PARITAIRE PARLEMENTAIRE VERGADERING ACSEU Commissie politieke zaken
27.10.2008
WERKDOCUMENT inzake uitdagingen voor de democratische accommodatie van etnische, culturele en religieuze diversiteit in ACS- en EU-landen Corapporteurs: Ruth Magau (Zuid-Afrika) en Filip Kaczmarek
DT\730063NL.doc
NL
APP/100.387v01-00
NL
“Als er een definitieve instructie voor staatkunde te vinden is in de harde ervaringen van de afgelopen decennia, dat is de les duidelijk dat natievorming als een taak van homogenisering gedoemd is te mislukken”1 1. Inleiding In de huidige geglobaliseerde wereld bestaat er geen enkele homogene natie meer in Europa, Afrika, het Caribisch gebied of de Stille Oceaan. Diversiteit is een realiteit. In de bijna 200 landen van de wereld leven zo’n 5 000 etnische groepen. Twee derde van alle landen heeft ten minste één substantiële minderheid – een etnische of religieuze groep die ten minste 10% van de bevolking uitmaakt.2 De uitdaging voor democratieën is het ontwikkelen van beleid dat cultuurverschillen expliciet erkent, maar tegelijkertijd zorgt voor insluiting en stimulering van onderlinge banden en een gevoel van solidariteit, zaken die essentieel zijn voor het functioneren van de democratische samenleving. Diversiteit is op zichzelf geen probleem voor de vrede en democratie. Er kunnen zich echter conflicten voordoen als politieke leiders gebruik maken van diversiteit en minderheden tot politieke zondebokken maken. Dit geldt vooral als etnische, culturele of religieuze verschillen overlappen met sociaaleconomische verschillen. De uitdaging blijft mogelijkheden te vinden die vreedzame interactie tussen staat en maatschappij versterken en vergemakkelijken. Dit verslag richt zich op democratische en vreedzame oplossingen voor diversiteit. 2. Internationale instrumenten In 1992 hebben de Verenigde Naties (VN) in hun Verklaring over de rechten van personen die behoren tot nationale of etnische, religieuze of taalminderheden aanvaard dat een van de basisdoelstellingen, zoals die zijn verkondigd in het Handvest, het bevorderen en aanmoedigen was van respect voor de mensenrechten en voor fundamentele vrijheden voor iedereen, ongeacht ras, gender, taal of religie. De verklaring bevestigde opnieuw het vertrouwen in de fundamentele mensenrechten, in de waardigheid en waarde van de mens, in de gelijke rechten van mannen en vrouwen en van naties, groot en klein. De VN benadrukte ook dat de voortdurende bevordering en realisatie van de rechten van personen die behoren tot minderheden, als een integraal deel van de ontwikkeling van de maatschappij als geheel en binnen een democratisch raamwerk dat is gebaseerd op de rechtsorde, zou bijdragen tot versterking van de vriendschap en samenwerking tussen volkeren en staten. Artikel 1 van de resolutie streeft naar de bescherming van het bestaan en de nationale of etnische, culturele, religieuze en linguïstische identiteit van minderheden binnen hun betreffende gebieden en stimuleert voorwaarden voor de bevordering van die identiteit. Artikel 4, lid 3 stelt dat staten de nodige maatregelen moeten nemen om ervoor te zorgen dat, indien mogelijk, personen die behoren tot minderheden voldoende mogelijkheden hebben om hun moedertaal te leren of les te krijgen in hun moedertaal. Dit is vooral een belangrijke uitdaging voor arme landen en ontwikkelingslanden.
1
Young, C.: The Rising Tide of Cultural Pluralism – The Nation-State at Bay, University of Wisconsin Press, 1993 2
Human Development Report 2004: Culturele vrijheid in de hedendaagse diverse wereld, UNDP 2004.
APP/100.387v01-00
NL
2/6
DT\730063NL.doc
De Interparlementaire Unie (IPU) heeft in 1992 een resolutie aangenomen die bevestigde dat alle regeringen de plicht hadden de mensenrechten van iedereen te bevorderen en beschermen, ongeacht ras, kaste, huidskleur, gender, taal, religie, politieke of andere overtuiging, nationale of sociale afkomst, bezit of geboorteplaats; en dat een pluralistische democratie in verschillende vormen kan bestaan en niet beperkt is tot een bepaald model dat vereist dat degenen die worden bestuurd deelnemen aan de regering. Zij sprak ook diepe bezorgdheid uit over het feit dat in de hele wereld ernstige problemen voortkomen uit conflicten tussen etnische en andere groepen, waarbij in het bijzonder personen betrokken zijn die behoren tot nationale, etnische, religieuze of linguïstische minderheden. Bij die gelegenheid riep de IPU alle staten op maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat hun politieke structuren gebaseerd zijn op volledige deelname van alle burgers, ongeacht hun raciale, etnische, linguïstische of religieuze achtergrond, en op de beginselen van individuele vrijheid en fundamentele mensenrechten voor iedereen, ter bevordering van dynamische en harmonieuze interetnische relaties. Zij herinnerde de regeringen aan het belang van toegang tot de media voor volledige uiting van de etnische, religieuze of linguïstische identiteit. Zij riep hen ook op dergelijke toegang waar nodig mogelijk te maken. Het programma Management of Social Transformations (MOST) van de Organisatie van de Verenigde Naties voor onderwijs, wetenschap en cultuur (UNESCO) is een ander initiatief dat, door middel van interdisciplinair, vergelijkend en cultureel gevoelig onderzoek, nuttige informatie levert voor vreedzaam en democratisch bestuur van maatschappijen die worden gekenmerkt door cultureel en etnisch pluralisme. Dit onderzoek moet vooral helpen bij het ontwikkelen van beleid dat een bijdrage levert aan de doelstellingen van het bereiken van gelijkwaardigheid van burgerrechten tussen cultureel verschillende groepen en het voorkomen en oplossen van etnische conflicten. UNESCO is van mening dat voor de bevordering van democratisch bestuur en het ontwerp van multicultureel beleid allereerst een rechtskader nodig is dat de gelijke rechten van etnische, religieuze en linguïstische groepen erkent. Dit kader wordt gecreëerd door de normeringsinstrumenten van de internationale wetgeving inzake mensenrechten, die de rechten van personen die behoren tot minderheden regelen. 3. Institutionele benaderingen voor het omgaan met diversiteit Binnen de democratische staten in Europa en Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan worden talloze, zeer uiteenlopende constitutionele en beleidsoplossingen aangetroffen. Er kunnen echter twee benaderingen voor de accommodatie van diversiteit worden onderscheiden: Integrerende instellingen proberen het belang van etniciteit te minimaliseren. Staatsinstellingen zijn neutraal als het gaat om cultuur, etniciteit en religie. Interetnische samenwerking en multi-etnische partijen op basis van gedeelde belangen worden gestimuleerd. Deze benadering kan ook bepalen dat uiterlijke onderscheidingstekens van groepen verboden zijn. Federalistische structuren zijn gebaseerd op territoriale in plaats van etnische of linguïstische criteria. Met betrekking tot linguïstische diversiteit zijn één enkele gemeenschappelijk taal of verplichte meertaligheid kenmerkende oplossingen. Neutraliteit van de staat impliceert ook dat de gelijke rechten van individuen om in vrijheid hun etnische, culturele of religieuze bewustzijn te kiezen door de staat worden gegarandeerd en dat elke vorm van discriminatie verboden is.
DT\730063NL.doc
3/6
APP/100.387v01-00
NL
Communautaire instellingen erkennen het belang van etniciteit, maar streven ernaar de negatieve gevolgen daarvan te minimaliseren. Op politiek niveau zijn afspraken over de verdeling van de macht, quota voor bepaalde minderheden, supramajoritaire vereisten of vetorechten voor etnische groepen instrumenten om ervoor te zorgen dat rekening wordt gehouden met de belangen van etnische groepen. Partijen die zijn gebaseerd op etnische, culturele of linguïstische kenmerken spelen een belangrijke rol. Federalistische structuren of autonome regio’s, gebaseerd op etnische of linguïstische diversiteit (zoals in België of Ethiopië), zijn ook een instrument dat diversiteit de ruimte geeft, net als speciale parlementen of instellingen voor zelfbestuur van minderheden (zoals die bijvoorbeeld bestaan voor de Samen in Finland). Minderheidsgroepen of etnische regio’s kunnen soms profiteren van speciale regels die hun recht om hun taal te leren en gebruiken garanderen; soms zijn er afzonderlijke scholen of zelfs eigen rechtsstelsels. Officiële meertaligheid is ook een oplossing. De grondwet van Zuid-Afrika erkent bijvoorbeeld elf officiële talen. 4. Uitdagingen voor de democratische accommodatie van diversiteit Uitsluiting en ongelijkheid: Naar schatting 900 miljoen mensen behoren tot groepen die te lijden hebben onder een bepaalde vorm van uitsluiting van leefwijze of deelname die niet geldt voor andere groepen in dezelfde staat.1 Deze uitsluiting heeft vaak grote gevolgen. Waar minderheden worden achtergesteld als het gaat om toegang tot werkgelegenheid, onderwijs of sociale diensten, neemt de kans op mobilisatie op etnische of religieuze basis en mogelijk gewelddadige protesten tegen ongelijkheden toe. Migratie: Integratie van migranten is een uitdaging voor zowel Europese als ACS-landen. Klimaatverandering, stijgende voedselprijzen en restrictief immigratiebeleid in de geïndustrialiseerde landen zullen waarschijnlijk zorgen voor meer migratie tussen ontwikkelingslanden. In tijden van nieuwe economische ontberingen neemt de tolerantie ten aanzien van immigranten doorgaans af en zien we vaak een toename van xenofobe uitspraken van extremistische of populistische partijen die immigranten als zondebokken aanwijzen. Natievorming: De Europese geschiedenis laat zien dat natiestaten veel tijd en vaak een gericht beleid nodig hebben om een collectieve identiteit en een gevoel van solidariteit te ontwikkelen. De vorming van natiestaten binnen grenzen die kunstmatig zijn getrokken door koloniale overheersers maakt de totstandbrenging van een collectieve identiteit en een gevoel van solidariteit nog moeilijker. De verschuiving van een maatschappelijk model dat draait om de staat naar regionale en continentale integratie binnen afgesproken internationale normen is ook iets om rekening mee te houden. Conflicten over natuurlijke hulpbronnen: Inheemse volkeren hebben op grond van de internationale mensenrechtenafspraken speciale rechten als het bijvoorbeeld gaat om het gebruik van hun traditionele land en het recht op hun traditionele kennis. Deze rechten kunnen botsen met ontwikkelingsstrategieën, die afhankelijk zijn van de exploitatie van natuurlijke hulpbronnen die zich op het grondgebied van een inheems volk bevinden. Culturele vrijheid en mensenrechten: Niet alle traditionele culturele gebruiken zijn in 1
Gegevens uit de dataset van Minorities at Risk, geciteerd in Human Development Report 2004: Culturele vrijheid in de hedendaagse diverse wereld, UNDP 2004, blz. 6.
APP/100.387v01-00
NL
4/6
DT\730063NL.doc
overeenstemming met de internationale normen voor de mensenrechten, zoals genitale verminking van vrouwen of het ontzeggen van gelijke economische en politieke rechten aan vrouwen. Dit feit wordt soms gebruikt als argument tegen multiculturalisme. De uitdaging is een begrip van culturele vrijheid stimuleren dat zich richt op individuele keuzen in plaats van het behoud van traditionele normen. 5. Reacties Op internationaal niveau en op het gebied van ontwikkelingssamenwerking
Ontwikkelingsbeleid moet uitsluiting en ongelijkheid aanpakken. Er moet niet alleen rekening worden gehouden met verticale stratificatie, maar ook met horizontale stratificatie.
De rechten van personen die behoren tot minderheden, alsmede hun specifieke behoeften, moeten worden geïntegreerd in alle ontwikkelingsprogramma’s en projecten. Met name in de media en het onderwijs moeten gerichte programma’s worden ontwikkeld om de tolerantie en het begrip te versterken.
In het kader van het partnerschap van Cotonou moeten er politieke platformen worden ontwikkeld voor de uitwisseling van goede praktijken op het gebied van politieke en constitutionele accommodatie van diversiteit.
Regionale organisaties kunnen een belangrijke rol spelen bij het bevorderen van de beginselen van bescherming van minderheden en non-discriminatie en het ontwikkelen van oplossingen voor etnische conflicten in een grensoverschrijdende context. Ze zijn ook van groot belang voor het ontwikkelen van internationale benaderingen voor het uitbannen van schadelijke culturele en traditionele gebruiken.
Op nationaal niveau
Alle EU- en ACS-landen moeten de internationale en regionale verdragen ratificeren en ten uitvoer leggen, internationale mechanismen voor de bescherming van de mensenrechten aanvaarden en effectieve wetgeving ter bestrijding van discriminatie ontwikkelen.
Er moet een politieke en juridische structuur worden gecreëerd die de rechten van verschillende groepen binnen de staat garandeert en beschermt.
Een sterke burgermaatschappij die de democratische politieke orde steunt, levert een mechanisme dat de democratie in pluriforme maatschappijen intact kan houden.
Er moet een democratische cultuur worden geschapen waarin burgers hun burgerrechten actief kunnen uitoefenen in een omgeving waarin respect voor verschillen wordt aangemoedigd en een gedeelde nationale identiteit wordt ontwikkeld.
DT\730063NL.doc
5/6
APP/100.387v01-00
NL
Mensenrechteninstellingen zoals ombudspersonen of mensenrechtencommissies moeten specifiek geschoold en uitgerust zijn om beschuldigingen van discriminatie en schendingen van de rechten van de ene etnische groep door de andere te kunnen aanpakken.
Er moeten programma’s worden ontwikkeld voor het bevorderen van sociale insluiting van minderheden, evenals beleid voor het bevorderen van eerlijke vertegenwoordiging van alle etnische groepen in openbare ambten, de overheid, de politie- en beveiligingssector enz.
Waar diversiteit heeft geleid tot gewelddadige conflicten of dit dreigt te doen, moeten permanente bemiddelingsmechanismen worden ingesteld – zoals ronde tafels of verzoeningscomités – om de conflicten op te lossen voordat ze verder escaleren.
Verkiezingen en partijstelsels moeten zo zijn ontworpen dat de behartiging van de belangen van minderheden mogelijk is, maar tegelijkertijd wordt voorkomen dat etniciteit een ernstige splijtzwam gaat vormen.
Belangrijke gemeenschappen moeten niet worden verdeeld over verschillende onderwijsinstellingen en multicultureel onderwijs moet worden gewaarborgd.
APP/100.387v01-00
NL
6/6
DT\730063NL.doc
