Raad en inwoners naar nieuwe verhoudingen Samenvatting Christa van Oorsouw juni 2007
Thesis in het kader van de opleiding Public Management en Policy Open Universiteit Nederland Engelse titel: City Council and citizens towards a new relationship Naam student: Christa van Oorsouw Begeleider: drs. Iwan Sewandono Examinator: drs. Ger Arendsen
1
Samenvatting
De dualisering van het lokale bestuur heeft geleid tot een grotere variatie in werkwijzen bij gemeenteraden. Raden willen, door hun vergaderstructuur aan te passen, inwoners meer betrekken bij hun werk. Deze thesis wil onderzoeken in hoeverre werkwijze en vergaderstructuur daadwerkelijk bijdragen aan de betrokkenheid van inwoners. De centrale vraag luidt: Welke relatie is er tussen enerzijds de werk- en vergaderwijze van de gemeenteraad en anderzijds belangstelling en betrokkenheid van inwoners en is er een handreiking te formuleren die kan bijdragen aan duidelijkheid voor raadsleden over hun rol en aan vertrouwen van burgers in het gemeentebestuur?
Het onderzoek bestond uit een theoretisch en een empirisch deel. In het theoretisch deel is via een literatuurstudie verkend welke kennis en ideeën al beschikbaar zijn in relatie tot de vraagstelling. De rol en positie van de gemeenteraad, ideeën over democratie, de rol van inwoners en ontwikkelingen rond het lokale bestuur komen er aan de orde. In het empirisch deel is in een vijftal casestudies onderzocht hoe gemeenteraden hun nieuwe (duale) rol invullen en welke effecten dat heeft op betrokkenheid van inwoners.
De theorie: het literatuuronderzoek
De gemeenteraad De gemeenteraad staat aan het hoofd van de gemeente. Echter de raad functioneert niet in een vacuüm. In de moderne netwerksamenleving is de gemeente bij de oplossing van problemen vaak afhankelijk van andere partijen, waarover de gemeente zelf geen zeggenschap heeft. Bovendien wordt besluitvorming steeds vaker voorafgegaan door uitgebreid overleg met betrokken organisaties en ook met inwoners, waardoor het voor de raad als uiteindelijk besluitvormingsorgaan moeilijker wordt om eigenstandig beslissingen te nemen. De representatieve democratie krijgt ‘concurrentie’ van andere vormen van besluitvorming, tegelijkertijd staat de legitimiteit van de (lokale) overheid ter discussie door het afnemend vertrouwen van inwoners en de steeds lagere opkomst bij verkiezingen.
De dualisering van het lokale bestuur in 2002 beoogde hier een antwoord op te geven. Een aanscherping van de rollen van raad en college (raad als kadersteller, controleur en vertegenwoordiger van het volk, college als uitvoerder en dagelijks bestuur) moest leiden tot een grotere herkenbaarheid voor de burger en een versterking van de positie van de raad. De belangrijkste verandering was de ontvlechting van college en raad, waardoor wethouders niet langer ook raadslid zijn.
2
De burger In de afgelopen jaren is het beeld ontstaan dat burgers niet meer betrokken zijn bij de samenleving, alleen voor het eigen belang gaan en geen verantwoordelijkheid meer voelen voor wat er om hen heen gebeurt. Uit onderzoek blijkt echter dat politieke activiteit niet vermindert, maar dat mensen zich meer inzetten voor bepaalde thema’s en minder voor politiek in het algemeen. Lidmaatschap van politieke partijen neemt af, maar groeit bij themagerichte belangenorganisaties.
In de theorieën over burgerschap (Fung en Wright 2003, Van Gunsteren 1998) wordt veel aandacht besteed aan de manier waarop inwoners meer betrokken kunnen worden bij de overheid. Fung en Wright richten zich daarbij op mogelijkheden om besluitvorming te delen of te delegeren naar een zo groot mogelijke groep betrokken inwoners, waarbij de rol van de overheid verandert van beslisser naar faciliteerder, bewaker en controleur. Van Gunsteren pleit voor actieve ondersteuning van de mensen die al actief zijn waarbij de overheid gepaste afstand moet bewaren en vooral ondersteuning regelt en toegankelijkheid van het publieke domein voor iedereen garandeert. In beide visies wordt burgerschap vooral door burgers gemaakt, waarbij de overheid ondersteunt en mogelijkheden biedt om kennis en vaardigheden, nodig voor participatie in het publieke domein, op te doen.
Uit onderzoek blijkt dat mensen op verschillende manieren kijken naar de overheid en hun eigen positie (‘burgerschapsstijlen’). Onze samenleving is een pluriforme samenleving met veel groepen en opvattingen. Een overheid zal hierop in moeten spelen en verschillende groepen ook verschillend moeten benaderen om ze aan te spreken en te betrekken.
Democratie De representatieve democratie staat onder druk. Steun van de kiezers vermindert, besluitvorming vindt voor een deel plaats in netwerken en hooguit ten dele in de democratisch gekozen organen en er ontstaat een spanningsveld met nieuwe vormen van participatieve democratie. In de literatuur wordt het betrekken van brede groepen in de samenleving gezien als een belangrijke verbetering van het democratische gehalte van de besluitvorming (o.a. Lindblom 1993). Door veel opvattingen en informatie vanuit brede groepen te betrekken en af te wegen in de besluitvorming worden besluiten democratischer, maar kunnen ook betere keuzes gemaakt worden bij complexe problemen. Dit vraagt een aanpassing van de democratische instituties. Ze moeten toegankelijker worden voor iedereen waar nu sommige groepen een bevoorrechte positie innemen en ruimte bieden aan een open uitwisseling van meningen en argumenten (deliberatie).
Daarbij moet ook een evenwicht gevonden worden tussen de traditionele representatieve (indirecte) democratie en nieuwe vormen van directe of participatieve democratie. Hoe verhoudt de verantwoordelijkheid van de gemeenteraad voor de besluitvorming zich tot de inbreng van inwoners en organisatie binnen participatieve of interactieve beleidsvorming? De democratische instituties krijgen ‘concurrentie’ van nieuwe vormen. Instituties kunnen zich hiertegen teweer stellen door nieuwe initiatieven als het ware in te lijven of door ze buiten te sluiten.
3
Maar er kan ook sprake zijn van een versmelting, waarbij instituties zich aanpassen aan nieuwe omstandigheden en tussenvormen ontstaan. Dit proces speelt zich af binnen de interactie tussen betrokkenen. Na een wijziging van de wetgeving in de vorm van de dualisering van het lokale bestuur geven gemeenten vorm aan nieuwe organisatievormen (bijvoorbeeld de politieke markt) en nieuwe rollen (bijvoorbeeld in de verhouding tussen college en raad).
De praktijk: het empirisch onderzoek
In het empirisch onderzoek zijn gesprekken gevoerd met griffiers en raadsleden van vijf gemeenten: Almelo, Bergen op Zoom, Deventer, Oosterhout en Roosendaal. Deze gemeenten kennen verschillende modellen waar het gaat om de besluitvorming in de raad: -
het traditionele model met raadscommissies naar inhoud (Bergen op Zoom, Roosendaal);
-
een model zonder commissies (Oosterhout);
-
een politieke markt (Almelo, Deventer).
Uit de gesprekken blijkt dat in de onderzochte gemeenten de discussie over betrokkenheid van inwoners en hoe om te gaan met hun inbreng volop loopt. Hoewel geen direct verband is gevonden tussen het vergadermodel en de mate van burgerbetrokkenheid, kan wel worden geconcludeerd dat binnen de nieuwe modellen meer ruimte is voor inbreng van inwoners en inwoners gerichter deel kunnen nemen of inbreng kunnen leveren. In alle onderzochte gemeenten zoeken raadsleden naar mogelijkheden om het contact met inwoners te verbreden en versterken. Sommigen zoeken die mogelijkheden vooral vanuit de eigen fractie, anderen zijn meer op zoek naar mogelijkheden voor de raad als geheel. Soms gaat het om mogelijkheden die ingepast worden in de vergaderstructuur (bijvoorbeeld de mogelijkheid voor bezoekers om mee te discussiëren in de politieke markt), soms om activiteiten die naast de reguliere raadscyclus plaatsvinden (bijvoorbeeld bezoeken aan een wijkteam of thema-avonden). Goede ervaringen hebben raadsleden opgedaan met bijeenkomsten waarin ze met verschillende betrokken partijen in gesprek konden over een concreet probleem. Dit soort bijeenkomsten zijn er echter nog betrekkelijk weinig, deels omdat dit ook door het college wordt opgepakt. Daarbij is echter geen sprake van een goede verbinding tussen door het college georganiseerde participatie en de daaropvolgende besluitvorming in de gemeenteraad.
In de onderzochte gemeenten bleken onvoldoende vergelijkbare gegevens over de betrokkenheid van inwoners beschikbaar. Daarom kan hier alleen iets gezegd worden over de inschattingen die griffiers en raadsleden hieromtrent maken. Een toename van bezoekers in de gemeenten met nieuwe vergadermodellen is niet geconstateerd. Wel geven griffiers en raadsleden in deze gemeenten aan dat meer inbreng van bezoekers mogelijk is en dat zij het idee hebben dat het voor de bezoekers leuker en interessanter is geworden om aanwezig te zijn. Het is duidelijker waar vergaderingen over gaan en wat het doel is van de bespreking. Inwoners kunnen gerichter kiezen bij welke discussies ze
4
aanwezig zijn. Maar voor een brede betrokkenheid is het nodig om ook buiten de reguliere cyclus te zoeken. Mogelijkheden om deelname te bevorderen zijn in de ervaring van griffiers en raadsleden: mensen uitnodigen rond concrete onderwerpen die aanspreken, gericht uitnodigen (dus niet alleen een algemene oproep maar betrokkenen direct benaderen), informele mogelijkheden tot gesprek (niet iedereen doet zijn zegje in grote vergaderingen) en naar de mensen toe gaan in plaats van alleen op het gemeentehuis vergaderen.
Conclusies
In de gesprekken worden de bevindingen op basis van de theorie bevestigd. Het proces van aanpassing van de bestaande democratische instituties is binnen de onderzochte gemeenten gaande. Daarbij is de discussie verschoven van de structuur (vergadermodel) naar cultuur (rollen, gedrag). Of in de terminologie van Edelenbos en Monnikhof (1998): van het organisationele naar het individuele niveau. Om brede groepen uit de samenleving te betrekken is een verdere ontwikkeling nodig. Naast de structuur waarbinnen de gemeenteraad zijn besluiten neemt is een verbinding nodig met nieuwe vormen van inbreng vanuit inwoners. Voor raadsleden betekent dit dat zij nieuwe rollen krijgen. Luisteren en uitwisselen in contacten met inwoners, overtuigen en verantwoorden in de raad. Daarbij zal de raad ook altijd moeten bewaken of ook de belangen van groepen die niet participeren voldoende meegewogen (kunnen) worden.
De discussie over de representatieve versus de participatieve democratie speelt onverminderd, hetgeen een goede zaak is omdat daarmee ook de aandacht gevestigd blijft op het democratisch gehalte van de besluiten die de lokale overheid neemt. Welke positie gemeenten ook kiezen op de schaal van representatief naar participatief (en die positie kan per onderwerp verschillen), zolang het gesprek daarover gaande is met alle betrokken partijen bestaat ook de mogelijkheid om de versmelting en het evenwicht tussen de twee constant te verbeteren.
5
