Programmasturing: een tussenstand

School voor Politie Leiderschap

Blauwe denkers

Programmasturing: een tussenstand Basisprincipes, ontwikkeling en theorie

Adres: School voor Politie Leiderschap Rijksstraatweg 127 7231 AD Warnsveld

Telefoon +31 (0)575 58 00 57 Fax +31 (0)575 58 00 99 E-mail: [email protected] www.spl.politieacademie.nl

Blauwe denkers

Programmasturing: een tussenstand Basisprincipes, ontwikkeling en theorie

Inhoudsopgave Tien basisprincipes van programmasturing Drs. Maaike de Graaff Veiligheid: van politietaak naar brede, gemeenschappelijke aanpak Peter van Os Programmasturing: schakelen tussen netwerken, hiërarchie en marktdenken Drs. Louis Meuleman – Netwerksturing in de schaduw van hiërarchische sturing en marktsturing – Eigenschappen van netwerken – Metagovernance – Strategiestijlen – Communicatiestijlen – Ringen van invloed – Nieuwe rollen van leidinggevenden – Programmasturing en interne en externe culturen – Slot

2

3

7

19

27

29 31 32 35 36 37 39 40 42

“De wereld bestaat uit ideeën. Als er een nieuw idee komt denken we al snel dat het oude idee vervalt, maar dat is niet zo; het nieuwe idee impliceert over het algemeen het oude.” Karl Raimund Popper, sociaal en politiek filosoof (pag 24)

Geachte lezer, Na het verschijnen van het visiedocument ‘Politie in Ontwikkeling’ was het niet verwonderlijk dat de School voor Politie Leiderschap (SPL) in 2006 koos voor een gelijknamig jaarthema. Een visiedocument vraagt immers altijd om een verdere vertaling naar de praktijk. En wel van het leiderschap van de organisatie. Eén van de punten aan de horizon die we dat jaar verder uitwerkten was programmasturing. Met een groep politieleiders zochten we in verschillende bijeenkomsten naar antwoorden op vragen als: ‘Waarin uit zich het verschil met ketensamenwerking?’ en ‘Hoe past het binnen het integraal veiligheidsbeleid?’ En wat zijn eigenlijk de gevolgen voor het aansturen van de eigen organisatie als er zoveel werk buiten de organisatie wordt verzet? De Raad van Hoofdcommissarissen nam nadrukkelijk aan de discussies deel. Onder andere door haar deelname aan een diner pensant met lezingen, maar ook via haar strategische beleidsgroep Gebiedsgebonden politiezorg. Ook lieten we ons inspireren op een congres dat het ministerie van BZK in november 2006 organiseerde onder de noemer: ‘Veiligheid? Daar werken gemeenten en politie samen aan!’ Een bundeling van de inzichten die we tot nu toe hebben opgedaan, vindt u in het openingsartikel. Hierin nemen we u mee in de tien basisprincipes van programmasturing die strategisch leidinggevenden zouden moeten kennen. Het tweede artikel schetst de ontwikkelingen in het integraal veiligheidsbeleid en laat zien hoe programmasturing hierbinnen past. We sluiten af met een artikel over het schakelen tussen netwerken, hiërarchie en marktdenken. We hebben er overigens bewust voor gekozen om nu al een boekje te maken over de tussenstand. Het debat over programmasturing is (en blijft?) een ‘werk in uitvoering’. Op 7 maart 2007 beleeft het debat over programmasturing een hoogtepunt als we de tien basisprincipes, zoals in deze brochure beschreven, voorleggen aan de partners van de politie. Het congres wordt georganiseerd door de Politieacademie (SPL / Lectoraat) en het SGBO onderzoek, advies en implementatie. Het lectoraat Gemeenschappelijke Veiligheidskunde zal na dit slotdebat een afrondende publicatie verzorgen. Ik hoop en verwacht dat de verschillende inzichten het verdere debat zullen stimuleren. Kees Buijnink MCM Directeur School voor Politie Leiderschap

4

5

“Op het abstractere niveau zijn er de goede bedoelingen. Maar zodra het concreter wordt hebben organisaties een eigen logica die soms botst met de logica van de ander.” Prof. dr. Mark van Twist (pag12)

Tien basisprincipes van programmasturing Door: Maaike de Graaff, programmamanager SPL

Programmasturing past in de lange reeks concepten die gericht zijn op samenwerken tussen professionals zonder hiërarchische verhoudingen: een streven om over de eigen organisatiegrenzen heen te kunnen beïnvloeden. Voorbeelden hiervan zijn ketenregie, netwerkmanagement, procesontwerp, communicatieve sturing, alliantiemanagement en publiekprivate samenwerking. “Op zich is er niks mis met die ambitie”, stelt prof. dr. Mark van Twist (Radboud Universiteit Nijmegen en NSOB), “maar het gesprek over deze nieuwe sturingsconcepten wordt naar mijn smaak te veel gedomineerd door jubeljargon. Applaustermen waar niemand op tegen lijkt te kunnen zijn, maar die – bij nader inzien – de lastige afwegingen die hierachter schuilgaan verhullen en wegpoetsen.” In abstracte termen valt al snel consensus te behalen over het belang van onderlinge samenwerking en de condities daarvoor. Over wederzijds vertrouwen, open communicatie en onderling respect bestaat meestal geen onenigheid. Confrontaties ontstaan pas bij de concretisering hiervan. Van Twist zoekt de verklaring hiervoor in de tragiek van de goede bedoelingen; ieder voor zich probeert naar beste vermogen invulling te geven aan een omgevingsgerichte en integrale benadering. Dit gebeurt echter steeds vanuit een overlegagenda of een manier van werken die voortvloeit uit de eigen taakstelling. Maar wat als we nu eens niet het samenwerken tot doel verheffen, maar een effectieve integrale oplossing van problemen? Wat zien we dan als do’s en don’ts van programmasturing? In de debatten die we hierover in de SPL-programma’s het afgelopen jaar voerden, ontdekten we dat in de praktijk tien basisprincipes bestaan voor de methodiek van programmasturing. Deze principes worden hieronder beschreven aan de hand van de voorbeelden en gelardeerd met inzichten van ervaringsdeskundigen en wetenschappers die betrokken waren bij de discussies.

6

7

Tien basisprincipes

1. Er is sprake van een urgent probleem Het probleem is maatschappelijk urgent en de urgentie hiervan wordt door meerdere betrokken organisaties gedeeld. Voor een voorbeeld van dit eerste basisprincipe reizen we terug in de tijd naar Amsterdam in het jaar 1999. In de hoofdstad worden maandelijks tussen de 70 en 150 verwarde personen in acute nood opgesloten in een cel. De korpsleiding signaleert het probleem en neemt vervolgens deze voorbeelden wekelijks door om de omvang van het probleem te kunnen doorgronden. Dit resulteert in een principiële keuze: dagverblijven en cellen zijn voor mensen die strafbare feiten plegen en niet voor mensen die in een crisis verkeren. Bovendien zijn politiemensen niet opgeleid om deze personen op te vangen, zo luiden de argumenten. Hoeveel moeite de politie ook heeft met de beschreven inhumane situatie, kan zij dit probleem niet alleen tackelen. Gelukkig vindt zij de directies van hulpverleningsorganisaties aan haar zijde. Dit leidde in 2000 tot het Amstelzorgakkoord. Hierin wordt het besluit van de politie formeel bekrachtigd door de gemeente Amsterdam, de directies van de hulpverleningsorganisaties, woningbouwcorporaties en de zorgverzekeraars. Het akkoord zorgt zowel voor bestuurlijke rugdekking als ook voor steun van de top van de verschillende organisaties. Stapsgewijs is daarna gewerkt aan een EHBOpost voor de psychiatrie. Vaak zijn niet alle partners tegelijkertijd overtuigd van de urgentie van een probleem. Zo stopte de politie in Heerlen bewust met het 'vegen van junks’ om anderen de omvang van het probleem te laten zien. Daarna kon snel zaken gedaan worden in het programma ‘Operatie Hartslag’. Niet altijd staat een crises aan het begin van een programma, ontdekten we tijdens dit traject. Soms is het ook een nieuwe wet. Neem het Regionaal Platform Criminaliteitsbeheersing (RPC) in Brabant-Zuid-Oost. De programmamanager Peter van den Ende MPA heeft in de opbouwfase gewerkt aan de awareness dat alleen een gezamenlijke aanpak succesvol kan zijn. Cijfers bevestigen dit. Op het industrieterrein waarop zich het programma richtte, werd in slechts 10% van de gevallen aangifte gedaan van vernielingen of baldadigheid. En dat terwijl de vereniging 8

van ondernemers klaagde over de geringe inzet van de politie. Het inzicht dat zij zelf de veroorzaker waren door invalide cijfers en dat cijfers nu juist de keuzes in de lokale driehoek bepalen, motiveerde hen tot een gezamenlijke aanpak.

2. Een wet of wethouder geeft een zetje Een hiërarchisch duwtje aan het begin werkt vaak goed, of het nu een wettelijke plicht of wethouderlijk enthousiasme is: politieke steun is essentieel. In Brabant-Zuid-Oost was de aanleiding voor het RPC een nieuwe wet, maar de partners in het platform voelden de urgentie niet meteen. In Hoog Catharijne (Utrecht) lagen andere, persoonlijke motieven, ten grondslag aan de samenwerking. Wethouder Spekman, wiens zus overleden is aan drugs, zette zich in alle fasen van het programma energiek in voor leefbare omstandigheden voor gebruikers. Niet alleen zijn inzet, maar ook zijn positie, droeg bij aan het behaalde succes. Vaak, maar niet altijd, is de overheid de katalysator. Op milieugebied werken bijvoorbeeld sommige actiegroepen en bedrijven samen. Maar bestuurlijke rugdekking en commitment aan de top van de organisatie door mensen die bereid zijn hun nek uit te steken en ruimte te maken voor de frontlinie - blijft onmisbaar. Want ruimte veroveren op de dominante gang van zaken valt niet mee en de uitvoering bestaat juist vaak uit het opzoeken van grenzen. Professor dr. Pieter Tops (Universiteit Tilburg en Politieacademie) ontdekte tijdens zijn laatste onderzoek in Rotterdam, dat bestuurlijke rugdekking één van de drie cruciale factoren is voor vitale coalities die resultaten boeken. De andere twee kritische succesfactoren zijn: maatschappelijke noodzaak en onorthodoxe gangmakers in de uitvoering.

9

Tien basisprincipes

3. De regierol is duidelijk en wordt opgepakt Een beetje bestuurder mag zich niet verschuilen achter: “Ik ben slechts regisseur.” Drs. Alexander Sakkers staat als burgemeester van Eindhoven aan het roer van het programma ‘Brainport Eindhoven’. In dit samenwerkingsverband tussen bedrijfsleven, overheid en kennisinstellingen gaat 1,7 miljoen euro om. Het programma wil een springplank zijn voor ‘Nederland Innovatieland’. Sakkers is stellig ten aanzien van de regierol: “Die hoort in handen van de burgemeester en bij niemand anders. De overheid is immers de enige die geen eigenbelang dient en democratisch afgerekend kan worden. In geen enkel complex programma kan de politie noch een andere partner de regisseursrol op zich nemen: zij zijn slechts verantwoordelijk voor een deelproces en niet voor het totaal”. In het verlengde van deze taak ligt ook het bewaken of de partners zich aan hun rol houden. Sakkers vindt dat de burgemeester meer is dan de regisseur. “Hij is ook boegbeeld en kan zo ruimte creëren voor de uitvoering. Ik ben als burgemeester de enige die in staat is om het hoogste gremium van bijvoorbeeld Philips aan tafel uit te nodigen. Programmasturing is pas succesvol als de hoogste beslissers meedoen”. Bij gebrek aan scherpe en hanteerbare definities van de regisseursrol gebruikt Pieter Tops liever weer gewoon het woord sturing. Dat klinkt minder vrijblijvend en vrijblijvendheid is juist een valkuil in de samenwerking tussen organisaties.

4. Ondernemers en burgers doen mee Je raakt makkelijk de goede richting kwijt als de probleemhouders niet mee doen.

schillende programma’s. Ook Machiel Roerink, tot voor kort districtschef in Heerlen - de stad van het programma ‘Operatie Hartslag’ - wijst op dit punt, al bleek het in zijn geval niet eenvoudig om de ondernemers in de binnenstad bij het programma te betrekken. Pieter Tops merkt op: “We moeten de informele macht, de oerkracht van de vrijwilligheid en vrijwilligers niet onderschatten.” Bij publiekprivate samenwerking was samenwerking met probleemhouders vanaf het eerste begin een basisvoorwaarde. Bij veel andere initiatieven is dat echter minder vanzelfsprekend. De Wetenschappelijke Raad voor Regeringsbeleid (WRR) heeft vorig jaar aandacht gevraagd voor de vele initiatieven die burgers ter verbetering van de leefbaarheid nemen. De algemene strekking van het WRR-advies is dat de overheid het eigen initiatief van burgers meer zou moeten waarderen en bevorderen en dat de verschillende professionals daarbij een voorname rol spelen. De vraag is welke specifieke bijdrage de verschillende professionals zouden kunnen leveren. Prof. dr. Gabriël van den Brink, lector van de Politieacademie, voorspelt: “Dit thema zal de komende tien jaar hoog op onze agenda staan”.

5. Er zijn best persons nodig op cruciale plekken Onorthodoxe gangmakers met bepaalde competenties maken dikwijls het verschil Bij projecten leren we van ‘best practices’, maar bij programmasturing gaat het ook om ‘best persons’. In de praktijk blijkt namelijk dat succes dikwijls afhankelijk is van gedreven professionals. Dat kunnen bestuurders, professionals of burgers zijn. In Hoog-Catharijne was het ondermeer de wethouder die op basis van persoonlijke ervaringen gedreven was om een eind te maken aan een mensonterende situatie. Maar ook de gebiedsmanager was altijd volledig geïnformeerd en vervulde een sleutelpositie door zijn aanwezigheid bij alle overleggen.

Programmasturing is pas succesvol als de hoogste beslissers meedoen, zeker, maar voor het fundament zijn ook anderen noodzakelijk. Zo wijst Hans Andersson (AEF/Utrecht) Rotterdam er in 2005 op dat het noodzakelijk is om ondernemers en burgers intensiever te betrekken bij de ver-

Ook burgemeester Sakkers van Eindhoven onderstreept dit thema: “Netwerksamenwerking is gebaat bij de juiste mensen op de juiste plekken en leiderschap is hierbij essentieel”. Sakkers doelt op leiderschap

10

11

Tien basisprincipes

vanuit de professie, waardoor de partners elkaars leiderschap accepteren. Het biedt de ruimte en de rust aan een ieder om zich op de eigen rol te concentreren. In alle gevallen waarin partners onvoldoende leiderschap tonen, is de verleiding voor anderen groot om in het gat te stappen. Sakkers ziet dat met name de politiemensen vaak in die valkuil trappen. Zij voelen zich snel verantwoordelijk, maar zodra zij dit doen ontstaat er operationele ruis. De programmamanager moet een echte netwerker zijn. Hij moet kunnen schakelen tussen procedure, inhoud en proces; maar ook tussen strategisch, tactisch en operationeel handelen. Peter van den Ende: “Een lijnchef werkt eigenlijk van uitroepteken naar uitroepteken; de afspraken over wat hij moet doen zijn duidelijk. Als programmamanager werk je van uitroepteken naar vraagteken: het probleem is wel duidelijk maar niet het eindpunt. Dit gegeven vergt speciale kerncompetenties. Kerncompetenties voor de programmamanager zijn: moed om zaken af te dwingen, ondernemend zijn en kansen weten te benutten. Aimabel, bindend vermogen bezitten en betrouwbaar zijn. Strategisch kunnen denken, overal zichtbaar zijn en de leiding nemen, bijvoorbeeld als voorzitter van bijeenkomsten.”

Hier ligt een opgave voor de leiding van de verschillende organisaties stelt Mark van Twist. Willen we werken op een manier die niet wordt gedomineerd door de eigen logica van de organisatie dan staan zij voor lastige afwegingen. Relevante dilemma’s zijn bijvoorbeeld: sfeer behouden (communiceren) versus tempo maken (conflicteren), iedereen aan boord houden (draagvlak) versus desnoods met enkele partners een voorhoede vormen (daadkracht), speelruimte opgeven (afspraken maken) versus handelingsvrijheid behouden (autonomie bewaken), de omgeving zo goed mogelijk bedienen (externe logica) versus de eigen organisatie en het personeel meekrijgen (interne logica). Het is de kunst om aan paradoxale handelingsperspectieven een plek te geven: zichtbaar onzichtbaar zijn, richting geven door volgzaam te opereren, doortastend voor draagvlak kunnen zorgen, succes hebben maar dat vooral niet uitbundig vieren.

6. Er is aandacht voor verschillen tussen organisaties

7. Partners worden met zorg uitgezocht

Op het abstractere niveau zijn er de goede bedoelingen. Maar zodra het concreter wordt, hebben organisaties een eigen logica die soms botst met de logica van de ander.

Bovenstaande inzichten vergen een alertheid op alle niveaus van de organisatie en zeker bij de start van nieuwe programma’s dient men stil te staan bij de verschillende achtergronden en culturen van de nieuwe partners, juist als partijen elkaar voor het eerst ontmoeten.

Niet meepraten maar vooral meedoen.

Drs. Stikvoort MPM, korpschef Hollands-Midden, vindt het een eye-opener. “Elke organisatie heeft niet alleen een eigen logica, maar dit speelt op elk niveau een rol. Mijn inspecteurs zijn probleemgericht, willen meteen aanpakken, terwijl een andere organisatie bijvoorbeeld aandacht wil voor de analyse.” Iedere organisatie is gekleurd door een specifieke kerntaak, de inrichting van de organisatie die daarop anticipeert, de drijfveren van mensen die zich aangetrokken voelen tot dat werk. Samenwerken is daardoor minder eenvoudig dan het lijkt. “Feitelijk vertonen we nog puppy gedrag op dit punt” verzucht Kuijs, korpschef Brabant-Zuid-Oost.

Wie nodig je uit aan de overlegtafel? In Hoog-Catharijne wilde iederéén wel meepraten, maar al gauw werd onderscheid gemaakt tussen beslissers en geïnteresseerden. Natuurlijk hebben de winkeliers belang bij informatie, maar zij hebben een andere positie dan de financiers, verbouwers en beheerders van de opvang van gebruikers: de zorgverzekeraar en de eigenaar van Hoog-Catharijne. Het model ‘ringen van invloed’, beschreven in het theoretische deel op blz 38 is op dit punt verhelderend. Het Regionaal Platform Criminaliteitsbeheersing van Brabant-Zuid-Oost heeft bijvoorbeeld bewust geen brancheorganisaties uitgenodigd voor het platform. Ze kozen voor gezagshebbende mensen uit de individuele organisaties en voorkwamen zo territoriumgedrag. Naast het zorgvuldig selecteren van partners is het ook nodig dat profes-

12

13

Tien basisprincipes

sionals elkaar regelmatig in de ogen kijken. Echt samenkomen, niet vluchten achter beeldschermen. Een veelgehoorde tip is: Gebruik obstakels als de privacywetgeving niet om de eigen positie overeind te houden. Waar men écht wil, kunnen afspraken altijd gemaakt worden.

beleidsrelevant maken? We moeten nieuwe methodieken bedenken. En voorkomen dat data verkregen via ICT slechts data blijven. Veiligheid is een subjectief begrip; je moet de context kennen waarbinnen de burger een klacht formuleert”.

8. Het probleem is helder en de structuur eenvoudig

9. Borging is een standaard programmaonderdeel

Programmasturing werkt bij de gratie van weinig schijven en weinig schrijven. Voor Peter van den Ende verschilt programmasturing hierin van de projectaanpak: het probleem is wel duidelijk, maar de aanpak niet. Voor hem past resultaatgericht denken vooral bij projectmatig werken en stuur je bij programmasturing op effecten (outcome), en niet alleen op (meetbare) resultaten (output). In zijn opvatting kun je een programma daarom ook niet aansturen als een project. Vraaggericht werken en de andere tijdsdimensie maken dat er niet op dezelfde manier te sturen valt. “Het politieke klimaat is ook bepalend”, geeft politieman Theo Prenen aan. Hij is in Rotterdam de programmamanager vroegsignalering terrorisme, extremisme en radicalisering. “Soms leeft het romantische beeld dat je als organisaties samen door het oerwoud trekt en van elkaar afhankelijk bent om eruit te komen. Naïeve onzin is dat. Bij ons is de focus gericht op control. Het draait om resultaat boeken. Bij een nieuw programma is de eerste vraag die wordt gesteld: “Hoe kunt u mij over zes maanden vertellen dat dit een goed initiatief was?”

Borging mag nooit een sluitpost zijn. We spraken al bij punt 4 over de betrokkenheid van burgers en ondernemers. Ook in termen van borging is dit van belang. Personen of instellingen die wonen en/of werken in de omgeving waar het probleem zich voordoet of heeft voorgedaan, zijn met name degenen die kunnen zorgdragen voor continuïteit. Politieman Ben Stevens ziet dit ook in het programma rondom het Groningse voetbalstadion Euroborg. “Al vanaf het voortraject is iedereen die baat heeft bij een veilige omgeving, bewust betrokken bij het programma: school, supermarkt, casino, bioscoop en binnenkort ook de NS. Na drie jaar is er een levendig gebied ontstaan. Onze zorg richt zich nu op het voorkomen van verloedering en die zorg delen we met onze partners. Het is opvallend hoe alert zij zijn met het doorgeven van praktische informatie aan het basisteam van de politie. Omwille van de borging is een speciale veiligheidsregisseur aangesteld die in dienst is van Euroborg NV. Hij spreekt mensen direct aan op hun verantwoordelijkheden, ook op managementniveau.

Hans Andersson, nauw betrokken bij de eerste plannen voor programmasturing in Rotterdam, constateert dat de afrekenbaarheid van het bestuur een samenbindend effect in de hand werkt. “Tijdens het congres ‘Veiligheid? Daar werken gemeenten en politie samen aan’ werd vastgesteld dat hoe korter de lijnen zijn des te beter het werkt. Echte samenwerking ontstaat altijd vanuit de werkvloer, omdat men elkaar vertrouwt. Informele samenwerking te snel formaliseren leidt ertoe dat je het over de verkeerde dingen gaat hebben. Velen in de frontlijn hebben rijke en levensechte informatie. Hoe kunnen we deze informatie veredelen en

“Denk vooraf na over resultaten en borging” is een van de uitkomsten van het congres ‘Veiligheid? Daar werken gemeenten en politie samen aan’.

14

15

Het INK-model is als model behulpzaam voor het borgen van processen. Het model onderscheidt de fasen Activiteit-, Proces-, Systeem- en Ketengeoriënteerd. In aansluiting op dit (kwaliteits)denken kan ketensamenwerking dus pas succesvol zijn als in de organisaties de werkprocessen geborgd zijn. Theo Prenen: “De evaluatie, de indicatoren en het borgen van processen

Tien basisprincipes

zijn de eerste zaken die binnen onze programma’s worden geregeld. In Rotterdam beleef ik programmasturing als een militaire operatie waarbij de manschappen een chip in de hiel hebben. Ze worden vanuit een helikopter voortdurend in de gaten gehouden door de politiek en de bovenbazen”.

10 Er is een balans tussen een zachte (sociale) aanpak en hard (repressief) optreden. In Heerlen koppelen Machiel Roerink, voormalig districtschef, en hoofd Openbare Orde en Veiligheid Marcel Mastenbroek het succes van programma ‘Operatie Hartslag’ aan hun blijvende zoektocht naar een balans tussen zorg en repressie. Hoewel elke opvoeder weet dat kinderen even hard liefde nodig hebben als grenzen gesteld krijgen, herontdekken we als samenleving de samenhang tussen repressie en preventie. Ook in Hoog-Catharijne wordt niet alleen een voorziening voor zorg en opvang geboden, maar wordt tegelijkertijd streng gehandhaafd. Pieter Tops: “Het een werkt niet zonder het ander.”

Slot Voor de betrokkenen was het debat over het vak boeiend. We hopen dat we ook u geprikkeld hebben met deze eerste schets van onze zoektocht naar basisprincipes van programmasturing. We nodigen u uit voor de vervolgdiscussies tijdens het congres over de successen en valkuilen van programmasturing op 7 maart aanstaande. Zijn we er wel met deze tien, of hebben we essentiële aspecten over het hoofd gezien? Welke nuances kunnen er nog toegevoegd worden per principe? We hopen dat deze tussenstand door het debat met onze partners verdieping krijgt. Ongetwijfeld resulteert dit in een interessante nieuwe publicatie.

De Rotterdamse interventieteams worden ook gewaardeerd, terwijl de aanpak stevig is. De stadsmarinier weet dat "veiligheid wordt beïnvloed door de economie, slechte buitenruimten en slecht onderhouden woningen. Wie geen nagel meer heeft om de kont te krabben creëert problemen. De interventieteams werken daarom zowel sociaal als repressief: Heeft mamma blauwe plekken? Sterft het gezin van de schulden? We helpen met schuldsanering maar signaleren ook elementen die qua veiligheid last kunnen veroorzaken”. Gabriël van den Brink benadrukt bij diverse gelegenheden een andere ‘schijnbare’ tegenstelling: enerzijds een toenemende aandacht voor normen en waarden en tegelijkertijd een toenemende hang naar verbinding en gemeenschapszin. Het is duidelijk: de samenhang tussen repressie en preventie, zorg en handhaving en emancipatie en discipline moet georganiseerd worden.

16

17

“Publieke organisaties vinden het moeilijk om met netwerksturing om te gaan omdat men aarzelt om beproefde routines en eenzijdige machtsrelaties op te geven. Men vergeet dat de hierarchie juist dienstbaar kan zijn door randvoorwaarden te scheppen.” Drs. Louis Meuleman (pag 31)

Veiligheid: van politietaak naar brede, gemeenschappelijke aanpak Door: Peter van Os, programmamanager gemeenschappelijke veiligheidskunde

De laatste kwart eeuw heeft de veiligheidstaak in Nederland zich geweldig verbreed. Liepen politiemensen in de naoorlogse periode aan tegen maatschappelijke problemen, dan mochten ze die slechts minimaal afhandelen, mits doorverwijzing onmogelijk was. Het thema Veiligheid wordt dan nog één op één in verband gebracht met de politietaak en de taakopvatting is nog instrumenteel; wetshandhaving is het doel. Nu, anno 2006, heeft het aantal (potentiële) partners in veiligheid zich spectaculair verbreed en is in de aanpak oog voor onderliggende problemen. De politiefunctie en de -organisatie zijn daarmee geen synoniemen meer. De politiefunctie is immers 'de activiteit die zich richt op het handhaven van gezamenlijke normen en regels en het beschermen van leven, vrijheid en eigendom’. Deze functie wordt uitgeoefend door verschillende organisaties, zowel publieke en private. Wij noemen dit horizontale fragmentatie. In deze bijdrage worden de opeenvolgende ontwikkelingen in het rijksbeleid kort op een rijtje gezet.

Eerste kentering Tot het eind van de jaren zeventig werd een sociale functie van politie openlijk ontkend en de individuele politieman opereerde afstandelijk, afwachtend en reactief. In 1977 verscheen echter de notitie ‘Politie in Verandering’ en dit was de aanleiding voor een echte doorbraak. ‘Politie in Verandering’ onderscheidt twee tendensen: wetshandhaving is geen doel meer, maar een middel en de politie gaat aan haar legitimiteit werken door dienstverlening in kleine samenwerkingsverbanden. Een goede bestuurlijke inbedding zorgt ervoor dat de politie geen eigen doelen nastreeft. In de veranderingen klinkt door dat de politie betrokken wil zijn bij de

18

19

Veiligheid> van politietaak naar brede, gemeenschappelijke aanpak

maatschappelijke ontwikkeling. De politie ‘in de buurt van de burger’ krijgt vorm binnen een geografisch gedecentraliseerd model. Een belangrijke voorwaarde is dat de beschikbaar komende informatie niet alleen benut wordt voor eigen beleid en uitvoering, maar ook ten dienste wordt gesteld aan andere sectoren van het openbare bestuur. Zo kan gewerkt worden aan een gezamenlijke beleidsvoering. De vermaatschappelijking van de politie is sindsdien een feit, maar de aandacht verschuift gaandeweg van legitimiteitproblemen door maatschappelijke veranderingen, naar de problematiek van de kleine criminaliteit, later veel voorkomende criminaliteit genoemd.

tien jaar vermengt het veiligheidsdomein zich met andere beleidszuilen, uiteindelijk uitmondend in het Grote Stedenbeleid van de jaren negentig. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) reageert in 1988 als volgt: “Een vergroting van de politiecapaciteit kan de zekerheid in het systeem bevorderen, mits die extra capaciteit daadwerkelijk wordt gebruikt voor criminaliteitsbeheersing” . In een tussenzin merkt de Raad op “dat het aanbeveling verdient om het administratieve sanctiearsenaal uit te breiden met lichtere en makkelijk hanteerbare sancties. Hiermee is de eerste steen gelegd van wat later ‘bestuurlijke handhaving’ gaat heten.

Publiekprivate samenwerking

De grote doorbraak Het is de commissie Roethof die in 1984 de eerste steen verlegt in de rivier van veiligheid. Passend bij die tijd nuanceert de commissie de roep om ‘meer blauw’. De commissie stelt vast dat de oplossing van het veiligheidsvraagstuk niet ligt in het eenzijdig versterken van politie en justitie, maar in het mobiliseren van gemeenten, bedrijven en instellingen. Het begrip ‘sociale veiligheid’ wordt geïntroduceerd; het legt verband tussen de bebouwde omgeving en gelegenheid voor delicten of onveiligheidsgevoelens. De overheid doet een appèl op de professionals uit het maatschappelijke middenveld om een eigen verantwoordelijkheid te nemen in de veiligheidsaanpak. Na deze eerste stap wordt ook de burger aangesproken op zijn rol en verantwoordelijkheid en komt er aandacht voor het versterken van de sociale zelfredzaamheid . Het beleidsplan ‘Samenleving en criminaliteit’ neemt de aanbevelingen in 1985 over. Aan de preventieve pretentie van het strafrecht, namelijk afschrikking, wordt een nieuw gedachtegoed toegevoegd: “de balans tussen controle, gelegenheid en wetsovertredingen kan worden hersteld door aanpassing van de bebouwde omgeving”. Men wil de opgroeiende generatie sterker binden aan de maatschappij, de stedelijke omgeving herinrichten en meer toezichthoudende functionarissen aanstellen. Kort daarna verschijn de beleidsnotitie ‘Recht in beweging’ waarin criminaliteit in verband wordt gebracht met het ontbreken van “een bezielend verband in de maatschappij van de jaren negentig”. De hierop volgende 20

Aan het eind van de jaren tachtig komt er een eind aan de ‘publiek private tegenwerking’. Particuliere beveiligers zijn niet langer het virus dat buiten de bloedbaan van de overheid moet worden gehouden. In samenwerking met ondernemers op industrieterreinen, private beveiligingsondernemingen en verzekeringsmaatschappijen wordt succesvol toezicht georganiseerd op industrieterreinen, winkelcentra en stadions. Door dit soort projecten en initiatieven – maar ook initiatieven als bureau Halt en bureau Slachtofferhulp – krijgt de samenwerking met professionele partners (privaat en niet-privaat) structureel gestalte. In dezelfde periode doet de term ‘bestuurlijke preventie’ haar intrede, de voorloper van integrale veiligheidszorg. Het proces richt zich met name op de verbreding van het veiligheidsthema over alle gemeentelijke bestuurlijke portefeuilles. Ook de wethouder Sport gaat nu nadenken over zijn of haar bijdrage op het gebied van veiligheid.

Actieve burgers Burgerinitiatieven worden aan het begin van de jaren negentig zichtbaar. De Opzoomerstraat in Rotterdam is daarvan een landelijk aansprekend voorbeeld. Burgerinitiatieven zoals de Bewonersvereniging Spangen (Rotterdam) en de Nachtpreventie in de Schilderswijk (Den Haag) krijgen later ook noodzakelijke ambtelijke en bestuurlijke ondersteuning. In deze 21


nieuwe orde doen mensen een onderling appèl op de eigen verantwoordelijkheid en hervinden ze de sociale samenhang door elkaar aan te spreken. Het eigen initiatief van burgers wordt steeds meer een uitgangspunt. Zelfredzaamheid, zo blijkt, ontstaat uit en vanuit zichzelf, maar het gaat niet vanzelf en er is veel somberheid over wat je van burgers mag verwachten.

Integrale veiligheidszorg Aan het begin van de jaren negentig spreken we in termen van veiligheidsketens, veiligheidszorg, integratie van actoren en proactieve samenwerking. De samenwerkende partijen zijn samen verantwoordelijk en veiligheidsbeleving heeft niet meer uitsluitend te maken met het traditionele gebied van strafrechtelijke en bestuurlijke handhaving. Omdat onveiligheid het meest gevoeld wordt in de directe woonomgeving van burgers, is het vooral de gemeentelijke overheid die het veiligheidsbeleid ontwikkelt en uitvoert. De term integrale veiligheidszorg is geboren. Onder dit overkoepelende begrip vallen ook de termen ketensamenwerking en ketenregie, die als inrichtingsprincipe worden toegepast. Beide termen duiden op verbintenissen tussen autonome partners. Binnen een keten moeten de bijdragen van alle partners op elkaar worden afgestemd en als één dienst worden geleverd. Goede ketens vragen verbondenheid tussen professionals, zijn als een coalitie eigenaar van de hele problematiek en laten informatiestromen en werkprocessen door de schotten heen lopen. De ontwikkeling krijgt een nieuwe impuls als het eerste paarse kabinet aantreedt. Er wordt ‘grote stedenbeleid’ ontwikkeld met daarbinnen buurt- en wijkbeheer. Bestuurders van kleinere gemeenten vinden daarop een eigen variant.

Bestuurlijke handhaving De Raad Voor het Openbaar Bestuur (RVOB) constateert eind jaren negentig dat zich op het terrein van de rechtshandhaving een verschuiving heeft voorgedaan van strafrechtelijke naar een bestuursrechtelijke handhaving. Deze verschuiving is volgens de Raad een fundamentele verandering. Het zwaartepunt van de rechtshandhaving binnen de politiële 22

driehoek is daarmee opgeschoven naar het bestuur (gemeente, provincie, rijk of andere). Inmiddels zijn we weer een aantal jaren verder. ‘Rechtshandhaving’ heet tegenwoordig gewoon ‘handhaving’ en wat Corstens nog een “stille revolutie van strafrecht naar bestuursrecht” noemde, blijkt een ware grondverschuiving. Met het wetsvoorstel Bestuurlijke Boete in de Openbare Ruimte lijken de grenzen van deze ontwikkeling in zicht. De accentverlegging naar de bestuursrechtelijke handhaving heeft niet alleen gevolgen voor de burger, maar ook voor de verhouding tussen gezagsdragers, voor de rechterlijke macht en voor de (positie van de) politie. De markt van de rechtshandhaving lijkt definitief herschikt en vraagt ook om een andere vorm van sturing.

Toenemende druk Nu de overheid steeds meer haar stempel drukt op de handhaving, wordt zij rond de eeuwwisseling steeds krachtiger aangesproken op haar kerntaak. Er klinkt een roep om opbouw en herstel van normen en waarden, van autoriteit. Een roep om meer toezicht en striktere handhaving, in het publieke domein: op scholen, in het openbaar vervoer, bij evenementen, maar bijvoorbeeld ook in het financieel-economisch verkeer. Integraal veiligheidsbeleid is tot op de dag van vandaag in veel gemeenten een zorgenkind. Het AEF-rapport ‘Regie in de uitvoering, een kwestie van willen, kennen en kunnen’ legde al in 2005 de knelpunten bloot. Met name in kleine en middelgrote gemeenten wordt het belang van een integraal veiligheidsbeleid onvoldoende ingezien. Er is bij deze gemeenten te weinig personele capaciteit en nauwelijks samenhang met ander gemeentelijk beleid. Voor wat betreft de regievoering ontbreekt het ook in grote gemeenten vaak aan ‘best persons’. Verder zet het AEF-rapport kritische kanttekeningen bij de inhoudelijke expertise van de partners, de mogelijkheden van aansturing en de krachtige verbinding tussen beleid en uitvoering. Kortom: veel positiefs blijft steken in de wondere wereld van beleid. Om de gemeenten te helpen bij het versterken van hun (uitvoerende) rol is het Project Veilige Gemeenten (PVG) opgezet. Er klinkt rond de eeuwwisseling niet alleen een roep om een herstel van 23


normen en waarden en een sterkere regierol van gemeenten. Ook de wijkgedachte wordt genuanceerd; oplossingen kunnen niet altijd in de wijk zelf gevonden worden. Dat problemen zich in een wijk concentreren, betekent niet automatisch dat op die plek ook meteen de kritische massa aanwezig is om iets aan de problemen te doen . De wijk is de plaats waar het probleem in kaart wordt gebracht, en pas daarna kan breder gezocht worden naar oplossingen.

Programmasturing Nu we de ontwikkelingen in de veiligheidstaak op een rij hebben gezet, zijn we uitgekomen bij het heden. “We hebben leren inzien dat de wereld uit ideeën bestaat. En als er een nieuw idee komt denken we dat het oude idee wel zal vervallen. Dat is echter niet zo; het nieuwe idee impliceert over het algemeen het oude.” (Karl Raimund Popper) Dus hoe borduren we nu verder op het ingezette patroon? De hiervoor geschilderde ontwikkelingen vragen soms meer doorzettingsmacht (permanente sturing, koppeling informatiesystemen) en een betere focus op problemen. Er zijn intussen immers talloze publieke en private actoren actief in het veiligheidsdomein. Zelfs de Raad van Hoofdcommissarissen spreekt in haar recente visienota over horizontale fragmentatie. We zien soms door de bomen het bos niet meer en er zijn steeds vaker extra middelen nodig als het zittende management van de verschillende organisaties niet op eigen kracht doorbraken kunnen realiseren. In deze gevallen ziet de politie, maar ook veel gemeenten, programmasturing als een adequaat middel. Bij programmasturing is immers geen sprake van hiërarchie van partijen; de ene partij staat niet boven de ander. En de effectiviteit is groot als in de programma’s de te bereiken doelen en ieders bijdrage daaraan zijn vastgelegd. De deelnemers doen dit elk vanuit hun eigen verantwoordelijkheid, het bestuur voelt zich eindverantwoordelijk en voert de regie en er is een levende verbinding tussen beleid en uitvoering. U ziet: programmasturing draagt elementen in zich van de hiervoor geschilderde processen. Het volgende hoofdstuk gaat nader in op de theoretische noties met betrekking tot het begrip programmasturing.

24

25

“Maatschappelijke urgentie, onorthodoxe gangmakers in de uitvoering en bestuurlijke rugdekking maken het verschil” Prof. dr Pieter Tops (pag 11)

Programmasturing: Schakelen tussen netwerken, hiërarchie en marktdenken Auteur: Louis Meuleman1

Inleiding Programmasturing is een netwerkbenadering die uitstekend past binnen het concept van community policing, een vorm van samenwerking in een beperkt gebied die een decentrale organisatie vereist. Andere kenmerken van community policing zijn: nauwe samenwerking tussen publieke en andere partijen, een proactieve houding die mede gericht is op preventie, een probleemgerichte aanpak en een intensief contact tussen politie en publiek2. Een basisidee is - en juist dáárom is het een netwerkaanpak dat partijen als politie, gemeente, corporaties, welzijnsinstellingen, winkeliers, brandweer en GGD, samenwerken op basis van gelijkwaardigheid: elke partij brengt zijn eigen ideeën, deskundigheid en bevoegdheden in. In dit artikel beschrijf ik een aantal theoretische noties over het samenspel van verschillende governancestijlen bij programmasturing. Het zijn inzichten uit - met name - de bestuurskunde die bruikbaar kunnen zijn bij programmasturing voor lokale veiligheid.

1] Drs. Louis Meuleman ([email protected]) werkt als secretaris-directeur bij de sectorraad RMNO, is voorzitter van de Vereniging voor Overheidsmanagement en verbonden aan Universiteit Nyenrode. Hij werkt hij aan een proefschrift over metagovernance van hiërarchische, netwerken marktgovernance, dat in 2007 zal verschijnen. De figuren in dit artikel zijn gebaseerd op illustraties die hij gebruikt bij workshops en lezingen. 2] Van Os (2005: 34): Community policing in Europe. Good practices kunnen leiden tot Europese definitie.

26

27

Schakelen tussen netwerken, hiërachie en marktdenken

De volgende thema’s komen aan bod: – netwerksturing in de schaduw van hiërarchische en marktgovernance; – eigenschappen van netwerken; – metagovernance: het ontwerpen en managen van succesvolle mengvormen van hiërarchie, netwerken marktsturing; – strategiestijlen en programmasturing; – communicatiestijlen en programmasturing; – kiezen en positioneren van samenwerkende partijen: ringen van invloed; – nieuwe rollen van leidinggevenden bij programmasturing; – programmasturing en interne en externe culturen.

1. Netwerksturing in de schaduw van hiërarchische sturing en marktsturing Het begrip governance slaat op het functioneren van publieke organisaties in relatie tot elkaar en tot andere partijen. De bestuurskunde onderscheidt drie ideaaltypische governancestijlen: hiërarchische governance, netwerkgovernance en marktgovernance3. Bij hiërarchische governance hoort een typerende stijl van strategievorming (planning en design) en van communicatie (informeren), en het resultaat is vaak een juridisch construct. Bij de twee andere governancestijlen ligt dit anders. Onderstaande figuur geeft een paar belangrijke verschillen, maar deze lijst is uit te bouwen tot circa 20 verschillen4. Hiërarchie

Netwerk

Markt

Afhankelijk

Wederzijds afhankelijk

Onafhankelijk

“Wij doen het voor U”

“We doen het samen”

Klanten

Command & control

Vertrouwen

Efficiency/geld

Wetten, regels etc

Consensus,

Prestatiecontracten

samenwerking

De drie stijlen kunnen gemakkelijk conflicteren. Een marktaanpak betekent bijvoorbeeld een zekere autonomie van productie-eenheden. Die moeten ondernemend en in enige vrijheid hun doelen kunnen nastreven. Hiërarchische inflexibiliteit kan dit onmogelijk maken. Maar teveel marktdenken - alleen gericht op efficiency - leidt weer af van inhoudelijke doelen. Een netwerkaanpak betekent dat geen van de partijen zich boven de ander voelt staan. Hier is de oriëntatie volledig gericht op vraagsturing door partnership. Maar voor mensen die gewend zijn aan een hiërarchische gezags3] Zie bijv. Thompson e.a. (1991): Markets, hierarchies and networks. The coordination of social life. London: Sage. 4] Meuleman (2006a): Reflections on metagovernance and community policing: The Utrecht case in the Netherlands, and questions about the cultural transferability of governance approaches and metagovernance. Paper presented at the International conference on Governance, Institutions and Networks, 18-20 October 2006, University of the West Indies, St. Augustine, Trinidad and Tobago.

28

29


verhouding is dat moeilijk. Zij kunnen onbewust en ondoordacht het gegroeide vertrouwen beschamen door ineens terug te vallen op die (hiërarchische) houding. Een hiërarchische aanpak heeft op zijn beurt last van het autonomiedenken van de marktaanpak, en van de ‘rommelige’ netwerkaanpak. Bij een netwerkaanpak zijn namelijk niet vooraf meetbare doelen vast te stellen; er moet ruimte zijn voor creativiteit, en zelfs voor het herformuleren van het probleem of de opdracht. De drie stijlen in de tijd Tot en met de jaren zestig van de vorige eeuw was hiërarchisch denken en doen bij de overheid de normale stijl. De overheid stond boven de samenleving, maakte regels en bewaakte de uitvoering ervan. Eind jaren zestig kwam er veel kritiek op het monopolie van hiërarchie als organisatieen beleidsprincipe. In de jaren tachtig waaide vanuit de Angelsaksische landen het marktdenken over: volgens de New Public Management-beweging kunnen overheden op dezelfde wijze als bedrijven worden gemanaged. In Nederland leidde dit tot een geweldige serie verzelfstandigingen en efficiencyoperaties en tot privatisering en deregulering. In de jaren negentig groeide de kritiek op het marktdenken echter. Een overheidsorganisatie mag best efficiënt worden gerund, maar het domweg kopiëren van managementmodellen uit het bedrijfsleven werkt niet: een overheid is géén bedrijf. Eind jaren negentig ten slotte werden interactieve beleidsvorming en publiekprivate partnerships ineens belangrijk: nieuwe vormen van samenwerking tussen overheid en andere partijen; een uitdrukking van het netwerkdenken. Partijen zijn van elkaar afhankelijk en in principe gelijkwaardig. Nu: ingewikkelde mengvormen Vandaag de dag komen we de drie stijlen tegelijkertijd tegen, veelal in ingewikkelde mengvormen. Dat is mooi, want het verschaft de mogelijkheid om meer op maat te werken. De toolbox van de overheid is erdoor gegroeid. Maar daarvoor was wel het een en ander nodig. Ten eerste het bewustzijn van de complexiteit van hedendaagse governance-vraagstukken. Ten tweede kennis van de inherente spanningen tussen eigenschappen van hiërarchie, netwerk en markt. Marktdenken vraagt om decentralisatie, hiërarchie is centralistisch. Netwerken vraagt om partners die elkaar vertrouwen, maar 30

hiërarchie en marktdenken leggen geen hoge prioriteit bij betrouwbaarheid. Ten slotte vraagt het om flexibiliteit en het overzicht om productieve governancemengsels te ontwerpen en te managen. Programmasturing Programmasturing staat sterk in het teken van netwerkgovernance. Dit blijkt uit de nadruk op samenwerking over organisatiegrenzen heen en op de oriëntatie vanuit de problemen en niet vanuit de (taken van de) organisaties. De kunst is om - uitgaande van een hoofdaccent op netwerksturing - een optimale mengvorm te vinden met de andere governancestijlen. Dat is echter niet eenvoudig. Publieke organisaties met hun hiërarchische traditie vinden het moeilijk om met netwerksturing om te gaan. Vaak blijft netwerksturing hier marginaal en halfslachtig omdat men aarzelt om beproefde routines en de hiërarchische gedachte van eenzijdige machtsrelaties op te geven5. Maar dan vergeten ze dat de hiërarchie juist dienstbaar kan zijn aan het creëren van randvoorwaarden en condities als speelruimte en mandaat. Hoewel marksturing populair is bij de overheid, verhoudt het zich slecht tot netwerksturing. Klanten zijn echt andere ‘wezens’ dan partners. En onderlinge competitie gaat maar tot op zekere hoogte samen met onderling vertrouwen, terwijl dat nu juist de basis vormt voor netwerksamenwerking tussen organisaties.

2. Eigenschappen van netwerken Pas sinds enkele jaren zijn enkele algemene eigenschappen van complexe netwerken ‘ontdekt’6 . De belangrijkste eigenschappen van netwerken zijn ten eerste dat ze dynamisch zijn, niet statisch. Je kunt er dus niet van uit gaan dat onderlinge verhoudingen binnen een netwerk hetzelfde blijven. Nieuwe spelers kunnen (al dan niet gewenst) willen toetreden en partijen kunnen eruit stappen en met anderen verder gaan.

5] Zie bijvoorbeeld Klijn and Koppejan (2000): Public management and policy networks. 6] Zie bijvoorbeeld: Barabasi (2003): Linked. How everything is connected to everything else and what it means for business, science and everyday life. New York: Plume. Zie ook: Watts (200*): Six degrees.

31


Een tweede eigenschap is dat in netwerken ‘hubs’ of schakelpunten een grote rol spelen: spelers met veel meer 3 7 5 2 netwerkcontacten dan de meeste anderen (denk eens aan de rol van Schiphol ten opzichte van andere 4 3 1 Nederlandse luchthavens). De les is hier: wil je invloed in een netwerk, sluit je dan aan bij de hubs en/of proNetwerken: de ‘hubs hebben de meeste verbindingen beer er zelf een te worden. Een derde verschijnsel is dat door het bestaan van hubs in netwerken zeer snel kan worden gecommuniceerd. Dit verklaart ook het ‘small world’-verschijnsel; alle aardbewoners zijn via niet meer dan ongeveer zes ‘handshakes’ met elkaar verbonden. Dit weten is bruikbaar bij de communicatieaanpak. Tenslotte hebben netwerken de neiging te groeien en die groei is niet willekeurig (random): nieuwe spelers sluiten zich graag aan bij centrale spelers (‘the rich get richer’). Het is dus belangrijk deze ontwikkeling op de voet te volgen en in principe open te staan voor uitbreiding van het netwerk met (onverwachte) partners. 3

3

2

3. Metagovernance: ontwikkelen en managen van succesvolle mengvormen van hiërarchie, netwerken marktdenken Metagovernance is het bedenken en uitvoeren van een passende combinatie van elementen uit verschillende governancestijlen 7. De mogelijkheid om dit te doen - zo men het al wil - wordt beperkt door verschillende omstandigheden. Ten eerste bepaalt de eigen organisatorische omgeving soms welke stijl dominant is. Maatschappelijke partners, inclusief ondernemingen, willen

het liefst samenwerken op een basis van gelijkwaardigheid (netwerkgovernance). Maar politie en brandweer hebben juist een lange traditie van hiërarchische sturing, en netwerksturing kan daarom leiden tot spanningen, zowel intern als met andere typen organisaties. De gezondheidszorg bestaat weer uit veel autonome partijen met professionals – zoals artsen – die gesteld zijn op hun autonomie: een vorm van marktdenken. Ten tweede is niet elke governancestijl geschikt voor elk probleem. Rampen bestrijden vraagt om strakke, hiërarchische aansturingrelaties. Het bedenken van nieuwe oplossingen voor ingewikkelde vraagstukken vraagt om netwerkdenken. Terwijl routinevraagstukken bijvoorbeeld vragen om efficiëntie: marktdenken. Passen we deze situationele visie toe op de governance van bijvoorbeeld veiligheidsregio’s, dan zien we dat daar verschillende stijlmengsels gewenst zijn in verschillende fasen. In grote lijnen is vóór de ramp of incident vooral netwerksamenwerking nodig. Partijen moeten vertrouwen opbouwen, samen kijken naar verbeterkansen in de samenwerking, naar preventieactiviteiten, en van elkaar leren zodat tijdens de ramp minder communicatieproblemen ontstaan. Tijdens het incident zijn snelle commandolijnen nodig en dient de samenwerking gebaseerd te zijn op het beste dat hiërarchische sturing kan bieden. Hierbij hoort een glasheldere taakafbakening die voldoende doorzettingsmacht mobiliseert. In de fase na een ramp of incident is omschakeling naar marktdenken nodig: dan gaat het om het zo efficiënt mogelijk afwikkelen van de gebeurtenissen. Ten derde stelt metagovernance hoge eisen aan degene die de regie voert. Een ‘metagouverneur’ die de regie wil voeren over een lokaal veiligheidsprogramma, moet niet alleen volgens hiërarchische, netwerk– en marktprincipes kunnen denken, maar daar ook met een helikopterblik ‘boven kunnen vliegen’ om de beste keuzes te kunnen maken. In het succesvol verlopen - en met verschillende prijzen bekroonde - project in het stationsgebied in Utrecht lijkt het schakelen tussen governancestijlen goed gelukt te zijn. Sommige van de succesfactoren zijn in bijgaande figuur op pagina 34 weergegeven.

7] Meuleman, Louis (2006b): Internal metagovernance as a new challenge for management development. Paper presented at the EFMD conference 'Post-Bureaucratic management: a new age for public services?” Aix-en-Provence, 14-16 June 2006.

32

33


4. Strategiestijlen en programmasturing

Metagovernance: situationeel schakelen in een concreet veiligheidsproject

Initiatief H

Start N

Uitvoering M

Mintzberg8 onderscheidt een aantal strategieopvattingen die passen bij bepaalde typen vraagstukken. Voor complexe (zogenaamde multi-stakeholder-) vraagstukken zoals de veiligheidsketen, is een planmatige, bedrijfsmatige strategie veel minder geschikt dan een lerende strategie. Met andere woorden: een bedrijfsmatige strategie levert een vorm van positionering op die een reëel gevaar is voor het succes van netwerksamenwerking.

Borging H

Vervolg N

Strategiestijlen passend bij governancestijlen

Hiërarchie

Netwerk

Markt

H: Ambitieuze wet-

N: Gebiedsmanager

H: Verplichte scholing

M: Taakverdeling:

een plan maken en

een gemeenschappelijk

competitief voordeel

houder die de kar

met toegang en net-

politie in omgaan

elke partij onder-

gefaseerd uitvoeren,

leerproces organiseren

behalen door je

bleef trekken 4 jaar

werkvaardigheden;

met verslaafden

neemt actie op eigen

zoals je een huis bouwt.

Selectie partners met

Strategie is

positie t.o.v. die van andere ‘concurrenten’

gebied

goed te gebruiken

belangen en invloed:

tot op zekere hoogte

complexe processen

OM, GGD, NS,

voorspelbare/situaties/

waarin veel

Jaarbeurs, eigenaar

verhoudingen

onvoorspelbaar is

Gemeente, politie,

Geschikt voor

voor routinezaken

Hoog-Cath.;Aegis, busonderneming

Bij programmasturing voor lokale veiligheid ligt het voor de hand om ‘strategie’ te definiëren als een gezamenlijk leerproces. Dit houdt in: flexibiliteit – dus geen stappenplan en niet denken volgens een blauwdruk – en een open mind voor onverwachte kansen. Voorwaarde hiervoor is dat de kwaliteit van de relaties tussen de partijen goed is, en dat een goede dialoog gevoerd kan worden. Dit laatste stelt bijvoorbeeld eisen aan de vorm en frequentie van bijeenkomsten van de betrokken partijen.

8] Mintzberg et al. (1998): Strategy safari. A guided tour through the wilderness of strategic management.

34

35


Tussentijds schakelen De theorie van metagovernance houdt in dat het nodig kan zijn tussentijds te schakelen naar een andere strategiestijl. Zero tolerance kan in een bepaalde fase van het programma een hiërarchische strategie zijn die uitstekend werkt. Maar het goede voorbeeld van Utrecht/Hoog Catharijne laat zien dat met deze strategie werd gewacht tot de condities geschapen waren om de negatieve effecten van zero tolerance aanpak (zoals het waterbedeffect) te voorkomen.

Tíjdens een groot incident is communicatie vooral eenzijdig: partijen informeren elkaar (en burgers) over de stand van zaken. Hiërarchische communicatie is vooral informeren naar buiten toe, bijvoorbeeld via perscommuniqués. Voorlichters spelen hierbij de hoofdrol. Maar ná een ramp of incident is communicatie vooral een instrument om mensen te prikkelen dingen (anders) te gaan doen. De lessen die zijn geleerd van het incident worden bijvoorbeeld in een brochure neergelegd of er wordt een reclamecampagne gestart. Deze fase gaat overigens geleidelijk weer over in fase 1, de voorbereidingsfase.

5. Communicatiestijlen en programmasturing

Kort en bondig: communicatie in een hiërarchische stijl is communicatie over beleid of uitvoering, in een netwerkstijl is het communicatie voor beleid en uitvoering en in een marktstijl gaat het om communicatie als instrument van beleid en uitvoering.

Communicatie kan diverse rollen spelen bij verschillende sturingsvormen9. Bij elk type vraagstuk hoort een bepaalde stijl van communiceren. Communicatie is tweezijdig en staat in dienst van het relatiemanagement. Laten we het eens bekijken aan de hand van het voorbeeld van de veiligheidsregio’s. Communicatiestijlen verschillen per governancestijl

Stakeholders

Hiërarchie

Netwerk

Markt

Stakeholders worden

Stakeholders worden

Stakeholders zijn

alleen geïnformeerd

betrokken

autonoom, worden getriggerd om iets te doen

Communicatie

over beleid.

voor beleid.

Bijvoorbeeld:

Bijvoorbeeld:

Bijvoorbeeld

nieuwsbrief, infobulletin

dialoog, workshop,

campagne, PR

als beleid.

laten meebeslissen

9] Rijnja en Meuleman (2004): Maken we beleid begrijpelijk of maken we begrijpelijk beleid? De verplaatsing van communicatie. In: Communicatie in het hart van beleid (p. 28-43). Den Haag: RVD.

36

6. Kiezen en positioneren van samenwerkende partijen: ringen van invloed Soms wordt netwerkgovernance bekritiseerd omdat ‘alles en iedereen mag meepraten’. Deze kritiek berust echter op een misverstand. In het algemeen bestaat een netwerk uit een aantal partijen die hebben afgesproken samen te werken. Binnen het netwerk zijn regels vastgesteld voor entree en exit; in feite een hiërarchische interventie ten dienste van het netwerken. Een initiatiefnemer moet goed nadenken over de selectie van netwerkpartners. In het eerdergenoemde Utrechtse veiligheidsproject was de succesfactor dat de uitgenodigde partijen: – zich betrokken voelden, – er een belang bij hadden en – doorzettingsmacht hadden: ze konden afgesproken acties implementeren. Een andere succesfactor die vaker wordt gehoord is, dat het meestal weinig zin heeft koepel- of brancheorganisaties uit te nodigen. Als belangenbehartigers zijn zij namelijk nogal eens minder flexibel en innovatief dan individuele leden van die organisaties.

37


Ringen van invloed: positioneren van partijen in een netwerk Beïnvloeders

Beslissers Positioneren Na het selecteren van netwerkpartners komt het positioneren. Is iedereen in het netwerk gelijk of wordt er een zeker onderscheid in structuur aangebracht? Het model van de ‘Ringen van invloed’ is hierbij nuttig. Wie komen in de binnenste cirkel, waarin de strategische beslissingen worden genomen? Wie worden gevraagd mee te doen in cirkels daarbuiten? Het model laat nog iets anders zien: zijn alle vier de kwadranten gevuld? Hebben de beïnvloeders (die belang hebben bij het project) op een of andere wijze een plaats gekregen, of voelen ze zich buitengesloten en duiken misschien later - op een ongelukkig moment - weer op?

Meebeslissen Meewerken

En wie zijn de ‘afnemers’ van het project? Met andere woorden: voor wie doen we het? Wie leveren kennis en resources? Wat is de rol van de partijen die typische beslissers zijn (bijvoorbeeld overheden)? Het werken met de ‘Ringen van invloed’ is overigens het sluitstuk van een goede omgevingsanalyse, waarin methoden als actorenanalyse, krachtenveldanalyse, relatieanalyse, argumentatieanalyse en risicoanalyse kunnen worden ingezet10.

Meedenken Meeweten

Gebruikers

Toeleveraars

7. Nieuwe rollen van leidinggevenden bij programmasturing Niet iedereen die betrokken is bij programmasturing hoeft metagovernance-vaardigheden aan te leren, maar leidinggevenden kunnen toch niet zonder. Niet-leidinggevenden zouden in elk geval enig inzicht moeten

10] Zie voor beschrijvingen van deze tools met voorbeelden bijv. Meuleman, Louis (2003): The Pegasus Principle: Reinventing a credible public sector. Utrecht: Lemma. 11] ‘webber’: zie div. publicaties Annemieke Roobeek; ‘T-shaped manager’ en ‘human portal’ zijn voorbeelden vanuit BP (Hansen, Morten T. and von Oetinger, Bolko (2001) Introducing T-shaped managers: Knowledge management's next generation. In: Harvard Business Review, March 2001, pp. 106-116.

38

39


hebben in de verschillende governancestijlen die ze kunnen tegenkomen. Ook zouden ze moeten weten wat hun eigen ‘preferente’ stijl is. En ten slotte zouden ze moeten beschikken over methoden om hun governanceomgeving goed in kaart te brengen. Leidinggevenden die over méér dan managementvaardigheden beschikken en ook inhoudelijk van de hoed en de rand weten, hebben een voordeel: zij weten dat bepaalde vraagstukken een bepaalde governancestijl(mix) vereisen. De middlemanager is weliswaar een essentieel schakelpunt, maar niet het enige. Feitelijk zal ieder niveau in de organisatie doelgericht de eigen contacten moeten aangaan en onderhouden. Behalve de ‘gewone’ rollen van leidinggevenden in publieke organisaties (opdrachten geven, coachen, evalueren, interface zijn naar de algemene leiding), zijn er enkele specifieke rollen denkbaar wanneer netwerksamenwerking belangrijk is11: – de ‘webber’: degene die de infrastructuur (in alle betekenissen) aanlegt voor de netwerkers in het veld; – de ‘T-shaped manager’: iemand die zijn/haar tijd goed verdeelt tussen verticale (hiërarchie) en horizontale (netwerk-)activiteiten; – de ‘human portal’: iemand die, omdat hij/zij zoveel verschillende contacten heeft, medewerkers snel kan doorverwijzen naar anderen die hun specifieke vragen kunnen beantwoorden. Management development Als er sprake is van nieuwe rollen voor leidinggevenden, dan zal ook de werving, selectie en opleiding daarop moeten inspelen. Uit onderzoek blijkt dat management development-programma’s meestal een doel hebben dat past bij de dominante governancestijl binnen de organisatie. Is deze hiërarchisch, dan is het management development (MD) bedoeld om mensen te leren zelf beslissingen te nemen die goed passen binnen wat hoort in de organisatie. MD is hiermee een alternatief voor top-down sturing. In een sterk marktgerichte organisatie (zoals veel overheidsorganisatie momenteel zijn) ligt de nadruk bij MD op het leren van managementmethoden die leiden tot efficiëntere beslissingen. Dat is de veel bekritiseerde economische rationaliteit van veel overheidsmanagers. MD in een net-

40

werkomgeving helpt medewerkers te leren omgaan met het ‘doormodderen’ (‘muddling through’) in een ondoorzichtige situatie waarin veel partijen invloed uitoefenen op elkaar.

8. Programmasturing en interne en externe culturen Governancestijlen omvatten een specifieke set van waarden, visies en relatiepatronen en zijn daarmee misschien wel op één lijn te stellen met (organisatie)culturen. Organisatieculturen en nationale culturen beïnvloeden de governancemengsels. Het is niet toevallig dat in Engeland (individualistisch) het marktdenken in goede aarde viel. Maar ook niet dat Nederland (consensuscultuur) koploper werd op het gebied van netwerkgovernance, en dat Duitsland (hiërarchisch) de meeste moeite heeft om zijn Weberiaanse overheidscultuur te veranderen. Wie de onderzoeken van Hofstede naar verschillen tussen nationale culturen kent, zal dit niet verbazen12. Het is de kunst om steeds weer voor elk beleids- of uitvoeringsthema de juiste professionele mix te vinden en deze te onderhouden. Dat kan behoorlijke spanningen met zich meebrengen binnen de organisatie. Een sterk hiërarchische organisatie heeft de neiging zelfs routinevraagstukken helemaal ‘dicht te regelen’. Een organisatie met een marktcultuur staart zich blind op efficiency en ziet misschien duurzame oplossingen over het hoofd. En een organisatie met een vooral netwerkende cultuur komt in de problemen bij de eerste de beste ramp of crisis. Het uitoefenen van metagovernance betekent dus ook dat een organisatie(onderdeel) moet kunnen schakelen tussen stijlen. Uiteindelijk zal dit het meest succesvol zijn.

12] Bijv. Hofstede, Geert and Gert Jan Hofstede (2005): Cultures and organizations. Software of the mind. Revised and expanded 2nd Edition. New York: McGraw-Hill. 13] Zie Brogden (2005): “Horses for Courses” and “Thin Blue Lines”: Community Policing in Transitional Society, en verder Murphy (2005: 141): Police studies go global: In Eastern Kentucky?

41


Concreet Wat betekent dit nu concreet? In de eerste plaats dat het zin heeft om rekening te houden met cultuurverschillen bij het ontwerpen en managen van (netwerk)samenwerking. Een governanceaanpak (mix) kan daarmee niet zomaar gekopieerd worden. Dit blijkt bijvoorbeeld uit onderzoek naar het exporteren van community policing van Westerse landen naar ontwikkelingslanden13. Het kan best zijn dat programmasturing in Friesland er anders uit moet zien dan in Limburg. De Friese cultuur is meer NoordEuropees (en daardoor volgens Hofstede bijvoorbeeld meer egalitair) dan de Limburgse cultuur, die met zijn Zuid-Europese elementen bijvoorbeeld traditioneel meer autoriteit toelaat. Ten tweede dat het zinvol is om de eigen organisatiecultuur eerst goed te begrijpen. Het model van Clare Graves (ook wel ‘Spyral Dynamics’ genoemd) blijkt hiervoor in de praktijk een goed analytisch instrument te zijn, al is er naar verhouding weinig empirisch onderzoek naar gedaan. Graves stelt dat er een ontwikkeling is van waardesystemen die weinig complexiteit aankunnen, naar waardesystemen die veel complexiteit aankunnen. De drie meest voorkomende systemen sluiten precies aan bij de drie governancestijlen: ‘blauw’ is autoritair, vraagt gehoorzaamheid en discipline (hiërarchie), ‘oranje’ is ondernemend, rationeel, autonoom en competitief (marktgovernance), en ‘groen’ gaat over samenwerken, vertrouwen en openheid (netwerkgovernance). In het model is de eerstvolgende ontwikkelingsstap ‘geel’: een grote sprong naar het vermogen om meer perspectieven tegelijk te hebben, en complexe systemen te integreren. En dat is precies wat metagovernance nodig heeft.

voor welk probleem het best is, niet vanzelf op een toppositie terechtkomen.

9. Slot De talloze voorbeelden van succesvolle lokale veiligheidsprojecten in Nederland laten zien dat we internationaal tamelijk voorop lopen. We zijn steeds beter in staat om voor beleids- of uitvoeringsthema’s de juiste professionele mix van governancestijlen te vinden en deze te onderhouden. Toch ontstaan in de praktijk steeds opnieuw spanningen van deze netwerkaanpak met niet alleen de hiërarchische overheidsstijl, maar ook met de prestatiecontracten en andere uitingen van het zo populaire marktdenken. Het (verder) analyseren van deze spanningen en ze oplossen, zal programmasturing nog succesvoller maken.

Tenslotte kan in de sfeer van HRM goed gewerkt worden met bijvoorbeeld het model van de Amerikaan Otto Laske, waarmee ook de Europese Commissie in Brussel werkt. Laske onderscheidt vier ontwikkelingsstadia van volwassenen, met als hoogste stadium een niveau waarin mensen vanuit verschillende perspectieven kunnen denken en een hoge mate van zelfinzicht hebben. Op dat niveau zitten de potentiële metagouverneurs. Dat zijn overigens lang niet altijd de topmanagers van nu: als er bijvoorbeeld sprake is van een sterke dominantie van één bepaalde stijl (bijvoorbeeld het marktdenken), zullen mensen die zich steeds afvragen welke stijlmix

42

43

Colofon ‘Programmasturing: de tussenstand’ is een uitgave in de reeks 'Blauwe Denkers' van de School voor Politie Leiderschap (SPL). Deze reeks wil een podium zijn voor gedachten en meningen die binnen SPL-activiteiten tot stand zijn gekomen. Hoewel de uitgave verzorgd wordt door de SPL, ligt de verantwoordelijkheid voor de inhoud en de ingenomen standpunten bij de auteurs. De SPL, onderdeel van de Politieacademie, maakt zich sterk voor een leven lang mentaal fit blijven van zittende en toekomstige strategische leiders van Nederlandse en Europese politiekorpsen. Januari 2007

Politieacademie - School voor Politie Leiderschap Rijksstraatweg 127 7231 AD Warnsveld Telefoon: (0575) 580057 Fax : (0575) 580099 E-mail: [email protected] Internet: www.spl.politieacademie.nl

Blauwe Denkers: Drs. Maaike de Graaff, programmamanager (Politieacademie/SPL) Peter van Os, programmamanager lectoraat Gemeenschappelijke Veiligheidskunde (Politieacademie) Drs. Louis Meuleman, secretaris-directeur Raad voor Ruimtelijk Milieu Natuur Onderzoek (RMNO), voorzitter van de Vereniging voor Overheidsmanagement en senior lecturer aan de Universiteit Nyenrode. Correcties: Sylvia Rietman (SPL) Eindredactie: Angélique van Campen (Totaaltekst - Stolwijk) Vormgeving: Barlock Druk: Zijlstra drukwerk

44

Programmasturing: een tussenstand

Recommend Documents