O Sturingsinstrumenten voor de manager
November 1998
rganisatie I N S T R U M E N T E N FILE: D1320
Straatagenten en plancommissarissen Experimenten met planning & control in een regionaal politiekorps Door Ab Spaan en Arie van Sluis
Wat is het probleem?
Samsom, Postbus 23 7400 GA Deventer T e l . (0172) 46 68 00 F a x (0172) 47 59 33
In deze bijdrage beschrijven wij een ingrijpend veranderingsproject in de politieregio Haaglanden dat gericht was op verbetering van de beleidsplanning en de beleids- en beheerscyclus. Kenmerkend voor de aanpak was een mix van enerzijds regionaal vastgesteld beleidskader en het verplichte gebruik van standaardplaninstrumenten, anderzijds een sterk bottom-up gerichte implementatiestrategie, waarin decentrale ‘change agents’ een belangrijke faciliterende, ondersteunende en adviserende rol hadden. In het plan van aanpak voor het veranderingstraject was enige ruimte ingebouwd voor spontane strategie-ontwikkeling. Bij ‘toeval’ zijn daardoor in de frontlinie van het bedrijf waardevolle ontdekkingen gedaan, die niet mogelijk zouden zijn geweest in een strak geregisseerde en tot in detail geregelde grote veranderingsoperatie. Het huidige niveau van werken is daardoor kwalitatief hoger dan bij een meer traditionele wijze van sturen van veranderingsprocessen het geval zou zijn geweest. De decentrale steunpunten hebben daaraan een waardevolle bijdrage geleverd.
verder ➙
1
O rganisatie INSTRUMENTEN vervolg De casus Haaglanden is exemplarisch voor de worsteling van een modern politiekorps – van laag tot hoog – en van bestuurlijke partners om werkbare vormen voor sturing, planning en verantwoording van politiewerk te vinden. Veel inspanningen op het gebied van planning zijn – vaak ongewild – topdown gericht en doen onvoldoende recht aan de interne en externe complexiteit en de toenemende professionaliteit van het uitvoerende politiewerk. Moderne politie-organisaties vragen meer en meer sturingsinstrumenten en vormen van controle en verantwoording van een horizontaal karakter en niet uitsluitend van een verticaal karakter. Werken met zelfsturende teams aan de voet van de politieorganisatie kan een bijdrage leveren aan vergroting van de betrokkenheid bij het werk en het genereren van verbeterdynamiek van onderaf. Het effect hiervan zal nog groter zijn als van bovenaf het werken aan systematische resultaatverbetering gestimuleerd wordt. De ‘teampolitie-organisatie’ is de organisatievorm waarin deze ontwikkelingen het best tot hun recht komen. Dit type organisatie heeft een andere structuur dan de huidige politieorganisaties. Bovendien brengt het ook andere rollen met zich voor de politiemanager, planners en andere stafmedewerkers, uitvoerenden en bestuurders. Informatie, informatievoorziening en communicatie worden in het planproces nog belangrijker dan zij nu al zijn.
2. Achtergrond: een nieuw politiebestel Sinds april 1994 is het politiebestel in Nederland wezenlijk veranderd en is er regiopolitie. De Politiewet 1993 maakt een eind aan de sinds lang bestaande deling van de politie in Nederland in een kleine honderdvijftig gemeentelijke politiekorpsen en één landelijk Korps Rijkspolitie. Schaalvergroting was nodig om de kwaliteit en de doelmatigheid van de politiezorg te verbeteren. De veiligheid in Nederland diende toe te nemen. De regiokorpsen tellen tussen de 650 en 5600 formatieplaatsen, terwijl de kleinste korpsen vroeger amper vijftig formatieplaatsen telden. Elk regiokorps is onderverdeeld in districten, die een zekere mate van autonomie hebben. Daarnaast kent de regio een aantal centrale diensten en voorzieningen. Slagvaardig bestuur door communicatieve sturing Samenwerking en onderlinge afstemming, in verschillende varianten van driehoeksoverleg tussen bestuur, openbaar ministerie en politie werd gezien als een belangrijke succesfactor in het nieuwe politiebestel. Hiervoor zijn enkele nieuwe bestuursorganen en overlegvormen gecreëerd. Nieuwe bestuurlijke hoofdrolspelers op regionaal niveau zijn het regionaal college, dat het bestuur vormt van de politieregio, en de korpsbeheerder, meestal de burgemeester van de grootste gemeente. In die rol is hij ook voorzitter van het regionaal college. Bij hem berust het beheer van het regionale politiekorps. Over de wijze waarop hij het regionale politiekorps beheert, legt de korpsbeheerder verantwoording af aan het regionaal college. Nieuw zijn overlegvormen op districts- en regioniveau en de relatie tussen korpsbeheerder en burgemeesters. Overleg wordt gevoerd op districtsniveau (districtscollege), binnen het regionaal, districts- en lokaal driehoeksoverleg en binnen het bilateraal overleg tussen gezagsdragers en politie. Voor de interne (werk)planning 2
komen daar nog eens tal van overlegvormen binnen het regiokorps bij. Externe en interne sturing vindt formeel plaats via het bestuurlijk overleg in het regionaal college, maar krijgt concreet gestalte in al deze vormen van overleg. Beleidsplanning; hét instrument voor sturing en verantwoording Beleidsplanning is een belangrijk instrument voor koppeling van al deze overlegvormen geworden en daarmee een cruciaal samenbindend en richtinggevend element in het bestuur en het beheer van de politieregio. Beleidsplanning is ook een belangrijk sturingsmiddel geworden voor (interne) afstemming tussen het regionale, het districts- en het lokale niveau binnen de politieregio. Bedoeld of onbedoeld heeft de invoering van het nieuwe politiebestel een geweldige impuls gegeven aan het systematische gebruik van vormen van cyclische beleidsplanning binnen de Nederlandse politie. De gedachte achter cyclische beleidsplanning is samenhang aan te brengen tussen beleid, beheer en uitvoering. Beleid heeft te maken met het vastleggen van uitgangspunten, op grond waarvan doelen worden bepaald en prioriteiten voor de verschillende doelen worden vastgesteld. Beheer, of planning & control, dient ertoe vastgestelde beleidsdoelen te realiseren. Het heeft betrekking op het afstemmen van de onderdelen van een organisatie op elkaar (coördinatie) en het efficiënt inrichten van de organisatie om zo doelmatig mogelijk gestelde doelen te kunnen realiseren (effectiviteit). Bedrijfsvoering bij de politie kan tegenwoordig niet meer zonder een vorm van controlling (vgl. Hooghiemstra, 1996). Tussen planning en control bestaat een nauwe relatie. Tezamen vormen zij het beheersproces. Uitvoering heeft betrekking op werkzaamheden die door medewerkers worden verricht om beleid te realiseren. Ook coördinerende en leidinggevende activiteiten horen hiertoe. Het cyclische karakter van de beleidsplancyclus maakt in principe het optreden van leereffecten mogelijk in de verschillende fasen van het proces of in de procesarchitectuur van de cyclus, zodat kwaliteitsverbetering kan worden gerealiseerd. 3. Opdracht; pilot Planning & control Voorbereiding Zelfevaluatie In 1996 heeft Politie Haaglanden een evaluatie verricht naar de eerste opbrengsten van de reorganisatie. Dit was een goed moment voor het opmaken van een voorlopige balans, omdat de meeste aanloopproblemen overwonnen waren en de nieuwe organisatie zich inmiddels gevestigd had. Bij de evaluatie is gebruikgemaakt van het model Nederlandse Kwaliteits Prijs. Politie Haaglanden was hiermee één van de eerste korpsen in het land die een korpsdoorlichting heeft verricht volgens deze methodiek. In het kwaliteitsstelsel voor de Nederlandse politie dat sinds 1996 van kracht is, moeten alle korpsen periodiek doorlichtingen verrichten, zowel op korpsniveau als op het niveau van afzonderlijke districten.
3
O rganisatie INSTRUMENTEN De politieregio Haaglanden bestaat officieel sinds 1 april 1994 – de dag dat de Politiewet 1993 van kracht werd – maar feitelijk al langer. De voorbereiding begon in 1991. De politieregio Haaglanden bestaat uit 16 gemeenten. De grootste gemeente in de regio Haaglanden is Den Haag. Deze gemeente levert ook de korpsbeheerder. Het korps is opgebouwd uit acht gebiedsgebonden onderdelen en een aantal beheersonderdelen. De gemeente Den Haag kent vier gebiedsgebonden onderdelen. Elk (gebiedsgebonden) onderdeel is weer ingedeeld in een aantal werkeenheden (bureaus). Bureaus zijn verantwoordelijk voor de uitvoering van de basispolitiezorg. Bij de inrichting van het korps is gekozen voor een concern-divisiemodel en is uitgegaan van het beginsel ‘decentraal, tenzij’. Het korps kent vier organisatorische niveaus: directie, districten, bureaus en ploegen. Zoveel als mogelijk zijn beheers- en operationele verantwoordelijkheden van de korpschef gemandateerd aan de districtschefs. Deze mandateerden voorzover mogelijk hun verantwoordelijkheden weer aan de bureauchefs.
De belangrijkste conclusies uit de zelfevaluatie waren: – er is veel energie en creativiteit in het korps. Van dit potentieel moet meer geprofiteerd worden; – er moeten keuzes gemaakt worden en prioriteiten gesteld. De energie die er is, moet beter gekanaliseerd worden. Er moet duidelijker aangegeven worden wat er wel – en in welke volgorde – en wat er niet of pas veel later moet gebeuren; – eerst prioriteiten stellen, deze doorzetten en ook de tijd nemen deze af te maken. ‘Going concern’ zou niet meer voldoende zijn; – beoogde veranderingen dienen altijd gekoppeld te worden aan duidelijke en toetsbare resultaten. De korpsleiding heeft op grond van de resultaten van de doorlichting een traject verbetering bedrijfsvoering gestart. In dat kader werden taakgroepen opgericht, onder andere op het gebied van registratie en sturing, standaardisatie operationele werkprocessen, productbegroting en innovatie en het beheer van informatiestromen. De taakgroepen moesten haalbare en realistische doelen stellen. Binnen een half jaar tot een jaar dienden zichtbare resultaten behaald te zijn. Externe advisering Een tweede verbetertraject vond zijn oorsprong in het initiatief van de korpsbeheerder een extern adviesbureau in te schakelen dat als taak kreeg het verbeteren van de gezagsrelatie tussen bevoegd gezag en regiokorps. Belangrijke aandachtspunten in hun advisering waren de wijze waarop het regionaal college en het regionale driehoeksoverleg vorm en inhoud geven aan sturing van het korps, en in hoeverre het korps kan voorzien in voor adequate sturing benodigde stuurinformatie. In mei 1996 rapporteerde het bureau aan de korpsbeheerder. De belangrijkste conclusie van dit onderzoek was dat de effectiviteit van de politie Haaglanden in het licht van de door het regionaal college vastgestelde doelstellingen over de gehele linie te wensen overliet. De managementrapportages bevatten geen deugdelijke analyses van de verschillen tussen gestelde doelen en realisatie van deze doelen. 4
Twee werelden Eén van de oorzaken voor de beperkte sturingsmogelijkheden was dat er gebreken in het besturingsinstrumentarium waren. Maar ook bleek dat materieel gezien de inzet van het korps voor een substantieel deel niet direct gericht was op de geformuleerde doelen. In die zin constateerde het bureau twee werelden: die van ‘het papier’ (plannen) en die van de ‘praktijk’. De gegevens die wel beschikbaar waren, werden onvoldoende gebruikt. Om de sturing te verbeteren zou een gedragsverandering nodig zijn, zowel binnen het korps (op de verschillende leidinggevende niveaus en in de ondersteunende functies) als daarbuiten (bestuurlijk niveau). Verschillen tussen papier en praktijk bestonden ook tussen de door het regionaal college geaccordeerde uitgangspunten voor de inrichting van de besturing en beheersing binnen het korps en de feitelijke implementatie ervan. In plaats van de beoogde ‘decentralisatie, tenzij’, bestond binnen het korps feitelijk een strakke delegatie met beperkte decentrale vrijheidsgraden en een beperkt gebruik van prestatiebeoordeling, gericht op de effectiviteit en efficiency van de bedrijfsvoering. Knelpunten in de beleidsplancyclus In het functioneren van de beleidsplancyclus werden de volgende knelpunten gesignaleerd: – het duurt relatief lang voordat rapportages over de resultaten in de voorgaande periode beschikbaar zijn omdat de administratieve organisatie niet optimaal is ingericht; – omdat de rapportages geen analyses bevatten, leveren ze slechts in zeer beperkte mate inzicht in de oorzaken van het niet realiseren van doelstellingen; – het beperkte inzicht dat de huidige rapportages wel bieden, komt te laat om mee te nemen in de planvorming voor de volgende periode; – dit wordt ook al veroorzaakt door de lengte van de planningcyclus, die het gevolg is van het grote aantal stappen dat voor de totstandkoming benut wordt; – er ontstaat zo een relatief lange ‘time-lag’ in de besturing, die het stellen van realistische doelen (voor een periode die op het moment van planvorming nog ver weg ligt) niet vereenvoudigt. Bedoeling pilot Planning & control Als vervolg op dit eerste inventariserende onderzoek is een pilotproject gestart op twee wijkbureaus onder de noemer ‘Samen werken aan resultaat’. In drie maanden zou een volledige – maar versnelde – beleidscyclus doorlopen moeten worden. Met het pilotproject Planning & control, zoals wij dit project in het vervolg zullen noemen, werd in eerste instantie beoogd haalbare regionale en lokale doelstellingen te formuleren en uitvoerbare plannen te maken. In tweede instantie ging het ook om het inzetten van mensen en middelen conform deze doelen. Hiertoe werden nieuwe plan-, stuur- en verantwoordingsinstrumenten ontwikkeld, die in de toekomst als standaard in het hele korps moesten gelden.
5
O rganisatie INSTRUMENTEN Bureau is werk, werk is bureau. Dat was het credo van het project Planning & control. Aansluiting bij het werk was een belangrijk uitgangspunt. Als aan de basis de beleidsplancyclus niet goed werkt, kan vanuit het regionale korpsniveau geen adequate sturing plaatsvinden met behulp van beleidsplanning. Ook de externe sturing door het bevoegd gezag vindt per slot van rekening voor een groot deel plaats op lokaal niveau.
Als voorbereiding is door het externe adviesbureau een stramien ontwikkeld voor een bureauwerkplan, voor een bureaurapportage (managementrapportage), voor tussentijdse rapportages aan de bureauleiding en voor een registratieformulier. Ook werd een landelijk ontwikkelde methodiek voor registratie voor activiteiten en resultaten aangereikt die aan de behoeften en wensen van het korps was aangepast. Deze was bedoeld voor verantwoording van bestede uren. De veronderstelling bij het gebruik van standaardinstrumenten was dat zo de prestaties van de afzonderlijke bureaus beter met elkaar vergeleken konden worden. Met standaardinstrumenten kunnen gegevens bovendien tot korpsniveau geaggregeerd worden. De lessen uit dit project konden gebruikt worden bij implementatie van de ontwikkelde instrumenten en werkwijzen op alle andere bureaus in het korps. Zo zouden uiteindelijk ‘best practices’ ingevoerd kunnen worden, zowel in termen van procedures als van instrumenten. Het uiteindelijk resultaat van het pilotproject diende een beleidsplancyclus op bureauniveau te zijn, met gestandaardiseerde instrumenten. 4. Toepassing: organisatie en fasering van het pilotproject Rond het pilotproject en het verbetertraject werd een veranderingsorganisatie opgezet die bestond uit: – een begeleidingscommissie voor het pilotproject. Voorzitter was een van de burgemeesters uit de regio, die tevens voorzitter was van de bestuurscommissie Strategische Aangelegenheden van het regionaal college. Overige leden waren een vertegenwoordiger van het openbaar ministerie, de korpschef, een vertegenwoordiger van het externe adviesbureau, de beide projectleiders Planning & control (chef bedrijfsbureau en een voor dit project vrijgestelde districtschef) en een communicatiemedewerker; – een interne projectgroep Planning & control, met als voorzitter de korpschef en als leden de projectleiders en twee districtschefs; – drie taakgroepen (registratie en sturing, standaardisatie operationele werkprocessen en productbegroting); – werkgroepen op de pilotbureaus onder voorzitterschap van de bureauchef, met leden van de bureaubemanning. Er waren dus twee projectleiders. De ene projectleider was de chef van het bedrijfsbureau, een stafbureau van de korpsleiding. De andere was een districtschef. Met zijn tijdelijke benoeming tot medeprojectleider werd beoogd het draagvlak bij districtschefs te versterken. Ook de directe betrokkenheid van de korpschef bij het project, als voorzitter van de projectgroep, was bedoeld om draagvlak te creëren. Het korps moest 6
weten dat dit project geen ‘stafspeeltje’ was, maar een project van de lijnorganisatie, waar de korpsleiding nadrukkelijk zijn steun aan gaf. Voor de uitvoering van het pilotproject was een belangrijke rol toebedacht aan zogenaamde procesbegeleiders, ‘change agents’ die zelf werkzaam waren op de werkvloer. Op decentraal niveau moesten zij als facilitator fungeren en als intermediair tussen projectleiding, bureauleiding en bemanning. Op deze wijze konden eventuele knelpunten sneller gesignaleerd en oplossingen sneller aangereikt worden. De decentrale liaisons waren, op basis van een convenant, voor de duur van het project gedetacheeerd bij het bedrijfsbureau. Het convenant bevatte een terugkeergarantie. Bovendien werd afgesproken dat de liaisons mochten solliciteren naar vrijkomende functies die qua zwaarte, inhoud en salariëring vergelijkbaar waren met die van liaisons in het kader van dit project. Beide pilotbureaus werden (op enige afstand) ondersteund door een externe consultant van het ingehuurde adviesbureau en een interne consultant van het bedrijfsbureau van het korps. 5. Toepassing: fasering van het project Het pilotproject is begin 1997 afgerond. Korpsbrede implementatie is in de daaropvolgende maand begonnen. Deze ‘doorstart’ heeft in een periode van één jaar zijn beslag gekregen. Steeds werd op twee bureaus tegelijkertijd, later op vier bureaus tegelijkertijd, een begin gemaakt met de invoering van de plancyclus en het gebruik van planinstrumenten volgens een vergelijkbaar stramien als in het pilotproject. De projecten op de bureaus werden fasegewijs uitgevoerd. De eerste fase duurde ongeveer vier weken en werd besteed aan het maken van een bureauwerkplan volgens het eerder ontwikkelde standaardstramien. In de tweede fase – van ongeveer zes weken – werd het werkplan uitgevoerd (operationalisatie). De derde en tevens laatste fase was gewijd aan het maken van de standaardmanagementrapportage (bureaurapportage). Maken werkplan In de eerste fase werd de bureauchef een voortrekkersrol toebedacht. Van hem werd een enthousiasmerende en motiverende houding naar de rest van de bureaubemanning verwacht (voorbeeldgedrag). Een belangrijke taak van de bureauchef was het samenstellen van een werkgroep, met daarin vertegenwoordigers van alle disciplines binnen het bureau. Deze werkgroep moest een communicatieplan maken dat gebruikt kon worden om de bureaubemanning over het komende veranderingsproces te informeren. Ook moest de rol van de procesbegeleider gepreciseerd en verduidelijkt worden en diende er een plan van aanpak te zijn voor de implementatiefase. De werkgroep diende bovendien een veiligheidsanalyse te maken op basis van beschikbare werkgegevens. De info-analist op het bureau speelde hier een belangrijke rol in. Hij is degene die binnen het bureau de werkinformatie beheert en vanuit zijn specifieke deskundigheid kan aangeven waar de accenten mogelijk dienen te worden gelegd. Het standaardbureauwerkplan bevatte een beperkt aantal prioriteiten met meetbare prestatie-indicatoren. Over de prioriteiten en de hieraan gekoppelde ureninzet moest overeenstemming bereikt worden met de gezagspartners. De definitieve versie van het werkplan moest uiteindelijk vastgesteld worden door het lokale driehoeksoverleg. 7
O rganisatie INSTRUMENTEN Operationalisatie In deze fase bracht de bureaubemanning de voornemens in het werkplan ten uitvoer. Het vertalen van prioriteiten in plannen van aanpak en inzet én het bewaken van de voortgang stonden centraal in deze fase. Belangrijke instrumenten waren de dagelijkse briefing (werkbespreking), die volgens een vast stramien werd voorbereid door de bureaucontroller, en het activiteitenformulier, waarmee elke medewerker een overzicht moest geven van zijn activiteiten tijdens een dienstverband. In de uitvoeringsfase had de werkgroep nog twee andere taken. In de opzet van het pilotproject was uitgegaan van de veronderstelling dat communicatie en informatievoorziening op het bureau belangrijke succesvoorwaarden waren. Daarom moest een andere manier van informatie-overdracht ontworpen worden voor de dagelijkse briefing op het bureau en voor het periodieke overleg van de bureauleiding. De bureaubemanning kreeg dagelijks een hoeveelheid informatie aangereikt over de aandachtsvelden waarmee zij die dag aan het werk moest. Tijdens de briefing diende ook een terugkoppeling plaats te vinden over de activiteiten en de resultaten van de vorige dag. Ook in het bureauleidingoverleg moest plaats worden ingeruimd voor terugkoppeling van informatie over de aandachtsvelden, capaciteitsinzet en resultaten. Op deze wijze zouden zowel de briefing als het bureauleidingoverleg inzicht geven in de actuele stand van zaken. In het bureauleidingoverleg moest besluitvorming plaatsvinden over eventuele bijstelling van het werkplan. Bureaurapportage Aan het einde van de pilotperiode diende een bureaurapportage gemaakt te worden, waarin verslag zou worden gedaan van de realisatie van de prioriteiten. Ook dienden analyses gemaakt te worden van eventuele discrepanties tussen doelen en resultaten. De ervaringen in de pilotperiode leidden ertoe dat in de bureaurapportage tevens vooruit werd gekeken naar de komende periode en een voorstel werd opgenomen over aanpassingen in de beleidsprioriteiten. De beleidscyclus zou hiermee aan dynamiek winnen. Van geschiedschrijving naar management van de toekomst, zo zou men deze ontwikkeling kunnen noemen. De bureau(management)rapportage werd in conceptvorm door de bureauchef aangeboden aan de lokale driehoek, waar goedkeuring en definitieve vaststelling plaats zou vinden. Hiermee werd de implementatiefase definitief afgesloten. 6. Resultaten Opbrengst Verbetering van de beleidsplanning en de beleids- en beheerscyclus stond centraal in het project. Niet als doel op zich, maar als hulpmiddel voor verbeterde interne en externe sturing en verantwoording. Voor politie Haaglanden is het in meerdere opzichten een waardevol proces geweest. Belangrijke opbrengsten zijn, puntsgewijs, de volgende (Munier 1997; Van der Vegt en Rosenberg 1997; Huegen e.a. 1997): – de ontwikkeling van een duidelijke en herkenbare sturingsfilosofie, waarin het primaat gelegd wordt bij sturing en planning van onderaf, in aansluiting op werkprocessen op wijkbureaus; – onderkenning van het belang van een adequate bedrijfsvoering op het niveau van wijkbureaus;
8
– een groeiend besef van het belang van evenwicht tussen de ‘wat’-vraag (beleidsdoelen) ten opzichte van de ‘hoe’-vraag (operationele uitvoering) waardoor gezagspartners in de driehoek en uitvoerders aan de basis, dichter naast elkaar zijn komen te staan; – het inzicht dat verbetering van de bedrijfsvoering ook belangrijke instrumentele aspecten heeft. Standaardisatie in planinstrumenten maakt vergelijkingen mogelijk en daarmee het onderkennen van ‘best practices’. Er is een bruikbaar en werkbaar format ontwikkeld voor werkplannen en managementrapportages en een uniforme urenregistratie. Deze zijn ingevoerd. De registratiefunctie is versterkt en er is een begin gemaakt met gewenning aan een vorm van administratieve discipline; – het besef dat toepassing van planning & control meer is dan alleen techniek. Planning & control heeft ook belangrijke procesdimensies, waarin zich leermomenten voordoen waar profijt van kan worden getrokken. Het inzicht in de eigen organisatie is gegroeid, omdat zeer velen in zeer korte tijd intensief met de organisatie van het werk op de bureaus zijn bezig geweest. Niet altijd blijde boodschappen, maar zij geven wel inzicht in de huidige stand van zaken; – verantwoording afleggen door een ieder wordt in dat kader als minder bedreigend ervaren; – het werkplan heeft een duidelijker plaats gekregen en heeft aan betekenis gewonnen. Het werkplan is meer richtinggevend voor het dagelijkse werk geworden. Als neveneffect is het dagelijkse appèl van karakter veranderd, althans op sommige bureaus. De samenhang en samenwerking tussen ploegen en functies komt daardoor beter tot uiting; – de communicatie over het werk is verbeterd omdat het werkplan, de activiteitenplannen en plannen van aanpak een duidelijker rol vervullen; – de communicatie met de gezagspartners is verbeterd en geïntensiveerd. Afspraken voor na de pilot zijn gemaakt. Deze hebben vooral betrekking op voortzetting van de ingezette lijn. Leermomenten Omgaan met veranderingen Zeker zo belangrijk als de directe opbrengsten die het project Planning & control voor het korps nu al heeft gehad, zijn de ervaringen die zijn opgedaan met verandertrajecten in operationele processen binnen de politie. Velen zijn geconfronteerd met de weerbarstigheid van de politiecultuur en weerstanden tegen veranderingen in de vrijheid van werken die traditioneel bij de politie bestaan. Pijnlijk was het experiment soms ook omdat het duidelijk maakte dat er een belangrijk verschil bestaat tussen sturing op papier (symbolische sturing of presentatie) en daadwerkelijke sturing (prestatiebeoordeling of presentatiebeoordeling?). Communicatie en een goede informatievoorziening op de bureaus zijn een conditio sine qua non. Liaisons moesten fungeren als klankbord, coach en steun en toeverlaat van leidinggevenden op bureaus. Zij werden daarbij direct geconfronteerd met gebreken en tekortkomingen, maar ook met frustraties die zij vooraf niet hadden vermoed. Dit bracht soms spanningen met zich mee. Vooral deze decentrale ‘change agents’ hebben aan den lijve ondervonden wat dit type veranderingen met zich meebrengt.1
9
O rganisatie INSTRUMENTEN Het project werd eigenlijk nergens echt met open armen ontvangen. Het soms moeizame en stroperige verloop van de pilotprojecten op de bureaus kan deels verklaard worden uit het feit dat het een ‘van bovenaf’ geïnitieerd experiment was. Het besef van de noodzaak van meer sturing en beheersing van de organisatie leefde vooral bij het bevoegd gezag (lees: korpsbeheerder en regionaal college) en bij de korpsleiding, maar niet in de lagere echelons. Planning & control werd ervaren als een instrument van de baas. Liaisons waren bijna allen van mening dat zij op de bureaus verantwoordelijk werden gesteld voor het project Planning & control. De acceptatie van het veranderingsproces was niet overal even groot, ondanks verbaal commitment voorafgaand aan de invoering. Tijdens de uitvoeringsfase op de bureaus voelden liaisons zich soms genoodzaakt uit hun rol te stappen en hand- en spandiensten te verlenen, vanuit een gevoel van verantwoordelijkheid voor het eindresultaat. Projectstatus en de aandacht-attentiecyclus Het project heeft in de eerste fase veel baat gehad bij de status van ‘bijzonder project’. Het garandeerde aandacht van bestuur en korpsleiding. Daar ontleenden de liaisons een bepaalde mate van steun aan in hun werk. Tijdens de fase van de korpsbrede implementatie was deze bijzondere belangstelling al weggeëbd en moesten zij het hebben van hun eigen overtuigingskracht en de wijze waarop zij hun rol speelden. Vrij algemeen bestond bij de liaisons de indruk dat door het wegebben van de aandacht van het bestuur en het korpsmanagement de bureaus en onderdelen de neiging hebben ook minder aandacht te besteden aan planning & control. Aandacht moest steeds bevochten worden. Decentrale steunpunten onmisbaar De functie van decentrale liaison en facilitator is een belangrijke geweest. Om de bureaubemanning de noodzaak van planning & control te doen inzien, was een strategie van overtuiging nodig. Dit was een belangrijke opdracht voor de liaisons. Zij waren op de bureaus het gezicht van het project en zij moesten het krediet voor het project opbouwen. Zij zijn, zo goed als mogelijk was voor een impopulaire boodschap, redelijk geslaagd in het overbruggen van de afstand die er bestond tussen project en werkvloer. Op de bureaus was men doorgaans blij dat een collega als liaison optrad. Dat versterkte het gevoel van onderlinge solidariteit en het besef samen voor een klus te staan. Het is twijfelachtig of het project überhaupt enige kans van slagen had gehad zonder de inspanningen van de liaisons. Verbeterpunten Ook heeft het project duidelijk gemaakt dat daadwerkelijk interventies in de wijze van sturing en verantwoording van politiewerk in de praktijk een bijdrage leveren aan het zichtbaar worden van knelpunten in de organisatie. In feite is het project eerder een begin van een nog verder strekkend transformatieproces geweest dan een eindpunt. Een aantal belangrijke verbeterpunten noemen wij hieronder. Management en leidinggeven De beoogde voortrekkersrol van de bureauchef is niet overal uit de verf gekomen. Voorbeeldgedrag van de direct betrokken leidinggevende in deze is echter wel een belangrijke succesvoorwaarde. Uit een interne evaluatie van het bedrijfsbureau kwamen verschillende beelden naar voren.
10
Een enkele bureauchef communiceerde hoofdzakelijk via het netwerk en de computer met zijn bureaubemanning. Op andere bureaus deden bureauchefs wat er van hen werd verwacht, lieten zij voorbeeldgedrag zien, kwamen op bijeenkomsten van de werkgroep en deden veel moeite hun bemanning actief bij het planproces te betrekken. Sommige bureauchefs zagen het project als een steun in de rug. Anderen vonden het project niet nodig omdat er al voldoende sturing werd gegeven of omdat men op bureauniveau zelf al goed werkende methodieken had bedacht. Van echte doorwerking van dit soort planinstrumenten was echter feitelijk veelal geen sprake. Een negatieve houding ten opzichte van het project hing soms ook samen met opvattingen over leidinggeven. Planning & control werd gezien als een taak van de bureaucontroller.
Diagnose innovatievermogen Na het pilotproject op twee wijkbureaus is op alle bureaus, voorafgaand aan de implementatie van Planning & control, een quick scan uitgevoerd met behulp van een enquête naar innovatiebereidheid, innovatie, het vermogen en het sturend vermogen van het management. Hiervoor is gebruikgemaakt van het Diagnose-instrument Innovatievermogen van Organisaties (DIVO-instrument), ontwikkeld door Anton Cozijnsen. Dit programma meet het innovatievermogen van organisaties en brengt de mogelijkheden voor effectief innoveren in beeld. Een belangrijke les uit het pilotproject was dat een voortrekkersrol van de bureauchef van cruciaal belang was voor het welslagen van dit soort projecten. Uit de quick scan met het DIVO-instrument kwam naar voren dat veel bureauchefs een voorkeur hadden voor operationeel management. Managementkwaliteiten op operationeel terrein waren ook beter ontwikkeld dan op het gebied van verandermanagement. Sommige bureauchefs en ploegchefs gaven aan dat zij moeite hadden om vernieuwingsprojecten van begin tot eind professioneel te begeleiden. Ook het op adequate wijze concreet invulling geven aan beleidsplannen, zoals het ontwikkelen van een gemeenschappelijke visie die realistisch en haalbaar is en het formuleren van aanspreekbare mission statements, leverde problemen op. Er was sprake van een sterke loyaliteit naar de eigen ‘omgeving’ (bureau/ploeg). Negatief geformuleerd kon dit leiden tot ‘toko-denken’, waardoor men niet bereid was van elkaar te leren. Het wiel moest steeds opnieuw uitgevonden worden. Districts- en bureauchefs delegeerden veel aan ploegchefs zonder daarbij (voldoende) ondersteuning te leveren. Dit leidde tot extra druk en spanning bij de ploegchefs die zelf aangaven innovatieprojecten niet echt een hoge prioriteit te geven en die bovendien ook niet in staat waren dergelijke projecten goed te begeleiden. Een minder optimale communicatie en informatie die met een afstandelijke stijl van delegeren gepaard ging, leverde bij veel betrokkenen onduidelijkheid en onzekerheid op en het gevoel dat zaken op hen werden afgeschoven. Wanneer specifieke innovatieve onderwerpen geen directe relatie met het operationeel proces hadden werden zij al snel beschouwd als ballast (gedoe). Doordat er toch een (sterke) verwachting was – op onderdeel- en bureauniveau – dat innovatieprojecten toch uitgevoerd zouden worden, ging men ‘gewoon’ aan de slag. Het gevaar was dan ook dat men dit meer op een plichtmatige wijze doet dan op een gemotiveerde en/of professionele wijze, met alle risico’s van dien. Niet denkbeeldig is dat bepaalde managementniveaus uiteindelijk innovatiemoe worden en vernieuwingsactiviteiten al helemaal niet meer als (integraal) onderdeel van hun takenpakket beschouwen.
11
O rganisatie INSTRUMENTEN Knelpunten in het management op de bureaus waren voor een deel ook een gevolg van de personele reorganisatie die plaatsvond na de fusie van rijks- en gemeentepolitie tot regionale korpsen. Het sociaal statuut en de gevolgde plaatsingsprocedures hebben niet altijd geleid tot de juiste mensen op de juiste plekken. Bureaucontrollers waren in hun vorige job vaak operationeel leidinggevenden die min of meer door toeval op deze plek terecht waren gekomen en (nog) niet voorbereid waren op het omgaan met beleidsplanning en de instrumenten en procedures die horen bij planmatig werken. In de fase van de korpsbrede implementatie zijn daarom in samenwerking met de Haagse Hogeschool ‘in company’ trainingen georganiseerd voor leidinggevenden en bureaucontrollers. Informatie, communicatie en feedback Vrij algemeen bleek de kwaliteit van de informatiehuishouding onvoldoende te zijn om goede analyses te kunnen maken en stuurinformatie te genereren. De communicatie in de voorbereidingsfase – de bureaubemanning voorlichten over de strekking en het verloop van het project en het uitleggen van rollen en taken – verliep wisselend. De rol en de houding van de bureauchef was hierin een belangrijke variabele. Communicatie in de uitvoeringsfase had vooral te maken met het functioneren van de briefings en feedback op activiteiten. ‘De aandacht voor een goede registratie moest bevochten worden. Op dit bureau werd in het begin van de uitvoeringsperiode redelijk geregistreerd, maar na verloop van tijd verminderde de discipline. De evaluatie van gegevens, met name tijdens de briefings, was minimaal nadat in eerste aanleg de briefings volgens plan werden gehouden. Ook de sturing door de ploegchefs werd minder, met name wat betreft de registratie. Registratieformulieren werden steeds onvollediger ingevuld, maar toch ondertekend door de veranwoordelijke wachtcommandant en ploegchef.’
Motivatie en draagvlak Voor veel politiemensen, met name ouderen binnen de politie, is het tempo van veranderingen vaak niet meer te volgen. Veel veranderingen kregen – na een lange aanlooptijd – in korte tijd hun beslag. Het nieuwe politiebestel en de reorganisatie van de politie hebben hier ongetwijfeld veel aan bijgedragen. Veranderingen worden vaak onvoldoende gedoseerd. Mensen aan de basis, maar ook leidinggevenden, missen mede daardoor vaak het overzicht. Zij hebben het gevoel dat er van alles over hen wordt uitgestort. Dit kan weerstanden oproepen. In ieder geval werkt het een weinig actieve betrokkenheid in de hand. Naarmate het project langer duurde, ebde de belangstelling voor planning & control weg. Als men nog meedeed, was het niet zozeer uit intrinsieke motivatie maar om andere redenen (zoals loyaliteit). Op werkvloerniveau bestond nauwelijks draagvlak voor planning & control. In de onderbouw van het korps bestond geen eigen ondersteunende dynamiek. Deze was er alleen in de bovenbouw. Het project Planning & Control leunde sterk op de korpsleiding en de stafbureaus, en was wellicht toch meer gericht op beheersing van bovenaf dan op leren van onderaf, althans in de beleving van velen. Planning & control werd gezien als een instrument van de baas. Zinvol is het pas als het toegevoegde waarde heeft voor het eigen werk.
12
Planning & control staan niet op zich Het project was gericht op verbetering van sturing door middel van verbeterde planning & control. Planning & control staan echter niet op zich, maar hebben ook te maken met stijlen van beleidsvorming, van management, van leidinggeven en van werken. Ook raakt het de wijze waarop (staf)ondersteuning is georganiseerd. Beleid, beheer en uitvoering zijn van elkaar afhankelijke processen. Nu werd eigenlijk tussen neus en lippen door getracht (ad hoc) oplossingen te bedenken in de sfeer van beleid en uitvoering die in feite veel meer tijd en aandacht nodig hadden en een ontwikkelingstraject vergen. Een probleem was dat er in het korps geen sterke traditie is op het gebied van beleidsvorming en beleidsparticipatie. Dit hangt ongetwijfeld samen met het uitvoeringskarakter van de politieorganisatie en daarmee samenhangende kenmerken van de organisatiecultuur. Er zijn bijvoorbeeld wel veel initiatieven, ideeën en aanzetten tot beleid, maar zij krijgen vaak geen vervolg. Nieuwe ideeën en inzichten worden omarmd, voordat de ‘oude’ voldoende tijd en gelegenheid hebben gekregen om zich te verankeren binnen de organisatie. De ‘aandachtsattentiecyclus’ kent doorgaans een korte looptijd. Er is te weinig aandacht voor de doorwerking, de vertaling in werk en gedrag. Het daadwerkelijk realiseren van verbeteringen (‘getting things done’) verloopt moeizaam. Ook het formuleren van prioriteiten verloopt vaak niet goed omdat alles belangrijk is. Besluitvorming resulteert niet altijd in duidelijke en toetsbare afspraken. ‘Follow-up’ en controle zijn niet sterk ontwikkeld en elkaar aanspreken op het nakomen van afspraken wordt als ‘not done’ beschouwd. Blokkades in beroepshoudingen en beroepscultuur; traditionele rolopvattingen Een belangrijk onderdeel van de beroepsidentiteit van een politieman, althans in een traditionele opvatting, is de veronderstelling dat politiewerk in essentie bestaat uit het reageren op meldingen en het verlenen van spoedhulp. Meer in het algemeen is reactief handelen gevolgd door repressie nog stevig verankerd in de bestaande beroepscultuur. Typisch voor de politiecultuur is ook het snel reageren en kunnen improviseren op hetgeen zich onverwacht aandient en ook het snel weer in staat zijn zich op andere zaken te richten. De grote mate van vrijheid (waaronder de discretionaire bevoegdheid) is eveneens een belangrijke ‘pull’-factor om bij de politie te gaan werken. Die cultuur is, vanuit een traditionele taakopvatting gezien, erg functioneel. Voor planmatig werken is doorgaans echter een langere tijdhorizon vereist; de aandacht moet voor langere tijd vastgehouden worden. Geïntensiveerde sturing en daarop aansluitende vormen van planning & control hebben hoe dan ook gevolgen voor de individuele vrijheid in de uitoefening van het politiewerk. Het ‘individuele jachtinstinct’ moet plaatsmaken voor meer gericht en gezamenlijk werken aan prioriteiten. Zij het dat in de formulering van deze prioriteiten de bureaubemanning wel invloed heeft. Systematisch werken aan beleidsprioriteiten is nu nog te vaak ondergeschikt aan de noodhulpfunctie (via alarmnummer 1-1-2).
13
O rganisatie INSTRUMENTEN Gezagspartners onzichtbaar Ondanks het feit dat voorafgaand aan en gedurende het veranderingstraject moeite is gedaan om het bestuur en de ambtelijke diensten adequaat te informeren, is het experiment voor hen onzichtbaar gebleven of heeft het onvoldoende resultaat opgeleverd. Het openbaar ministerie en het bestuur waren weliswaar opdrachtgever maar het project is feitelijk voor of namens het bevoegd gezag door het korps uitgevoerd, maar niet door bevoegd gezag. Uit een onderzoek onder bestuurders en raadsleden in de pilotgebieden kwam het volgende beeld naar voren (Munier 1997): – het werken met het stramien managementrapportages en werkplannen, zoals in de pilot werd ontwikkeld, werd door het gezag toegejuicht, omdat het sturen op uren alleen onvoldoende recht deed aan de feitelijke situatie. Gewezen werd op het belang van het gebruiken van standaardtijden en kengetallen in plaats van absolute cijfers. Er werd veel belang gehecht aan de onderlinge vergelijkbaarheid van maraps en werkplannen; – bij het opstellen/invullen van de werkplannen lag het initiatief volledig bij de politie. De concept-werkplannen werden gepresenteerd. Zonder veel inhoudelijke discussie werd het woordje concept geschrapt en lag er vervolgens een definitief werkplan; – in de beleidscyclus werd onvoldoende rekening gehouden met de gemeentelijke cyclus. Een betere afstemming van beide cycli zou leiden tot meer en betere bestuurlijke input; – raadsleden in Den Haag vonden dat de cyclus te intensief is waardoor adequate aansturing wordt bemoeilijkt. Met vier onderdelen en twaalf bureaus, worden in Den Haag alleen al 36 rapportages per jaar geproduceerd. Leden van de raadscommissie spreken van een ‘information-overload’. Men heeft een voorkeur voor een kwalitatieve verbetering van de cyclus; – gezagspartners waren eveneens ontevreden over de mogelijkheden tot bijsturing. Men wees in dit opzicht bijvoorbeeld op de noodzaak dat als bepaalde doelen gehaald werden met inzet van minder capaciteit, de restcapaciteit in principe ter beschikking aan het gezag diende te worden gesteld. Deze stap werd toen nog niet gemaakt door de politie. De restcapaciteit verdween – ten onrechte – in de 1-1-2functie. Daarom boden managementrapportages en werkplannen het bestuur en OM geen sturingsinstrument; – in beleidsplannen en managementrapportages werd onvoldoende zicht geboden op de samenhang tussen doelen(prioriteiten), middelen en resultaten. Een analyse van de behaalde doelen en gekozen prioriteiten bleef vaak achterwege. De besturingsinformatie voor het bestuur en het OM werd als onvoldoende gezien. Deze ervaringen wijken overigens niet wezenlijk af van hetgeen naar voren komt in enkele landelijke onderzoeken (zie bijvoorbeeld het recente evaluatieonderzoek naar het functioneren van de Politiewet 1993 in Gunther Moor e.a. 1998 en Rosenthal e.a. 1998). 7. Follow-up Het project Planning & Control is een leerzaam en waardevol, maar ook in een aantal opzichten pijnlijk proces gebleken. Eens te meer is duidelijk gebleken hoeveel moeite het kost daadwerkelijke veranderingen te realiseren in een politieorganisatie als zij direct raken aan operationele processen en belangrijke ‘core values’ in de beroeps14
cultuur. Het project was in feite een eerste bescheiden begin van systematisch werken aan verbetering van sturing in een type organisatie dat moeilijk stuurbaar is. De vraag dringt zich op wat het korps tot nu heeft bereikt en in hoeverre er reden is voor tevredenheid. Behalve verworvenheden als de implementatie van een aantal standaardregistratiesystemen, activiteiten ter verbetering van het management en de administratieve organisatie, is ook toenemende ongerustheid ontstaan over het risico dat sociale beheersing zal worden geschematiseerd volgens de onverbiddelijke wetten van de informatiseringslogica, het nieuwe panopticon (Van der Vijver 1998). Het is wellicht de weerstand tegen dit onheilspellend toekomstbeeld, die de roep om andere strategische wegen te bewandelen in de richting van effectief en efficiënt politiewerk steeds luider doet klinken. De top-down oriëntatie van het project Planning & Control, het strakke tijdschema van de veranderingsoperatie en de aanvankelijke nadruk op beheersing in plaats van (zelf)sturing gaven voeding aan deze gedachten. Het aldus ontstane inzicht heeft tot een aantal maatregelen voor de korte termijn geleid. Maatregelen voor de korte termijn Terug naar eenvoud Geprobeerd is tot een werkbaar evenwicht te komen tussen de noodzaak van het afleggen van verantwoording en de behoefte tegelijkertijd bureaucratische tendensen zo veel mogelijk in de kiem te smoren. De aanvankelijke omvangrijke plan- en verantwoordingsdocumenten zijn teruggebracht tot eenvoudige rapportages. De frequentie van de rapportages is daarentegen opgevoerd naar een keer per twee maanden. Deze aanpassing is zowel op regionaal als op lokaal niveau doorgevoerd. De actualiteitswaarde is hiermee toegenomen, waardoor het document als sturingsinstrument voor bestuurders en management aan betekenis gewonnen heeft (‘rolling forecast’). Steunpunten in de lijn ten behoeve van implementatie van beleid Voor continuïteit in de ondersteuning van het bureaumanagement, blijft de ‘navelstreng’ tussen het bedrijfsbureau – dat de concernbelangen bewaakt – en de liaisons in stand tot een jaar na beëindiging van het project. Gedurende die periode werken de liaisons min of meer als gedeconcentreerde ‘change agents’ van het bedrijfsbureau in de frontlijn van het korps en verlenen zij waar nodig hand- en spandiensten. Zij fungeren als vraagbaak en verrichten een vorm van kwaliteitscontrole op geproduceerde plan- en verantwoordingsdocumenten. Er is regelmatig overleg met het bedrijfsbureau om op hoofdlijnen eenheid in beleid te kunnen waarborgen. Aldus zijn zij waardevolle steunpunten bij het verkrijgen van inzicht in de aard van de weerstand tegen veranderingen (vgl. Ezerman 1985). Versterking van het administratieve proces Ook de behoefte aan flexibeler inzetmogelijkheden van politiemensen, die tegemoetkomt aan een steeds wisselender vraag naar politiediensten van het publiek, vraagt om investeringen in het verbeteren van de kwaliteit van mensen en systemen. Leidinggevenden die verantwoordelijk zijn voor de operationele uitvoering en het administratieve proces (operationele en beheersmatige informatie), zullen meer dan voorheen op hun taak worden voorbereid en vervolgens op hun verantwoordelijkheid worden aangesproken. De tweemaandelijkse stuurrapportage is daartoe een concreet en praktisch aanknopingspunt. 15
O rganisatie INSTRUMENTEN Bij het lijnmanagement is de overtuiging gegroeid dat een goed administratief proces een wezenlijke voorwaarde is voor een adequate bedrijfsvoering op bureauniveau. Om hier concreet invulling aan te kunnen geven, heeft de taakgroep beheer informatiestromen een beschrijving gemaakt van een ideaaltypisch functionerend administratief proces op een bureau. De planfunctie wint aan betekenis. Om info-analisten op de bureaus beter voor te bereiden op hun taken, is een opleidingsplan gemaakt. Zelfevaluatie en audit De geconstateerde tekortkomingen op het terrein van veranderingsmanagement worden deels ondervangen doordat alle district-, divisie- en bureauchefs een training zelfevaluatie en auditing volgens het NKP-model hebben doorlopen. Dit geeft inzicht in het onderlinge verband tussen de diverse veranderingen en activiteiten op korpsniveau en op decentraal niveau. Aan dat inzicht kunnen betrokkenen eerder gestelde prioriteiten toetsen. Eind 1998 zullen alle districten en divisies van politie Haaglanden het proces van zelfevaluatie en auditing hebben doorlopen. Afgesproken is dat de resultaten van de audits horizontaal gecommuniceerd zullen worden. Aldus wordt beoogd het credo ‘compare and contrast’ in de praktijk al doende tot uitvoering te brengen en het lerend vermogen te versterken. Veiligheid, integriteit en professionaliteit ‘Werk is bureau is werk’ en ‘Samen werken aan resultaat’ waren de oorspronkelijke motto’s van het project Planning & control. Deze motto’s zijn met de komst van een nieuwe korpschef deel geworden van een meer fundamentele discussie over de strategische koers van Politie Haaglanden voor de komende jaren. Leidend beginsel daarbij zal zijn het door de korpschef geformuleerde mission statement ‘Tevreden klanten, vrolijke dienders en waar voor je gulden’. De richting van de ontwikkeling is: versteviging van de externe oriëntatie, werken aan kwaliteit en motivatie van medewerkers en, last but not least, efficiënt en effectief werken. Alle inzet zal worden worden gericht op het leveren van significante bijdragen aan de veiligheid en het veiligheidsgevoel van het publiek, op een integere en professionele wijze. Maatregelen voor de langere termijn Voor de korte termijn is een doorstart gemaakt. Een strategisch probleem is de resultaten tot nu toe vast te houden en uit te bouwen en bovendien op de langere termijn een ‘kwaliteitssprong’ te maken. Het project Planning & control is niet het einde, maar eerder het begin van een nog veel ingrijpender veranderingsproces. Bij het ontwikkelen van een strategie en het maken van keuzen moet rekening gehouden worden met zwakke punten en kwetsbaarheden. Realisme, in schattingen van vermogen, bereidheid en capaciteit voor innovatie (‘spankracht’) blijft geboden. Een les is al duidelijk. Er is te weinig eigen dynamiek gegenereerd op de bureaus voor planmatig werken en daarbij passende planning & control. Er deed zich een dilemma voor. Enerzijds waren veranderimpulsen nodig. Idealiter komen die van onderaf, zodat een meer planmatige wijze van werken op de werkvloer als iets eigens wordt ervaren en er dus ook naar gehandeld wordt. Feitelijk waren helaas nog veel top-down impulsen nodig om veranderingen te initiëren en te realiseren. 16
Het verloop en de resultaten van het project Planning & control laten zien dat het project, ondanks de bottom-up richting van de beleidsplancyclus, nadrukkelijke top-down elementen had. Dat riep weerstanden op. Qua structuur van het project – de relatief zware bovenbouw binnen de projectorganisatie – qua werkwijze en qua instrumentatie past het eerder bij een benadering van politie-organisaties als machinebureaucratieën dan als professionele organisaties. De aandacht is zodoende te veel gericht geweest op korpsbrede beheersing van werkprocessen van bovenaf in plaats van op bezorgdheid over het werk en het organiseren van permanente verbeterdynamiek van onderaf. Betrokkenheid organiseren van onderaf Verbeteringen in én door de lijn Van cruciaal belang voor de toekomst is het genereren van dynamiek van onderaf door het mobiliseren van permanente betrokkenheid bij het werk. Dat is een essentiële succesvoorwaarde voor verbetering van werkprocessen. De verantwoordelijkheid voor verbetering hoort in de eerste plaats bij de medewerkers zelf te liggen, op basis van een ruime mate van zelfsturing en zelfbeheer. Zodoende worden meer impulsen voor veranderingen in wijze van werken, van samenwerken en wijze van leidinggeven gegenereerd dan wanneer het van ‘bovenaf’ komt.
‘De dagelijkse werkrelaties zijn de motor van elke vorm van verandering of juist een blokkade in veranderingsprocessen. De toets van ander gedrag is voor de medewerkers of men ermee uit de voeten kan in de normale werksituatie. Verandering krijgt voor veel mensen vooral – en soms uitsluitend – betekenis binnen de directe en persoonlijke werkrelaties. De eigen collega’s en de dagelijkse werkcontacten en de daarin ervaren noodzaak het werk beter te doen, dat zijn factoren die tellen.’ (Mastenbroek 1998, p. 82)
Resultaatverantwoordelijkheid is een belangrijke dynamiserende factor. Het creëert onderlinge afhankelijkheid tussen mensen, die op haar beurt weer een stimulans kan zijn voor het optreden van leerprocesssen. Leerprocessen door feedback en communicatie Voor leren zijn processen van feedback cruciaal. Organisationeel leren veronderstelt daarom ook een betere ‘conversatie’. Gerichtheid op collegiale toetsing in een onderlinge dialoog is nodig om leerprocessen tot ontwikkeling te brengen; leren door van elkaar te leren en zo verder te komen, door elkaar zo nodig bij te sturen. Leerprocessen veronderstellen een klimaat waarin individuele leden worden uitgenodigd om te experimenteren, te leren van elkaar en hun potentieel volledig te ontwikkelen. Open communicatie en democratische dialoog winnen aan betekenis als leden van een korps hun werk als een collectieve missie ervaren. Dit geeft een gevoel van verbondenheid en van een gezamenlijke bestemming, op basis waarvan mensen in zichzelf de motivatie vinden om zich in te zetten voor als gemeenschappelijk ervaren teamdoelen. Uitwisseling van kennis wordt dan meer vanzelfsprekend en vindt plaats op een meer informele wijze, als een normaal onderdeel van de manier van werken. De geneigdheid 17
O rganisatie INSTRUMENTEN om actief te communiceren, en indien nodig het eigen functioneren ter discussie te stellen, zal toenemen. De lerende organisatie wordt zo als het ware van onderaf tot stand gebracht (zie ook: Roobeek/Spaan). Qua organisatorische vorm lijkt het concept van semi-autonome taakgroepen of zelfsturende teams interessante mogelijkheden te bieden om een aantal van de knelpunten en dilemma’s te helpen oplossen. Teampolitie Een team kan algemeen worden omschreven als een organisatorische eenheid die een samenhangend geheel van operaties uitvoert, op basis van zelfstandige interne en externe regeling ten aanzien van zoveel mogelijk alle voorbereidende, ondersteunende en uitvoerende taken, met betrekking tot zowel operationele vraagstukken als beheersen strategische zaken (De Sitter 1994, in: Wiarda 1997, p. 8). De taken van het team moeten onderlinge afhankelijkheid vertonen, zodat de activiteiten van groepsleden elkaar aanvullen. Door de onderlinge afhankelijkheid van de leden in het werkproces wordt het functioneren als groep bevorderd. Een van de belangrijkste winstpunten van het werken in teams is het genereren van synergie die voortvloeit uit de bundeling van kennis en vaardigheden en van intensievere samenwerking tussen diverse disciplines, zodat het geheel meer is dan de som der delen. Teams vormen de kern van een lerende organisatie. Teampolitie kan omschreven worden als de uitoefening van politiezorg binnen beheersbare eenheden, waarbinnen medewerkers in nauwe samenwerking met elkaar verantwoordelijk zijn gesteld voor het verrichten van een breed takenpakket (Muller e.a. 1987, p. 15). Het idee van teamsgewijs werken binnen de politie is niet nieuw. Het werd in Nederland voor het eerst geïntroduceerd door de Projectgroep Organisatie Structuren (POS) in 1977, in een voor die tijd nieuwe benadering van politiezorg als gebiedsgebonden politiezorg. Hieronder verstond de POS een organisatorische vorm voor een bepaald type basispolitiezorg dicht bij de burgers, die zich diende te richten op vergroting van de veiligheid en leefbaarheid, zowel objectief als subjectief. De organisatievorm waarin dit gebeurt wordt gekenmerkt door kleinschaligheid (wijk, buurt, dorp of straat). Het werk vindt plaats vanuit een politievestiging in het betrokken geografische gebied. Hiermee wordt de herkenbaarheid en de aanspreekbaarheid van de politie bevorderd. ‘Kennen en gekend worden’ is essentieel voor het gebiedsgebonden werk. Daarom wordt gewerkt met teams van vaste politie-ambtenaren.
De politie-organisatie zou volgens de POS gekenmerkt worden door: – geografische decentralisatie, dat wil zeggen uitvoering van de politietaak door organisatorische eenheden die elk voor zich gebonden zijn aan één wijk in de regio of gemeente; – teamvorming, dat wil zeggen organisatorische eenheden met een sterke interne samenhang; verder ➙
18
vervolg
– – – –
decentralisatie van verantwoordelijkheid, dat wil zeggen teams met een betrekkelijk grote mate van verantwoordelijkheid; generale taakstelling, dat wil zeggen teams die vanuit deze verantwoordelijkheid in beginsel met de totale politietaak zijn belast; horizontalisering, dat wil zeggen het terugdringen van het aantal niveaus in de politieorganisatie; beleidsdeelname, dat wil zeggen deelname van alle medewerkers in de politieorganisatie door invoering van een stelsel van beleidsadvisering. (POS 1977, p. 88)
In veel korpsen is sinds de reorganisatie (opnieuw) een ontwikkeling in gang gezet naar gebiedsgebonden werken. Vaak is het een correctie op de neveneffecten van schaalvergroting, die de afstand tussen politie en burgers vergrootte. Gebiedsgebonden werken past ook in een post-reorganisatiestreven om veranderingen in het werk te realiseren die meer passen bij een pro-actieve organisatie, zoals probleemgericht werken, preventie en meer ‘blauw op straat’. Dergelijke vernieuwingen worden geacht de bijdrage van de politie aan veiligheid te verbeteren. De politie kan het niet (meer) alleen, maar moet samenwerken met externe partners en proberen ‘aan de voorkant’ van de problemen te komen, om de hoge veiligheidsambities te kunnen realiseren. De implicaties van het hanteren van dergelijke organiseerprincipes ‘van onderaf’ zijn behoorlijk vergaand. Dit geldt voor het organisatie-ontwerp, maar ook voor het strategisch en operationeel management, de staffunctie, de wijze van planning & control en voor de betrokkenheid van gezagspartners. Taken en rollen zullen – soms ingrijpend – moeten veranderen. Dimensies van de ‘teampolitie-organisatie’ Organisatieontwerp: platte structuur Een korps dat is opgebouwd uit relatief autonome (wijk)teams past in het beeld van een politie-organisatie als een professionele organisatie, als een geheel van netwerken, waarbij nauw contact met de buitenwereld wordt onderhouden. Een organisatiestructuur met veel niveaus en een hiërarchische structuur werkt informatie- en communicatieproblemen in de hand. Bij een sterk gedecentraliseerde organisatie past een platte, horizontale structuur, met zo weinig mogelijk verticale lagen. Strategisch management is onder andere gericht op het creëren en instandhouden van voldoende dwarsverbanden om de organisatie als geheel te kunnen laten functioneren. Strategisch politiemanagement; cruciale interdependenties en het stimuleren van creatieve competitie Metasturing; creatieve competitie en cruciale interdependenties. Bescheidenheid en enige terughoudendheid zijn voor de regionale korpsleiding op hun plaats als het gaat om eenzijdige bepaling van de inhoud van beleid en strategie. Het zwaartepunt in strategie- en beleidsontwikkeling ligt immers op het decentrale, professionele uitvoe19
O rganisatie INSTRUMENTEN rende niveau, binnen de zelfsturende teams, in dialoog met hun partners in de taak- en contextomgeving van het team. Zodoende komen eigen percepties en eigen specifieke informatie, kennis en vaardigheden het best tot hun recht. Op centraal (regionaal) niveau is sturing globaler en minder intensief, vooral gericht op processen, procedurering, structurering van overleg, besluitvorming en kwaliteitsbewaking, dus ‘meta-sturing’. Inhoudelijk beleid komt decentraal tot stand, in co-productie met anderen, binnen netwerken met veelal horizontale onderlinge betrekkingen. Een vorm van meta-sturing die dynamiserend kan werken in een korps is het stimuleren en faciliteren van creatieve competitie tussen teams. Dat draagt bij aan systematisch werken aan kwaliteits- en resultaatverbetering. Sterke impulsen voor kwaliteitsverbetering gaan uit van regelmatige terugkoppeling van resultaten op de teams, door het zichtbaar maken van resultaten en het vergelijken van resultaten.2 Teams concurreren met elkaar, maar leren daardoor ook van elkaar.
‘De groep is heel hecht geworden. Men valt elkaar alleen maar intern aan, op een goede manier. Zij hebben leren inzien dat er meer is dan het eigenbelang. Er moet respect zijn en openheid. Pas dan kun je hoge eisen aan elkaar stellen. In alle openheid neem ik soms beslissingen tegen het belang van een individuele speler in. Dat is niet fijn, maar accepteren, attent blijven en er weer bijkomen.’ (Guus Hiddink in het Algemeen Dagblad van 11 juli 1998)
Een ander belangrijk aangrijpingspunt voor strategisch management is management van cruciale interdependenties in de veelheid van overlegvormen binnen het korps; ploegen, managementteams, de korpsleiding, operationeel politie-overleg en regionaal managementoverleg. Meer concreet houdt dit in het toezien op het goed functioneren van deze vormen van overleg (open overleg, maar ook effectief overleg), waardoor communicatieve sturing mogelijk wordt. Ook toezien op adequate afstemming tussen de verschillende vormen van overleg is belangrijk. Dat houdt bijvoorbeeld in een goede en tijdige terugkoppeling, aandacht voor ‘linking pin’-functies, goede informatieverstrekking en uitwisseling, afstemming in tijd, voorbereiding, belangstelling van de regio-top in woord en daad. Intensivering van directe betrokkenheid. Op sommige punten dient regionale terughoudendheid plaats te maken voor intensievere betrokkenheid bij zaken die de regio als geheel aangaan, zoals: – het uitdragen van de missie en belangrijke waarden. (Nog meer) uitdragen en belichamen van de missie van het korps en de belangrijkste geldende waarden en normen. De taak van de korpsleiding – en dan vooral de korpschef – kent een belangrijke symbolische dimensie; – leiderschap. Inspireren en het scheppen van voorwaarden voor vernieuwing, het stimuleren van enthousiasme; – strakkere en meer eenzijdige sturing op randvoorwaarden die voor het korps als geheel van belang zijn, zoals automatisering en informatisering en financieel beheer; – zorgdragen voor follow-up. Het zorgdragen voor adequate structuren (ook monitoring) en follow-up van eenmaal gemaakte afspraken over doelen en prestaties. In dit 20
kader is het zorgdragen voor een goed verlopende en functionerende beleidsplancyclus van groot belang. Planning en control behoren tot de regionale kerntaken. Maar het gaat ook om het durven nemen van beslissingen, het maken van bindende afspraken, het bewaken van de uitvoering en medewerkers durven aanspreken op het nakomen van afspraken. (Spaan en Van Sluis 1997) Operationeel management; taakgericht coachen en patroonherkenning Een meer coachende stijl van leidinggeven, in ieder geval op de eerste leidinggevende niveaus, dicht op en betrokken bij de uitvoering is meer op zijn plaats. De rol van operationeel leidinggevenden zal eerder die van stimulator’, ‘initiator’, ‘begeleider’ en ‘coach’ moeten zijn. Vooral moet hij anderen kunnen bewegen tot samenwerking. Ook de mate van doelgerichtheid verandert. Leiderschap is meer een zaak van goede vragen weten te stellen dan van het kunnen geven van de goede antwoorden. De effectieve operationele politiemanager is niet meer uitsluitend een crisismanager en iemand die in moeilijke situaties krachtig moeilijke knopen weet door te hakken, maar ook een facilitator, iemand die coacht en indirecte invloed uitoefent, die leerprocessen stimuleert en ‘entrepreneurschap’ bij zijn medewerkers aanmoedigt. De kunst van operationeel management is deels ook het opsporen en voor de gehele organisatie zichtbaar maken van strategieën die op deze wijze worden ontwikkeld (‘patroonherkenning’). Dat vergt een stijl van leidinggeven die juist niet afstandelijk is, niet uitsluitend gebruikmaakt van harde en geaggregeerde informatie, maar van horen en voelen, van intuïtie en van het gebruik van zachte informatie. Operationeel management verwordt daarmee niet tot uitsluitend ‘warm praten’. Het gaat om meer taakgericht leidinggeven, in plaats van een uitsluitend mensgerichte wijze van leidinggeven, met oog voor het durven nemen van beslissingen, het maken van bindende afspraken, het bewaken van de uitvoering en medewerkers durven aanspreken op het nakomen van afspraken. In dit opzicht zijn de uitdagingen voor strategisch en operationeel managers dezelfde; het doorbreken van een gegroeide noninterventiecultuur. Ondersteunende staf: van bedrijfsspion naar facilitator In een regiokorps, dat qua structuur en gelaagdheid meer het karakter heeft van een organisationeel netwerk, waarin beleidsvorming meer decentraal en bottom-up tot stand zou moeten komen, zijn machtige centrale stafafdelingen een anachronisme. Volgens het beginsel van ‘requisite variety’ (vgl. Morgan 1986) dienen decentrale onderdelen over een zodanige mate van variëteit te beschikken dat zij zelfstandig, flexibel en adequaat kunnen reageren op relevante en kritische omgevingsontwikkelingen. Dat veronderstelt dus niet alleen uitvoerende taken, maar ook de beschikking over voldoende kwaliteit op het gebied van staf, ontwikkeling en ondersteuning, zodat er voldoende ‘redundancy’ is op het niveau van het primaire proces om dit naar behoren te kunnen uitvoeren. Dergelijke kwaliteiten behoren ook in de lijnorganisatie te worden ondergebracht. In ieder geval moet voorkomen worden dat traditionele stafafdelingen een machtspositie instandhouden door deskundigheid te monopoliseren. Wat overblijft aan centrale stafactiviteiten wordt onderdeel van het spanningsveld tussen het centrale en het decentrale niveau en zal over een groter repertoire aan stafrollen moeten gaan beschikken, vanwege uitbreiding van de klantenkring tot op decentraal niveau (vgl. Kloosterboer en Sterk 1996). Stafbureaus hebben ook een functie omdat van de ervaring die in uiteenlopende onderdelen van het korps wordt opgedaan moet worden geleerd zodat zich ‘best practices’ 21
O rganisatie INSTRUMENTEN kunnen ontwikkelen. Korpsbreed dienen deze uiteindelijk ook een vertaling te krijgen in standaardwerkprocessen. Vanuit dit beleidsniveau zou ook het initiatief genomen moeten worden tot het creëren van interne en externe netwerken waarin door overleg het denken verder ontwikkeld kan worden. Daarnaast dient op regionaal en beleidsmatig niveau afdoende verankering plaats te vinden van decentrale ontwikkelingen. Dat is noodzakelijk om korpsbrede beleidsontwikkeling te versterken. Van planning met controle naar dynamische kwaliteitsverbetering De beheers- en stuursystemen moeten qua mate van detaillering aansluiten op de zelfstandigheid en verantwoordelijkheid van een team. Beheerssystemen moeten voldoende speelruimte aan een team bieden, dus een minimum aan kritische specificaties bevatten. Planning zou zich veel meer moeten richten op het faciliteren van innovatie en het stellen en ontdekken van nieuwe doelen. De bestaande manieren van planning hebben toch meer het karakter van controle, het op koers houden van een organisatie en: ‘zorgen dat de beoogde strategieën gerealiseerd worden, dat implementatie volgens de verwachtingen verloopt, dat middelen op de juiste wijze toegewezen worden. Dit moet dan gebeuren door de beoogde strategie en de gevolgen te onderwerpen aan strategische programmering, die vervolgens de norm wordt waaraan prestaties worden afgemeten. Als operationele vorm van strategieën, lenen plannen zich van nature goed voor dit soort controle. Voeg een feedback-lus toe aan het eind van de planningcyclus om de resultaten van de plannen te beoordelen en strategische programmering wordt strategische controle.’ (Mintzberg 1994) Een belangrijk kenmerk van planning is kunnen anticiperen op de toekomst. Daadwerkelijke anticipatie vraagt minder kwantitatieve data, maar juist meer ruimte voor gezamenlijke beeldvorming, op basis van interactie, dialoog en consultatie, plannen op basis van gemeenschappelijk beeldvorming. Inbreng van onderaf en consequent van buiten naar binnen denken zijn daarbij onmisbaar. Minder formalisme, minder fixatie op cijfers - die blijven overigens wel nodig, maar dan ondersteunend. Planning veronderstelt meer aandacht voor visie-ontwikkeling, gezamenlijke beeldvorming en aandacht voor processen van verrijking in de beleidsvorming. Redeneren vanuit het werk – van onderaf – daar kwaliteitswinst realiseren en vervolgens de vraag stellen of en zo ja – welke vorm van – planning hierbij kan helpen, dat is het juiste perspectief voor planning. Planning moet een bijdrage leveren aan zich op basis van leerprocessen ontwikkelende, dynamische kwaliteitsverbetering. Planning op basis van ‘compare and contrast’, in plaats van exactheid tot ver achter de komma, kan hierin een belangrijke stimulans zijn. Het proces van beleidsvorming moet zo worden ingericht dat maximaal profijt getrokken kan worden van kennis en deskundigheid die aanwezig is bij ‘stakeholders’. Hun betrokkenheid zal groter zijn naarmate zij op verschillende momenten kunnen meepraten. Vooral inbreng aan het begin van het proces is van belang, bij het verkennen van problemen en mogelijke oplossingen. Dan ligt immers nog geen probleemanalyse op tafel. ‘Stakeholders’ moeten de ruimte hebben om aan te geven wat de belangrijkste problemen en knelpunten zijn. Zo kan een draagvlak groeien voor een beleidsplan dat zich verder in het traject uitkristalliseert. Het is ook een goed uitgangspunt voor het ontwikkelen van oplossingen; deze hebben betrekking op reëel bestaande problemen en sluiten aan op wat 22
er leeft. De betrokkenheid zal minimaal zijn als deelnemers hun mening kunnen geven over zaken die (in feite) reeds beslist zijn. In een beleidsproces dat gekenmerkt wordt door veel interactie en dialoog is communicatie van eminent belang. Communicatie is meer dan het maken van een instrument of van een plan alleen. Uiteindelijk gaat het om het creëren van een werkelijkheid op basis van gemeenschappelijke beeldvorming.
Teampolitiemanagement: de zes C’s Van command & control naar: – centraal en decentraal – cruciale interdependenties – creatieve competitie – coachen – compare and contrast – communicatie
Informatievoorziening; van verticale verantwoording naar directe terugkoppeling op prestaties Informatiesystemen moeten het werken van een team ondersteunen in het verkrijgen van feedback op prestaties en om tijdige en zelfstandige besluitvorming mogelijk te maken. Informatie moet voor dit doel wel bruikbaar zijn. De quasi-exactheid van veel rapportages is eerder een handicap dan een stimulans. Reductie van de informatie over het werk tot alleen maar het simpel meetbare is uit den boze. Harde cijfers alleen leiden niet tot begrip en verklaring van verschijnselen, ze geven hoogstens een stimulans om verder te analyseren. Een rigide gebruik van systemen van prestatie- en resultaatmeting, uitsluitend gericht op vergelijkbaarheid in abstracto, kan – bij wijze van anticipatie – gemakkelijk leiden tot de productie van contextloze, kwantitatieve informatie. Dit type informatie is eigenlijk niet geschikt voor inhoudelijke (zelf)sturing van politiewerk binnen een verzorgingsgebied. Ritualisering van planning en fixatie op abstracte cijfers in plaats van aandacht voor de contextgebondenheid van politiewerk en sturing daarvan zijn dan niet denkbeeldig. Politiek en bestuur Het feit dat een tijdige inbreng van bevoegd gezag en politiek in de totstandkoming van beleidsplannen vaak ontbreekt, is niet uitsluitend te wijten aan de politie. Minstens even vaak bestaat er gebrek aan belangstelling bij bevoegd gezag en politiek. Er wordt wel geklaagd, bijvoorbeeld over de kwaliteit van de verantwoordingsinformatie en over vermeend ‘cijferfetisjisme’ bij de politie. Tegelijkertijd wordt weinig geïnvesteerd in verbeteringen. Planning van politiebeleid dient niet alleen rekening te houden met interne maar ook met externe aspecten. Niet alleen dus met bedrijfsmatige overwegingen maar ook met maatschappelijke vragen en behoeften. Politiek en bestuur moeten als filter fungeren voor de uiteenlopende maatschappelijke wensen en voorkeuren ten aanzien van het 23
O rganisatie INSTRUMENTEN politiewerk. Dat maakt het noodzakelijk dat zij in de voorfase van de beleidsvorming bij de beleidsplancyclus worden betrokken. Door een vroegtijdige inbreng in het proces van beleidsvorming verandert ook hun rol. De politiek verplaatst zich in verschillende opzichten. Het politieke moment verplaatst zich in de tijd naar de voorfase van een besluitvormingsproces bij het vaststellen van de kaders. De focus van de politiek verandert daarmee van een technocratische aanpak naar een procesgerichte benadering, waarin aandacht voor hoofdlijnen belangrijker is dan een gerichtheid op details. Een en ander veronderstelt een meer strategische oriëntatie bij bestuurders en politici, een gerichtheid op het vaststellen van beleidskaders en hoofdlijnen van het beleid. Ook dient er bereidheid te bestaan tot een ander soort participatie waarin zij meer een regisseursrol toebedeeld krijgen en meer zullen moeten luisteren en gezaghebbende beslissingen moeten nemen. Emancipatie van het bestuur dus. Modern bestuur is volgens moderne bestuurskundige inzichten vooral goed luisteren naar problemen en ideeën uit het veld, andere maatschappelijke partijen mobiliseren en waar nodig knopen doorhakken. Meer bottom-up elementen in de beleidsplanning zijn hoe dan ook wenselijk, omdat zo ruimte ontstaat voor specifieke lokale behoeften en wensen. Bestuurlijke startdocumenten zijn hier een goed middel voor. Het vergroot bovendien de betrokkenheid van burgemeesters en gemeenteraden bij de regionale beleidsplanning. Op de uitvoering van afgesproken beleid en het nakomen en uitvoeren van afspraken moet strakker worden toegezien dan nu meestal het geval is. Vertegenwoordigers van bestuur, politiek, OM en politie moeten elkaar op hun verantwoordelijkheden durven aanspreken. De nog steeds bestaande non-interventiecultuur moet worden doorbroken, omdat die strijdig is met effectieve gezagsuitoefening. Ook bij het bespreken van rapportages dient systematisch aandacht geschonken te worden aan het nakomen en niet nakomen van gemaakte afspraken en – vanzelfsprekend – aan de oorzaken daarvan. 8. Voor- en nadelen; evaluatie Vaak is in dit artikel gesproken over de bijzondere kenmerken, de cultuur van de politie-organisatie. Daarbij gaat het evenwel om een aspect van een overkoepelend geheel, dat bestaat uit met name de structuur van de organisatie, de kwaliteit van de mensen die er werken en de richting waarin de organisatie zich wenst te bewegen, de strategie. Duidelijk is geworden dat een verandering in een van deze aspecten nooit alleen komt. Doorgaans gaat er ook geruime tijd overheen voordat nieuwe benaderingen volledig in het bedrijf zijn doorgewerkt. Gedurende de looptijd van het project Planning & control is het besef gegroeid, dat mensen eerder bereid zijn oplossingen te proberen die ze zelf hebben helpen bedenken dan dat ze bereid zijn (deskundig) advies van bovenaf en van buiten op te volgen. Om die reden is het van belang dat sleutelfiguren, van hoog tot laag, zo snel als mogelijk is bij een veranderingstraject worden betrokken. Hun bereidheid om gedrag te veranderen zal des te hoger zijn wanneer een werksituatie door betrokkenen in een zelfde mate als problematisch wordt gediagnosticeerd als door de topleiding van het korps. Die bereidheid zal zelfs des te sterker zijn wanneer de verbeterde werksituatie zal leiden tot een beter prestatieniveau c.q. een betere relatie met het publiek.
24
De politie in het algemeen en dus ook het korps Haaglanden heeft geen behoefte aan meer ‘plancommissarissen’. Ook niet aan meer en nog uitgebreidere plannenmakerij van bovenaf. De ontwikkeling van politiekorpsen in de richting van teampolitieorganisaties is voor een deel organisch; de eerste aanzetten dateren immers al van het eind van de jaren zeventig. Bovendien zijn soortgelijke ontwikkelingen ook aan de gang in andere sectoren. Daarom is het toekomstperspectief dat wij in deze bijdrage hebben geschetst niet een utopische intentie, maar een die al in lopende ontwikkeling gaandeweg wordt gerealiseerd. De toenemende vakvolwassenheid van uitvoerende politiemensen (‘straatagenten’) moet als de belangrijkste motor in dit veranderingsproces worden beschouwd. Onvermijdelijk is daarentegen dat in moderne grootschalige en complexe politie-organisaties ook gebruik wordt gemaakt van vormen van systematische en geformaliseerde beleidsplanning, met daarbijbehorende standaardplaninstrumenten Uit de wijze waarop in de nieuwe meerjarenstrategie van politie Haaglanden begrippen als (zelf)sturing, zelforganisatie en de daarbijbehorende managementstijl invulling hebben gekregen, mag worden afgeleid dat voor deze benadering als principe, in plaats van als techniek is gekozen. Deze keuze heeft ook te maken met de maatschappelijke behoefte aan een bepaald type politiezorg. Het consequent en consistent hanteren van het principe dat ‘van buiten naar binnen denken’ richtinggevend voor alle interngerichte activiteiten van het korps is, moet evenwel de belangrijkste dynamiserende factor blijven. 9. Literatuur Cachet, A., ‘Gemeenteraad en politie: distantie, betrokkenheid en ambivalentie’, in: Handboek Politiemanagement, B1145-1-20, 1996. Cachet, A en A. van Sluis, ‘Gezag, controle en de “crisis van de politie”’, in: Delikt en Delinkwent, 27, februari 1997, p. 95-110. Cachet, A. en A. van Sluis, ‘Lokale democratie en regionale politie. Kansen en bedreigingen’, in: Handboek voor overheidsmanagers (verschijnt binnenkort). Cozijnsen, A. en A. Spaan, Diagnose Innovatievermogen, Politie Haaglanden, rapportage korpsdirectie, p. 13, 1998. Ezerman, G.C., ‘Zeven strategieën om leiding te geven aan veranderingen’, in: W.J. Vrakking (red.), Management van organisatievernieuwing. Ontwikkeling en ideeën, 1985. Frissen, P.H.A., ‘Justitie en postmodern bestuur’, in: Justitiële Verkenningen, nr. 4, p. 9-20, 1997. Geurtjens, G.M. en M.P. Hacking, ‘Sturingsinstrumenten voor de politie: van fragmentatie naar integratie’, in: Handboek Politiemanagement, G1150-1-20, 1996. Gunther Moor, L. e.a., Evaluatie Politiewet 1993. Breedte-onderzoek, Den Haag 1998.
25
O rganisatie INSTRUMENTEN Hooghiemstra, J., ‘Controlling is nodig bij de politie, maar hoe?’, in: Handboek Politiemanagement, C3130-1 - 23, 1996. Huegen, R. C. e.a., Evaluatierapport pilot ‘Samenwerken aan Resultaat’ bureaus Duinstraat en Delft-West, Interne publicatie, Bedrijfsbureau, Politie Haaglanden, 1997. Inspectie Politie, Gebiedsgebonden politiewerk, een verkenning, 1997. Kloosterboer, P.P. en R.M. Sterk, ‘Tussen centraal en decentraal; dilemma’s en strategieën voor stafeenheden’, in: M & O, nr. 1, p. 5-22, 1996. Mastenbroek, W., Verandermanagement, Heemstede 1998. Mintzberg, H., Opkomst en ondergang van strategische planning, New York 1994. Muller, A. e.a., Teampolitie. Teampolitie en organisatieveranderingen in korpsen, Lochem 1987. Munier, L., De Rondvraag, Doctoraalscriptie vakgroep Bestuurskunde, Erasmus Universiteit Rotterdam, 1997. Projectgroep Organisatie Structuren, Politie in Verandering, 1997. Rosenthal, U. e.a., Evaluatie Politiewet 1993. Diepte-onderzoek, VUGA, Den Haag 1998. Roobeek, A. en A. Spaan, ‘Strategisch management van onderop bij KPNA’, in: Tijdschrift voor de Politie, jrg. 56, nr. 3, maart 1994. Ruimschotel, D. e.a., Stuurwijs. Over sturingsfilosofie, sturingsmodel, gegevensmodel en stuurinstrumenten, Platform Politiële Informatievoorziening, Utrecht 1997. Sitter, L.U. de (red.), Synergetisch produceren; human resources mobilisation in de productie: een inleiding in de structuurbouw, Deventer 1994. Spaan, A. en A. van Sluis, ‘Ervaringen met korpsevaluatie in Haaglanden. Sterke en zwakke kanten van het model Nederlandse Kwaliteitsprijs’, in: Tijdschrift voor de Politie, jrg. 58, nr. 10, oktober 1996, p. 16-20. Spaan, A. en A. van Sluis, De reorganisatie van de politie in de regio Haaglanden. Een tussenstand van zaken, Bureau SWO/Bedrijfsbureau regiopolitie Haaglanden, januari 1996, p. 103. Vegt, M. van der en F. Rosenberg, ‘Sturing geven aan de politie: top-down of bottomup’, in: Tijdschrift voor de Politie, jrg. 60, nr. 4, april 1997.
26
Verbiest, R., Planning & Control. Een analyse van een veranderingsproces, Werkstuk in het kader van de doctoraalstudie bestuurskunde R.U. Leiden, 1998. VNG, Visie op politie. Evaluatie en ontwikkeling, 1998. Vrakking, W.J. (red.), Management van organisatievernieuwing. Ontwikkeling en ideeën, 1985. Vijver, C.D. van der, De tranen van Foucault, Rede uitgesproken bij de aanvaarding van het ambt van hoogleraar in de Politiestudies aan de Universiteit Twente, 14 mei 1998. Wiarda, N., Semi-autonome taakgroepen. Organisaties in verandering, Doctoraalscriptie UvA, faculteit economische wetenschappen en econometrie 1997.
1
De ervaringen en indrukken van de liaisons zijn uitgebreid besproken in een serie evaluatie-bijeenkomsten met de interne consultants van het bedrijfsbureau van het korps tijdens het pilotproject en de fase van de korpsbrede implementatie.
2
Vergelijk in dit verband bijvoorbeeld de jaarlijkse Innovatieprijs Politie of de Roethofprijs voor preventieprojecten.
27
