Publieksconsultatie als gangmaker voor een meer legitiem beleid. > Rapport. > Jan Van Damme & Marleen Brans

Publieksconsultatie als gangmaker voor een meer legitiem beleid

>

Rapport

>

Jan Van Damme & Marleen Brans

Inhoudstafel 1.

2.

3.

Inleiding

9

> 1.1.

Situering van de studie

9

> 1.2.

Overzicht rapport

9

Beleidslegitimiteit

13

> 2.1.

13

Inleiding

> 2.2. Beleidslegitimiteit > 2.2.1. Normatief perspectief op beleidslegitimiteit > 2.2.2. Waarderingsperspectief op beleidslegitimiteit

14 14 17

> 2.3. Draagvlak nader bekeken > 2.3.1. Draagvlak: een poging tot definitie > 2.3.2. Drivers van draagvlak

19 19 23

> 2.4.

26

Van draagvlak tot eigenaarschap en engagement

Publieksconsultatie als gangmaker voor een meer legitiem beleid?

33

> 3.1.

Inleiding

33

> 3.2.

Inspraak vs interactief beleid vs publieksconsultatie?

33

> 3.3.

Publieksconsultatie en beleidslegitimiteit

37

> 3.4.

Draagvlak

43

> 3.5.

Drivers van draagvlak

44

4.

Conclusie

49

5.

Bibliografie

52

|3|

Lijst tabellen Tabel 1: normatief en waarderingsperspectief ten aanzien van beleid ..... 18 Tabel 2: normatief en waarderingsperspectief ten aanzien van publieksconsultatie ............................................................. 42

|4|

Lijst figuren Figuur 1: verklaringsmodel voor attitudes (Boedeltje 2009) .................. 21 Figuur 2: aangepast verklaringsmodel voor draagvlak ......................... 22 Figuur 3: waarden en indicatoren van draagvlak (De Graaf, 2007) .......... 23 Figuur 4: samenspel tussen relationele en probleemoplossende activiteiten (Bouwen en Taillieu 2004)..................................................... 30 Figuur 5: draagvlak................................................................... 44

|5|

Managementsamenvatting

In dit rapport kijken we met een beleidsanalytische bril naar een aantal maatschappelijke en bestuurlijke ontwikkelingen. Steeds meer burgers zijn in staat om hun eigen belangen te verdedigen door een toenemend opleidingspeil, een grotere mondigheid, door veranderende waardeoriëntaties. Veranderingen in het burgerschap brengen echter ook veranderingen met zich mee in de interactie tussen burger en bestuur. Wat zijn de implicaties voor de beleidsontwikkeling van deze “andere” burger? Volgens sommige auteurs is er sprake van een verschuiving van het perspectief waarmee burgers naar beleid kijken (Bekkers & Ringeling, 2003), waarbij er minder nadruk wordt gelegd op legaliteitsnormen en meer op democratische en integriteitsnormen, zoals openbaarheid, toegankelijkheid, zorgvuldige belangenafweging, motivering, en verantwoording (Popelier et al., 2008). Beleid moet niet alleen ontwikkeld worden volgens de wettelijke regels, maar moet tot stand komen op een open, democratische, toegankelijke, etc.. wijze. Anderzijds kunnen we mogelijk spreken van een verdere versplintering in het normenkader dat gehanteerd wordt door burgers om beleid als legitiem te zien. Wat voor de ene burger legitiem beleid is, is dat niet noodzakelijk voor een andere burger. Elke burger heeft zijn eigen beleving en hanteert zijn eigen maatstaf. En welke rol speelt publieksconsultatie daarin? Kan publieksconsultatie leiden tot een beter/meer gedragen/meer legitiem (etc.) beleid? En wat met nieuwe systemen van maatschappelijke consultatie en interactie? Zijn dergelijke systemen (beter) in staat om een antwoord te bieden op het legitimiteitsvraagstuk? We stellen in ieder geval vast dat het realiseren van een (voldoende) legitiem beleid een dagelijkse bekommernis wordt van beleidsmakers, waarbij diverse vormen van publieksconsultatie worden ingericht met het oog op het afdekken van de verschillende aspecten van het (brede) legitimiteitsbegrip. In dit rapport gaan we in op een aantal cruciale begrippen in deze problematiek, zoals beleidslegitimiteit en draagvlak, en onderzoeken we op welke manier publieksconsultatie kan bijdragen aan een meer gedragen en meer legitiem beleid.

|7|

1. Inleiding > 1.1.

Situering van de studie

Dit rapport kadert binnen het onderzoeksproject “Interactief beleid van de Vlaamse overheid” van de cluster ‘Vernieuwde relaties tussen burger en bestuur” van het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen (SBOV) in de periode 2007-2011. > 1.2.

Overzicht rapport

In dit rapport ligt de focus op beleidslegitimiteit. We vertrekken vanuit de bevinding dat door een aantal maatschappelijke ontwikkelingen het politieke systeem onder druk staat. Steeds meer burgers zijn in staat om hun eigen belangen te verdedigen door een toenemend opleidingspeil, een grotere mondigheid, door veranderende waardeoriëntaties. Auteurs als De Rynck geven aan dat veranderingen in het burgerschap ook veranderingen met zich meebrengen in de interactie tussen burger en bestuur. Middenveld, politieke partijen, spelen niet meer dezelfde rol als voorheen het geval was in een meer verzuild en corporatistisch systeem, en er kan verwacht worden dat er zich nieuwe participatie-arrangementen aandienen (De Rynck, 2007). Gevolg is dat zowel oude als nieuwe vormen van inspraak, consultatie en overleg in de beleidspraktijk aanwezig zijn, met de nodige ‘bestuurlijke drukte’ tot gevolg. Frank Hendriks geeft aan dat democratische systemen leentjebuur spelen bij andere systemen, en verklaart bestuurlijke vernieuwingen zoals de rechtstreekse verkiezing van de burgermeester, het invoeren van opiniepeilingen en referenda, en het sleutelen aan het kiesstelsel vanuit deze optiek (Hendriks, 2006). Er wordt ‘bijgemengd’ uit andere democratische culturen en systemen met het oog op het afdekken van bepaalde (gepercipieerde) tekorten van het eigen systeem. Ook voor wat betreft het inrichten van publieksconsultatie in het kader van de beleidsontwikkeling gaat dit op: er is sprake van een groei in aantal en diversiteit aan participatiemechanismen, waarbij naast ‘traditionele’ ook allerlei nieuwe vormen worden ingericht (Van Damme & Brans, 2010). Zo wordt er geëxperimenteerd met burgerfora, deliberatieve opinipeilingen, wijkbudgetten, etc.

|9|

Terwijl er enerzijds erg mondige en actieve burgers zijn, die niet terugdeinzen om te protesteren, om te lobbyen, om juridische procedures aan te spannen, etc. zijn er ook groepen die dat veel minder doen. Heel wat auteurs wijzen er op dat nieuwe vormen van interactie tussen bestuur en burger in de eerste plaats worden gebruikt door diegenen die reeds goed op de hoogte waren van de traditionele interactiekanalen, door de ‘vergadertijgers’ van weleer. Soms wordt er ook gesproken van de ‘participatieparadox’: hoe meer participatiemogelijkheden worden geschapen, hoe groter de kloof tussen zij die er wel en zij die er geen gebruik van (kunnen) maken (Loyens & Van de walle, 2006; Cornelissen & Bogman, 2003). In tegenstelling tot bijvoorbeeld verkiezingen vereisen heel wat van die andere participatievormen immers (veel) tijd, geld, vaardigheden, etc.. Er zou dus ook op dit vlak sprake kunnen zijn van een Mattheüsseffect. In dit rapport kijken we in eerste instantie met een beleidsanalytische bril naar deze maatschappelijke en bestuurlijke ontwikkelingen. Wat zijn de implicaties voor de beleidsontwikkeling van deze “andere” burger? Volgens sommige auteurs is er sprake van een verschuiving van het perspectief waarmee burgers naar beleid kijken (Bekkers & Ringeling, 2003), waarbij er minder nadruk wordt gelegd op legaliteitsnormen en meer op democratische en integriteitsnormen, zoals openbaarheid, toegankelijkheid, zorgvuldige belangenafweging, motivering, en verantwoording (Popelier et al., 2008). Beleid moet niet alleen ontwikkeld worden volgens de wettelijke regels, maar moet tot stand komen op een open, democratische, toegankelijke, etc.. wijze. Anderzijds kunnen we mogelijk spreken van een verdere versplintering in het normenkader dat gehanteerd wordt door burgers om beleid als legitiem te zien. Wat voor de ene burger legitiem beleid is, is dat niet noodzakelijk voor een andere burger. Elke burger heeft zijn eigen beleving en hanteert zijn eigen maatstaf. En welke rol speelt publieksconsultatie daarin? Kan publieksconsultatie leiden tot een beter/meer gedragen/meer legitiem (etc.) beleid? En wat met nieuwe systemen van maatschappelijke consultatie en interactie? Zijn dergelijke systemen (beter) in staat om een antwoord te bieden op het legitimiteitsvraagstuk? We stellen in ieder geval vast dat het realiseren van een (voldoende) legitiem beleid een dagelijkse bekommernis wordt van beleidsmakers, waarbij diverse vormen van publieksconsultatie worden

| 10 |

ingericht met het oog op het afdekken van de verschillende aspecten van het (brede) legitimiteitsbegrip. In dit rapport gaan we na hoe de begrippen beleidslegitimiteit en draagvlak kunnen ingevuld worden, en welke rol publieksconsultatie kan spelen ten aanzien van het stimuleren van een meer legitiem beleid.

| 11 |

2. Beleidslegitimiteit > 2.1.

Inleiding

Centraal in dit rapport staat het begrip legitimiteit. Traditioneel wordt de kwalificatie toegekend aan een politiek systeem wanneer aan bepaalde criteria voldaan wordt. Die criteria zijn noodzakelijk wil het systeem haar onderdanen de verplichting opleggen zich aan haar gezag te onderwerpen. Legitimiteit kan betrekking hebben op verschillende voorwerpen. Niet alleen ten aanzien van beleidsmakers (gezagdragers) hun besluiten (beleid), maar ook ten aanzien van de spelregels voor besluitvorming en de fundamenten van de politieke gemeenschap (Rosenthal et al., 1996). Zo kan legitimiteit betrekking hebben op het politieke systeem an sich. Dan gaat het om de normen en regels van de democratische rechtsstaat. Maar legitimiteit kan ook betrekking hebben op beleidsmakers. Dan wordt vaak gesproken over vertrouwen in de politiek, en over de kloof tussen burger en bestuur. Onderzoek geeft aan dat instellingen die een belangrijke rol spelen in het democratisch systeem (politieke partijen, regering, parlement, gerecht, pers, etc..) sterk worden gewantrouwd, terwijl er een hele literatuur is die de rol van vertrouwen, van sociaal kapitaal benadrukt, in het kader van economische groei, gemeenschapsvorming, politieke doeltreffendheid, etc. (Elchardus et al., 2000). Naast wat we kunnen omschrijven als bestuurlijke legitimiteit, is er ook beleidslegitimiteit. In dit rapport vertrekken we vanuit een beleidsanalytisch perspectief en schenken we in eerste instantie aandacht aan deze vorm van legitimiteit. Beleidslegitimiteit levert een cruciale bijdrage aan bestuurlijke legitimiteit. Bij bestuurlijke legitimiteit gaat het om een houding ten aanzien van de politiek en de werking van het politieke systeem op een meer algemeen niveau. Echter, door zijn concrete beleidservaringen ontwikkelt de burger een bepaalde mate van vertrouwen in, steun voor en betrokkenheid bij het bestuur. Aan beleidslegitimiteit en de implicaties van een tekort aan beleidslegitimiteit wordt niet altijd veel wetenschappelijke aandacht geschonken. Ons inziens ten onrechte, aangezien een tekort aan beleidslegitimiteit zal doorwerken in de bestuurlijke legitimiteit. Het

| 13 |

bestuur moet niet alleen rekenschap geven van het feit of de macht die zij verworven heeft op een legitieme basis berust, ook voor de dagdagelijkse beleidsbeslissingen die zij neemt, moet zij zich verzekeren van voldoende legitimiteit. > 2.2.

Beleidslegitimiteit

Maar waar staat het begrip legitimiteit eigenlijk voor? We maken een opdeling tussen twee manieren om naar het begrip te kijken. Enerzijds wordt de kwalificatie “legitiem” toegekend aan bestuur dat werd gevestigd overeenkomstig specifieke regels en normen. Dit kunnen we het normatief perspectief noemen. Max Weber benaderde het begrip als een empirisch sociaal feit: legitimiteit als het fenomeen waarbij mensen bereid zijn om gezag te aanvaarden op normatieve gronden (Schram, 2005). Wanneer die aanvaardingsbereidheid centraal staat, spreken we over het waarderingsperspectief. Het gaat dan over de (inter)subjectieve waardering door burgers, in het bijzonder de mate waarin bestuur (of hier beleid) aansluit bij hun verlangens, verwachtingen, waarden en normen (Schram, 2005). > 2.2.1.

Normatief perspectief op beleidslegitimiteit

Wanneer we vertrekken vanuit het normatief perspectief, dan kan gesteld worden dat legitimiteit zich realiseert op het snijpunt van twee fundamentele principes: de democratische rechtstaat en de effectiviteit en efficiëntie van het bestuurlijk optreden (Rosenthal et al., 1996). Eigenlijk gaat het binnen het normatief perspectief over de mate waarin tegemoet wordt gekomen aan een combinatie van normen gericht op outputlegitimiteit (efficiëntie en effectiviteit) en normen gericht op inputen proceslegitimiteit, waarbij de focus ligt op de legitimiteit van het besluitvormingsproces. Om met outputlegitimiteit te beginnen. Normen die verband houden met outputlegitimiteit (performantie) hebben betrekking op de resultaten die het beleid boekt. Beleid is legitiem als het goede resultaten boekt. Beleidsbeslissingen moeten tot concrete resultaten leiden, het beleid moet effectief zijn, efficiënt, zuinig. Om tot dergelijke resultaten te komen, moet echter niet alleen gekeken worden vanuit een rationeel,

| 14 |

nutsmaximaliserend perspectief, maar moet ook gekeken worden naar de politieke haalbaarheid en maatschappelijke aanvaardbaarheid van bepaalde (beleids)keuzes. Er moet rekening gehouden worden met allerlei contextuele gegevens zoals het politieke systeem, beleidserfenissen, (inter)organisatorische verhoudingen, etc. om in de feitelijke beleidsuitvoering ook tot goede resultaten te komen. Naast wetenschappelijke kennis moet bijvoorbeeld ook ervaringskennis en kennis vanuit de beleidsuitvoering een plaats krijgen in de beleidsvoorbereiding. Naast de normen die betrekking hebben op de outputlegitimiteit van beleid, zijn er ook normen die eerder de focus leggen op het proces van besluitvorming. Deze normen hebben betrekking op de toegang en het verloop van het besluitvormingsproces, waarbij respectievelijk de input- en proceslegitimiteit centraal staat. Wanneer we over bestuurlijke legitimiteit spreken, gaat het er dan over of het politieke gezag verworven en uitgeoefend werd op basis van de gevestigde regels en sociaal aanvaarde normen. Voor beleidslegitimiteit gaat het er om dat het beleid is ontwikkeld volgens dergelijke regels en normen. Vanuit een normatief perspectief moet het besluitvormingsproces, om legitiem te zijn, een aantal normen respecteren. We spreken hier van democratische normen, procesnormen, en legaliteitsnormen . Wat de eerste component betreft. Het democratische aspect stelt participatie van de burger en responsiviteit van het bestuur voorop. De toegang van het volk aan het beleid is aan de orde. Letterlijk betekent democratie dat het volk regeert, de soevereiniteit van het volk is het heersende beginsel. De moderne democratie is echter een representatieve democratie, waarbij de soevereine macht wordt uitgeoefend door verkozen vertegenwoordigers, die verantwoording moeten afleggen ten aanzien van hun kiezers. Wanneer we naar bestuurlijke legitimiteit kijken in dit kader, staat het mandateren van volksvertegenwoordigers, het afleggen van verantwoording, en de mogelijkheid op burgerlijke controle voorop. En hetzelfde gaat op voor beleidslegitimiteit: burgers moeten op de een of andere manier aanwezig of vertegenwoordigd zijn in het besluitvormingsproces, vertegenwoordigers moeten verantwoording afleggen over gemaakte keuzes, en er moet de een of andere vorm van burgerlijke controle zijn.

| 15 |

Echter, de meningen verschillen over welke mate en manier van burgerlijke aanwezigheid, betrokkenheid en controle bij beleidsbeslissingen wenselijk dan wel noodzakelijk is. Dit is immers afhankelijk van het perspectief op democratie dat men hanteert (Mayer et al., 2005). Die betrokkenheid kan zich bijvoorbeeld beperken tot de mogelijkheid tot deelname aan de verkiezingen, waarna verkozen beleidsmakers aan de slag gaan tot de volgende verkiezing, maar kan ook veel breder opgevat worden als een dagdagelijkse betrokkenheid bij het beleid. Eigenlijk gaat het hier om de vraag: wie krijgt toegang tot het besluitvormingsproces? Politici? Ambtenaren? Maatschappelijke vertegenwoordigers en/of individuele burgers? Hier kunnen we ook de discussie over het politiek primaat situeren. In welke mate krijgen politieke vertegenwoordigers het vertrouwen en mandaat om beleidsbeslissingen te nemen? In welke mate is een dergelijk mandaat vandaag de dag aan erosie onderhevig? De democratische cultuur is hier van tel. In California is er bijvoorbeeld de ‘recall’ procedure, waarbij bestuurders tot aftreden gedwongen kunnen worden door een meerderheid van stemmen in een volksstemming (Hendriks, 2006). In een dergelijk democratisch systeem krijgen vertegenwoordigers dus een mandaat dat tussentijds herroepen kan worden. Ten tweede, naast democratische normen, die in eerste instantie de nadruk leggen op de toegang van burgers aan het besluitvormingsproces, zijn er ook normen die de nadruk leggen op de kwaliteit van het besluitvormingsproces zelf. We noemen dit de procesnormen. In welke mate zijn bij de ontwikkeling van het beleid dergelijke normen gerespecteerd, denken we onder meer aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zoals gelijkheid, rechtszekerheid, behoorlijke belangenafweging en motivering? Ten derde moet er ook worden gekeken naar de mate waarin het besluitvormingsproces verloopt volgens de gevestigde regels (legaliteitsnormen). Het kan gaan om allerlei regels die de procedure vastleggen volgens dewelke het beleid wordt ontwikkeld, die stipuleren welke partijen worden betrokken, op welke manier, wanneer in het proces, etc.. De norm die hier voorop staat is regelconformiteit. Immers, de overheidsmacht is gebonden door het recht en kan slechts in overeenstemming met dat recht worden uitgeoefend. Op grond hiervan kan de staat gerechtvaardigde aanspraken maken op de gehoorzaamheid van zijn burgers (Schram, 2005). Hier staat een juridisch perspectief voorop.

| 16 |

We kunnen een aantal spanningsvelden opmerken, bijvoorbeeld tussen procesnormen en -regels. Wanneer we kijken naar de rechtmatigheid van het besluitvormingsproces, kunnen vragen gesteld worden zoals, “In welke mate zijn de procedureregels gevolgd?” Echter, er kunnen ook vragen gesteld worden die peilen naar de mate waarin achterliggende bestuurlijke normen gerespecteerd geweest zijn in het besluitvormingsproces (waaraan die regels in principe moeten bijdragen). Regels en procedures kunnen in een spanningsveld komen te staan ten aanzien van waarden en normen, bijvoorbeeld omdat regels en procedures vaak een minimale normgarantie trachten te bieden, maar daar in de praktijk niet altijd in slagen. Een ander spanningsveld heeft bijvoorbeeld betrekking op de verhouding tussen de legitimiteit van de output, en de legitimiteit van het besluitvormingsproces. Wat als een weinig legitiem besluitvormingsproces toch tot goede beleidsresultaten leidt? > 2.2.2.

Waarderingsperspectief op beleidslegitimiteit

Naast het normatieve perspectief, kan beleidslegitimiteit ook vanuit een waarderingsperspectief worden benaderd. Dan gaat het minder om het objectief in kaart trachten te brengen in welke mate bepaalde normen en regels zijn gerespecteerd, dan wel om de mate waarin burgers vinden dat het beleid aansluit bij hun verlangens, verwachtingen, waarden en normen. Dit perspectief heeft in eerste instantie betrekking op een houding, een attitude, van betrokken partijen, ten aanzien van beleid. In welke mate zijn burgers tevreden over het verloop van het besluitvormingsproces en over de geboekte beleidsresultaten? Het waarderingsperspectief is verwant met het begrip draagvlak. We bespreken dit begrip in meer detail in het volgende hoofdstuk. We brengen hier wel al het normatief en waarderingsperspectief ten aanzien van beleid samen in een schema. Concrete beleidsprocessen kunnen vanuit dit dubbel perspectief benaderd worden om na te gaan in welke mate er sprake is van legitimiteit. In welke mate is er sprake van burgerlijke betrokkenheid en/of controle bij het besluitvormingsproces? In welke mate zijn de wettelijke regels gevolgd? In welke mate is verantwoording afgelegd over genomen beleidsbeslissingen? In welke mate is er sprake van een behoorlijke afweging van de betrokken belangen? In welke mate is het resulterend beleid efficiënt en effectief? Etc.. Maar ook: in welke mate zijn burgers, stakeholders, etc. tevreden over de manier waarop het

| 17 |

besluitvormingsproces is verlopen? In welke mate zijn ze tevreden over het beleidsresultaat? Tabel 1: normatief en waarderingsperspectief ten aanzien van beleid Besluitvormingsproces

Beleidsresultaat

NORMATIEF PERSPECTIEF • • •

Democratische normen (representativiteit, responsiviteit, diversiteit, burgerlijke controle, etc.) Procesmatige normen (gelijkheid, gelijkwaardigheid, behoorlijke belangenafweging, motivering, etc.) Legaliteitsnorm (regelconformiteit)

• • • • • •

effectiviteit efficiëntie zuinigheid haalbaarheid aanvaardbaarheid etc.

•

tevredenheid beleidsresultaat

WAARDERINGSPERSPECTIEF •

tevredenheid besluitvormingsproces •

tevredenheid besluitvorming

Het waarderingsperspectief speelt een rol op het niveau van de concrete beleidsresultaten. Immers, betrokkenen zijn in mindere of meerdere mate tevreden over (proces en resultaat van) besluitvorming, wat leidt tot een bepaalde houding ten aanzien van het beleid op individueel niveau. Betrokkenen staan positief of negatief ten opzichte van het beleid. Echter, die houding kan op zijn beurt doorwerken in de concrete beleidsresultaten. Indien immers heel wat betrokkenen tevreden zijn, dan kan dat leiden tot allerlei vormen van betrokkenheid bij en steun aan dat beleid, en tot een meer effectief en efficiënt beleid. Echter, bij ontevredenheid kan er ook een doorwerking zijn, waarbij betrokkenen over gaan tot protest, tot allerlei juridische procedures, etc.. waardoor er sprake is van vertraging en van minder efficiënt beleid, etc.

| 18 |

> 2.3. > 2.3.1.

Draagvlak nader bekeken Draagvlak: een poging tot definitie

Zoals reeds gezegd is het waarderingsperspectief verwant met het begrip draagvlak. We gaan wat nader in op dit begrip aangezien vanuit een bestuurlijk perspectief draagvlak meer dan ooit een cruciale component lijkt te zijn voor geslaagd beleid. Indien beleid immers niet gesteund wordt door bepaalde partijen, is de kans groot dat de beoogde doelen niet bereikt worden. Draagvlak is verbonden met effectiviteit aangezien beleid alleen effectief zal zijn wanneer er voldoende steun bestaat bij actoren die over hulpmiddelen beschikken die nodig zijn om het beleid te kunnen ontwikkelen, of kunnen ingezet worden om het beleid te frustreren (Cornips, 2008). Op deze manier zorgt draagvlak via het waarderingsperspectief op zijn beurt voor een beter beleidsresultaat (vanuit het normatief perspectief). Bij complexe of ongestructureerde problemen is draagvlak nog meer aan de orde. Volgens sommige auteurs zal in een dergelijke situatie een beleidsoplossing nooit objectiveerbaar zijn, maar kan ze wel gezaghebbend zijn, wanneer ze door de verschillende betrokken partijen wordt geaccepteerd (De Bruijn et al., 2002). Zeker in een context van groeiende afhankelijkheid ten aanzien van externe actoren, zou de overheid genoodzaakt zijn om bijkomende aandacht te besteden aan draagvlak (De Bruijn et al., 2002). Vanuit deze (bestuurskundige) invalshoek verschuift het zwaartepunt duidelijk van het normatief naar het waarderingsperspectief. Beleid is in de eerste plaats legitiem wanneer betrokken partijen het besluitvormingsproces en het beleid als legitiem beschouwen. Van welke definitie kunnen we vertrekken? De Graaf (2007) verwijst naar een definitie van Ruelle en Bartels (1998) waarbij draagvlak wordt omschreven als “een door belangen ingegeven evaluatie van de politieke situatie door doelgroepen van een beleid, waaraan een doelgroep actieve of passieve steun verleent of juist weerstand biedt” (40). Een dergelijke definitie bestaat volgens de Graaf impliciet uit een oordeel, een houding en een gedragselement. De Graaf spreekt over de doelgroepen van een beleid als het subject van draagvlak. Het object van draagvlak is de politieke situatie, dat kan bijvoorbeeld betrekking hebben op voorgenomen beleid of

| 19 |

regelgeving. Volgens deze definitie wordt draagvlak aangestuurd door een belangenafweging. Boedeltje (2009) legt de nadruk op attitude en definieert draagvlak in haar proefschrift als “de mate waarin leden van een samenleving proces en uitkomsten van beleidsvorming accepteren”. Boedeltje neemt dus de gedragscomponent niet op in haar definitie. Het subject van draagvlak zijn hier de leden van een samenleving, wat heel wat breder is dan de definitie van Ruelle en Bartels. Het object van draagvlak is het besluitvormingsproces en de uitkomsten ervan. De nadruk ligt op de subjectieve beleving en waardering ervan, wat het in dezelfde categorie plaatst als het reeds beschreven waarderingsperspectief van beleidslegitimiteit. Acceptatie wordt door Boedeltje opgevat als een individuele houding of attitude. Die houding is gebaseerd op de waarneming of cognities van een individuele actor. Het betreft dus een subjectieve beleving van een object door een actor (Boedeltje, 2009). De individuele houding of attitude wordt door Boedeltje verklaard vanuit het waardeverwachtingsmodel (Fishbein & Ajzen, 1975), waarbij iemands attitude af te leiden is uit het beeld (de cognitie) dat hij of zij heeft van het attitudeobject, en uit de waarde die men hecht aan een object, of meer specifiek, aan de percepties van een object. Een perceptie koppelt een attribuut aan een attitudeobject. Personen kunnen verschillen in de mate waarin ze een attribuut koppelen aan een attitudeobject, wat de sterkte van de perceptie wordt genoemd. Percepties kunnen op verschillende informatiebronnen gebaseerd zijn, zoals directe observatie, ervaring, logisch redeneren, of door middel van verkregen informatie van derden (Boedeltje, 2009). De tweede component, de waardecomponent, betreft de affecties die iemand bij de verschillende percepties van een object heeft. De waardecomponent wordt bij Boedeltje niet in detail uitgewerkt. Wel geeft ze aan dat betrokkenen in meer of mindere mate belang kunnen hechten aan proces- of inhoudelijke doelstellingen, zoals geïnformeerd worden, persoonlijke ontwikkeling, dan wel bepaalde materiële voordelen. Echter, betrokkenen kunnen niet enkel concrete doelstellingen en belangen meenemen in hun waardering, ook meer abstracte waarden (zoals

| 20 |

toegankelijkheid, representativiteit, behoorlijke belangenafweging, motivering, efficiëntie, etc.) waaraan men het attitudeobject afmeet. Schematisch ziet het algemeen verklaringsmodel er als volgt uit:

attitudeobject

percepties

attitude

waarde object

Figuur 1: verklaringsmodel voor attitudes (Boedeltje 2009) Hoe moeten we ons dit concreet voorstellen? Wanneer men bijvoorbeeld veel waarde hecht aan een transparante en open beleidsontwikkeling, en men de indruk heeft dat het besluitvormingsproces hier slecht op scoorde, dan zal dit in belangrijke mate de individuele attitude bepalen, en men zal minder tevreden zijn over het beleid. Een andere betrokkene zal echter in eerste instantie belang hechten aan een beleid dat goede resultaten in het veld boekt, dat efficiënt en effectief is, en minder aandacht schenken aan de manier waarop dat beleid tot stand is gekomen. Een derde zal mogelijk in eerste instantie oog hebben voor de mate waarin het eigen belang is meegenomen in het besluitvormingsproces. Perceptie én waardering kunnen bij de verschillende betrokken partijen nogal eens sterk uiteenlopen. Bovendien zal ook het individuele waardepatroon nog eens kunnen variëren, afhankelijk van het belang en de betrokkenheid van het individu bij de beleidsthematiek in kwestie. Daarnaast kan nog opgemerkt worden dat de waarden, doelstellingen en criteria die betrokkenen hanteren geen statisch gegeven zijn, maar kunnen veranderen doorheen het besluitvormingsproces (De Bruijn et al., 2002). Zo gaan heel wat opvattingen van procesmanagement er net van uit dat betrokkenen kunnen leren doorheen

| 21 |

het proces, hun opvattingen wijzigen, verruimen, etc. (Van Damme & Brans, 2008b). Dergelijke ontwikkelingen en leerprocessen kunnen actief gemanaged worden. En houdingen kunnen dus doorheen het proces ook veranderen. Betrokkenen kunnen op het ene moment tevreden zijn over het besluitvormingsproces, terwijl ze enkele weken later helemaal niet meer zo positief zijn (of omgekeerd). Tot nu toe hebben we gesproken over individuele attitude en acceptatie, draagvlak bevindt zich echter op groepsniveau. Naarmate er bij meer mensen een hoge mate van acceptatie is, hoe hoger het draagvlak. Hier komen we ook weer uit bij het subject van draagvlak. Draagvlak kan bijvoorbeeld opgedeeld worden naar doelgroep: er kan bijvoorbeeld ambtelijk, bestuurlijk, institutioneel en maatschappelijk draagvlak worden onderscheiden. Bogaert (2004) spreekt ook over “middenvelddraagvlak.” In de definitie van Ruelle en Bartels gaat het over de doelgroepen van een beleid. Even goed kan bijvoorbeeld gesproken worden over draagvlak bij die partijen die (mee) betrokken zijn bij de uitvoering van een beleid. Schematisch ziet ons model er nu als volgt uit:

besluitvormingsproces

perceptie van proces

beleidsresultaat

perceptie van resultaat

tevredenheid

draagvlak

waarde object

Figuur 2: aangepast verklaringsmodel voor draagvlak De perceptie van de manier waarop het besluitvormingsproces is verlopen en de perceptie van de (voorlopige) behaalde beleidsresultaten, hebben betrekking op de subjectieve beleving ervan, en moeten dus onderscheiden worden van het feitelijke procesverloop en resultaten. Het gepercipieerde proces en resultaat wordt afgewogen aan de hand van het eigen waardepatroon, wat leidt tot een bepaalde mate van tevredenheid.

| 22 |

Aggregeren we die individuele tevredenheid tot op groepsniveau, dan spreken we over een zekere mate van draagvlak (als houding) ten aanzien van beleid. Een van de discussiepunten in de literatuur betreft het al dan niet opnemen van de gedragscomponent van het begrip draagvlak. Houding wordt immers niet altijd vergezeld van gedrag. Belanghebbenden kunnen bijvoorbeeld een negatieve houding hebben, maar hoeven daarom nog geen actie (gedrag) te ondernemen om dit te uiten. De mate van protest kan bijvoorbeeld sterk samenhangen met de aanwezigheid van bepaalde “trekkersfiguren” en hun politieke actiebereidheid (Directoraat-Generaal Rijkswaterstaat., 2003). Heel wat burgers hebben sowieso een lage actiebereidheid, slechts een minderheid voelt zich geroepen om steun- of protestacties op het getouw te zetten (Commissie Overheidscommunicatie, 2001). Bovendien, wanneer gedrag deel zou uitmaken van draagvlak, dan zou dat volgens sommigen leiden tot een vermenging van acceptatie en naleving (Van Woerkum, 1997; Boedeltje, 2009). De Graaf neemt de gedragscomponent wel mee, en hanteert de volgende indicatoren en waarden van draagvlak: Figuur 3: waarden en indicatoren van draagvlak (De Graaf, 2007) Draagvlak Oordeel/houding Gedrag

Negatief Ontevreden Protestacties

Positief Tevreden Steunacties

Terwijl houding en gedrag duidelijk onderscheiden moet blijven, kan het toch van belang zijn gedrag ook in kaart te brengen. In sommige situaties kan het vanuit overheidsperspectief trouwens de ambitie zijn om ontevreden burgers te vermijden (houding), in andere situaties wil men mogelijk echter actieve steun en betrokkenheid van maatschappelijke partijen realiseren, bijvoorbeeld in het geval van multipartijensamenwerking. > 2.3.2.

Drivers van draagvlak

Hoe kan draagvlak ten aanzien van beleid ontstaan? Het besluitvormingsproces moet op een goede manier worden ingericht, een goed procesverloop kennen en tot goede resultaten leiden, en relevante betrokken partijen moeten een positief beeld

| 23 |

hebben van proces en resultaten, alsook er waarde aan hechten, met het oog op het ontwikkelen van een positieve attitude ten aanzien van het beleid. Wat houdt dat in? Het besluitvormingsproces moet, ten eerste, een goed procesverloop kennen en tot goede resultaten leiden. Vanuit het normatief perspectief kan gesteld worden dat het besluitvormingsproces en resulterend beleid aan diverse normen moet voldoen. Het proces moet diverse democratische, proces- en legaliteitsnormen respecteren, en het resulterend beleid moet effectief, efficiënt, haalbaar, etc.. zijn. Welke factoren kunnen bijdragen aan een dergelijk ‘goed proces’ en ‘goede resultaten’ van besluitvorming? Het betreft dan onder meer het type en de complexiteit van de beleidsmaterie, de belangen die spelen, het soort actoren dat betrokken is, de mate van vertrouwen tussen de verschillende partijen, de mate van beschikbare beleidsruimte, de aard van de beleidsarena’s, het moment waarop partijen betrokken worden, de mate van autonomie van de projectleider, de mate van procesmanagement, de mate van urgentie, etc. (Van Damme & Brans, 2008b; Pröpper & Steenbeek, 1999; Edelenbos, 2000). Sommige van deze factoren zijn statisch, andere zijn dynamisch maar eerder buiten het bereik van de projectleider (bv bepaalde politieke ontwikkelingen), andere zijn dynamisch én bespeelbaar door de projectleider. De politieke en juridische kaders spelen hier een belangrijke rol. Zo ligt soms vast welke actoren in welke beleidsarena’s een rol kunnen spelen. Bij de ontwikkeling van regelgeving is dat in sterke mate het geval, denken we bijvoorbeeld aan de vaste, geïnstitutionaliseerde positie in een specifieke fase van de beleidscyclus die strategische adviesraden innemen. We noemen dit ook wel de procesregels (wie kan deelnemen, over wat kan gepraat worden, in welke beleidsarena’s, op welke manier worden beslissingen genomen, etc..). Terwijl in het geval van regelgeving het besluitvormingsproces aan eerder strakke wettelijke regels en procedures gebonden, is dat in andere gevallen (bv beleidsplannen) vaak veel minder het geval. Echter, de mate van autonomie bij het opzetten van besluitvormingsprocessen speelt een rol bij de mate waarin deze processen afgestemd kunnen worden op de beleidssituatie (Van Damme & Brans, 2009b). Bij grote autonomie heeft de

| 24 |

projectleider meer vrijheidsgraden om actief het proces te managen. Met procesmanagement wordt verwezen naar de manier waarop wordt omgegaan met de procesregels in een dynamische beleidscontext (Van Damme & Brans, 2009b). Niettegenstaande het verschil in vrijheidsgraden of autonomie waarover men kan beschikken bij het opzetten van besluitvormingsprocessen, er dienen zich hoe dan ook een aantal interventiemogelijkheden aan voor de projectleider. Zo kunnen er bijkomende beleidsarena’s worden gecreëerd, waarvan de procesregels (wie, wat, hoe) en het procesmanagement wél binnen het bereik liggen van de projectleider. En een zekere mate van adaptief procesmanagement draagt bij aan het realiseren van goede resultaten (Edelenbos & Klijn, 2005). Procesregels moeten afgestemd zijn op de beleidssituatie, maar ook bijgestuurd worden indien de situatie dat vereist. Procesregels en procesmanagement moeten bijdragen aan een besluitvormingsproces dat de nodige voortgang kent, inhoudelijke resultaten oplevert, in een transparant en veilig proces (Van Damme & Brans, 2008b). Er moet aandacht geschonken worden aan inhoudelijke aspecten, gericht op het realiseren van een inhoudelijk sterk beleid, alsook aan politieke en maatschappelijke aspecten, gericht op haalbaarheid, gedragenheid, etc. Beleidsontwikkeling is niet enkel een rationeel proces, maar speelt zich af in een spanningsveld tussen intellectuele rijping en politieke wilsvorming (Hoppe et al., 1998). Wanneer het besluitvormingsproces op een adequate manier wordt vormgegeven, dan moet dit bijdragen aan zowel inhoudelijke resultaten (goede beleidskeuzes) als procesmatige resultaten (een goed besluitvormingsproces). Echter, niet alleen moeten er objectief gezien goede resultaten worden geboekt, deze moeten ook als dusdanig gepercipieerd en gewaardeerd worden door betrokken partijen. In welke mate zijn betrokkenen tevreden over het besluitvormingsproces? Over wie toegang heeft gekregen tot de beleidsarena’s? Over de manier waarop beslissingen werden genomen, over de mate waarin aandacht werd geschonken aan specifieke belangen, over de manier waarop beslissingen beargumenteerd en gecommuniceerd werden? En in welke mate zijn betrokkenen tevreden over de uiteindelijke inhoud van de beleidsplannen? Belangrijk is dat de projectleider niet enkel bijdraagt aan een goed proces en resultaten vanuit een meer objectief perspectief, hij/zij moet er ook

| 25 |

voor zorgen dat betrokken partijen tevreden zijn over procesverloop en – resultaten. In de beleidspraktijk kan bijvoorbeeld worden vastgesteld dat het voor betrokken partijen niet alleen belangrijk is om invloed te hebben op de besluitvorming, maar ook te beseffen dat ze invloed hebben gehad, en dat er rekening is gehouden met hun opmerkingen, vragen, etc.. Zo niet, zullen ze geen positieve houding ontwikkelen. Wanneer burgers bijvoorbeeld via publieksconsultatie toegang hebben gekregen tot een van de beleidsarena’s, daar de kans hebben gekregen invloed uit te oefenen, en waarbij er rekening werd gehouden met hun opmerkingen, dan zal de projectleider er zorg voor moeten dragen dat deze invloed/impact op het beleid ook voldoende geëxpliciteerd en gecommuniceerd wordt aan de betrokken partijen, met het oog op het realiseren van een hogere tevredenheid. Het soort beleidsarena en interactie speelt hierbij tevens een rol. Zo lenen intensieve vormen van interactie zich bijvoorbeeld er ook beter toe om, via procesmanagement, processen te stimuleren met het oog op het verhogen van inhoudelijke en procesmatige tevredenheid van de deelnemers. Denken we maar aan overlegfora waar betrokkenen elkaar regelmatig ontmoeten tegenover schriftelijke vormen van interactie, zoals bijvoorbeeld bij een openbaar onderzoek. De interventiemogelijkheden van de projectleider situeren zich dus niet enkel op het niveau van het realiseren van goede resultaten vanuit een normatief perspectief, maar ook op het niveau van de perceptie en waardering van de geboekte resultaten. > 2.4.

Van draagvlak tot eigenaarschap en engagement

We hebben het begrip draagvlak opgedeeld in een houdings- en een gedragscomponent. In sommige gevallen is de ambitie vanuit een bestuurlijk perspectief een positieve houding van betrokken partijen ten aanzien van beleid, in andere gevallen de afwezigheid van een negatieve houding en/of gedrag. Echter, in sommige beleidssituaties is concreet gedrag en specifieke steun van de betrokkenen vereist. Wanneer bepaalde partijen een cruciale rol spelen in het uitvoeren van het beleid bijvoorbeeld. Samenwerking met het oog op een meer performant beleid, een betere coördinatie, etc.. is in een dergelijke situatie cruciaal. Echter, de betrokken partijen hebben soms sterk verschillende probleemdefinities, hebben soms een geschiedenis van conflict met elkaar, hebben belangen te verdedigen, hebben verschillende toegang tot macht en machtsmiddelen, etc. en samenwerking is dan ook verre van evident. In een dergelijke beleidssituatie kijken we een stap verder dan een positieve houding ten aanzien van overheidsbeleid, en gaat

| 26 |

het om het opnemen van een concreet medeverantwoordelijkheid vanwege die partijen.

engagement

en

Eigenaarschap kan gedefinieerd worden als de mate van betrokkenheid, engagement of commitment. Er wordt soms gesproken van een continuüm van verschillende niveaus van eigenaarschap (Termeer et al., 2010). In beleidssituaties waar de overheid afhankelijk is van andere partijen om succesvol beleid te maken, gaat het er om een gedeeld eigenaarschap te ontwikkelen, te stimuleren en/of te valideren. Op welke manier kan en dergelijk eigenaarschap ontwikkeld worden? Termeer et al. (2010) verbinden inzichten rond multipartijensamenwerking met het concept van collectieve intentionaliteit van Searle (1996), om mechanismen te onderzoeken die kunnen bijdragen aan het ontwikkelen van gedeeld eigenaarschap. Mensen kunnen specifieke “intentional states” zoals geloven, verwachten, wensen met elkaar delen, en in dat geval is er sprake van een collectieve intentionaliteit. De individuele intentionaliteit (“Ik geloof dat..”) is dan ondergeschikt aan de collectieve intentionaliteit (“wij geloven dat..”). Samenwerkend gedrag wordt gemakkelijker wanneer er sprake is van collectieve intentionaliteit. Het voorbeeld dat Termeer et al. geven is dat van het voetbalspel. Tijdens een wedstrijd geef ik een pas aan een medespeler omdat ik en mijn medespelers een aanval willen opzetten. Individuele intenties zijn afgeleid van de collectieve intentie. Het delen van dat “wij” gevoel lijkt cruciaal in een context van samenwerking, en maakt het dus noodzakelijk om een switch te maken van een “I mode” naar een “we mode”. Volgens Gray vertrekt samenwerking van een situatie van beperkte organisatie waar individuele betrokkenen onafhankelijk van elkaar handelen naar een situatie van meer organisatie waar betrokkenen gecoördineerd handelen (Gray, 1989). Termeer et al. bouwen op de inzichten van Searle om een aantal mechanismen te identificeren die kunnen bijdragen aan die switch: het mechanisme van gedeelde problemen, het mechanisme van gedeelde netwerken, het mechanisme van leiderschap, en het mechanisme van crisis. De mechanismen zouden gradueel zijn, met crisis als het sterkste mechanisme. Een crisis kan ervoor zorgen dat betrokkenen een sterke nood ervaren: er moet (samen) gehandeld worden. Deze betrokkenen moeten zich echter ook in zekere mate verbonden voelen met de anderen, en ze

| 27 |

moeten het gevoel hebben greep te hebben op de situatie, om effectief iets te bereiken. Ze moeten de perceptie hebben een competente actor te zijn (Stroobants et al., 2001). Aangezien een zekere mate van “wij” gevoel noodzakelijk is voor samenwerking, kan er nagedacht worden over het bewust stimuleren van deze vier mechanismen. Termeer et al. (2010) signaleren dat het beste geïnvesteerd kan worden in de verschillende mechanismen, als dan het ene mechanisme (bv crisis) wegvalt, dan kan nog op de andere mechanismen teruggevallen worden, met het oog op het behouden van een zekere mate van collectieve intentionaliteit. We kunnen hier nog aanvullen dat de mate waarin de switch tussen “I mode” en “we mode” moeilijker wordt als de betrokkenen vertegenwoordigers zijn. In dat geval gaat het eigenlijk immers om twee “we modes” met een verschillende intensiteit, waarbij het zwaartepunt -zeker initieel -buiten de nieuwe groep ligt. Individuele betrokkenen zijn in min of meerdere mate tevreden over beleid en het besluitvormingsproces dat er toe heeft geleid. Wanneer de ambitie is om deze betrokkenen ook te laten overgaan tot concreet gedrag met het oog op het leveren van een bijdrage ten aanzien van de beleidsuitvoering, is het belangrijk om oog te hebben voor de ontwikkeling van een gedeeld eigenaarschap. Dat gedeeld eigenaarschap is in belangrijke mate gebaseerd op een “wij” gevoel. Het “wij” gevoel stimuleert engagement en gecoördineerde actie. In sommige beleidssituaties is er al een zekere basis om van te vertrekken (bv. Het inzicht dat men met hetzelfde probleem wordt geconfronteerd), in andere gevallen is dat niet zo. Het kan zelfs zijn dat betrokken partijen uit negatieve eerdere ervaringen, net de individuele intentionaliteit benadrukken. Zeker in beleidssituaties waar er sprake is van interdependentie tussen meerdere partijen om tot succesvol beleid te komen, is het van belang inzichten uit de organisatiepsychologie mee te nemen. Geïnspireerd op deze literatuur kunnen interventietechnieken ontwikkeld worden met het oog op een goede samenwerking. Zo is het bijvoorbeeld belangrijk dat betrokkenen het inzicht ontwikkelen dat ze geconfronteerd worden met een probleem dat ze enkel gezamenlijk op een goede manier kunnen aanpakken. Hieruit volgt dat er niet alleen aandacht moet zijn voor het inhoudelijke traject dat een groep aflegt, maar evenzeer voor het groepsdynamische

| 28 |

traject. Bouwen en Taillieu (2004) geven aan dat de volgende factoren bijdragen tot gedeelde verantwoordelijkheid: informatie-uitwisseling zorgt voor de cognitieve basis; een gedeeld werkelijkheidsperspectief vloeit voor uit gedeelde ervaringen en zorgt voor formele en informele mechanismen van coördinatie; en empowerment zorgt ervoor dat deelnemers vaardigheden inzetten om belangrijke doelen te bereiken, om zelfvertrouwen en eigenaarschap te ontwikkelen. Deze auteurs ontwikkelen een model waar ze het samenspel illustreren tussen activiteiten gericht op de inhoud en op de (groeps)relaties. De inhoud –of taakgeörienteerde activiteiten volgen de typische stappen van probleemoplossing (probleemdefinitie, probleemanalyse, oplossingsanalyse, en uitvoering). De relationele activiteiten hebben betrekking op het engageren van betrokkenen, het exploreren van de diversiteit en verbinden van inzichten en belangen, het engageren voor de uitvoering, en het coördineren van de werkzaamheden (Bouwen & Taillieu, 2004).

| 29 |

Figuur 4: samenspel tussen relationele activiteiten (Bouwen en Taillieu 2004)

| 30 |

en

probleemoplossende

Indien het de bedoeling is samen beleid te ontwikkelen en uit te voeren, en om een gedeeld eigenaarschap en engagement te ontwikkelen, , dan kan gebruik gemaakt worden van de inzichten uit de organisatiepsychologie. Wat alvast opvalt is dat ‘binden’ en ‘verbinden’ centraal staat in wat vooraf gaat. Om een zeker eigenaarschap en engagement te realiseren, moeten de partijen zich verbinden met elkaar en met de thematiek in kwestie.

| 31 |

3. Publieksconsultatie als gangmaker voor een meer legitiem beleid? > 3.1.

Inleiding

Een aantal belangrijke maatschappelijke verschuivingen zoals de toenemende mondigheid van burgers, de groeiende maatschappelijke complexiteit, en het verzwakken van traditionele intermediaire organisaties, zou bestaande mechanismen van representatie en overleg onder druk zetten. Dit heeft implicaties voor de sturingscapaciteit van de overheid, maar ook voor de legitimiteit van het bestuur en het draagvlak voor haar beleid. Gevolg is onder meer dat beleidsmakers de nood aanvoelen om meer aandacht te schenken aan de legitimiteit van het beleid dat ze voeren. Een van de manieren waarop het bestuur tracht een meer legitiem beleid te ontwikkelen, is door allerlei vormen van (traditionele en nieuwe) publieksconsultatie en –participatie in te zetten: maatschappelijke adviesraden, burgerfora, openbaar onderzoek, green papers, deliberatieve processen, etc. De vraag die we ons dan ook hier stellen is welke rol publieksconsultatie en –participatie kan spelen ten aanzien van het verhogen van de de legitimiteit van beleidsbeslissingen? > 3.2.

Inspraak vs interactief beleid vs publieksconsultatie?

Een eerste discussiepunt betreft de te hanteren concepten. We bespreken de concepten inspraak, publieksconsultatie, en interactief beleid. We beginnen met het definiëren van “inspraak”. Inspraakprocessen kunnen gedefinieerd worden als “door de overheid ingerichte processen waarbij burgers en/of organisaties hun mening kunnen geven over te voeren beleid” (Pröpper & Steenbeek, 1999; Van Damme & Brans, 2009a). Kernelementen van een dergelijke omschrijving is dat het gaat om beïnvloeding buiten de verkiezingscontext, waarbij het initiatief uitgaat van het bestuur, de verantwoordelijkheid bij de politiek verkozen organen blijft, de focus ligt op de beleidsvoorbereiding, en er verschillende instrumenten/inspraakvormen gehanteerd kunnen worden. Verder levert

| 33 |

een dergelijk inspraak meestal een vorm van advies op, dat beleidsmakers al dan niet kunnen gebruiken bij het ontwikkelen van beleid. Het is een minder brede omschrijving dan die van Delmartino en Wuyts (1977), die bijvoorbeeld vormen van niet-geformaliseerde protestacties omvat. Een belangrijk element is dat het om een geïnstitutionaliseerde vorm van participatie gaat, waarbij de overheid mogelijkheden biedt aan burgers en organisaties om hun mening te geven. De mate van institutionalisering kan overigens sterk variëren, van semi-permanente structuren zoals adviesraden tot ad hoc bijeenkomsten over specifieke beleidsissues. En wat met interactief beleid? Is inspraak geen voorbijgestreefd concept en moet interactief beleid niet de ambitie zijn? Regelmatig wordt interactief beleid immers afgezet tegenover inspraak (Monnikhof & Edelenbos, 2001; Cornips, 2008; Vandenabeele & Goorden, 2004). Inspraak wordt dan gezien als een (te) sterk geproceduraliseerde vorm van participatie waarbij maatschappelijke partijen in een late fase van het beleidsproces worden betrokken. Interactief beleid wordt afgezet tegenover inspraak als een bestuursstijl waarbij maatschappelijke partijen in een vroege fase worden betrokken op basis van samenwerking, openheid, etc. (Van Damme & Brans, 2008a). Op die manier ontstaat de indruk dat inspraak (ook wel 1ste generatie burgerparticipatie genoemd) werd opgevolgd door een nieuwe, verbeterde vorm: interactief beleid (ook wel 2de generatie burgerparticipatie genoemd). Momenteel wordt er ook gesproken van 3de generatie burgerparticipatie, waarbij de overheid zich eerder ondersteunend opstelt ten aanzien van autonoom burgerinitiatief. Interactief beleid zou immers nog teveel aansluiten bij de logica van de representatieve democratie (De Rynck, 2007; van Houten & von Meijenfeldt, 1992). Andere auteurs plaatsen inspraak “op de wip” tussen wel- en niet-interactieve bestuursstijlen (Pröpper & Steenbeek, 1999). Maar wat met de negatieve connotaties van het begrip inspraak? Initieel was het in ieder geval helemaal niet de ambitie om met inspraak de een of andere procedurevereiste in het leven te roepen, in de jaren zeventig waren de verwachtingen rond inspraak hoog gespannen. In 1979 stelde Thomassen:

| 34 |

“Door in een zeer vroeg stadium de bevolking de gelegenheid te bieden haar opvattingen over het te voeren beleid kenbaar te maken kan worden voorkomen dat de politieke agenda eenzijdig wordt vastgesteld door de met de voorbereiding van het beleid belaste organen” (Thomassen 1979: 24, geciteerd in Cornips 2008: 53). Aan inspraak werden ambities toegedicht, die we ook terugvinden in de doelstellingen van interactief beleid (beleidsverrijking, draagvlak, politieke betrokkenheid,..). Bovendien paste inspraak in een democratiseringsperspectief, waarbij burgers meer betrokken zouden worden bij het beleid. De inspraak heeft echter de hoge verwachtingen niet kunnen waarmaken en lijkt in vele gevallen te zijn “verworden” (of geïnstitutionaliseerd) tot een procedurevereiste, in een laat stadium van de besluitvormingsprocedure. Hierdoor heeft inspraak eerder een reactief, volgens velen ook wel een ritueel karakter gekregen (Veldboer, 1996), zonder noemenswaardige strategische impact op het beleid. Inspraak zou niet de mogelijkheid bieden om nieuwe thema’s op de agenda te plaatsen, komt te laat (pas in de “staart” van het beleidsproces), draagt niet bij aan een constructieve dialoog, zorgt voor een vertraging van de besluitvorming, etc.. Andere auteurs zijn positiever over de resultaten geboekt bij inspraakprocessen (Beukenholdt-ter Mors et al., 2002). Inspraak is alleszins sterk geïnstitutionaliseerd, en wordt vandaag de dag in de eerste plaats ingevuld vanuit een juridisch perspectief, waardoor de nadruk ligt op inspraak als vorm van preventieve rechtsbescherming, vanuit een reactieve en defensieve benadering. Daarbij staat de benadering van de burger als rechtsonderhorige voorop, die beschermd moet worden door de hiërarchisch hoger staande, eenzijdig handelende overheid. Lancksweerdt (2009) geeft aan dat een dergelijke invulling dicht aanleunt bij de hoorplicht: wie nadelig kan worden getroffen moet de kans krijgen om voor zijn belangen op te komen. Inspraak is geformaliseerd in een administratieve procedure die aangeeft welke bepalingen het bestuur in acht moet nemen bij het uitwerken van zijn bestuurlijke rechtshandelingen. De overheid vervult een waarborgfunctie, en zorgt voor een procedure die toelaat dat iedereen zijn individueel belang tot uitdrukking kan brengen. Bij

| 35 |

het nemen van de eindbeslissing zorgt de overheid dat alle belangen zo veel mogelijk worden gevrijwaard en meegewogen (Lancksweerdt, 2009). Net doordat inspraak op een bepaalde manier werd geïnstitutionaliseerd, vanuit een juridisch perspectief en gericht op rechtsbescherming, verloor het ook een aantal andere functies. Met interactief beleid wilde men vanaf de jaren negentig terug aansluiting zoeken bij een invulling van inspraak zoals die initieel voorzien was. De term “inspraak” is dan ook in zekere zin “besmet”. In deze tekst hanteren we als alternatief “publieksconsultatie” met dezelfde kernelementen als in de bovenstaande definitie van inspraak. Een derde concept dat we verder willen definiëren is interactief beleid. Deze term duikt op in de Nederlandse literatuur midden jaren negentig. De term is sterk verwant met begrippen als coproductie, open planprocessen, etc.. en past binnen de governance school, waarbij beleidsnetwerken gezien worden als een specifieke sturingsvorm in een context van wederzijdse afhankelijkheid (Börzel, 1998). Interactief beleid past in een verschuiving van ‘government’ naar ‘governance,’ van verticale en hiërarchische naar meer horizontale en coöperatieve vormen van sturen (Kjaer, 2004). Beleid komt tot stand in complexe interactieprocessen tussen een groot aantal actoren (Agranoff & McGuire, 1999; Pierre & Peters, 2000; Brans, 1997). Die actoren zijn in belangrijke mate van elkaar afhankelijk, zodat beleid alleen kan worden gerealiseerd door samenwerking. Definities van interactief bestuur en beleid kunnen nogal eens verschillen. Zo stellen sommige auteurs dat ‘openheid’ essentieel is, bijvoorbeeld op vlak van toegang, beleidsruimte, en interactie (Pröpper & Steenbeek, 1999), terwijl andere auteurs invloed een belangrijke voorwaarde vinden (Edelenbos, 2000), terwijl anderen de mogelijkheid om beleid te beïnvloeden als kernelement hanteren (Denters.B et al., 2002). Onderliggende motivatie voor vormen van interactief beleid is het gegeven dat, gezien een aantal belangrijke maatschappelijke verschuivingen zoals de toenemende mondigheid van burgers en het verzwakken van traditionele intermediaire organisaties, de nood wordt aangevoeld dat bestaande formele en informele vormen van besluitvorming moeten aangevuld of “verrijkt” worden met meer rechtstreekse vormen van interactie tussen burger en bestuur (Michels, 2005). Interactief beleid kan ingepast worden in een zoektocht naar innovatieve beleidsvoering, maar is ook in belangrijke

| 36 |

mate schatplichtig aan het poldermodel. Op het vlak van innovatie kan gedacht worden aan het streven naar een integrale benadering van problemen, het tegengaan van de verkokering binnen de overheid, netwerking, vraagsturing, horizontale verantwoordingsmechanismen, etc. Anderzijds geldt interactief beleid als een voortzetting van de Nederlandse traditie van ‘polderen’ een traditie van consensus en overleg, van “schikken en plooien” (Monnikhof & Edelenbos, 2001; Duyvendak & Krouwel, 2001; Lijphart, 1999). Deze trend naar “vermaatschappelijking” van beleid leeft echter op gespannen voet met andere trends, zoals de professionalisering van beleid, en het versterken van het politiek primaat (Van Damme & Brans, 2008a; Cook, 2002; Vancoppenolle & Brans, 2004). Maar in Nederland, waar interactief beleid heel wat aandacht heeft gekregen, zowel vanuit de beleidspraktijk als vanuit wetenschappelijke hoek, lijkt het begrip alweer op zijn retour. Niettegenstaande de normatieve ambities lijken in de beleidspraktijk in eerste instantie instrumentele bestuurlijke motieven een rol te spelen, zoals het verwerven van kennis en draagvlak voor beleid. Ook de resultaten uit empirisch onderzoek leveren geen duidelijk uitsluitsel over de meerwaarde van interactief beleid (Boedeltje, 2009; de Graaf, 2007; Edelenbos et al., 2006). Na de hype in de jaren negentig, kende Nederland een periode waarin de term en het concept een tijdje in onmin lijkt te zijn geraakt. In 2005 stelden Jobien Monster en Jan Schrijver immers vast dat er nog maar weinig vraag was naar interactieve beleidsvorming, en “eenieder die de term in de mond neemt krijgt een matte of geërgerde blik toegeworpen” (Monster & Schrijver, 2005). Met de recente discussie over ‘Inspraak Nieuwe Stijl’ lijkt de cyclus in Nederland overigens rond te zijn. Het begrip inspraak doet opnieuw zijn intrede, zij het in een ‘gemoderniseerde versie’ (Van Damme & Brans, 2008b; Inspraakpunt, 2008). > 3.3.

Publieksconsultatie en beleidslegitimiteit

Wanneer we terugkeren naar de vraag welke rol ‘publieksconsultatie’ kan spelen met het oog op het verhogen van de beleidslegitimiteit, dan staat de relatie tussen beleid en consultatie centraal. Een eerste legitimiteitskwestie heeft dan ook te maken met de aard van de verbinding van het consultatieproces met het formele beleidsproces binnen het systeem van de representatieve democratie. Immers, wanneer bepaalde vormen van interactie, van coproductie en comanagement, etc. de vorm aannemen van

| 37 |

al te intensief overleg, en van overdracht van bevoegdheden, dan wordt regelmatig de bedenking gemaakt dat het primaat van de politiek in het gedrang kan komen. Volgens sommige auteurs werken dergelijke vormen van interactie mogelijk legitimiteitverlagend aangezien beleid in “iron triangles”, in achterkamertjes wordt bedisseld, in plaats van in de daartoe ingerichte democratische instellingen (Papadopoulos & Warin, 2007; Klijn & Koppenjan, 2000; Ryfe, 2005; Raad voor het Openbaar bestuur, 2005; Brown, 2006). In wat volgt leggen we echter de nadruk op publieksconsultatie die een of andere vorm van advies aan beleidsmakers oplevert, waarbij de finale beleidsbeslissing bij deze beleidsmakers blijft (Van Damme & Brans, 2008b). Op die manier blijft publieksconsultatie, alvast vanuit een meer formeel perspectief, buiten het vaarwater van het politieke primaat. Wanneer we dan kijken waarom publieksconsultatie wordt ingericht, dan blijkt dat de organisator van de publieksconsultatie op verschillende manieren kan kijken naar de bijdrage die de consultatie oplevert ten aanzien van het verhogen van de legitimiteit van beleid. Richt hij/zij de consultatie in omdat het hoort, omdat het opbrengt, of omdat het moet? Opnieuw kan in de eerste plaats een normatief perspectief gehanteerd worden. Publieksconsultatie wordt bijvoorbeeld (op een bepaalde manier) ingericht “omdat het zo hoort”. Participatie als onderdeel van het besluitvormingsproces is nodig om burgers, belanghebbenden, etc. de kans te geven zich uit te spreken over te voeren (of gevoerd) beleid. Publieksconsultatie is dan een eerder zwakke variant van een meer intensieve burgerbetrokkenheid bij het beleid. Deze argumentatie (“omdat het zo hoort”) vindt zijn grond in de participatieve en deliberatieve democratie en benadrukt de legitimiteit van het politieke systeem an sich. Voorstanders van de participatieve democratie leggen de nadruk op de alledaagse betrokkenheid van burgers bij beleidsbeslissingen, op wat we ook hier een vorm van inputlegitimiteit kunnen noemen. Burgers moeten toegang krijgen tot de besluitvorming, en liefst zo rechtstreeks mogelijk, aangezien de representatieve democratie burgerbetrokkenheid onvoldoende zou stimuleren (Barber, 1984). Voorstanders van de participatieve democratie problematiseren immers de mandatering van en het afleggen van verantwoording door

| 38 |

vertegenwoordigers binnen de representatieve democratie (Papadopoulos & Warin, 2007). Participatie zorgt voor de opbouw van burgerschapsvaardigheden door democratische vaardigheden te ontwikkelen en gevoelens van machteloosheid en vervreemding te bestrijden. Dergelijke elementen zijn essentieel voor de legitimiteit van het beleid, maar ook voor de legitimiteit van het politieke systeem. Publieksconsultatie, als het zwakke broertje van een meer rechtstreekse burgerbetrokkenheid, wordt ingericht opdat burgers toch kunnen deelnemen aan de besluitvorming. Een variant is de ons bekende consensusdemocratische beleidscultuur die vooropstelt dat, alleszins in Vlaanderen, in de eerste plaats de maatschappelijke vertegenwoordigers en middenveld betrokken worden bij de beleidsontwikkeling. Omdat dat nu “eenmaal zo hoort” binnen een politiek systeem gebaseerd op consensus, compromis en consultatie. Normen als representativiteit, gelijke toegang, inclusiviteit, etc.. spelen hier mee, al worden ze vaak wel op erg verschillende wijze ingevuld. Hier staan de democratische normen voorop. De deliberatieve democratie bouwt voort op de participatieve democratie, maar legt iets minder de nadruk op de toegang en meer op de manier waarop de interactie wordt vorm gegeven. De proceslegitimiteit van publieksconsultatie is aan de orde. Verloopt de interactie met de burger transparant? Verloopt het gesprek eerlijk en op rationele gronden? Burgers moeten, “omdat het zo hoort”, niet alleen toegang krijgen, ze moeten ook de kans krijgen op een open, eerlijk en rationeel gesprek. Eerlijkheid wordt doorvertaald naar de waarden van inclusiviteit en gelijkheid van besluitvormingsprocessen. Alle belanghebbenden moeten de kans krijgen deel te nemen aan het besluitvormingsproces (zoals in de participatieve democratie), en dat moet bovendien gebeuren op basis van gelijkwaardigheid. Rationaliteit verwijst naar de kwaliteit van de argumentatie in dergelijke processen. De uitkomsten moeten idealiter bepaald worden door de kracht van het argument, niet door de macht van actoren (Geenens & Tinnevelt, 2007). De deliberatieve democratie benadrukt de interactieprocessen van opinie- en meningsvorming vooraleer een stem wordt uitgebracht, eerder dan eerlijke systemen voor de aggregatie van vastliggende meningen en opinies. Ten tweede kan publieksconsultatie ook ingericht worden, “omdat het moet.” Voor heel wat regelgevings- en planprocessen zijn er specifieke wettelijke vereisten op vlak van consultatie. Vaak wordt in detail

| 39 |

gespecificeerd wie, over wat, wanneer, en op welke manier geconsulteerd moet worden. Zo hebben in Vlaanderen de strategische adviesraden een specifieke, ingebedde positie in het regelgevingsproces. Hierbij liggen zowel de geconsulteerden, als de inhoud van consultatie, als het moment en de manier van consultatie vast. Het openbaar onderzoek is een andere typische procedure van publieksconsultatie. Dergelijke vormen van consultatie worden sowieso ingericht, zelfs als er weinig of geen (politieke) speelruimte is om het voorgenomen beleid nog bij te sturen. Anderzijds is het omwille van de legaliteit van belang dat dergelijke procedures volgens de gevestigde regels verlopen. Hier staat het juridisch perspectief voorop. Publieksconsultatie kan, ten derde, bij de beleidsontwikkeling ook ingericht worden omdat verwacht wordt dat het iets concreet bijdraagt aan de specifieke beleidsbeslissing ter tafel. Dus “omdat het iets concreet oplevert”. In dat geval is minder de input –en proceslegitimiteit aan de orde (toegang tot en verloop van de interactie), noch de regelconformiteit en procedurele legitimiteit, en ligt de focus op de outputlegitimiteit. Hierbij staat een meer instrumenteel perspectief voorop (Mayer et al., 2005). De consultatie kan bijvoorbeeld bijdragen aan een verrijking van het beleid. Het probleem kan beter geanalyseerd worden en betere oplossingen kunnen ontwikkeld worden doordat verschillende perspectieven en ideeën op de problemen en oplossingen worden aangewend en geput wordt uit meerdere vormen van kennis, informatie, vaardigheid en ervaring (Pröpper & Steenbeek, 1999; Edelenbos, 2000; Edelenbos, 2000; Carrette, 2004). Maatschappelijke partijen beschikken soms over kennis die beleidsmakers niet hebben, ze brengen ervaringskennis binnen en sociale en politieke waarden die niet worden aangebracht door experten (Fiorino, 1990; Barber, 1984). Nieuwe kennis, inzichten en waarden kunnen op hun beurt ook bijdragen aan een kortere doorlooptijd, betere implementatie, etc.. De achterliggende normen hebben hier geen betrekking op het stimuleren van een brede burgerbetrokkenheid, maar op het aanwenden van die kennis en actoren die kunnen bijdragen aan een meer legitieme output van specifieke beleidsinitiatieven. Publieksconsultatie kan niet alleen worden ingericht om kennis te verwerven, maar ook als manier om maatschappelijke partijen invloed te geven op het beleid, of alleszins de kans op invloed te bieden. Bovendien is het een manier om dergelijke partijen te betrekken bij de besluitvorming, bijvoorbeeld met de ambitie niet alleen hun mee-denkkracht aan te

| 40 |

spreken, maar ook hun mee-werkkracht bij de beleidsuitvoering. Een meer ambitieuze, beter gecoördineerd beleid kan het gevolg zijn van deze positieve betrokkenheid. Andere resultaten die uit de consultatie kunnen voorkomen zijn bijvoorbeeld sociaal leren (meer inzicht in en begrip voor andere perspectieven ten aanzien van een bepaalde beleidsproblematiek; erkenning van afhankelijkheid), conflictreductie, etc.. Er is ook sprake van spill over effecten, zo kan betrokkenheid bij een concrete beleidsissue leiden tot een meer algemeen gevoel van vertrouwen (Putnam, 2000). In het normatief perspectief is sprake van allerlei spanningsvelden. Mayer et al. (2005) stellen dat het democratisch perspectief hier een rol speelt. Moet beleidsverrijking voorop staan, of invloed en controle vanwege burgers, of eerder het stimuleren van een algemene burgerbetrokkenheid? Naast het normatief perspectief hebben we het waarderingsperspectief. Wanneer betrokkenen tevreden zijn over het consultatieproces en de (voorlopige) consultatieresultaten, dan zal er sprake zijn van een zekere tevredenheid met de consultatie. Wat voor de ene betrokkene een goede consultatie is, is dat niet noodzakelijk voor de andere. Het belang van perceptie, en van de unieke waarderingsmaatstaf die elke individuele betrokkene hierbij hanteert, is van belang (Van Damme & Brans, 2009a). Onderzoek wijst trouwens uit dat individuele burgers duidelijk verschillende maatstaven hanteren bij hun evaluatie van consultatieprocessen (Van Damme & Brans, 2009a). Terwijl de ene burger bijvoorbeeld de nadruk legt op een transparant en veilig proces, staan voor de andere de inhoudelijke resultaten voorop. Uit onderzoek van Van Bueren (1997) naar de doorwerking van open planprocessen in ongeveer 100 m.e.r.-procedures blijkt verder ook dat overheden veel vaker van mening zijn dat ze het plan hebben aangepast dan dat de andere deelnemers aan het open planproces dat vinden (Nederveen, 2007). Een mogelijke verklaring is dat deelnemers veel meer waarde hechten aan doorwerking/invloed dan de initiatiefnemende overheid. Hetzelfde gaat vermoedelijk op voor MERprocedures in Vlaanderen, aangezien die procedures trouwens wettelijk gezien helemaal niet worden ingericht met het oog op invloed, maar wel met het oog op beleidsverrijking (Joris et al., 2010). In onderstaande tabel brengen we normatief en waarderingsperspectief ten aanzien van de legitimiteit van vormen van publieksconsultatie samen.

| 41 |

Tabel 2: normatief publieksconsultatie

en

waarderingsperspectief

Consultatieproces

ten

aanzien

van

Consultatieresultaat

NORMATIEF PERSPECTIEF •

• •

Democratische normen (transparantie, representativiteit, responsiviteit, diversiteit, burgerlijke controle, etc.) Procesmatige normen (gelijkheid, gelijkwaardigheid, informatie, dialoog, verantwoording, etc.) Legaliteitsnorm (regelconformiteit)

• • • • • • • • •

Innovatie Beleidsverrijking Invloed Betrokkenheid Betere, meer ambitieuze uitvoering Kortere doorlooptijd Sociaal leren Conflictreductie etc.

WAARDERINGSPERSPECTIEF •

tevredenheid consultatieproces •

•

tevredenheid consultatieresultaat

tevredenheid consultatie

Afhankelijk van de achterliggende motivatie om publieksconsultatie in te richten (omdat het moet, omdat het hoort, omdat het iets oplevert,..) zal er vanuit bestuurlijke hoek ook geopteerd worden voor verschillende vormen van consultatie. Of men specifieke normen nastreeft met betrekking tot algemene burgerbetrokkenheid, of een eerder instrumenteel perspectief hanteert waarbij de consultatie iets tastbaars moet opleveren voor een specifiek beleid, dan wel consultatie organiseert om in regel te zijn, zal doorwerken in de procesorganisatie. Andere selectiecriteria worden gehanteerd, andere groepen betrokken, andere interactie- en communicatieregels vooropgesteld, met het oog op het boeken van bepaalde resultaten.

| 42 |

> 3.4.

Draagvlak

Zowel het besluitvormingsproces als het consultatieproces zullen resulteren in een bepaalde mate van tevredenheid bij betrokkenen. In figuur 2 hebben we reeds aangegeven dat perceptie en waardering een belangrijke rol spelen bij het ontwikkelen van tevredenheid over en draagvlak voor beleid. Maar ook het verloop en de resultaten van het consultatieproces zullen door betrokkenen op een bepaalde manier beleefd en gewaardeerd worden, wat zal leiden tot een zekere mate van (on)tevredenheid over de consultatie. Die beleving en waardering kan bovendien nog afhangen van allerlei variabelen zoals socio-economische situatie van het individu, gepercipieerd belang van het issue, etc. Algemeen gezien kunnen we stellen dat de tevredenheid met het besluitvormingsproces en beleidsresultaat, samen met de tevredenheid over consultatieproces en –resultaat, een indicatie geeft van de algemene individuele tevredenheid over het beleid. Tevredenheid over de consultatie kan dus potentieel positief bijdragen aan algemene individuele tevredenheid. Opnieuw speelt hier echter de waardering. Waarbij voor de ene deelnemer de consultatie sterk doorweegt in het bepalen van zijn of haar attitude ten aanzien van het beleid, is dat bijvoorbeeld niet het geval voor een andere deelnemer. Aggregeren we die individuele tevredenheid tot op het niveau van een (doel)groep, dan komen we uit bij draagvlak (als attitude) ten aanzien van het beleid.

| 43 |

tevredenheid besluitvorming algemene individuele tevredenheid

draagvlak

tevredenheid consultatie

Figuur 5: draagvlak Voor alle duidelijkheid, er kunnen natuurlijk meerdere vormen van interactie ingericht worden doorheen het besluitvormingsproces. Elk van die vormen kan potentieel bijdragen aan het verhogen (of net verminderen) van de tevredenheid van betrokkenen. Consultatie is dus een bijkomende hefboom die aangewend kan worden, maar houdt even goed risico’s in. Verschillende auteurs hebben het trouwens over publieksconsultatie als tweesnijdend zwaard, “ doe het goed of doe het niet” lijkt daarbij het motto te zijn (Vandenabeele & Goorden, 2004). Verder signaleren we hier nog dat bepaalde objectieve resultaatsgebieden, zoals actieve betrokkenheid bij het beleid, slechts gerealiseerd kunnen worden via het omweggetje van het waarderingsperspectief. Immers, partijen moeten in zekere mate tevreden zijn over het besluitvormingsproces, over de consultatie, en over het tot dan toe gerealiseerde beleid of de op stapel staande beleidsplannen, vooraleer ze niet alleen positief zullen staan tegenover het beleid, maar zich ook daadwerkelijk betrokken zullen voelen en engagementen opnemen. Ook een betere, meer ambitieuze beleidsuitvoering is hier bijvoorbeeld van afhankelijk. Bovendien is het waarderingsperspectief sterk tijdsgebonden. Tevredenheid, en dus ook draagvlak en betrokkenheid kunnen sterk fluctueren doorheen de tijd. > 3.5.

Drivers van draagvlak

Uit het voorgaande blijkt dat beleidsdraagvlak in sterke mate afhangt van de tevredenheid met zowel de besluitvorming op zich, alsook met de tevredenheid over consultatie. Eerder hebben we reeds een aantal factoren besproken die een rol spelen bij het ontwikkelen van draagvlak ten aanzien

| 44 |

van beleid. In wat volgt gaan we na welke factoren van belang zijn specifiek met betrekking tot tevredenheid over de consultatie. Immers, tevredenheid over de consultatie kan een positieve invloed hebben op de individuele tevredenheid, en op draagvlak. Net als bij het besluitvormingsproces is een correcte organisatie, met het oog op het realiseren van een goed procesverloop en goede resultaten van belang. Opnieuw spelen allerlei factoren een rol, zoals type en complexiteit van de thematiek, de belangen die spelen, vertrouwen, etc.. Maar ook de mate van autonomie van de projectleider is van belang. Bij meer autonomie, en mits bijkomende randvoorwaarden, kan de projectleider via actief procesmanagement de kans op een goed procesverloop en resultaten bevorderen (Van Damme & Brans, 2009b). Echter, er is opnieuw sprake van spanningsvelden. Want wat is een goed procesverloop, en wat zijn goede resultaten? Zoals gezegd verschilt de perceptie en de waardering van de behaalde resultaten nogal eens. Waarbij de ambtelijke initiatiefnemers nogal eens beleidsverrijking bij consultatie voorop staat, gaat het bij geconsulteerden mogelijk meer om de mate van invloed die ze hebben gehad op het beleid, en zijn andere resultaatsgebieden voor hen minder van belang. Publieksconsultatie zorgt voor een invloedskans. Betrokkenen hebben de kans hun perspectief, zienswijze, belang of waarde in te brengen in de besluitvorming. Sommige auteurs geven echter aan dat “eerder de knikkers dan het spel” bepalend zijn (Edelenbos et al., 2006), waarbij de nadruk wordt gelegd op de mate waarin insprekers impact hebben gehad op het beleid, en hun opmerkingen zien doorwerken in het uiteindelijke beleid. Niet de invloedskans, maar de feitelijke invloed is van belang. Mensen willen in de eerste plaats het beleid beïnvloeden (Lowndes et al., 2001), en zelfs een rommelig proces kan leiden tot tevredenheid indien er doorwerking is van de afgeleverde adviezen (Edelenbos et al., 2006). Deze auteurs stellen dus dat (zie het draagvlakmodel) in het waardepatroon van de meeste betrokkenen, het eigen –of groepsbelang primeert bij het bepalen van de attitude. Politicologen benadrukken bijvoorbeeld dat het er bij politieke participatie in eerste instantie om gaat invloed uit te oefenen. Dit geeft in ieder geval enkele interventiemogelijkheden voor de projectleider. Hij/zij moet er niet alleen zorg voor dragen dat er sprake is van invloed of doorwerking naar aanleiding van de consultatie, maar die invloed ook zichtbaar maken, zodat betrokkenen die invloed ook als dusdanig percipiëren.

| 45 |

Echter, Pröpper en Steenbeek (2001) menen dat draagvlak niet alleen kan ontstaan als de uitkomsten van de besluitvorming overeenkomen met de belangen van de insprekers, maar ook wanneer de belanghebbenden begrip hebben voor het proces. Niet invloed, maar een eerlijke invloedskans staat dan centraal. Het belang of de waarden van betrokkenen kunnen ingebracht worden en worden met passend belang behandeld. Dit kunnen we inpassen in het normatieve perspectief. Kweit en Kweit (2007) stellen dat feitelijke participatie weinig of zelfs negatieve impact heeft op tevredenheid en vertrouwen, terwijl de perceptie dat betrokkenen invloedskansen krijgen en de perceptie dat de overheid inspanningen heeft geleverd om burgers te betrekken, net wel positief gerelateerd is aan tevredenheid en vertrouwen. Door intensiever betrokken te worden, kunnen insprekers mogelijk ook een beter beeld van de mate waarin bepaalde normen doorheen het besluitvormingsproces zijn gerespecteerd, normen zoals transparantie, eerlijkheid, gelijkheid, evenwichtige belangafweging, bestuurlijke motivering van de genomen beslissingen, etc. Betrokkenen kunnen het gevoel hebben dat een proces eerlijk is verlopen (“procedural justice”) wat zal leiden tot meer steun voor de beslissing (Delli Carpini et al., 2004), zelfs als die niet stroken met het eigen belang of perspectief. De projectleider moet er dus niet alleen oog voor hebben dat dergelijke normen worden gerespecteerd, maar kan ook interveniëren door zichtbaar te maken dàt deze normen zijn gerespecteerd. Het expliciteren van afspraken en regels, het bewaken van die afspraken, etc.. zijn manieren om dit te bewerkstelligen. De perceptie te maken te hebben met een respectvolle, verantwoordelijke, open en eerlijke overheid, kan de tevredenheid van betrokkenen bij de consultatie positief beïnvloeden. Doelstellingen, visie en perspectieven van betrokkenen zijn niet statisch, deze kunnen veranderen doorheen het besluitvormingsproces en ook doorheen een specifiek consultatieproces. Ook het waardepatroon waarmee betrokkenen naar een beleid kijken, kan veranderen. Door via publieksconsultatie intensief betrokken te worden, kunnen mensen leren dat er andere partijen en belangen in het geding zijn, en kunnen ze het eigen perspectief bijsturen. Het bieden van inzicht in de afweging en argumenten van het bestuur kan ook bijdragen aan een beter begrip voor beslissingen van het bestuur. Allerlei leerprocessen spelen hier dus een rol, waardoor er bepaalde verschuivingen kunnen zijn in de waardepatronen en afwegingen van betrokkenen. Uiteindelijk kan er sprake zijn van het

| 46 |

ontwikkelen van burgerschapsvaardigheden, van een verhoogde politieke kennis, een grotere burgerbetrokkenheid, vertrouwen, etc.. In dat geval is er zelfs sprake van spill over effecten buiten de specifieke beleidsthematiek. De intensiteit van de publieksconsultatie is hier van belang. Meer intensieve processen hebben een grotere kans op een zekere mate van ‘transformatie’ van de deelnemers, waarbij er sprake is van intensieve uitwisseling van perspectieven, inzichten, en belangen. Opnieuw bieden er zich interventiemogelijkheden aan voor de projectleider. Door plaats en ruimte te voorzien voor sociaal leren, kan er ook ingespeeld worden op perceptie en waardering vanwege de betrokkenen. Wat zegt het empirisch onderzoek over de relatie tussen publieksconsultatie en draagvlak? Uit een door Tops uitgevoerd onderzoek blijkt dat procesmatig werken bij interactief beleid een noodzakelijke, maar geen voldoende voorwaarde is (Tops, 1999). Volgens De Graaf (2007) blijkt dat door deelnemers vaak de nadruk wordt gelegd op de eigen inbreng en de verwerking ervan in de uitkomst. Draagvlak hangt in belangrijke mate samen met de mate waarin deelnemers hun eigen inbreng herkennen in de beleidsuitkomsten (de Graaf, 2007). Het gaat dus niet alleen om invloed, maar ook om invloedsbesef. En dat invloedsbesef kan op zijn beurt dan weer afhankelijk zijn van individuele kenmerken van betrokkenen, zoals sociale binding, opleiding, capaciteit, etc.. (Boedeltje, 2009). Maar toch eerder de knikkers dan het spel dus. De Graaf (2007) concludeert dan ook dat inhoudelijk draagvlak van meer doorslaggevend belang is dan procesdraagvlak. Boedeltje (2009) besluit dat, terwijl zowel de percepties van deelnemers in verband met het proces als in verband met de inhoud (doorwerking) van invloed zijn op het uiteindelijke draagvlak, de invloed van de percepties van de inhoud groter is dan die van de percepties van het proces. Voer voor bijkomend onderzoek dus.

| 47 |

4. Conclusie Uit een vergelijkende internationale verkenning blijkt in de beleidspraktijk een groei in het aantal en in de diversiteit aan participatiearrangementen. Dat kunnen zowel direct-aggregatieve vormen zijn, zoals referenda en burgerbevragingen, direct-integratieve vormen zoals open planprocessen en consensusconferenties, als arrangementen die aggregatie en deliberatie combineren (Van Damme & Brans, 2008a; Papadopoulos & Warin, 2007). Naast de nieuwe arrangementen blijven echter ook meer traditionele inspraakarrangementen zoals adviesraden en openbaar onderzoek behouden (Cook, 2002). Dit ligt in de lijn van de vaststelling van Schudson dat, terwijl de Amerikaanse politieke cultuur ingrijpende wijzigingen heeft ondergaan met betrekking tot onderliggende waarden, deelnemende actoren, en spelregels, allerlei componenten uit het verleden blijven doorwerken in het heden (Schudson, 1999). Het resultaat past in de ontwikkeling van een “hybride democratie” (Edelenbos, 2000). Enerzijds gaat de ontwikkeling van de hybride democratie gepaard met heel wat onduidelijkheid over rollen en regels in het besluitvormingsproces (Edelenbos, 2000), anderzijds schept het combineren van een diversiteit aan participatie-arrangementen wel mogelijkheden om legitimiteitsverhogend te werken, om een beleidsproces vorm te geven met de nodige checks and balances, met de nodige afwisseling tussen vormen van ‘brede’ en ‘diepe’ participatie (Fiorino, 1990; Cornips, 2008) en kan het bijdragen aan een revitalisering van een representatieve democratie, die volgens sommigen uitgehold is door een expertgedomineerde en/of neocorporatistische beleidsvoorbereiding (Koppenjan, 2003). Ook in Vlaanderen is er sprake van een groeiende complexiteit van beleidsprocessen en van een groeiende wederzijdse afhankelijkheid tussen beleidsactoren (Voets, 2008; Bogaert, 2004) en in de Vlaamse beleidspraktijk kan een gelijkaardige mix aan participatiearrangementen geconstateerd worden. Het lijkt er op dat net als in Nederland dergelijke arrangementen de bestaande consensusdemocratische systemen eerder “verrijken” dan vervangen (Michels, 2005). Een van de gevolgen is dat beleidsprocessen er niet transparanter op zijn geworden. Er is sprake van een myriade aan formele en informele inspraak, advies, overleg en participatiearrangementen, van een groeiende competitie op het vlak van

| 49 |

beleidsadvisering, inspraak en participatie door allerlei oude en nieuwe stakeholders en partijen, wat bijdraagt aan de “bestuurlijke drukte” (Van Damme & Brans, 2008b). Die verschillende participatiearrangementen hebben elk hun voor- en nadelen. Alleszins lijkt er een sterke correlatie te zijn tussen succes en de intensiteit van het gebruikte participatiemechanisme of structuur. (Beierle & Cayford, 2002). Belangrijker nog dan de verschillen tussen de verschillende inspraakstructuren of mechanismen op zich zijn bepaalde onderliggende proceskenmerken zoals het type deelnemers, de criteria voor deelnemersselectie en bestuurlijk engagement (Beierle & Cayford, 2002). Complexe beleidsprocessen vereisen bovendien een aanpak “op maat” van de beleidssituatie (Partners+Pröpper, 2008; Abelson & Gauvin, 2006). Terwijl ‘reguliere’ beleidsthema’s best aangepakt worden op ‘reguliere’ wijze, waarbij projectmanagement de voorkeur wegdraagt, zouden complexe beleidsproblemen mogelijk meer baat hebben bij een doordacht en flexibel procesmanagement (Edelenbos & Klijn, 2005). Echter, terwijl het ene mechanisme bijvoorbeeld hoog scoort op het vlak van innovatie, zal een ander betere resultaten boeken op het niveau van het realiseren van draagvlak en/of betrokkenheid bij het beleid. Empirisch onderzoek geeft aan dat de duurzaamheid van de participatiestructuur (zoals in het geval van permanente adviesraden) van belang is voor het realiseren van invloed en doorwerking (Monnikhof et al., 2003). Een dergelijke inspraakstructuur kan er anderzijds ook voor zorgen dat nieuwe of uitzonderlijke ideeën, probleeminzichten of –perspectieven, moeilijk gegenereerd worden en nog moeilijker standhouden in de verdere besluitvorming. Op het vlak van innovatie zouden dergelijke structuren mogelijk minder goede resultaten boeken. Gevolg is dat de verschillende consultatiearrangementen dan ook niet even goed zullen scoren op de verschillende normen met betrekking tot legitimiteit. Bovendien zal ook de houding van individuele betrokkenen sterk variëren afhankelijk van de perceptie met betrekking tot de geboekte resultaten, en de gehanteerde maatstaf. Wanneer we terugkeren naar een van onze hoofdvragen, of publieksconsultatie kan bijdragen aan een meer legitiem beleid, dan moet ons antwoord genuanceerd zijn. Het lijkt in ieder geval cruciaal om de verschillende perspectieven en normen met betrekking tot legitiem beleid

| 50 |

en legitieme publieksconsultatie verder te expliciteren. En terwijl in de praktijk vaak de meer instrumentele doelstellingen (inhoudelijke verrijking, draagvlak, etc..) vanuit een bestuurlijke invalshoek de overhand nemen, lijkt het relevant om ook aandacht te schenken aan meer procesmatige doelstellingen, en om verder uit te klaren hoe de verbinding tussen consultatieproces en beleidsproces vorm kan krijgen. Bovendien moet er meer aandacht geschonken worden aan het burgerperspectief: op welke manier ervaren burgers en maatschappelijke organisaties de bestaande vormen van publieksconsultatie? Met welke maatstaf meten zij beleidsprocessen af? Wanneer is volgens hen consultatie succesvol? Hier is nog veel te weinig onderzoek naar verricht. Verder lijkt het ook van belang om zowel traditionele als nieuwe vormen van consultatie kritisch te bekijken vanuit een meervoudig legitimiteitsperspectief, met het oog op een optimalisering van de inzet ervan. Zo is ons in recent onderzoek opgevallen dat strategische adviesraden in Vlaanderen strategieën ontwikkelen om de legitimiteit van hun werking te verhogen (Fobé et al., 2009). Terwijl deze adviesraden aandacht hebben voor aspecten van inputlegitimiteit (representativiteit, diversiteit,..) en proceslegitimiteit (een evidence-based, veilig en vlot proces van advisering), wordt toch een erg sterke nadruk gelegd op het verhogen van de (instrumentele) doorwerking van hun adviezen in het beleid (outputlegitimiteit). Ook andere vormen van publieksconsultatie, zoals bij de milieueffectrapportage, staan onder druk, omdat ze volgens sommigen tot vertraging van de besluitvorming zouden leiden (negatieve impact op outputlegitimiteit). De discussie over de Lange Wapper is een mooi voorbeeld waarbij verschillende legitimiteitsperspectieven lijnrecht tegenover elkaar staan (Joris et al., 2010). Alleszins lijkt het zo dat het verre van evident is voor een specifieke vorm van consultatie om goed te scoren op alle vlakken (Van Damme & Brans, 2009a). Vanuit dat perspectief lijkt een evenwichtige “consultatiemix’ vereist, zeker bij complexe beleidsproblemen. Ook internationaal is trouwens vast te stellen dat bij complexe besluitvormingsprocessen er een mix van consultatiemethoden wordt ontwikkeld (Van Damme & Brans, 2008a), met het oog op het afdekken van de verschillende aspecten van de beleidslegitimiteit.

| 51 |

5. Bibliografie

Reference List

Abelson, J. A. & Gauvin, F.-P. (2006). Assessing the impacts of public participation: concepts, evidence, and policy implcations Ottawa: Canadian Policy Research Networks. Agranoff, R and McGuire, M (1999). Managing in network settings. Policy Studies Review, 16, 18-41. Barber, B. (1984). Strong democracy, participatory politics for a new age. Los Angeles: University of California Press. Beierle, T. C. & Cayford, J. (2002). Democracy in Practice. Public participation in environmental decisions. Washington, DC: Resources for the future. Bekkers, V. & Ringeling, A. B. (2003). Vervlochten onderzoek: balans en perspectief. In V.Bekkers & A. B. Ringeling (Eds.), Vragen over beleid. Perspectieven op waardering ( Utrecht: Uitgeverij Lemma. Beukenholdt-ter Mors, M. A., Daemen, H., & Schaap, L. (2002). Participatiebevordering in het Nederlands Openbaar Bestuur, 1975-2000: Een andere analyse van evaluaties. Rotterdam: CLD. Boedeltje, M. (2009). Draagvlak door interactief bestuur: fictie of feit? Enschede: Ipskamp Drukkers BV. Bogaert, D. (2004). Natuurbeleid in Vlaanderen. natuurontwikkeling en draagvlak als vernieuwingen. Nijmegen: Radboud Universiteit. Börzel, T (1998). Organizing Babylon- on the different conceptions of policy networks. Public administration, 76, 253-273. Bouwen, R and Taillieu, T (2004). Multi-party collaboration as social learning for interdependence: developing relational knowing for sustainable resource management. Journal of Community & Applied Social Psychology, 14, 137-153. Brans, M (1997). Challenges to the practice and theory of public administration in Europe. Journal of Theoretical Politics, 9, 389-415. Brown, Mark B (2006). The Journal of Political Philiosophy, 14, 203-225.

| 53 |

Carrette, V. (2004). Een groeiproces naar structurele participatie. Participatie van minderjarigen en ouders aan beleidsontwikkeling inzake integrale jeugdhulpverlening. Brussel: Centrum voor Bevolkings-en Gezinsstudie (CBGS). Commissie Overheidscommunicatie (2001). In dienst van de democratie. Het rapport van de Commissie Overheidscommunicatie. Cook, D (2002). Consultation, for a change? Engaging users and communities in the policy process. Social policy & administration, 36, 516-531. Cornelissen, E. & Bogman, R. (2003). Raadsleden op de interactieve toer Tilburg. Cornips, J. (2008). Invloed in interactie. Een onderzoek naar de relatie tussen instituties en invloed in lokale interactieve beleidsprocessen. Enschede: Printpartners. De Bruijn, J. A., ten Heuvelhof, E., & In 't Veld, R. J. (2002). Procesmanagement. Over procesmanagement en besluitvorming. Schoonhoven: Academic Service. de Graaf, L. (2007). Gedragen beleid. Een bestuurskundig onderzoek naar interactief beleid en draagvlak in de stad Utrecht. Eburon: Delft. De Rynck, F. (2007). Burgerparticipatie voorbij de representatie? De interactie tussen stadsbesturen en burgerparticipatie: wisselstroom of kortsluiting? Gentse Lezing. Brugge: Vanden Broele. Delli Carpini, M. X., Loax Cook, F., & Jacobs, L. R. (2004). Public deliberation, discursive participation, and citizen engagement: a review of the empirical literature. (vols. 7). Delmartino, F. & Wuyts.H. (1977). Inspraak in opspraak. Over zin en onzin van gemeentelijke adviesraden. Antwerpen/Amsterdam. Denters.B, Klok, P.-J., & Visser, M. A. (2002). De raad beoordeeld! Oordelen van lokale opinieleiders en bestuurders over de gemeenteraad als volksvertegenwoordiging. Een tussenrapportage. Project duale gemeenten. Enschede: Van Poelje Instituut, Faculteit de bestuurskunde, Universiteit Twente. Directoraat-Generaal Rijkswaterstaat. (2003). Burgerbetrokkenheid bij beleid. Een literatuurscan. Rotterdam: Ministerie Verkeer en Waterstaat. Duyvendak, J. W. & Krouwel, A. (2001). Interactieve beleidsvorming: voortzetting van een rijke Nederlandse traditie? In J.Edelenbos & R. Monnikhof (Eds.), Lokale interactieve beleidsvorming. Een vergelijkend onderzoek naar de consequenties van interactieve beleidsvorming voor het functioneren van de lokale democratie (pp. 17-32). Utrecht: Lemma.

| 54 |

Edelenbos, J. (2000). Proces in vorm. Procesbegeleiding van interactieve beleidsvorming over lokale ruimtelijke projecten. Utrecht: Lemma. Edelenbos, J., Domingo, A., Klok, P.-J., & van Tatenhove, J. (2006). Burgers als beleidsadviseurs. Een vergelijkend onderzoek naar acht projecten van interactieve beleidsvorming bij drie departementen. Amsterdam: Instituut voor Publiek en Politiek. Edelenbos, J and Klijn, E.-H (2005). Managing stakeholder involvement in decision making. A comparative analysis of six interactive processes in the Netherlands. Journal of Public Administration Research and Theory, 16, 417-446. Elchardus, M., Huyse, L., & Hooghe, M. (2000). Het maatschappelijk middenveld in Vlaanderen. Brussel: VUBPress. Fiorino, D. J. (1990). Citizen Participation and Environmental Risk: A Survey of Institutional Mechanisms. Science, technology & human values, 15, 226. Fishbein, M. & Ajzen, I. (1975). Belief, attitude and behavior: an introduction to theory and research. Reading, Massachusetts: Addison-Wesleyn Publishing Company. Fobé, E., Brans, M., Vancoppenolle, D., & Van Damme, J. (2009). Een verbeteringsgerichte procesevaluatie van het nieuwe strategische adviesstelsel Leuven: Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen. Geenens, R. & Tinnevelt, R. (2007). Het deliberatieve model van democratie. In De stem van het volk. Democratie als gesprek (pp. 15-63). Leuven: Studio Lannoo. Gray, B. (1989). Collaborating. Finding common ground for multiparty problems. San Francisco: Jossey Bass. Hendriks, F. (2006). Vitale democratie. Theorie van democratie in actie. Amsterdam: Amsterdam University Press. Hoppe, R., Jeliazkova, M., Van de Graaf, H., & Grin, J. (1998). Beleidsnota's die doorwerken. Handleiding voor geslaagde beleidsvoorbereiding. Bussum: Coutinho. Inspraakpunt (2008). Passende publieksparticipatie leidt tot betere besluitvorming. Eindrapport Inspraak Nieuwe Stijl Inspraakpunt. Joris, W, Van Damme, J, and Brans, M (2010). De Lange Wapper: een brug te ver? Een analyse van de inspraak in de besluitvorming over de Oosterweelverbinding. Burger, Bestuur en Beleid. Kjaer, A. M. (2004). Governance. Cambridge: Polity Press.

| 55 |

Klijn, E.-H and Koppenjan, j (2000). Politicians and interactive decisionmaking: institutional spoilsports or playmakers. Public administration, 78, 365-387. Koppenjan, j. (2003). Institutional design for local democracy. In Denters B.et al. (Ed.), The rise of interactive governance and quasi-markets (pp. 69-90). Dordrecht/ Boston/ London: Kluwer. Kweit, M. G and Kweit, R. W. (2007). Participation, perception of participation, and citizen support. American Politics Research, 35, 407-425. Lancksweerdt, E. (2009). Handboek burgerparticipatie. Een juridische verkenning toegespitst op het lokale bestuursniveau, met verdere beschouwingen over de ontwikkelingsmogelijkheden van onze democratie. Brugge: Die Keure. Lijphart, A. (1999). Patterns of democracy. Government forms and performance in thirty-six countries. New Haven en London: Yale University Press. Lowndes, V., Pratchett, L., & Stoker, G. (2001). Trends in public participation: Part 2. Citizen's perspectives. Public administration, 79, 445-455. Loyens, K. & Van de walle, S. (2006). Participatie voor iedereen? Wenselijkheid en haalbaarheid van gelijke participatie in de consultatie over het federaal plan duurzame ontwikkeling Leuven: Instituut voor de overheid. Mayer, I, Edelenbos, J, and Monnikhof, R (2005). Interactive policy development: undermining or sustaining democracy? Public administration, 83, 179-199. Michels, A. (2005). Horizontale beleidsvorming en democratie: normen, rollen en verantwoordelijkheden. Paper voor het Politicologenetmaal, workshop 6: Horizontale en verticale verhoudingen tussen bestuurders, politici en ambtenaren, Antwerpen: 19 en 20 mei 2005. Ref Type: Unpublished Work Monnikhof, R. & Edelenbos, J. (2001). Interactieve beleidsvorming en de kwaliteit van het beleid. In J.Edelenbos & R. Monnikhof (Eds.), Lokale interactieve beleidsvorming. Een vergelijkend onderzoek naar de consequenties van interactieve beleidsvorming voor het functioneren van de lokale democratie (pp. 175212). Utrecht: Lemma. Monnikhof, R., Edelenbos, J., & Krouwel, A. (2003). Power to the people? Rule configurations and power games in interactive governance. In Denters B.et al. (Ed.), The rise of interactive governance and quasimarkets (pp. 43-68). Dordrecht/ Boston/ London: Kluwer. Monster, J. and Schrijver, J. (2005). Interactieve beleidsvorming, een naschrift. Bestuurskunde, 14, 10-20.

| 56 |

Nederveen, J. (2007). Ruimtelijke inpassing van lijninfrastructuur. Een onderzoek naar de geschiktheid van inspraakreacties voor het beoordelen van lijninfrastructuurontwerpen. Delft: Trail. Papadopoulos, Y. & Warin, P. (2007). Are innovative, participatory and deliberative procedures in policy making democratic and effective? European journal of political research, 46, 445-472. Partners+Pröpper (2008). Inspraak Nieuwe Stijl beproefd. Onderzoek naar de toepassing en resultaten van Inspraak Nieuwe Stijl Vught: Raad van Toezicht van het Inspraakpunt Ministerie van Verkeer en Waterstaat. Pierre, J. & Peters, G. (2000). Governance, politics and the state. New York: St Martin's Press. Popelier, P., Van Gestel, R., Van Aeken, K., Verlinden, V., & Van Humbeeck, P. (2008). Consultaties in de wetgevingspraktijk. Een zoektocht naar internationale best practices. Brussel. Pröpper, I. & Steenbeek, D. (1999). De aanpak van interactief beleid: elke situatie is anders. Bussum: Coutinho. Putnam, R. D. (2000). Bowling alone: the collapse and revival of American community. New York: Simon & Schuster. Raad voor het Openbaar bestuur (2005). Over de staat van de democratie. Pleidooi voor een herkenbare en aanspreekbare politiek Den Haag. Rosenthal, U., Ringeling, A. B., Bovens, M. A. P., 't Hart, & Van Twist (1996). Openbaar bestuur, beleid, organisatie en politiek. Alphen aan den Rijn. Ryfe, D. M. (2005). Does deliberative democracy work? Annual review of political science, 6, 49-71. Schram, F. (2005). Relatie burger-bestuur. Leuven: Instituut voor de Overheid. Schudson, M. (1999). The good citizen: a history of American civic life. Cambridge: Harvard University Press. Searle, J. (1996). The construction of social reality. London: Penguin Books. Simon & Schuster. Stroobants, V., Celis, R., Snick, A., & Wildemeersch, D. (2001). Actief burgerschap: een leerproces. Sociale Interventie, 4, 12-22. Termeer, K., Breeman, G., & Dewulf, A. (2010). Towards collective ownership in collaborative processes. In. Tops, P. W. (1999). Coproductie als bestuursstijl. Ervaringen en vuistregels. Bestuurswetenschappen, 3, 201225.

| 57 |

Van Damme, J. & Brans, M. (2008a). Interactief beleid van de Vlaamse overheid. Een internationale verkenning naar visie, beleid en praktijken. Leuven: Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen. Van Damme, J. & Brans, M. (2008b). Over het design en management van inspraakprocessen Leuven: Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen. Van Damme, J. & Brans, M. (2009a). Inspraak organiseren: Een analyse van drie Vlaamse case studies Leuven: Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen. Van Damme, J. & Brans, M. (2009b). The design and management of public consultation in policy making: a conceptual framework and empirical findings from flemish case studies. In ECPR, Berlin, 10-12 september 2009, 24p. Van Damme, J. & Brans, M. (2010). Consultation, participation, and the quest for policy legitimacy. In MOPAN, Keele University, 28-30 June 2010, 15p. van Houten, H. J. & von Meijenfeldt, F. D. (1992). Integraal participatiemanagement. 's-Gravenhage: Vuga. Van Woerkum, C. (1997). Communicatie en interactieve beleidsvorming. Houten: Bohn Stafleu van Loghum. Vancoppenolle, D. & Brans, M. (2004). Ambtelijk beleidswerk in vernieuwende beleidsvormingsprocessen: een multiple case-study Leuven: Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen. Vandenabeele, J. & Goorden, L. (2004). ABC van het participatief milieubeleid Antwerpen: Steunpunt Milieubeleidswetenschappen. Veldboer, L. (1996). De inspraak voorbij. Amsterdam: Instituut voor Publiek en Politiek. Voets, J. (2008). Intergovernmental relations in multi-level arrangements: collaborative public management in Flandres. Katholieke Universiteit Leuven. Faculteit Sociale Wetenschappen. Instituut voor de overheid.

| 58 |