Plan van Aanpak
Stichting Openbaar Basis Onderwijs Westelijke Tuinsteden
Juli 2012
1 Inleiding
1.1
Aanleiding
In maart van dit jaar werd het stadsdeel Nieuw-West geconfronteerd met een prognose ten aanzien van de financiële toekomst van de Stichting Openbaar Basis Onderwijs Westelijke Tuinsteden (STWT). Op basis van een Meerjaren Onderhouds Plan (MJOP) werd een tekort voorzien van vele miljoenen in de komende tien jaar met als belangrijkste oorzaak de veel hogere uitgaven voor het deel van het onderhoud dat voor rekening van het schoolbestuur komt. Dat riep direct de vraag op waarom dit pas nu bekend werd, immers zo’n ontwikkeling heeft niet van de ene dag op de andere deze gevolgen. Daarom is een externe onderzoeker gevraagd een onderzoek te doen naar het ontstaan van de tekorten en naar de wijze waarop het stichtingsbestuur, het stadsdeelbestuur en de deelraad geïnformeerd zijn.
1.2
Onderzoek
Het onderzoek is in opdracht van het stadsdeel en met medewerking van het stichtingsbestuur uitgevoerd door EFK. EFK heeft op 18 juni 2012 de resultaten van zijn onderzoek gerapporteerd. Onder meer werd geconcludeerd dat in de bedrijfsvoering onvoldoende kennis en communicatieve vaardigheden aanwezig waren om tot een verantwoorde besteding van middelen te komen. Het onderzoek is ook ingegaan op de wijze van rapporteren in de afgelopen jaren en het mogelijk daarin missen van signalen die bij de stadsdeelmedewerkers argwaan hadden moeten wekken. De rapportage is daar duidelijk over: daar is geen sprake van. De organisatie was onvoldoende kritisch op zichzelf om deze ontwikkeling te kunnen zien aankomen en daarmee ook niet in staat signalen in begroting en jaarrekening op te nemen. De gepresenteerde cijfers waren niet onjuist, maar het ontbrak wel aan visie op en inzicht in de gevolgen van ontwikkelingen die of in gang waren gezet of konden worden verwacht.
1.3
Doelmatigheid gebruik bruidschat stadsdeel
Een ander onderdeel van het onderzoek door EFK betrof de zogenaamde bruidsschat. De verzelfstandigde openbare scholen hebben van de voormalige besturen gedurende vijf jaar een extra bedrag voor het inrichten van de organisatie gekregen. Deze bedragen worden de bruidsschat genoemd en mogen alleen uitgegeven worden aan de kosten voor administratie, bestuur en beheer. EFK heeft vastgesteld dat de bruidsschatten correct zijn besteed in de zin van besteed aan de juiste kostensoorten, maar dat van de opbouw van een organisatie die na afloop van de eerste vijf jaar is toegerust voor de verdere toekomst geen sprake is.
1.4
Bedrijfsvoering
In het EFK rapport worden ondermeer bevindingen, conclusies en aanbevelingen op het terrein van de bedrijfsvoering gepresenteerd. Daarbij wordt vastgesteld dat verbeteringen noodzakelijk zijn op de mens- en organisatiekant, de processen (ondermeer en de beschikbare technologie. Samengevat geeft het rapport de volgende aanbevelingen op het gebeid van bedrijfsvoering:
Mens en organisatie: verbeteren bewustzijn budgetverantwoordelijkheid en daarmee ook budgetdiscipline; meer zakelijke verhoudingen en meet- en afrekenbaar maken van afspraken; regierol bestuursbureau duidelijker positioneren. Processen: goede proces- en planmatige inbedding planning & controlcyclus; procedures vastleggen; beter zicht en controle op de mate waarin de scholen binnen de vastgestelde kaders werken; verplichtingenregistratie; integratie beheer op inhoud en op afrekening onderhoudsprojecten; beheersing subsidiestromen; beheersing derdengelden; kwaliteitsbewaking mutaties OSG. Technologie: mate van geschiktheid van systemen bij administratiekantoor; mate van benutting beschikbare systemen; aansluiting subadministraties en registraties op financiële administratie; koppeling registratietool(s) aan financiële- personele- en salarisadministratie.
1.5
Bestuur / Raad van Toezicht
Het bestuur van de stichting is al langere tijd onderbezet. Dit was met het zicht op een wijziging in het bestuurmodel, namelijk de overgang naar een Raad van Toezicht model met een bestuur dat de dagelijkse leiding heeft, acceptabel. Daarnaast wordt de positie van directeur al langer ad interim ingevuld (sinds februari 2011). De overgang naar een ander bestuursmodel, waarbij het stadsdeel meer op afstand staat, moet gezien het eerdergenoemde voor onbepaalde tijd worden uitgesteld. In die periode moet een betere bedrijfsvoering worden geïmplementeerd en een sanering van in het verleden opgebouwde tekorten worden uitgewerkt en doorgevoerd. Het uitstel van de wijziging van het bestuursmodel en de daadkracht die gevraagd wordt in de komende periode, leiden tot de vaststelling dat een onderbezet bestuur nu een belemmering in de voorgang oplevert. De inzet van het dagelijks bestuur was derhalve gericht op versterking van het bestuur. Vrijdag 22 juni jl. heeft het stichtingsbestuur ingestemd in een combinatie van de drie zittende bestuursleden aangevuld met het dagelijks bestuur van het stadsdeel. Echter maandag 25 juni hebben twee van de drie zittende bestuursleden laten weten dat zij met onmiddellijke ingang afzien van hun bestuurszetel. De statuten van de stichting voorzien in die zin in deze situatie, dat daarin geregeld is dat wanneer het aantal bestuursleden minder dan drie wordt, het bestuur van de stichting automatisch overgaat naar het dagelijks bestuur van het stadsdeel. In de nu ontstane situatie wil het dagelijks bestuur zich in de dagelijkse praktijk laten vertegenwoordigen door drie personen: mevr. S. (Saranna) Maureau, het enig overgebleven bestuurslid van de stichting, mevr. L. (Linda) Brasz, directeur in algemene dienst van de Gemeente Amsterdam en dhr. H. (Hans) Nooren, voormalig sectorhoofd Welzijn & Onderwijs bij het stadsdeel Osdorp en nu werkzaam als zelfstandig project- en programmamanager. Deze vertegenwoordiging van het DB heeft nu de opdracht de stichting te besturen, de voortgang van de noodzakelijke veranderingen binnen de stichting te ondersteunen en een voordracht aan de deelraad voor een nieuw stichtingsbestuur voor te bereiden.
1.6
Opdracht
De opdracht die de portefeuillehouder onderwijs van stadsdeel Nieuw-West geeft aan de gevolmachtigden die namens hen tijdelijk STWT besturen luidt: 1. neem de gebruikelijke bestuurstaken in volmacht van het dagelijks bestuur waar; 2. bevorder het verbeterproces dat geleid wordt door de directeur conform het nog op te stellen Plan van Aanpak;
3. draag zorg voor een vlotte en zorgvuldige procedure die leidt tot een goede voordracht van een nieuw bestuur; 4. draag zorg voor een afronding van een zorgvuldige werving en selectie van een algemeen directeur; 5. houdt bij de vorige twee punten rekening met een mogelijke wijziging in het bestuurmodel op termijn, waarbij algemeen directeur bestuurder wordt en (een deel van) de bestuurders lid worden van de Raad van Toezicht; 6. breng iedere zes weken, ongerekend schoolvakantieweken, schriftelijk rapport uit aan de portefeuillehouder onderwijs van het stadsdeel.
1.7
Plan van Aanpak
Dit Plan van Aanpak is de uitwerking van de tweede opdracht. In de volgende paragrafen wordt ingegaan op wijze waarop verbeteringen tot stand moeten komen en op het tempo waarin verwacht wordt dat de verbeteringen zichtbaar worden.
2
Producten P&C-cyclus
2.1
Begroting 2012
Het stadsdeel heeft vragen gesteld over de begroting 2012. Men vindt het document in de huidige vorm niet geschikt voor doorzending naar deelraad. De meerjaren doorkijk ontbreekt, de problematiek rond de tekorten uit het MeerJaren Onderhouds Plan (MJOP) blijft onbenoemd en daarmee ook de wijze waarop aan een oplossing wordt gewerkt. Het verbeteren van de begroting vraagt veel tijd en is gezien de fase waarin het begrotingsjaar is aanbeland nauwelijks zinvol. Belangrijker nog is dat de energie moet worden gestoken in de toekomst en niet in het aanpassen van documenten die er nauwelijks meer toe doen. Aan het stadsdeel wordt voorgesteld de begroting 2012 aan de deelraad voor te leggen in september 2012 tegelijk met dit plan van aanpak. Door het plan van aanpak wordt zichtbaar gemaakt wat de kernproblematiek is waardoor STWT in zwaar weer is beland en hoe de stichting de problemen denkt aan te pakken. Samen met de toezegging later in het najaar de jaarrekening 2011 te presenteren, een jaarrekening waarin de latere ontwikkelingen wel verwerkt zijn en de toezegging eind 2012 de begroting 2013 te leveren, waarvan de meerjarenbegroting deel uit zal maken, zal deze voldoende uitleg geven voor het niet kunnen leveren van een begroting 2012 die aan alle wensen tegemoet komt. 2.2
Jaarrekening 2011
De jaarrekening 2011 moet ten opzichte van het concept worden aangepast op het onderdeel MJOP. De toepassing van de MJOP 2011 of 2012 bij het bepalen van de wenselijke reserveringen vergt een aanpassing; in het eerste concept is gewerkt met de MJOP 2009 die een belangrijk lager beslag op de middelen vroeg. In eerste instantie is gekeken naar de mogelijkheid een groot deel van de algemene reserve te doteren aan de voorziening onderhoud. Inmiddels is duidelijk dat dat niet gaat, maar dat het min of meer vastleggen van een deel van de algemene reserve als bestemmingsreserve wel kan. De accountant doet nu onderzoek naar de kwaliteit van de bedragen die in het MJOP 2012 staan teneinde te besluiten of de maximale toevoeging aan de bestemmingsreserve onderhoud verantwoord is. Uitgaande van de instemming van de accountant kan dat deel van de algemene reserve dat het minimaal noodzakelijke weerstandsvermogen te boven gaat worden gedoteerd aan de reserve onderhoud. Daarmee zal het MJOP 2012 niet in zijn geheel kunnen worden uitgevoerd; de denkrichtingen voor het oplossen van de resterende problemen komen ter sprake bij de begroting 2013. Voor inzending van de jaarrekening (“het jaarverslag”) 2011 naar het Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen is uitstel gevraagd tot medio oktober 2012. Op dat moment zal ook het stadsdeel de jaarrekening ter beoordeling toegezonden krijgen. 2.3
Begroting 2013
De begroting 2013 zal voor een belangrijk deel in het teken staan van de keuzen die gemaakt moeten worden om een sluitende exploitatie op langere termijn te garanderen. Ongewijzigd beleid geeft grote en groeiende tekorten. Een deel van de beleidswijziging is in de eerste helft van 2012 al doorgevoerd, maar daarmee is vooralsnog gestreefd naar een sluitende exploitatie op kortere termijn. Op langere termijn zijn vooral de onderhoudskosten een extra complicerende factor. De jaarlijkse bijdrage van het Rijk zijn verre van voldoende en
over een paar jaar zullen de onderhoudsvoorziening en de onderhoudsreserve zijn uitgeput. Vanaf dat moment zullen, zonder ingrijpen, de uitgaven van de stichting groter zijn dan de beschikbare middelen. In de begroting zullen al resultaten van keuzen zichtbaar zijn en van andere keuzen kan worden weergegeven wanneer deze tot lagere uitgaven leiden. Voor andere mogelijke oplossingen zal wellicht de medewerking van het stadsdeel gevraagd worden. Een voorbeeld van het laatste is dat een deel van het tekort in de onderhoudsreserve te wijten is aan het in opdracht van het stadsdeel duurder bouwen dan noodzakelijk. De uitbreiding van de Slootermeerschool moet voldoen aan de eisen die gepaard gaan met de ligging in het gebied van het ‘Van Eesterenmuseum’. Dat maakt de bouwkosten aanzienlijk hoger dan op basis van onderwijsinhoudelijke wensen nodig is. Ook het opnemen van een schoolgebouw in een multifunctioneel gebouw brengt vaak hogere exploitatiekosten mee dan die voor een solitair gebouw, dit vanwege gemeenschappelijke voorzieningen als liften en dergelijke. De begrotingscyclus wordt voor een belangrijk deel bepaald door de teldatum (1 oktober). Het leerlingaantal op 1 oktober 2012 is de basis voor de berekening van de inkomsten in het schooljaar 2013-2014 en daarmee ook voor de begroting 2013. Verwacht wordt dat de begroting 2013 – met veel aandacht voor de periode 2014-2018 – medio december 2012 door het stichtingsbestuur is vastgesteld. Aansluitend zal deze worden aangeboden aan het stadsdeel.
3
Bedrijfsvoering
In dit hoofdstuk wordt op hoofdlijnen aangegeven wat de verbeteronderwerpen zijn. In de periodieke rapportages (zie opdracht 6 in paragraaf 1.6) zal meer gedetailleerd worden ingegaan op wat de verbeterplannen inhouden en wat er mee wordt beoogd te bereiken. 3.1
Bestuursbureau
De afgelopen jaren heeft het bestuursbureau niet op alle onderdelen goed gefunctioneerd. Dit en de financiële toestand van de stichting, zijn redenen om te bepalen wat de optimale bezetting voor het bestuursbureau is. Daarbij zullen mogelijke structurele wijzigingen in wijze waarop diensten worden aangeboden worden meegenomen in de advisering aan het stichtingsbestuur. Waar offers gevraagd moeten worden van de schoolorganisaties en bijdragen van derden (stadsdeel) gewenst worden, moet duidelijk gemaakt kunnen worden dat het bestuursbureau een adequaat ingericht organisatieonderdeel is: lean en mean. 3.2
Communicatie
Voor het verkrijgen van stuurinformatie wordt door scholen nog teveel gekeken naar het bestuursbureau, terwijl veel goede informatie permanent beschikbaar is. De inspanning op dit terrein moet daarom gericht zijn op het leren gebruiken van hulpmiddelen, zodat schooldirecteuren beter op eigen kracht hun verantwoordelijkheden kunnen nemen. Waar wenselijk zal dit worden aangevuld met overdragen van specifieke kennis, vooral door het aanbieden van interne scholing. Het bestuursbureau zal als spin in het web zijn controlerende rol beter waar kunnen maken wanneer de scholen hun verantwoordelijkheden volledig waar maken. Dat vraagt naast het in de vorige alinea genoemde een goede kennis van en inleving in de wijze waarop de schoolorganisatie functioneert. Om de communicatie tussen de diverse onderdelen van de stichting meer gestructureerd te laten verlopen is inmiddels een intranet beschikbaar. De komende periode staat in te teken van het verder inrichten en uitbouwen van het intranet. Wanneer het voldoende inhoud bevat zal de toegankelijkheid worden uitgebreid van bestuursbureau en schooldirecties aan alle medewerkers van stichting. 3.3
Control financieel
Afgelopen jaren is de organisatie onvoldoende in control geweest. Overschrijdingen op schoolbudgetten werden geaccepteerd zonder sanctie of zelfs maar vermindering van de kans op herhaling. Het argument daarbij was dat de stichting over een voldoende eigen vermogen beschikte om dergelijke overschrijdingen te dragen. Een complicerende factor bij het in control komen en blijven is dat de financiële administratie per kwartaal wordt afgesloten in plaats van per maand. In een organisatie die deels per schooljaar denkt, betekent dit dat er weinig momenten voor bijsturing zijn. De Onderwijs Service Groep (OSG) levert o.a. de financiële administratie aan STWT. OSG biedt standaard geen oplossing, mogelijk wel tegen betaling.
Een andere vorm van control betreft het betalingsverkeer. Inkomende facturen worden door de scholen gecodeerd. OSG controleert niet op juistheid waardoor achteraf correctieboekingen nodig zijn, die - naast het werk dat het oplevert - ook het inzicht in de stand van zaken voor relatieve leken zoals schooldirecteuren bemoeilijken. Dat OSG werkt met één crediteurensysteem dat wordt ingezet voor al hun klanten in het westen is een andere complicatie, die het dubbelboekhouden qua raadpleegfunctie ondergraaft. Onderzoek gaat op korte termijn uitwijzen of andere bestuursorganisaties ook tegen deze problematiek aanlopen en op welke wijze die wordt opgelost. Het huidig contract met OSG loopt door tot eind 2013 en medio 2013 moet besloten worden of het, met bijvoorbeeld 1 jaar, verlengd wordt. Voordat een besluit genomen kan worden moeten alternatieven goed onderzocht zijn en moet met OSG gekeken zijn naar wat zij kunnen aanpassen. De toegankelijkheid van goed leesbare, snelle en betrouwbare informatie voor alle budgetbeheerders zal daarbij een belangrijk onderzoekspunt zijn, net als de gebruiksefficiency en de beheersbaarheid van processen. Een voorbeeld van het laatste is de verwerking van inkomende facturen: wenselijk is een systeem waarin facturen centraal worden gescand en naar een budgethouder worden gemaild ter accordering en codering, waarbij bij het laatste alleen gekozen kan worden uit kostensoorten waarvoor die budgethouder budgethouder is. Een administratief medewerker kan in de volgende stap de codering (steekproefsgewijs?) controleren en laten verwerken. Daarbij blijft centraal zicht op zwervende facturen, kan snel verwerkt worden en is geen fysiek transport van papieren facturen meer nodig. Voor het inzicht van budgethouders is het beschikbaar hebben van de gescande factuur achter iedere regel op het budgetoverzicht van belang. 3.4
Control procedureel
Veel misverstanden ontstaan door het niet hanteren van eenduidige procedures. Ieder doet handelingen op een (meestal) op zich correcte wijze, maar doordat die werkwijze anders is dan OSG, P&O of nog andere partijen verwachten, ontstaan misverstanden en aansluitend fouten. Bovendien: alleen aan goede procedures kunnen partijen gehouden worden. De afgelopen maanden zijn al veel procedures aangescherpt of ontworpen. Een aantal is ook al in de praktijk gebracht en nog weer andere zullen nog beschreven moeten worden. Dergelijke procedures hebben voordurend onderhoud nodig: aanpassen aan nieuwe omstandigheden of regelgeving, etc. Bij nieuwe procedures is dat nog sterker het geval. Een inadequate procedure zal genegeerd en vermeden worden, direct ingrijpen en eventueel aanpassen is noodzakelijk. De organisatie zal ook moeten leren omgaan met sancties, er is geen ruimte voor vrijblijvendheid. 3.5
Samenwerking
Door samenwerking kunnen efficiencyvoordelen worden behaald, maar ook kwetsbaarheden worden verminderd. Ook kan door een groter volume soms meer kwaliteit worden geboden tegen maximaal gelijke kosten. Door gezamenlijk in te kopen kunnen beduidend lagere prijzen worden bedongen. Dit geldt voor gebruiksgoederen als papier en andere kantoorbenodigdheden, maar ook voor leermiddelen, ICT hardware en service en onderhoud. Door de krachten te bundelen op het gebied van specifieke deskundigheden (P&O, onderhoud, verzuimbeperking) kan de bedrijfszekerheid bevorderd worden. Ieder schoolbestuur heeft op deze onderwerpen de noodzakelijke menskracht in dienst, maar vaak blijft dit beperkt tot één (deeltijd) medewerker. Bij uitval valt dan direct de gehele dienst weg in de hui-
dige situatie. Door bundeling is die kwetsbaarheid belangrijk te verminderen, men kan dan een beroep doen op een collega bestuur. Op termijn zal fysieke bundeling in een shared service organisatie een volgende stap kunnen zijn die naast de kwetsbaarheid verminderen ook een kostenreductie kan opleveren. Door in een groter geheel samen te werken kunnen voordelen van geavanceerde hulpmiddelen binnen ons bereik komen. Te denken valt aan een financiële administratie die geschikt is voor digitale processen rond inkomende facturen en aan een verplichtingenadministratie. Dit zijn voorzieningen die onderwijsservicebureau´s slechts ten dele kunnen bieden en dan nog tegen aanzienlijke kosten. Het zetten van stappen op deze terreinen is soms een kwestie van een relatief geringe inspanning (gezamenlijk inkopen), in andere gevallen is nader onderzoek noodzakelijk. Naast gesprekken met collega schoolbesturen in Amsterdam willen wij daartoe ook nagaan of bestaande grote organisaties buiten Amsterdam ons kunnen adviseren.
4.
Tijdpad
Cursief zijn de acties opgenomen die binnen de stadsdeelorganisatie kunnen plaatsvinden.
Augustus 2012 Plan van aanpak naar stadsdeel Nieuw-West September 2012 Reorganisatieplan bestuursbureau gereed Start oriëntatie op samenwerking September 2012 Plan van Aanpak en begroting 2012 naar deelraad Oktober 2012 1e rapportage aan stadsdeel Jaarrekening 2011 naar stadsdeel Plan bijscholing leden van de schooldirecties gereed en in uitvoering Planning & Controlcyclus 2013 opgesteld November 2012 Jaarrekening 2011 naar deelraad December 2012 2e rapportage aan stadsdeel Begroting 2013, incl. middellange termijn planning, naar stadsdeel Januari 2013 Begroting 2013, incl. middellange termijn planning, naar deelraad Februari 2013 3e rapportage aan stadsdeel
