meer actiegericht, ad hoc, tijdelijk en telkens weer afgewogen (Dekker et al., 2003) en grijpen sneller naar juridische instrumenten om hun gelijk te halen (Coppens, 2011). Burgers maken ook meer en meer gebruik van inspraak, klachten- en bezwaarprocedures. Dergelijke procedures worden op de eerste plaats juridisch ingevuld en gehanteerd. Enkele van de mogelijke nadelen van het (overmatig) gebruik van dergelijke procedures is vertraging van de besluitvorming, stijging van de kosten, een negatief imago van de overheid, en een daling van het vertrouwen in de overheid. Enerzijds moeten dergelijke procedures op een correcte en rechtszekere manier ingericht en uitgevoerd worden, anderzijds kan er nagedacht worden of en in welke situaties alternatieve vormen van interactie met de burger een voordeel kunnen bieden. De doelstelling van het SBOV B-onderzoeksproject “Naar een meer proactieve en probleemoplossende communicatie met burgers” is dan ook om de mogelijkheden van een meer informele, open en proactieve aanpak voor de Vlaamse beleidspraktijk te onderzoeken en aanbevelingen ter zake te formuleren. Een dergelijke ‘informele aanpak’ zou bij klachten en bezwaarprocedures aan efficiëntiewinsten bijdragen, en tot een grotere tevredenheid bij burgers en ambtenaren (zie: inspiratiebox). Mogelijk kan een dergelijke aanpak ook bij besluitvormingsprocessen bijdragen aan een meer efficiënte en gedragen besluitvorming, en meer tevreden burgers en ambtenaren. Recent Vlaams onderzoek toont aan dat een informele, participatieve aanpak van besluitvormingsprocessen bijkomende kosten genereert, maar ook meer baten kan opleveren (Joris et al. 2010; Van
׀11 ׀
Damme en Brans, 2010). Met die ‘informele aanpak’ kan onder meer verwezen worden naar vormen van interactief beleid en coproductie, conflictbemiddeling, het inzetten van communicatieve en bemiddelingsvaardigheden door ambtenaren. De onderzoeksvragen die het onderzoek sturen zijn: welke winsten kan een informele, proactieve aanpak opleveren in vergelijking met een meer traditionele aanpak? Hoe verhoudt een dergelijke aanpak zich tot de eerder formele inspraakprocedures zoals bijvoorbeeld het openbaar onderzoek? In welke mate is er ruimte voor een dergelijke aanpak in het huidige wettelijke kader? Vertrekpunt voor het onderzoek is de manier waarop burgers oordelen over beleid en de rol die procedurele rechtvaardigheid speelt ten aanzien van het bepalen van de attitude en het gedrag van burgers. Niet alleen de inhoud van beleid speelt een rol, ook de manier waarop het beleid tot stand is gekomen. De mate en vorm van inspraak en participatie tijdens de beleidsontwikkeling sturen mee de tevredenheid van burgers over beleid. In het onderzoek kijken we naar formele, alsook naar alternatieve vormen van communicatie en interactie met de burger. In dit eerste onderzoeksrapport schetsen we de onderzoeksaanpak en situeren we een conceptueel model met betrekking tot de rol die procedurele rechtvaardigheid speelt ten aanzien van houding en gedrag van burgers bij complexe ruimtelijke projecten. We geven aan welke criteria een rol spelen bij het bepalen van houding en gedrag van betrokken burgers, en de mogelijkheden van formele inspraak dan wel alternatieve vormen van communicatie en interactie op dit vlak. We situeren interactief beleid als een bestuursstijl, als concrete procesaanpak, en als onderdeel van een organisatiecultuur. We analyseren acht cases van complexe ruimtelijke besluitvorming en gaan na in welke context ze zich afspelen, op welke manier de besluitvorming en de interactie met de burger is georganiseerd (formeel/informeel), en welke resultaten ze opleveren. Op die manier verwerven we meer inzicht in het verloop van dit soort besluitvorming, en de mogelijkheden van een informele aanpak om betere resultaten te bewerkstelligen. Terwijl dit eerste onderzoeksrapport eerder bestuurskundig van aard is, schetsen we in het tweede onderzoeksrapport vanuit een juridisch
׀12 ׀
perspectief de wettelijke kaders met betrekking tot inspraak, en de beschikbare ruimte voor een informele aanpak.
Inspiratiebox: Inzetten op procedurele rechtvaardigheid via de “Informal Proactive Approach Model” (Nederland)
Het Informal Proactive Approach (IPAM) model was een belangrijke inspiratiebron voor het onderzoek. Dit recent project van het Nederlands Ministerie van Binnenlandse Zaken in het kader van het programma ‘Regeldruk en administratieve lasten voor burgers’ toont aan dat met het inzetten van ‘bemiddelingsvaardigheden’ aanzienlijke efficiëntiewinsten geboekt kunnen worden t.o.v. een meer traditionele behandeling van klachten en bezwaren (Van der Velden et al, 2010). Bovendien gaat dit gepaard met een grotere tevredenheid van betrokken burgers en ambtenaren. Vertrekpunt was het concept procedurele rechtvaardigheid. Onderzoek heeft aangetoond dat de tevredenheid van burgers over overheidsbeslissingen in belangrijke mate afhangt van de gepercipieerde procedurele rechtvaardigheid, zelfs indien de overheid een uiteindelijk beslissing neemt die voor de burger afwijkend is (in de veronderstelling dat er altijd voor- en tegenstanders van een bepaalde beslissing zullen zijn). Dus zowel bij positieve als negatieve beslissingen is de procedurele rechtvaardigheid belangrijk voor het aanvaarden van de beslissing en het vertrouwen in de overheid (van den Bos, 2011). Deze gepercipieerde procedurele rechtvaardigheid kan gemeten worden (waardoor monitoring mogelijk is) en verhoogd worden door het inzetten van probleemoplossende communicatievaardigheden en technieken (Leventhal, 1980; Lind & Tyler, 1988; Moorman, 1990; Tyler & Lind, 1992; Van den Bos, 2005). De resultaten van het IPAM-project zijn erg veelbelovend en bevestigen het belang van procedurele rechtvaardigheid.
׀13 ׀
2. Onderzoeksopzet > 2.1.
Inleiding: situatie in Vlaanderen
De eerder geschetste problematiek bij complexe ruimtelijke besluitvormingsprojecten staat ook in Vlaanderen hoog op de agenda. In maart 2010 presenteerden de commissies Berx en Sauwens van het Vlaamse Parlement hun aanbevelingen voor het versnellen en verbeteren van de procedures bij maatschappelijk belangrijke investeringsprojecten. De Vlaamse regering nam op 15 oktober 2010 akte van de Visienota van ministers Crevits, Muyters en Schauvliege inzake het versnellen van investeringsprojecten. In die visienota zet de Vlaamse Regering de bakens uit voor een versnelling en een kwaliteitsverbetering van het proces betreffende investeringsprojecten. Integratie en vereenvoudiging van de bestaande procedures vormen daarin een eerste accent. Het stimuleren van samenwerking is een tweede accent. Daarnaast zet de Vlaamse Regering in op een grondige hervorming van de aanpak van investeringsprojecten die niet zonder een bestemmingswijziging kunnen worden gerealiseerd. In de nota’s van de beide commissies en in de visienota staan een heel aantal aanknopingspunten voor dit onderzoek, zoals het belang van een grondige ‘vormvrije’ participatie in het voortraject, en het inzetten op communicatie, en op een professioneel project- en procesmanagement. Daarnaast is ook een herziening, integratie en afstemming van de procedures aan de orde. Het ‘Versnellen van investeringsprojecten’ is een van de transversale (lange termijn) thema’s van Vlaanderen in Actie. > 2.2.
Afbakening en aanpak onderzoek
In dit onderzoek kijken we vanuit de eerder geschetste probleemstelling en onderzoeksvragen naar aspecten die betrekking hebben op de organisatie en resultaten van complexe, ruimtelijke besluitvorming. Het onderzoek beslaat verschillende fasen en combineert verschillende onderzoeksmethodes. In een eerste fase wordt een literatuurstudie uitgevoerd, alsook een internationale verkenning met betrekking tot deelaspecten van het onderzoek (o.a. ervaringen met Inspraak Nieuwe Stijl en Informal Proactive Approach Model in Nederland). Dit mondt uit in een
׀15 ׀
conceptueel model met betrekking tot de rol die procedurele rechtvaardigheid speelt ten aanzien van houding en gedrag van burgers ten aanzien van complexe ruimtelijke projecten. In een tweede fase worden acht cases onderzocht met de bedoeling inzicht te verwerven in organisatie, verloop en resultaten van complexe ruimtelijke projecten, en de rol die een formele, juridische dan wel een meer informele aanpak speelt ten aanzien van het genereren van (on)tevredenheid. In drie cases is er sprake van grote ontevredenheid en protest bij omwonenden, en van geen of formele inspraak. In drie cases is er sprake van (tamelijk) grote tevredenheid (en steun) van omwonenden, en van een informele, niet-juridische aanpak van de interactie. In een case zijn de resultaten nog niet bekend maar wordt een formele aanpak gecombineerd met een informele aanpak, wat een interessante case studie oplevert. En in de laatste case nemen we, in tegenstelling tot de andere cases, een organisatieperspectief. De betrokken organisatie ambieert een wijziging van organisatiecultuur met het oog op het stimuleren van een meer open houding en gedrag van ambtenaren ten aanzien van burgers. Data voor de case studies werd vergaard via documentenanalyse, interviews en enquêtes. In een derde fase wordt in het juridisch luik nagegaan welke de belangrijkste wettelijke kaders ze zijn met betrekking tot inspraak in Vlaanderen bij complexe ruimtelijke besluitvormingsprocessen, en welke ruimte er is voor een informele aanpak. De resultaten van dit luik verschijnen in een aparte publicatie.
׀16 ׀
3. De (on)tevreden burger? Een verkenning van oorzaken, mechanismen & gevolgen. > 3.1.
Inleiding
Het vertrekpunt van het onderzoek is de mondige burger. De burger laat zich door de ontzuiling minder dicteren door traditionele hiërarchische verbanden en zoekt nieuwe manieren om zijn politieke preferenties kenbaar te maken en politiek te participeren. Meer losse en informele vormen van politieke participatie, zoals ‘stille marsen’, ‘ethisch consumeren,’ ‘e-mail petities’ krijgen de voorkeur (Van Gompel, Steyaert, & Kerschot, 2006; viWTA, 2007). Burgers organiseren en mobiliseren zich anders, meer actiegericht, ad hoc, tijdelijk en telkens weer afgewogen (Dekker & Hooghe, 2003). Sommige groepen stellen zich daarbij zeer weerbaar op voor hun belangen en schuwen juridische instrumenten niet om die te verdedigen. Burgers maken meer gebruik van inspraak, klachten- en bezwaarprocedures, juridische procedures, of maken gebruik van nietgeïnstitutionaliseerde vormen van protest. Echter, ‘de’ burger bestaat niet. Er bestaat interessant onderzoek dat tracht de politieke oriëntaties en gedragingen van burgers te ‘segmenteren’. Zo spreekt onderzoeksbureau Motivaction van burgergroepen die in belangrijke mate verschillen in houding en gedrag, ook wat betreft hun relatie met de overheid. Zo zijn er de “verantwoordelijken”, de “plichtsgetrouwen”, de “pragmatici” en de “structuurzoekers” (WRR, 2012). Terwijl dergelijke segmentatie in de eerste plaats opgaat voor de mate van vertrouwen van groepen burgers in de overheid in meer algemene zin, kunnen we er ook van uitgaan dat de verschillende groepen burgers op een andere manier omgaan met concrete vormen van overheidsbesluitvorming. Zo zouden bepaalde segmenten eerder gemotiveerd zijn om actie te ondernemen wanneer het eigen belang in het gedrang is, terwijl mensen met een ander burgerprofiel zich sneller zullen opstellen als coproducenten van beleid. In dit rapport gaan we niet specifiek in op de verschillen in houding en gedrag op basis van de verschillende ‘burgersegmenten’. Wel is het belangrijk om mee te nemen dat alle burgers zich niet op dezelfde manier
׀17 ׀
verhouden tot overheid en beleid. Zo zal de ene burger bijvoorbeeld meer aandacht schenken aan de uitkomst van besluitvorming, terwijl een andere burger dan weer meer aandacht schenkt aan de manier waarop de beslissing tot stand is gekomen. In dit hoofdstuk gaan we, ten eerste, in op de manier waarop burgers zich een mening vormen over besluitvorming en over beleid. Daarbij gaan we specifiek in op de rol die procedurele rechtvaardigheid speelt ten aanzien van het bepalen van de attitude ten aanzien van beleid. Niet alleen de inhoud van beleid speelt een rol, ook de manier waarop het beleid tot stand is gekomen. Tevreden of ontevreden burgers kunnen ook al dan niet overgaan tot bepaald (steun of protest-) gedrag. In sommige situaties kan er sprake zijn van conflictescalatie. In een volgend deel bekijken we in welke mate communicatie, inspraak en/of andere vormen van interactie tussen burger en bestuur (zoals interactief beleid en bemiddeling) een bijdrage kunnen leveren met het oog op een meer tevreden burger, en een vlotter besluitvormingsproces. Daarnaast zijn er ook bij een reeds escalerend conflict nog mogelijkheden om de besluitvorming opnieuw vlot te krijgen. We ronden het hoofdstuk af met het situeren van het eigen onderzoek en een conceptueel model dat het empirisch onderzoek vorm geeft. > 3.2.
Eerlijke besluitvorming? Tevredenheid als uitkomst van procedurele en distributieve rechtvaardigheid
We vertrekken van de term rechtvaardigheid/eerlijkheid of fairness. De mate waarin een overheidsbeslissing als eerlijk wordt ervaren, zal richting geven aan houding en gedrag van burgers. Ontevredenheid kan zich bijvoorbeeld vertalen in het gebruik maken van institutioneel voorziene vormen van inspraak, alsook in niet-institutioneel voorziene vormen van weerstand of protest, zoals demonstraties, actiegroepen, boycot, etc. Sinds de jaren ’70 hebben verschillende onderzoeken zich gericht op het belang van twee aspecten van rechtvaardigheid bij het evalueren van onder andere besluitvorming: distributieve of uitkomstrechtvaardigheid en procedurele rechtvaardigheid. We lichten beide toe. Distributieve rechtvaardigheid benadrukt de rechtvaardige verdeling van uitkomsten van besluitvorming, wat onder meer betrekking kan hebben op baten, zoals subsidies, maar ook op kosten, zoals nucleair afval,
׀18 ׀
geluidsoverlast, en vervuiling. De drie belangrijkste principes zijn equity, equality en need. Met equity wordt aangegeven dat ieder de opbrengsten zou moeten krijgen in verhouding tot de geleverde inspanningen of kosten. Equality benadrukt dat ieder dezelfde opbrengsten moet krijgen onafhankelijk van de geleverde inspanningen of kosten. Need geeft aan dat mensen opbrengsten verkrijgen in verhouding tot hun noden, omdat ze een behoefte hebben die groter is dan anderen of omdat ze over minder middelen beschikken dan anderen (Smith & McDonough, 2001). Recent wordt er ook een opdeling gemaakt tussen outcome fairness en outcome favourability (Skitka). De eerste heeft betrekking op de mate waarin de uitkomst rechtvaardig is, vergeleken met een of andere maatschappelijke standaard. De tweede op de mate waarin een uitkomst positief dan wel negatief is voor een belanghebbend individu of groep. Nimby of “Not in my backyard” verwijst naar een afwijzende reactie van omwonenden ten aanzien van de mogelijke inplanting van een ongewenste infrastructuur (train of weginfrastructuur, verbrandingsoven, penitentiaire inrichting, etc.). Nimby theorie stelt dat protestreacties voortkomen uit een oneerlijke verdeling van kosten en baten van een dergelijke inrichting, aangezien de kosten geconcentreerd zijn bij een kleine groep en de baten ten goede komen aan een grote groep. In veel situaties kan protest echter niet goed verklaard worden door de nimby theorie (Wolsink, 1994). Procedurele rechtvaardigheid benadrukt de rechtvaardigheid van de processen of procedures om tot een beslissing te komen. Hier spelen factoren zoals representatie/voice, transparantie, zorgvuldigheid, consistentie, en onpartijdigheid. Naast een eerlijke uitkomst hechten mensen ook belang aan procedurele rechtvaardigheid. Onder andere Folger (1977) besteedde aandacht aan de onderlinge relatie tussen procedurele en distributieve rechtvaardigheid. Ook recent onderzoek geeft aan dat er sprake is van een fair process effect: de eerlijkheid van de procedure heeft een effect op hoe men de uitkomst evalueert. Bovendien is dit effect sterker wanneer de uitkomst rechtvaardigheid laag is (De Cremer et al., 2010). Een studie van van den Bos (1999) wijst uit dat er ook sprake is van een fair outcome effect. Het feit of men al dan niet informatie krijgt over de procedure van een besluitvormingsproces, kan grote gevolgen hebben voor de evaluatie. Wanneer men geen informatie heeft over de procedure, gebruikt men de eerlijkheid van de uitkomst om te oordelen
׀19 ׀
over de procedurele rechtvaardigheid. Daarnaast is er ook sprake van een frustration effect waarbij onder sommige omstandigheden betrokkenen minder tevreden waren wanneer ze meer input hadden gehad dan wanneer ze meer input hadden gehad. Dit zou te maken kunnen hebben met hoge verwachtingen alsook met maatschappelijke steun voor de perceptie dat de uitkomst onrechtvaardig is (Lind & Tyler, 1988), maar ook met de mate waarin de besluitmaker als onpartijdig wordt gezien (Lawrence, Daniels, & Stankey, 1997). In welke mate gepercipieerde distributieve dan wel procedurele rechtvaardigheid de doorslag geeft bij het bepalen van de attitude ten aanzien van een (overheids)beslissing, is voer voor discussie. Sommige auteurs stellen dat het “eerder de knikkers dan het spel” zijn die meespelen in de attitudebepaling. Mensen willen in de eerste plaats het beleid beïnvloeden (Lowndes, Pratchett, & Stoker, 2001), en zelfs een rommelig proces kan leiden tot tevredenheid indien betrokkenen invloed hebben gehad op de beslissing (Edelenbos, Domingo, Klok, & van Tatenhove, 2006). Ook De Graaf (2007) geeft aan dat door betrokkenen toch vaak de nadruk wordt gelegd op de eigen inbreng en de verwerking ervan in de uitkomst. Op een geaggregeerd niveau zou inhoudelijke tevredenheid doorslaggevend zijn (zie ook Boedeltje, 2009). Pröpper en Steenbeek (2001) menen dan weer dat draagvlak niet alleen kan ontstaan als de uitkomsten overeenkomen met de belangen van de deelnemers, maar ook wanneer de belanghebbenden begrip hebben voor het proces. Ook Lind en Tyler (1988) stellen dat individuele evaluatie wordt aangestuurd door zowel eigenbelang als de overeenkomst van de procedures met groepsnormen of maatschappelijke normen. Hoe komen mensen tot het gevoel dat de uitkomst rechtvaardig is? Hierbij kan het, ten eerste, gaan om de mate waarin de betrokkenen oordelen dat uitkomst hen iets oplevert dan wel kost. Dit is een self-interest of rational choice benadering. Ten tweede kan het gaan om de mate waarin betrokkenen oordelen dat de uitkomst rechtvaardig is, vergeleken met een of andere norm, zoals behoefte, inspanning, bijdrage, prestatie, kosten, gelijkheid. Hierbij kunnen er ook vergelijkingen gemaakt worden met andere betrokkenen die in een gelijkaardige situatie zijn (sociale vergelijking – cfr. relative deprivation). Is de eigen uitkomst gelijkwaardig aan die van een ander, dan wordt de uitkomst als eerlijk(er) ervaren. Wanneer een uitkomst niet wordt gerealiseerd, of niet in de mate waarin die wordt gerealiseerd als bij anderen waarmee men zich vergelijkt, dan ׀20 ׀
kan dit een belangrijke bron van onvrede zijn (van den Bos, 2011). In tegenstelling tot wat de rationele keuzetheorie veronderstelt, vinden veel beslissingen van burgers plaats onder condities van onvolledige informatie of informatie-onzekerheid (van den Bos, 2011). Hoe komen mensen tot het gevoel dat de procedure rechtvaardig is verlopen? Hierbij zouden ‘voice’ en controle over de besluitvorming een rol spelen (Thibaut & Walker, 1978). Leventhal (1980) spreekt dan weer over consistentie, onderdrukking van bias (onafhankelijkheid), accuraatheid gebaseerd op goed informatie, corrigeerbaarheid, representativiteit en ethiek. Bij deze laatste gaat het om de mate waarin de morele kwaliteit van de procedures en regels accordeert met dominante maatschappelijke waarden en normen. Met consistentie wordt verwezen naar de gelijkheid van behandeling en uitkomsten tussen mensen en/of doorheen de tijd. Bij Thibaut en Walker staat (een gevoel van) controle vanwege de belanghebbende ten aanzien van de procedure centraal, bij Leventhal gaat het eerder om ‘objectieve’ normen die al dan niet gerespecteerd zijn tijdens het besluitvormingsproces. Ook Weblers ‘fairness en competence’ framework (Webler & Tuler, 2002) hanteert gelijkaardige normen. In een review van dertig studies naar de evaluatie van publieksconsultatie vonden Rowe en Frewer (2004) onder meer de volgende procescriteria terug: representativiteit, inclusiviteit, aantal deelnemers, betrokkenheid vroeg in proces of doorheen het hele proces, eerlijkheid, flexibiliteit, gepercipieerde openheid van het proces, transparantie, toegang tot hulpmiddelen, taakstelling, onafhankelijkheid, interactie, continuïteit, veiligheid, tevredenheid, en dialoog. Volgens sommige auteurs zouden burgers vandaag minder de nadruk leggen op legaliteitsnormen en meer op democratische en integriteitsnormen, zoals openbaarheid, toegankelijkheid, zorgvuldige belangenafweging, motivering, en verantwoording (Popelier, Van Gestel, Van Aeken, Verlinden, & Van Humbeeck, 2008). Empirisch onderzoek heeft zich de voorbije jaren sterk gefocust op de rol die ‘voice’ geeft ten aanzien van gepercipieerde fairness. Maar ook het belang van andere aspecten zoals adequate en tijdige informatie, transparantie, kans op invloed, onafhankelijkheid en afwezigheid van bias, motivering en feedback, representativiteit, gelijkheid, behoorlijke belangenafweging, consistentie, en deliberatie komt naar voor in empirische studies.
׀21 ׀
Consistentie zou het belangrijkste criterium zijn bij het evalueren van procedurele rechtvaardigheid door burgers (Barrett-Howard & Tyler, 1986), al bevestigen niet alle studies dit (Tyler, 1988). Volgens Tyler (1988) beschikken mensen immers vaak niet over de nodige informatie om op basis van consistentie te oordelen, waardoor ze zich op andere criteria gaan baseren, zoals de houding en het gedrag van betrokken ambtenaren (bijvoorbeeld beleefd behandeld worden). Daarnaast komt ook representatie en ‘voice’ als een dominant criterium naar voor (Tyler 1988). De mogelijkheid tot het geven van de eigen mening (‘voice’) zou in grote mate bepalen of men het proces en de uitkomst als eerlijk beschouwt (van den Bos, 1999). Dit komt doordat men verwacht dat het laten horen van de mening de uitkomst ook daadwerkelijk kan beïnvloeden en doordat ‘voice’ bijdraagt aan een gevoel van controle over de uitkomsten. Bovendien draagt de mogelijkheid van voice bij aan een gevoel van waardigheid en acceptatie (Smith et al., 2001). Echter, heeft men het gevoel dat een autoriteit allesbepalend is voor het vaststellen van de uitkomst, dan heeft een voice of no voice procedure minder invloed op gepercipieerde fairness van de procedure dan wanneer men het gevoel heeft de uitkomst nog te kunnen beïnvloeden (Krens, 2011). Het lijkt dus belangrijk om bij een voice procedure burgers het gevoel te geven dat ze de besluitvorming nog kunnen beïnvloeden. Niet alleen of, maar ook de manier waarop men zijn mening kan laten horen, zou een rol spelen. Zo zou schriftelijke of computer gemedieerde interactie tot een grotere psychologische afstand leiden dan face-to-face interactie, en ook tot minder gepercipieerde fairness. Onderzoek zou dit ook bevestigen (Krens, 2011). Verder kan vastgesteld worden dat niet alle mensen een zelfde perceptie hebben van de procedurele rechtvaardigheid, en dat de normen die mensen hanteren nogal eens kunnen verschillen naargelang de context, problematiek en hun betrokkenheid. Mensen en groepen met een persoonlijk belang zouden eerder kijken naar de uitkomst dan naar de procedure. Mensen met een eerder beperkt persoonlijk belang zouden meer beïnvloed worden door hun perceptie van de procedurele rechtvaardigheid (Gross, 2007). In de context van een formele besluitvorming waarbij de beleidsmaker machtsoverwicht heeft, zouden specifieke aspecten van procedurele rechtvaardigheid domineren: met name onderdrukking van bias,
׀22 ׀
consistentie, ethiek en accuraatheid (Barrett-Howard et al., 1986). Bij een negatieve uitkomst zouden mensen meer de nadruk leggen op consistentie, onpartijdigheid en oneerlijkheid, omdat het hen toelaat te oordelen of alternatieve procedures voor hen betere uitkomsten zouden kunnen genereren (Tyler, 1988). Persoonlijke kenmerken zoals geslacht, leeftijd, ras, inkomen en opleiding zouden geen invloed hebben op de criteria die mensen hanteren om tot een oordeel te komen over procedurele rechtvaardigheid (Tyler 1988). We hebben de verschillende criteria in een overzichtstabel samengebracht. Criteria procedurele rechtvaardigheid
representativiteit, inclusiviteit, betrokkenheid
kwaliteit van de interactie/dialoog, deliberatie, luisteren, zich gehoord weten/ invloedskans
invloed
transparantie, openheid, openbaarheid, toegankelijkheid (aanspreekbaarheid), controleerbaarheid, corrigeerbaarheid
motivering, verantwoording, feedback
zorgvuldigheid, accuraatheid, evenwicht
consistentie, gelijkheid van behandeling
onpartijdigheid, onafhankelijkheid, onderdrukking van bias
toegang tot hulpmiddelen
veiligheid, respect Tabel 1: criteria procedurele rechtvaardigheid
Het is duidelijk dat er sterke overeenkomsten zijn in de criteria die mensen (al dan niet bewust) hanteren om te oordelen over overheidsbesluitvorming,
׀23 ׀
en de zogenaamde beginselen van behoorlijk bestuur (ABBB). Deze algemene rechtsbeginselen zijn de ongeschreven grondstellingen van het recht en duiden op een behoorlijkheidscontrole van het overheidsoptreden (Schram, 2005). Bij de ABBB wordt nog een onderscheid gemaakt tussen processuele beginselen zoals hoorplicht en zorgvuldigheidsbeginsel, en inhoudelijke beginselen als het gelijkheidsbeginsel en het redelijkheidsbeginsel. > 3.3.
Tevredenheid geaggregeerd: draagvlak
De Graaf (2007) verwijst naar een definitie van Ruelle en Bartels (1998) waarbij draagvlak wordt omschreven als “een door belangen ingegeven evaluatie van de politieke situatie door doelgroepen van een beleid, waaraan een doelgroep actieve of passieve steun verleent of juist weerstand biedt” (40). Een dergelijke definitie bestaat volgens de Graaf impliciet uit een oordeel, een houding en een gedragselement. De Graaf spreekt over de “doelgroepen van beleid” als het subject van draagvlak. Het object van draagvlak is bij hem de “politieke situatie”, wat onder meer ook betrekking kan hebben op voorgenomen beleid of regelgeving. Volgens de definitie van De Graaf wordt draagvlak aangestuurd door een belangenafweging. Een van de discussiepunten in de literatuur betreft het al dan niet opnemen van de gedragscomponent van het begrip draagvlak. Laurens De Graaf neemt in zijn proefschrift in navolging van Ruelle en Bartels (1998) de gedragscomponent mee, Boedeltje doet dat niet. De Graaf (2007) hanteert de volgende indicatoren en waarden van draagvlak: Draagvlak
Negatief
Positief
Oordeel/houding
Ontevreden
Tevreden
Gedrag
Protestacties
Steunacties
Tabel 2: indicatoren en waarden van draagvlak (De Graaf, 2007) Echter, houding wordt niet altijd vergezeld van gedrag. Betrokkenen kunnen bijvoorbeeld een negatieve houding hebben, maar hoeven daarom nog geen actie (gedrag) te ondernemen om dit te uiten.
׀24 ׀
In de definitie van Boedeltje staat acceptatie centraal. Acceptatie wordt opgevat als een individuele houding. Die houding is gebaseerd op de waarneming of cognities van een individuele actor. Het betreft dus een subjectieve beleving van een object door een actor (Boedeltje, 2009). Die beleving moet niet in overeenstemming zijn met de werkelijkheid. Het gaat om een proces van perceptie, waarbij informatie wordt gescreend, geselecteerd, georganiseerd en geïnterpreteerd. Attitude wordt door Boedeltje verklaard vanuit het waardeverwachtingsmodel (Fishbein & Ajzen, 1975), waarbij iemands attitude af te leiden is uit het beeld (de cognitie) dat hij of zij heeft van het attitudeobject en uit de waarde die men hecht aan een object, of meer specifiek, aan de percepties van een object. Een perceptie koppelt een attribuut aan een attitudeobject. Personen kunnen verschillen in de mate waarin ze een attribuut koppelen aan een attitudeobject, wat de sterkte van de perceptie wordt genoemd. Hier spelen eerdere ervaringen, de mate van sociale betrokkenheid, en de intellectuele capaciteit (Boedeltje, 2009). De tweede component, de waardecomponent, betreft de affecties die iemand bij de verschillende percepties van een object heeft. Schematisch ziet het algemeen verklaringsmodel er als volgt uit: object
perceptie
attitude
waarde object
Figuur 1: verklaringsmodel voor attitudes (Boedeltje 2009) De waardecomponent wordt bij Boedeltje niet in detail uitgewerkt. Wel geeft ze aan dat betrokkenen in meer of mindere mate belang kunnen
׀25 ׀
hechten aan proces- of inhoudelijke doelstellingen, zoals geïnformeerd worden, persoonlijke ontwikkeling, dan wel bepaalde meer materiële voordelen. Terwijl de ene betrokkene bijvoorbeeld veel waarde hecht aan transparantie, dialoog, en consistentie, zal een andere betrokkene mogelijk in eerste instantie belang hechten aan efficiëntie en effectiviteit, aan een beleid dat goede resultaten in het veld boekt, en misschien minder aandacht schenken aan de manier waarop dat beleid tot stand is gekomen. En een derde zal mogelijk enkel oog hebben voor de mate waarin het eigen belang is meegenomen in het proces. > 3.4.
Van ontevredenheid tot protest
De mate waarin een negatieve attitude ook effectief wordt omgezet in actief protest heeft met verschillende factoren te maken. Houding zou slechts tot gedrag leiden onder bepaalde voorwaarden. Die voorwaarden kunnen zich bevinden op het niveau van het individu, het netwerk en de samenleving. Het kan dan onder meer gaan om factoren zoals motivatie, capaciteit, en perceptie dan wel effectieve aanwezigheid van materiële hulpbronnen, organisatorische middelen, communicatienetwerken en de politieke cultuur (McAdam, Tarrow, & Tilly, 2001; Klandermans & Oegema, 1987; Coppens, 2011). Houding wordt dus niet altijd vergezeld van gedrag. Betrokkenen kunnen een negatieve houding hebben, maar hoeven daarom nog geen actie (gedrag) te ondernemen om dit te uiten. De mate van protest kan bijvoorbeeld sterk samenhangen met de aanwezigheid van bepaalde “trekkersfiguren” en hun politieke actiebereidheid (Directoraat-Generaal Rijkswaterstaat., 2003). Heel wat burgers hebben sowieso een lage actiebereidheid, slechts een minderheid voelt zich geroepen om steun- of protestacties op het getouw te zetten (Commissie Overheidscommunicatie, 2001). Hoewel in de jaren ’80 meer dan 70 % van de bevolking tegen de plaatsing van kernraketten was, nam slechts 4% deel aan protestbetogingen. Er is recent onderzoek beschikbaar dat nagaat onder welke condities negatief en actief “draagvlak” (protest) zich ontwikkelt ten aanzien van Vlaamse strategische ruimtelijke projecten (Coppens, 2011). Zo speelt niet alleen de mate van ontevredenheid een rol, maar ook de indruk in welke mate protest nog tot verandering kan leiden (Coppens, 2011). Protest zou zich sneller manifesteren wanneer er een matige of onduidelijke openheid
׀26 ׀
van besluitvorming is, wanneer mensen mogelijkheden voor verandering zien (verkiezingen, zwak bestuur, etc.) (Coppens, 2011). De literatuur over conflictmanagement spreekt ook over conflictescalatie. Conflicten verlopen volgens een bepaald stramien. Yamsi et al. (2006) spreken over acht stadia, waarbij ook andere proteststrategieën worden gehanteerd (debat, lobbying, demonstraties, mediacampagne, rechtbank, intimidatie, etc..). Er kunnen ook een aantal factoren geïdentificeerd worden die escalatie bevorderen, zoals het hanteren van een conflictstrategie door de tegenpartij, de aard van de problematiek, de interne diversiteit van de partijen, etc. maar ook contextuele factoren zijn van belang, zoals de cultuur. Escalatie kan zowel vanuit een rationeel als een psychologisch perspectief verklaard worden. Zo kan escalatie gehanteerd worden als een bewuste onderhandelingsstrategie met het oog op het verbeteren van de eigen machtspositie, maar escalatie kan ook voortkomen uit gedrag dat niet rationeel te verklaren is (conflict entrapment, selective perception, group cohesiveness, etc.: zie Coppens, 2011). De mate van escalatie van het conflict bepaalt mee welke manier van conflicthantering het meest geschikt is. Er wordt typisch gesproken van een evolutie van ‘win-win’ (waarbij men via overleg nog ambieert om te komen tot een voor ieder aanvaardbare oplossing) over ‘win-verlies’ (waarbij men ervan overtuigd is alleen te kunnen winnen als de ander verliest) tot ‘verlies-verlies’ (waarbij de focus verschuift naar het toebrengen van schade aan de ander). Informele conflicthantering lijkt met name in de eerste fase geschikt, terwijl in de tweede fase er vaak al een onafhankelijke bemiddelaar vereist is. In de derde fase is er geen ruimte meer voor bemiddeling en lijkt een juridische afhandeling het meest aangewezen (Coppens, 2011). > 3.5. > 3.5.1.
Informatie, consultatie en/of participatie als drivers van (on)tevredenheid? Inspraak: too little, too late?
Inspraakprocessen kunnen in brede zin worden gedefinieerd als “door een overheid ingerichte processen waarbij maatschappelijke actoren en eventueel overheidsactoren hun mening kunnen geven over beleid” (Pröpper
׀27 ׀
& Steenbeek, 1999; Van Damme & Brans, 2009). Inspraakprocessen kunnen op heel veel vlakken verschillen, bijvoorbeeld met betrekking tot de manier en intensiteit van de interactie tussen de betrokkenen, de reikwijdte van de beleidsthematiek, de mate van machtsdeling, de mate van invloed, de aard van de betrokken actoren en het moment van interactie. Kern is dat het gaat om door een overheid geïnitieerde interactie met maatschappelijke actoren (en eventueel andere overheidsactoren), buiten de verkiezingscontext, over beleid. Deelnemers aan inspraakprocessen spreken zich uit over overheidsbeleid en doen dat op vrijwillige basis. De eindverantwoordelijkheid over dat beleid blijft bij de politiek verkozen organen. Een dergelijk inspraakproces levert dan ook een vorm van “advies” op, dat beleidsmakers al dan niet kunnen gebruiken bij het voeren van beleid. Er is al dan niet sprake van “doorwerking” van het advies in het beleid (Bekkers, Fenger, Homburg, & Putters, 2004). Een belangrijk element in deze definitie is dat inspraak door de overheid georganiseerd wordt of zelfs geïnstitutionaliseerd is, waarbij een overheid andere partijen de mogelijkheid biedt om hun mening te geven. De mate van institutionalisering van inspraak kan overigens sterk variëren, van semipermanente structuren zoals adviesraden tot ad hoc bijeenkomsten over specifieke beleidsissues. Ook het openbaar onderzoek wordt gevat door de kenmerken van het begrip inspraak. Er is echter vanuit verschillende hoeken kritiek op geformaliseerde inspraak. Elliott stelde het als volgt: “Notice- and- comment rulemaking (jvd: openbaar onderzoek) is to public participation as Japanese Kabuki theatre is to human passions – a highly stylized process for displaying in a formal way the essence of something which in real life takes place in other venues.” (Elliott, 1992: 1492) Zowel in Vlaanderen als internationaal wordt regelmatig aangegeven dat formele publieksconsultatie bij overheidsbesluitvorming niet tot de gewenste resultaten leidt (Lawrence et al., 1997; Veldboer, 1996; Werkgroep inspraak, 2006; Joris, Van Damme, & Brans, 2010; Smith et al., 2001). Het (toenemend) gebruik dat burgers en maatschappelijke partijen maken van hun recht op inspraak zou te veel tijd kosten en tot vertraging leiden van besluitvormingsprocessen. Bovendien zouden nogal wat
׀28 ׀
maatschappelijke partijen in eerste instantie gemotiveerd zijn vanuit eigenbelang, en NIMBY (‘Not In My BackYard’)- overwegingen. Van hun kant zijn burgers in Vlaanderen eerder ontevreden over de manier waarop ze momenteel geconsulteerd worden tijdens de beleidsvoorbereiding (VRIND, 2012: 140). Ook uit de bezwaarschriften tijdens openbaar onderzoek blijkt dat burgers heel wat bezwaren en opmerkingen hebben met betrekking tot de kwaliteit van de inspraak (zie o.a. VLACORO, 2006). Inspraak heeft volgens sommigen de verwachtingen van weleer niet kunnen waarmaken en zou zijn “verworden” tot een procedurevereiste, in een laat stadium van de besluitvormingsprocedure. Hierdoor heeft inspraak eerder een reactief, ook wel een ritueel karakter gekregen (Veldboer, 1996), zonder noemenswaardige strategische impact op het beleid. Inspraak zou niet de mogelijkheid bieden om nieuwe thema’s op de agenda te plaatsen, komt te laat (pas in de “staart” van het beleidsproces), draagt niet bij aan een constructieve dialoog, zorgt voor een vertraging van de besluitvorming, en dergelijke meer. Inspraak wordt dan gezien als een (te) sterk geproceduraliseerde vorm van participatie waarbij maatschappelijke partijen in een (te) late fase van het beleidsproces worden betrokken (Edelenbos, 2000). Ook vanuit de theorie kunnen we veronderstellen dat schriftelijke vormen van inspraak, in een late fase van de besluitvorming, waarbij betrokkenen het gevoel hebben de besluitvorming niet of weinig te kunnen beïnvloeden, tot minder gepercipieerde fairness van procedure zal leiden. Daarnaast kunnen we veronderstellen dat in een dergelijke context bepaalde criteria zullen domineren bij de evaluatie van de procedurele rechtvaardigheid: (on)partijdigheid, consistentie, ethiek, accuraatheid/zorgvuldigheid. Daarnaast lijken ook transparantie, informatie, en verantwoording belangrijk. Het louter beschikken over ‘voice’ lijkt minder door te wegen bij de evaluatie. Uit de geformuleerde kritiek blijkt echter een specifieke verwachting naar wat inspraak dan wel moet opleveren. Daarbij worden in de eerste plaats doelstellingen nagestreefd vanuit een bestuurscentrische en instrumentele invalshoek, waarbij de nadruk ligt op beleidsverrijking, op versnelling en op maatschappelijk draagvlak. Echter, inspraakvormen zoals het openbaar onderzoek worden ingericht met het oog op preventieve rechtsbescherming van de rechtsonderhorige burger ten aanzien van de staat. De staat moet
׀29 ׀
een aantal modaliteiten in acht nemen bij het uitwerken van zijn bestuurlijke rechtshandelingen (Lancksweerdt, 2009). De procedures moeten onder meer toelaten dat betrokken burgers wier individueel belang mogelijk geschaad wordt door de overheidsbeslissing, dat belang tot uitdrukking kunnen brengen. Bij het nemen van de eindbeslissing moet de overheid er verder voor zorgen dat alle belangen zo veel mogelijk worden gevrijwaard en meegewogen (Lancksweerdt, 2009). Een dergelijke procedurele controle of check vindt echter typisch laat in de besluitvorming plaats. > 3.5.2.
Dan maar interactief beleid? Een andere bestuursstijl..
Vanuit de idee dat traditionele vormen van inspraak niet de (bestuurlijk) gewenste resultaten opleveren, werd/wordt gezocht naar alternatieven. Zo zou interactief beleid als alternatieve vorm van beleidsinteractie tot betere resultaten leiden (Edelenbos, 2000). Interactief beleid kan in de netwerkliteratuur worden gesitueerd, legt de nadruk op communicatie en openheid, maar is ook geïnspireerd door de democratische theorie (Van Damme, 2012). Het betreft een manier van beleidsvoering –soms ook wel bestuursstijl genoemd-, waarbij het initiatief uitgaat van de overheid en een brede groep actoren intensief wordt betrokken (zowel overheids- als niet overheidsactoren) in een vroege fase van het beleidsproces. Bovendien is interactief beleid typisch niet geïnstitutionaliseerd, informeel en gekenmerkt door grote vrijheidsgraden. De initiatiefnemer bepaalt wie, over wat en op welke manier betrokken wordt. In heel wat definities van interactief beleid wordt de nadruk gelegd op (meer) openheid op het vlak van toegang, inhoud en proces van besluitvorming. Met openheid van proces wordt doorgaans verwezen naar het deliberatieve karakter van interactieve processen (Chambers, 2003). Niet alleen van de kant van de overheid, ook van de participanten wordt openheid verwacht: de bereidheid invloed te delen en inzicht te geven in hun afweging (Pröpper en Steenbeek, 1999). Ook het feit dat een brede groep actoren wordt betrokken (openheid van toegang), is een centraal element in heel wat definities (Wille, 2001; Edelenbos & Klijn, 2005; Pröpper et al., 1999). Vroege betrokkenheid wordt ook sterk benadrukt in de literatuur. Er wordt daarbij vanuit gegaan dat participatie in een vroege
׀30 ׀
fase de kans op beleidsbeïnvloeding doet vergroten (Edelenbos, 2000; Pröpper et al., 1999). In een eerste fase zou de beleidsruimte immers nog het grootste zijn. Daarnaast zou de openheid van toegang en (inclusiviteit) proces (open dialoog en deliberatie) bij de betrokkenen kunnen bijdragen aan de gepercipieerde fairness van de procedure. Regelmatig wordt gebruik gemaakt van participatieladders. Zo maakt Pröpper (2009) een onderscheid tussen verschillende bestuursstijlen: hoe hoger op de ladder, hoe interactiever de bestuursstijl.
Figuur 2: bestuursstijlen (Pröpper, 2009) Volgens sommige auteurs hangen de verschillende resultaatsgebieden van interactief beleid samen. Zo stelt Edelenbos (2000: 89) dat interactief beleid bijdraagt aan het verhogen van de democratische legitimiteit.
׀31 ׀
Burgers krijgen meer directe invloed waardoor de betrokkenheid groeit en de kloof tussen burger en bestuur verkleint. De kennis en deskundigheid van burgers zorgt er dan weer voor dat het probleemoplossend vermogen van de overheid vergroot en de kwaliteit van het beleid verhoogt. Burgers zien dat hun opmerkingen en belangen worden meegenomen, zullen minder weerstand bieden, en draagvlak zal vergroten, wat op zijn beurt zal bijdragen aan het versnellen van het beleidsproces. Wat opvalt is dat de eerste drie motieven gesitueerd kunnen worden in de ambitie om burgers meer directe toegang te geven tot besluitvorming, ook met het oog op het bevorderen van de burgerbetrokkenheid en maatschappelijke capaciteit. Die verhoogde burgerbetrokkenheid bij de democratie zou op haar beurt echter bijdragen aan doelstellingen die meer beleidsmatig georiënteerd zijn.
Verhogen democratische legitimiteit
Versnellen van het beleidsproces
Dichten van kloof tussen burger en bestuur
Vergroten van probleemoplossend vermogen
Vergroten van draagvlak van beleid
Verhogen van kwaliteit van beleid
Figuur 3: motievenketen interactief beleid (Edelenbos, 2000) Tot zover de theorie. Er is empirisch onderzoek beschikbaar dat het potentieel van interactief beleid aantoont, zowel wat meer instrumentele resultaten betreft als beleidsverrijking en draagvlak, als wat betreft het stimuleren van sociaal leren, vertrouwen en burgerbetrokkenheid (Van Damme, 2012). Onderzoek naar ‘Inspraak Nieuwe Stijl’ in Nederland geeft aan dat methodisch werken en adequate communicatie van groot belang zijn met het oog op tevreden burgers (Partners en Pröpper, 2008; voor een meer gedetailleerde bespreking, zie bijlage 1). Empirisch onderzoek geeft echter ook aan dat interactieve beleidsprocessen zeker niet altijd de veronderstelde resultaten opleveren. Niet elk
׀32 ׀
interactief proces leidt tot meer draagvlak (Boedeltje, 2009). Volgens De Graaf (2007) zouden meer interactieve processen meer draagvlak opleveren, maar kenmerken die interactieve processen zich wel door een open beleidsruimte, maar niet door open toegang. Ook zouden interactieve beleidsprocessen onvoldoende doorwerken in de formele besluitvorming (Edelenbos & Monnikhof, 2001) en zouden effecten op het vlak van het verhogen van de burgerbetrokkenheid beperkt zijn. Interactieve beleidsprocessen zouden leiden onder de participatieparadox, en die groepen aantrekken die sowieso al op andere manieren participeren (Wille, 2001). > 3.5.3.
Een oplossingsgerichte, proactieve ambtelijke aanpak later in het proces?
Er is reeds eerder gesteld dat inspraak vandaag de dag sterk juridisch en formeel wordt ingevuld. Interactief beleid vertrekt dan weer van een beleidswetenschappelijke en bestuurskundige logica (Van Damme & Brans, 2012). Onderliggend is er sprake van een communicatieve rationaliteit. Inspraak en interactief beleid hebben beide specifieke doelstellingen, eerder gericht op juridische bescherming van de burger laat in het proces dan wel op beleidsverrijking en draagvlakcreatie in een vroege fase van besluitvorming. Terwijl bij complexe besluitvorming best al vroeg wordt ingezet op voldoende communicatie en interactie met relevante betrokken partijen, kan ook later in het besluitvormingsproces nog gekozen worden voor een informele aanpak. Ook wanneer er later in het proces conflicten zijn, kan in sommige situaties formele bezwaar-en beroepsprocedures vermeden worden door een informele aanpak, of kunnen procedures mogelijk ‘on hold’ gezet worden, in afwachting van de resultaten van een informele aanpak. In Nederland werd in IPAM-project, in het kader van het programma ‘Regeldruk en administratieve lasten voor burgers’, een proactieve en oplossingsgerichte aanpak ingezet bij klachtenen bezwaarschriftprocedures. Een informele, proactieve en oplossingsgerichte aanpak is gekenmerkt door de open houding waarmee de betrokken ambtenaar zoekt naar een oplossing voor de vraag, klacht of probleem van de burger (MBZK, 2010). Daarbij wordt rekening gehouden met zowel de individuele belangen van de burger, als het algemeen belang. Daarnaast is een dergelijke aanpak typisch proactief. De ambtenaar neemt zelf
׀33 ׀
persoonlijk contact op met de betrokken burger die een bezwaar of klacht indient (MBZK, 2010). Verder is een dergelijke aanpak informeel, aangezien de kwaliteit van de aanpak berust op de professionaliteit van de ambtenaar en niet op juridische basis. Het IPAM-project boekte aanzienlijke efficiëntiewinsten ten opzichte van een meer traditionele behandeling van klachten en bezwaren (Van der Velden et al, 2010). Bovendien ging dit gepaard met een grotere tevredenheid van betrokken burgers en ambtenaren. Op welke manier gaat men tewerk? Er worden drie proactieve interventies ingericht: Ten eerste, na ontvangst van een aanvraag of zienswijze (in Vlaanderen: bezwaar) wordt contact opgenomen met de betrokken burger om de informatie te toetsen, een eventueel voorgenomen besluit uit te leggen, de feitelijke situatie, relatie en communicatie te verkennen en samen te bekijken welke mogelijkheden/oplossingen er zijn. Wanneer een overheid voornemens is een (negatief) besluit te nemen, wordt eerst met de belanghebbenden contact opgenomen om onder meer te toetsen of de informatie waarop het besluit is gebaseerd correct en volledig is en om uitleg te geven over het te nemen besluit. Ook wordt gekeken samen met de burger welke mogelijkheden en oplossingen er zijn voor de vraag van de burger. Ten tweede, bij de communicatie van een besluit, wordt naast de standaard bezwaarclausule (in Vlaanderen: administratief beroep), ook de mogelijkheid geboden om in geval van vragen of bezwaren telefonisch contact op te nemen. Ten derde wordt kort na de binnenkomst van een bezwaar telefonisch contact genomen met de indiener van het bezwaarschrift. Communicatieve en de-escalerende vaardigheden worden ingezet. Dit kan er toe leiden dat een bezwaar wordt ingetrokken.
׀34 ׀
Figuur 4: primaire en bezwaarfase met interventies (MBZK, 2010) De verschillende interventies zijn er op gericht om, via mondelinge en open communicatie, informatie te toetsen, (voorgenomen) beslissingen met argumenten te onderbouwen, oog te hebben voor de belangen van de burger en om mee oplossingen te zoeken. Op die manier wordt naar burgers geluisterd (voice), krijgen ze de kans hun argumenten aan te brengen, en krijgen ze informatie over procesverloop en de motivering vanwege de overheid. Dit kan ertoe bijdragen dat ze zich erkend en correct en respectvol bejegend voelen. Verder kunnen we nog vermelden dat in het IPAM de burger zijn rechten behoudt, ook als hij instapt in een informeel traject. Dit moet duidelijk aan de burger gecommuniceerd worden. Verder moet vermeden worden dat de indruk zou kunnen ontstaan dat een burger zijn bezwaar intrekt onder druk of vanwege manipulatie. Het intrekken van een bezwaar heeft immers belangrijke gevolgen. De burger doet immers afstand van de mogelijkheid een beroepsprocedure dan wel hoger beroep in te stellen (in Vlaanderen: jurisdictioneel beroep). Terwijl het Nederlandse project belangrijke successen heeft geboekt, zowel op het vlak van efficiëntie als op het vlak van tevredenheid, blijft de vraag in welke mate dergelijke mondelinge interventies mogelijk zijn in complexe besluitvormingssituaties waarbij sprake is van een groot aantal reacties met tegengestelde belangen (MBZK, 2010). In situaties waar er voor de ambtenaar weinig of geen onderhandelingsruimte is, bij erg gevoelige zake
׀35 ׀
en tegengestelde belangen, bij een gebrek aan enige bereidheid om op een informele manier aan oplossingen te werken, etc. lijken de kansen op succes gering. > 3.5.4.
Bij verdere escalatie: derde partij bemiddeling
In het geval van de proactieve, oplossingsgerichte ambtelijke aanpak zoals hierboven beschreven is het een ambtenaar zelf die zijn communicatieve en de-escalerende vaardigheden inzet met het oog op het bereiken van een voor de betrokken partijen aanvaardbare oplossing. In andere gevallen, bijvoorbeeld wanneer het conflict verder is geëscaleerd en het conflict zich eerder op groepsniveau bevindt dan op individueel niveau, kan er ook gebruik gemaakt worden van ‘derde partij bemiddeling,’ waarbij een neutrale, onafhankelijke derde tussen de partijen bemiddelt. Ook hiervan kan gebruik gemaakt worden bij ‘gridlock’, en wanneer de betrokken administratie onvoldoende wordt vertrouwd door de andere betrokken partijen (Innes & Booher, 1999; Süsskind & Cruikshank, 1987). > 3.5.5.
Naar een andere organisatiecultuur?
Er kan niet alleen worden ingegrepen op het niveau van de concrete processen en procedures, maar ook op een meer algemeen niveau. Zo kan een administratie ernaar streven een meer open organisatiecultuur te ontwikkelen. Die organisatiecultuur kan er dan toe bijdragen dat er sneller voor een meer interactieve bestuursstijl wordt geopteerd en ambtenaren zich een meer communicatieve, luisterende en probleemoplossende stijl aanmeten. Molenveld en Demuzere (2011) hanteren de typologie van Quinn & Rohrbaugh (1983) als achterliggend model voor hun onderzoek naar de organisatiecultuur van lokale besturen. Organisatiecultuur is volgens deze auteurs: “de waarden die als vanzelfsprekend worden beschouwd, onderliggende veronderstellingen, verwachting en collectieve geheugens en definities die in de organisatie aanwezig zijn. Organisatiecultuur heeft volgens hen te maken met “de manier waarop de dingen eraan toegaan” (Quinn & Cameron, 1999, p. 33). Er kan verwacht worden dat de bestuursstijl in de lijn ligt van de organisatiecultuur.
׀36 ׀
In hun cultuurtypologie stelden Quinn & Rohrbaugh (1983) dat organisaties van elkaar verschillen op twee dimensies; (1) de mate van interne en externe gerichtheid en (2) de mate van flexibiliteit en beheersing binnen de organisatie. Door de combinatie van de dimensies, schetsten Quinn & Cameron (1999) een kader voor vier verschillende typen organisatieculturen. Het kader noemen Quinn & Rohrbaugh (1983) het competing values framework, ofwel “het concurrerende waardenmodel”. In deze figuur is dit model weergegeven.
Figuur 5: concurrerend waardenmodel (Molenveld & Demuzere, 2011; Quinn & Rohrbaugh, 1983) Terwijl dit model op het eerste gezicht eerder beperkte aandacht schenkt aan de manier waarop de organisatie besluitvorming aanpakt, geeft het toch indicaties over de manier waarop verschillende types organisaties tegen besluitvorming aankijken en er mee omgaan. Zo geeft de dimensie structuur aan in hoeverre de organisatie gericht is op flexibiliteit of beheersing. Een sterke beheersingsgerichte structuur leidt vooral tot een nadruk op stabiliteit en controle. Organisaties met een sterke focus op beheersing
׀37 ׀
maken vaak gebruik van schriftelijk vastgelegde regels, formele afspraken, procedures en hiërarchie speelt binnen de organisatie vaak een belangrijke rol. Maar ook bij besluitvorming die zich extern aan de organisatie afspeelt zullen gelijkaardige waarden een rol spelen. Bij organisaties met een flexibele organisatiestructuur staat het individu centraal, een focus hierop kenmerkt zich juist door weinig regels en procedures. Deze structuur zorgt ervoor dat de organisatie snel kan veranderen en zich kan aanpassen (Molenveld & Demuzere, 2011). De nadruk in organisaties die sterk extern gefocust zijn ligt vooral op het concurrentie- en aanpassingsvermogen van de organisatie aan de omgeving en het bereiken van organisatiedoelen. Een organisatie met een sterke interne focus kan worden gezien als een sociaal systeem. De werknemers staan centraal (Molenveld & Demuzere, 2011). De vier types organisatiecultuur hebben elk hun voor- en nadelen. In een organisatie die intern gericht is en qua organisatiestructuur op beheersing gericht is (hiërarchiecultuur) berust gezag op vastgestelde procedures en afgelijnde bevoegdheden en is de stijl van leidinggeven proceduregericht. Terwijl procedures kunnen bijdragen aan orde en systematiek brengen ze ook het gevaar van verstarring met zich mee. Regels en procedures worden als belangrijker gezien dan het bereiken van de organisatiedoelstellingen. In welke mate kan een andere organisatiecultuur bijdragen aan vlottere besluitvorming? Ten eerste kunnen organisaties die te maken krijgen met complexe besluitvormingsproblemen waarbij maatschappelijke partijen een belangrijke rol spelen zich herpositioneren en zich meer extern oriënteren. Klantenbevragingen, tevredenheidsenquêtes en burgerpanels kunnen ertoe bijdragen dat de betrokken overheid meer kennis en inzicht verwerft in de beleving van de burger. Op die manier kan beter geanticipeerd worden op de bekommernissen van de burger. Ten tweede kan een extern georiënteerde organisatie zich flexibeler op te stellen en trachten de eigen doelstellingen en belangen in evenwicht te brengen met die van andere stakeholders. Een meer interactieve bestuursstijl heeft behoefte aan een eerder extern georiënteerde en flexibele organisatiecultuur. Echter, wanneer een overheidsorganisatie die zich meer extern en flexibel wil oriënteren en meer wil inzetten op een informele, communicatieve
׀38 ׀
aanpak, op procesbegeleiding en interactieve werkwijzen, dan zal ze moeten analyseren welke noodzakelijke kennis en capaciteiten op dit vlak ontbreken of in onvoldoende mate aanwezig zijn. Sommige overheidsorganisaties hebben een typisch technisch profiel (ingenieursorganisaties), andere een juridisch profiel, etc. zodat de huidige houdingen en competenties mogelijk onvoldoende zijn met het oog op een andere bestuursstijl en organisatiecultuur. Het HR beleid moet afgestemd worden op de strategische ambities.
> 3.6.
Overzicht literatuur en situering eigen onderzoek
In de beleidspraktijk is er regelmatig sprake van burgers die ontevreden zijn met overheidsbeslissingen. Ze maken gebruik van institutioneel voorziene bezwaar- en beroepsprocedures, maar ook van informele vormen van weerstand en protest, via pers, contacteren van politici, facebookgroepen, boycotten, petities, etc. Enkele van de mogelijke nadelen van het (overmatig) gebruik van dergelijke procedures en van maatschappelijke weerstand is vertraging van de besluitvorming, stijging van de kosten, een negatief imago van de overheid en een daling van het vertrouwen in die overheid. De kosten kunnen zich dus zowel op het niveau van bestuur en beleid bevinden, als op het niveau van de samenleving. Uit de literatuur weten we dat zowel gepercipieerde distributieve als procedurele rechtvaardigheid een rol spelen bij het bepalen van de attitude ten aanzien van een (overheids)beslissing. Onderzoek toont aan dat de tevredenheid van burgers over overheidsbeslissingen in belangrijke mate afhangt van de gepercipieerde procedurele rechtvaardigheid, zelfs indien de overheid een uiteindelijk beslissing neemt die voor de betrokken burger negatief is. Aspecten zoals representatie/voice, consistentie, onpartijdigheid, transparantie, zorgvuldigheid, motivering en feedback spelen een rol bij het vormen van een oordeel over de procedurele rechtvaardigheid. De waarde die mensen hechten aan aspecten van procedurele en distributieve rechtvaardigheid kan verschillen. We mogen er verder van uit gaan dat burgers die meer tevreden zijn minder snel gebruik maken van al dan niet institutioneel voorziene vormen van bezwaar en protest, al spelen hier ook een heel aantal andere factoren een rol.
׀39 ׀
In het volgende conceptueel componenten samen.
model
brengen
we
de
belangrijkste
Figuur 6: rol van procedurele rechtvaardigheid Welke rol speelt inspraak? Het openbaar onderzoek is een sterk geïnstitutionaliseerde vorm van inspraak. Openbaar onderzoek is een procedureel voorziene controle met het oog op de preventieve rechtsbescherming van de rechtsonderhorige burger ten aanzien van de staat. Tegelijkertijd levert inspraak een mogelijkheid tot representatie/voice in de besluitvorming.
׀40 ׀
Vanuit de theorie en de empirie kan gesteld worden dat dit soort inspraak, in een late fase van de besluitvorming, waarbij betrokkenen het gevoel hebben de besluitvorming niet of weinig te kunnen beïnvloeden, weinig mogelijkheden biedt op het verhogen van de gepercipieerde fairness van procedure. Een inadequaat openbaar onderzoek kan echter wel bijdragen aan minder gepercipieerde procedurele rechtvaardigheid, wanneer bepaalde normen niet gerespecteerd zijn, zoals onpartijdigheid, consistentie, ethiek, accuraatheid/zorgvuldigheid, transparantie, informatie, en verantwoording. Het lijkt erop dat interactief beleid als niet geïnstitutionaliseerde vorm van inspraak, en als meer open bestuursstijl waarbij er sprake is van interactie in een vroege fase van de besluitvorming, meer mogelijkheden biedt op het verhogen van de gepercipieerde fairness van procedure. Empirisch onderzoek bevestigt het potentieel van interactief beleid, maar geeft ook aan dat interactieve beleidsprocessen zeker niet altijd de veronderstelde resultaten opleveren. Ook open communicatie, ambtelijke bemiddeling en een meer flexibele en extern georiënteerde organisatiecultuur bieden aanknopingspunten voor het verhogen van procedurele rechtvaardigheid. In het onderzoek gaan we er vanuit dat inspraak via openbaar onderzoek vanuit een juridisch perspectief wenselijk is. Vanuit bestuurskundig perspectief kan wel gesteld worden dat het zo dient ingericht te worden dat het winst of zo min mogelijk schade oplevert op het vlak van tevredenheid, innovatie, vertrouwen, doorlooptijd, etc. Daarnaast biedt de ‘informele aanpak’ een aantal mogelijkheden ten aanzien van het verhogen van de procedurele rechtvaardigheid. In het volgende hoofdstuk onderzoeken we verschillende cases van complexe ruimtelijke besluitvorming, met specifieke aandacht voor de rol die formele en informele consultatie en participatie speelt ten aanzien van verloop en resultaten van de besluitvorming.
׀41 ׀
4. Case onderzoek > 4.1.
Inleiding
We analyseren acht cases met de bedoeling inzicht te verwerven in aspecten van organisatie, verloop en resultaten van complexe ruimtelijke projecten, en de rol die een formele, juridische dan wel een meer informele aanpak speelt ten aanzien van het genereren van (on)tevredenheid.
In drie cases is er sprake van grote ontevredenheid en protest bij omwonenden, en van geen of formele inspraak: Lange Wapper, Masterplan station Gent Sint Pieters, en Natuurinrichting Averbode Bos & Heide.
In drie cases is er sprake van (tamelijk) grote tevredenheid (en steun) van omwonenden, en van een informele, niet-juridische aanpak van de interactie: Masterplan Park Groot Schijn, Gezondheidsplan Beerse, en Bemiddeling Gentse Kanaalzone. In het geval van het Gezondheidsplan in Beerse ging het niet om een besluitvormingsproject met een ruimtelijke inslag, maar het is een interessante case omwille van de doorgedreven vorm van coproductie.
In één case zijn de resultaten nog niet bekend maar wordt een formele aanpak geflankeerd door een informele aanpak, wat een interessante case studie oplevert: Ruilverkaveling en Participatieproject Gooik.
En in de laatste case nemen we, in tegenstelling tot de andere cases, een organisatieperspectief. Het Agentschap voor Natuur en Bos ambieert een wijziging van organisatiecultuur met het oog op een meer open houding en gedrag van ambtenaren in hun confrontatie met burgers op het terrein.
In de case analyses bespreken we o.a. aard van de problematiek, het besluitvormingstraject, de formele en/of informele interactie met burgers, en (tussentijdse) resultaten met betrekking tot attitude en gedrag van
׀43 ׀
burgers. Daarbij hebben we bijzondere aandacht voor de rol die procedurele rechtvaardigheid speelt.
׀44 ׀
> 4.2. > 4.2.1.
Protest tegen LANGE WAPPER Inleiding1
Het is goed mogelijk dat het besluitvormingsproces over de Oosterweelverbinding de komende jaren een standaardvoorbeeld zal worden van de manier waarop een groep gemotiveerde burgers een belangrijk infrastructuurproject (alleszins tijdelijk) tot stilstand heeft kunnen brengen. De casus is illustratief voor de manier waarop er sprake is van een dalende realisatiemacht ten aanzien van het bestuur en een stijgende hinder- of blokkademacht ten aanzien van andere partijen. We kunnen verder vaststellen dat er tijdens het verloop van het besluitvormingsproces verscheidene (verplichte) inspraakmogelijkheden werden georganiseerd. Deze hebben echter niet kunnen vermijden dat er zich grootschalig protest heeft gemanifesteerd (Joris et al., 2010). Naast inhoudelijke aspecten speelden ook aspecten van procedurele rechtvaardigheid een belangrijke rol bij het protest. > 4.2.2.
Complexe besluitvorming
Het Masterplan Mobiliteit Antwerpen is een initiatief van de Vlaamse overheid om de leefbaarheid en de mobiliteit in en rond Antwerpen te verbeteren. De Vlaamse regering keurde dit initiatief met tal van infrastructuurwerken op 15 december 2000 goed. De Oosterweelverbinding of sluiting van de kleine Ring (R1) rond Antwerpen is één van de belangrijkste onderdelen van dit Masterplan en bestrijkt een afstand van ongeveer 10 kilometer. Zij maakt de verbinding tussen een nieuw aan te leggen verkeerswisselaar tussen de R1 (Kennedytunnel), de E17 en de E34 op de Linkeroever via een nieuw te bouwen Scheldeoeververbinding (Oosterweeltunnel) en de Oosterweelknoop op rechteroever, met de R1 (viaduct Merksem), de E19 en de A12 op de rechteroever. De Lange Wapper is het dubbeldeksviaduct die de verbinding tussen het viaduct van Merksem met de Oosterweelknoop moet realiseren en zich grotendeels boven het Straatsburgdok bevindt. Nadat er al enkele decennia gewaarschuwd werd voor een toekomstige dichtslibbing van het verkeer op de Antwerpse snelwegen, startte het 1
Deze tekst is een herwerking van de publicatie Joris, Van Damme & Brans, 2010.
׀45 ׀
ministerie van Wegen en Verkeer in 1995 een studie naar mogelijke oplossingen voor de dreigende verkeerschaos in en rond Antwerpen. Later, in 1999, liet Steve Stevaert, toenmalig Vlaams minister van Openbare Werken en Mobiliteit, een eerste haalbaarheidsstudie uitvoeren over het volledig sluiten van de Antwerpse Ring. Er werden zes mogelijkheden onderzocht. Later werd er nog een zevende alternatief toegevoegd. Het plan met viaduct en tunnel kwam als beste uit deze studie. Voor het eerst viel ook de naam van de “Lange Wapper”. Het project kwam tevens als goedkoopste uit de bus met een kostenplaatje van €550 miljoen. In september 1999 organiseerde de Antwerpse gouverneur Paulus een eerste Staten-Generaal van de Antwerpse Mobiliteit. Dit was een informele bijeenkomst waarbij het project van de Lange Wapper werd voorgesteld en waarbij politici, bedrijfsleiders en belangengroepen de kans kregen om hun mening hierover te formuleren. Bij de derde Staten-Generaal (april 2000) leek iedereen achter de studie en dus ook achter de Lange Wapper te staan. Dat beweerde gouverneur Paulus, maar vanuit verschillende hoeken weerklonk de kritiek dat er van inspraak geen sprake was. Er werd immers niet geluisterd naar de verschillende opmerkingen en kritieken. In 2001 bleek dat het kostenplaatje niet langer betaalbaar was voor de overheid alleen. De Lange Wapper zou bijgevolg uitgroeien tot de grootste PPS-constructie (publiek-private samenwerking) die België ooit heeft gekend. De gouverneur lanceerde tijdens de tweede Staten-Generaal van de Antwerpse Mobiliteit de idee om een tolheffing, enkel op de Oosterweelbrug, in te voeren om het project realiseerbaar te houden. Nadat de Staten-Generaal het tracé van de Lange Wapper op basis van de haalbaarheidsstudie selecteerde als best geschikte oplossing voor de ontsluiting, kreeg TV SAM (Tijdelijke Vereniging Studiegroep Antwerpen Mobiel) eind 2001 de opdracht van de Administratie Wegen en Verkeer om dit tracé verder uit te werken. Met de oprichting van deze studiegroep, waarin drie grote advies- en ingenieursbureaus zich verenigen, werd onderzocht aan welke parameters moest worden voldaan op het gebied van verkeer, architectuur en milieu. In 2003 werd de via decreet opgerichte Beheersmaatschappij Antwerpen Mobiel (BAM nv) operationeel als overheidsbedrijf dat het project moet
׀46 ׀
realiseren. BAM werd politiek samengesteld en bevatte dus vooral personen met een politieke achtergrond. BAM liet zich daarom bijstaan door TV SAM. In wat volgt bespreken we verschillende planprocessen, te beginnen met het plan-MER, waarbij we bijzondere aandacht besteden aan de inspraak. De plan-MER procedure startte in 2003, nog voor de BAM operationeel werd. Deze tekst heeft enkel de planprocessen (de milieueffectenrapportages (MER), het Gewestelijk Ruimtelijk Uitvoeringsplan (GRUP) en de stedenbouwkundige vergunning) als scope. > 4.2.3.
Formele consultatie
Bij elk groot infrastructuurproject zoals de Oosterweelverbinding is de Vlaamse overheid verplicht om bepaalde formele procedures te doorlopen. We behandelen hier vier belangrijke planprocessen in de periode 2003-2009 (het plan-MER, GRUP, project-MER en de stedenbouwkundige vergunningsaanvraag). In een volgend deel bespreken we het grootschalig maatschappelijk protest door Straten-Generaal en Ademloos, culminerend in het referendum van 18 oktober 2009. > 4.2.3.1. Inleiding In een plan-MER worden de milieueffecten van de verschillende alternatieven van het project in beeld gebracht. Na de goedkeuring van het plan-MER is de opmaak van een GRUP vereist. Op deze manier kunnen bestemmingen volgens het geldende gewestplan gewijzigd worden, waardoor de aanleg van het tracé juridisch mogelijk wordt gemaakt. Samen met het GRUP wordt een meer gedetailleerde uitwerking van het gekozen tracé opgezet. Dit referentieontwerp wordt vervolgens onderzocht op milieueffecten in een project-MER. Ten slotte is een stedenbouwkundige vergunning vereist voor grote bouwwerken. Dit kan pas nadat de vorige stappen zijn afgerond. In onderstaande figuur worden alle verplichte planprocessen die het Masterplan Mobiliteit Antwerpen moet doorlopen schematisch voorgesteld. Zo krijgen we een duidelijker beeld van de verschillende procedures en de relaties tussen elkaar.
׀47 ׀
2003 2005
Plan-MER Masterplan Antwerpen
2009
Selectie mitigerende projecten
GRUP Oosterweelverbinding Project-MER Oosterweelverbinding
Project-MER Bouwdokken
(+ Sint-Annabos en nutsleidingen)
2007
2006
2005
Vaststelling tracé Oosterweelverbinding (OWV)
Ontheffing m.e.r. kaaimuren bruggen Albertkanaal
Stedenbouwkundige vergunning OWV
Stedenbouwkundige vergunning St.-Annabos
Stedenbouwkundige vergunning nutsleidingen
milieuvergunning Bouwdok
milieuvergunning OWV
milieuvergunning Monostort
milieuvergunning nutsleidingen
Ontheffing m.e.r. Burchtse Weel
Stedenbouw - Stedenbouw - Stedenbouwkundige vergunning kaaimuren, ...
Stedenbouwkundige vergunning Bouwdok
Ontheffing m.e.r. Middenvijver
kundige vergunning Middenvijver
kundige vergunning BW
Figuur 7: overzicht planprocessen Masterplan Antwerpen (Bam, 2007 en eigen bewerking Joris et al. 2010) > 4.2.3.2. Plan-MER We kunnen twee vormen van milieueffectenrapportages onderscheiden: een plan-MER en een project-MER. In een plan-MER worden de milieueffecten (op mens, natuur en landschap) van alle mogelijke tracéalternatieven van het project in beeld gebracht. Er worden echter geen economische effecten op onder meer landbouw of de middenstand berekend. Dit onderzoek gebeurt wel in het kader van een maatschappelijke kosten-batenanalyse
׀48 ׀
(MKBA) die parallel loopt met het plan-MER. Gelijktijdig met het plan-MER is ook een ruimtelijk veiligheidsrapport (RVR) decretaal verplicht. Naast deze twee wettelijk vereiste studies zijn er ook bijkomende onderzoeken, namelijk een sociale impactanalyse (SIA) en de eerder genoemde MKBA. Al deze studies leveren input aan bepaalde onderdelen in het plan-MER. Hoe verloopt de procedure van het plan-MER? In eerste instantie wordt er een kennisgeving ingediend bij de administratie. Deze kennisgeving geeft weer hoe het MER zal worden opgesteld. Het bevat het doel, de inhoud en de locatie van het project. Na de kennisgeving en inhoudsafbakening van het plan-MER, krijgt het publiek, de gouverneur van de betrokken provincies, de aangewezen overheidsinstanties en het college van burgemeester en schepenen van de betrokken gemeentes de mogelijkheid om eventuele opmerkingen over de methodologie van het plan-MER in te dienen bij de administratie. Ten tijde van het opstellen van het plan-MER voor het Masterplan Antwerpen moesten ook nog de organisaties die deel uitmaken van SERV (Sociaal-Economische Raad van Vlaanderen) en MINARaad (Milieu- en Natuurraad) geconsulteerd worden, maar de wetgeving is op dit vlak aangepast en dit is momenteel niet meer vereist. Deze aanpassing was een gevolg van de lage respons van de aangeschreven organisaties. Slechts enkele organisaties zoals Bond Beter Leefmilieu, de Boerenbond en Natuurpunt brachten soms advies uit. Deze organisaties behouden echter hun mogelijkheid om te reageren, maar dan als burger. De dienst Mer stelt voor de opmerkingen van de burger een gestandaardiseerd inspraakdocument ter beschikking op haar website, maar er bestaat geen verplichting om dit formulier te hanteren. De ter inzage legging van de kennisgeving is geen “openbaar onderzoek”, indieners moeten niet aangeven of ze voor of tegen een bepaald initiatief zijn. In dit vroege stadium kunnen nog geen dergelijke bezwaarschriften worden ingediend. Enkel gemotiveerde suggesties en opmerkingen met betrekking tot de inhoud van het MER kunnen in deze fase gegeven worden. Het gaat dan om het aangeven van fouten of knelpunten, aanbrengen van alternatieven, voorstellen van mitigerende maatregelen, etc. De inspraakreacties moeten in de eerste plaats bijdragen aan “beleidsverrijking”. Informatie en argumentatie staan voorop. Bezwaarschriften kunnen pas ingediend worden na de voorlopige vaststelling van het GRUP. Na dit inspraakmoment schrijft de dienst Mer, op basis van de verschillende suggesties en opmerkingen, richtlijnen uit voor het MER. Deze ׀49 ׀
ontwerprichtlijnen worden dan informeel afgetoetst bij de betrokken gemeenten, de provinciegouverneur, de aangewezen administraties en de organisaties die zetelen in SERV en MINA-raad. Er is echter geen terugkoppelingsmoment met de individuele burger voorzien. Indien de richtlijnen goed bevonden worden, wordt er in de middenfase naar het definitieve plan-MER toegewerkt. Hoe verliep deze procedure in het kader van de besluitvorming rond het Masterplan? Het plan-MER Masterplan Antwerpen gaf een overzicht van de verschillende te onderzoeken alternatieven voor het Masterplan in zijn geheel. Daarbij werd gesteund op de bestaande studies en onderzochte alternatieven. Het tracé Staten-Generaal bleek volgens deze voorgaande studies de beste keuze voor een uitvoering op de Linkeroever. Het onderscheid tussen de tracés op rechteroever - ‘Straatsburgdok’ (het latere Lange Wapper-tracé) en ‘Noordrand Eilandje’ - was erg klein. Beide alternatieven impliceerden een belangrijke ruimte-inname, ook bij de stapeling (= dubbeldeksviaduct) van de infrastructuur. Vooral de directe visuele impact van het viaduct zou groot zijn. In het plan-MER werd daarom aanbevolen de negatieve impact van het project zoveel mogelijk te reduceren. De kennisgeving werd ingediend door afdeling Wegenbeleid en Beheer van het Agentschap Wegen en Verkeer (AWV), de BAM bestond toen immers nog niet. Na de volledigverklaring van de kennisgeving en inhoudsafbakening van het plan-MER door de dienst Mer (15 mei 2003), vond dus de ter inzage legging plaats. Deze werd aangekondigd in drie kranten. De betrokkenen konden dan gemotiveerde suggesties en opmerkingen met betrekking tot de inhoud van het plan-MER overmaken. De ter inzage legging liep van 26 mei 2003 tot 26 juni 2003. Tegelijkertijd kon het document ook geraadpleegd worden in de diverse stad-, gemeente- en districthuizen van de steden en gemeenten binnen het plangebied. Ook in de Provinciehuizen van Antwerpen en Oost-Vlaanderen kon het document worden ingekeken. Een digitale versie van het kennisgevingdossier kon via de website van de dienst Mer worden geraadpleegd. Daarnaast stonden de inspraakformulieren ter beschikking. Op hetzelfde moment werd ook advies gevraagd aan de relevante administraties en openbare besturen, alsook aan de organisaties uit de SERV en de MINA-raad. Ter begeleiding van deze ter inzage legging werd door de initiatiefnemer een driedaagse tentoonstelling georganiseerd in het Provinciehuis van Antwerpen van 2 juni tot 4 juni 2003. ׀50 ׀
De dienst Mer onderzocht in totaal 1.130 ingediende inspraakreacties van burgers. De inspraakreacties kwamen voornamelijk vanuit Zwijndrecht en Linkeroever. Vooraleer de definitieve richtlijnen voor het plan-MER werden opgelijst, werd er een informele vergadering georganiseerd met de verschillende besturen die gereageerd hadden op de kennisgeving. Deze bijeenkomst had als doel een compromis te bereiken over tegenstrijdigheden tussen de reacties van verschillende instanties. De richtlijnen van het plan-MER konden immers maar één bepaalde richting aangeven. In tegenstelling tot de besturen, bestond er voor de reacties van de individuele burgers geen terugkoppelingsmoment of -voorziening. Ook werden de inspraakreacties niet gepubliceerd en aangeboden aan het brede publiek. Op 22 oktober 2004 werd in het Copernicusgebouw in Antwerpen een informele klankbordgroep georganiseerd door TV SAM en BAM. Op deze vergadering werd de inhoud van het bijna afgeronde (ontwerp-)MER met diverse actoren besproken, onder meer actiegroepen uit Zwijndrecht, maar ook organisaties uit SERV en MINA-raad. Bij het opstellen van het ontwerp plan-MER werden deze besturen opnieuw betrokken tijdens een vergadering. Na de middenfase werd het definitieve plan-MER op 21 december 2004 goedgekeurd door de dienst Mer. Op 21 april 2005 heeft de BAM echter vrijwillig een beroep ingediend met betrekking tot intrekking van de goedkeuring van dit plan-MER. De intrekking van de goedkeuring werd gevraagd om het plan-MER te vervolledigen om het beter te kunnen hanteren als vertrekpunt voor de Gewestelijke Ruimtelijke Uitvoeringsplannen van de projecten van het Masterplan (cfr. Infra). Het bijgewerkte plan-MER werd op 13 mei 2005 opnieuw ingediend bij de dienst Mer, die op 30 mei 2005 een definitieve goedkeuring gaf. In het goedkeuringsverslag van de dienst Mer werd gesteld dat het plan-MER voor het Masterplan kon gelden als plan-MER voor het GRUP Oosterweelverbinding. Op 10 juni 2005 besliste de Vlaamse regering, op basis van de conclusies van het plan-MER en andere parallelle onderzoeken de uitvoering van het Masterplan verder te zetten en hiervoor te opteren voor de Oosterweelverbinding gekoppeld aan een hoge tolheffing.
׀51 ׀
> 4.2.3.3. Gewestelijk Ruimtelijk Uitvoeringsplan (GRUP) Oosterweelverbinding Na de goedkeuring van het plan-MER, dient men voor grote infrastructuurwerken ook een Gewestelijk Ruimtelijk Uitvoeringsplan (GRUP) op te stellen. Het voorontwerp wordt opgemaakt door de Vlaamse regering. Daarna kunnen verschillende instanties en instellingen advies uitbrengen, gevolgd door de voorlopige vaststelling van het gewestelijk RUP door de Vlaamse regering. Vervolgens kan elke burger of vereniging bezwaren of adviezen indienen. Tijdens een openbaar onderzoek krijgt iedereen 60 dagen de tijd om zich te informeren en om bezwaar aan te tekenen. Hiervan kunnen burgers die menen dat hun belangen onevenredig benadeeld worden, gebruik maken. Verder wordt er advies ingewonnen bij de gemeente- en provincieraden. Al de adviezen en opmerkingen worden gebundeld in één advies van Vlaamse Commissie Ruimtelijke Ordening (VLACORO), een permanent adviesorgaan. Vlacoro kan bijkomende expertise inbrengen in het besluitvormingsproces rond ruimtelijke ordening. Daarnaast zou dit adviesorgaan voor een groter maatschappelijk draagvlak van de besluitvorming moeten zorgen. Daarom worden de leden van Vlacoro gekozen op basis van hun expertise en hun representativiteit (Vlacoro, 2009): vakbonden, academici, belangengroepen, etc. Na het advies van deze commissie komt de Vlaamse regering tot een principiële beslissing tot definitieve vaststelling van het GRUP en vraagt daarover advies aan de Raad van State. Vervolgens stelt de Vlaamse regering het plan definitief vast. In wat volgt bekijken we het planproces van het GRUP Oosterweelverbinding van naderbij. Op 10 juni 2005 besliste de Vlaamse regering de minister van Ruimtelijke Ordening te gelasten een Gewestelijk Ruimtelijk Uitvoeringsplan (GRUP) voor de Oosterweelverbinding op te stellen. Met de opmaak van het GRUP werd de aanleg van het tracé juridisch (planologisch) mogelijk gemaakt. Om de realisatie van de Oosterweelverbinding mogelijk te maken, dienden de bestemmingen volgens het geldende gewestplan immers gewijzigd te worden. Bij de voorlopige vaststelling van het GRUP werd rekening gehouden met de vaststellingen uit het plan-MER en andere parallelle onderzoeken (bijvoorbeeld de maatschappelijke kostenbatenanalyse en het ruimtelijk veiligheidsrapport). Op 16 september 2005 heeft de Vlaamse regering dan haar goedkeuring gehecht aan het ontwerpbesluit van de Vlaamse regering houdende voorlopige vaststelling van het GRUP ‘Oosterweelverbinding’. Op de rechteroever werd gekozen
׀52 ׀
voor een viaduct, de zogenaamde Lange Wapper, ter hoogte van het Straatsburgdok. Het openbaar onderzoek vond plaats van 21 oktober 2005 tot en met 19 december 2005 (60 dagen). In deze periode werd een informatiecampagne opgezet. Zo was er een tweedaagse infomarkt en een mobiliteitsbus waarin iedereen het GRUP kon inkijken, die op 16 strategische plekken in Antwerpen parkeerde (Vlacoro, 2006). Daarnaast waren er ook twee ideeënpanels die werden georganiseerd over de Oosterweelverbinding. Verder werd het openbaar onderzoek onder meer aangekondigd op de website www.antwerken.be, in Vlaamse dagbladen, etc. Vervolgens bracht de Vlaamse Commissie Ruimtelijke Ordening (Vlacoro) op 14 maart 2006 zijn advies uit. In dit advies werden de 627 tijdige bezwaarschriften naar aanleiding van het openbaar onderzoek besproken (Vlacoro, 2006). Dit aantal bestond in hoofdzaak uit twee reeksen identieke bezwaren. 394 van de ene en 142 exemplaren van de andere reeks. In totaal waren er 93 niet identieke bezwaren. Een van de terugkerende bezwaren is dat er onvoldoende kennis en inspraak bij het publiek was over de totstandkoming van wat in het GRUP werd vastgelegd. Vlacoro stelde echter vast dat bij dit proces de decretale inspraakverplichtingen meer dan voldoende werden nageleefd (Vlacoro, 2006). Vlacoro adviseerde echter om te onderzoeken of inspraakarrangementen bij grote stedenbouwkundige ingrepen in de toekomst niet beter vroeger in de procedure van het RUP zouden kunnen plaatsvinden. Ze gingen er van uit dat dit het maatschappelijke draagvlak voor dergelijke projecten zou vergroten (Vlacoro, 2006). Daarnaast werd er meermaals gemeld dat er evenwaardige of zelfs betere tracéalternatieven bestaan, of dat tenminste duidelijker had moeten worden aangetoond waarom deze niet zijn weerhouden. Vlacoro wees er op dat het tracé van het GRUP het rechtstreeks gevolg is van de opties vanuit het plan-MER. De commissie ging er van uit dat het plan-MER alle realistische alternatieven heeft onderzocht en tot een degelijk gefundeerd besluit is gekomen. In een project-MER kon vervolgens verder gedetailleerd onderzoek gebeuren voor die aspecten die van projectniveau zijn. Het definitief GRUP, goedgekeurd door de Vlaamse regering op 16 juni 2006 (B.S. 30 juni 2006), bevestigde de keuze voor het tracé met de Lange Wapper.
׀53 ׀
> 4.2.3.4. Project-MER Oosterweelverbinding Samen met het GRUP wordt een verdere detailuitwerking van het definitieve tracé opgezet. Dit gebeurt in het referentieontwerp. In dit stadium wordt vooral aandacht besteed aan het technische en architecturale aspect voor de realisatie van het gekozen tracé. Ook het referentieontwerp moet op zijn beurt worden onderzocht op milieueffecten. Dit onderzoek gebeurt in het project-MER. Hier wordt een uitgewerkt project onderzocht op milieueffecten. We kunnen het opstellen van het project-MER, naar analogie met het plan-MER, opdelen in vier fases: de kennisgevingfase, de richtlijnenfase, de uitvoeringsfase en de beoordelingsfase. In de eerste fase, de kennisgevingfase, dient de initiatiefnemer de kennisgeving in bij de dienst Mer, die deze kennisgeving volledig of onvolledig verklaart. Indien de kennisgeving volledig wordt verklaard, moet de initiatiefnemer in de tweede fase (de richtlijnenfase) het dossier naar de betrokken overheden sturen. Vervolgens legt het college van burgemeester en schepenen van de betrokken gemeentebesturen deze kennisgeving ter inzage aan de burgers. Na deze verplichting worden de opmerkingen doorgestuurd naar de dienst Mer. Alle opmerkingen worden gebundeld door de dienst Mer, die deze meeneemt in het opstellen van de richtlijnen. In de derde fase, de uitvoeringsfase, wordt het project-MER opgesteld door een team van deskundigen. Het project-MER wordt vervolgens ingediend bij de dienst Mer, die haar goed- of afkeuring geeft. Dit laatste gebeurt in de laatste fase, de beoordelingsfase. Voor wat de Oosterweelverbinding betreft, werd het kennisgevingdossier voor het project-MER door de dienst Mer op 28 oktober 2005 volledig verklaard. Afschriften van de volledig verklaarde kennisgeving werden door de BAM op 10 november 2005 voor de ter inzage legging naar de verschillende betrokken gemeentebesturen verzonden. Deze ter inzage legging werd in elke betrokken gemeente aangekondigd via aanplakking aan de gemeentehuizen, aankondigingen op de website van de desbetreffende gemeenten, etc. Deze inspraakprocedure liep van 16 november 2005 tot 23 december 2005 in de verschillende steden en gemeenten: in Zwijndrecht van 16 november tot 15 december, in Beveren van 17 november tot 6 december, in Kruibeke, van 17 november tot 9 december, en in Antwerpen, van 23 november tot 23 december.
׀54 ׀
In vergelijking met de ter inzage legging tijdens de opmaak van het planMER (1.130 reacties), was het aantal reacties deze keer erg weinig, slechts acht inspraakreacties (BAM, 2006). Dit lage aantal was mogelijk te wijten aan het parallel lopende openbaar onderzoek van het GRUP, waarbij de betrokkenen bezwaarschriften konden indienen. Blijkbaar ging de voorkeur dan uit naar bezwaarschriftenprocedures, eerder dan naar inspraakreacties. Slechts twee van de acht reacties waren afkomstig van individuele burgers. Verder was het ook opmerkelijk dat er nauwelijks reacties waren vanuit Zwijndrecht in vergelijking met de ter inzage legging bij het plan-MER. Dit aspect is niet zonder belang. In Zwijndrecht werd er echter, ook op politiek niveau, van meet af aan begrepen wat het belang was van de verschillende stappen. Betrokkenen in Zwijndrecht waren hierdoor in een vroege fase betrokken bij de discussies over de oplossingen op Linkeroever en hierdoor daalde in de loop van het proces ook de ongerustheid en weerstand. Op rechteroever gebeurde net het omgekeerde. Tegelijkertijd met de ter inzage legging werd ook advies gevraagd aan de relevante administraties en openbare besturen. De ontvangen inspraakreacties en adviezen werden daarna meegenomen in het opstellen van de richtlijnen. De dienst Mer heeft op 31 januari 2006 zijn definitieve richtlijnen voor het opmaken van het project-MER Oosterweelverbinding opgesteld. De richtlijnen legden het volwaardig onderzoek van een aantal uitvoeringsalternatieven op. De initiatiefnemer, BAM, bezorgde het definitieve project-MER op 19 februari 2007 aan de dienst Mer. De alternatieven die moesten onderzocht worden, bleken volgens het project-MER technisch niet haalbaar te zijn omwille van mobiliteits- en veiligheidsaspecten. Bijgevolg werden ze niet verder op milieueffecten onderzocht in het project-MER. De dienst Mer beoordeelde dit als terecht en keurde het project-MER op 30 maart 2007 goed. De goedkeuring van het project-MER betekende dat het vergunningsproces kon starten. > 4.2.3.5. Stedenbouwkundige vergunningsaanvraag Oosterweelverbinding Net zoals de meeste bouwwerken heeft de Oosterweelverbinding een stedenbouwkundige vergunning nodig vooraleer men kan starten met de bouw. De stedenbouwkundige vergunning kan gekoppeld worden aan de milieuvergunning voor het project. De aanvraag voor de stedenbouwkundige
׀55 ׀
vergunning start met het samenstellen van het aanvraagdossier. Daarna kan men dit indienen op het respectievelijke gemeentehuis of per aangetekende brief. In sommige gemeenten kan men dit ook al elektronisch doen. Vervolgens wordt het aanvraagdossier onderzocht op zijn volledigheid door de bevoegde administratie. Het resultaat van het ontvankelijkheids- en volledigheidsonderzoek wordt dan binnen de 14 dagen aan de initiatiefnemer bezorgd (Decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening, B.S. 8 juni 1999). Voor grote projecten is een openbaar onderzoek verplicht (Besluit van de Vlaamse Regering van 5 mei 2000 betreffende de openbare onderzoeken over aanvragen tot stedenbouwkundige vergunning en verkavelingsaanvragen, B.S. 20 mei 2000). Dit is een manier om belanghebbenden officieel in te lichten over een gepland project. Het openbaar onderzoek dient minstens vijf dagen en maximum tien dagen na de ontvankelijkheids- en volledigheidscontrole te worden georganiseerd. Bij dit openbaar onderzoek kunnen de betrokkenen, net zoals bij het openbaar onderzoek bij het GRUP, bezwaarschriften indienen tegen het project. Het MER wordt daarbij ter inzage gelegd aan de bevolking om eventuele bezwaren te weerleggen of te staven. Vervolgens zal het schepencollege zich moeten uitspreken over deze ingediende bezwaren. Daarnaast kan de gemeente of stad bijkomende adviezen inwinnen over de aanvraag. Hierna zendt het college van burgemeester en schepenen binnen 75 dagen de beslissing naar de aanvrager via een aangetekende brief, maar bij complexere procedures bestaat er de mogelijkheid tot een verlenging van 50 dagen. Indien deze beslissing niet tijdig wordt genomen, wordt dat gelijkgesteld met een stilzwijgende weigering. Bij een (stilzwijgende) weigering kan men in beroep gaan bij de deputatie van de provincie. Daarnaast bestaat er ook het beroep bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen. Dit beroep is enkel mogelijk nadat men in beroep is gegaan bij de deputatie van de provincie. Deze beroepsprocedures behandelen we hier echter niet. Wanneer de vergunning is goedgekeurd en achteraf ook niet wordt geschorst, kunnen de werken van start gaan. In Antwerpen werd op 4 mei 2009 de stedenbouwkundige aanvraag voor de Oosterweelverbinding ingediend. Na het indienen werd het aanvraagdossier door de bevoegde administratie gecontroleerd op zijn ontvankelijkheid en
׀56 ׀
volledigheid. Deze controle werd hier uitgevoerd door de afdeling Stedenbouwkundig Beleid en Onroerend Erfgoedbeleid. Na het volledigheidsonderzoek werd het dossier verstuurd naar de Stad Antwerpen en de naburige gemeente Zwijndrecht met een verzoek tot het organiseren van het openbare onderzoek. Dit onderzoek moest aanvang nemen binnen de vijf à tien dagen na de ontvangst van het aanvraagdossier. Om praktische en organisatorische redenen, werd het openbaar onderzoek georganiseerd in het Sint-Felix pakhuis in plaats van de gebruikelijke dienst stedenbouwkundige vergunningen. De Antwerpenaren kregen de kans om te oordelen over de bouw van het BAM-tracé tussen 26 mei en 25 juni 2009. Gedurende deze periode kon iedereen zijn bezwaren of opmerkingen over het plan schriftelijk sturen naar de dienst stedenbouwkundige vergunningen. Binnen de vijf dagen na de afloop van het openbaar onderzoek stelde de gemeentelijk stedenbouwkundig ambtenaar een proces-verbaal op. De ingediende bezwaren werden op deze manier bij het aanvraagdossier gevoegd. Uiteindelijk werden er in Antwerpen 16.912 bezwaarschriften tegen de bouwvergunning ingediend, in Zwijndrecht werden er de dag na de afsluiting van het openbaar onderzoek 190 geteld. Uit het proces-verbaal van de gerechtsdeurwaarder bleek verder dat, gespreid over de 30 dagen, 109 personen in Zwijndrecht en 176 personen in Antwerpen de plaats van het openbaar onderzoek bezochten. Sommige personen kwamen meerdere malen en werden dan telkens meegerekend. Slechts 38 van de 176 bezoekers keken ook daadwerkelijk de dossiers zelf in. Wel werd het dossier 2.045 keer elektronisch geraadpleegd op de webstek van de stad Antwerpen: www.antwerpen.be. 1.311 internetgebruikers klikten vervolgens ook nog door naar specifieke onderdelen van het dossier. Na het sluiten van het openbaar onderzoek kreeg de stad Antwerpen 120 dagen de tijd om haar advies over te maken aan de Vlaamse administratie. In deze periode werd onder meer advies ingewonnen bij de betrokken stadsdiensten en adviesorganen. Daarnaast werd een tweede studie van het studiebureau Arup-Sum uitgevoerd. > 4.2.4.
Protest, referendum en de rol van procedurele rechtvaardigheid
Reeds tijdens de plan-MER fase was er sprake van ongerustheid en protest, voornamelijk op Linkeroever. Zo werden er 1.130 inspraakreacties
׀57 ׀
ingediend, voornamelijk vanuit Zwijndrecht en Linkeroever. Het plan-MER stelde dat het Masterplan een oplossing zou bieden voor de congestieproblemen in de Antwerpse regio en Vlaanderen en dat de reorganisatie van het verkeer positieve effecten zou hebben op de mobiliteitsgebonden milieueffecten. Het uitvoeren van de verschillende projecten van het Masterplan zou echter wel een grote impact op de landschaps- en natuurwaarden hebben. Om mitigerende maatregelen uit te werken, werd er op Linkeroever een ambtelijke stuurgroep opgericht waarin de vzw Actiecomité Linkeroever (ALO), het Actiecomité Zwijndrecht en de vzw Natuurpunt WAL als evenwaardige partners aan de ontwerptafel zaten. De verschillende actoren hadden zo samen het plan gemaakt voor de heraanleg van het Sint-Annabos, Middenvijver en Burchtse Weel. Het protest op rechteroever manifesteerde zich pas midden 2005, bij de voorbereiding van het GRUP. De actiegroep Straten-Generaal maakt haar eerste plannen op met een alternatief voor de Lange Wapper. In deze periode wordt ook gemobiliseerd om deel te nemen aan het openbaar onderzoek. In september 2007 worden de eerste contacten gelegd met Wim Vanhees, die later de actiegroep Ademloos zal oprichten. Wim Van Hees stelde op verschillende informatievergaderingen de vraag, “als u gaat besluiten dit aan te leggen, door de achtertuinen van Linkeroever, in onze achtertuinen een baan voor camionnen, dwars door het Sint-Annabos, over hoeveel camionnen spreken we dan eigenlijk?” (Verlaak, 2011) Van Hees kreeg naar eigen zeggen geen antwoord op zijn vraag, en dit zou ertoe hebben bijgedragen dat hij van passieve ontevredenheid (‘afwachtende burger’) evolueerde naar actief verzet (‘actieve burger’). Terwijl Straten-Generaal in eerste instantie inhoudelijk actie voert, zal Ademloos het protest verbreden. Ademloos startte met een petitie om een referendum af te dwingen. Het gemeentedecreet stelt dat inwoners van een gemeente het initiatief kunnen nemen om een referendum te houden, indien gesteund door een decretaal bepaald aantal inwoners (Gem. Decr., art. 205). Voor een referendum in Antwerpen dient 10% van de bevolking het initiatief te steunen, wat neerkomt op 47.091 stemmen. Op 26 juni overhandigde Ademloos 66.158 handtekeningen voor een volksraadpleging.
׀58 ׀
Al deze handtekeningen werden nauwkeurig geteld en gecontroleerd op de vereisten en dubbele handtekeningen werden verwijderd. Uiteindelijk werd 76% van de handtekeningen (49.003) geregistreerd als aanvaard. Meteen werd de datum van het referendum vastgelegd op 18 oktober 2009. Het houden van een referendum vereist enkele belangrijke voorbereidingen. Zo is de gemeente of stad bij een volksraadpleging genoodzaakt ten minste één maand op voorhand een brochure ter beschikking te stellen aan de inwoners waarin het onderwerp van het referendum op een objectieve wijze wordt meegedeeld (Gem. Decr., art. 217). Ook de voorgelegde vraag dient in de brochure aanwezig te zijn. Deze vraag moet bovendien zo geformuleerd worden, zodat met ja of nee kan worden geantwoord (Gem. Decr., art. 218). De vraag bij het referendum rond de Oosterweelverbinding werd als volgt geformuleerd: “Moet de stad Antwerpen een gunstig advies geven voor de stedenbouwkundige vergunning van de Oosterweelverbinding op het huidige voorziene tracé tussen Zwijndrecht/Linkeroever en Merksem/Deurne? Ja of neen?'” Het referendum dat dus een bijkomende stap was in de procedure rond de stedenbouwkundige vergunning van het BAM-tracé, kende een opkomst van 34,75% van de stemgerechtigden. 59,24% stemde voor een negatief advies vanwege de stad Antwerpen, 40,76% was voorstander van het voorgelegde tracé. Deze percentages werden achteraf vanuit verschillende (politieke) perspectieven geïnterpreteerd. De ene groep stelde dat ongeveer 60% van de bevolking tegenstander is van de Lange Wapper, terwijl de andere groep opmerkte dat slechts zo’n 20% van de Antwerpenaren tegen het tracé heeft gestemd. De Antwerpse gemeenteraad bracht mede naar aanleiding van het referendum een negatief advies uit naar de Vlaamse regering. Dit ongunstig advies werd uitgebracht op 23 oktober 2009, exact 120 dagen na het beëindigen van het openbaar onderzoek. Verder verzocht het Antwerpse schepencollege de Vlaamse regering om samen te werken aan een totaaloplossing voor de mobiliteit in Antwerpen en omgeving met een tracé dat een breder maatschappelijk draagvlak geniet dan het bestaande BAMtracé. In de argumentatie van de actievoerders komen duidelijk aspecten van procedurele rechtvaardigheid naar boven. Zo wordt verwezen naar onvoldoende informatie, desinformatie en manipulatie. Zo stellen ze niet de juiste cijfers van het Vlaams Verkeerscentrum te krijgen voor de
׀59 ׀
uitwerking van hun model. Over het openbaar onderzoek in het kader van de stedenbouwkundige vergunning, stelt een van de actievoerders, “In het kader van het openbaar onderzoek werden fotokopies ingescand en op het net gezet, wat het gericht zoeken zo goed als onmogelijk maakte.” 2 Controle door de burger, maar ook parlementaire controle wordt bemoeilijkt, onder meer door te werken met de BAM als constructie, maar ook door geheimhoudingsclausules in contracten met studiebureaus. Aspecten van intimidatie worden aangehaald, bijvoorbeeld ten aanzien van gouverneur Paulus die reageert op het tegenvoorstel van Straten-Generaal door te stellen dat het risico groot is op schadeclaims vanwege aannemers. Er is onvoldoende onafhankelijkheid en onderdrukking van bias, en bijvoorbeeld sprake van belangenvermenging doordat de MER-verslaggever verbonden was aan een betrokken aannemer. Er is geen deliberatie (“kracht van het beste argument”) en geen ruimte voor afwijkende meningen. Volgens de actiegroepen wordt de besluitvorming gedomineerd door een politieke logica en niet door een wetenschappelijke logica. De actiegroepen geven aan dat ze worden tegengewerkt (zo zouden parlementsleden een mail van de partijleiding hebben gekregen die stelde dat ze niet naar een toelichting van Straten-Generaal mochten komen) en dat ze onvoldoende toegang tot hulpmiddelen hebben. Ook is er sprake van onvoldoende verantwoording en feedback, bijvoorbeeld ten aanzien van inspraakreacties. Verhaeghe stelt, “het openbaar onderzoek in het kader van de stedenbouwkundige vergunning in 2009, daar waren 20.000 inspraakreacties. We zijn nu drie jaar verder en die zijn nog niet bekeken. Ik heb een analyse ervan gevraagd, maar ze niet gekregen.” 3 > 4.2.5.
Formele vs informele aanpak?
Het protest op Linkeroever tijdens de plan-MER fase werd op een eerder informele manier aangepakt, door een ambtelijke stuurgroep die samen met een aantal actiecomités en Natuurpunt de heraanleg van het Sint-Annabos, Middenvijver en Burchtse Weel te laten uitwerken.
2 3
Lezing Peter Verhaeghe, 26-11-12. Lezing Peter Verhaeghe, 26-11-12.
׀60 ׀
In de rest van het traject is er echter sprake van een sterke dominantie van formele vormen van interactie met burgers en organisaties. We lijsten hier de verschillende inspraakmomenten op die voor de individuele burger beschikbaar waren in het kader van de besluitvormingsprocedures van de Oosterweelverbinding. Er zijn ook een aantal inspraakmogelijkheden geweest voor vertegenwoordigers van maatschappelijke partijen, we denken aan de Vlacoro, MINA-Raad en SERV, die hebben we hier niet opgelijst. We gaan bij elk inspraakarrangement na over welke vorm van inspraak het ging, over wat en wie er werd geconsulteerd, hoeveel reacties er werden gegenereerd, de duur van de inspraak, de wijze waarop men kon participeren en ten slotte ook wat de doelstelling was van de inspraak. Al deze inspraakarrangementen werden voorzien en georganiseerd door de overheid, al was het in het geval van het referendum op initiatief van burgers en nadat de vereiste handtekeningendrempel was gehaald. Fase
Plan-MER
GRUP
Project-MER
Stedenbouwkundige vergunning Openbaar Referendum onderzoek
Vorm
Ter inzage legging
Openbaar onderzoek
Ter inzage legging
Wat?
Randvoorwaar den (richtlijnen) van het PlanMER
Bestemmin gswijziging en ikv. tracékeuze
Randvoorwaar den (richtlijnen) van het Project-MER
Bezwaren en opmerkinge n i.v.m. het concrete ontwerp
Voor of tegen een gunstig advies van de Stad Antwerpen voor het BAMtracé
Wie?
Iedereen
Iedereen
Iedereen
Iedereen
Reacti es Duur
1.130
627
8
17.102
Inwoner (16+) stad Antwerpen 134.861
30 dagen
60 dagen
30 dagen
30 dagen
1 dag
Hoe?
Gemotiveerde opmerkingen
Bezwaarsch riften
Gemotiveerde opmerkingen
Bezwaarsch riften
Stemmen: ja of nee
׀61 ׀
Doel
Inhoudelijke verrijking
Draagvlak Belangento ets
Inhoudelijke verrijking
Draagvlak Belangento ets
Invloed/draagvl ak
Tabel 3: inspraak Oosterweelverbinding Naast de formele inspraakmomenten bij de verschillende procedures die doorlopen moesten worden voor de Oosterweelverbinding, was er ook een beperkt aantal informele inspraakmomenten ten aanzien van het brede publiek. We belichten er hier kort twee, namelijk de Infotentoonsteling en BAM Publiek. Sinds juni 2008 liep er in het FelixArchief in Antwerpen een uitgebreide infotentoonstelling over de Oosterweelverbinding, maar ook andere projecten uit het Masterplan werden gepresenteerd. Ook in de gemeente Zwijndrecht kregen de inwoners de kans om de plannen in te kijken. In verschillende andere districten en randgemeenten werden ook infotentoonstellingen georganiseerd, waarbij projectmedewerkers de bouwaanvraag toelichten. Daarnaast was er ook een begrijpelijke brochure beschikbaar. Daarnaast organiseerde de BAM in december 2008 en maart 2009 infoavonden om de Antwerpenaar te informeren over de verschillende projecten uit het Masterplan, “BAM Publiek”. BAM Publiek bestaat uit een toelichting door het management en een infomarkt met onder meer pancartes met luchtfoto’s van de projecten. Tijdens deze infoavond kregen de aanwezigen de kans om vragen te stellen. De eerste twee edities trokken samen zo’n 600 bezoekers. Echter, deze inspraakmomenten waren gericht op informatie en communicatie vanuit de initiatiefnemers ten aanzien van de burger, er was geen of beperkte mogelijkheid op interactie. In het hele besluitvormingsproces werd er erg weinig ingezet op interactie, dialoog en gesprek. Het waren allemaal vrij eenzijdige vormen van communicatie, culminerend in het referendum, waar de burger zich enkel kon buigen over een ja/neen vraag. Ook werden inspraakreacties ingewacht en gebundeld, maar kreeg burger geen feedback over wat er met zijn bijdrage werd gedaan.
׀62 ׀
> 4.2.6.
Besluit
De dominantie van formele inspraakarrangementen in het kader van de besluitvorming over de Oosterweelverbinding is opvallend. Naast enkele communicatie-initiatieven en het informeel overleg op Linkeroever, wordt voornamelijk een projectlogica gevolgd, waarbij inspraak eerder gezien wordt als een te nemen horde, dan als een potentiële meerwaarde voor de kwaliteit van de besluitvorming. De gehanteerde bestuursstijl is dominant open autoritair en consultatief. Het verbaast niet dat er zich ontevredenheid en protest heeft gemanifesteerd, gezien de schaal en ‘wickedness’ van de problematiek (een combinatie van wetenschappelijke onzekerheid, bijvoorbeeld met betrekking tot fijn stof; maatschappelijke onenigheid; en een politieke package deal met betrekking tot de Antwerpse mobiliteit). Echter, dat de ontevredenheid zich heeft kunnen ontwikkelen tot succesvol protest (als gedrag), heeft in belangrijke mate te maken met de ‘politieke opportuniteiten’ (Marien, 2012). Immers, organisaties als Straten-Generaal en Ademloos beschikken over capaciteit, netwerken, en motivatie, terwijl er op politiek vlak beperkte eensgezindheid bleek te zijn over de gemaakte en te maken beleidskeuzes. Een gepercipieerd gebrek aan politieke eensgezindheid stimuleert protestgedrag. Naast inhoudelijke kritiek vanwege de actievoerders (fijn stof, mobiliteit, etc.), is er ook heel wat aandacht voor een gepercipieerd tekort aan procedurele rechtvaardigheid (onafhankelijkheid, onderdrukking van bias, verantwoording, transparantie, desinformatie, etc.) bij de beleidsontwikkeling. De case toont aan dat een gebrek aan procedurele rechtvaardigheid als een belangrijke motivator voor protest kan fungeren. Het lijkt er op dat er bij de besluitvorming over de Oosterweelverbinding erg veel is ingezet op daadkracht, op doorzettingsvermogen en op “walk and don’t look back”, vanuit een projectlogica, en tevens op technocratische kennis als (enige) bron van legitimiteit. De wettelijk voorziene inspraak werd georganiseerd, maar niet meer dan dat. Wel was er sprake van verschillende momenten van (eenrichtings)communicatie. De bestuursstijl was en bleef autoritair. Er werd weinig aandacht besteed aan het stimuleren van (de perceptie van) procedurele rechtvaardigheid. Verder
׀63 ׀
valt op dat, als eenmaal het vertrouwen in de initiatiefnemer geschaad is, het zeer moeilijk is om dit terug te winnen. Er is sprake van een blijvend wantrouwen.
׀64 ׀
> 4.3. > 4.3.1.
Protest bij natuurinrichting AVERBODE BOS EN HEIDE4 Inleiding
Het natuurinrichtingsproject in Averbode Bos & Heide past in de ontwikkeling van het plattelandsproject ‘de Merode, prinsheerlijk platteland’. Natuurinrichting heeft betrekking op het herstellen, ontwikkelen en/of behouden van waardevolle natuur door inrichtingswerken uit te voeren. Omdat de natuurinrichting op privé gronden plaats vond (Abdij van Averbode, Natuurpunt, Kempens Landschap) kon geopteerd worden voor een verkorte procedure, zonder inspraak. De bestuursstijl is open autoritair. In het kader van de natuurinrichting moesten onder andere heel wat bomen geveld worden in het domein met het oog op het herstel van Europees belangrijke open en waardevolle natuurtypes (moeras- en veengebieden). Het kapwerk ging gepaard met heel wat protest van omwonenden en actiegroepen die ‘hun’ dennenbossen zagen verdwijnen. De actievoerders organiseerden verzet op info-avonden, ludieke acties en een petitie die door 12.000 mensen werd ondertekend. Specifieke aspecten van procedurele rechtvaardigheid speelden mee ten aanzien van houding en gedrag van de actievoerders, zoals hun perceptie met betrekking tot (het gebrek aan) transparantie, inspraak, dialoog, consistentie veiligheid en respect. De initiatiefnemers van het project (Natuurpunt, ANB en VLM) reageerden op het protest door enerzijds intensiever te informeren, zowel met de actievoerders als met het brede publiek. Zo werd er sterk geïnvesteerd in de organisatie van buurtwandelingen met het oog op een bilaterale dialoog met de direct omwonenden. Anderzijds werd ook ‘tegenmacht’ georganiseerd, bijvoorbeeld door een petitie die de lokale steun ten aanzien van het project kracht moest bij zetten. De bestuursstijl blijft dus open autoritair. Na een fase van intensief protest is het protest geluwd. Dit lijkt in de eerste plaats te maken te hebben met de robuuste bestuurlijke steun voor het project. Ook het bestaan van een breed en duurzaam samenwerkingsplatform tussen bovenlokale en lokale overheids- en niet4
Zie o.a http://www.demerodeonline.be/welkom/Pages/default.aspx;www.vlm.be; 15/11/12;
op
׀65 ׀
actoren in het kader van het plattelandsproject ‘de Merode’ heeft ertoe bijdragen dat het bestuurlijk engagement voldoende robuust bleek, ook bij grote commotie en publieke ongerustheid. Bovendien werd er bijkomend geïnvesteerd in informatie en communicatie. Bij de communicatie werd de nadruk gelegd op het toekomstbeeld na het kappen van de bomen, en werden de belangrijkste argumenten voor de aanpak via diverse media herhaaldelijk tot bij de burger gebracht. > 4.3.2.
Averbode als onderdeel van geïntegreerd plattelandsbeleid in ‘de Merode’
Het privédomein ‘de Merode’ werd in 2004 aangekocht door de Vlaamse Landmaatschappij, in opdracht van de Vlaamse regering. Het gaat om een gebied van ongeveer 1500 ha gelegen in de gemeenten Geel, Herselt, Laakdal, Scherpenheuvel-Zichem, Tessenderlo en Westerlo. Verschillende lokale partners stonden aan de basis van de onderhandelingen voor de aankoop de Merode. Zij ondertekenden in 2004 een charter de Merode waarin zij het engagement aangingen om het als één geheel te ontwikkelen en beheren. In 2005 werden de verschillende deelgebieden van de Merode doorverkocht aan de huidige terreineigenaars en beheerders (Natuurpunt, Kempens Landschap, ANB, Abdij van Averbode, gemeente Westerlo, gemeente Tessenderlo, stad Scherpenheuvel-Zichem, Provincie Antwerpen). Het plattelandsproject ‘de Merode, prinsheerlijk platteland’ werd in 2006 officieel opgestart naar aanleiding van het nieuwe Vlaams plattelandsbeleid. Om een versnipperd beheer en een niet-samenhangende ontwikkeling van het gebied te vermijden, werd door de verschillende partners beslist om samen te werken rond een duurzame streekontwikkeling van het gebied, via een overkoepelend plattelandsproject. De Vlaamse Landmaatschappij coördineert het project, in opdracht van het kabinet bevoegd voor plattelandsbeleid. In de stuurgroep zijn naast het kabinet plattelandsbeleid en het kabinet leefmilieu, het Agentschap voor Natuur en Bos (ANB), het Agentschap Onroerend erfgoed (OE), de Vlaamse Landmaatschappij (VLM), de drie betrokken provincies (Antwerpen, VlaamsBrabant, Limburg), de drie betrokken provinciale toeristische regio’s (Antwerpse Kempen, Limburgse Kempen en Hageland) de gemeenten (Geel, Westerlo, Herselt, Laakdal, Scherpenheuvel-Zichem, Tessenderlo, Aarschot, Diest en Hulshout) vertegenwoordigd, alsook organisaties zoals Natuurpunt, het Kempens Landschap vzw, Norbertijnenabdij van Averbode, en
׀66 ׀
Boerenbond. De verschillende betrokkenen ondertekenden een charter waarbij ze zich ertoe verbinden samen te werken bij de ontwikkeling van het gebied. Naast grootschalige ingrepen zoals land- en natuurinrichting werd in het kader van het plattelandsproject ook sterk ingezet op voorbereidende studies (landschapsstudie, landbouwstudie, economische impactstudie, ...), op quick wins (kleinschalige initiatieven met onmiddellijke zichtbaarheid, zoals een speelbos, signalisatie, inrichting toeristische poorten, wandelleerpad,..) en op communicatie (logo, slogan, website, happenings, wedstrijden,..). Communicatie en quick wins moeten ertoe bijdragen dat het project en het gebied beter bekend wordt bij de inwoners van het gebied, alsook aan een maatschappelijk draagvlak. Het plattelandsproject wordt gefinancierd door zowel Europese als Vlaamse middelen. > 4.3.3.
Natuurinrichting Averbode: geen formele consultatie verplicht
Het natuurinrichtingsproject in Averbode Bos & Heide heeft betrekking op een deelgebied van ‘de Merode’. Dit deelgebied is bijna volledig eigendom van Natuurpunt. Natuurpunt diende een aanvraag voor een Europees LIFEproject in, samen met ANB en VLM als partner. De Natuurinrichting kon als instrument dit project aanvullen. De Vlaamse minister van leefmilieu kan een natuurinrichtingsproject instellen en inrichtingswerken laten uitvoeren om waardevolle natuur in een gebied te behouden of om een geschikt milieu te laten ontstaan voor de fauna en flora. Natuurinrichting kan het wegenpatroon aanpassen of wegen van een andere verharding voorzien, verkeer in en rond broedgebieden gericht leiden of maatregelen nemen die de verplaatsing van dieren en de verspreiding van planten vergemakkelijken. Maar natuurinrichting kan ook grondwerken laten uitvoeren, afsluitingen plaatsen of wegnemen, fiets- en wandelpaden aanleggen door het gebied. Natuurinrichting is een ‘krachtig instrument’ (VLM, 2008). Het gebied Averbode Bos & Heide heeft veel van haar natuurlijke soortenrijkdom of biodiversiteit verloren. Voor de houtoogst werd het gebied beplant met naaldhoutbestanden en moest het kunstmatig worden drooggelegd. Daardoor verdwenen heel wat planten en dieren. Ambitie van de natuurinrichting en het LIFE-project was het bos te laten afwisselen met
׀67 ׀
heide, duinen en vennen en loofbomen meer kansen te geven, wat de biodiversiteit ten goede moet komen. Dit bracht echter ook de kap mee van een grote oppervlakte bos. Bij natuurinrichting volgens de standaard procedure wordt typisch heel wat ruimte voorzien voor formele inspraak en overleg. Inspraak gebeurt via openbare onderzoeken tijdens de verschillende fasen, formeel overleg vindt plaats in een projectcomité en projectcommissie. Via de openbare onderzoeken kunnen de belanghebbenden en geïnteresseerden officieel hun opmerkingen, suggesties of bezwaren kenbaar maken. Het eerste openbaar onderzoek gaat over de lijst van eigenaars en gebruikers in het projectgebied en over het projectrapport dat de te nemen maatregels motiveert. De verschillende projectuitvoeringsplannen, die o.a. technische plannen en de berekeningen van de vergoedingen bevatten, zijn onderwerp van de volgende openbare onderzoeken. Betrokken overheden, openbare besturen en maatschappelijke groepen zijn vertegenwoordigd in het projectcomité. Streekdeskundigen en vertegenwoordigers van belanghebbenden zetelen in de projectcommissie (adviserend). Het projectcomité kan mensen uitnodigen om hun ingediende opmerkingen of bezwaren toe te lichten. Tijdens de verschillende fasen van het projectverloop beslist de minister over opstart en/of afronding van de verschillende fasen (VLM, 2008). Naast de standaard procedure bij natuurinrichting bestaat echter ook de mogelijkheid op een verkorte procedure. Wanneer met name de betrokken partners zich vooraf bereid verklaren om de natuurinrichting op de eigen gronden toe te laten. Er wordt enkel een comité met de verschillende eigenaars, provincies, gemeenten en administraties opgericht en er kan veel sneller tot uitvoering worden overgegaan. Er worden geen openbare onderzoeken ingericht, en er is geen adviserende projectcommissie. In Averbode Bos & Heide kon geopteerd worden voor de verkorte procedure, en dat is dan ook gebeurd. Bovendien werd Averbode Bos & Heide erkend als natuurreservaat waardoor grootschalige ontbossingen door kaalkap mogelijk zijn. De planning en uitvoering van de natuurinrichting was verder gebonden aan een strakke timing. Immers, in september 2006 keurde de Europese Commissie het LIFE-project “Averbode Bos & Heide” goed en kende zij een Europese cofinanciering van ca € 2.000.000 toe. Een dergelijk Europees project is gelinkt aan strakke deadlines en vastgelegde doelen, onder met
׀68 ׀
betrekking tot de uitvoeringstermijn en de oppervlakte te herstellen heide. De natuurinrichting in Averbode kan dan ook ‘beslist beleid’ genoemd worden, binnen een strak kader, waarbij er nog weinig ruimte was voor aanpassingen. Er wordt door de initiatiefnemers (Natuurpunt, ANB en VLM) een autoritaire bestuursstijl gehanteerd. > 4.3.4.
Protest
In de zomer van 2007 werd de start van het natuurinrichtingsproject Averbode Bos & Heide aangekondigd. Op 29 juni 2007 zette minister Peeters, toenmalig minister bevoegd voor leefmilieu, het licht op groen. Eind 2007 werd het natuurinrichtingscomité opgericht, waarin de eigenaars, de betrokken Vlaamse en provinciale administraties en de gemeenten, de regionale landschappen en de natuur- en landbouwverenigingen zijn vertegenwoordigd. Het comité keurde het projectrapport en de maatregelen goed. Op 26 juni 2008 keurde ook minister Crevits, toenmalig minister bevoegd voor leefmilieu, het projectrapport en de maatregelen goed. In het voorjaar van 2008 was er sprake van voorbereidende kapwerken door Natuurpunt. Vanaf de zomer 2008 gingen de natuurinrichtingswerken van start (o.a. kap van ‘exoten’). In 2008-2009 werden gefaseerd werken uitgevoerd om verdwenen historische vennen en vijvers te herstellen. Om ze van voldoende licht te voorzien worden ze omringd door heide en landduinen. Daarvoor was voorzien om 115 hectare naaldbomen te verwijderen, een aanzienlijk oppervlakte. 523 hectare -of 75% van Averbode Bos & Heide- zou bos blijven. In de laatste fase van het project (2010-2011) werd een nieuwe recreatieve infrastructuur uitgebouwd (nieuwe wandel- en ruiterpaden, rustbanken, bruggetjes, vogelkijkwanden, etc.) en de cultuurhistorische elementen hersteld (zoals dreven en oude boswallen). Het protest manifesteerde zich een eerste keer in 2007, bij de start van het natuurinrichtingsproject. Tijdens een informatieavond maakte de actiegroep “De Bosvrienden” bekend actie te willen voeren tegen de kaalkap in het gebied. Belangrijke argumenten van de actievoerders zijn het verlies van bos in de regio, de impact op groot wild, maar ook meer emotionele argumenten zoals het gegeven dat heel wat mensen zijn opgegroeid met de dennenbossen, en dat de geplande veranderingen te snel en te grootschalig zijn. Uit hun communicatie spreekt een groot wantrouwen ten aanzien van de initiatiefnemers en overheid. In de media
׀69 ׀
worden allerlei insinuaties geuit. Zo wordt er verwezen naar de opbrengst van de houtverkoop en de onduidelijkheid omtrent wat er met deze opbrengsten gebeurt. In 2008, wanneer de kapwerken worden gecontinueerd, start de actiegroep met een petitie. In de pers verschijnen foto’s van de actievoerders tegen een achtergrond van een kaalgekapt gebied. Een van de actievoerders stelt: «Deze werken tarten alle verbeelding. Ik ben vroeger in het Amazonewoud geweest waar ook hectare en hectare bos wordt gerooid. Ik dacht toen: dit zal bij ons nooit gebeuren. Ik heb me vergist. In Averbode is net hetzelfde aan de gang. Toen ik de werken met mijn eigen ogen had gezien, heb ik 's nachts niet meer kunnen slapen. (…). Niemand die we aanspreken is tevreden met het verdwijnen van 10 hectare Corsicaanse dennen in het gebied. Ook jongens die de werken moeten uitvoeren, begrijpen niet waar men mee bezig is.» (HLN Brabant-Hageland, 12/3/08). Het aspect consistentie van beleid komt regelmatig terug. Uit een interview met een actievoerder, “wij bekritiseren het kappen van de oerbossen, maar hier doen ze hetzelfde”. Of ook: “als je één boom in je tuin kapt, dan krijg je een PV. En die groen mannen, die mogen alles.. 5” Verder wordt er ook verwezen naar het standpunt van Natuurpunt in een ander project in de buurt, waar ze ervoor zouden gepleit hebben dat dennenbomen moesten blijven. Dit wordt door de actievoerders als inconsistent gezien. Consistentie komt als argument voor een gebrek aan procedurele rechtvaardigheid in de besluitvorming erg dominant naar voor in de beleving van deze actievoerder. Maar ook andere criteria van procedurele rechtvaardigheid komen aan bod. Zo wordt door de actievoerders verwezen naar desinformatie, manipulatie van gegevens en naar intimidatie. “Het traject (jvd: busrit doorheen gebied met kabinetsmedewerker van de minister, administratie, Natuurpunt en actievoerders) werd bepaald door Natuurpunt, en ze hebben niet de terreinen laten zien aan de minister die wij wilden laten zien”).6 5 6
Interview Etienne Peeters, 11-12-12. Interview Ben Celis, Marc Daelemans, Stefaan Vandenplas, 4/12/12.
׀70 ׀
Een actievoerder kreeg een anonieme briefkaart in de bus waarin werd geïnsinueerd dat zijn werkloosheidsvergoeding zou ingetrokken kunnen worden. Er wordt verwezen naar het aspect veiligheid. Ook het gebrek aan inspraak (geen openbaar onderzoek) en dialoog wordt aangekaart (“Je wilde met hen discussiëren maar ze werden kwaad; en dan liepen ze weg (..) mensen hebben niet de kans gekregen hun gedacht te zeggen”)7. De initiatiefnemers van hun kant benadrukken hun herhaaldelijke pogingen tot dialoog. Ook voelen de actievoerders zich onheus bejegend en weinig respectvol behandeld door initiatiefnemers: “die (jvd: naam) denkt dat hij het weet, die zit de gewone burger in zijn gezicht uit te lachen..” . En: “ze hebben ons genegeerd. We werden beschouwd als een bende stommeriken..” 8 De initiatiefnemers stellen dan weer dat ze erg veel tijd en energie hebben geïnvesteerd in het herhaaldelijk persoonlijk informeren van de actievoerders. De acties tegen het project krijgen ook een politiek karakter. Er is sprake van kritische stemmen op lokaal niveau bij CD&V, maar vooral vanwege Vlaams Belang. Steun voor het project komt er van de schepen van milieu in Tessenderlo Fons Verwimp (SP.A), die in Het Nieuwsblad stelt: “Vorig jaar erkende Vlaams minister van Leefmilieu Hilde Crevits (CD&V) het gebied voor 27 jaar als natuurreservaat. Zij keurde het natuurinrichtingsproject goed. Ik kan begrijpen dat het project weerstand oproept bij de bevolking. Het is echter een goed verhaal en de mensen van Natuurpunt weten wat ze doen'. (…) 'Het is de taak van Natuurpunt te zorgen voor een goede communicatie. Zelfs onze Milieuraad is niet goed op de hoogte. Daarom stel ik voor dat de volgende Milieuraad toegankelijk wordt voor gemeenteraadsleden en alle geïnteresseerden. Tien jaar geleden was er ook veel kritiek op de beheerswerken in Pinnekesweyer en nu is het één van onze sterrenplekjes.” In mei 2008 wordt een protestwandeling georganiseerd. Bij de actievoerders is er sprake van een sterk wantrouwen. Er wordt verwezen naar desinformatie vanwege de tegenpartij, en er wordt gesproken van manipulatie. Zo verdenkt een van de actievoerders Natuurpunt ervan 7 8
Interview Etienne Peeters, 11-12-12. Interview Ben Celis, Marc Daelemans, Stefaan Vandenplas, 4/12/12.
׀71 ׀
'nepfoto's' te plaatsen in hun magazines. Echter, Natuurpunt gebruikte in de magazines streefbeelden van hoe de natuur er over enkele jaren zou uitzien, na de ingrepen. «Ik heb een foto gezien die onmogelijk in de buurt gemaakt kan zijn. Ik denk dat ze met Photoshop aan de slag zijn gegaan en een landschap in Engeland als achtergrond gebruikt hebben» (HLN Brabant-Hageland, 24/7/08). Ook wordt het gebrek aan inspraak gehekeld: "Men spreekt van democratie, maar ik stel het tegenovergestelde vast. Natuurpunt heeft een te gering maatschappelijk draagvlak voor dergelijke drastische ingreep." (BVL, 7/8/2008). En in een interview, “Er zijn enkel infodagen geweest, er is nooit inspraak geweest.”9 Het feit dat er geen milieueffectenrapportage en openbaar onderzoek is geweest, wordt bekritiseerd. In hun discours verwijzen de actievoerders naar het gebrek aan consistentie, veiligheid, inspraak, controle, transparantie en objectieve informatie. Dit zijn verschillende componenten van het begrip procedurele rechtvaardigheid. Niet alleen procesmatig, maar ook inhoudelijk wordt het beleid op de korrel genomen (bv. in vraag stellen van historische waarheid in verband heide en vennen in de regio; in vraag stellen van de natuurwaarde van heide en vennen; etc.). De actiegroep trekt in augustus naar Brussel om de petitie (12.000 handtekeningen) te overhandigen aan Vlaams minister van Leefmilieu Hilde Crevits (CD&V). Alvast bij een aantal actievoerders is er sprake van een veralgemeend wantrouwen, tegen allerlei instellingen en structuren (overheid, Europa, de pers,..): “We zijn nooit in de nationale pers geweest, terwijl we 12.000 handtekeningen hadden (..) Een journalist heeft tegen mij gezegd,
9
Interview Ben Celis, Marc Daelemans, Stefaan Vandenplas, 4/12/12.
׀72 ׀
‘we mogen daar niks over schrijven’ (…) De media, die is compleet ongeloofwaardig.”10 De intensiteit van het protest is opvallend. Terwijl de betrokkenen geen direct persoonlijk belang hebben bij de problematiek, investeren ze toch veel tijd en persoonlijke middelen in het protest. Verschillende actievoerders geven aan ook te protesteren tegen andere initiatieven. Tegelijkertijd zijn verschillende mensen ook actief in allerlei ‘steun’ activiteiten. Terwijl de betrokkenen in dit dossier overgaan tot actief protest (negatief gedrag) is er in andere situaties sprake van actieve steun (positief gedrag). Daarnaast valt ook de sterk escalatie-verhogende rol van de pers op. > 4.3.5.
Bestuurlijk engagement als buffer bij protest?
Terwijl de initiatiefnemers zich wel bewust waren van de impact van de werken, zoals objectief als subjectief, was de natuurinrichting in sterke mate ‘beslist beleid’ waarbij de mogelijkheden op bijsturing erg beperkt was. Er werd wel gecommuniceerd, maar er werd geen ruimte voorzien voor meer intensieve interactie. Dit soort natuurinrichting kan een complexe problematiek genoemd worden. Er is sprake van enige wetenschappelijke onzekerheid en maatschappelijke onenigheid over de wenselijkheid van het verwijderen van ‘exoten’ en het voorzien van heide en ven. De feitelijke of objectieve impact van te nemen beleidsmaatregels lijkt bij aanvang van het proces eerder beperkt. Het gaat om werken die in grote mate op privé domein worden uitgevoerd, en het gebied was historisch reeds in privébezit. Er zijn weinig ‘gebruikers’ van de bestaande bossen en er zijn weinig of geen ‘verliezers’ bij het project. De mate van impact van de thematiek is echter ook in belangrijke mate een subjectief gegeven. De subjectieve impact kijkt naar het aantal mensen dat een belang voelt bij een bepaald issue. In dit geval voelen heel wat mensen zich emotioneel betrokken bij het gebied, en bij de bossen. Het verlies van bos is voor heel wat omwonenden erg problematisch.
10
Interview Ben Celis, Marc Daelemans, Stefaan Vandenplas, 4/12/12.
׀73 ׀
Anticiperend op mogelijk protest werd van bij aanvang door de initiatiefnemers vrij intensief gecommuniceerd, er was echter geen inspraak of participatie van omwonenden voorzien11. Er werd meermaals per jaar gecommuniceerd via de gemeentelijke infobladen, via een eigen ‘Merodekrant’, via tijdschriften van Natuurpunt die bij alle mensen van de drie gemeenten in de bus werden gestoken, en er werden gemeentelijke infoavonden ingericht. Daarnaast was de projectcoördinator (NP) en de projectleider (VLM) veel aanwezig op het terrein, en werd met de begeleidingsgroep van het project ‘de Merode’ meermaals terreinbezoeken ingericht. De door de initiatiefnemers ingerichte gemeentelijke infoavonden werden echter gebruikt door de actievoerders om hun verzet tegen de plannen duidelijk te maken. Verder was er eind 2007-begin 2008 ook sprake van een periode van relatieve communicatieve windstilte vanuit de initiatiefnemers, terwijl in deze periode het protest verder vorm krijgt. In deze periode start Natuurpunt bovendien met voorbereidende kapwerken. In de buurt deden daarenboven ook een aantal geruchten de ronde, bijvoorbeeld dat het bos plaats moest ruimen voor een hotel of een rusthuis. 12 In reactie op het zich ontwikkelend protest in het voorjaar van 2008 wordt een crisisoverleg bijeengeroepen, met het betrokken kabinet. Uitkomst van de besprekingen is dat de uitvoering van de werken gehandhaafd wordt, maar dat er meer geïnvesteerd wordt in informatie en communicatie. In deze periode wordt de communicatie vanuit de initiatiefnemers (Natuurpunt, ANB, VLM) dan ook geïntensifieerd. Dit gebeurt via de media, eigen infokrantjes en terreinbezoeken. Daarbij wordt in de communicatie de nadruk gelegd op het natuurherstel en het verhogen van de mogelijkheden op recreatie en de belevingswaarde van het gebied, alsook op de capaciteit op het vlak van waterberging van de nieuwe vennen. Vanaf juli 2008 slagen de initiatiefnemers erin om de media minder de nadruk te laten leggen op het protest, en meer op het natuurherstel. “Zeldzame dieren duiken weer op in bos en heide” kopt HLN, op 15 juli 2008; en “Natuurinrichtingsproject kapt uitheemse bomen” (DS, 8/8/08).
11 12
Interview Leen van den Bergh (VLM), 27-11-12. Interview Leen van den Bergh (VLM), 27-11-12.
׀74 ׀
Natuurpunt initieerde ook een steunactie van voorstanders van het project. Op die manier werd een soort ‘tegenmacht’ gemobiliseerd. Er werden buurtwandelingen in het gebied ingericht, door zowel Natuurpunt als VLM. Daarbij werden de bewoners van de aanpalende straten uitgenodigd deel te nemen. Terwijl de infovergaderingen ‘gekaapt’ werden door de tegenstanders van het project, gaven de terreinbezoeken de mogelijkheid om de stand van zaken op het terrein te bekijken, alsook toekomstbeelden voor het gebied te schetsen. Daarnaast werd ook geïnvesteerd in grote visualisaties/panelen met ‘toekomstbeelden’ van de natuurinrichting, op zes plaatsen. Met name VLM tracht in haar communicatie ook in te gaan op de vragen, argumenten en bekommernissen van de actievoerders, bijvoorbeeld met betrekking tot de historiek van het gebied, of de capaciteit van vennen om CO2 op te nemen, alsook worden de actievoerders regelmatig en persoonlijk op het terrein uitgenodigd om van gedachten te wisselen. Op initiatief van de drie partners wordt een busrit georganiseerd op het terrein, waaraan zowel het kabinet, als de verschillende administraties, Natuurpunt en de actievoerders deelnemen. Terwijl het kabinet Crevits in de media aangeeft dat Natuurpunt de ontbossing wel elders moet compenseren, blijven ze het project steunen (Belga, 5/9/08). Ook de lokale politiek blijft het initiatief steunen, al wordt wel door de burgemeester van Scherpenheuvel-Zichem opgeroepen tot een evaluatie (HLN BrabantHageland, 8/9/11). Terwijl de actievoerders zich enerzijds een stuk erkend voelen door de politiek, merken ze anderzijds ook dat er politiek-ambtelijk eensgezindheid is met betrekking tot de ontwikkeling van het gebied. Ze vinden dat de minister onvoldoende rekening houdt met hun bezwaren en deze niet met passend belang behandelen: “wij hebben meer dan 12.000 handtekeningen afgeleverd, maar daar hebben ze niets mee gedaan, die hebben ze niet behandeld.”13 De politiek-ambtelijke eensgezindheid is in sterke mate gebaseerd op de samenwerking van de diverse betrokken partners in het plattelandsproject ’de Merode’. Het plattelandsproject, waarvan de natuurinrichting in Averbode deel uitmaakt, lijkt een niet onbelangrijke rol te hebben gespeeld in het omgaan met het lokale protest. Zo hebben de verschillende partners 13
Interview Ben Celis, Marc Daelemans, Stefaan Vandenplas, 4/12/12.
׀75 ׀
van het plattelandsproject een charter ondertekent waarbij ze zich engageren om loyaal samen te werken aan de ontwikkeling van de streek. Bovendien werden er in het plattelandsproject al enkele resultaten en quick wins gerealiseerd die het vertrouwen van de partners (waaronder de verschillende gemeenten) in elkaar en draagvlak ten aanzien van het plattelandsproject hebben gestimuleerd. Het lijkt erop dat het engagement van de verschillende partners voldoende hoog was om ook onder druk van protest het eigen standpunt niet te veranderen. In de pers worden door de betrokken initiatiefnemers, maar ook door de gemeenten, geen uitspraken gedaan over het vertragen of afbouwen van de natuurinrichting. Terwijl de verschillende betrokkenen andere accenten leggen, is er toch een belangrijke mate van eenduidige communicatie. De intensifiëring van de communicatie vanwege de initiatiefnemers en een blijvend engagement van de partners in het plattelandsproject lijken er toe bij te dragen dat het protest in intensiteit mindert. De verwachtingen vanwege de actievoerders om invloed te kunnen uitoefenen is gedaald door de bestuurlijke eensgezindheid. Na het terreinbezoek van het kabinet Crevits aan het gebied is er sprake van een quasi mediastilte vanuit de actiegroep in 2009 en 2010. VLM, ANB en Natuurpunt communiceren met name over werken die recreatie bevorderen (knuppelpaden, bruggen,..). In 2009 werd een openbaar onderzoek ingericht in het kader van de bouwvergunning voor specifieke werken zoals het verleggen van grachten. Dit leverde opvallend weinig bezwaarschriften op.14 Het protest lijkt te minderen. In 2011 worden enkele andere actiegroepen actief, zoals de groep ‘de Merode voor Iedereen’ en Forest Rescue Front. De intensiteit van het protest is echter beperkt. In augustus 2011 wordt op een evenement van Natuurpunt en de andere initiatiefnemers met een lijkwagen en doodskist de bomen symbolisch ten grave gedragen. Dit lijkt een laatste opflakkering van het protest. Op het officieel deel van het evenement waren 5 van de 6 burgemeesters uit het de Merodeproject aanwezig . Naast een intensievere communicatie bij de projectuitvoering, is het project na het protest ook inhoudelijk enigszins bijgestuurd. De stad vroeg om op de Weefberg in Averbode minder te kappen. De stad haalde als belangrijkste reden de emotionele waarde van het gebied, vlak bij het dorp aan. Daarom werd afgesproken hier de omvorming geleidelijk aan uit te 14
Interview Raf Nilis (VLM), 21-11-12.
׀76 ׀
voeren (elke jaar/twee jaar een paar hectaren), wat ook zo uitgevoerd werd in de jaren 2010-2013. De actievoerders verwijzen hiernaar als een resultaat van hun acties (HLN Brabant-Hageland, 22/4/10). Ook de burgemeester van Scherpenheuvel-Zichem heeft gepleit voor het behoud van de situatie in de Weefberg. Terwijl de actievoerders het inhoudelijk oneens zijn met de natuurinrichting in het domein, en ze ook procesmatig ontevreden zijn over aspecten zoals inspraak en transparantie, heeft de intensieve communicatie vanuit de initiatiefnemers en de politiek-ambtelijke eensgezindheid (in sterke mate gebaseerd op het samenwerkingsverband in ‘de Merode’) ertoe bijgedragen dat het conflict niet verder geëscaleerd is. Daarnaast kan een beperkte inhoudelijke tegemoetkoming (de Weefberg) er ook toe bijdragen dat de actievoerders het gevoel hebben dat hun inspanningen een inhoudelijk resultaat hebben opgeleverd. Dit neemt niet weg dat de betrokken actievoerders nog steeds ontevreden zijn, alleen vertaalt hun ontevredenheid zich niet meer in gedrag. Verder valt op dat er, terwijl er in 2008 sprake was van heel wat ongerustheid bij omwonenden, de meerderheid van de omwonenden nu erg positief staat ten aanzien van de herinrichting. > 4.3.6.
Besluit
In het kader van de natuurinrichting in Averbode Bos & Heide moesten heel wat bomen geveld worden met het oog op het herstellen van moeras- en veengebieden. Het kapwerk ging gepaard met een tijdelijk “woestijnlandschap” en heel wat protest van actiegroepen. Enerzijds was er sprake van een erg gevoelige problematiek met een grote subjectieve impact voor de omwonenden, anderzijds was de ruimte voor dialoog en participatie met de omwonenden erg beperkt. Zowel inhoudelijk als qua timing waren de kaders voor de projectverantwoordelijken erg strak. Er werd geopteerd voor een autoritaire bestuursstijl. Inzetten op intensieve communicatie met een mediamix waarbij ruimte is voor algemene informatie, gedetailleerde informatie, terreinbezoeken kan echter draagvlakverhogend werken. VLM trachtte beargumenteerd te communiceren en ook de andere initiatiefnemers droegen een eenduidige boodschap uit, waarbij men inging op de argumenten van de actiegroep, en de voordelen van de natuurontwikkeling benadrukte. Terwijl de
׀77 ׀
infovergaderingen makkelijk ‘gekaapt’ konden worden door de actiegroep, waren de terreinbezoeken een manier om, in het domein zelf, een meer genuanceerd beeld te schetsen van de plannen. Beschikbaar zijn als projectverantwoordelijke voor lokale bekommernissen, open staan voor tegenargumenten, en eenduidig blijven communiceren is functioneel. Het stimuleert het vertrouwen van burgers in de boodschapper en dus ook in de boodschap. Toekomstbeelden van mooie en toegankelijke natuur bleken erg belangrijk in confrontatie met de situatie na het rooien van de bomen (‘woestijnlandschap’). Ook het bestaan van een breed en duurzaam samenwerkingsplatform tussen bovenlokale en lokale actoren in het kader van het plattelandsproject ‘de Merode’ en de ambtelijk-politieke eensgezindheid heeft ertoe bijdragen dat het protest niet verder is geëscaleerd. Een beperkte inhoudelijke toegift (de Weefberg) zorgt ervoor dat de actievoerders het gevoel hebben dat hun inspanningen een inhoudelijk resultaat hebben opgeleverd. Dit kan hun gevoel van procesmatige en inhoudelijke onrechtvaardigheid enigszins milderen.
׀78 ׀
> 4.4. > 4.4.1.
Protest tegen masterplan STATION GENT SINT-PIETERS Inleiding
Het gaat om een complex besluitvormingstraject met betrekking tot de herinrichting van de stationsbuurt in Gent. Diverse formele procedures dienen doorlopen te worden, met verschillende formele consultatierondes. Er is sprake van actief verzet en protest vanwege omwonenden tijdens verschillende fasen van de besluitvorming. Naast inhoudelijke bezwaren (hoogbouw, schaduw, mobiliteit,..) wordt er door de actiegroep ‘Buitensporig’ ook verwezen naar aspecten van procedurele onrechtvaardigheid. Er is echter sprake van duidelijke ruimtelijke kaderstelling en van een robuust bestuurlijk engagement. De bestuursstijl is open autoritair en (formeel) consultatief. Terwijl het protest initieel weinig lijkt op te leveren, zijn er recent enkele belangrijke bijsturingen geweest, onder meer omwille van het protest vanwege omwonenden. Zo weigerde de stad Gent recent de bouwvergunning voor de ‘diamant’ aan de Fabiolalaan. De actiegroep had bijna 300 bezwaarschriften ingediend. Een belangrijke reden voor de weigering was de hoogte van het geplande kantoorgebouw en de schaduw dat dit met zich zou mee brengen ten aanzien van de aanpalende wijk (HLN, 5/2013). > 4.4.2.
Formele consultatie en actief protest15
Het betreft de herinrichting van een openbaar vervoersknooppunt en het aanpalend stedelijk domein. Het project bestaat uit verschillende deelprojecten: de herinrichting van het bestaande treinstation, bouwwerken ter verbetering van het openbaar verboer, projectontwikkeling langs aanpalende straten (kantoren, parking, woon-en handelsruimte, buurtvoorzieningen, plein) en de aanleg van een verbindingsweg. De eerste ideeën betreffende de herinrichting van de stationsbuurt dateren van het midden van de jaren negentig. Er is sprake van een verouderde infrastructuur, mobiliteitsproblemen, tekort aan parkeerplaatsen, etc. In de jaren negentig worden de eerste plannen ontwikkeld voor de herinrichting. In deze periode werd ook het stedelijk ruimtelijk structuurplan van de stad Gent ontwikkeld. De ruimtelijke structuurplannen op verschillende niveaus 15
Deze paragraaf is deels gebaseerd op: Coppens, 2011 en De Peuter et al.2010.
׀79 ׀
(Vlaams, provinciaal, stedelijk) benadrukken het belang van het station Gent Sint-Pieters als multimodaal knooppunt en de omgeving als gebied om verschillende stedelijke functies te bundelen. Dit brengt een verhoging van de densiteit van de buurt met zich mee (woningen, kantoren, hoogbouw). Reeds in 2000 was er sprake van beginnend protest tegen de geplande ontwikkelingen. Met name de bewoners van de Fabiolalaan leerden initiële plannen kennen voor de ontwikkeling van de stationsbuurt. In die initiële plannen (Plan De Geyter) was sprake van een zeer intensieve ontwikkeling in de buurt. Daarnaast was ook een milieugroepering actief, Milieugroep Sint-Pieters-Aaigem, die protesteerde tegen de geplande nieuwe verbindingsweg die door natuurgebied de Schoonmeersen zou lopen. Deze eerste protesten zijn echter weinig gecoördineerd en effectief (Coppens, 2011). In 2002 zouden twee belangrijke knelpunten voor de lokale betrokkenen echter in het stedelijke structuurplan verankerd worden: de verbindingsweg door natuurgebied en de hoogbouw aan de Fabiolalaan. Reeds in deze fase is er sprake van frustratie en wantrouwen betrokken organisaties ten aanzien van de initiatiefnemers, waarbij name het tekort aan informatie over het project benadrukken gegeven dat ze geen toegang krijgen tot voor hen belangrijke (mobiliteitstudies, hoogbouw impactstudie) (Coppens, 2011).
bij de ze met en het studies
De herinrichting is MER-plichtig met het oog op de nodige vergunningen. Ook dient een GRUP opgemaakt te worden om de deelprojecten te kunnen realiseren die niet verenigbaar zijn met de geldende bestemmingen. Er dient dus in principe ook een plan-MER te worden opgemaakt. Om overlappingen te voorkomen bestaat de mogelijkheid tot afstemming en integratie van plan- en project MER (integratiespoor). Het plan-MER werd ingediend op 23 januari 2004 en volledig verklaard op 17 maart 2004. De ter inzage legging en bekendmaking duurde van 23 maart tot 23 april 2004. De richtlijnen werden geformuleerd op 22 juni 2004. Tijdens de ter inzage legging werden er 39 reacties ingebracht. Bij de inspraakreacties worden in de eerste plaats opmerkingen gemaakt over de omvang van de kantoren, en over de noodzaak om een wegverbinding aan te leggen naar de pendelparking onder het station. De verkeerseffecten van de parking en de verbindingsroute zijn aandachtspunten voor de insprekers, alsook de hoogte van de gebouwen. De bewoners van de Fabiolalaan
׀80 ׀
protesteerden tegen het feit dat er geen alternatieven werden onderzocht zonder de verbindingsweg en parking. De MER dienst volgde deze argumentatie en verplichtte de initiatiefnemers om deze alternatieven te bestuderen. Uiteindelijk werd het MER goedgekeurd op 27 oktober 2005. De doorlooptijd van het MER bedraagt meer dan 600 dagen (De Peuter et al., 2010). Daarbij speelt de omvang van het project mee vermits 80% van de doorlooptijd betrekking heeft op de fase na de richtlijnen. In 2005 wordt de actiegroep ‘Buitensporig’ opgericht. De actiegroep organiseerde heel wat publieke bijeenkomsten, ontwikkelde een website, verspreidde nieuwsbrieven en persberichten, en lobbyde actief bij lokale en bovenlokale politici. Ook werden het project juridisch aangevochten, via onder meer Raad van State, zij het niet succesvol (Coppens, 2011). Opvallend feit is dat een van de inwoners van de Fabiolalaan een professor is die gespecialiseerd is in milieuwetgeving. Dit bevestigt het belang van de beschikbaarheid van capaciteit, naast motivatie, bij actiegroepen. Het GRUP wordt geïnitieerd begin 2005. De plenaire vergadering voorontwerp GRUP vond plaats op 9 maart 2005 en de voorlopige vaststelling van het GRUP volgde op 27 januari 2006. Het openbaar onderzoek liep van 27 februari tot 27 april 2006. Na het advies van de VLACORO volgde later in 2006 de principiële vaststelling van de Vlaamse Regering tot vaststelling, en de definitieve vaststelling van het GRUP. Het openbaar onderzoek resulteerde in 554 bezwaarschriften, waarvan 42 individuele bezwaarschriften en 410 identieke bezwaarschriften van het Buurtcomité Buitensporig (VLACORO, 2006). De toelichtingsnota van het RUP herneemt verschillende milderende maatregelen. Met betrekking tot de bouwhoogte van de voorziene twee torens wordt het MER niet gevolgd. Het MER verslag suggereert een beperkte bouwhoogte (60m in plaats van 90m). Het RUP laat een torenbouw tot 90m toe. In 2006 werden de voorbereidende werkzaamheden aangevat en vanaf 2007 werd gestart met de werken. In een eerste fase wordt de parking en de verbindingsweg gerealiseerd. Er worden aan de Fabiolalaan nieuwe
׀81 ׀
woningen en kantoren opgetrokken. Er worden hoogbouwtorens tot 90m opgericht. Van 2011 tot 2017 wordt het treinstation, het nieuwe Maria Hendrikaplein, de achterzijde van het station, en het nieuwe busstation ontwikkeld. In 2007 initieert Buitensporig diverse juridische procedures (Raad van State, milieustakingsvordering). Op 26 mei 2008 verwierp de Raad van State de vraag vanwege Buitensporig om de werken stil te leggen. Ook de andere procedures bleken niet succesvol. > 4.4.3.
Omgaan met protest?
In een eerste fase van de besluitvorming is de strategische oriëntatie van de initiatiefnemers gericht op minimale communicatie en het negeren van het opkomende protest (Coppens, 2011). We kunnen de bestuursstijl (open) autoritair noemen. Dit heeft in de eerste plaats te maken met de meervoudige afhankelijkheid van de initiatiefnemers (De Lijn, NMBS, Vlaamse overheid, stad Gent, Eurostation) en met de politieke en administratieve complexiteit van het project. Consensus binnen de groep van initiatiefnemers was voor de betrokken partijen belangrijker dan draagvlak of betrokkenheid vanwege andere partijen. Gevolg was dan ook dat er in deze fase niet of beperkt werd gecommuniceerd. Er werd dan ook geen ruimte gelaten voor input of bekommernissen van andere partijen. Door het actief protest vanwege Buitensporig in 2005 veranderen de initiatiefnemers van strategie. Er wordt meer gezocht naar het zoeken naar een compromis met de actievoerders. In de vorige fasen werd reeds gecommuniceerd, maar eerder eenzijdig, via nieuwsbrieven, website, hoorzittingen. Vanaf 2006 werd een klankbordgroep ingericht, in de eerste plaats als reactie op de kritiek vanwege de actiegroep Buitensporig. In de klankbordgroep zitten echter ook andere organisaties zoals de Fietsersbond, milieugroepen, en schoolvertegenwoordigers. De klankbordgroep krijgt een aantal strikte randvoorwaarden mee, zo kon aan de aanwezigheid van een autoparking, de verbindingsweg en de ontwikkeling langs de Fabiolalaan niet getornd worden (Coppens, 2011). Dit waren echter net belangrijke actiepunten voor Buitensporig. Terwijl Buitensporig deelnam aan de klankbordgroep, schortte de organisatie haar juridische en andere acties niet op. Buitensporig aanvaardde de door de
׀82 ׀
initiatiefnemers vooropgestelde randvoorwaarden/oplossingen niet. De initiatiefnemers trachten de leden van de klankbordgroep in eerste instantie te overtuigen van de voorgestelde ontwikkelingen, maar alvast voor Buitensporig lukt dat niet (Coppens, 2011). De frustratie blijft bij de actiegroep bestaan dat ze niet mag mee discussiëren over wat zij als de belangrijkste kwesties zien. Verder valt op dat de actiegroep de klankbordgroep ziet als een kanaal om informatie te verwerven en mogelijk te wegen op de besluitvorming, maar ook de risico’s van deelname ziet. Ze stellen dat de klankbordgroep ook te veel door de initiatiefnemers werd gecommuniceerd als een kanaal van consultatie en participatie, terwijl het volgens hen enkel een informatiekanaal was. Vanaf 2007 worden extra communicatiespecialisten ingezet om met de buurt te communiceren. Hier gaat het echter in de eerste plaats om informeren, niet om consulteren of participeren. Ook in de volgende jaren worden er een aantal bijkomende initiatieven genomen, onder andere een buurtfeest in oktober 2010, op het moment dat een aantal grote werkzaamheden rondom het station werden afgerond, met onder meer nieuwe tunnels, een ondergrondse parkeergarage en een nieuwe verbindingsweg met de R4 (DS, 14/10/10). Ook tijdens de uitvoering van de werken blijft het actiecomité actief, waarbij onder andere wordt geageerd tegen de mobiliteits- en veiligheidsproblemen die de werken met zich meebrengen. Het lijkt erop dat de complexiteit van de herinrichting en de bestuurlijke complexiteit van de initiatiefnemers (met elk hun eigen belangen) ervoor heeft gezorgd dat er geen ruimte werd vrijgemaakt voor overleg en onderhandeling met andere groepen, zoals de buurtbewoners. Niettegenstaande dergelijke partijen belangrijke hindermacht kunnen hebben, werd er initieel gekozen voor een sterk projectgedreven aanpak. Omwille van het maatschappelijk protest werd in een latere fase meer gecommuniceerd en uitgebreider geïnformeerd. Van consultatie, overleg of participatie was echter geen sprake.
׀83 ׀
> 4.4.4.
Bemiddeling
In 2007 is er een bemiddelingspoging geweest vanwege de rechter met het oog op het vermijden van een milieustakingsvordering ingediend vanwege de buurtbewoners. De voorzitter van de rechtbank besloot de partijen samen rond de tafel te brengen om op zoek te gaan naar een compromis. Deze poging was echter niet succesvol (HLN, 2/7/7). De opmerkingen van de buurtbewoners hadden betrekking op de parking en de verbindingsweg. De initiatiefnemers hadden echter reeds de nodige vergunningen. Het lijkt dan ook dat een compromis dat voldoende tegemoet kwam aan de bekommernissen van de buurtbewoners in deze fase van de besluitvorming niet haalbaar was. Voldoende ruimte voor onderhandeling, zodat alvast ten dele ingegaan kan worden op de bekommernissen van actievoerders, lijkt echter essentieel. In een vergelijking van de stationsontwikkeling in Gent met die in Leuven stelt Tom Coppens, dat er in Leuven meer lokale baten waren voor de omwonenden, bijvoorbeeld met betrekking tot veiligheid en groen in de buurt. Terwijl Gent een eenzijdig top-down project is, waarbij de baten bovenlokaal zijn en de kosten lokaal, is er in Leuven sprake van een package deal (Coppens, 2011). Naast voldoende inhoudelijke compensatie, kan een package deal er ook voor zorgen dat de betrokken vertegenwoordigers naar hun achterban terugkeren met een zekere mate van winst, waardoor ze ook geen of minder gezichtsverlies lijden. Een package deal geeft bovendien aan dat de initiatiefnemer de actievoerende partijen erkend als gesprekspartner en hun belangen erkend als legitiem. De psychologische neveneffecten van een package deal moeten dan ook niet onderschat worden. > 4.4.5.
Besluit
Het gaat om een complex besluitvormingstraject waarbij diverse formele procedures dienen doorlopen te worden, met verschillende formele consultatierondes. Er is sprake van protest vanwege omwonenden tijdens verschillende fasen van de besluitvorming. Naast inhoudelijke bezwaren (hoogbouw, schaduw, mobiliteit,..) wordt er door de actiegroep ‘Buitensporig’ ook verwezen naar aspecten van procedurele onrechtvaardigheid, zoals een tekort aan transparantie en informatie. Er is sprake van een aanzienlijke capaciteit en motivatie bij de actiegroep.
׀84 ׀
Echter, er zijn duidelijke ruimtelijke kaders met betrekking tot de ontwikkeling van de stationsomgeving en het bestuurlijk engagement kan robuust genoemd worden. De bestuursstijl is open autoritair en (formeel) consultatief. Ook na het protest blijven de initiatiefnemers deze bestuursstijl handhaven, al wordt er bijkomend geïnvesteerd in informatie en communicatie. ‘Buitensporig’ heeft een soort manifest geschreven met hun ambities ten aanzien van de bijsturing van het project. In de planningsfase hebben ze geen veranderingen kunnen bewerkstelligen ten aanzien van hun belangrijkste strijdpunten (hoogbouw, parking, verbindingsweg). Echter, recent zijn er enkele belangrijke bijsturingen geweest, onder meer omwille van het protest vanwege omwonenden. Zo weigerde de stad Gent de bouwvergunning voor het kantoorgebouw ‘diamant’ aan de Fabiolalaan. De actiegroep had bijna 300 bezwaarschriften ingediend. Een belangrijke reden voor de weigering was de hoogte van het geplande kantoorgebouw en de schaduw dat dit met zich zou mee brengen ten aanzien van de aanpalende wijk, dewelke strijdpunten zijn van de actiegroep (HLN, 5/2013).
׀85 ׀
> 4.5. > 4.5.1.
INSPRAAK vs COPRODUCTIE bij het Masterplan PARK GROOT SCHIJN Inleiding
In deze case bestuderen we een interessante switch in bestuursstijl vanwege de stad Antwerpen bij de ontwikkeling van een versnipperd groengebied tot een stadspark, na intensief protest van gebruikers en omwonenden. Eind jaren negentig wenste de stad Antwerpen van het versnipperde en weinig benutte groengebied Ruggeveld/Boterlaar/Silsburg in het district Deurne een volwaardig stadspark te maken. Echter, plannen voor herinrichting stuiten op actief verzet van de reeds aanwezige clubs en verenigingen. Ook op de definitieve goedkeuring van het RUP volgde veel protest. Er bleef heel wat ongerustheid en weerstand tegen de plannen tot herontwikkeling. Bij de opmaak van het Masterplan Ruggeveld/Boterlaar/Silsburg (later Masterplan ‘Groot Schijn’) werd een andere aanpak gehanteerd. Er werd gekozen voor een intensieve samenwerking in een stuurgroep tussen de stad en de gebruikers en buurtbewoners. In plaats van een traditionele opdeling te maken tussen de initiatiefnemer die plannen laat opstellen en de andere partijen, die in een latere fase op die plannen reageren, werd het masterplan in coproductie met de verschillende partners ontwikkeld. Dit droeg bij aan een groot draagvlak en betrokkenheid ten aanzien van het masterplan. > 4.5.2.
Protest tijdens BPA en RUP
Het groengebied Ruggeveld/Boterlaar/Silsburg is een gebied van 83 hectare ten oosten van de stad Antwerpen, in het district Deurne. Met die omvang vormt het een belangrijke groene, recreatieve ruimte in de stad. Het is een groen en deels ontoegankelijk, randstedelijk landschap dat er verwilderd bij ligt. Het staat in schril contrast met het aangelegde park Rivierenhof aan de overkant, dat met zijn duidelijke paden en wegwijzers aantrekkelijker is voor bezoekers. Toch is het terrein verre van onbenut: in de loop der jaren hebben zich tal van verenigingen en clubs gevestigd in het projectgebied. Dat gebeurde op een geleidelijke manier: wanneer verenigingen ruimte zochten voor hun
׀86 ׀
activiteiten, kregen ze van de stad Antwerpen een stuk van het gebied toegewezen. Het gebeurde ook af en toe dat een vereniging op eigen houtje besliste om nog wat extra ruimte te annexeren, wat in sommige gevallen tot zonevreemde infrastructuur leidde. Het resultaat is een bont en soms verbazend allegaartje van voetbal- en korfbalclubs, jeugdverenigingen, hondenclubs, woonwagens, schietverenigingen, een schaatsbaan, een duikclub, een skipiste, een atletiekpiste, een begraafplaats, volkstuinen en een rolschaatsbaan. Deze uiteenlopende functies hebben het gebied geleidelijk aan ingenomen, zonder een overkoepelende visie op de ruimteinname (AG Stadsplanning, 2011). Aanvankelijk was de ambitie van de stad om het ruimtegebruik meer te stroomlijnen, maar gaandeweg is die ambitie gegroeid tot het ontwikkelen van een volwaardig park. Daarbij wil ze enerzijds de ecologische functie van de Schijnvallei en de vallei van de Koude Beek ontwikkelen en anderzijds een antwoord bieden op de recreatieve noden van Deurne en Antwerpen. Belangrijk hierbij is dat alle clubs en organisaties op een correcte manier onderdak krijgen in het gebied, maar dan niet meer in de vorm van een ‘lappendeken’ –wel op een harmonieuze manier ingebed in het park. Daarnaast had de stad de ambitie om het gebied nog met een aantal functies uit te breiden. Het gaat hierbij onder andere om een open en publiek toegankelijk parkgebied, een speelbos en meer sportinfrastructuur (AG Stadsplanning, 2011). Eind jaren negentig besloot de provincie Antwerpen om een Bijzonder Plan van Aanleg (BPA) op te maken voor het Rivierenhof in Deurne. De stad Antwerpen zag dit als een goed moment om ook het ruimtegebruik binnen het gebied Ruggeveld te stroomlijnen. De provincie Antwerpen en de stad Antwerpen sloegen de handen in elkaar om een BPA op te maken voor het gebied Ruggeveld én het Riverenhof. Toen de stad Antwerpen en de provincie Antwerpen eind jaren negentig hun plannen voor het gebied kwamen toelichten, stuitte dit echter op weerstand bij de gebruikers. Ze startten een petitie en richtten in 1998 het ‘comité site Ruggeveld’ op. De buurtbewoners en gebruikers waren bang dat ‘de stad’ het gebied voor eigen gebruik zou inpalmen, en dat hun vereniging geen plaats meer zou hebben. Er circuleerden geruchten over verhuizingen en geplande wegen die veel mensen ongerust maakten. Er was sprake van een grote mate van wantrouwen in de ambities en plannen van de overheid.
׀87 ׀
Nochtans was de situatie in het gebied verre van ideaal. Diverse verenigingen hadden problemen met het uitvoeren van bijvoorbeeld renovatiewerken, en drongen al enige tijd aan op een verandering van het gewestplan. De onzekerheid over de toekomst van het park maakte dat ze investeringen in infrastructuur uitstelden. Ook waren er problemen met inbraken en vandalisme. Toen het BPA uiteindelijk na vier jaar klaar was, was er sprake van protest en verzet vanwege gebruikers en buurtbewoners. De parkgebruikers uitten hun ongenoegen geregeld via de pers, waardoor de stad zich in een verdedigende rol geduwd voelde. Het BPA haalde de definitieve goedkeuring niet (AG Stadsplanning, 2011). Omdat het protest vooral op de plannen voor Ruggeveld geënt was en een oplossing niet meteen zichtbaar werd, besloot de provincie Antwerpen in 2006 om een eigen provinciaal ruimtelijk uitvoeringsplan voor het Rivierenhof op te maken. De stad Antwerpen besloot om haar visie op het hele groengebied Groot Schijn uit te werken in een eigen ruimtelijk uitvoeringsplan(RUP). Voor de uitwerking van het RUP voor het gebied Ruggeveld –Boterlaar – Silsburg hield de stad Antwerpen rekening met de protesten die destijds het BPA hadden doorkruist. Ze lichtte haar plannen toe op inspraakmomenten die voorzien waren volgens de wettelijke procedures, en organiseerde daar bovenop nog vier thematische infovergaderingen. Dit alles met als doel om de gebruikers te horen en – waar mogelijk – tegemoet te komen aan hun verzuchtingen. Maar de weerstand tegen het project werd alleen maar groter en er liep een stapel bezwaarschriften binnen. Eind 2007 bundelden, langs de kant van de gebruikers, het ‘comité site Ruggeveld’ en ‘Antwerpen aan ’t woord’ (AAW) hun krachten. ‘Antwerpen aan ’t woord’ is een beweging die ijvert voor meer samenwerking en overleg van burgers met de stad Antwerpen. Het is een beweging met een bredere agenda en actieradius dan het actiecomité. Doelstelling van de nieuwe werkgroep was verenigingen en buurtbewoners opnieuw aan de tafel te brengen en samen met de stad naar oplossingen te zoeken (Claes, 2011). Het stadsbestuur wenste in deze periode echter niet in te gaan op de uitnodiging, onder meer omdat men het vreesde informatie vrij te geven die door de tegenpartij gebruikt zou kunnen worden in een klacht bij de Raad
׀88 ׀
van State. Vermits er geen overleg met stad kwam, werd een gezamenlijk bezwaarschrift opgesteld door de werkgroep. Dat bezwaarschrift werd door de verschillende betrokkenen wel afzonderlijk ingediend. Tegelijkertijd werd –informeel- aan het stadsbestuur voorgesteld om bij de uitwerking van het masterplan intensief te overleggen (AG Stadsplanning, 2011). > 4.5.3.
Coproductie van het Masterplan
De ‘werkgroep rond Ruggeveld-Boterlaar-Silsburg’ slaagde er in om steeds meer gebruikers te bereiken, en om de verzuchtingen van de gebruikers te bundelen in een gezamenlijk bezwaarschrift. Dit gaf aan dat de gebruikers onderling tot een vorm van consensus waren gekomen over de wensen en noden waaraan het RUP moest tegemoetkomen. Naast het oplijsten van de gemeenschappelijke eisen, werd in het bezwaarschrift ook een samenwerkingscharter gevraagd tussen de stad en de gebruikers van het park. Beide partijen zouden zich hierin engageren om voortaan samen te werken rond de ontwikkeling van het gebied, en de samenwerking zou worden omgezet in een participatiestructuur. De stad zag dat ze ondertussen met een volwaardige en goed georganiseerde gesprekspartner te maken had en dat de inspraak zo op een andere manier georganiseerd kon worden. Een dergelijke manier van werken en denken was voor de stad echter (nog) niet gebruikelijk (AG Stadsplanning, 2011). De stad Antwerpen keurde het RUP voor Ruggeveld – Boterlaar– Silsburg in januari 2009 goed. Waar mogelijk werd het RUP aangepast aan de bemerkingen die in het bezwaarschrift werden gegeven. Tegelijkertijd besliste de stad om de samenwerking met de gebruikers van het gebied aan te gaan. Ze engageerde zich tot het ondertekenen van een participatiecharter. Het project werd binnen de stad verder opgenomen en opgevolgd door AG Stadsplanning Antwerpen, dat de procesregie voert over ingrijpende stadsontwikkelingsprojecten. De eerste stap die werd genomen door stad, parkgebruikers en buurtbewoners, was het vastleggen van het engagement van alle betrokken partijen tot een constructieve samenwerking, in een participatiecharter. Dit was een belangrijke stap voor het participatietraject, en droeg bij aan een versterking van het vertrouwen tussen de betrokken partijen. Het charter
׀89 ׀
bood alle betrokkenen een kader aan. Het was een engagement van iedereen die het ondertekende. Daarin werden een aantal concrete afspraken vastgelegd: De participatie zou lopen tot en met de volledige realisatie van de heraanleg van het gebied; de eerste fase startte bij de ondertekening van het participatiecharter en zou eindigen met de goedkeuring van een masterplan voor het gebied; de participatiestructuur en afvaardiging binnen de structuur werden vastgelegd. Daarnaast engageerde de stad Antwerpen zich om de vele verenigingen, partners en gebruikers nauw te betrekken bij de verdere uitwerking van de plannen voor het gebied. Omgekeerd namen de gebruikers en bewoners ook het engagement op zich om voortaan constructief samen te werken met de stad. Het uitgangspunt van het charter was coproductie: het design en de controle van het participatieproces liggen niet meer bij de stad, maar bij een zogenaamde participatiestuurgroep (AG Stadsplanning, 2011). Het werken met een masterplan leek de stad een goede manier om de onrust weg te nemen en het RUP verder in te vullen. De stad toonde zich bereid om na te denken over de opgestelde visie en toonde dat er ruimte was voor aanpassingen–binnen de grenzen van het juridische kader en de beleidsmogelijkheden. Binnen de stad werd een projectgroep opgericht, onder voorzitterschap van AG Stadsplanning Antwerpen. Hierin zijn verder de stedelijke diensten vertegenwoordigd die vanuit hun domein een bijdrage moeten leveren aan de realisatie van het project: de dienst stads- en buurtonderhoud, mobiliteit, het stedelijk wijkoverleg, de dienst openbaar domein van het district Deurne, de sportdienst van de stad en de sportantenne van het district Deurne, het team van de stadsbouwmeester, de jeugddienst, de dienst woonwagenterreinen en patrimoniumonderhoud dienst gebouwen. De projectgroep volgt het project van dichtbij op, brengt advies uit en bereidt de besluitvorming door het college van burgemeester en schepenen voor. In de participatiestuurgroep waren de stad, het district, de ‘werkgroep rond Ruggeveld – Boterlaar – Silsburg’ en ‘Antwerpen aan ’t woord’ vertegenwoordigd. De stuurgroep neemt geen finale beslissingen maar bepaalde op voorhand wanneer welk overleg zou plaatsvinden, steeds in functie van de vragen die moesten worden opgelost. De stuurgroep denkt
׀90 ׀
na, waakt over het goede verloop van het proces en reflecteert over het afgelegde traject. Alle belangrijke ontwerpstappen in de totstandkoming van het masterplan werden besproken op de algemene vergadering. De algemene vergadering (AV) was een open en breed overlegplatform voor stedelijke diensten en bestuur, parkgebruikers, bewoners, buurtbewoners en andere geïnteresseerden. Vanuit de AV werd dan een advies geformuleerd aan het beleid. Onderdelen die aan bod kwamen waren onder andere de visie op het volledige park, mobiliteit, inrichting, samenhang,... Daarnaast werd de informatie uit de individuele en gezamenlijke overlegmomenten naar dit overlegplatform teruggekoppeld. In het charter was vastgelegd dat het college de besluiten nam. Maar tijdens de algemene vergaderingen konden de gebruikers debatteren en advies geven aan het college. De stad had zich geëngageerd om op elk advies te reageren. Afhankelijk van de vraag gebeurde dit rechtstreeks door de projectgroep of het college zelf, vaak rechtstreeks in de algemene vergadering. Sociaal leren bleek een belangrijke uitkomst van deze vorm van interactie: Het meest positieve aan deze vergaderingen was dat mensen naar elkaar leerden luisteren en de verschillende standpunten aan bod kwamen. Vroeger kwam de informatie gefragmenteerd toe bij de verschillende betrokkenen. Dat leidde er vaak toe dat wie het hardst riep, ook gelijk kreeg. Nu kregen de verschillende partijen geleidelijk aan een goed zicht op elkaars wensen, noden, standpunten en bezorgdheden, en zo groeide het begrip en respect voor elkaars visie (AG Stadsplanning, 2011). In totaal ging het om 24 overlegmomenten bij de opmaak van het masterplan: projectgroepen, algemene vergaderingen, participatiestuurgroepen, individueel en gezamenlijk overleg samen. Het was dus een intensief traject. Zoals reeds gesteld werden alle belangrijke ontwerpstappen in de algemene vergadering toegelicht en besproken. Het ontwerpteam kreeg een onafhankelijke sleutelrol. Het ontwerpteam heeft voor de uitwerking van het masterplan de werkwijze van het ontwerpend onderzoek toegepast. Voorstellen werden niet alleen op verzoek van de stad nader uitgewerkt; ook de parkgebruikers en buurtbewoners vroegen de ontwerpers om
׀91 ׀
voorstellen of onderzoeksvragen uit te werken (Claes, 2011). Het ontwerpteam werd langs twee kanten uitgedaagd om hun visie en keuzes te motiveren en/of bij te sturen. Het team is ook zelf het gebied ingetrokken om gesprekken met verenigingen en bewoners aan te knopen. Het gaf hen meer inzicht in de werking van de verschillende verenigingen en de concrete wensen van bewoners. Via interviews en enquêtes werden de behoeften, noden en verwachtingen van de verschillende betrokken partijen in kaart gebracht. Het participatiecharter en de succesvolle interactieve planning hebben een belangrijke mate van vertrouwen van de betrokken partijen in elkaar, en steun en draagvlak opgeleverd ten aanzien van het masterplan. Ook bij de uitvoering van het plan blijft de bestaande structuur gehandhaafd. Het participatiecharter benadrukt de samenwerking ook tijdens de uitvoeringsfase. Verder vond ook de idee van het meervoudig ruimtegebruik steun bij de betrokken verenigingen. De verenigingen kwamen zelf met voorstellen: de korfbalclubs besloten om samen een terrein te beheren en dit op bepaalde momenten te delen met jonge voetballers, een jeugdbeweging wilde haar speelterrein delen met andere jeugdgroepen en de volkstuinders konden zich vinden in het idee om de tuinen overdag open te stellen voor bezoekers (AG Stadsplanning, 2011). Ook wanneer in een volgende fase het stadsbestuur in het kader van het schooltekort in Antwerpen besliste om een deel van de site te reserveren voor een school terwijl dit terrein initieel voorzien was voor de hondenclubs, leidde dit net tot het opdoeken van het overleg. Er werd beslist om verder te zoeken naar een alternatief voor de hondenclubs. De samenwerking was voldoende robuust om deze tegenslag constructief te verwerken. Ruim anderhalf jaar van intensief overleg en samenwerking leverde een masterplan op dat stedenbouwkundig sterk wordt bevonden en tegelijkertijd gedragen wordt door gebruikers en omwonenden. Het college keurde het masterplan goed op 17 december 2010. De stad Antwerpen, AG stadsplanning en de participatiestuurgroep kreeg voor haar aanpak van het masterplan in 2010 de Ruimtelijke Planningsprijs van de Vlaamse Vereniging voor Ruimtelijke Planning (VRP).
׀92 ׀
Op de algemene vergadering van september 2010 hebben alle betrokkenen samen het overlegproces geëvalueerd. Er werd gepolst naar de tevredenheid over de aanpak en organisatie van het overleg, de kwaliteit van het overlegproces en de tevredenheid met het eindresultaat. Uit de evaluatie blijkt dat de deelnemers de grote professionaliteit van de projectorganisatie waardeerden. De sterkte van de aanpak en organisatie was een goede voorbereiding, voldoende competentie en een doelmatige participatiestructuur. Daarnaast gaven alle deelnemers aan dat het participatiemodel een grote tijdsinvestering van hen vroeg. Dit werd niet als evident ervaren, aangezien de meeste deelnemers op vrijwillige basis participeren, daarnaast nog werken en zich actief engageren in een vereniging. Verder heeft het overlegproces een sterk en gedragen masterplan opgeleverd. Het plan werd goedgekeurd door zowel stad als gebruikers. De deelnemers gaven ook aan dat ze doorheen het proces een beter zicht hebben gekregen op de complexiteit van het dossier en de samenhang met andere domeinen en projecten. Een tweede verdienste was dat de deelnemers aangaven dat hun vertrouwen in de stad gegroeid is. Men had het gevoel dat er duidelijk en op het juiste moment geïnformeerd werd en dat er ook naar hen werd geluisterd. Mensen gaven ook aan dat ze nu meer contact hebben met andere parkgebruikers en bewoners. Het planningsproces versterkte het vertrouwen tussen overheid enerzijds en gemeenschap anderzijds en bevorderde het de sociale cohesie in het gebied. Of zoals buurtbewoners en andere betrokkenen het stelden: Kris: “Het participatieproces heeft daarin een belangrijke rol gespeeld, vooral de algemene vergadering waarop iedereen aanwezig was. Mensen hebben de reflex om voor zichzelf te denken, dat is normaal. Maar als de mensen dan zelf horen dat wat zij zeggen niet compatibel is met wat iemand anders zegt, dan groeit er begrip. Dan komt het besef bij iedereen dat als je alle eisen optelt, het geheel niet meer te realiseren is. En vanaf het moment dat je dat voelt, merk je dat er meer begrip is en dan kom je dichter bij elkaar.” Jan: “Dat is juist de kracht, dat wij aan één zeel trekken. En je hebt constructieve medewerkers van de stad nodig, professionele
׀93 ׀
planners voor het communicatie.”
ontwerpplan
en
deskundigen
voor
de
Lous: “Goede informatie maakt in de participatie een enorm verschil. Mensen begrijpen best dat ze zich op bepaalde vlakken naar het plan zullen moeten schikken, maar je moet wel even met argumenten komen.” (Uit: AG Stadsplanning, 2011: gesprek met Lous Wijn (buurtbewoner), Lutgarde Paulissen (voorzitter vzw Volkstuinen Deurne), Kris Peeters (mobiliteitsdienst stad Antwerpen), Jan Mertens (‘comité site Ruggeveld’ en lid bestuursraad Master Schmidt Hoeve) Zowel uit de enquêtes als de gesprekken blijkt dat aspecten van procedurele rechtvaardigheid een rol spelen bij het bepalen van houding en gedrag van betrokkenen. Een intensief proces van coproductie, met ruimte voor interactie en sociaal leren, kan bijdragen aan meer steun ten aanzien van een plan, alsook engagement ten aanzien van de uitvoering ervan (Van Damme, 2012). > 4.5.4.
Besluit
Plannen van het Antwerpse stadsbestuur voor de herinrichting gebied Ruggeveld/Boterlaar/Silsburg stuitten de voorbije jaren op actief verzet van de reeds aanwezige clubs en verenigingen. Ook op de definitieve goedkeuring van het RUP volgde veel protest. Na de definitieve goedkeuring van het RUP verandert de stad haar aanpak. Bij de opmaak van het masterplan Ruggeveld/Boterlaar/Silsburg werd gekozen voor een intensieve samenwerking in een stuurgroep tussen de stad en de gebruikers en buurtbewoners. Deze coproductie tijdens de planopmaak vroeg een grote tijdsinvestering vanwege de betrokken overheids- en niet overheidspartijen, maar droeg ertoe bij dat een gedragen en kwalitatief plan werd ontwikkeld. Het lijkt erop dat het vertrouwen en draagvlak voldoende robuust is om ook in de planuitvoeringsfase een meerwaarde te kunnen betekenen.
׀94 ׀
> 4.6. > 4.6.1.
Robuust draagvlak bij INTERACTIEVE PLANNING in BEERSE Inleiding16
We analyseren een interactief planproces ingericht in het kader van het ontwikkelen van een gezondheidsplan in Beerse, een zogenaamde hot spot met een belangrijke zware metalenproblematiek (Van Damme, 2012). We kunnen interactief beleid zijn als een informele manier om maatschappelijke partijen te betrekken bij de beleidsontwikkeling. In de Nederlandse literatuur over interactief beleid wordt de openheid van interactieve beleidsprocessen benadrukt. Dergelijke processen worden verondersteld meer open te zijn met betrekking tot de toegang, de beleidsruimte en de manier van interactie dan meer traditionele vormen van consultatie en participatie. Mogelijk worden dergelijke processen ook als (meer) procedureel rechtvaardig gepercipieerd. We gaan na hoe de interactieve planning in Beerse werd georganiseerd, en wat het opleverde, met de focus op attitude en gedrag van de betrokkenen. > 4.6.2.
Situering besluitvorming
Ter hoogte van het kanaal Schoten - Turnhout in Beerse is er sinds het begin van de 20e eeuw non-ferro industrie gevestigd. De goede infrastructuur (verschillende kanalen, spoorlijnen..), de lage bevolkingsdichtheid en de uitgestrektheid van het gebied maakten de regio interessant voor de vervuilende productie van onder andere lood, antimoon en koper. Bij de productieprocessen kwamen grote hoeveelheden zware metalen vrij in de omgeving. In de jaren zeventig zorgde dit voor een eerste golf van ongerustheid bij de directe omwonenden omtrent de gezondheidsrisico’s en waren er een aantal actiecomités actief. Zo was in de jaren zeventig een “rookcomité” in de wijk Den Hout erg actief. Zowel de aanhoudende ongerustheid alsook de aanhoudende klachten leidden vanaf de jaren '70 tot een reeks onderzoeken (bevolkingsonderzoeken, bodemonderzoeken, gewasstudies, geurstudies). In de loop der jaren werden de bedrijven door de overheid aangezet om bijkomende inspanningen te leveren om de uitstoot terug te brengen. Toch is er nog steeds sprake van een belasting voor mens en milieu. Ook vandaag 16
Voor een meer uitgebreide bespreking, zie Van Damme 2012
׀95 ׀
worden bij de gemeentelijke milieudienst, maar ook bij de bedrijven, nog heel wat klachten gemeld over geur- en lawaaihinder. In de gemeente Beerse wonen momenteel zo’n 17.000 mensen. Er zijn een aantal wijken zoals de Kwikstraat, Den Hout, Absheide die sterker geconfronteerd worden met de problematiek. In het voorjaar van 2006 startte de afdeling Toezicht Volksgezondheid van het Agentschap Zorg en Gezondheid samen met de Medisch Milieukundige (MMK) bij het LOGO Noorderkempen een blootstellingsonderzoek in Beerse. Dat gebeurde naar aanleiding van zeer hoge waarden voor lood, cadmium, nikkel en arseen gemeten in 2004 door een van de meetposten van de Vlaamse Milieumaatschappij (VMM) in de nabijheid van de nonferrobedrijven. Er was sprake van een overschrijding van de EU-normen en WHO-gezondheidsadvieswaarden. De bedoeling van het blootstellingsonderzoek was om na te gaan of de mensen die in de leefomgeving van de non-ferrobedrijven wonen in 2006 een verhoogde lichaamsbelasting aan zware metalen hadden. Terwijl het blootstellingonderzoek geruststellende resultaten opleverde, bleek er nog heel wat ongerustheid en onzekerheid. Daarnaast bleven de meetresultaten van VMM in de lucht in de nabijheid van de nonferrobedrijven in Beerse erg hoog en leefden er bij de betrokken experten verschillende visies met betrekking tot de problematiek. De Afdeling Toezicht Volksgezondheid (ToVo) zag de problematiek in Beerse als een geschikte gelegenheid om lokale actoren op een meer intensieve wijze te betrekken bij de aanpak ervan. Ook in de onderzoeksfase was er reeds aandacht voor het ontwikkelen van vertrouwen en voor open communicatie en interactie. In deze fase was de interactie echter nog beperkt tot informeren en consulteren. Ambitie was om in een vervolgtraject een meer intensieve samenwerking met lokale en bovenlokale actoren te realiseren. Op initiatief van Afdeling Toezicht Volksgezondheid en in samenwerking met de Medisch Milieukundigen bij de Logo’s Noorder- en Zuiderkempen werd een meer intensief planningsproces opgestart met diverse lokale actoren, omwonenden en bedrijven, lokale, provinciale en Vlaamse overhedeninstanties, met het oog op het ontwikkelen van een actieplan voor een gezonder leefmilieu en samenleving rond een historische geïndustrialiseerde site. Daarnaast wilde men ook een lokaal partnership opzetten rond de problematiek.
׀96 ׀
> 4.6.3.
Organisatie van de interactieve planning
In de periode juni 2007 tot februari 2008 werd tijdens zes bijeenkomsten een ontwerp van beleidsplan uitgewerkt. Na een beperkte ambtelijke check, zonder belangrijke bijsturingen, werd het plan ook ter toetsing aan het kabinet doorgestuurd. Reeds tijdens de planning konden organisaties zich engageren ten aanzien van de uitvoering van een of meerdere acties, maar ook na de planningsfase bestond deze mogelijkheid. Het plan (Actieplan Kanaalzone West 20082012- kortweg “Plan Beerse”) werd publiek bekend gemaakt in maart 2008. Bij de bekendmaking werd tevens een engagementsverklaring door de verschillende betrokken partijen ondertekend, waarbij de ondertekenaars zich engageerden om mee te werken aan de uitvoering ervan. Verschillende hoge Vlaamse ambtenaren waren aanwezig op het evenement ter bekendmaking van de engagementsverklaring. De periode 2008-2011 stond in het teken van de uitvoering van de acties. De stuurgroep kwam een drietal keer per jaar bijeen om de uitvoering op te volgen. De planuitvoering en de werking van de stuurgroep werden tussentijds geëvalueerd. Een belangrijk verschil met traditionele vormen van inspraak is dat bij de interactieve planning zoals ze vorm kreeg in Beerse niet juridisch vast lag op welke manier ze georganiseerd moest worden. Er is sprake van een grote mate van autonomie vanwege de projectverantwoordelijken ten aanzien van de inrichting van het planproces, wat hen de mogelijkheid geeft om het proces af te stemmen op de beleidssituatie. In Beerse werd geopteerd voor een intensief planningsproces. Algemeen gezien kunnen we stellen dat in de case Beerse de procesregels een zeer kleine openheid van toegang en besluitvorming stipuleren. Een beperkt aantal vertegenwoordigers met bepaalde hulpmiddelen kunnen deelnemen en enkel die ideeën en meningen die steun krijgen van alle deelnemers worden behouden (unanimiteitsbesluitvorming). De procesregels stipuleren daarentegen een open beleidsruimte en een zeer grote openheid van interactie. Wat de beleidsruimte betreft, zijn alleen de agenda en beperkte randvoorwaarden vastgesteld. Het algemeen inhoudelijk kader dat wordt aangereikt (verbeteren kwaliteit leefmilieu in de regio) is erg breed.
׀97 ׀
Probleemdefinitie en oplossingsrichtingen kunnen in het proces ontwikkeld worden. De deelnemers wisselen op erg intensieve wijze eigen kennis, ervaringen, noden, perspectieven uit en staan open voor de bijdragen van de andere deelnemers. > 4.6.4.
Resultaten
Zowel de inhoudelijke resultaten, als meer procesmatige resultaten werden geanalyseerd (Van Damme, 2012). Het interactief planningsproces kent de ontwikkeling van goede inhoudelijke resultaten, waarbij de in het planningsproces gegenereerde ideeën sterk doorwerken in het uiteindelijke plan. Er worden ook goede resultaten geboekt op procesmatig vlak. Er is sprake van (veel) betere relaties tussen de deelnemers, en van veel sociaal leren. De goede resultaten wordt ook als dusdanig gepercipieerd door de deelnemers. Doorwerking, sociaal leren, relaties en vertrouwen wordt positief gepercipieerd. De perceptie ten aanzien van het genereren van creatieve beleidsinzichten en het bijstellen van de eigen visie is matig positief. Een kleine meerderheid geeft aan dat ze hun visie op de thematiek hebben aangepast naar aanleiding van het planningsproces. De resultaten worden ook gewaardeerd door de deelnemers. De meeste deelnemers zijn tevreden over inhoudelijke en procesmatige resultaten van het planningsproces. De meeste deelnemers zijn ook tevreden met het resulterende beleidsplan. Bovendien engageert een grote groep deelnemers zich ook ten aanzien van de uitvoering van acties. Op die manier is er dus ook sprake van interactief beleid of coproductie in de beleidsuitvoering. Het draagvlak is robuust te noemen, op basis van de verbondenheid van de deelnemers met de groep en de betrokkenheid bij de problematiek. Bovendien wordt door heel wat deelnemers een langetermijnperspectief gehanteerd ten aanzien van de samenwerking. > 4.6.5.
Eerlijke besluitvorming? Beleving door deelnemers
Er werd regelmatig en op verschillende manieren bij de deelnemers gepeild naar hun beleving van het planningsproces (groepsevaluatie, interviews, vragenlijsten). Er werd onder meer gepeild naar de perceptie van en tevredenheid met toegankelijkheid en representativiteit van het proces, de
׀98 ׀
openheid en transparantie, veiligheid en respect, en onafhankelijkheid. Hieruit blijkt dat deelnemers in grote mate tevreden zijn over deze criteria van procedurele rechtvaardigheid. Ook wanneer gepeild wordt in welke mate men tevreden is over de organisatie van het planningsproces in het algemeen, blijkt dat er sprake is van grote tevredenheid. > 4.6.6.
Besluit
Niettegenstaande de historiek van conflict en protest in de streek slaagde de initiatiefnemers van de interactieve planning van een gezondheidsplan in Beerse erin om erg goede resultaten te behalen. Zo was er sprake van een robuust draagvlak, waarbij deelnemers niet alleen tevreden zijn over het plan (houding) maar zich ook engageren ten aanzien van de uitvoering van het plan (gedrag). De case bevestigt het potentieel van dit soort interactieve planprocessen. Wel moet opgemerkt worden dat deze case zich afspeelt in een vrij uitzonderlijk kader, waarbij er niet vooraf vastlag op welke manier maatschappelijke partijen betrokken moesten worden bij de planvorming. Deze aanzienlijke vrijheid met betrekking tot de organisatie van de planning werd aangegrepen om een intensief interactief proces vorm te geven met erg goede resultaten. De perceptie en waardering vanwege de deelnemers van de procedurele rechtvaardigheid van de besluitvorming was hierbij van groot belang.
׀99 ׀
> 4.7. > 4.7.1.
RUILVERKAVELING EN PLATTELANDSPROJECT in GOOIK Inleiding
De landbouwsector in Gooik kampt met eerder ongunstige landbouwstructuren; kleine percelen met grillige vorm, die vaak ver liggen van de bedrijfszetel en moeilijk bereikbaar zijn. Op vraag van een aantal boeren werd een ruilverkavelingsproject geïnitieerd. De coördinatie hiervan ligt bij de Vlaamse Landmaatschappij (VLM). Echter, van bij de start was duidelijk dat een aantal organisaties de ruilverkaveling kritisch bekijken en vragen hebben bij de milieueffecten en de impact op het landschap. Een strategie die de VLM de laatste jaren wel vaker hanteert bij dit soort langlopende projecten (het doorlopen van een ruilverkaveling duurt vaak tien tot twintig jaar) is het inbedden ervan in een breder plattelandsproject. VLM experimenteert reeds langer met “plattelandsprojecten”, die een soort flankerend beleid vormen voor eerder formeel georganiseerde ruilverkavelingsprojecten. Terwijl ruilverkaveling historisch sterk op landbouwoptimalisatie is gericht, wordt het instrument momenteel door VLM gebruikt met het oog op een integrale gebiedsontwikkeling, waarbij doelstellingen op vlak van landbouw, milieu, recreatie, landschap, water, ruimtelijke ordening en archeologie worden gecombineerd Dat neemt niet weg dat de perceptie bij het grote publiek vaak nog leeft dat ruilverkaveling enkel vanuit landbouwdoelstellingen wordt opgezet. Het plattelandsproject wil bijdragen aan de verdere ontwikkeling van Gooik als plattelandsgemeente en wil een bredere betrokkenheid vanwege de bevolking stimuleren. Terwijl het project in Gooik zich slechts in een aanvangsfase bevindt, is het een interessante case omwille van de combinatie van een strak afgebakend en formeel besluitvormingsproces (ruilverkaveling) en het breder, informeel besluitvormingsproces van het plattelandsproject. We kunnen al enkele tentatieve lessen trekken met betrekking tot de organisatie van dit soort langlopende projecten. > 4.7.2.
Ruilverkaveling: de formele procedure
Ruilverkaveling wordt sinds 1956 toegepast om de productieomstandigheden van landbouwbedrijven te verbeteren. Daarbij worden gebieden herverkaveld. De herverkaveling herschikt het gebied van versnipperde
׀100 ׀
percelen tot een beter ingedeeld geheel. Op die manier krijgen de landbouwers grotere percelen met een regelmatiger vorm. Meestal worden de nieuwe percelen gegroepeerd op een plaats die voor de landbouwer interessant is, vaak dicht bij de boerderij. Op die manier wordt de rendabiliteit van de landbouwactiviteiten verhoogd (VLM, 2006). Vandaag wordt ruilverkaveling echter breder bekeken in het kader van plattelandsontwikkeling, waarbij een evenwicht wordt gezocht tussen aandacht voor landschap, natuur, milieu, erfgoed, recreatie en de leefbaarheid van dorpen. Dan kan het onder meer gaan om het aanleggen en herstellen van wegen, inrichten van kavels, aanleggen van fietspaden, herinrichten van kwetsbare gebieden, aanleggen van wachtbekkens, bewaren van archeologische sites, etc. (VLM, 2006). De eerste ruilverkavelingswet dateert van 1956. Vandaag wordt de ruilverkaveling uitgevoerd op basis van de wet van 22 juli 1970. De eerste aanpassing dateert van 1978, waarbij de verbreding van de doelstellingen voorop stond waarbij ruilverkaveling een instrument werd voor de inrichting van het platteland. Ruilverkaveling kent een aantal sterke juridische troeven, gebaseerd op de ruilverkavelingswet. Zo kunnen kavels gehergroepeerd worden en de grenzen van het openbaar domein aangepast. Deze grondmobiliteit wordt niet door onteigening geregeld, maar via herverkaveling. De zakelijke rechten (bijvoorbeeld een hypotheek) die van toepassing waren op de eigendomskavel, worden overgedragen naar de nieuwe kavel. De ruilverkavelingsakte, het sluitstuk van de herverkaveling, kent aan alle belanghebbenden hun nieuwe rechten toe. Naast troeven heeft het instrument ruilverkaveling ook een aantal nadelen, zo duurt het doorlopen van procedure en project erg lang (vaak tien tot twintig jaar) en brengt het grote kosten met zich mee. De procedure ruilverkaveling voorziet verschillende formele participatiemomenten. Daarnaast heeft de VLM ook een traditie van informeel overleg. Eerst bespreken we echter de formele procedure. De eerste fase is een uitgebreid onderzoek naar het nut van de ruilverkaveling. Het onderzoek komt op vraag van de minister van Leefmilieu. De VLM brengt deskundigen bijeen die een grondige terreinstudie uitvoeren (landbouw, ecologie, landschap, bodem, verkeer,
׀101 ׀
recreatie, archeologie). De resultaten van deze gerichte inventarisatie worden samengebracht in een geïntegreerd ruilverkavelingsplan. De minister richt de coördinatiecommissie op, met twaalf vertegenwoordigers van de verschillende sectoren. Deze commissie begeleidt de opstelling van het plan en geeft advies aan de minister over de uiteindelijke grens van het ruilverkavelingsgebied (blokgrens). Op basis van de adviezen en de bijhorende plannen en rapporten keurt de minister het ruilverkavelingsplan voorlopig goed. Dan wordt het MER-rapport opgemaakt. Het dossier, inclusief het MER, wordt dan onderworpen aan een eerste openbaar onderzoek. Het dossier met het verslag van het openbaar onderzoek en het verslag van de coördinatiecommissie gaat dan terug naar de minister. De minister zal dan beslissen of de ruilverkaveling al dan niet nuttig is. In een volgende fase wordt de ruilverkaveling uitgevoerd. Ook hier moeten verschillende stappen doorlopen worden. Om het plan tot uitvoering te brengen, richt de minister het ruilverkavelingscomité en de commissie van advies op. Het ruilverkavelingscomité heeft rechtspersoonlijkheid en beraadslaagt en beslist over de uitvoering van de ruilverkaveling. Het comité wordt samengesteld volgens dezelfde sectoren als die vertegenwoordigd zijn in de coördinatiecommissie. Het comité wordt geadviseerd door de commissie van advies. Hier zitten maatschappelijke vertegenwoordigers in: vier leden zijn vertegenwoordigers van de eigenaars en gebruikers, de overige twee tot zes leden zijn vertegenwoordigers van de streek. In een volgende stap volgt de waardebepaling van de kavels. De lijsten die voor elke eigenaar en gebruiker, de ligging, de oppervlakte, en de puntenwaarde van de kavels vermelden, worden ter inzage gelegd voor openbaar onderzoek op het gemeentehuis of op de zetel van het comité. Elke belanghebbende ontvangt een aangetekende brief met gegevens over zijn of haar inbreng en heeft dan 30 dagen de tijd om bezwaar in te dienen. Het comité onderzoekt deze bezwaren en past na advies van de commissie eventueel de lijsten aan. De gebruikers en eigenaars krijgen 30 dagen om hun bezwaren kenbaar te maken bij de vrederechter. Tegen het vonnis van de vrederechter, dat binnen de vier maanden wordt uitgesproken, is geen beroep meer mogelijk.
׀102 ׀
Bij de uiteindelijke herverkaveling staat de vorming van aaneensluitende, regelmatige kavels zo dicht mogelijk bij het landbouwbedrijf voorop. De herverkaveling moet ook rekening houden met de niet landbouwkundige doelstellingen van de ruilverkaveling. Ook bij het herverkavelingsplan wordt een openbaar onderzoek ingericht. Wie nog klachten heeft na het openbaar onderzoek, kan zijn bezwaren kenbaar maken bij de vrederechter. Die kan de herverkaveling niet meer wijzigen; hij of zij kan wel vergoedingen in geld toekennen. De herverkaveling wordt besloten met de ruilverkavelingsakte, die aan de eigenaars en gebruikers hun nieuwe rechten toekent. De kosten verdeling vormt de laatste stap. Een belangrijk deel van de ruilverkaveling wordt door de overheid betaald. De eigenaars moeten een deel van de kosten betalen in functie van de waarde van de nieuwe kavels. Ook hier is inspraak mogelijk via een openbaar onderzoek, en kan in een volgende stap de vrederechter betrokken worden. In Gooik zijn een aantal stappen van de ruilverkaveling reeds doorlopen. In maart 2007 vraagt de gemeente Gooik samen met 24 landbouwers aan de minister om een ruilverkavelingsproject in Gooik te onderzoeken. Na een vooronderzoek van de VLM werd in 2008 het onderzoek naar het nut van de ruilverkaveling geïnitieerd (MB 13/5/2008). In 2009 werd de coördinatiecommissie opgericht, en werden verschillende studies uitgevoerd. Vanaf 2009 werd het ruilverkavelingsplan opgemaakt. Momenteel (eind 2012) zijn de “conceptplannen” klaar. In 2013 volgt een fase van intensief, informeel, vaak bilateraal overleg met organisaties zoals Boerenbond, wandelverenigingen, natuursector met de bedoeling zoveel mogelijk consensus te bereiken17. Aangezien het om een erg grootschalig en complex project gaat, zal er waarschijnlijk ook per gebied (er zijn negen deelgebieden) overleg zijn, dit zal dan ook met individuele landbouwers en eigenaars zijn. Daarnaast zullen er in 2013 ook zitdagen in het gemeentehuis worden georganiseerd waar individuele betrokkenen informatie kunnen krijgen en input kunnen geven. In 2014 zullen waarschijnlijk volgende stappen volgen, zoals de voorlopige goedkeuring van het ruilverkavelingsplan door de minister, milieueffectrapportage en openbaar onderzoek.
17
Interview Zeger Jespers, VLM, 5-12-12.
׀103 ׀
> 4.7.3.
Informeel overleg/plattelandsproject
De ruilverkaveling volgt een formele procedure, waarin ook in verschillende fasen inspraak is voorzien via openbaar onderzoek. Daarnaast is ook de commissie van advies een vorm van inspraak. Echter, naast deze formele inspraakmomenten voorzien door de wet, investeert de VLM in dialoog en overleg met de verschillende betrokken partijen (lokale besturen, landbouwers, verenigingen, etc..) (VLM, 2006). Ook in 2012 en 2013 werd en wordt er heel wat tijd geïnvesteerd in dergelijk overleg. Daarnaast werd het ruilverkavelingsproject ingebed in een breder plattelandsproject. Samen met de start van het onderzoek naar het nut van ruilverkaveling, krijgt de VLM het mandaat in mei 2008 om een plattelandsproject te initiëren. Het plattelandsproject heeft de ambitie om een aantal nietinrichtingsgebonden acties uit te werken die bijdragen aan de ontwikkeling van het Gooikse platteland. Zo wordt gesproken over behoud of verbetering van het gemeenschapsgevoel in de gemeente, sensibilisatie rond duurzame landbouw en samenwerking tussen landbouw en natuur (Nota VLM). Op die manier kan een breder plattelandsproject, ook mensen bereiken die niet door de ruilverkaveling worden geraakt. In tegenstelling tot een ruilverkaveling kan het plattelandsproject sneller en flexibeler vorm krijgen, en ook meer ‘van onderuit’ groeien.18 Vanaf midden 2008, na de instelling van het onderzoek naar het nut van de ruilverkaveling, werd het plattelandsproject opgestart. In een eerste fase gaat het om het opbouwen van gebiedskennis en lokale contacten. In 2009 volgde ook een actorenanalyse door de procesbegeleider. Typisch aan de aanpak van VLM is dat er, naast een projectleider, een procesbegeleider wordt aangesteld. Terwijl de projectleider meer inzet op procesvoortgang, en vaak een technisch profiel heeft, heeft de procesbegeleider taken op het vlak van communicatie, participatie en overleg. In 2009 werd een projectgroep geïnitieerd, met een brede vertegenwoordiging van de gemeente, buurtcomités en lokale verenigingen zoals Regionaal Landschap, Natuurpunt, Boerenbond, en heemkundige kring. 18
Verslag projectgroepvergadering Gooik, 8/9/09.
׀104 ׀
De projectgroep wordt voorgezeten door de burgemeester. Ambitie was om deze projectgroep zowel een rol te geven als klankbord in de opvolging van de ruilverkaveling, als in de opvolging van andere projecten. De overleg en adviesfora in de ruilverkaveling zijn formeel immers sterk ambtelijk en vanuit een specifieke invalshoek (landbouw) ingekleurd. Al is er in de praktijk ook heel wat aandacht voor informeel overleg met allerlei betrokkenen in het kader van de ruilverkaveling 19. De werking van de projectgroep is bovendien niet procedureel vastgelegd en de projectgroep kan bijgevolg heel wat flexibeler optreden. Terwijl de bestuursstijl bij de ruilverkaveling open autoritair en consultatief is, kan bij het plattelandsproject geopteerd worden voor een meer samenwerkende stijl. Initieel was voorzien dat vanuit Vlaanderen in 2010 een beperkt budget ter beschikking van het plattelandsproject gesteld zou worden, die op korte termijn tot concrete resultaten zou kunnen leiden in Gooik (quick wins). In 2009 werd hiervoor reeds een wedstrijdreglement opgesteld. Echter, omwille van besparingen werd dit budget uiteindelijk niet toegekend. Dit zorgde ervoor dat er enerzijds geen concrete agenda meer was op de korte termijn voor de projectgroep (initiatie en opvolging quick wins) en anderzijds dat het plattelandsproject werd teruggeplooid op de ruilverkaveling. Eind 2012 is er wel de ambitie om samen met de gemeente het domein “Paddenbroek” aan te kopen, een milieu-educatief centrum. Als dit lukt, kan dit wel als quick win functioneren, ook specifiek ten aanzien van de natuursector20. > 4.7.4.
Protest
Terwijl er eerder reeds uitingen waren van ontevredenheid van bepaalde mensen en verenigingen zoals Natuurpunt en Trage Wegen tegen de ruilverkaveling, vertaalt deze ontevredenheid zich in 2012 in meer actief protest. Reeds in 2009 werden er enkel informatie- en debatavonden georganiseerd. Natuurpunt stelt dat de initiatiefnemers van de ruilverkaveling de inwoners onvoldoende informeren:
19
20
“Tot 90% van het overleg in het kader van de ruilverkaveling is informeel.” Interview Zeger Jespers, VLM, 30/2/2013. Interview Zeger Jespers, VLM, 5-12-12.
׀105 ׀
"Deze herschikking gebeurt op vraag van een twintigtal voltijdse en deeltijdse landbouwers. De andere 8.900 inwoners van Gooik zijn niet geïnformeerd", aldus XX (jvd: naam van de woordvoerder) van Natuurpunt Pajottenland” (HLN, Pajottenland, 5-9-2009). In 2012 wordt het verzet grimmiger en politieker in de aanloop naar de gemeenteraadsverkiezingen. De ruilverkaveling wordt sterk geassocieerd met het gemeentebestuur (CD&V meerderheid). De nieuw opgerichte actiegroep “Stop Ruilverkaveling Gooik” start met een facebookpetitie en stelt in de media dat er sprake is van een overeenkomst tussen het gemeentebestuur en een projectontwikkelaar met als geheime doelstelling van de ruilverkaveling het aanleggen van een golfterrein (HLN Pajottenland, 3-10-2012). De actiegroep heeft ook beroep ingediend bij de beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie om een kopie van allerlei voorbereidende plannen en documenten in verband met de ruilverkaveling, zoals thematische deelstudies, ramingen over de kostprijs, etc. De VLM had eerder aangegeven dat de vraag om deze informatie ‘kennelijk onredelijk’ was omwille van de omvang en de aard van de documenten. De projectleider van de VLM geeft ook aan dat de plannen voor leken moeilijk leesbaar en interpreteerbaar zijn: “een landbouwer ziet zijn perceel dan ingegroend, maar krijgt geen duiding dat hij elders land krijgt.” 21 De beroepsinstantie stelt echter dat het beroepschrift deels gegrond is en maant de VLM aan een groot deel van de documenten aan de betrokkene te verstrekken. De acties worden ook persoonlijker. Zo verspreidt de actiegroep in naam van de burgemeester en van de projectleider van VLM een pamflet aan de inwoners met de vraag geld te storten voor de ruilverkaveling. Op het pamflet stond het officiële logo van de gemeente, de naam van de burgemeester en de projectleider en een stortingsformulier. In een volgende escalerende stap stelt het gemeentebestuur een advocaat aan om een klacht in te dienen tegen de actiegroep. “De actie was bedoeld als een grap, maar burgemeester Michel Doomst (CD&V) kon er alvast niet mee lachen. "Onze gemeentelijke diensten kregen massa's telefoontjes van vooral oudere mensen die zich afvroegen of ze nu daadwerkelijk iets moesten storten. Wij 21
Interview Zeger Jespers, VLM, 5-12-12.
׀106 ׀
kunnen tegen een grap, maar dit was er ver over. Dit zijn methodes die gewoon niet kunnen. Wij hebben eerst geprobeerd met de actiegroep een minnelijke schikking te treffen, maar daar had ze geen zin in. We willen daarom nu een klacht neerleggen bij het parket", zegt Doomst” (HLN Pajottenland, 2-11-2012). Ook VLM volgt een gelijkaardige redenering, aangezien ze vinden dat het verspreiden van foutieve informatie schade toebrengt aan hun organisatie. Tijdens een interview geeft de VLM projectleider aan het gevoel te hebben dat ze niet op de beste manier hebben kunnen reageren op het protest. Enerzijds omwille van de sperperiode bij de verkiezingen, waardoor ze geen rechtzetting konden doen, anderzijds omdat de plannen nog niet klaar waren om open gecommuniceerd te worden. Verder geeft hij ook aan dat het gegeven dat de ruilverkaveling zich beperkt tot één gemeente een nadeel is ten opzichte van andere ruilverkavelingen. 22 De ruilverkaveling wordt sterk geassocieerd met de dominante politieke partij van de gemeente, CD&V. Dit zou ook de perceptie van de VLM als onafhankelijke partij belemmeren. Dit zou minder het geval zijn als meerdere gemeenten betrokken zijn. In het najaar van 2012 zijn er indicaties dat het conflict in Gooik escaleert. Er is sprake van wantrouwen en verdachtmakingen tussen de betrokken partijen. Niet alleen de inhoudelijke meerwaarde van de ruilverkaveling wordt door de actiegroep gecontesteerd, ook de transparantie, openbaarheid en onafhankelijkheid van de besluitvorming wordt in vraag gesteld. Het bereik van de actiegroep is echter nog vrij beperkt (bv 450 ondertekenaars petitie tegen ruilverkaveling). Ook de positie van Natuurpunt is meer conflict georiënteerd. Terwijl er initieel nog een dialoog was tussen de initiatiefnemers en Natuurpunt (bijvoorbeeld in het kader van de bijeenkomsten van het plattelandsproject), beslist deze organisatie in later om uit de projectgroep te stappen en om volop de kaart van protest tegen de ruilverkaveling te trekken. Ook het persoonlijk vertrouwen tussen een aantal spilfiguren is geschaad. In het interview benadrukt de projectleider sterk de kwaliteit van het plan en het vinden van voldoende inhoudelijke consensus in een volgende fase. 22
Interview Zeger Jespers, VLM, 5-12-12.
׀107 ׀
Verder heeft hij zijn vragen bij de beschikbare capaciteit om te overleggen en communiceren met de inwoners van Gooik. Dat neemt niet weg dat VLM in een volgende fase (voorjaar 2013) een bredere publiekscommunicatie voorzien met een krantje over de ruilverkaveling en een consultatiemoment/zitdagen waarbij inwoners de eerste plannen kunnen becommentariëren.23 Wat de actievoerders betreft, geeft hij aan zijn strategie te willen wijzigen, waar hij vroeger veel tijd besteedde aan debat, wil hij nu de acties van deze groepen eerder negeren, omdat hij aangeeft dat ze bewust foutieve of onvolledige informatie verspreiden over het project (bijvoorbeeld over het afschaffen van zogenaamde ‘trage wegen’). Terwijl er dus enerzijds wel wordt gekozen voor meer openheid en communicatie, wordt er anderzijds niet (langer) de kaart getrokken van dialoog en discussie met specifieke actiegroepen. > 4.7.5.
Besluit
Vandaag de dag is het hanteren van een instrument als ruilverkaveling geen evidentie. Terwijl het een ‘krachtig’ instrument is, zowel wat betreft de schaal als de financiële en juridische mogelijkheden, is het sterk sectoraal geïnspireerd (landbouw) en kent het een erg lange doorloopperiode. Het inbedden van de ruilverkaveling in een plattelandsproject biedt een aantal mogelijkheden. De plattelandsprojecten zoals vorm gegeven door de VLM zijn gekenmerkt door hun brede doelstellingen (natuur, economie, sociale cohesie, etc.) en door hun flexibel karakter (geen strakke, formele procedures) en door de mogelijkheid op korte termijn resultaten te behalen. Steun vinden en behouden voor een grootschalig langetermijnproject als een ruilverkaveling is erg moeilijk. Plattelandsprojecten kunnen in een dergelijke context via quick wins bijdragen aan concrete projectresultaten op korte termijn op het terrein, maar bieden ook een forum waarin stakeholders elkaar kunnen ontmoeten, en samen kunnen denken en werken. Een dergelijke eerste samenwerking tussen partijen die potentieel moeilijk verenigbare doelstellingen hebben, kan procesmatige resultaten opleveren (zoals sociaal leren en vertrouwen) die ook functioneel kunnen zijn in het ruilverkavelingstraject.
23
Interview Zeger Jespers, VLM, 5-12-12
׀108 ׀
Van bij de start van het ruilverkavelingsproject in Gooik was duidelijk dat er vanuit een aantal organisaties weerstand was, die zich zou kunnen vertalen in actief protest en verzet. Het initiëren van een flankerend plattelandsproject bood kansen op overleg en samenwerking tussen voor- en tegenstanders van de ruilverkaveling. Doordat de financiering voor de quick wins is weggevallen, viel echter een belangrijke taak voor de projectgroep van het plattelandsproject weg, alsook een deel van de dynamiek. In een volgende periode kwam de ruilverkaveling opnieuw meer in the picture. In de aanloop van de gemeenteraadsverkiezingen in 2012 escaleerde het conflict tussen voor- en tegenstanders van de ruilverkaveling. Mogelijk is er op korte termijn toch een quick win mogelijk (Paddenbroek) wat ertoe zou kunnen bijdragen dat er opnieuw enig vertrouwen zou kunnen groeien tussen initiatiefnemers en actiegroepen. Een ruilverkaveling is een erg complex en grootschalig gebeuren, waarbij heel wat belangen op het spel staan. De besluitvormingsprocedure is tevens erg complex en strak georganiseerd. Er is formeel vastgelegd op welke manier publieksconsultatie plaats vindt. Echter, naast deze formele consultatie kan er ook op een meer informele manier overleg en interactie worden georganiseerd. Daarenboven kan een ruilverkaveling ingebed worden in een plattelandsproject dat een bredere betrokkenheid van de bevolking ambieert. Bij de organisatie van een plattelandsproject beschikken de initiatiefnemers bovendien over veel vrijheidsgraden met betrekking tot de organisatie ervan. Niettegenstaande het potentieel van het inbedden van een ruilverkaveling in een meer informeel plattelandsproject, blijft het afwachten wat deze strategie concreet zal opleveren in Gooik.
׀109 ׀
> 4.8. > 4.8.1.
Bemiddeling bij ONTEIGENINGEN in de GENTSE KANAALZONE Inleiding
De ontwikkeling van de Gentse Kanaalzone is een grootschalig project waarbij de Vlaamse Regering de Gentse zeehaven verder wenst te ontwikkelen met inachtname van de leefbaarheid in de kanaaldorpen. In verschillende deelgebieden van de Kanaalzone werden er onteigeningen voorzien in het kader van de verdere ontwikkeling van de zeehaven. Omwille van de grootschaligheid van het project en het groot aantal onteigeningen werd een sociaal begeleidingsplan ontwikkeld en een bemiddelaar aangesteld. De bemiddelaar moet de betrokkenen actief en individueel begeleiden bij de onteigeningsprocedure en helpen bij het zoeken van een andere woning of een nieuwe uitbating. Door in te zetten op communicatie, individueel en op maat, en probleemoplossend werken, is het tevens de ambitie om de woongebouwen zoveel mogelijk in der minne te verwerven zodat er minder gerechtelijke onteigeningen moete gebeuren. Een dergelijke manier van werken lijkt bij te dragen aan een gevoel van procedurele rechtvaardigheid bij de betrokken burgers en bedrijven. > 4.8.2.
Situering
De Vlaamse overheid wil bij de ontwikkeling van de Gentse Kanaalzone niet enkel oog hebben voor de zeehaven. Ook de mobiliteit en de milieu- en landschappelijke kwaliteit van het gebied moeten er wel bij varen. Om dit mogelijk te maken, keurde de Vlaamse regering in 2005 een eerste gewestelijk ruimtelijk uitvoeringsplan voor de Gentse zeehaven goed. Het plan legde de definitieve grens van de zeehaven en de gedetailleerde bestemming van een eerste reeks “koppelingsgebieden” (bosgebied, landbouwgebied, parkgebied, etc) vast, goed voor zo’n 445 ha. Op basis van dit plan richtte de Vlaams Landmaatschappij (VLM) de koppelingsgebieden in. Die gebieden moeten een buffer vormen tussen de kanaaldorpen en de haven om zo de leefbaarheid in de dorpskernen te verzekeren. In verschillende deelgebieden van de Kanaalzone werden er onteigeningen voorzien in het kader van de verdere ontwikkeling van de zeehaven. Deze woonentiteiten zijn gelegen binnen de voorlopige grenslijn van het gewestelijk ruimtelijk uitvoeringsplan "Afbakening zeehavengebied Gent" en
׀110 ׀
hebben een industriebestemming op het gewestelijk ruimtelijk uitvoeringsplan of op het gewestplan, of moeten door infrastructuurwerken verwijderd worden. Het totale project heeft betrekking op bijna 300 woongebouwen in “onleefbare woninggroepen” in geheel de Gentse kanaalzone. De timing van deze verwijdering werd en wordt gefaseerd uitgevoerd. > 4.8.3.
Onteigeningen: formele en informele procedure
Onteigeningen volgen een strikte procedure. In principe probeert de overheid eerst om het benodigde onroerend goed in der minne te verwerven. De overheid is daarbij gebonden aan de regels van goed bestuur. Dat impliceert onder meer dat de overheid niet zo maar een bedrag kan en mag (aan)bieden. De overheid moet een reeks administratieve regels in acht nemen. Als partijen tot een akkoord komen wordt de overeenkomst authentiek in een akte vastgelegd. Pas wanneer de minnelijke verwerving niet lukt kan die overheid overgaan tot de onteigening. Om de toelating tot een onteigening te bekomen moet de overheid voorafgaand een heel strikt administratieve fase doorlopen. Om de onteigeningsprocedure bij de rechtbank te kunnen opstarten moet de onteigenaar daarvoor door de wetgever gemachtigd worden. Er moet een onteigeningsbesluit door de federale of door de gewestelijke overheid ten voordele van de onteigenaar genomen worden. Eenmaal het onteigeningsbesluit bekomen werd en in het Belgisch Staatsblad verschenen is, kan de onteigenaar de gerechtelijk procedure opstarten. Nadat het onteigeningsbesluit in het Belgisch Staatsblad werd gepubliceerd heeft de door de onteigening getroffen eigenaar 60 (kalender)dagen tijd om de wettigheid van de onteigeningsmachtiging bij de Raad van State te betwisten. De gerechtelijke fase houdt in dat de juiste procedure toegepast moet worden, wat ook de wettelijke basis is waarop de onteigening doorgevoerd wordt: de gewone rechtspleging op basis van de Wet van 17 april 1835 of de dringende procedure op basis van de Wetten van 10 mei 1926 en 26 juli 1962. De onteigeningswet van 1962 is een uitzonderlijke maatregel die tegenwoordig echter algemeen wordt toegepast. De procedure wordt
׀111 ׀
opgestart bij de vrederechter. De vrederechter komt met de deskundige ter plaatse en onderzoekt of de onteigening al dan niet wordt toegestaan. Daarvoor heeft de vrederechter in principe maar 48 uur tijd. Als de onteigening wordt toegestaan, stelt de vrederechter dat vast in een provisioneel vonnis waarbij aan de onteigende een voorschot op de onteigeningsvergoeding toegekend wordt. Met dit vonnis gaat de eigendom over naar de overheid. Daaropvolgend maakt de deskundige een plaatsbeschrijving van de onteigende goederen. Vanaf het ogenblik dat de deurwaarder die plaatsbeschrijving heeft gemaakt, samen met het provisioneel vonnis en het bewijs dat de onteigenaar de provisie in de consignatiekas heeft gestort, kan de onteigenaar met de werken beginnen. De snelheid hangt af van de onteigenaar maar dat kan al binnen een termijn van ongeveer 40 dagen. Ondertussen maakt de expert zijn deskundig verslag. Op basis van dit advies bepaalt de vrederechter in het voorlopig vonnis de onteigeningsvergoeding. Tegen dat vonnis kunnen zowel de onteigende als de onteigenaar in herziening gaan bij de rechtbank van eerste aanleg. En tegen het vonnis van de rechtbank van eerste aanleg kan beroep worden aangetekend. De procedure omtrent de definitieve onteigeningsvergoeding kan daardoor lange tijd in beslag nemen en intussen zijn de werken vaak reeds beëindigd. Naar Belgisch recht wordt de materie van de onteigeningsvergoedingen beheerst door drie fundamentele regels: de verplichting tot billijke schadeloosstelling; de verplichting tot voorafgaandelijke vergoeding; en de regel van de geldelijke vergoeding. De onteigende heeft recht op een billijke, voorafgaandelijke schadevergoeding in de vorm van een geldsom. De inhoud van het begrip "billijke" vergoeding waarop de onteigende volgens artikel 16 van de Grondwet recht heeft, werd door de wetgever niet nader omschreven. De invulling van het begrip werd overgelaten aan de rechterlijke macht. Als algemene regel kan worden gesteld dat de vergoeding volledig dient te zijn. De vergoeding moet alle schadelijke gevolgen van de onteigening vergoeden op een zo billijk en objectief mogelijke wijze. De bepaling van de vergoeding gebeurt "in concreto". Er wordt nagegaan welke de effectieve schade voor een welbepaald eigenaar of gebruiker is, rekening houdend met de specifieke kenmerken van het goed en met het specifieke gebruik van het goed. Niet alle onteigenden verkeren immers in dezelfde situatie. De onteigening heeft andere gevolgen voor een eigenaar-bewoner, een huurder, een eigenaar die goederen als ׀112 ׀
belegging bezit, een zelfstandige ondernemer (en binnen deze groep verschillen de gevolgen van de onteigeningen nog naargelang van de uitgeoefende activiteit) of een landbouwer. Elk geval wordt individueel onderzocht en de vergoeding wordt ook geval per geval berekend. De vergoedingsregels gelden ook voor het gehele Belgische grondgebied. De bescherming van het eigendomsrecht is immers voorzien bij de Grondwet. Uit zorg voor een gelijke behandeling, biedt de wet aan alle onteigenaars de mogelijkheid om hun onteigeningen te laten uitvoeren door tussenkomst van de Comités tot aankoop van onroerende goederen van de Staat, kortweg de aankoopcomités genoemd. Deze diensten behoren tot het federale ministerie van Financiën. > 4.8.4.
Informele aanpak: de rol van de bemiddelaar
Omwille van de grootschaligheid van de ontwikkeling van de Gentse Kanaalzone werd een sociaal begeleidingsplan ontwikkeld. Uitgangspunt was dat de bewoners die hun woning in het zeehavengebied verlaten en zulks wensen, vooraf een betaalbare soortgelijke of betere woning in en rond de Kanaalzone wordt aangeboden. Bovendien wenste men ook zoveel mogelijk onteigeningen in der minne te regelen. Om de onteigeningen mee in goede banen te leiden werd een sociaal bemiddelaar aangesteld, Roeland Aelbers. Vanaf 2009 werd hij opgevolgd door Lieve Verfaillie. De bemiddelaar zorgt voor een individuele begeleiding van de betrokken inwoners, bedrijven en landbouwers. De bemiddelaar zorgt voor de uitvoering van het sociaal begeleidingsplan. Het plan begeleidt de betrokkenen bij de onteigeningsprocedure en helpt bij het zoeken van een andere woning of een nieuwe uitbating. Een goede communicatie met de bewoners opzetten is een van de voornaamste opdrachten voor de begeleiding. Alle bewoners worden persoonlijk aangesproken en een afvaardiging van de bewoners is nauw betrokken bij de uitvoering van de werkzaamheden en van het sociaal begeleidingsplan zelf. Deze afgevaardigden nemen deel aan de teamvergaderingen zodat ze op de hoogte zijn van de ontwikkelingen. De bemiddelaar heeft een kantoor ter plaatse zodat hij of zij of gemakkelijk bereikbaar is. Een van de belangrijke deelprojecten in de ontwikkeling van de Gentse zeehaven was de ontwikkeling van het Kluizendok. In 1994 zette de Vlaamse regering reeds het licht op groen voor de bouw ervan. De werken verliepen
׀113 ׀
in drie fasen tussen 2004 en 2006. In december 2003 keurde de Vlaamse regering de onteigening voor de verdere ontwikkeling van het Kluizendok goed. Dit bracht onteigeningen mee in de gehuchten Hultjen, Zandeken en Lage Avrije. De sociaal bemiddelaar moest ook hier de onteigeningen en het sociaal begeleidingsplan opvolgen. De betrokkenen werden geïnformeerd over de ontwikkelingen en de op til staande onteigeningen, over de rol van de bemiddelaar. Er werden huisbezoeken georganiseerd, voor een individuele begeleiding gezorgd, informatie gegeven over procedures, en mee gezocht naar individuele oplossingen. Ervaringen met het sociaal begeleidingsplan en de rol van de bemiddelaar in de Gentse Kanaalzone zijn eerder positief. Terwijl onteigeningen een erg moeilijke sociale problematiek blijft, kan een meer intensieve en individuele communicatie en begeleiding zowel voor de betrokken inwoners, bedrijven en landbouwers als voor de betrokken administraties, zorgen voor een meerwaarde. Gebruik maken van een sociaal begeleidingsplan en een sociaal bemiddelaar kan ertoe bijdragen dat betrokkenen beter geïnformeerd zijn, minder bezwaren worden ingediend en er minder gerechtelijke procedures worden opgestart. De bemiddelaar stelt hier zelf over, “Ik heb een project in de Gentse Kanaalzone begeleid waarbij het onteigeningsbesluit in mei 2010 is getekend door de minister en de laatste sleutel van de te verwerven woningen afgegeven werd in de loop van de maand maart 2012. Dus op een jaar en half zijn er 23 percelen zonder noemenswaardig protest overgedragen en 17 gezinnen herhuisvest. Dit is niet in de kranten gekomen; er zijn geen bezwaren ingediend, geen gerechtelijke procedures. Ik kan dus stellen dat dit project relatief vlot is verlopen.”24 De sleutel van het succes van dit soort aanpak lijkt de liggen bij een actieve communicatie en een individuele begeleiding en ondersteuning. Enerzijds kan de bemiddelaar de betrokkenen beter en op een meer individuele wijze informeren dan sommige andere administraties, kan ze hen informeren over de mogelijkheden en beperkingen van het opstarten van bepaalde administratieve en juridische procedures en hen wegwijs maken in de 24
Interview Lieve Verfaillie, 24/5/2012.
׀114 ׀
diensten en werking van de overheidsadministratie. Anderzijds kan ze ook concreet helpen bij hun zoektocht naar een andere gepaste woning. “De bedoeling is om het project en wat er beslist is op een zo goed mogelijke manier aan de mensen ter plaatse te communiceren, met huisbezoeken en veelvuldig contact. Door te antwoorden op hun vragen en duidelijke informatie te geven waardoor de burger weet waarom hij/zij onteigend wordt. Dat is een. En dan ten tweede, als er problemen zijn, ingrijpen waar het kan door individuele en persoonlijke begeleiding.” “Als ik merk dat een burger afwijzend reageert door te stellen “Neen, ik ben niet akkoord met een onteigening en ik ga hier niet weg” , dan zet ik bewust een stapje terug. Deze burger wijs ik op het feit dat de volgende stap jammer genoeg een gerechtelijke onteigening wordt en leg ik hem uit dat een procedure gerechtelijke onteigening niet automatisch betekent dat men nog geruime tijd daar kan blijven wonen. Ik merk dat veel burgers een verkeerde opvatting hierrond hebben, dat ze denken van: “wij gaan een procedure opstarten en dan kunnen wij nog blijven voor een vijf- à zestal jaar. Dit is verkeerd: eenmaal de vrederechter zijn beslissing neemt, en na het plaatsbezoek, wordt er een voorlopig bedrag vastgesteld en gaat de eigendomstitel over naar de onteigende overheidsinstantie.”25 Ook een individuele aanpak, met huisbezoeken, lijkt een meerwaarde op te leveren. Dit geeft een andere dynamiek dan hoorzittingen, waarbij een andere groepsdynamiek speelt. “Mijn ervaring is dat als je met mensen spreekt op huisbezoek, deze vaak anders zijn dan als je ze ervaart in een grote groep (vb. als bewonersgroep). Als je ze hebt in een bewonersgroep, in een of andere vereniging, laten de mensen zich gemakkelijker verleiden tot het innemen van harde standpunten. Als je ze ontmoet tijdens een huisbezoek , dan merk je vaak dat eigenlijk elk zijn eigen verzuchtingen heeft en dat die niet altijd tot uiting komen in zo’n
25
Interview Lieve Verfaillie, 24/5/2012.
׀115 ׀
vereniging. En dat de harde roeper die daar het voortouw neemt, eigenlijk ook zijn eigen, vaak verborgen agenda heeft.”26 Volgens de bemiddelaar spelen aspecten van procedurele rechtvaardigheid ook een rol in de afwegingen en het gedrag van betrokkenen: “Je hebt altijd een negatieve boodschap te brengen, daar kan je niet onderuit. Is dat met een aangetekende brief of met een huisbezoek, je hebt altijd een negatieve boodschap te brengen. Punt uit. Maar als je kan uitleggen waarom dat zo is, dan is het mijn indruk dat veel mensen gemakkelijker die boodschap verteren. Gemakkelijker dan wanneer ze dat gewoon krijgen zonder de achterliggende basis. En er zijn uiteraard mensen die zeggen van: “dat interesseert mij niet” dan zet je een stap terug.. Maar als je ziet dat mensen daarvoor open staan en dat ze willen weten “waarom moeten we hier weg?” Die vraag “waarom” is belangrijk en moet beantwoord worden. Dit helpt in hun verwerking van de nakende onteigening. Dit is eerder een psychologische aanpak. En dit is naar mijn aanvoelen, iets wat soms in overheidsprojecten en bij administraties niet voldoende ingecalculeerd wordt.”27 Het grondig motiveren van beslissingen en het blijvend communiceren van die motivatie is een terrein waar blijkbaar nog heel wat winstmogelijkheden zitten. Terwijl het bij bemiddeling in de context van onteigeningen gaat om de beleidsuitvoering, waarbij er geen ruimte meer is voor onderhandeling of overleg over het beleid zelf, is er wel nog enige ruimte voor overleg bij de modaliteiten van de uitvoering. Wanneer aan de individuele betrokkenen op maat kan gecommuniceerd worden waarom ze onteigenend worden, en hoe dat past binnen een algemeen beleid, en wanneer betrokkenen actief geholpen worden bij de zoektocht naar een acceptabel alternatief, dan kan dat bijdragen aan een gevoel dat de besluitvorming, niettegenstaande de uitkomst, toch op een rechtvaardige manier tot stand is gekomen. Dat neemt niet weg dat betrokkenen ook het eigenbelang in de weegschaal 26 27
Interview Lieve Verfaillie, 24/5/2012. Interview Lieve Verfaillie, 24/5/2012.
׀116 ׀
leggen, en sommigen onder hen gebruik zullen (blijven) maken van de juridische en andere procedures die hen ter beschikking staan. Eerder is reeds gesteld dat men, wanneer men geen informatie heeft over de procedure, de eerlijkheid van de uitkomst zal hanteren om te oordelen over procedurele rechtvaardigheid. Wanneer men over informatie beschikt over de manier waarop de overheid tot de beslissing is gekomen om te onteigenen, en dit wordt bovendien gekaderd in een beleid ten gunste van het algemeen belang, dan kan de attitude vanwege de betrokkenen ten aanzien van een voor hen negatieve beslissing gemilderd worden. De mate waarin betrokkenen oordelen dat er bepaalde normen zijn gerespecteerd zoals openbaarheid, toegankelijkheid, zorgvuldige belangenafweging, motivering, en verantwoording (Popelier et al., 2008) is hierbij van belang. Verder speelt ook houding en gedrag van de betrokken ambtenaar een rol. Er is een groot verschil tussen een technische, niet-individuele benadering waarbij een groep betrokkenen worden geïnformeerd over op til staande onteigeningen, en een individuele benadering aan de keukentafel, waarbij de persoonlijke situatie wordt besproken en actief wordt meegezocht naar mogelijke en haalbare alternatieven. De drempel om van een afwijzende houding (ontevredenheid) naar actief protest over te gaan, zal in een context van actieve en individuele betrokkenheid en bemiddeling ook hoger worden. Om over te gaan tot actief gedrag, bijvoorbeeld in de vorm van rechtsgang of in de vorm van protest in groep, moeten de betrokkenen de verwachting hebben dat er een voldoende grote kans op succes is. Wanneer ze, zoals in het geval van de onteigeningen in de Gentse Kanaalzone, worden geïnformeerd over het beperkte uitstel die een rechtsgang met zich meebrengt, zullen ze persoonlijke kosten en baten afwegen en minder snel voor rechtsgang opteren. > 4.8.5.
Besluit
Bij de informele, communicatieve en oplossingsgerichte aanpak zoals hierboven beschreven wordt de nadruk gelegd op de open houding waarmee de betrokken ambtenaar mee op zoek gaat naar een individuele oplossing voor de betrokkenen. Daarbij wordt rekening gehouden met zowel de individuele belangen van de burger, als het algemeen belang. Echter, in de
׀117 ׀
context van de onteigeningen gebeurt dit wel binnen duidelijke kaders. De bemiddelaar kan enkel op maat informeren en communiceren en mee op zoek gaan naar een alternatieve woning voor de betrokkenen. Een dergelijke actieve en oplossingsgerichte communicatie en begeleiding kan ertoe bijdragen dat burgers het gevoel hebben dat de besluitvorming procedureel rechtvaardig zijn verlopen, zelfs al zijn de uitkomsten van die besluitvorming tegenstrijdig met de eigen belangen. Verder kan het ook actief ontradend werken wanneer betrokkenen een beter zicht hebben op de (eigen) kosten en baten van bepaalde juridische procedures. Op die manier wordt het gebruik van die procedures verminderd, zonder aan de rechten van de burger te raken. Hij of zij kan er immers nog steeds voor opteren om de juridische weg te nemen. Er moet verder over gewaakt worden dat burgers niet de indruk krijgen dat ze onder druk worden gezet om voor een minnelijke schikking te opteren.
׀118 ׀
> 4.9. > 4.9.1.
Naar een andere organisatiecultuur- HERPROFILERING Agentschap voor Natuur en Bos (ANB) Inleiding
Er is eerder reeds gesteld dat niet alleen kan worden ingegrepen op het niveau van de concrete processen en procedures, maar ook op een meer algemeen organisatieniveau. Zo kan een administratie ernaar streven een meer open organisatiecultuur te ontwikkelen. Die andere organisatiecultuur kan zich op het terrein vertalen in een ander gedrag en handelen van ambtenaren ten aanzien van burgers, wat effecten zou kunnen ressorteren op het vlak van hun perceptie van de procedurele rechtvaardigheid van besluitvorming. In deze case bespreken we het Agentschap voor Natuur en Bos (ANB) dat na een fusie de voorbije jaren intensief werk heeft gemaakt van een meer open en samenwerkingsgerichte organisatiecultuur. > 4.9.2.
Cultuurverandering
In het theoretische luik hebben we verwezen naar verschillende bestuursstijlen. Interactief beleid wordt als bestuursstijl getypeerd door een meer open houding van de overheid. Het bestuur weet dat het niet de kennis heeft, noch de exclusieve verantwoordelijkheid om maatschappelijke problemen op te lossen en is bereid om substantieel invloed af te staan. Er is sprake van machts- en invloedsdeling. Besturen wordt gezien als een gezamenlijke activiteit van verschillende actoren (Van Damme & Brans, 2008). In een dergelijke invulling van het begrip bestuursstijl zit zowel een culturele/houdingscomponent, als een meer structurele/gedragscomponent. Bij het begrip organisatiecultuur wordt de eerste component benadrukt. Organisatiecultuur heeft betrekking op “de waarden die als vanzelfsprekend worden beschouwd, onderliggende veronderstellingen, verwachtingen en collectieve geheugens en definities die in de organisatie aanwezig zijn.” (Quinn & Cameron, 1999, p. 33). Organisatiecultuur heeft te maken met “de manier waarop de dingen eraan toegaan”.
׀119 ׀
Naast het aanpassen van de bestaande procedures of het zoeken naar alternatieve manieren van besluitvorming of conflictmanagement - met het oog op het stimuleren van de gepercipieerde procedurele tevredenheidkan gestreefd worden naar een andere organisatiecultuur. Er wordt dan verondersteld dat een andere organisatiecultuur zich zal vertalen in een andere houding en gedrag van (frontlijn)ambtenaren in hun interactie met maatschappelijke betrokkenen. Een meer open en communicatieve houding, meer aandacht voor inspraak en participatie, meer ruimte voor motivering en verantwoording van beslissingen, etc. zou een positief effect hebben op de gepercipieerde procedurele rechtvaardigheid van besluitvorming, zelfs bij beslissingen die inhoudelijk niet gesteund worden door de betrokkenen. Een dergelijke perceptie zou op zijn beurt zich kunnen vertalen in meer draagvlak, meer steun en minder protest. Een interessante case om in dit kader te onderzoeken is de recente herprofilering van het Agentschap voor Natuur en Bos. Na de fusie van de Afdeling Natuur en de Afdeling Bos en Groen tot het Agentschap voor Natuur en Bos, werd er actief werk gemaakt van een andere organisatiecultuur. In de nieuwe missie (‘Meer, beter en samen’) wordt de nadruk gelegd op samenwerking en in de visie wordt expliciet verwezen naar draagvlak voor natuur en openheid van de organisatie: “Het Agentschap voor Natuur en Bos werkt samen met veel verschillende partners en creëert zo een groter draagvlak voor natuur. De deur staat open voor iedereen: van een grote multinational die bomen wil planten tot een lokale jeugdbeweging die in een stukje natuur wil kamperen. ”28 De voorbije jaren werden allerlei initiatieven genomen om verder te evolueren in de richting van de gewenste organisatiecultuur 29. Voor de fusie was er sprake van twee afdelingen met een verschillend profiel. Terwijl in beide afdelingen veel ingenieurs actief waren, was de afdeling Bos en Groen eerder traditioneel en hiërarchisch georganiseerd. Dit vertaalde zich bijvoorbeeld ook in het uniform van de boswachter, die een handhavende rol speelt in beheer van en toezicht op de bossen. De afdeling Natuur kende een jonger ambtenarencorps en was veel minder hiërarchisch 28 29
http://www.natuurenbos.be/nl-BE/Over-ons/Wie_zijn_we.aspx op 12/12/12. Interview Dirk Bogaert, 12/12/12.
׀120 ׀
georganiseerd. Bij de ontwikkeling van de missie en visie van de nieuwe organisatie werd enerzijds sterk ingezet op een verbreding van de organisatiedoelstellingen (ook aandacht voor economische en sociale aspecten naast natuurdoelstellingen) en op samenwerking (zowel met andere administraties als met maatschappelijke stakeholders). Er werden een aantal initiatieven genomen die ertoe moeten bijdragen dat de gewenste nieuwe organisatiecultuur ook in de praktijk wordt omgezet. Een eerste initiatief betreft het gebruik van drie metaforen om de rollen van het agentschap te concretiseren. ANB moet optreden als “gastheer, butler en compagnon”. Met de eerste rol (gastheer) wordt verwezen naar het beheer van haar domeinen (70.000 ha), met de tweede rol (butler) wordt verwezen naar de dienstverlenende functie ten aanzien van de burger, en met de derde rol (compagnon) wordt de rol van ANB als partner benadrukt. Terwijl de twee afdelingen in het verleden sterk het imago hadden van handhavende en toezichthoudende instanties, wil men nu sterker inzetten op samenwerking, bijvoorbeeld in de vorm van advisering en subsidiëring. Een tweede intern initiatief heeft betrekking op het aanpassen van de functieprofielen. Terwijl vroeger de boswachter zowel beheerstaken op zich nam, als adviserende en toezichthoudende taken, worden deze taken nu uit elkaar gehaald. Zo zal de boswachter beheerstaken op zich nemen, en de natuurinspecteur toezichthoudende taken.30 Een derde initiatief zet in op verdere opleiding en training van de ambtenaren met de bedoeling hen te helpen in het hanteren van een andere houding en gedrag, waarbij er meer aandacht gaat naar communicatie, overleg en interactie. Bedoeling is dat boswachters “het beheer meer afstemmen op de bezoekers, en meer bezoekers betrekken.” 31 Burgers worden sterker als klant benadert en minder als rechtsonderhorige. Een vierde initiatief is het besteden van meer aandacht aan de interne communicatie in ANB zelf. Voor een gedecentraliseerde organisatie waarvan de meeste mensen vaak erg autonoom op het terrein werken, is het niet zo evident om een cultuuromslag te bewerkstellingen. De interne communicatie moet hiertoe bijdragen. 30 31
Interview Dirk Bogaert, 12/12/12. Interview Dirk Bogaert, 12/12/12.
׀121 ׀
Ook extern zijn een aantal initiatieven genomen. Zo werd de website veel toegankelijker, doelgroepgerichter en gebruiksvriendelijker gemaakt. Er is ook nieuw beleid uitgetekend wat handhaving betreft, waarbij de focus verschuift van (meteen) verbaliseren naar waarschuwingen en aanmaningen. Een erg zichtbaar initiatief is de aanpassing van de uniform van de boswachter: zo werden recent de graden op het uniform verwijderd en krijgt het uniform een minder politioneel of militair uitzicht. Deze initiatieven moeten ertoe bijdragen dat de organisatie als toegankelijker en communicatiever wordt gepercipieerd. Op het vlak van besluitvormingsprocessen wordt er momenteel intensiever dan vroeger ingezet op diverse vormen van overleg, participatie en medebeheer (o.a. Harmonisch Park- en Groenbeheer, Park Spoor Noord, planningsproces instandhoudingsdoelstellingen, etc.) (Vandenabeele & Goorden, 2004). Er wordt aanzienlijk geïnvesteerd in communicatie- en procesbegeleiding. In de cultuurtypologie van Quinn & Rohrbaugh (1983) wordt gesteld dat organisaties van elkaar verschillen op twee dimensies: ten eerste, de mate van interne en externe gerichtheid en, ten tweede, de mate van flexibiliteit en beheersing binnen de organisatie. Door de combinatie van de dimensies, schetsten Quinn & Cameron (1999) een kader voor vier verschillende typen organisatieculturen (cfr. infra). Terwijl het model niet volledig toegepast kan worden op ANB, kunnen we wel stellen dat in de nieuwe organisatiecultuur meer aandacht wordt besteed aan een externe gerichtheid en aan een zekere mate van flexibiliteit. We hebben eerder reeds gesteld dat een organisatie die intern gericht is en qua organisatiestructuur op beheersing gericht is (hiërarchiecultuur) er typisch in slaagt systematiek en orde aan te brengen, maar vaak ook onvoldoende flexibel is. Dit brengt het gevaar van verstarring met zich mee, waarbij regels en procedures als belangrijker worden gezien dan het bereiken van de organisatiedoelstellingen. Het veranderen van de organisatiecultuur is echter geen evidentie, ook niet voor de betrokken ambtenaren. Zo was er bijvoorbeeld heel wat weerstand tegen de nieuwe uniformen, aangezien de betrokkenen vonden dat deze minder gezag zouden uitstralen. Door de diverse initiatieven heeft de gewenste nieuwe organisatiecultuur zich reeds in zekere mate ontwikkeld, en zich ook in bepaalde mate vertaald in een andere houding en ander gedrag van ANB-ambtenaren in het
׀122 ׀
veld. Metingen van ANB tonen aan dat de meerderheid van de ambtenaren reeds een cultuuromslag hebben gemaakt 32. Het is echter moeilijk om zicht te krijgen op de mate waarin de verhoogde aandacht voor openheid, communicatie en dialoog als aspecten van de nieuwe organisatiecultuur van ANB ook heeft geleid tot een verhoogde perceptie bij burgers en andere betrokkenen van procedurele rechtvaardigheid van concrete besluitvormingsprocessen waarbij ANB een initiatiefnemende rol opneemt. Wel zijn er indicaties dat het imago van ANB verbeterd is en het vertrouwen van stakeholders in ANB als partner is gestabiliseerd of verhoogd (enquête in het kader van het stakeholdermanagement van ANB). 33 > 4.9.3.
Besluit
In deze case bespraken we het Agentschap voor Natuur en Bos dat na een fusie de voorbije jaren intensief werk heeft gemaakt van een meer open en samenwerkingsgerichte organisatiecultuur. Er werden zowel eerder interngeoriënteerde initiatieven genomen (interne communicatie, aangepaste functieprofielen; opleidingen ambtenaren, etc.) om deze cultuuromslag te bewerkstelligen, als extern-georiënteerde initiatieven (website; publieksactiviteiten; meer participatieve aanpak beheersactiviteiten en besluitvormingsprojecten, etc.). Terwijl een dergelijke cultuuromslag geen evidentie is, lijkt het erop dat de meerderheid van de ambtenaren (een 800-tal) mee is met deze ontwikkeling. Het is echter moeilijk om zicht te krijgen op de mate waarin deze ontwikkeling ook reeds heeft geleid tot een verhoogde perceptie bij burgers en andere betrokkenen van procedurele rechtvaardigheid van concrete besluitvormingsprocessen waarbij ANB een initiatiefnemende rol opneemt. We kunnen verwachten dat een meer open, communicatieve en probleemoplossende houding en gedrag bijdraagt aan een verhoogde perceptie van procedurele rechtvaardigheid bij burgers. Criteria zoals aanspreekbaarheid en toegankelijkheid zijn van belang, informatie en transparantie, motivering en verantwoording, en dergelijke meer. Een verhoogde perceptie van procedurele rechtvaardigheid zou kunnen bijdragen aan meer draagvlak en steun en minder protest ten aanzien van besluitvorming. Het is momenteel echter nog erg vroeg om hier uitspraken over te doen, al zijn er een aantal indicaties dat het imago van ANB 32 33
Interview Dirk Bogaert, 12/12/12. Interview Dirk Bogaert, 12/12/12.
׀123 ׀
verbeterd is en het vertrouwen van stakeholders in ANB als partner is gestabiliseerd of verhoogd.
׀124 ׀
> 4.10. Lessen trekken uit de case studies > 4.10.1.
Inleiding: Lange Wapper
De eerste case die werd besproken had betrekking op de besluitvorming in het kader van de Oosterweelverbinding. Niettegenstaande de talrijke vormen van formele publieksconsultatie die bij dit soort complexe infrastructuurprojecten verplicht dient ingericht te worden, ontstond grootschalig maatschappelijk protest, culminerend in het referendum van 18 oktober 2009. Naast inhoudelijke bezwaren bleken ook heel wat procedurele bezwaren een rol te spelen in het ontstaan en de ontwikkeling van het protest. Wim Van Hees, initiatiefnemer van Ademloos, stelt zelf dat zijn passieve ontevredenheid evolueerde naar actief verzet omdat hij geen antwoord kreeg op een door hem herhaaldelijk gestelde vraag naar het geplande volume vrachtvervoer door het Sint-Annabos op Linkeroever. Ook bij Straten-Generaal wordt regelmatig verwezen naar een gebrek aan transparantie, desinformatie, manipulatie van gegevens, een gebrek aan onafhankelijkheid, etc.. bij de besluitvorming. Veel meer dan enkele decennia terug zijn procedurele criteria zoals verantwoording, transparantie, informatie, onafhankelijkheid, etc. van belang bij het evalueren en waarderen door de burger van besluitvormingsprocessen (Popelier et al., 2008). Alvast wat deze case betreft leek het erop dat formele inspraak onvoldoende mogelijkheden biedt om de gepercipieerde procedurele rechtvaardigheid te verhogen. Dat de ontevredenheid zich verder heeft kunnen ontwikkelen tot succesvol protest (als gedrag), heeft echter ook met een heel aantal andere factoren te maken. In Antwerpen was er sprake van ‘politieke opportuniteiten’. Immers, organisaties als Straten-Generaal en Ademloos beschikken in grote mate over capaciteit, netwerken, en motivatie, terwijl er op politiek vlak beperkte eensgezindheid bleek te zijn over de gemaakte en te maken beleidskeuzes. Een gepercipieerd gebrek aan politieke eensgezindheid stimuleert protestgedrag (Coppens, 2011). Samenvattend kunnen we stellen dat bij de hier bestudeerde besluitvorming over de Oosterweelverbinding een projectlogica domineerde. Er werd weinig aandacht besteed aan de schaal, complexiteit en ‘wickedness’ van
׀125 ׀
de problematiek (een combinatie van wetenschappelijke onzekerheid, bijvoorbeeld met betrekking tot fijn stof; maatschappelijke onenigheid; en een politieke package deal met betrekking tot de Antwerpse mobiliteit). Gegeven die complexiteit lijkt het van belang te zijn niet enkel de wettelijk verplichte consultatie te voorzien, maar ook andere vormen van overleg en consultatie (Joris et al., 2010). > 4.10.2.
De cases vergeleken
In verschillende van de bestudeerde cases is er geen sprake van een ‘beste oplossing’ ten aanzien van een bepaald beleidsprobleem. Er is sprake van onzekerheid, onenigheid, (politieke) compromissen, botsende belangen en waarden. In een dergelijke context kan het niet anders dan dat beslissingen tot een bepaalde mate van ontevredenheid leiden, alvast bij sommige betrokkenen. Bij hun evaluatie en waardering van dit soort besluitvorming spelen bij burgers naast inhoudelijke ook procedurele factoren mee. Wanneer betrokkenen de indruk hebben dat er sprake is van desinformatie, een gebrek aan transparantie of consistentie, ze zich onvoldoende gehoord of gerespecteerd voelen, of het gevoel hebben dat ze geen gemotiveerde antwoorden krijgen op hun vragen en opmerkingen, etc. dan heeft dit invloed op hun attitude. Terwijl niet alle burgers procedurele rechtvaardigheid in dezelfde mate meenemen in hun attitudevorming, en bijvoorbeeld meer aandacht en belang hechten aan distributieve rechtvaardigheid, speelt het ook bij die burgers een rol. Criteria die uit de cases als erg belangrijk naar voor komen zijn: consistentie, informatie, respect, voice, motivering, onafhankelijkheid, competentie, en controle. Dit zijn criteria die we ook in de literatuur terugvinden. Een gebrek aan ‘voice’ kan betrekking hebben op de afwezigheid van de mogelijkheid om te kunnen inspreken, zoals in de case Averbode Bos en Heide, maar even goed op de gepercipieerde kwaliteit van die inspraak. Uit de cases blijkt dat ontevredenheid alleen niet voldoende is om tot actief protest over te gaan. Hier spelen ook andere factoren zoals de beschikbare netwerken en resources waarover betrokkenen beschikken. Daarnaast zijn ook de politieke opportuniteiten van belang. Wanneer de indruk bestaat dat protest invloed kan hebben, dan kan dit stimulerend werken. Een ‘protest
׀126 ׀
enterpreneur’ zoals Wim Vanhees put motivatie uit gepercipieerde winstkansen. Vanuit het perspectief van het verhogen van de procedurele rechtvaardigheid lijkt formele consultatie beperkte mogelijkheden te bieden. Regelmatig hebben betrokkenen de indruk dat inspraak geen goede manier is om ‘voice’ te hebben in de besluitvorming. Gezien het moment en de manier waarop inspraak wordt georganiseerd verbaast dit niet. Inspraak is een belangentoets laat in de besluitvorming die als minimale check functioneert, er is geen ruimte voor een grote mate van invloed zo laat in het proces, en er is geen ruimte voor interactie, dialoog of sociale leerprocessen. Heel wat opmerkingen in bezwaarschriften hebben dan ook betrekking op de kwaliteit van de inspraak zelf. Dat neemt niet weg dat dit soort inspraak vanuit een juridisch perspectief als vorm van preventieve rechtsbescherming essentieel is en zijn plaats moet hebben in de besluitvorming (Lancksweerdt, 2009). Mogelijk zou er wel meer aandacht kunnen geschonken worden aan de manier waarop burgers inspraak bekijken en beleven. De cases tonen aan dat robuuste kaders en een robuust bestuurlijk engagement ertoe kunnen bijdragen dat protest niet verder escaleert, met name omdat actiegroepen dan beperkt succes verwachten van hun (mogelijke) acties. Ook het intensifiëren van de communicatie kan in een dergelijke context de-escalerend werken. De case Averbode Bos en Heide is illustratief. In deze case bleef de bestuursstijl (open autoritair) gehandhaafd, er werden geen bijkomende vormen van inspraak of overleg ingericht, enkel de communicatie werd geïntensifieerd. De case Beerse en Park Groot Schijn tonen aan dat het mogelijk is om van bestuursstijl te switchen. In de beide gevallen is er in een eerdere fase sprake geweest van een autoritaire (en consultatieve) bestuursstijl en van actief protest. In een latere fase van de besluitvorming werd dan geopteerd voor een meer samenwerkende bestuursstijl. Dit geeft aan dat het ook mogelijk is in een latere fase (wanneer bijvoorbeeld bepaalde kaders vastliggen –in het RUP in het geval van Park Groot Schijn-) nog te kiezen voor een meer interactieve stijl. Hierbij lijken wel een aantal factoren van belang: zoals een goede timing (wanneer het scherpste protest geluwd is en er een bepaalde behoefte is om samen te werken), en de aanwezigheid van een procesbegeleider die voldoende vertrouwen geniet van de betrokken
׀127 ׀
partijen. In het geval van park Groot Schijn zorgde het ‘duo’ Antwerpen aan het Woord (AAW) (vertrouwen en onafhankelijkheid) en AG Stadsplanning (status/beleidsverbinding) voor de nodige capaciteit ten aanzien van de samenwerking. Ook andere vertrouwenwekkende initiatieven bevorderden het verloop, zoals het samenwerkingscharter. In de cases Park Groot Schijn en Beerse wordt het procesverloop door de betrokkenen (zowel burgers als ambtenaren) sterk geapprecieerd. Criteria die naar voor komen zijn onder andere dialoog, openheid, transparantie, onafhankelijkheid en veiligheid. Daarbij is het ook van belang dat betrokkenen niet alleen deze criteria als dusdanig percipiëren, maar ook waarderen (Van Damme, 2012). In beide gevallen was dit het geval. In de cases zijn er ook erg goede resultaten met betrekking tot draagvlak, vertrouwen en steun. Ook bij onteigeningen kan een open, communicatieve houding, waarbij de ambtenaar samen met de betrokkenen de best mogelijke oplossing zoekt bijdragen aan een gevoel van procedurele rechtvaardigheid. De ambtenaar is aanspreekbaar, toegankelijk, bezorgt informatie op maat, motiveert en verantwoordt bepaalde beslissingen, en gaat –binnen de beschikbare ruimte en kaders- op zoek naar een voor de betrokkene geschikte oplossing. Verder kan communicatie ook actief ontradend werken wanneer betrokkenen een beter zicht hebben op de (eigen) kosten en baten van bepaalde juridische procedures. Op die manier wordt het gebruik van die procedures verminderd, zonder aan de rechten van de burger te raken. In het geval van de ruilverkaveling en het plattelandsproject in Gooik zijn de uitkomsten nog niet duidelijk. De Vlaamse Landmaatschappij (VLM) zorgt voor een inbedding van de ruilverkaveling (waarvan de procedure soms tien tot twintig jaar in beslag neemt) in een breder plattelandsproject. Terwijl de ruilverkaveling sterk sectoraal is ingekleurd (landbouw) en volgens strakke procedures (met inbegrip van de inspraak) kan het plattelandsproject veel flexibeler vorm krijgen en veel bredere invalshoek hanteren (milieu, economie, toerisme,..). Bij een plattelandsproject kan ook voor een samenwerkende bestuursstijl geopteerd worden. De case Agentschap Natuur en Bos (ANB) gaf dan weer aan dat ook vanuit organisatieperspectief meer top-down kan gestreefd worden naar andere ambtelijke attitudes en gedrag, dewelke mogelijk effecten sorteren op het niveau van de concrete interactie met burgers, en de door hen gepercipieerde procedurele rechtvaardigheid. Terwijl in het geval van het
׀128 ׀
departement MOW (bemiddelaar) en van de VLM (procesbegeleiders) mensen worden aangeworven met een specifieke kennis, attitude en skills op het vlak van communicatie en procesbegeleiding, is het bij ANB de ambitie dat alle (frontlijn)ambtenaren zich dergelijke houding en skills voldoende eigen maken. Het al dan niet switchen van bestuursstijl tijdens het verloop van de besluitvorming is geen evidente zaak. In sommige situaties zijn de bestuurlijke kaders van dien aard dat een autoritaire (en/of consultatieve) bestuursstijl het meest aangewezen is, en is er geen ruimte om te schuiven op de participatieladder. In zo’n geval lijkt een ‘walk and don’t look back’ strategie de beste optie. Dat neemt niet weg dat zorgvuldige communicatie (met aandacht voor voldoende informatie op maat, motivering en verantwoording, feedback, etc.) en een correct ingerichte inspraak een must blijft. In andere situaties kan het aangewezen zijn om van bestuursstijl te veranderen. In het geval van Beerse en Park Groot Schijn werd er van een autoritaire naar een samenwerkende stijl gegaan. Er moet dan wel op het juiste moment bijgestuurd worden, en de nodige randvoorwaarden dienen aanwezig te zijn (duidelijke kaders, professionele procesaanpak, voldoende vertrouwen, etc.) met het oog op het verhogen van de mogelijkheid op goede resultaten.
׀129 ׀
5. Eerlijk duurt het langst? Conclusie en reflectie De doelstelling van het SBOV B-onderzoeksproject “Naar een meer proactieve en probleemoplossende communicatie met burgers” is om de mogelijkheden van een meer informele, open en proactieve interactie met burgers bij complexe ruimtelijke besluitvormingsprocessen te onderzoeken en aanbevelingen ter zake te formuleren. Uitgangspunt was dat een ‘informele aanpak’ mogelijk zou kunnen bijdragen aan een meer efficiënte en gedragen besluitvorming, en meer tevreden burgers en ambtenaren. Met die ‘informele aanpak’ kan onder meer verwezen worden naar vormen van interactief beleid en coproductie, conflictbemiddeling, het inzetten van communicatieve en bemiddelingsvaardigheden door ambtenaren. In dit onderzoeksrapport keken we eerst vanuit een theoretisch perspectief naar de manier waarop burgers oordelen over beleid en de rol die procedurele rechtvaardigheid speelt ten aanzien van het bepalen van de attitude en het gedrag van burgers. Daarbij keken we ook naar de mogelijkheden en beperkingen van formele inspraak en van alternatieve vormen van communicatie en interactie met de burger. Enkele bevindingen: Ten eerste, distributieve en procedurele rechtvaardigheid spelen beide een rol ten aanzien van het bepalen van de attitude van burgers ten aanzien van een overheidsbeslissing. Terwijl distributieve rechtvaardigheid de rechtvaardige verdeling van uitkomsten van besluitvorming benadrukt, gaat procedurele rechtvaardigheid terug op Rawls (1971) waarbij de rechtvaardigheid van de processen of procedures om tot een beslissing te komen benadrukt. Empirisch onderzoek heeft zich de voorbije jaren sterk gefocust op de rol die ‘voice’ geeft ten aanzien van gepercipieerde fairness. Maar ook het belang van andere aspecten zoals adequate en tijdige informatie, transparantie, kans op invloed, onafhankelijkheid en afwezigheid van bias, motivering en feedback, representativiteit, behoorlijke belangenafweging, consistentie, en deliberatie komen naar voor in empirische studies. Ten tweede, er kan vastgesteld worden dat niet alle mensen een zelfde perceptie en waardering hebben van de procedurele rechtvaardigheid, en
׀131 ׀
dat de normen die mensen hanteren nogal eens kunnen verschillen naargelang de context, problematiek en hun betrokkenheid. Ten derde hebben we attitude doorgetrokken van het individuele naar het groepsniveau. Draagvlak hebben we in navolging van De Graaf omschreven als “een door belangen ingegeven evaluatie van de politieke situatie door doelgroepen van een beleid, waaraan een doelgroep actieve of passieve steun verleent of juist weerstand biedt” (de Graaf, 2007). De mate waarin een negatieve attitude ook effectief wordt omgezet in actief protest heeft met allerlei factoren te maken. Houding zou slechts tot gedrag leiden onder bepaalde voorwaarden, die zich kunnen bevinden op het niveau van het individu, het netwerk en de samenleving. Het kan dan onder meer gaan om factoren zoals motivatie, capaciteit, en perceptie dan wel effectieve aanwezigheid van materiële hulpbronnen, organisatorische middelen, communicatienetwerken en de politieke cultuur (McAdam et al., 2001; Klandermans et al., 1987; Coppens, 2011). Ten vierde biedt inspraak, in een late fase van de besluitvorming, weinig mogelijkheden op het verhogen van de gepercipieerde fairness van procedure. Een inadequaat openbaar onderzoek (of de afwezigheid van inspraak tout court) kan echter wel bijdragen aan minder gepercipieerde procedurele rechtvaardigheid, wanneer bepaalde normen niet gerespecteerd zijn (of als dusdanig gepercipieerd worden). In het onderzoek gaan we er vanuit dat dit soort formele inspraak vanuit een juridisch perspectief wenselijk is, terwijl we vanuit een bestuurskundig perspectief benadrukken dat dergelijke inspraak zo dient ingericht te worden dat het winst of tenminste zo min mogelijk schade oplevert ten aanzien van resultaatsgebieden op het vlak van tevredenheid, innovatie, vertrouwen, doorlooptijd, etc. Ten vijfde biedt interactief beleid als niet geïnstitutionaliseerde vorm van inspraak, en als meer open bestuursstijl, belangrijke mogelijkheden ten aanzien van het verhogen van de gepercipieerde fairness van procedure. Ook open communicatie, ambtelijke bemiddeling en een meer flexibele en extern georiënteerde organisatiecultuur bieden aanknopingspunten voor het verhogen van procedurele rechtvaardigheid van de besluitvorming. Door een open, inclusief en interactief proces van besluitvorming, met ruimte voor intensieve interactie tussen de verschillende betrokken partijen, en met de mogelijkheid invloed uit te oefenen op de besluitvorming, kunnen er goede
׀132 ׀
resultaten geboekt worden, zowel inhoudelijk als procesmatig (sociaal leren, tevredenheid, vertrouwen, steun). Dit soort processen kan immers het gevoel van procedurele rechtvaardigheid bij betrokkenen verhogen (via bijvoorbeeld procesregels en procesmanagement die openheid, transparantie, feedback, deliberatie, etc. benadrukken) (Van Damme, 2012). Terwijl het eerste luik van het rapport een theoretisch inzicht geeft in het verloop en de mechanismen van attitude en gedrag van burgers bij complexe ruimtelijke besluitvorming, en de mogelijkheden en beperkingen van formele inspraak en een meer informele aanpak, trachten we in het tweede luik aan de hand van acht case studies te illustreren op welke manier dit soort processen in de praktijk verlopen, en welke rol formele consultatie en een informele aanpak kunnen spelen ten aanzien van bepaalde resultaten. Ten eerste, uit de case studies blijkt dat bij de evaluatie en waardering van dit soort besluitvorming naast inhoudelijke ook procedurele factoren bij burgers meespelen. Criteria die als erg belangrijk naar voor komen zijn: informatie, transparantie, controle, dialoog/luisteren, respect, motivering, consistentie, competentie en onafhankelijkheid. Ten tweede blijkt dat ontevredenheid alleen niet voldoende is om tot actief protest over te gaan. Hier spelen ook andere factoren zoals de beschikbare netwerken en resources waarover betrokkenen beschikken. Daarnaast zijn ook de politieke opportuniteiten van belang. Wanneer ‘protest enterpreneurs’ de indruk hebben dat er beperkte bestuurlijke eensgezindheid is, dan zullen ze sneller tot protestgedrag overgaan omwille van hun inschatting dat het beleid onder druk nog kan bijgestuurd worden. Ten derde lijkt formele consultatie slechts een beperkte meerwaarde te hebben met betrekking tot het stimuleren van de procedurele rechtvaardigheid van de besluitvorming. Inspraak is een belangentoets in het kader van de preventieve rechtsbescherming, laat in de besluitvorming. Er is geen ruimte voor een grote mate van invloed zo laat in het proces, noch voor interactie, dialoog of sociale leerprocessen. Ten vierde tonen de cases Beerse en Park Groot Schijn aan dat een samenwerkende bestuursstijl (interactief beleid) tot erg goede resultaten
׀133 ׀
kan leiden met betrekking tot tevredenheid, actief draagvlak en vertrouwen. Het procesverloop van beide processen werd sterk gewaardeerd, waarbij aspecten zoals dialoog, openheid, transparantie, onafhankelijkheid en veiligheid, hoog scoren. Ten vijfde tonen deze cases ook aan dat het mogelijk is om van bestuursstijl te veranderen. In de beide gevallen is er in een eerdere fase sprake geweest van een autoritaire (en consultatieve) bestuursstijl en van actief protest. Later werd dan geopteerd voor een meer samenwerkende bestuursstijl. Een aantal randvoorwaarden zijn van belang, zoals een goede timing (wanneer het scherpste protest geluwd is en er een behoefte is om samen te werken), en de aanwezigheid van een procesbegeleider die voldoende vertrouwen geniet van de betrokken partijen. Ten zesde blijkt uit de cases dat robuuste kaders en een robuust bestuurlijk engagement ertoe kunnen bijdragen dat protest niet verder escaleert, met name omdat actiegroepen dan beperkt succes verwachten van (mogelijke) acties. Ook het intensifiëren van de communicatie kan de-escalerend werken. Ten zevende bleken ook andere strategieën (potentieel) succesvol. Bij onteigeningen kan een open, communicatieve houding, waarbij de ambtenaar samen met de betrokkenen de best mogelijke oplossing zoekt bijdragen aan een gevoel van procedurele rechtvaardigheid. De ambtenaar is aanspreekbaar, toegankelijk, bezorgt informatie op maat, motiveert en verantwoordt bepaalde beslissingen, en gaat –binnen de beschikbare ruimte en kaders- op zoek naar een voor de betrokkene acceptabele oplossing. Het inbedden van een ruilverkaveling (waarvan de hele procedure soms tien tot twintig jaar in beslag neemt) in een breder plattelandsproject schept mogelijkheden tot samenwerking, sociaal leren, en win-win situaties. Ten slotte kan ook vanuit organisatieperspectief meer top-down gestreefd worden naar andere ambtelijke attitudes en gedrag, vanuit de idee dat dit effect sorteert op het niveau van de concrete interactie met burgers. Ten achtste signaleren we dat switchen van bestuursstijl tijdens het verloop van de besluitvorming geen evidente zaak is. In sommige situaties zijn de bestuurlijke kaders van dien aard dat een autoritaire (en/of consultatieve) bestuursstijl het meest aangewezen is, en is er geen ruimte om te schuiven (hoger) op de participatieladder. In zo’n geval is ‘walk and don’t look back’
׀134 ׀
de beste optie. Dat neemt niet weg dat zorgvuldige communicatie (met aandacht voor voldoende informatie op maat, motivering en verantwoording, feedback, etc.) en correcte inspraak een must blijft. In andere situaties kan het aangewezen zijn om van bestuursstijl te veranderen. In het geval van Beerse en Park Groot Schijn werd er van een autoritaire naar een samenwerkende stijl gegaan, met goede uitkomsten als resultaat. Er moet dan wel op het juiste moment geswitcht worden, en de nodige randvoorwaarden dienen aanwezig te zijn (duidelijke kaders, professionele procesaanpak, voldoende vertrouwen). Ten negende vereist het inzetten op het verhogen van procedurele rechtvaardigheid bij complexe ruimtelijke besluitvormingsprocessen aanzienlijke investeringen van de betrokken entiteit op het vlak van communicatie, procesbegeleiding en bemiddeling. De cases tonen aan dat zowel vanuit een meer strategische en top down benadering kan gestreefd worden naar een andere houding en interactie ten aanzien van burgers, als vanuit een meer bottom up benadering, vertrekkende vanuit concrete besluitvormingsprocedures en processen. Tot slot. Internationaal blijkt dat bij erg complexe besluitvormingsprocessen waarbij er sprake is van sterk verschillende perspectieven, botsende belangen, en van wetenschappelijke onzekerheid, het zinvol is om een grote diversiteit aan inspraak- en participatiearrangementen op te zetten, met aandacht voor deliberatie als aggregatie (praten en tellen), en voor directe als indirecte vertegenwoordiging (individuele burgers en maatschappelijke vertegenwoordigers). Er kan dan bijvoorbeeld gebruik gemaakt worden van een mix van regionale en bovenlokale hoorzittingen, opiniepeilingen, onderhandelingen met belangengroepen, notice and comment procedures (openbaar onderzoek), interviews met experts, deliberatieve burgerpanels, surveys, etc. (Van Damme & Brans, 2008a). Op die manier is er sprake van een “loud and messy democratic process”.
׀135 ׀
6. Bijlagen > 6.1.
Bijlage 1: Internationale verkenning: Vormvrije consultatie en finale belangentoets via “Inspraak Nieuwe Stijl” (Nederland)
We staan hier wat langer stil bij de hervormingen in het kader van Inspraak Nieuwe Stijl in Nederland. Deze hervormingen kunnen inspiratie bieden voor de Vlaamse beleidscontext. Met het rapport Inspraak Nieuwe Stijl: maatwerk (2006), in opdracht van de minister van Verkeer en Waterstaat, werd ingespeeld op de mogelijkheden van het afslanken van bestaande inspraakprocedures. Volgens de werkgroep die het rapport heeft uitgebracht, biedt formele inspraak bij ruimtelijkeconomische ingrepen te weinig mogelijkheden voor (creatief) meedenken, is het voor burgers niet altijd duidelijk wat van hen wordt verwacht en wat zij mogen verwachten, en zijn er naast inspraak nog andere vormen van participatie en dialoog wat tot verwarring leidt. Uitgangspunt van de werkgroep is dat de inspraak wordt afgestemd op de verschillende fasen van het beleidsproces. Kern van het voorstel was om inspraak in twee opeenvolgende stappen te voltrekken. De eerste stap heet consultatie en betreft de beleidsvoorbereiding. Doel is de meedenkkracht van burgers te benutten op het moment dat er beleidsruimte is. Een vrije en creatieve invulling waarbij een professionele aanpak de kwaliteit borgt. Daarbij horen een gedragscode en interdepartementale kennisuitwisseling. De tweede stap heeft finale belangentoets en betreft het ontwerpbesluit. Doel is de (persoonlijke) belangen te toetsen aan het concrete plan. De toets vindt plaats conform de uniforme openbare voorbereidingsprocedure zoals voorzien in de Algemene Wet Bestuursrecht (AWB). Volgens de werkgroep moet er op maat gewerkt worden, afhankelijk van het probleem/project dat voorligt. Bij projecten die uiteindelijk een directe, fysieke betekenis hebben, wordt consultatie gevolgd door een finale toets. Bij een beleidsvisie, waar individuele consequenties (nog) niet duidelijk zijn, kan worden volstaan met consultatie. Bij projecten met zeer beperkte fysieke implicaties kan worden volstaan met een finale toets. De finale belangentoets fungeert als vangnet voor zaken en belangen die over het
׀137 ׀
hoofd zijn gezien en voor burgers die menen dat hun persoonlijke belangen onevenredig benadeeld worden. De werkgroep adviseerde om “Inspraak nieuwe stijl” binnen de huidige wettelijke kaders uit te werken binnen zeven dossiers, waarna bij een positieve evaluatie naar een rijksbrede invoering overgegaan zou kunnen worden. Het toenmalige Inspraakpunt V&W fungeerde als interdepartementaal expertisecentrum34. Het onderzoeksbureau Partners + Pröpper (2008) heeft de pilootfase onderzocht. De hypothese die werd onderzocht, is dat naarmate een proces van inspraak/participatie meer voldoet aan de kenmerken van INS, dit tot een beter resultaat leidt. Naast een kwalitatief luik, het monitoren en evalueren van de zeven voorbeeldprojecten, is er ook een kwantitatief luik, waarbij een groot aantal projecten die min of meer kenmerken van INS vertonen, worden vergeleken. Zes van de zeven projecten hebben een duidelijke ruimtelijke component (herontwikkeling vliegbasis, bereikbaarheid Utrecht, ontpoldering gebied, tracé snelweg,..). De meeste projecten hebben een grote (fysieke) impact op een groot aantal mensen, bijvoorbeeld het proces over de N18, andere hebben een eerder exploratief karakter, waarbij geen concrete belangen in het geding zijn, bijvoorbeeld het Programma Ontmoetingen. Het concept ‘Inspraak Nieuwe Stijl’ werd uitgewerkt in een 30-tal empirisch onderzoekbare kenmerken, geclusterd in 9 hoofdkenmerken. De zeven voorbeeldprojecten en de projecten in het kader van de kwantitatieve analyse worden onderzocht op basis van deze kenmerken. Deze twee onderzoekslijnen moeten het mogelijk maken inzicht te krijgen in de resultaten van de voorbeeldprojecten én om zicht te krijgen op de (verwachte) meerwaarde van projecten die méér kenmerken van INS bevatten ten opzichte van projecten die minder aan de uitgangspunten van INS voldoen. Schematisch ziet de uitwerking van het concept INS in onderzoekbare kenmerken als volgt uit:
34
Tweede Kamer, 2005-2006, 29385, nr. 7. Het Inspraakpunt van het Ministerie van V&W coördineerde sinds 1997 de inspraakprocedures voor het ministerie.
׀138 ׀
Figuur 8: componenten van 'Inspraak Nieuwe Stijl' (Partners+ Pröpper, 2008) De werkgroep Inspraak heeft verschillende types situatie omschreven. De vormgeving van de inspraak hangt af van de situatie. Er zijn type I situaties, met grote impact, waarbij het bijvoorbeeld kan gaan om grote infrastructurele of bouwprojecten met ingrijpende, fysieke consequenties voor een grote groep mensen. In dat geval is zowel consultatie als een finale belangentoets vereist. Bij type II situaties is sprake van onduidelijke impact of mogelijke impact op lange termijn, bijvoorbeeld een stadsvisie. Bij type II situaties volstaat consultatie. Bij type III is sprake van beperkte impact. Het gaat om projecten met beperkte, kleinschalige consequenties die een kleine groep mensen raakt. In dat geval volstaat een finale belangentoets. Wat de resultaten in de voorbeeldprojecten betreft, zouden projecten die meer conform INS zijn vormgegeven, betere resultaten laten zien dan projecten waar de uitgangspunten van INS in mindere mate worden
׀139 ׀
toegepast. Dit geldt zowel voor inhoudelijke als procesmatige resultaten. In de vier projecten die sterk conform INS zijn, levert de consultatie bruikbare reacties op, en in drie van de vier projecten is de doorwerking van de inbreng zichtbaar in het (ontwerp)besluit. Toch blijkt ook dat een deel van de inbreng vaak (nog) niet bruikbaar is, omdat ze buiten de beleidsruimte valt. Op procesmatig vlak is er geen effect te zien van de toepassing van INS op de doorlooptijd. De kwantitatieve analyse geeft aan dat de procesaanpak op drie manieren doorwerkt. Enerzijds werkt de procesaanpak direct door in de resultaten. Zo kan deskundige begeleiding van en zorgvuldige communicatie over het doel van een consultatiebijeenkomst zorgen voor tevreden participanten. De procesaanpak draagt ook indirect bij aan de resultaten van het participatieproces. Die bijdrage loopt via de basiscondities (randvoorwaarden). Zo kan een projectleider gedurende het proces zorgen voor (extra) steun van bestuurders voor publieksparticipatie en zorgen voor bestuurlijk commitment aan de uitkomsten ervan. Dat bestuurlijk commitment legt vervolgens een basis voor goede resultaten. Ten derde levert de procesaanpak in wisselwerking met de basiscondities een bijdrage aan de resultaten. Met ‘wisselwerking’ wordt bedoeld dat de procesaanpak niet alleen direct inwerkt op de resultaten, maar dat kenmerken van de beleidssituatie die werking verder kunnen versterken of verzwakken. Zo wordt het effect van methodisch werken versterkt als er sprake is van een beleidssituatie waar er veel beleidsruimte is. Uit de webenquête blijkt onder meer dat er een grote invloed uitgaat van de kenmerken van de beleidssituatie op de resultaten (o.m. impact, beleidsruimte, vertrouwen van burgers in de overheid, etc..). Ook naarmate het procesontwerp beter is afgestemd op de beleidssituatie (maatwerk), zijn de resultaten beter (inhoudelijke verrijking en doorwerking in beleid). Naarmate er meer verantwoording wordt afgelegd over tussentijdse resultaten en proces, zijn de procesmatige resultaten beter. Participanten zijn dan tevredener. Op het eerste gezicht lijken processen die conform INS zijn vormgegeven een iets kortere doorlooptijd te hebben (ongeveer 4 maanden), maar het verschil is statistisch gezien niet groot genoeg om van een significant verschil te kunnen spreken. Wat de resultaten van de kwantitatieve analyse betreft, kan vastgesteld worden dat de beleidssituatie cruciaal is. De individuele kenmerken van de
׀140 ׀
beleidssituatie beïnvloeden de resultaten direct. Naarmate er meer beleidsruimte en bestuurlijk commitment is, is het inspraakproces in zijn geheel succesvoller. Er zijn ook specifieke verbanden te leggen. Hoe hoger de impact van de problematiek, hoe hoger de betrokkenheid van burgers bij het consultatieproces. Objectieve impact heeft daarnaast een negatief effect op doorwerking: hoe ingrijpender de problematiek, des te minder inspraakreacties doorwerken in het beleidsplan of ontwerpbesluit. Draagvlak en betrokkenheid zijn beter, naarmate de problematiek meer impact heeft en de beleidsruimte groter is. Beleidsruimte bevordert de procestevredenheid. Ruimte bij de oplossingsrichtingen hangt daarnaast positief samen met de bruikbaarheid van inspraakreacties. De bruikbaarheid en de doorwerking van inspraakreacties nemen toe, naarmate het bestuurlijk commitment hoger is. Alle aspecten van bestuurlijk commitment bevorderen inhoudelijke en procesmatige resultaten. Het onderzoek bevestigt verder de centrale veronderstelling dat er aan de basiscondities moet voldaan zijn (voldoende impact, beleidsruimte en bestuurlijk commitment) wil de inzet van INS succes hebben. Methodisch werken leidt in een dergelijke situatie tot grotere bruikbaarheid en doorwerking van inspraakreacties. Tevredenheid over het proces wordt bevorderd door zowel methodisch werken als professionele communicatie. Wanneer niet aan de basiscondities is voldaan, heeft de toepassing van INS geen direct effect op de resultaten. De enige uitzondering hierop is professionele communicatie. Volgens het onderzoek is het blijkbaar met een professionele aanpak van de communicatie mogelijk om (enige) resultaten te bereiken, ongeacht de mate waarin aan de basiscondities is voldaan. Het onderzoek geeft ook indicaties welke specifieke procesvariabelen impact hebben op de verschillende resultaatsvelden. Inhoudelijke aansluiting tussen consultatie en finale belangentoets draagt bij aan draagvlak voor het ontwerpbesluit en maakt dat insprekers meer tevreden zijn met de inhoud van het uiteindelijke besluit. Bovendien bevordert een goede procesmatige aansluiting de doorwerking van inspraakreacties. Afstemming van het procesplan op de beleidssituatie zorgt voor grotere tevredenheid over het resultaat van het consultatieproces, bevordert betrokkenheid en draagvlak voor het ontwerpbesluit. De inzet van expertise op het gebied van participatief werken heeft gunstige effecten op procesmatige resultaten. Zowel bestuurders als insprekers zijn dan meer tevreden over het proces. Ook betrokkenheid en draagvlak nemen toe. Alle ׀141 ׀
aspecten van professionele communicatie hebben een positieve invloed op inspraakresultaten. De Werkgroep Inspraak zag de invoering van Inspraak Nieuwe Stijl als een kans om de dialoog tussen overheid en burgers over beleidsvoornemens duidelijker, meer op maat en doelgerichter vorm te geven. Verondersteld wordt dat dit leidt tot een effectiever en meer bevredigend proces van publiekparticipatie voor betrokken actoren. De verwachtingen van burgers worden vaker waargemaakt. Burgers krijgen meer begrip voor de voorgenomen besluiten. Beleidsmakers kunnen inspraakreacties beter gebruiken en ervaren minder weerstand in de fase van de finale belangentoets. Voor de bestuurders worden de processen transparanter. Daarnaast worden zij geconfronteerd met minder beroepsprocedures. Het onderzoek van Partners + Pröpper bevestigt dat, naarmate een inspraakproces meer voldoet aan INS, er betere resultaten worden bereikt, zoals inhoudelijke verrijking, draagvlak, en tevredenheid van deelnemers, ambtenaren en beleidsmakers. Op het vlak van doorlooptijd konden gen robuuste conclusies getrokken worden. Het onderzoek laat ook zien dat bezwaarschriften niet te vermijden zijn in situaties van grote belangentegenstellingen. Adequate communicatie en het afleggen van verantwoording gedurende het proces is sterk gerelateerd met de tevredenheid over het proces. “Bestuurlijke stilte” (non-communicatie) zorgt voor ontevredenheid. Maatwerk, waarbij bijvoorbeeld sterk rekening wordt gehouden met verschillen in doelgroepen, heeft een direct effect op inhoudelijke resultaten; het zorgt ervoor dat er bruikbare reacties komen en dat deze ook doorwerken in de beslissingen. Er kunnen een aantal vragen gesteld worden bij het onderzoek van Partners + Pröpper. Zo geldt voor het merendeel van de voorbeeldprojecten dat de totale doorlooptijd zes tot tien jaar bedraagt, terwijl het onderzoek zich slechts op een fragment van het proces richt. In zes van de zeven projecten heeft dit fragment betrekking op de consultatiefase (het benoemen en uitwerken van alternatieven). Gevolg is dan ook dat we slechts een beperkt beeld krijgen van het totale proces, en op de impact van het inspraakproces op het totale proces. Dit is problematisch wat de resultaten betreft. Dat neemt niet weg dat het onderzoek het belang aangeeft van bepaalde randvoorwaarden zoals voldoende beleidsruimte en bestuurlijk commitment, maar ook van methodisch werken en een adequate communicatie. ׀142 ׀
De inzichten uit het onderzoek naar Inspraak Nieuwe Stijl, alsook de bevindingen van de Commissie Elverding (2008) rond de versnelling van besluitvorming specifiek rond infrastructurele projecten, werden vertaald in aanpassingen van het wettelijk kader, zo is er een nieuwe mer-wetgeving van kracht vanaf 1 juli 2010. In De Peuter et al. (2010) worden de belangrijkste verschilpunten ten aanzien van de oude wetgeving opgelijst. Recent onderzoek door Witteveen + Bos (2011) in opdracht van het Centrum Publieksparticipatie ging na of de voorbije jaren (waarbij er sprake is van meer publieksconsultatie in een vroege fase van het besluitvormingsproces) er sprake is van een toename in tevredenheid bij indieners van zienswijzen over het besluitvormingsproces. Het onderzoek geeft aan dat er een verschuiving heeft plaatsgevonden van procesmatige naar inhoudelijke reacties, waarbij de toonzetting gehanteerd door de indieners ‘minder boos’ is. Verder geeft de studie ook aan dat de voorbije jaren het aantal zienswijzen dat wordt ingediend in Nederland globaal gezien afneemt. Ook dit onderzoek bevestigt dus dat publieksconsultatie ‘op maat’ kan bijdragen aan resultaten zoals procestevredenheid, en bruikbaarheid van de reacties. Volgens Mirjam Westgeest, directeur van het Centrum voor Publieksparticipatie, heeft het gegeven dat zienswijzen vaker betrekking hebben op concrete inhoudelijke aspecten ook zo zijn gevolgen: “Veel reacties waar je niet veel mee kan hebben plaats gemaakt voor weinig reacties waar je wel wat mee moet.”35 Mogelijk hebben de recente wijzigingen op het vlak van publieksconsultatie tot gevolg dat door burgers en maatschappelijke partijen op een ‘professionelere’ manier gebruik wordt gemaakt van mogelijkheden tot consultatie en participatie.
35
In een column op http://www.centrumpp.nl/actueel/columns, op 25/10/12.
׀143 ׀
7. Referenties AG Stadsplanning (2011). Park Groot Schijn. Antwerpen: AG Stadsplanning. Barrett-Howard, E. and Tyler, T. R. (1986). Procedural justic as a criterion in allocation decisions. Journal of personality and social psychology, 50.
Bekkers, V., Fenger, M., Homburg, V., & Putters, K. (2004). Doorwerking van strategische beleidsadvisering Erasmus Universiteit Rotterdam en Universiteit van Tilburg.
Boedeltje, M. (2009). Draagvlak door interactief bestuur: fictie of feit? Enschede: Ipskamp Drukkers BV.
Chambers, S (2003). Deliberative democratic theory. Annual review of political science, 6, 307-326.
Claes, B. (2011). Gebruikers ontwerpen mee hun park. Ruimte.Vakblad van de Vlaamse Vereniging voor Ruimte en Planning, 10-17.
Commissie Overheidscommunicatie (2001). In dienst van de democratie. Het rapport van de Commissie Overheidscommunicatie.
Coppens, T. (2011). Conflict and conflict management in strategic urban projects. KULeuven, Leuven.
De Cremer, D., Brockner, J., Fishman, A., Van Dijke, M., Van Olffen, W., and Mayer, D. M. (2010). When do procedural fairness and outcome fairness interact to influence employees' wrk attitudes and behaviors? The moderating effect of uncertainty. Journal of Applied Psychology: An International Review, 95, 291-304.
de Graaf, L. (2007). Gedragen beleid. Een bestuurskundig onderzoek naar interactief beleid en draagvlak in de stad Utrecht. Eburon: Delft.
Dejaeghere, Y. & Hooghe, M. (2006). Op zoek naar de 'monitorial citizen'. Een empirisch onderzoek naar de prevelantie van postmodern burgerschap in België. Res Publica, 393-420.
׀145 ׀
Dekker, P. and Hooghe, M. (2003). De burger-nachtwaker. Naar een informalisering van de politieke participatie van de Nederlandse en Vlaamse bevolking. Sociologische Gids, 50, 156-181.
Directoraat-Generaal Rijkswaterstaat. (2003). Burgerbetrokkenheid bij beleid. Een literatuurscan. Rotterdam: Ministerie Verkeer en Waterstaat.
Edelenbos, J. (2000). Proces in vorm. Procesbegeleiding van interactieve beleidsvorming over lokale ruimtelijke projecten. Utrecht: Lemma.
Edelenbos, J., Domingo, A., Klok, P.-J., & van Tatenhove, J. (2006). Burgers als beleidsadviseurs. Een vergelijkend onderzoek naar acht projecten van interactieve beleidsvorming bij drie departementen. Amsterdam: Instituut voor Publiek en Politiek.
Edelenbos, J. and Klijn, E.-H. (2005). Managing stakeholder involvement in decision making. A comparative analysis of six interactive processes in the Netherlands. Journal of Public Administration Research and Theory, 16, 417-446.
Elliott, E. D. (1992). Re-inventing rulemaking. Duke Law Journal, 41, 1490-1496.
Fishbein, M. & Ajzen, I. (1975). Belief, attitude and behavior: an introduction to theory and research. Reading, Massachusetts: Addison-Wesleyn Publishing Company.
Folger, R. (1977). Distributive and procedural justice: combined impact of voice and improvement on experienced inequity. Journal of personality and social psychology, 35, 108-119.
Gross, C. (2007). Community perspectives of wind energy in Australia: the application of a justice and community fairness framework to increase social acceptance. Energy Policy, 35, 2727-2736.
Innes, J. E. and Booher, D. (1999). Consensus Building as Role Playing and bricolage. Toward a Theory of Collaborative Planning. Journal of the American planning association, 65, 9-26.
Joris, W., Van Damme, J., and Brans, M (2010). De Lange Wapper: een brug te ver? Een analyse van de inspraak in de besluitvorming over de Oosterweelverbinding. Burger, Bestuur en Beleid, 6, 39-57.
׀146 ׀
Klandermans, B and Oegema, D. (1987). Potentials, networks and barriers: steps towards participation in social movements. American sociological review, 52, 519-531.
Krens, J. (2011). Weerstand tegen windmolens. De invloed van burgerparticipatie en psychologische afstand op perceived fairness en het ontwikkelen van weerstand. Universiteit Twente Enschede.
Lancksweerdt, E. (2009). Handboek burgerparticipatie. Een juridische verkenning toegespitst op het lokale bestuursniveau, met verdere beschouwingen over de ontwikkelingsmogelijkheden van onze democratie. Brugge: Die Keure.
Lawrence, R. L., Daniels, S. E., and Stankey, G. H. (1997). Procedural justice and public involvement in natural resource decision making. Society and Natural Resources, 10, 577-589.
Leventhal, G. S. (1980). What should be done with equity theory? New approaches to the study of fairness in social relationships. In G.Gergen, M. Greenberg, & R. Willis (Eds.), Social exhange: advances in theory and research (pp. 27-55). New York: Plenum Press.
Lind, E. A. & Tyler, T. R. (1988). The social psychology f procedural justice. New York: Plenum Press.
Lowndes, V., Pratchett, L., & Stoker, G. (2001). Trends in public participation: Part 2. Citizen's perspectives. Public administration, 79, 445-455.
Marien, S. (2012). Burgerparticipatie: een politicologisch perspectief. In J.Van Damme, F. Schram, & M. Brans (Eds.), Participatie: what's in a name? Een mutidisciplinaire kijk op maatschappelijke participatie (pp. 9-30). Brugge: Vandenbroele Academics.
McAdam, D., Tarrow, S., & Tilly, C. (2001). Dynamics of contention. Cambridge: Cambridge University Press.
Molenveld, A. and Demuzere, S. (2011). VTOM, 4, 38-44.
Norris, P. (1999). Critical Citizens. Oxford: Oxford University Press.
׀147 ׀
Partners+Pröpper (2008). Inspraak Nieuwe Stijl beproefd. Onderzoek naar de toepassing en resultaten van Inspraak Nieuwe Stijl Vught: Raad van Toezicht van het Inspraakpunt Ministerie van Verkeer en Waterstaat.
Popelier, P., Van Gestel, R., Van Aeken, K., Verlinden, V., & Van Humbeeck, P. (2008). Consultaties in de wetgevingspraktijk. Een zoektocht naar internationale best practices. Brussel: Politeia.
Pröpper, I. & Steenbeek, D. (1999). De aanpak van interactief beleid: elke situatie is anders. Bussum: Coutinho.
Quinn, R. E. and Rohrbaugh, J. (1983). A spatial model of effectiveness criteria: towards a competing values approach to organisational analysis. Management Science, 29, 363-377.
Rowe, G. and Frewer, L. (2004). Evaluating public participation exercises: a research agenda. Science, technology & human values, 29, 512-556.
Schram, F. (2005). Relatie burger-bestuur. Leuven: Instituut voor de Overheid.
Smith, P. D. and McDonough, M. H. (2001). Beyond public participation: fairness in natural resource decision making. Society and Natural Resources, 14, 239-249.
Süsskind, L. & Cruikshank, J. (1987). Breaking the impasse: consensual approaches to resolving public disputes. London: Basic Books.
Thibaut, J and Walker, L. (1978). A theory of procedure. California Law Review, 66, 541-566.
Tyler, T. R. (1988). What is procedural justice? Criteria used by citizens to assess the fairness of legal procedures. Law & Society Review, 22, 103-135.
Van Damme, J. (2012). Interactief beleid. Een analyse van organisatie en resultaten van interactieve planning in twee Vlaamse 'hot spots'. Faculteit Sociale Wetenschappen, Leuven.
Van Damme, J. & Brans, M. (2009). Inspraak organiseren: Een analyse van drie Vlaamse case studies Leuven: Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen.
׀148 ׀
Van Damme, J. & Brans, M. (2012). Een beleidswetenschappelijk perspectief op maatschappelijke participatie. In J.Van Damme, F. Schram, & M. Brans (Eds.), Participatie: what's in a name? Een multidisciplinaire kijk op maatschappelijke participatie (pp. 135-154). Brugge: Vandenbroele Academics.
van den Bos, K. (2011). Vertrouwen in de overheid: wanneer hebben burgers het, wanneer hebben ze het niet, en wanneer weten ze niet of de overheid te vertrouwen is? Een essay over de sociaal-psychologische werking van vertrouwen en de mens als informatievergarend individu Ministerie van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties.
van den Bos, K. (1999). What are we talking about when we talk about no-voice procedures? On the psychology of the fair outcome effect. Journal of Experimental social psychology, 35, 560577.
Vandenabeele, J. & Goorden, L. (2004). Burgers en het Vlaamse milieubeleid. Trendsettende voorbeelden. Antwerpen: Steunpunt Milieubeleidswetenschappen.
Veldboer, L. (1996). De inspraak voorbij. Amsterdam: Instituut voor Publiek en Politiek.
Verlaak, J. (2011). De oprichting van de actiegroep Ademloos. Masterproef. KUL, Leuven.
VLM (2006). Ruilverkaveling als instrument, een (be)leefbaar platteland als doel. Brussel: VLM.
Webler, T. & Tuler, S. (2002). Unlocking the puzzle of public participation. Bulletin of Science, Technology & Society, 22, 179-189.
Werkgroep inspraak (2006). Inspraak nieuwe stijl: maatwerk.
Wille, A. (2001). Politieke participatie en representativiteit in het interactieve beleidsproces. In J.Edelenbos & R. Monnikhof (Eds.), Lokale interactieve beleidsvorming. Een vergelijkend onderzoek naar de consequenties van interactieve beleidsvorming voor het functioneren van de lokale democratie (pp. 87-116). Utrecht: Lemma.
׀149 ׀
8. Beleidsrelevante aanbevelingen Op basis van dit luik van het onderzoek formuleren we enkele aanbevelingen. Deze zullen verder aangevuld worden met aanbevelingen op basis van het juridische luik van het onderzoek. Ten eerste is het van belang de kostprijs van onvoldoende draagvlak en actief protest tegen overheidsbeslissingen voldoende te onderkennen. Vertraging van de besluitvorming, stijging van de kosten, een negatief imago van de overheid, en een daling van het vertrouwen in de overheid zijn nefast op korte termijn maar nog meer op lange termijn. Ten tweede is het van belang het inzicht verder te verdiepen in attitude en gedrag van burgers ten aanzien van de overheid en ten aanzien van overheidsbeleid. Een betere kennis van de perspectieven, verwachtingen en afwegingen die burgers maken ten aanzien van de overheid is een vertrekpunt voor aanpassingen van de bestuurlijke organisatie van overheidsbesluitvorming. Zoals er regelmatig klantentevredenheidsbevragingen georganiseerd worden om een beter zicht te krijgen op verwachtingen van de burger als klant van de overheidsdienstverlening, kunnen er ook bevragingen georganiseerd worden ten aanzien van overheidsbesluitvorming. Deze inzichten moeten vervolgens actief verspreid worden binnen de overheid. De burger vandaag heeft erg hoge verwachtingen ten aanzien van zowel de uitkomsten van beleid als van de manier waarop dat beleid tot stand komt. Ten derde kan er verder nagedacht worden over de optimale organisatie van inspraak als finale belangentoets. Een dergelijke vorm van publieksconsultatie dient gericht te zijn op juridische doelstellingen (rechtsbescherming) en niet verward met bestuurskundige doelstellingen (zoals beleidsverrijking of draagvlak). Een dergelijke vorm van inspraak biedt weinig mogelijkheden op het verhogen van de gepercipieerde fairness van procedure. Wel dient de inspraak zo georganiseerd dat ze alleszins geen afbreuk doet aan de gepercipieerde procedurele rechtvaardigheid. Ten vierde kan er verder geëxperimenteerd worden met een ‘informele aanpak’. Interactief beleid, bemiddeling, intensieve communicatie op maat, etc. bieden duidelijk mogelijkheden op verhoogde procedurele ׀151 ׀
rechtvaardigheid. Er zijn echter een heel aantal randvoorwaarden nodig om ook effectief goede resultaten te behalen. Zo moeten de bestuurlijke kaders zich ertoe lenen en moet er de nodige capaciteit aanwezig zijn, bijvoorbeeld op het vlak van professionele communicatie en procesbegeleiding. Een informele aanpak vereist andere procedures, structuren, culturen, capaciteiten en skills van de bestuurlijke organisatie dan een formele aanpak. Ten vijfde zou dan ook moeten nagegaan worden welke investeringen op dit vlak dienen te gebeuren, en voor welke entiteiten. Naast een bottom up aanpak, kan ook voor een top down aanpak gekozen worden, zoals in het geval van het Agentschap voor Natuur en Bos (ANB). Ten zesde kan er nagedacht worden over een meer permanente manier van ondersteuning van ontwikkelingen op het vlak van de aanpak van formele en informele vormen van publieksbetrokkenheid bij complexe ruimtelijke besluitvorming. Dit zou bijvoorbeeld kunnen in de vorm van een beleidsdomeinoverstijgend expertisecentrum, zoals het Centrum Publieksparticipatie (CPP) in Nederland.
׀152 ׀
