Masterscriptie Arbeidsrecht Faculteit der Rechtsgeleerdheid Universiteit van Amsterdam

Is de zwakke positie van het deeltijd werkend huishoudelijk personeel te rechtvaardigen en zo niet, zijn er mogelijkheden om deze positie te verbeteren?

Masterscriptie Arbeidsrecht Faculteit der Rechtsgeleerdheid Universiteit van Amsterdam Scriptiebegeleidster: Mevr. mr. R.D. de Boer Tessa Eversteijn (S 6138594) Februari 2012

1

Inhoudsopgave Blz. 2 1) Inleiding Blz. 3 2) Deeltijd huishoudelijk personeel 2.1 Wie is de deeltijd werkend huishoudelijke hulp? Blz. 4 2.2 Vrouwenwerk? Blz. 6 3) De uitzonderingspositie van het deeltijd werkend huishoudelijk personeel 3.1.1 De zieke huishoudelijke hulp Blz. 8 3.1.2 Wetsgeschiedenis Blz. 8 3.2.1 Ontslag van de huishoudelijke hulp Blz. 9 3.2.2 Wetsgeschiedenis Blz. 9 3.3.1 Uitsluiting van de werknemersverzekeringen Blz. 10 3.3.2 Wetsgeschiedenis Blz. 10 4) Rechtvaardigingen ontkracht? 4.1 Het behoefte-argument Blz. 13 4.2 Het administratieve-lasten-argument Blz. 14 4.3 Het arbeidsmarkt-argument Blz. 15 4.4 Het persoonlijke-levenssfeer-argument Blz. 16 4.5 Overige rechtvaardigingen Blz. 16 5) Strijd met internationaal recht? 5.1 Het discriminatieverbod Blz. 18 5.2 Gelijke behandeling deeltijd en voltijd Blz. 18 5.3 Gelijke behandeling mannen en vrouwen Blz. 20 5.4 Verdragen Blz. 21 5.5 Strijd met het internationaal recht? Blz. 22 6) Hoe kan de positie van het deeltijd werkend huishoudelijk personeel worden verbeterd en hoe kunnen problemen worden opgelost? 6.1 De administratieve lasten Blz. 24 6.2 Openstellen vangnet voorziening van de Ziektewet voor het huishoudelijk personeel. Blz. 25 6.3 De vrijwillige verzekering Blz. 25 6.4 Versnelde procedure UWV Blz. 26 6.5 Optellen van banen Blz. 26 6.6 Het systeem van dienstencheques Blz. 27 6.7 Duaal fiscaal stelsel Blz. 28 7) Vooruitgang? 7.1 ILO verdrag betreffende de huishoudelijke hulp Blz. 30 7.2 De uitspraak inzake de zieke alfahulp Blz. 31 7.3 Vooruitgang bij de SVB Blz. 31 8) Conclusie Blz. 33 9) Literatuurlijst Blz. 36

2

1) Inleiding De “zwakke” werknemer moet beschermd worden tegen de “sterke” werkgever. Een standpunt dat altijd in het achterhoofd wordt gehouden bij het formuleren van nieuwe arbeidsrechtelijke wetten en bepalingen, behalve toen de rechtspositie van deeltijd werkende huishoudelijke hulpen werd geschreven. Toen leek dit standpunt te zijn vergeten. De positie van deze groep werknemers is door de jaren heen steeds slechter geworden, terwijl dit juist misschien één van de zwakste groepen werknemers zou kunnen zijn. Een merendeel is niet hoog opgeleid, er zitten veel migranten bij die de Nederlandse taal nog niet goed beheersen en een groep die door omstandigheden geen baan meer hebben en nu alles aannemen om een inkomen te verwerven. De uitzonderingspositie lijkt te zijn ontstaan toen huishoudelijk werk werd verricht door vrouwen die een extra zakcentje wilden verdienen. De regering achtte het toentertijd niet nodig deze groep werknemers dezelfde rechtsbescherming toe te kennen als andere werknemers. Tegenwoordig is voor veel mensen het verrichten van huishoudelijk werk een volwaardige baan. Zouden deze werknemers dan niet beter moeten worden beschermd? Door de jaren heen is steeds weer door rechtsgeleerden kritiek geuit op de uitzonderingen die gelden voor deeltijd werkend huishoudelijk personeel. Waar ‘normale’ werknemers twee jaar krijgen doorbetaald bij ziekte, is dit bij de huishoudelijke hulp maar zes weken. Waar werkgevers anders een ontslagvergunning zouden moeten aanvragen bij het UWV WERKbedrijf is dit voor deeltijd werkende huishoudelijke hulpen niet nodig. En dat is nog lang niet alles. Rechtsgeleerden stellen dat de motieven voor deze uitzonderingen niet altijd gerechtvaardigd zijn. Ook lijkt er volgens hen sprake te zijn van indirecte discriminatie, omdat deze groep werknemers voornamelijk bestaat uit vrouwen. Maar niet alleen Nederlandse rechtsgeleerden geven commentaar. Ook vanuit internationale organisaties is er commentaar geuit op een aantal van onze bepalingen die de positie van deeltijd werkend huishoudelijk personeel betreffen. Hoe kan de regering deze uitzonderingen nog rechtvaardigen? Wordt het niet tijd om de positie van deze werknemers te verbeteren en misschien zelfs helemaal gelijk te trekken met ‘normaal’ personeel? Ik zal onderzoeken of de zwakke positie van het deeltijd werkend huishoudelijk personeel te rechtvaardigen is en zo niet, zijn er dan mogelijkheden om deze positie te verbeteren? Achtereenvolgens zal ik gaan bespreken wie er behoren tot de groep deeltijd werkend huishoudelijk personeel. De naam impliceert dat het alleen zou gaan om werknemers die huishoudelijke klussen doen, maar niets is minder waar. Ook het verlenen van zorg valt onder de regeling voor huishoudelijk werkers, waardoor dit een aanzienlijk grote groep is geworden. Vervolgens bespreek ik de verschillende uitzonderingen die er voor deeltijd werkend huishoudelijk personeel gelden en waarom de wetgever hiervoor heeft gekozen. Hierna zal ik toetsen of deze uitzonderingen te verenigen zijn met het internationale recht en onderzoeken op welke manieren de positie kan worden verbeterd en of ik de bezwaren die er zijn voor het verbeteren van de positie kan wegnemen. Onlangs heeft Nederland ingestemd met het ILO verdrag betreffende Decent Work for Domestic Workers. Ik bespreek of dit verdrag aanleiding is om de positie van huishoudelijk personeel te verbeteren, en of er nog meer zicht op vooruitgang is.

3

2) Deeltijd werkend huishoudelijk personeel 2.1 Wie is de deeltijd werkend huishoudelijke hulp? De deeltijd werkende huishoudelijke hulp is de werknemer die minder dan vier dagen per week bij een natuurlijke persoon in dienstbetrekking staat en bij die persoon uitsluitend of nagenoeg uitsluitend diensten verricht ten behoeve van het huishouden. De diensten ten behoeve van het huishouden bevatten momenteel een groot scala aan activiteiten. Voorbeelden hiervan zijn schoonmaken, koken, afwassen, wassen, strijken, oppassen, onderhouden van een tuin, allerhande klusjes zoals boodschappen en het verlenen van zorg aan leden van het huishouden. 1 De deeltijd werkende huishoudelijke hulp werkt over het algemeen op grond van een arbeidsovereenkomst in de zin van art. 7:610 BW. Er is sprake van een arbeidovereenkomst, want de hulp verricht de arbeid persoonlijk, de werkgever (de natuurlijke persoon) betaalt het loon en er is sprake van een gezagsverhouding. Een groot deel van de arbeidsrechtelijke bescherming is daarom van toepassing op deze werknemers, maar ze worden wel uitgezonderd van een aantal voorzieningen. Zij worden minder lang doorbetaald bij ziekte (art. 7:629 lid 2 BW), zij zijn uitgezonderd van de werknemersverzekeringen ( art. 6 lid 1 sub c Ziektewet, art. 6 lid 1 sub c Werkloosheidswet, art. 8 lid 1 Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen), deze groep is uitgesloten van het Buitengewoon Besluit Arbeidsverhoudingen (art. 2 lid 1 sub d BBA) en zij hebben geen recht op informatie van de werkgever (art. 7: 655 lid 4 BW). Deze uitzonderingen zal ik later uitgebreid behandelen. Uit de verschillende uitzonderingen blijkt dat er gekozen is voor een dagencriterium. Het gaat om de hulp die minder dan vier dagen werkt. Als deze hulp drie dagen werkt valt hij onder de uitzondering, als hij vier dagen werkt niet. Tot 2007 waren het werknemers die minder dan drie dagen huishoudelijke diensten verrichten maar met de regeling Dienstverlening aan huis is deze groep in 2007 uitgebreid door de bepalingen te veranderen in minder dan vier dagen. 2 Het dagencriterium kan vreemde consequenties met zich meebrengen. Het kan voorkomen dat een huishoudelijke hulp die drie dagen in de week acht uur per dag werkt wordt uitgezonderd, maar de hulp die vier dagen in de week één uur per dag werkt niet. 3 Waarom is er gekozen voor een dagencriterium en niet voor een urencriterium? Al bij het ontwerpen van de Ziektewet (ZW) werden er discussies gevoerd over het wel of niet toelaten van huishoudelijk personeel. Bij de invoering van de Ziektewet in 1930 werd al het huishoudelijk personeel uitgesloten. In 1967 is dit gewijzigd en werd het dagencriterium geïntroduceerd; personen die minder dan drie dagen per week diensten verrichten ten behoeve van het huishouden werden uitgesloten. Motiveringen hiervoor waren dat deze groep geen behoefte zou hebben aan verzekering en dat dit administratieve moeilijkheden met zich mee zou brengen. 4 Het dagencriterium is vervolgens in 1989 ook in het BBA opgenomen. Hiervoor werden alle vrouwen die uitsluitend of hoofdzakelijk huishoudelijke of persoonlijke diensten verrichten uitgesloten van het BBA. In 1986 werd onderkend dat dit een discriminerende bepaling is, deze was in strijd met de richtlijn van 9 februari 1976 van de 1

Ministerie van SZW, reactie minister Kamp op petitie FNV en “Een baan als alle andere?!”. Belastingplan 2007, Stb. 2006, nr. 682 art. IV en art. XVI. 3 Driessen 1996, p. 348-350. 4 Asscher - Vonk 1974, p. 578-587. 2

4

Raad der Europese Gemeenschappen inzake de gelijke behandeling van mannen en vrouwen. De bepaling werd daarom veranderd in werknemers (dus mannen en vrouwen) die huishoudelijke arbeid verrichten op (toentertijd) minder dan drie dagen. Als rechtvaardiging voor dit dagencriterium wordt gegeven dat deze bepaling dan goed zou aansluiten op de sociale verzekeringswetgeving. De regering vindt het belangrijk deze regelingen op elkaar te laten aansluiten omdat het soms tot onduidelijkheid kan leiden als er dan weer wel ontslagbescherming is maar geen plicht tot verzekering en dan weer geen ontslagbescherming maar wel een verzekeringsplicht. Verder weegt ontslagbescherming voor de hulp niet op tegen de bijkomende administratieve lasten voor de werkgever en de bescherming weegt niet op tegen de inmenging in de persoonlijke levenssfeer. 5 Ook verwacht de regering dat er met een urencriterium werkgevers minder uren werk zullen gaan aanbieden om de ontslagbescherming te omzeilen. 6 Vervolgens werd ook bij de regeling voor doorbetaling bij ziekte een uitzondering gemaakt voor het huishoudelijk personeel. Dit gebeurde in 1996 bij de invoering van de Wet uitbreiding loondoorbetalingsplicht bij ziekte (Wulbz). Vóór de invoering van de Wulbz hadden alle werknemers recht op zes weken loondoorbetaling bij zieke. Met de invoering van de Wulbz is deze regeling veranderd, alle werknemers hebben voortaan recht op 52 weken loondoorbetaling bij ziekte, behalve de deeltijd werkend huishoudelijke hulp, die behoudt hetzelfde recht van zes weken loondoorbetaling bij ziekte. In 2004 werd het recht voor de gewone werknemer verruimd naar 104 weken loondoorbetaling, voor de huishoudelijke hulp bleef dit zes weken. Ook bij deze wijziging werd als motivering voor het dagencriterium gegeven dat het wenselijk is dat de regeling aansluit op de werknemersverzekeringen. 7 Door de jaren heen is de groep deeltijd werkend huishoudelijk personeel steeds verder uitgebreid. Vóór 1967 waren alle huishoudelijke hulpen uitgezonderd voor de werknemersverzekeringen. Deze groep werd ingeperkt bij de invoering van het dagencriterium tot de huishoudelijk hulpen die minder dan drie dagen werkten. Maar in 1996 werd de kring weer uitgebreid. Volgens de Centrale Raad van Beroep (CRvB) gaat het niet om de aard van de werkzaamheden maar om de hoedanigheid van de werkgever en de context waarin de werkzaamheden worden verricht, als er moet worden bepaald of de werknemer onder de uitzondering valt of niet. 8 De CRvB rekte het begrip ‘in diens huishouding’ zodanig op dat hier ook verpleegkundige activiteiten onder konden worden verstaan. 9 Zoals ik net al aangaf is de kring in 2007 met het invoeren van de regeling Dienstverlening aan huis weer verder uitgebreid door de bepaling te veranderen in werknemers die minder dan vier dagen werken in plaats van drie. Gevolg van deze steeds verdere uitbreiding is, dat er van steeds meer werknemers rechten worden ontnomen, zoals de ontslagbescherming van het BBA. Ook werd in deze regeling benadrukt dat ook het verlenen van zorg als alfahulp of als PGB-zorgverlener onder de regeling valt. Dit betekent een toevoeging van twee aanzienlijk grote groepen personeel, aan de groep van het deeltijd

5

Kamerstukken II 1986/87, 19810, nr. 3. Kamerstukken II 1987/88, 19810, nr. 5. 7 Kamerstukken II 1995/96, 24439, nr. 3, p. 59. 8 CRvB. 29 april 1996. 9 Driessen 1996, p. 348-350. 6

5

werkend huishoudelijk personeel. Wanneer er wordt gesproken over deeltijd werkend huishoudelijk personeel, wordt hier ook de alfahulp en de pgb-zorgverlener bedoeld. De eerste groep werknemers die zijn toegevoegd aan de groep deeltijd werkend huishoudelijk personeel zijn de alfahulpen. De alfahulp constructie is in 1977 ingevoerd en valt nu onder de Wet maatschappelijke ondersteuning (WMO). Een alfahulp wordt ingeschakeld voor huishoudelijke werkzaamheden bij de hulpvrager, als deze dit zelf niet meer kan door bijvoorbeeld ziekte of ouderdom. De hulpvragers moeten een indicatie voor hulp krijgen van het indicatie orgaan, het Centrum Indicatiestelling Zorg. Via bemiddeling van een thuiszorginstelling komt er een alfahulp. De hulpvrager gaat vervolgens zelf met de hulp een arbeidsovereenkomst aan, maar vaak is het de thuiszorginstelling die het loon uitbetaald aan de hulp (kassiersfunctie). De instelling ontvangt voor de bemiddeling en administratieve handelingen een vergoeding. 10 De tweede groep werknemers die ook tot de groep van huishoudelijk personeel behoren, en dientengevolge ook te maken hebben met dezelfde uitzonderingen, zijn de PGBzorgverleners. In 1995 werd het Persoonsgebonden Budget (PGB) ingevoerd in de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ). Met het budget kan de zorgvrager zelf zijn hulp inkopen, hij kiest zijn eigen hulp uit en maakt zelf afspraken over het loon en de werkzaamheden. De hulp die de zorg verleent is een PGB-zorgverlener. De zorgvrager kan hulp krijgen van het SVB Servicecentrum (de SVB), de SVB stelt modelovereenkomsten beschikbaar en kan de salarisadministratie overnemen als de zorgvrager zijn budget overmaakt aan de SVB. 11 Het PGB is onderverdeeld in de AWBZ via het zorgkantoor en de WMO via de gemeente. De zorg in de AWBZ bestaat uit verzorgende functies, de ondersteuning in de WMO is onderverdeeld in huishoudelijke hulp en voorzieningen. Dit gaat om persoonlijke voorzieningen zoals aanpassingen in of rond het huis, of een rolstoel. 12 Hoeveel mensen er huishoudelijk hulp verrichten valt waarschijnlijk nooit precies aan te geven. Niet iedereen geeft het inkomen dat met huishoudelijk werk wordt verkregen op aan de Belastingdienst. De SEOR (Sociaal Economisch Onderzoek Rotterdam) heeft in 2004 het aantal huishoudens dat gebruik maakt van een huishoudelijk hulp geschat op 1,2 miljoen. Veel hulpen hebben dienstbetrekkingen bij meerdere huishoudens. De SEOR schat dat er maximaal 420.000 personen werkzaam zullen zijn als huishoudelijke hulp. 13 2.2 Vrouwenwerk? Uit het onderzoek van de SEOR bleek ook dat de groep deeltijd werkend huishoudelijk personeel voornamelijk uit vrouwen bestaat. Zij schatten dat van deze groep werknemers 81% vrouw is. 14 Ook bij het formuleren van wetten werd er vanuit gegaan dat huishoudelijk personeel voornamelijk uit vrouwen bestaat. Omdat zij geen kostwinner is werd zij uitgesloten van werknemersvoorzieningen en weegt het belang van ontslagbescherming minder zwaar. Het zou voornamelijk gaan om vrouwen die een klein extra inkomen wilden verwerven, niet de kostwinners zijn en daarom minder bescherming nodig zouden hebben. 15 10

Bijleveld & Cremers 2010, p. 61 e.v. Bijleveld & Cremers 2010, p. 86 e.v. 12 Rijksoverheid.nl, zoekterm; het persoonsgebonden budget. 13 SEOR rapport, de markt voor persoonlijke dienstverlening, december 2004, p. 59. 14 SEOR rapport, de markt voor persoonlijke dienstverlening, december 2004, p. 125 15 Kamerstukken II 1987/88, 19 810, nr. 5, p. 3. 11

6

Vóór 1989 gold de uitzondering in het BBA alleen voor vrouwen die huishoudelijk werk verrichten. De regering zag in dat er geen redelijke grond kon worden aangevoerd voor deze uitzondering en dat deze bepaling ook discriminerend was. 16 Deze uitzondering werd daarom aangepast, werknemers die minder dan drie dagen huishoudelijke taken verrichten werden uitgesloten. Maar neemt het veranderen van de bewoording van dit artikel de discriminerende werking ervan weg? In de oude bepaling was er sprake van direct onderscheid en dus directe discriminatie. Dit is verboden tenzij de wet hierop zelf een uitzondering maakt. Indirect onderscheid, of indirecte discriminatie is aanwezig als een ogenschijnlijke neutrale bepaling personen van een geslacht in vergelijking met personen van het andere geslacht bijzonder benadeelt. Dit is verboden tenzij deze bepaling kan worden gerechtvaardigd door een legitiem doel en de middelen voor het bereiken van dit doel passend en noodzakelijk zijn. Door de wet op deze manier te wijzigen is het een neutrale bepaling geworden, maar feit blijft dat het voornamelijk vrouwen zijn die in deze sector werken en dat vrouwen dus bijzonder worden benadeeld ten opzichte van mannen. Of er sprake is van indirecte discriminatie en of dit kan worden gerechtvaardigd wordt uitgebreider behandeld in hoofdstuk 5 over het internationale recht.

16

Kamerstukken II 1986/87, 19 810, nr. 3, p. 2.

7

3) De uitzonderingspositie van de deeltijd werkend huishoudelijke hulp 3.1.1 De zieke huishoudelijke hulp Ingevolge art. 7:629 lid 1 BW heeft een werknemer recht op doorbetaling van loon gedurende 104 weken als hij zijn arbeid niet verricht wegens ziekte, zwangerschap of bevalling. Voor het deeltijd werkend huishoudelijk personeel is hierop een uitzondering gemaakt in het tweede lid. Zij krijgen bij ziekte, zwangerschap of bevalling slechts zes weken het loon uitbetaalt. Voor hen geldt ook, net als bij andere werknemers, dat er kan worden bedongen dat de werknemer de eerste twee dagen van ziekte geen recht op loon heeft (art 7:629 lid 9 BW), en dat perioden van ziekte samengeteld worden indien zij elkaar met een onderbreking van minder dan vier weken opvolgen ( art 7:629 lid 10 BW). Het verschil is dus gelegen in het tijdvak. Omdat deeltijd werkende huishoudelijke hulpen ook niet verzekerd zijn voor de Ziektewet, vallen zij na zes weken terug op de Wet Werk en Bijstand ( WWB), of op het inkomen/vermogen van een eventuele partner. 17 Ook voor alfahulpen en PGB-zorgverleners die minder dan vier dagen in de week werken geldt deze uitzondering. 3.1.2 Wetsgeschiedenis Sinds 1986 is een werkgever verplicht gedurende zes weken ten minste het minimumloonloon door te betalen van de zieke werknemer. Hiervóór was hij dit slechts verplicht gedurende ‘betrekkelijk korte tijd’. Deze loondoorbetalingsverplichting werd echter voor een groot deel gecompenseerd door de uitkering op grond van de Ziektewet. De uitkering die de werknemer ontvangt tijdens ziekte mag de werkgever aftrekken van het loon dat hij anders zou moeten doorbetalen. Met de Wet TZ (Wet terugdringing ziekteverzuim), die op 1 januari 1994 in werking trad, werd de loondoorbetalingsverplichting verder uitgebreid. De werkgever moest gedurende zes weken 70% van het loon doorbetalen maar minimaal het minimumloon. De Ziektewet werd aangepast; over de eerste zes weken kon er geen ziekengeld meer worden ontvangen dus dit kon ook niet meer in mindering worden gebracht. 18 Dit betekende dat de werkgever tijdens de eerste zes weken van ziekte van de werknemer geheel verantwoordelijk was voor de doorbetaling van het loon. In 1996 werd de Wulbz ingevoerd, de Ziektewet werd door deze invoering grotendeels geprivatiseerd. 19 De loondoorbetalingsverplichting werd uitgebreid van zes naar 52 weken en in 2004 met de invoering van de Wvlz (Wet verlening loondoorbetalingsverplichting bij ziekte) verder uitgebreid naar 104 weken. Het verschil in loondoorbetalingsverplichting tussen deeltijd werkend huishoudelijk personeel en andere werknemers werd pas in 1996 gemaakt bij de invoering van de Wulbz. In de Wulbz werd opgenomen dat de loondoorbetalingsverplichting voor huishoudelijk personeel dat op minder dan drie dagen werkzaam was, beperkt was tot zes weken. Voor dit verschil werden twee rechtvaardigingen gegeven. Ten eerste werd er gezegd dat er voor het huishoudelijk personeel niets veranderde. Onder de Wet TZ was dit al zes weken. Ten tweede verwijst de regering naar de Ziektewet, met dit artikel wordt art. 6 lid 1 sub c ZW gevolgd. 20 In dit artikel was namelijk al opgenomen dat de werknemer die uitsluitend 17

Peters 2006, p. 245. Peters 2006, p. 221. 19 Driessen 1996, p. 1628. 20 Kamerstukken II 1995/96, 24 439, nr. 3, p. 59. 18

8

diensten verricht ten behoeve van het huishouden op minder dan drie dagen per week wordt uitgesloten van de Ziektewet. Deze rechtvaardigingen zullen uitgebreider worden behandeld in het volgende hoofdstuk. 3.2.1. Ontslag van de huishoudelijke hulp Een arbeidsovereenkomst kan op verschillende manieren eindigen. Als het een overeenkomst voor bepaalde tijd betreft en er een einddatum is opgenomen in de overeenkomst, eindigt deze op die datum van rechtswege (art 7: 667 lid 1 BW). Een arbeidsovereenkomst kan ook eindigen met wederzijds goedvinden. Een arbeidsovereenkomst kan daarnaast onverwijld worden opgezegd als er sprake is van een dringende reden (art. 7: 677 BW). Tevens kan een werkgever de arbeidsovereenkomst laten ontbinden door de kantonrechter (art. 7:685 BW), en is er de mogelijkheid van opzegging na toestemming van het UWV WERKbedrijf (art. 6 lid 1 BBA). In het BBA is een uitzondering opgenomen in art. 2 lid 1 sub d voor de werknemer die op minder dan vier dagen per week uitsluitend of nagenoeg uitsluitend diensten verricht ten behoeve van het huishouden van de natuurlijke persoon tot wie hij in diensbetrekking staat. Voor niet uitgezonderde werknemers geldt dat de werkgever voorafgaand aan de opzegging, toestemming moet vragen bij het UWV WERKbedrijf. De werkgever van de huishoudelijke hulp is niet verplicht toestemming te vragen. Dit betekent dat de huishoudelijke hulp eenvoudiger kan worden ontslagen dan een niet van het BBA uitgezonderde werknemer. Voor de alfahulp kunnen er ook een aantal andere situaties zich voordoen, waardoor de arbeidsovereenkomst van rechtswege eindigt. Dit kan zich voordoen wanneer de indicatiestelling van de hulpvrager is veranderd of beëindigd, of wanneer de hulpvrager overlijdt. Tevens hoeft bij de opzegging van de overeenkomst slechts een opzegtermijn van één week in acht te worden genomen, 21 in plaats van de gebruikelijke opzegtermijn van minimaal één maand (art. 7: 672 lid 2 BW). De arbeidsovereenkomst van de PGB-zorgverlener eindigt ook direct bij het overlijden van de budgethouder of als de budgethouder geen recht meer heeft op een persoonsgebonden budget. Voor deze overeenkomst geldt een opzegtermijn van minimaal een maand, en bij een dienstverband van meer dan vijf jaar geldt er een opzegtermijn van minimaal twee maanden. 22 3.2.2. Wetsgeschiedenis Op 5 oktober 1945 werd het BBA ingevoerd. Hierin werd bepaald dat werkgevers voortaan toestemming moesten vragen, voordat zij tot ontslag over konden gaan. Het BBA werd ingevoerd na de Tweede Wereldoorlog, om het herstel van de economie te bevorderen. In de oorspronkelijke tekst van het BBA 1945 luidde art. 2 lid 1 sub d: “ Dit besluit is niet van toepassing op de arbeidsverhouding van vrouwelijke werknemers, die uitsluitend of in hoofdzaak huishoudelijke of persoonlijke diensten in de huishouding van private personen verrichten.” De regering heeft deze bepaling toentertijd niet gemotiveerd. Een mogelijke reden voor deze uitzondering zou kunnen zijn dat er voor dit personeel geen behoefte aan arbeidsmarktbeleid bestond. Ook zouden de bepalingen te ingrijpend en moeilijk controleerbaar kunnen zijn voor arbeidsverhoudingen in de privésferen en zou het daarom niet gewenst zijn deze verhoudingen op te nemen in het BBA. Mannelijke huishoudelijke hulpen werden destijds niet uitgezonderd, waarschijnlijk omdat zij

21 22

Alphahulpverlening: hoe krijgt de alphahulp vorm in de Wmo?, leidraad voor gemeenten, 2006. www.svb.nl, zorgovereenkomst, arbeidsovereenkomst.

9

verantwoordelijk waren voor de inkomsten van het gezin, en ontslagbescherming voor hen wel belangrijk werd geacht. 23 In 1988 werd de uitzondering gewijzigd. Het dagencriterium werd ingevoerd en dit criterium geldt voor mannelijke en vrouwelijke huishoudelijke hulpen. De redenen voor deze wijziging zijn reeds kort behandeld in het voorgaande hoofdstuk. In het volgende hoofdstuk wordt verder ingegaan op deze redenen, namelijk dat het belang van de bescherming van een hulp met een gering aantal gewerkte dagen niet zou opwegen tegen de administratieve lasten, ontslagbescherming weegt niet op tegen de inmenging van de persoonlijke levenssfeer van de werkgever, en het BBA sluit op deze manier goed aan op de sociale verzekeringswetgeving. 24 3.3.1 Uitsluiting van de werknemersverzekeringen In Nederland geldt een systeem van verplichte verzekering voor werknemers voor de werknemersverzekeringen. Werknemers hebben krachtens deze verzekeringen tijdelijk recht op een inkomen bij ziekte, arbeidsongeschiktheid en onvrijwillige werkloosheid. Op grond van de artikelen 6 lid 1 sub c van de Ziektewet, de Werkloosheidswet (WW) en de Wet op de Arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO) wordt de arbeidsverhouding van diegene die minder dan vier dagen per week uitsluitend of nagenoeg uitsluitend diensten verricht ten behoeve van het huishouden van de natuurlijke persoon tot wie hij in dienstbetrekking staat, uitgezonderd van deze verzekeringen. De Wet Werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA) sluit hier ook bij aan in art. 8 lid 1 WIA. De huishoudelijke hulpen zijn dus niet verplicht verzekerd voor de werknemersverzekeringen. Deze groep wordt niet verplicht premies af te staan, maar zij kunnen dan ook geen aanspraak maken op uitkeringen krachtens deze verzekeringen. Bij ziekte, werkloosheid of arbeidsongeschiktheid is er geen uitkering waar zij op terug kunnen vallen. Wel is er sinds 1986 de mogelijkheid van vrijwillige verzekering, ingevolge art. 64 lid 1 sub e ZW, art. 53 lid 2 WW, art. 81 lid 1 sub e WAO en art. 18 lid 1 sub e Wet WIA. 25 Voor de alfahulpen en PGB-zorgverleners die minder dan vier dagen in de week werken geldt deze uitzondering ook. 3.3.2 Wetgeschiedenis Vóór 1967 waren alle huishoudelijke hulpen uitgesloten van de werknemersverzekeringen. Er werd wel regelmatig gediscussieerd over het wel of niet toelaten van het huishoudelijk personeel, vooral bij de behandeling van de Ziektewet in de Tweede Kamer. Argumenten tegen toelating waren een te zware druk op de schouders van de huisvrouw, noch de huisvrouw noch de huishoudelijke hulp zou iets snappen van de verzekeringen, en er zou geen behoefte zijn aan verzekering. 26 In 1967 werd de Ziektewet veranderd, voortaan waren alleen nog huishoudelijke hulpen uitgesloten die op minder dan drie dagen werkzaam waren. Ook de WAO die in dat jaar werd ingevoerd, en de WW sloten hierop aan. 27 In 1985 en 1986 werd de positie van het deeltijd werkend huishoudelijk personeel wederom besproken tijdens de parlementaire behandeling van de nieuwe WW. Deze behandeling heeft niet tot aanpassing van de positie van deze groep geleid. Argumenten 23

Peters 2006, p. 281. Kamerstukken II 1986/87 19 810, nr. 3, p. 2 25 Bijleveld & Cremers 2010, p. 28. 26 Asscher-Vonk 1974, p. 579. 27 Asscher-Vonk 1974, p. 583. 24

10

tegen aanpassing waren dat er nog steeds praktische en uitvoeringstechnische bezwaren kleefden aan het toelaten van deze groep, zij zouden geen behoefte aan verzekeringen hebben, het kan voor de werkgever te veel administratieve lasten meebrengen, het verplicht verzekeren zou de hulp duurder maken, hulp zou minder worden aangeboden en een deel zou in het zwarte circuit kunnen gaan verdwijnen. 28 In 1990 werd in de Tweede Kamer gediscussieerd of de groep alfahulpen onder de verplichte verzekeringen moest gaan vallen. De verwachte kosten waren reden om hiervan af te zien. 29 Er is nagegaan welke kosten er met afschaffing van de alfahulp constructie gemoeid zouden zijn. Deze kosten zijn de meerkosten van vervanging van alfahulpen door werknemers in dienst van instellingen, en zouden neerkomen op ongeveer 110 miljoen gulden. Een verbetering van de rechtspositie op onderdelen, bijvoorbeeld betere bescherming tegen de gevolgen van ziekte, is volgens de regering niet mogelijk zonder dat daarmee de zin aan handhaving van het instituut alfahulpverlening ontvalt. Met de alfahulp constructie wordt juist kostenbesparing en vrijwaring van administratieve lasten beoogd, en dit zou dan weer wegvallen. 30 In 2003 werd de positie van de huishoudelijke hulp besproken tijdens de behandeling in de Tweede Kamer van de Wet einde toegang verzekering WAZ (Wet arbeidsongeschiktheidverzekering zelfstandigen). De huishoudelijke hulpen konden namelijk wel aanspraak maken op een uitkering wegens langdurige arbeidsongeschiktheid, omdat zij vielen onder de categorie ‘beroepsbeoefenaar’ in de zin van de WAZ. 31 Maar de WAZ kwam voor iedereen te vervallen in 2004. De regering vond dit nog steeds geen aanleiding om huishoudhulpen en andere beroepsbeoefenaren in de zin van de WAZ onder de werknemersverzekeringen te brengen. Voornaamste reden was dat particulieren niet met werkgeversverplichtingen moesten worden opgezadeld. 32 De SER (Sociaal-Economische Raad) heeft in 1997, 2003 en 2005 advies uitgebracht over de personenkring van de werknemersverzekeringen. De SER adviseerde de kring van verzekerden te heroverwegen en heeft aandacht gevraagd voor de uitzondering van het huishoudelijk personeel. De SER vraagt zich af of de regering aan de mogelijkheid van een cumulatie van dienstbetrekkingen heeft gedacht, waardoor wel degelijk een behoefte voor werknemersverzekeringen kan ontstaan. De SER signaleert tevens een discrepantie tussen de regeling voor het huishoudelijk personeel en de zogenaamde thuiswerkers. Voor thuiswerkers geld geen dagencriterium, maar een criterium ten aanzien van het loon. Helaas gaat de SER niet dieper op dit verschil in. 33 Verder is de Raad het eens met de uitsluiting voor de werknemersverzekeringen van bijvoorbeeld de directeurgrootaandeelhouder en personen van 65 jaar en ouder. Maar de Raad acht de huidige categorale uitzondering van de hulp, in het licht van gelijkebehandelingswetgeving, voor discussie vatbaar. Naast deze constateringen geeft de Raad geen concrete adviezen over hoe de positie van het deeltijd huishoudelijk personeel kan worden verbeterd. Wel verwijst zij naar het advies van de Raad voor Werk en Inkomen (RWI). 34 Het RWI stelt in haar 28

Bijleveld & Cremers 2010, p. 41. Burri 2000, p. 544. 30 Kamerstukken II 1990/91, 22 192, nr. 1. 31 Peters 2006, p. 244. 32 Kamerstukken II 2003/04, 29 497, nr. 7, p. 10-11. 33 SER-advies, Personenkring werknemersverzekeringen 2004, p. 73. 34 SER-vervolgadvies, Personenkring werknemersverzekeringen 2006, p. 49. 29

11

advies ‘Huis houden op de markt’ een duaal fiscaal regime voor, 35 waarover meer in hoofdstuk 6. De CRvB is het met de argumenten van de regering voor uitsluiting van huishoudelijk personeel eens. Op 29 april 1996 werd er uitspraak gedaan door de CRvB in de zaak van een vrouw die vier jaar als particulier verpleegster in dienst was. Na deze vier jaar ging deze vrouw werken als verpleegkundig uitzend- en oproepkracht en kwam in aanmerking voor een werkloosheidsuitkering. Zij kwam echter niet in aanmerking voor een verlengde uitkering, omdat zij niet voldeed aan de verplichte 3 uit 5 eis omdat haar eerdere werk, als particulier verpleegster, zou vallen onder de uitzondering van art 6 lid 1 sub c WW. In dit arrest komt de vraag naar voren of deze bepaling in strijd is met het internationaal recht, en of er sprake is van een objectief te rechtvaardigen indirecte discriminatie. De CRvB herhaalt in deze zaak de argumenten van de regering en acht de uitsluiting niet in strijd met internationaal recht. In hoofdstuk 5 meer over dit arrest.

35

RWI advies, Huis houden op de markt, 2006.

12

4) Rechtvaardigingen ontkracht? In het voorgaande hoofdstuk zijn de uitzonderingen besproken die gelden voor de huishoudelijke hulp. Waarom heeft de regering voor deze uitzonderingen gekozen, en kunnen deze objectief worden gerechtvaardigd? Achtereenvolgens worden vier veel gebruikte argumenten besproken, namelijk het behoefte-argument, het administratievelasten-argument, het arbeidsmarkt-argument en het persoonlijke-levenssfeer-argument. Vervolgens worden nog enkele andere argumenten die de regering aangevoerd heeft besproken. 4.1 Het behoefte-argument Het behoefte-argument wordt door de regering voor alle uitsluitingen gebruikt, maar vooral bij de uitsluiting van de werknemersverzekeringen. Deeltijd huishoudelijke hulpen zouden geen behoefte hebben aan ontslagbescherming, loondoorbetaling bij ziekte en werknemersverzekeringen, omdat zij geen kostwinner zijn en nog op deze kostwinner kunnen terugvallen. Het inkomen dat de hulp verdient, is slechts een aanvulling op het gezinsinkomen. Bij de behandeling in de Tweede Kamer inzake de wijziging van het BBA werd gezegd: ”Hoe korter de arbeidsduur des te minder is de betrokken werknemer voor zijn levensonderhoud aangewezen op werk”. 36 Dit argument wordt al erg lang gebruikt. Huishoudelijk personeel zou geen behoefte hebben aan een verzekering krachtens de Ziektewet omdat de werkgever verplicht was op grond van de Wet op de arbeidsovereenkomst loon door te betalen bij ziekte. 37 Dat argument kan nu niet meer opgaan, daar het huishoudelijk personeel slechts zes weken loon doorbetaald krijgt bij ziekte. Het behoefte-argument is zelfs in 2003 nog aangehaald bij de behandeling van de WAZ in de Tweede Kamer. Hier werd beargumenteerd dat de verslechtering van de positie van de alfahulpen gering was, daar deze hulpen in de regel al niet economisch afhankelijk van een partner (kunnen) zijn, omdat zij slechts een paar uur per week zouden werken. 38 De uitzonderingen betekenen dat als de hulp bijvoorbeeld ziek wordt, of wordt ontslagen, zij volledig afhankelijk wordt van haar partner. De regering houdt hier geen rekening met alleenstaanden. Alleenstaanden hebben geen partner om op terug te vallen, hoe moeten zij bijvoorbeeld tijdens ziekte in hun levensonderhoud kunnen voorzien? Ook wordt er geen rekening gehouden met het feit dat een hulp meerdere diensbetrekkingen bij verschillende werkgevers kan hebben. Het is mogelijk dat de hulp in zijn totaliteit een aanzienlijk aantal uren in de week huishoudelijke hulp verricht. 39 Er is dan geen sprake meer van een klein extra inkomen wat er wordt verworven, ik ben daarom van mening dat bijvoorbeeld ontslagbescherming voor deze hulp wel degelijk belangrijk is. Aan de andere kant vraag ik mij af, of de hulp die vijf dagen per week elke dag bij een andere werkgever werkt, zoveel bescherming nodig heeft als één van deze werkgevers overgaat tot ontslag van de hulp. Zij zou er dan in zijn totale salaris maar voor een vijfde deel op achteruit gaan. Verder hebben huishoudelijke hulpen juist wel behoefte aan werknemersverzekeringen, omdat zij slechts zes weken loon krijgen doorbetaald bij ziekte (art.629 lid 2 BW). 40 Daarnaast gaat het er voor de verzekeringen ook niet om of een werknemer de verzekering 36

Kamerstukken II 1987/88, 19 810, nr. 5, p.3. Asscher-Vonk 1974, p. 583. 38 Kamerstukken II 2003/04, 29 497, nr. 7, p. 4. 39 Peters 2006, p. 628. 40 Peters 2006, p. 633. 37

13

behoeft, het gaat erom of een verzekerd risico in werking is getreden. Tevens is de wetgever niet consistent, andere kleine deeltijders die niet onder de groep huishoudelijk personeel vallen, hebben wel toegang tot de verzekeringen. 41 De wetgever heeft voor het deeltijd werkend huishoudelijk personeel wel de mogelijkheid geschept zich vrijwillig te laten verzekeren. Het behoefte-argument verliest dan echter aan kracht, door de mogelijkheid van vrijwillige verzekering te geven wordt er toegegeven dat de deeltijd werkende huishoudelijke hulp wel degelijk behoefte kan hebben aan werknemersverzekeringen. 42 Om in aanmerking te komen voor een vrijwillige verzekering moet de huishoudelijke hulp een verzoek tot toelating indienen. Als dit verzoek wordt gehonoreerd moet de hulp een bepaald percentage van het dagloon betalen als premie. Bij ziekte heeft de hulp recht op ziekengeld ter hoogte van 70% van het dagloon. Er wordt waarschijnlijk niet veel gebruik gemaakt van de mogelijkheid tot vrijwillige verzekering. Eén van de redenen hiervoor is de onbekendheid met deze mogelijkheid. 43 De mogelijkheid van vrijwillige verzekering wordt nog verder behandeld in paragraaf 6.3. 4.2 Het administratieve-lasten-argument Het administratieve-lasten-argument wordt aangevoerd als rechtvaardiging voor de uitsluiting van de werknemersverzekeringen en voor de uitsluiting van het BBA. Volgens de regering zijn de administratieve lasten te zwaar voor de werkgever van de huishoudelijke hulp. Asscher-Vonk gaf in 1987 al aan dat dit een oud argument is en dat de administratieve rompslomp van een ontslagvergunning beperkt is. 44 Daarnaast zouden deze lasten, ongeacht of deze te zwaar of niet zouden zijn, volgens de regering niet opwegen tegen de te ontvangen uitkering op grond van de werknemersverzekeringen. Daar de hulpen weinig uren werken, en dus niet veel verdienen, zouden deze uitkeringen laag zijn. De administratieve lasten, premielasten en uitvoeringskosten zijn volgens de regering onevenredig hoog tegenover de potentiële aanspraken en dit rechtvaardigt de uitsluiting van de huishoudelijke hulp. 45 Om welke administratieve lasten gaat het? Voor het ontslag moet de werkgever de ontslagvergunning schriftelijk aanvragen bij het UWV WERKbedrijf. Na ontvangst van het verzoek om toestemming tot opzegging, wordt de werknemer hiervan op de hoogte gesteld en krijgt hij de mogelijkheid verweer te voeren. Hierna kunnen beide partijen nogmaals hun zienswijze naar voren brengen (art. 2:2 lid 1 en 2 Ontslagbesluit). Het UWV WERKbedrijf streeft ernaar de aanvraag in vier tot zes weken te behandelen. Tegen de beslissing kunnen noch de werkgever, noch de werknemer in hoger beroep gaan. 46 Het lijkt dus mee te vallen met de administratieve lasten. De administratieve lasten die komen kijken bij de werknemersverzekeringen zijn onder andere het voeren van loonadministratie en het inhouden en afdragen van sociale verzekeringspremies. 47 Dat dit aanzienlijke lasten zijn wordt door weinig mensen betwist en is dan ook een goed argument. Deze lasten kunnen werkgevers afschrikken om een hulp in dienst te nemen. De vraag naar een huishoudelijke hulp zou daardoor kunnen afnemen 41

Bijleveld & Cremers 2010, p. 174-175. Wentholt 1990, p. 139, 140. 43 Peters 2006, p. 244; SER-advies, Personenkring werknemersverzekeringen 2004, p.130. 44 Asscher-Vonk 1987, p. 236 45 Bijleveld & Cremers 2010, p. 43. 46 www.uwv.nl, werkgevers, ik wil ontslag aanvragen. 47 Noordam & Vonk 2011, p. 45. 42

14

en dat is een onwenselijke situatie, 48 omdat veel huishoudelijke hulpen dan hun baan kwijt kunnen raken als deze particuliere werkgevers opeens geconfronteerd worden met deze administratieve lasten. Maar andere (kleine) werkgevers die werknemers met een klein dienstverband in dienst hebben, hebben ook te maken met deze administratieve lasten. Dit is echter nooit ter discussie gesteld. 49 Dit zou een aanwijzing kunnen zijn dat de administratieve lasten niet zo zwaar zijn, of in ieder geval niet zwaar genoeg om de uitzondering voor het huishoudelijk personeel nog te kunnen rechtvaardigen. Daarnaast moet men zich afvragen of de werkgevers van de huishoudelijke hulp, doorgaans goed opgeleide personen met een relatief hoog inkomen, deze lasten zouden moeten kunnen dragen. 50 In de jaren ’30 werd gesteld dat de huisvrouw zou moeten worden beschermd tegen alle administratieve lasten die haar te boven zouden gaan. 51 Dit argument gaat tegenwoordig waarschijnlijk niet meer op, aangezien vrouwen tegenwoordig vaak ook hoger zijn opgeleid. Ook wordt er van de hulpen zelf wel verwacht administratie te kunnen voeren die komt bij het aangaan van een vrijwillige verzekering, 52 dan zou de werkgever het ook moeten kunnen. 4.3 Het arbeidsmarkt-argument Het volgende argument wordt voornamelijk gebruikt bij de rechtvaardiging voor de uitsluiting van de werknemersverzekeringen. Met dit argument wordt bedoeld dat met de uitsluiting van het deeltijd huishoudelijk personeel van de sociale zekerheidswetgeving de ‘witte’ werkgelegenheid wordt bevorderd. Verplichte verzekering zal het werk duurder maken en de SEOR bevestigt in een rapport dat het duurder maken van hulpen, leidt tot het verdwijnen van een groot deel van het werkaanbod. 53 Minder mensen zullen bereid zijn een ‘witte’ en dus duurdere hulp in huis te nemen, de regering vreest dat een deel van het werk in het zwarte circuit zal verdwijnen. Dit is niet wenselijk en daarom is vooral dit argument een goede rechtvaardiging voor het uitsluiten van het huishoudelijk personeel voor de verplichte verzekeringen. Echter, Driessen meent dat verplichte verzekering niet zal leiden tot een vlucht in het zwarte circuit, het werk wordt voornamelijk al zwart gedaan. Het afzien van verzekering door de werkgever zal vooral de ‘zwarte premiekant’ van het werk beter in beeld brengen. 54 Daarnaast kunnen de alfahulpen en PGB-zorgverleners niet in het zwarte circuit verdwijnen, daar er van hun inkomen altijd opgave wordt gedaan bij de fiscus en omdat deze zorgverlening gefinancierd wordt uit publieke middelen. 55 Tevens is angst voor een bepaald gevolg, in dit geval verdwijning van het werk in het zwarte circuit, een vreemde rechtvaardiging om vervolgens een hele groep werknemers uit te sluiten. Dan zouden er controles moeten worden gehouden om toe te zien of men zich aan de verplichte verzekering houdt. 56

48

Peters 2006, p. 626. Peters 2006, p. 286. 50 Bijleveld & Cremers 2010, p. 172. 51 Asscher-Vonk 1986, p. 236. 52 Driessen 1996, noot bij CRvB 29 april 1996. 53 SEOR-rapport, de markt voor persoonlijke dienstverlening, december 2004, p. viii. 54 Driessen 1996, p. 350. 55 Bijleveld & Cremers 2010, p. 176. 56 Peters 2006, p. 632. 49

15

Met het goedkoop houden van de hulp, zou werkgelegenheid moeten worden geschapen. Met de regeling Dienstverlening aan huis werd de groep uitgezonderde werknemers uitgebreid naar de hulpen die minder dan vier dagen in de week, in plaats van drie dagen, diensten verrichten ten behoeve van het huishouden. De regeling werd ingevoerd met het argument dat het de markt van de persoonlijke dienstverlening moest stimuleren. 57 Echter is na de invoering van de regeling Dienstverlening aan huis niet gebleken dat de werkgelegenheid in die sector is gegroeid. 58 4.4 Het persoonlijke-levenssfeer-argument Het volgende argument is dat de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de werkgever voorgaat op de bescherming tegen ontslag van de werknemer. Het is onwenselijk dat een werkgever zijn hulp in huis moet dulden in afwachting van toestemming van het UWV WERKbedrijf, terwijl de hulp zich bijvoorbeeld heeft schuldig gemaakt aan diefstal. Dit is naar mijn mening zeker een goed argument. Vreemd is echter, dat dit niet geldt voor de huishoudelijke hulp die meer dan vier dagen in de week werkt, terwijl de inmenging in de persoonlijke levenssfeer in die gevallen nog groter is. 59 Door dit gegeven verliest het persoonlijke-levenssfeer-argument naar mijn mening dan ook aan kracht. Er zijn ook andere mogelijkheden om de persoonlijke levenssfeer van de werkgever te beschermen. Er is de mogelijkheid van schorsing met behoud van loon, en de arbeidsovereenkomst kan, wanneer de hulp zich bijvoorbeeld schuldig maakt aan diefstal of bedreiging, onverwijld worden opgezegd (art 7:677 BW). Daarnaast moet het UWV WERKbedrijf ingevolge art. 3:1 van het Ontslagbesluit rekening houden met de aard van de arbeidsovereenkomst en de belangen van de betrokkenen. Zij zou sneller een uitspraak kunnen doen zodat de werkgever de hulp niet lang meer in huis hoeft te dulden. Een volledige uitsluiting van het BBA, omdat de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de werkgever voorgaat op de ontslagbescherming van de huishoudelijk, lijkt mij vanwege de andere mogelijkheden die voor handen zijn, niet nodig. 4.5 Overige rechtvaardigingen In 1996 was één van de rechtvaardigingen die de regering gaf voor het verschil in loonaanspraak tijdens ziekte, dat er voor het huishoudelijk personeel niets veranderde. 60 Onder de Wet TZ had het huishoudelijk personeel ook recht op zes weken doorbetaling bij ziekte. Maar er is wel degelijk een verschil in de positie van de huishoudelijke hulp en andere werknemers. Voorheen hadden alle werknemers dezelfde civiele loonaanspraak, namelijk recht op zes weken doorbetaling bij ziekte. Het verschil zat eerder niet in de civielrechtelijke aanspraak maar in de publiekrechtelijke aanspraak. Huishoudelijk personeel was uitgesloten voor de Ziektewet en had daarom, in tegenstelling tot andere werknemers, geen recht op ziekengeld. Bij de invoering van de Wulbz werd wel degelijk een verschil gemaakt door het recht op loondoorbetaling voor huishoudelijke hulpen voor zes weken te laten bestaan, maar voor andere werknemers dit recht uit te breiden naar 52 weken. Met de invoering van de Wvlz is dit nog verder uitgebreid naar 104 weken. Bij de invoering van de Wvlz is geen enkele aandacht besteed aan de uitzondering voor het

57

Bijleveld & Cremers 2010, p. 51. Bijleveld & Cremers 2010, p. 176, Kamerstukken II 2007/08, 29 544, nr. 142 59 Peters 2006, p. 286. 60 Kamerstukken II 1995/96, 24 439, nr. 3, p. 59. 58

16

huishoudelijk personeel. 61 Er is dus voor het huishoudelijk personeel niets veranderd, maar als de positie van het huishoudelijk personeel en andere werknemers wordt vergeleken is er wèl een verschil gemaakt. Dit terwijl er elders in de Memorie van Toelichting bij de Wulbz was aangegeven dat het niet de bedoeling was dat groepen werknemers erop voor- of achteruit zouden gaan met de invoering van de Wulbz. 62 Een andere rechtvaardigingsgrond van de regering voor de beperkte loonaanspraak bij ziekte was dat zij hiermee aansloot bij de regeling van de Ziektewet. 63 Dit betekent dat de argumenten om huishoudelijk personeel uit te sluiten van de Ziektewet, onder andere het administratieve-lasten- en het behoefte-argument, ook moeten gelden voor de uitzondering bij loondoorbetaling bij ziekte. Door te verwijzen naar de regeling in de Ziektewet gaat de wetgever er kennelijk vanuit dat deze argumenten nog steeds gelden. 64 Ook het BBA moest van de regering aansluiten op de sociale verzekeringswetgeving. De regering achtte het onwenselijk dat er situaties konden ontstaan waarbij hulpen geen recht op ontslagbescherming hebben maar wel een plicht tot sociale verzekering, en vice versa. Dit zou tot te veel onduidelijkheden leiden. 65 Maar wat heeft de voorkeur, een aantal onduidelijkheden en meer beschermde huishoudelijke hulpen, of geen onduidelijkheden en helemaal geen beschermde hulpen? Ook is niet duidelijk waarom een persoon die bijvoorbeeld is uitgesloten van een uitkering op grond van de WW, daarom ook minder ontslagbescherming zou moeten genieten. 66

61

Peters 2006, p. 246. Kamerstukken II 1995/96, 24 439, nr. 3 p. 57-58. 63 Kamerstukken II 1995/96, 24 439, nr. 3, p. 59. 64 Peters 2006, p. 247. 65 Kamerstukken II 1987/88, 19 810, nr.5 p. 6. 66 Asscher-Vonk 1987, p. 236. 62

17

5) Strijd met het internationale recht? 5.1 Discriminatieverbod In het internationale recht wordt er grote waarde gehecht aan het tegengaan van verschillende vormen van discriminatie. Bijvoorbeeld discriminatie op grond van geslacht, geloof of ras. Er zijn dan ook een aantal richtlijnen waar een discriminatieverbod in is opgenomen. Er zijn twee vormen van discriminatie; directe en indirecte. Er is sprake van directe discriminatie wanneer iemand op grond van bijvoorbeeld geslacht of ras, minder gunstig wordt behandeld dan een ander in een vergelijkbare situatie wordt, is of zou worden behandeld. Directe discriminatie is verboden, behalve in de gevallen waarop een (wettelijke) uitzonderingsgrond van toepassing is. 67 Indirecte discriminatie is aanwezig wanneer een ogenschijnlijke neutrale bepaling, maatstaf of handelwijze personen van bijvoorbeeld een geslacht of ras in vergelijking met personen van het andere geslacht of een ander ras bijzonder benadeelt. Deze bepaling, maatstaf of handelwijze kan worden gerechtvaardigd door een legitiem doel en wanneer de middelen om dat doel te bereiken passend en noodzakelijk zijn. Voor de positie van de deeltijd werkende hulp is van belang Richtlijn 97/81/EG inzake deeltijdarbeid, Richtlijn 2006/54/EG betreffende de toepassing van het beginsel van gelijke kansen en gelijke behandeling van mannen en vrouwen in arbeid en beroep en Richtlijn 79/7/EEG betreffende de geleidelijke tenuitvoerlegging van het beginsel van gelijke behandeling van mannen en vrouwen op het gebied van de sociale zekerheid. Richtlijn 97/81/EG is van belang omdat het om de hulp gaat die minder dan vier dagen per week huishoudelijke arbeid verricht. De overige zijn van belang, omdat er wordt geschat dat 81% van de deeltijd werkende huishoudelijke hulpen vrouw is. Deze richtlijnen, en de vraag of de deeltijd werkende huishoudelijke hulp in Nederland direct of indirect wordt gediscrimineerd wordt hierna besproken. 5.2 Gelijke behandeling voltijd en deeltijd Met richtlijn 97/81/EG inzake deeltijdarbeid is geprobeerd de opheffing van discriminatie van deeltijdwerkers te verzekeren. Deeltijdwerkers mogen met betrekking tot de arbeidsvoorwaarden niet minder gunstig worden behandeld dan voltijdwerkers, alleen op de grond dat zij in deeltijd werkzaam zijn, tenzij het verschil om objectieve redenen gerechtvaardigd is (clausule 4 lid 1). Toch wordt in Nederland de deeltijd werkende huishoudelijke hulp minder gunstig behandeld. Er kan een uitzondering worden gemaakt voor de deeltijdwerkers die slecht incidenteel werkzaamheden verrichten, dit moet wel objectief kunnen worden gerechtvaardigd (clausule 2 lid 2 van de richtlijn). Er zijn een aantal zaken voor het Hof van Justitie gekomen, met betrekking tot benadeling van deeltijd werkend personeel. In de zaken Megner 68 en Nolte 69 werd geoordeeld dat lidstaten een minder gunstige behandeling kunnen rechtvaardigen als de middelen beantwoorden aan een legitieme doelstelling van het sociale beleid van de lidstaat. In de zaak Megner ging het om een Duitse regeling die werkzaamheden, die minder dan 15 uur per week werden uitgeoefend en waarvoor een arbeidsloon van maximaal een zevende van het referentiemaandloon werd ontvangen, uitsloot van de verplichte verzekering uit 67

Burri 2004, p. 41. HvJ EG 14 december 1995, C-444/93 (Megner). 69 HvJ EG 14 december 1995, C-317/93 (Nolte). 68

18

hoofde van de wettelijke ziektekosten- en pensioenverzekeringsstelsels. Ook werden werkzaamheden die wegens hun aard minder dan 18 uur per week werden uitgeoefend uitgesloten van de verplichte premiebetaling uit hoofde van de wettelijke werkloosheidsuitkering (O. 6-11). Deze regeling werd niet in strijd geacht met Richtlijn 79/7/EEG van de Raad van 19 december 1978 betreffende de geleidelijke tenuitvoerlegging van het beginsel van gelijke behandeling van mannen en vrouwen op het gebied van de sociale zekerheid. Ingevolge art. 4 lid 1 van deze richtlijn is iedere vorm van discriminatie uitgesloten, in het bijzonder met betrekking tot de werkingssfeer van de regelingen ( de wettelijke regelingen die bescherming bieden tegen onder andere ziekte en werkloosheid) en de voorwaarden inzake toelating van deze regelingen en de verplichting tot premiebetaling. Er zou volgens het Hof geen sprake zijn van discriminatie op grond van geslacht, ook al worden er meer vrouwen dan mannen getroffen door deze regeling, wanneer de wetgever er in redelijkheid vanuit kon gaan dat de betrokken wettelijke regeling noodzakelijk was ter verwezenlijking van een doelstelling van sociaal beleid die niets van doen heeft met discriminatie op grond van geslacht (O. 30). Het sociaal beleid behoort tot de bevoegdheid van de lidstaten, zij kunnen de maatregelen kiezen die geschikt zijn voor de verwezenlijking van dit beleid en hebben hierbij een ruime beoordelingsmarge ( O. 29). Deze overwegingen werden ook gebruikt in het arrest Nolte. De ruime beoordelingsmarge die de lidstaten hebben is later ingeperkt met het arrest Seymour 70. In deze zaak ging het om een Engelse regeling die bepaalde dat werknemers beschermd worden tegen onregelmatig ontslag mits zij twee jaar onondergebroken hebben gewerkt. Het verzoek van Seymour werd afgewezen daar zij nog niet twee jaar onondergebroken had gewerkt. Er werd gesteld dat deze regeling indirect discriminerend jegens vrouwen kon zijn. De regering voerde aan dat het onwenselijk zou zijn deze regeling af te schaffen daar dit een afremmende werking zou kunnen hebben op de aanwerving van arbeidskrachten. Dit is een rechtmatige doelstelling van sociaal beleid (O. 71). Er wordt herhaald dat lidstaten een ruime beoordelingsmarge hebben maar deze mag niet tot gevolg mag hebben dat de tenuitvoerlegging van een fundamenteel beginsel van gemeenschapsrecht, zoals dat van gelijke beloning van mannelijke en vrouwelijke werknemers, van haar inhoud beroofd wordt. Eenvoudige algemene verklaringen ten betogen dat een bepaalde maatregel de aanwerving van arbeidskrachten bevordert volstaan niet om aan te tonen dat het doel van de bepaling niets van doen heeft met discriminatie op grond van geslacht en verschaffen evenmin gegevens op grond waarvan redelijkerwijs kan worden geoordeeld dat de gekozen middelen geschikt waren voor het bereiken van dat doel (O. 76). In de zaak Kutz-Bauer 71 werd onderzocht of er sprake is van indirecte discriminatie bij een Duitse regeling die deeltijdarbeid slechts toestaat tot het tijdstip waarop voor het eerst aanspraak kan worden gemaakt op het volledige wettelijke ouderdomspensioen, en wanneer tevens de groep van personen die reeds op zestigjarige leeftijd een volledig pensioen kunnen ontvangen, vrijwel uitsluitend uit vrouwen bestaat, terwijl de groep die pas op vijfenzestigjarige leeftijd een volledig pensioen kan ontvangen vrijwel uitsluitend uit mannen bestaat. Doel van dit stelsel was een geleidelijke overgang van het beroepsleven naar het pensioen te bevorderen. Tevens werden er op deze manier arbeidsplaatsen vrijgemaakt. Het Hof herhaalde dat de lidstaten een ruime beoordelingsmarge hebben, maar 70 71

HvJ EG 9 februari 1999, C-167/97 (Seymour). HvJ EG 20 maart 2003, C-187/00 (Kutz-Bauer).

19

dat dit er niet toe mag leiden dat een fundamenteel beginsel van gemeenschapsrecht, zoals dat van gelijke beloning van mannelijke en vrouwelijke werknemers, van haar inhoud wordt beroofd. Algemene verklaringen volstaan niet en hier wordt nog aan toegevoegd dat budgettaire overwegingen op zichzelf niet een doelstelling van sociaal beleid vormen en dus ook niet discriminatie ten nadele van één der geslachten kan rechtvaardigen (O. 59). De Duitse regering voerde namelijk aan dat als de oudere werknemers geen arbeidsplaatsen vrij zouden maken, het socialezekerheidsstelsel extra kosten moest dragen. De voorgaande zaken betroffen niet de positie van de deeltijd werkend huishoudelijke hulp, maar er staan aanwijzingen in deze zaken, waaruit kan worden opgemaakt dat de Nederlandse regelingen in strijd zouden kunnen zijn met het Europees recht. In 1996 werd er geoordeeld dat Nederland niet in strijd handelt met het Europees recht in de uitspraak van de CRvB op 29 april 1996. Dit arrest werd reeds aangehaald in hoofdstuk 3. De CRvB volgde de arresten Megner en Nolte en onderzocht of er sprake is van een legitieme doelstelling van sociaal beleid. De Raad stelde voorop dat tegenover de uitsluiting de mogelijkheid van vrijwillige verzekering openstaat. Verder volgde de Raad de motieven van de wetgever, namelijk dat verzekering tot onevenredig zware administratieve lasten zou leiden in relatie tot beperkte uitkeringsrechten, en de angst voor uitstoot van arbeid. Op grond hiervan oordeelde de Raad dat er sprake is van een legitieme doelstelling van sociaal beleid, alsmede van een geschikt en noodzakelijk middel en mitsdien een objectieve rechtvaardiging voor het indirect onderscheid. 72 Driessen zegt in de noot bij dit arrest het een teleurstellende uitspraak te vinden. Wat precies de doelstelling van sociaal beleid behelsd komt niet aan de orde en zij betreurt het dat de rechtvaardigingsgronden niet inhoudelijk getoetst zijn. Lang niet in alle gevallen is er sprake van een beperkt uitkeringsrecht, omdat de wet een dagencriterium hanteert in plaats van een urencriterium. Zoals eerder gezegd is de consequentie hiervan bijvoorbeeld dat iemand die vijf uur verdeeld over vijf dagen werkt, verzekerd is, en de hulp die 24 uur verdeeld over drie dagen uur werkt niet verzekerd is. Het administratieve-lasten argument gaat daarom niet altijd op. Niet in alle gevallen geldt dat deze lasten onevenredig zwaar zouden zijn. Ook geeft Driessen aan dat de administratieve lasten niet zwaar zijn, daar de werknemer geacht wordt het wel aan te kunnen bij het afsluiten van een vrijwillige verzekering. Ook vindt zij het jammer dat de CRvB deze gelegenheid niet aangreep om de positie van deze kwetsbare groep te verbeteren, en in plaats daarvan de toetsing van het Hof van Justitie onmiddellijk heeft overgenomen. 73 Dit hoeft zij niet te doen, de beoordeling van de objectieve rechtvaardiging is in handen van de nationale rechter. 74 De arresten Seymour en Kutz-Bauer zijn pas na deze zaak voor het Hof gekomen. Ik ben benieuwd of de CRvB nu een andere uitspraak zou doen in een soortgelijke zaak als die van 29 april 1996, nu het Hof in Seymour en Kutz-Bauer heeft bepaald dat algemene verklaringen niet voldoende zijn om aan te geven dat het doel van een bepaling niets van doen heeft met discriminatie en dat de lidstaten wel een ruime beoordelingsmarge hebben maar dat dit er niet toe mag lijden dat een fundamenteel rechtsbeginsel, zoals dat van gelijke behandeling van mannen en vrouwen van zijn inhoud wordt beroofd.

72

CRvB 29 april 1996. CRvB 29 april 1996, noot van Driessen 74 Driessen 1996, p. 349. 73

20

5.3 Gelijke behandeling mannen en vrouwen Het beginsel van gelijke behandeling voor mannen en vrouwen is op meerdere plekken gecodificeerd. Het beginsel staat onder andere in art. 157 EU Werkingsverdrag en in Richtlijn 2006/54 EG. Er is geen sprake van directe discriminatie op grond van geslacht in de Nederlandse wetgeving betreffende de positie van de deeltijd werkende huishoudelijke hulp. Nergens wordt nadrukkelijk de vrouwelijke huishoudelijke hulp uitgesloten. Maar zoals eerder gezegd, zijn het voornamelijk vrouwen die in deze sector werkzaam zijn. De bepalingen in bijvoorbeeld het BBA en art. 629 lid 2 BW lijken neutraal, maar benadelen in het bijzonder de vrouwelijke huishoudelijke hulp, en er lijkt dus sprake te zijn van indirecte discriminatie. Of deze indirecte discriminatie kan worden gerechtvaardigd wordt in paragraaf 5.5 behandeld. 5.4 Verdragen In 1981 is Nederland partij geworden bij het Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van discriminatie jegens vrouwen, ook wel het VN-vrouwenverdrag genoemd. Het voornaamste doel van dit verdrag is om de achtergestelde positie van vrouwen op te heffen. Art. 11 van het verdrag gaat dieper in op het arbeidsproces. In dit artikel worden onder andere genoemd het recht op sociale zekerheid, het recht op arbeid en het recht op gelijke beloning. De Nederlandse wetgeving lijkt in strijd te zijn met dit verdrag, omdat voornamelijk vrouwen deeltijd huishoudelijk werk verrichten en er geen sprake is van een gelijk recht op sociale zekerheid, arbeid en gelijke beloning. Driessen geeft in haar noot bij het arrest van de CRvB van 29 april 1996 aan, dat het jammer is dat de hulp in kwestie zich niet heeft beroepen op art. 11 van het VN-vrouwenverdrag. Het was interessant geweest om te zien of de rechters dit verdrag apart zouden behandelen, daar de opstellers van het verdrag hebben beoogd dat art. 11 van het verdrag ook van toepassing is op vrouwen in de private huishouding. 75 Zij denkt dat het resultaat van een beroep op art. 11 van het VNvrouwenverdrag zal zijn dat de regeling onverbindend is als de rechtvaardigingsgronden strikt worden geïnterpreteerd. 76 Elke vier jaar moeten de lidstaten verslag doen over de naleving van het verdrag (art. 19 VN-vrouwenverdrag). Dit verslag wordt behandeld door het Committee on the Elimination of Discrimination Against Women (CEDAW). In 2010 heeft het CEDAW, naar aanleiding van de voortgangsrapportage van Nederland van 2008, Nederland opgeroepen maatregelen te treffen om (vrouwelijk) deeltijd huishoudelijk personeel volledige (sociale) rechtsbescherming toe te kennen. 77 In 2014 moet Nederland zich verantwoorden over de manier waarop uitvoering is gegeven aan de aanbevelingen. 78 Nederland heeft in 2002 het ILO (International Labour Organization) verdrag 175 inzake deeltijdarbeid ondertekend. Het verdrag heeft gelijke behandeling van deeltijd werkers als uitgangspunt. Op deze gelijke behandeling kan een uitzondering worden gemaakt ingevolge art. 3 van dit verdrag. Een lidstaat mag een groep werknemers uitsluiten onder de voorwaarde dat het toelaten van deze groep zou leiden tot bijzondere problemen van wezenlijke aard. Nederland heeft van deze mogelijkheid gebruik gemaakt en wel voor het deeltijd huishoudelijk personeel. Het tweede lid van dit artikel verplicht om in het verslag over de toepassing van het verdrag, toe te lichten waarom de uitzondering van de 75

CRvB 29 april 1996. Driessen 1996, p. 350. 77 CEDAW concluding observations, punt 38 & 39. 78 Bijleveld & Cremers 2010, p. 150-151. 76

21

groep werknemers nog steeds noodzakelijk is. Aan deze verplichting heeft Nederland in 2003 onvoldoende voldaan. 79 Het is niet toegestaan om de groep uitgesloten werknemers uit te breiden, het doel van het verdrag is juist om de groep te beperken. Toch is de groep uitgebreid met de invoering van de regeling Dienstverlening aan huis. Het betreft niet meer de werknemers die minder dan drie dagen in de week huishoudelijke hulp verrichten, maar het is uitgebreid met de hulpen die minder dan vier dagen werken. In 2010 heeft het Committee of Experts van de ILO (CEARC), naar aanleiding van de (niet openbare) regeringsrapportage van Nederland, de Nederlandse regering gevraagd uit te leggen wat de redenen waren om deze groep uit te breiden en werd er gevraagd wat voor problemen er zouden ontstaan als het verdrag ook van toepassing wordt verklaard op het deeltijd werkend huishoudelijk personeel. 80 Hier is nog geen reactie op gekomen. Het volgende verslag zal in 2013 moeten worden ingeleverd. De Vereniging voor Vrouw en Recht voorspelt dat Nederland niet zal wegkomen met de algemene verklaringen van minister Kamp van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en zich in het beklaagdenbankje zal moeten gaan begeven. 81 Net als het VN-vrouwenverdrag wordt ook dit verdrag door Nederland niet correct nageleefd. De ILO heeft geen juridische sancties om een lidstaat te straffen. De ILO probeert de overheid van een lidstaat te overtuigen om een verdrag juist na te leven. Ook kunnen rapporten waarin de tekortkomingen van een lidstaat vermeldt staan, publiekelijk worden gemaakt. Gêne die hierdoor ontstaat, zou kunnen leiden tot verbeteringen. 82 Recentelijk is er een nieuw ILO verdrag ondertekend, the Convention Concerning Decent Work for Domestic Workers. Op deze manier wordt er extra aandacht gevraagd voor de positie van de huishoudelijke hulp. Meer over de inhoud van dit verdrag en of er nu veranderingen zullen volgen, wordt in hoofdstuk 7 behandeld. 5.5 Strijd met het internationaal recht? Het lijkt erop dat de Nederlandse regelingen betreffende het deeltijd werkend huishoudelijk personeel in de knel komen met het Europese en internationale recht. Nederland leeft het VN-vrouwenverdrag en het Verdrag inzake de deeltijdarbeid niet goed na, en zal zich voor het CEDAW en het CEARC moeten verantwoorden. Daarnaast is er strijd met de richtlijnen inzake deeltijdarbeid en gelijke behandeling van mannen en vrouwen. Wil een lidstaat dit kunnen rechtvaardigen moeten er legitieme doelstellingen zijn en moeten de middelen om deze doelen te bereiken passend en noodzakelijk zijn. In het voorgaande hoofdstuk zijn er een aantal argumenten behandeld. Het behoefteargument wordt bij alle uitsluitingen gebruikt maar kan geen legitieme doelstelling zijn, omdat dit argument niet opgaat. Zoals in het voorgaande hoofdstuk uitgelegd, heeft de hulp juist behoefte aan bijvoorbeeld loondoorbetaling bij ziekte, daar zij hiervoor niet verzekerd zijn.83 Het tweede argument, het administratieve-lasten-argument, houdt in dat volgens de wetgever de administratieve lasten van de werkgever niet opwegen tegen de zeer beperkte

79

Bijleveld & Cremers 2010, p. 152. Report of the committee of experts on the application of conventions and recommendations, 2010, p. 646. 81 http://www.vrouwenrecht.nl/opinie/vvr/briefreactiekamphhp 82 Heerma van Voss 2008, p. 39-40. 83 Peters 2006, p. 633. 80

22

uitkeringsrechten voor de werknemer met een klein dienstverband. Dit is een legitiem doel, daar deze de economische ontwikkeling bevordert en (indirect) de werkgelegenheid. 84 Ook het derde argument, het arbeidsmarkt-argument is een legitiem doel. Met dit argument wordt bedoeld dat met de uitsluiting van het deeltijd huishoudelijk personeel van de sociale zekerheidswetgeving de ‘witte’ werkgelegenheid wordt bevorderd. Door de uitzonderingen af te schaffen zou het werk duurder worden met het gevolg dat er een deel van het aanbod verdwijnt en er meer werk in het zwarte circuit verdwijnt. 85 Het laatste argument, het persoonlijke-levenssfeer-argument, is ook een legitiem doel. De persoonlijke levenssfeer van de werkgever, die een werknemer in zijn huishouden toelaat, weegt zwaarder dan de bescherming van deze werknemer. 86 Echter, de middelen om de doelen te bereiken zijn niet passend. Ter zake het administratieve-lasten- en het arbeidsmarkt-argument beweert de regering met algemene verklaringen dat de wettelijke regelingen bevorderlijk zijn voor het sociaal beleid. 87 In de zaken Seymour 88 en Kutz-Bauer 89 heeft het Hof van Justitie verklaard dat algemene verklaringen niet volstaan om te bewijzen dat het doel niets van doen heeft met discriminatie. Voor het persoonlijke-levenssfeer-argument geldt ook al dat het UWV rekening moet houden met de bijzondere aard van de arbeidsrelatie (art 3:1 Ontslagbesluit), het belang van de werkgever wordt dan al meegewogen. De middelen in bijvoorbeeld het geval van het persoonlijke-levenssfeer-argument zijn waarschijnlijk ook niet noodzakelijk, want er zijn andere mogelijkheden, zoals schorsing. Enkele andere opties worden in hoofdstuk 6 besproken, waardoor er nog meer getwijfeld kan worden aan de noodzakelijkheid van de uitzonderingen voor de huishoudelijke hulp.

84

Peters 2006, p. 626. Peters 2006, p. 630 86 Bijleveld & Cremers 2010, p. 177. 87 Bijleveld & Cremers 2010, p. 178. 88 HvJ EG 9 februari 1999, C-167/97 (Seymour). 89 HvJ EG 20 maart 2003, C-187/00 (Kutz-Bauer). 85

23

6) Hoe kan de positie van het deeltijd werkend huishoudelijk personeel worden verbeterd en hoe kunnen problemen worden opgelost? In hoofdstuk 4 concludeerde ik dat een aantal achterliggende doelen, om het deeltijd werkend huishoudelijk personeel uit te sluiten legitiem zijn, namelijk het arbeidsmarktargument, het administratieve lasten argument en het persoonlijke-levenssfeer-argument. Ik acht de middelen om dit doel te bereiken echter niet passend. Of de middelen noodzakelijk zijn zal ik nu onderzoeken. Zijn er ook andere middelen om het doel te bereiken? Moet het hele systeem worden herzien, of is er enkel verbetering mogelijk en nodig op bepaalde punten. 6.1 Administratieve lasten Eén van de argumenten die steeds naar voren komt is dat particuliere werkgevers niet zouden moeten worden opgezadeld met de administratieve lasten, die gekoppeld zijn aan de naleving van arbeidsrechtelijke verplichtingen. Dit zou potentiële werkgevers afschrikken om een hulp in huis te nemen, en dat is niet bevorderlijk voor deze arbeidsmarkt. Maar er zijn mogelijkheden om deze lasten minder zwaar te maken. Er kan worden gedacht aan stroomlijning en vereenvoudiging van de benodigde administratieve handelingen indien de werkgever een natuurlijk persoon is. 90 Als de handelingen makkelijker worden gemaakt, dan zullen misschien meer werkgevers deze moeite nemen, en er zo voor zorgen dat de positie van hun huishoudelijke hulp beter is. Zoals al eerder gezegd zijn het vaak tweeverdieners, of in ieder geval de beter bedeelde huishoudens die een huishoudelijke hulp in dienst kunnen nemen. 91 Voor deze mensen is een payrollconstructie misschien een oplossing. In de payrollconstructie is het de opdrachtgever (de particuliere werkgever) die de werknemer (de hulp) werft, deze werknemer sluit een arbeidsovereenkomst met een payrollonderneming, en deze onderneming stelt de werknemer vervolgens exclusief ter beschikking aan de opdrachtgever. Deze driehoeksverhouding is niet altijd aanwezig, er zijn ook bedrijven die zich payrollonderneming noemen, terwijl zij alleen de salarisadministratie en andere administratieve taken van de werkgever uit handen nemen zonder de werknemer in dienst te nemen. Een payrollconstructie heeft overeenkomsten met een uitzendbureau, maar de tarieven zullen in de payrollconstructie lager zijn dan die bij een uitzendconstructie, omdat de particulier zelf de hulp werft. Bij deze constructie neemt de payrollonderneming alle aan het werkgeverschap verbonden juridische en administratieve verplichtingen en verantwoordelijkheden op zich. De onderneming betaalt bijvoorbeeld het loon en houdt de salarisadministratie bij. Ook betaalt zij eventuele ontslagvergoedingen en draagt zij belastingen en premies af. 92 Met dit systeem zou de hulp goed zijn beschermd, zonder dat de particulier de administratieve lasten hoeft te dragen. Deze oplossing zal de hulp wel duurder maken, maar dat is waarschijnlijk geen probleem voor de over het algemeen beter bedeelde particuliere werkgevers. Wel belangrijk is dat deze (potentiële) werkgevers op de hoogte zijn van deze mogelijkheid. Voor de PGB-zorgverleners geldt dat, indien zij meer dan drie dagen voor een budgethouder werken, de SVB voor de budgethouder de salarisadministratie kan overnemen. De SVB kan voor PGB-zorgverleners die op maximaal drie dagen bij een 90

Burri 2000, p. 548. SEOR-rapport, de markt voor persoonlijke dienstverlening, december 2004, p. 27. 92 Zwemmer 2009. 91

24

budgethouder werken, gratis opting-in verzorgen, waarbij belasting en premies volksverzekeringen worden ingehouden op het salaris van de zorgverlener. De dienstverlening van de SVB zou kunnen worden uitgebreid door deze open te stellen voor het andere deeltijd werkend huishoudelijk personeel. 93 Ook voor deze optie betekent dit dat de particuliere werkgevers niet met administratieve lasten worden opgezadeld, terwijl de hulpen wel goed zijn beschermd. Hiervoor geldt ook weer dat het duurder wordt om een hulp in huis te nemen en deze mogelijkheid moet wel bekend zijn onder (potentiële) particuliere werkgevers. 6.2 Openstellen vangnet voorziening van de Ziektewet voor het huishoudelijk personeel. Bijleveld en Cremers stellen voor de vangnetvoorziening van de Ziektewet open te stellen voor het deeltijd werkend huishoudelijk personeel. Op deze manier wordt de administratieve en financiële belasting van de loondoorbetalingsplicht bij ziekte opgevangen. 94 Helaas werken zij niet verder uit hoe zij dit voor zich zien. De UWV is belast met de uitvoering van de vangnetregeling. Deze regeling geldt bijvoorbeeld voor uitzendkrachten wier uitzendovereenkomst eindigt door ziekte en WWers die ziek worden. Het UWV neemt voor deze werknemers de verplichtingen van de werkgever over, de zieke werknemer krijgt van het UWV 70% van het loon uitbetaald dat hij gemiddeld in de 13 weken voor zijn ziekte intrad verdiende. Maar de deeltijd werkende huishoudelijke hulp is hier nadrukkelijk van uitgezonderd (art. 6 sub c ZW). Wanneer de Ziektewet zou worden opengesteld betekent dit dat de huishoudelijke hulp niet slechts zes weken maar 104 wordt doorbetaald bij ziekte. Dit zou natuurlijk een grote stap vooruit zijn voor de hulp. Als deze regeling al bestaat voor een aantal groepen werknemers, waarom dan niet ook voor de deeltijd werkende huishoudelijke hulp. Het UWV is bekend met deze regeling dus de aangewezen organisatie om dit te regelen voor de hulpen. Financieel gezien is dit misschien niet een goede optie, er zullen steeds meer uitkeringen moeten worden verstrekt. Tevens, zou het een te grote belasting kunnen worden voor het UWV als een grote groep zieke hulpen een beroep gaat doen op deze voorziening. 6.3 De vrijwillige verzekering In paragraaf 4.1 besprak ik reeds kort de mogelijkheid van het afsluiten van een vrijwillige verzekering. Door deze mogelijkheid te scheppen, kan de deeltijd huishoudelijke hulp als hij zich vrijwillig laat verzekeren toch beschermd zijn tegen inkomensverlies door bijvoorbeeld arbeidsongeschiktheid. Wil dit een goede oplossing zijn om de positie te verbeteren, moet deze mogelijkheid wel bekend zijn bij de hulpen, dit lijkt echter niet het geval te zijn. 95 Een eerste belangrijke stap is om deze mogelijkheid beter bekend te maken. Daarnaast is het belangrijk dat het een aantrekkelijke optie is. Voor de hulp die maximaal 24 uur per week werkzaam is zijn de kosten voor een vrijwillige verzekering € 148, 61. Indien deze hulp het minimumloon betaald krijgt, verdient zij per maand ongeveer € 766 netto. Als zij er voor kiest om zich vrijwillig te laten verzekeren houdt zij dus ongeveer € 617 over. 96 Door de vrijwillige verzekering zou het salaris onder het minimumloon komen. Minister Kamp geeft aan dat dit een vrijwillige keuze is en daarom

93

Bijleveld & Cremers 2010, p. 87 & p. 179. Bijleveld & Cremers 2010, p. 179. 95 Peters 2006, p. 244 & SER-advies, Personenkring werknemersverzekeringen 2004, p.130. 96 Brief minister Kamp, 29 september 2011, betreffende de markt voor de persoonlijke dienstverlening. 94

25

niet in strijd is met de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag. 97 Het zal echter voor veel hulpen dus geen aantrekkelijke optie zijn, omdat zij dan minder dan het minimumloon zullen verdienen. 6.4 Versnelde procedure UWV Al eerder had ik geconcludeerd dat de uitsluiting van het BBA een vreemde is. De regering gaf aan met deze uitsluiting de sociale verzekeringswetten te volgen, maar heeft niet uitgelegd waarom het nodig is dat iemand die niet verzekerd is voor de Ziektewet, dan ook geen ontslagbescherming zou kunnen genieten. Daarnaast zijn er andere mogelijkheden zoals schorsing (met of zonder behoud van loon), en de arbeidsovereenkomst kan, wanneer de hulp zich bijvoorbeeld schuldig maakt aan diefstal of bedreiging, onverwijld worden opgezegd (art 7:677 BW). Een volledige uitsluiting van het BBA lijkt dus ongepast. Wellicht kan er in plaats van een volledige uitsluiting een versnelde procedure worden ontwikkeld, indien de particuliere werkgever zijn huishoudelijke hulp wil ontslaan. Waar het UWV WERKbedrijf er naar streeft in andere zaken binnen vier tot zes weken uitspraak te doen, kan er misschien worden geprobeerd dit in één of twee weken te doen, met één of twee afspraken bij het UWV WERKbedrijf. 6.5 Optellen van banen Om de positie van het deeltijd werkend huishoudelijk hulp te verbeteren, kan er worden bekeken hoe dit bij onze buurlanden wordt geregeld. In Duitsland bijvoorbeeld wordt sinds 2003 gewerkt met een systeem van mini-jobs waarbij banen bij verschillende werkgevers worden opgeteld. Hierdoor kunnen hulpen met meerdere kleine dienstbetrekkingen (minijobs) toch aanspraak maken op sociale zekerheid, zodra een inkomstengrens van € 400 bruto wordt overschreden. Beneden deze grens zijn de werkgever en de hulp vrijgesteld van verzekerings- en premieplicht. 98 De werkgever van de hulp moet de hulp en haar werkzaamheden aanmelden bij een speciaal opgerichte centrale. Deze aanmelding gebeurt via een formulier dat een automatische machtiging bevat voor de sociale afdrachten (loondoorbetaling bij ziekte en pensioenpremies) die de werkgever moet afstaan aan de overheid. De werkgever wordt gecompenseerd voor de sociale lasten door een fiscale aftrek. Op dit formulier moet de hulp ook aangeven niet meer dan € 400 per maand te zullen verdienen. Hoe dit kan worden gecontroleerd is onduidelijk, de werkgever moet op het woord van de hulp vertrouwen. Verdient de hulp toch meer dan € 400 per maand bij verschillende werkgevers, dan kunnen deze een hogere belastingaanslag krijgen. 99 De hulpen die de loongrens niet halen, zien met dit systeem wel enige verbetering in hun positie, zij worden doorbetaald bij ziekte en bouwen een pensioen op. Hulpen die de grens overschrijden, hebben nu een zelfde positie als andere werknemers, ook zij zijn nu verzekerd. Eerder legde ik uit dat in Duitsland de regel gold dat werknemers die minder dan 15 uur per week werkten uitgesloten werden van de wettelijke sociale zekerheid. In de arresten Megner en Nolte oordeelde het Hof dat lidstaten een minder gunstige behandeling kunnen rechtvaardigen als de middelen beantwoorden aan een legitieme doelstelling van het sociale beleid van de lidstaat. Blijkbaar is de regering van Duitsland erop teruggekomen dat dit een geschikt of noodzakelijk middel is om het doel te bereiken, want zij hebben dit systeem in 97

Kamerstukken II 2010/2011, 29 544, nr. 334, p. 15. SER-advies, Personenkring werknemersverzekeringen 2004, p. 77. 99 SEOR rapport, de markt voor persoonlijke dienstverlening, december 2004, p. 86. 98

26

2003 veranderd in dat van de mini-jobs. Ook Bijleveld en Cremers zien het systeem van mini-jobs als één van de mogelijkheden om de positie van het deeltijd werkend huishoudelijk personeel te verbeteren. Zij stellen voor dat het UWV of een speciale uitvoeringsinstantie belast kan worden met de uitvoering van de regeling. 100 Nadeel van dit systeem is dat, de werkgever er op moet kunnen vertrouwen dat de hulp niet de inkomsten- , dagen- of urengrens zal overschrijden, door tevens bij anderen huishoudelijke hulp te verrichten. Als zij deze grens overschrijdt moeten alle opdrachtgevers van de hulp over hun deel voldoen aan de administratieve verplichtingen van een werkgever en zijn zij de premies werknemersverzekeringen en loonheffing verschuldigd. Wordt de werkgever hier niet van op de hoogte gesteld, dan kan hij worden geconfronteerd met naheffingen van premies. 101 Ook was er in Duitsland geen sterke verschuiving merkbaar van zwart werken naar de witte mini-jobs. 6.6 Systeem van dienstencheques In België en Frankrijk wordt er gewerkt met een systeem van dienstencheques. Een particuliere opdrachtgever, degene die de hulp in huis wil, kan dienstencheques inkopen bij een centraal bureau. In België kosten deze dienstencheques voor de particulier € 7,50 maar deze cheques zijn fiscaal aftrekbaar en daardoor kosten deze netto slechts € 5,25. De bedrijven die deze cheques uitgeven ontvangen hiervoor € 21,41 van de Belgische overheid. Dit wordt gebruikt voor loon en de werkgeverslasten. Dit betekent dat een groot deel van de cheques worden gesubsidieerd door de overheid. De werknemers moeten worden aangeworven door erkende ondernemingen. Tussen deze twee partijen wordt een ‘arbeidsovereenkomst dienstencheques’ gesloten. Ook werkgevers moeten zich aanmelden als werkgever zijnde en kunnen zo dienstencheques aankopen. 102 Per uur dat er wordt gewerkt vullen de hulp en de particulier een dienstencheque in. Er wordt aangegeven wanneer er is gewerkt en wat er is gedaan. Deze wordt door beiden ondertekend waarna de werknemer de cheque inlevert bij de onderneming waarmee hij een arbeidsovereenkomst heeft gesloten en ontvangt vervolgens zijn salaris. De onderneming stuurt de cheque weer door naar het centrale bureau. In Frankrijk wordt met een zelfde systeem gewerkt. Belangrijke verschillen zijn wel dat in Frankrijk niet de ondernemingen een arbeidsrelatie hebben met de hulp, maar de werkgever zelf. Daarnaast mag in Frankrijk iedereen geld verdienen met een dienstencheque, waar dit in België alleen maar kan mits de hulp staat ingeschreven bij een erkende onderneming. De hoge kosten die met dit systeem zijn gemoeid voor de overheid, de administratieve lasten, en het feit dat de cheques moeten worden ingekocht bij een bedrijf, rechtvaardigen volgens de RWI dat dit geen juiste oplossing is voor Nederland. De RWI pleit voor een speciaal fiscaal regime, dat wordt behandeld in de volgende paragraaf. 103 Toch word er door sommigen nog steeds beweerd dat dit wel een goed systeem zou zijn, ook in Nederland. Kraamwinkel en Reurs bijvoorbeeld geven aan dat met dit systeem alle partijen erop vooruit gaan, dat het alleen duurder wordt. Meer hulpen zullen wit gaan werken, de staat zal meer belasting ontvangen, en de particulier kan gebruik maken van een simpel

100

Bijleveld & Cremers 2010, p. 180. Minister Kamp in reactie op petitie FNV en het onderzoek “een baan als alle andere?!”. 102 http://www.dienstencheques-rva.be/nl_home.asp 103 RWI vervolgadvies ‘huis houden op de markt’ 26 januari 2006, p. 5. 101

27

bonnensysteem. 104 Ook Bijleveld en Cremers geven aan dit een passende oplossing te vinden om de positie van de deeltijd werkend huishoudelijke hulp te verbeteren. 105 Minister Kamp van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, reageerde hierop dat dit systeem aanzienlijke budgettaire consequenties voor de overheid met zich meebrengt. Daarnaast verhoogt dit systeem de administratieve lasten voor de opdrachtgevers en de dienstverleners. 106 De administratieve kosten lijken mij wel mee te vallen, zoals net aangegeven hoeft er op de cheques alleen te worden genoteerd wanneer er is gewerkt en wat er is gedaan, en dit wordt door beide partijen ondertekend. Daarnaast blijkt uit de ‘Evaluatie van het stelsel van de dienstencheques voor buurtdiensten en – banen 2011’, gehouden door IDEA consult op verzoek van de Federale Overheidsdienst Werkgelegenheid, Arbeid en Sociaal Overleg, dat er steeds meer mensen gebruiken maken van het systeem, dus dat deze lasten de particuliere werkgevers blijkbaar niet afschrikt. Maar uit deze evaluatie is inderdaad ook gebleken dat dit systeem aanzienlijke budgettaire consequenties met zich meebrengt. In 2009 bedroeg de netto kostprijs 730 miljoen euro en in 2010 is dit toegenomen tot 800 miljoen euro. 107 De Belgische regering zoekt al uit hoe ze deze kosten zouden kunnen verminderen. 6.7 Duaal fiscaal stelsel De RWI voorspelt in haar advies ‘Huis houden op de markt’ een grote krapte op de arbeidsmarkt. Een goed functionerende markt voor persoonlijke dienstverlening zou de arbeidsparticipatie van hoger en lager opgeleiden in deze sector kunnen vergroten. Zij stelt een duaal fiscaal stelstel voor, waarin werkgever en werknemer kunnen kiezen tussen de gefiscaleerde of gedefiscaleerde variant. In de gedefiscaleerde variant worden de werkzaamheden die passen binnen de persoonlijke dienstverlening vrijgesteld van belasting- en premieheffing zolang er niet meer dan € 500 wordt verdiend. In de gefiscaleerde variant zijn de werkzaamheden die in de persoonlijke dienstverlening worden uitgevoerd fiscaal aftrekbaar. De dienstverleners staan onder contract bij een bedrijf, het bedrijf is verantwoordelijk voor de inhouding van belasting en premies, en de dienstverlener verricht op die manier sociaal verzekerd werk. Omdat de werkzaamheden fiscaal aftrekbaar zijn, wordt het prijsverschil tussen de zwarte en de formele markt verminderd. Op deze manier ontstaat er concurrentie met de dienstverlening in het zwarte circuit en wordt er verwacht dat meer particulieren witte hulpen willen inschakelen. 108 Dit stelsel kan voordelig zijn voor de positie van de deeltijd werkende huishoudelijke hulp. In de gedefiscaleerde variant zou er niets veranderen voor de hulp. Veelal zal zij minder dan € 500 per maand verdienen en daarom nog steeds niet verzekerd zijn. Maar als het aantrekkelijk wordt voor bedrijven om in deze sector te gaan beginnen, kan het huishoudelijk personeel in dienst treden bij deze bedrijven, waardoor het aanbod groter wordt. En op deze manier kan de hulp, als haar opdrachtgever kiest voor de gefiscaleerde variant, volledige rechtsbescherming genieten. De SER verwees in haar advies ‘personenkring werknemersverzekeringen’ naar dit advies. 109 104

Kraamwinkel & Reurs NJB 2010, p. 620. Bijleveld & Cremers 2010, p. 180. 106 Minister Kamp in reactie op petitie FNV en het onderzoek “een baan als alle andere?!”. 107 Evaluatie van het stelsel van de dienstencheques voor buurtdiensten en – banen 2011, Brussel 30 juni 2011, p. 10 & 151. 108 RWI vervolgadvies ‘huis houden op de markt’, november 2006, p. 4. 109 SER-vervolgadvies, Personenkring werknemersverzekeringen 2006, p. 49. 105

28

Dit systeem heeft enkele overeenkomsten met het systeem van dienstencheques. Ook hier is de hulp in dienst van een onderneming, zij is verzekerd voor de werknemersverzekeringen en de werkzaamheden die bij de particulier worden verricht zijn voor de particulier fiscaal aftrekbaar. Door het fiscaal aftrekbaar maken kost dit systeem de overheid geld, maar aan de andere kant zullen er minder mensen werkloos zijn, en zullen er minder uitkeringen hoeven te worden verstrekt. Het kabinet ziet niet veel in dit systeem. Zij is bang voor fraude, bedrijven zouden hun activiteiten een andere naam kunnen geven om te kunnen profiteren van belasting- en premievrijstelling. Dit brengt extra kosten met zich mee, en daarbovenop komen nog de kosten van de controles die moeten worden uitgevoerd om fraude tegen te gaan. Dit systeem zou pas hogere opbrengsten dan kosten hebben als de vraag naar persoonlijke diensten fors zou stijgen, én veel banen overgaan van zwart naar wit én er een hoog participatie effect is (meer aanvragers gaan langer werken, dus hogere premie- en belastinginkomsten). Het kabinet betwijfelt echter of dit gaat gebeuren, zij verwacht dat dit systeem slechts 100 tot 3100 extra banen oplevert. Dit moeten er meer zijn willen de opbrengsten hoger dan de kosten zijn. 110 Twee doelen van de RWI met dit systeem zijn het witten van zwart werk en hoger opgeleiden meer te laten werken. Het kabinet verwacht echter weinig effect. De fiscale variant is alleen interessant voor opdrachtgevers in de hoogste belastingschijf, maar het heeft geen zin om mensen met een hoog inkomen een vrijstelling te geven. Ook zijn schoonmaakwerkzaamheden voor hoger opgeleiden geen reden om al dan niet te werken. Uitbesteding van deze werkzaamheden zorgt er niet altijd voor dat er dan meer wordt gewerkt, deze tijd kan ook gebruikt worden voor andere activiteiten zoals hobby’s. Ook geeft het kabinet aan dat deze fiscale ongelijke behandeling niet te rechtvaardigen is. 111 Hiermee lijkt het voorstel van de RWI helemaal te zijn afgedaan. Dit terwijl er bij de sociale partners en bijna alle Kamerfracties wel veel sympathie voor dit voorstel was. 112 Er is weer enige tijd verstreken, misschien kan dit voorstel nu nogmaals worden besproken. Concluderend kan er worden gesteld dat de middelen om de doelen te bereiken niet noodzakelijk zijn. Wat betreft het persoonlijke-levenssfeer-argument zijn er een aantal andere mogelijkheden weergegeven, waardoor een volledige uitsluiting van het BBA niet langer kan worden gerechtvaardigd. Voor het administratieve-lasten-argument zijn ook een aantal opties uitgewerkt, waarbij de administratieve lasten minimaal blijven, en de hulp toch een betere positie verkrijgt. Wat betreft het arbeidsmarkt-argument zijn vooral de laatste opties belangrijk. Als de deeltijd huishoudelijke hulp verplicht verzekerd moet zijn maakt dat de hulp duurder, waardoor de kans groot is dat minder particulieren een huishoudelijke hulp in dienst nemen, of een zwart werkende hulp aannemen. Om dit te voorkomen is er de mogelijkheid van een fiscale aftrek gecreëerd. Deze opties betekenen wel aanzienlijke financiële lasten voor de overheid. Maar als België, Frankrijk en Duitsland deze lasten kunnen dragen, kan Nederland dat dan ook niet?

110

Kamerstukken II 2007/08, 29 544, nr. 128, p. 9. Kamerstukken II 2007/08, 29 544, nr. 128, p. 10,11. 112 Bijleveld & Cremers 2010, p. 131 111

29

7) Vooruitgang? 7.1 ILO verdrag betreffende de huishoudelijke hulp Op 16 juni 2011 heeft Nederland, samen met 395 andere lidstaten, ingestemd met ILO Verdrag 189; the Convention concerning decent work for domestic workers. 16 lidstaten stemden tegen en 63 lidstaten hadden zich van stemming onthouden. Dit verdrag legt vast dat hulpen in de huishouding als gewone werknemers moeten worden gezien, en daarom onder andere recht op sociale zekerheid hebben. Reden voor de ILO om dit verdrag op te stellen was de slechte juridische positie van huishoudelijk personeel in veel landen. In veel gevallen is er sprake van een onduidelijke arbeidsrelatie naar de buitenwereld toe, omdat de werkzaamheden binnen het huishouden worden verricht. Dit was voor de ILO reden om bijzondere aandacht aan de positie van de domestic worker te gaan schenken. In het verdrag wordt onder huishoudelijk werk verstaan, huishoudelijke arbeid die in één of meerdere huishoudens wordt verricht. De huishoudelijke hulp is degene die dit werk met enige regelmaat verricht, degene die dit werk sporadisch doet valt niet onder het verdrag, er moet wel een soort arbeidsrelatie zijn (art. 1). In het verdrag wordt onder andere het recht op een gelijke sociale bescherming behandeld (art. 14). Elke lidstaat zou maatregelen moeten nemen om te verzekeren dat huishoudelijke hulpen onder dezelfde condities werken als andere werknemers, vooral als het gaat om sociale zekerheid. Nederland heeft zich tijdens de besprekingen over de bepalingen van het verdrag hard gemaakt voor algemene bepalingen. Bepalingen zouden voldoende flexibiliteit moeten hebben, zodat Nederland, maar ook andere landen die al een hoge beschermingsgraad kennen, het verdrag ook kunnen ratificeren. Nederland ziet de noodzaak in van dit verdrag omdat zij zich bewust is van de slechte positie van de huishoudelijke hulp in andere landen, echter wil zij niet dat dit verdrag zou leiden tot het einde van de regeling Dienstverlening aan huis. 113 Andere landen pleitten juist voor gedetailleerde bepalingen, om misstanden aan te kunnen pakken. 114 Uiteindelijk vond de Nederlandse regering de definitieve versie van het verdrag te gedetailleerd. Zij zou geen gelijke rechten op het gebied van de sociale zekerheid kunnen garanderen daar dit zou leiden tot een aanzienlijke financiële en administratieve lastenverzwaring voor de huishoudens waar het personeel werkzaam is. Dit zou zijn weerslag hebben op de werkgelegenheid van het deeltijdhuishoudelijk personeel. 115 Er waren twee opties bij de stemming voor het verdrag; Nederland zou zich van stemming kunnen onthouden of zij zou vóór kunnen stemmen en een stemverklaring afgeven om te wijzen op de Nederlandse situatie en duidelijk maken dat de Nederlandse regering deze situatie wenst te behouden. Er is uiteindelijk voor de tweede optie gekozen. De ondertekening en daarmee de ratificering is pas later aan de orde. 116 Voorlopig kan worden gezegd dat het instemmen met het verdrag geen positieve invloed heeft op de positie van de huishoudelijke hulp in Nederland. In andere landen waar de huishoudelijke hulp een nog slechtere positie heeft zou dit wel een grote stap voorwaarts kunnen betekenen. Misschien

113

Kamerstukken II 2010/11, 29 544, nr. 334, p. 17. Kamerstukken II 2010/11, 29 427, nr. 72, p. 1. 115 Kamerstukken II 2010/11, 29 427, nr. 72, p. 2. 116 Kamerstukken II 2010/11, 29 544, nr. 334, p. 24. 114

30

geeft dit verdrag later wel weer aanleiding, om oplossingen en verbeteringen te gaan bedenken. 7.2 De uitspraak inzake de zieke alfahulp. In juni 2009 startten een alfahulp en het Proefprocessenfonds Clara Wichmann een proefproces. De alfahulp waar het in deze zaak om gaat, had haar pols gebroken en kon hierdoor haar werkzaamheden een aantal weken niet verrichten. Zoals eerder uitgelegd is er een driehoeksverhouding tussen de alfahulp, de cliënt (hulpbehoevende) en een thuiszorginstelling. De thuiszorginstelling bemiddelt tussen de alfahulpen en de cliënten, zij kunnen vervolgens een arbeidsovereenkomst aangaan. Maar vaak is het de thuiszorginstelling die het loon betaalt aan de alfahulp en een jaaropgave aan de Belastingdienst geeft (kassiersfunctie). Primaire vordering in deze zaak is dat er sprake is van een arbeidsovereenkomst tussen de alfahulp en de thuiszorginstelling, en er daarom een plicht zou rusten op de instelling om twee jaar loon door te betalen tijdens ziekte. Secundaire vordering is de loondoorbetaling tijdens de eerste zes weken van ziekte door de thuiszorginstelling. Het Proefprocessenfonds is van mening dat de thuiszorginstelling de werkgever is, daar deze instructies geeft aan de alfahulp (gezagsverhouding), en de instelling betaalt maandelijks het loon. De thuiszorginstelling zegt slechts te bemiddelen en erkent het loon te betalen namens de cliënten, maar zij voelt zich niet verplicht dit ook tijdens ziekte te doen. Een uitspraak in deze zaak zal de rechtspositie van de alfahulp verduidelijken, en bij een positieve uitspraak kan dit de positie flink verbeteren. Zal het proces daarom ruim 2,5 jaar hebben geduurd? In januari 2012 is er eindelijk een uitspraak gedaan. De primaire vordering is door de kantonrechter niet gehonoreerd. De instelling heeft slechts het initiatief genomen tot het tot stand komen van een arbeidsovereenkomst. De instelling deed dit in het kader van een aanbesteding door gemeente Harderwijk gegund contract, de ‘raamovereenkomst voor het leveren van hulp bij de huishouding in het kader van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning’. De instelling heeft nooit een arbeidsovereenkomst met de alfahulp gewild of beoogd. Wèl heeft de kantonrechter geoordeeld dat de thuiszorginstelling die als kassier de loonbetaling namens cliënten deed ook de zes weken tijdens ziekte moet betalen. Door de aanbesteding had de instelling dit bij de gemeente kunnen claimen. Dit heeft zij niet gedaan en dit blijft voor haar eigen risico en rekening. 117 Veel instellingen weigerden voor deze uitspraak tijdens de eerste zes weken van ziekte loon door te betalen. Daar kan nu geen onduidelijkheid meer over bestaan, dit betekent een redelijke vooruitgang in de positie van de alfahulp. 7.3 Vooruitgang bij de SVB Zoals eerder uitgelegd stelt de SVB voor PGB-houders modelovereenkomsten beschikbaar en kunnen zij eventueel de salarisadministratie van de PGB-houder overnemen. Echter de voorlichting van de SVB over de plichten van PGB-houders tegenover hun PGBzorgverleners zou moeten worden verbeterd. In ‘een baan als alle andere?!’ werden een aantal onjuistheden in deze voorlichting gesignaleerd. De SVB propageert onder andere een verkeerd minimumuurloon, zij stelt dat vakantiedagen zouden kunnen worden afgekocht en dat over vakantiedagen geen vakantiegeld hoeft te worden opgebouwd. 118 Na 117 118

Rb. Zutphen 18 januari 2012, LJN BV2123. Bijleveld & Cremers 2010, p. 103, 104.

31

een aantal brieven van de Vereniging voor Vrouw en Recht en twee gesprekken heeft de SVB laten weten de voorlichting te verbeteren. Het foutieve minimumuurloon heeft de SVB gecorrigeerd. Verder is gecorrigeerd dat òòk de hulpen die minder dan vier dagen per week werken recht hebben op zwangerschapsen bevallingsverlof. Over de volgende punten heeft de SVB beloofd de voorlichting aan te passen, hier heeft zij echter nog geen voorbeeld teksten van laten zien. Dit betreft het punt dat er slechts in gevallen van volledig werkgeverschap en opting-in een bijdrage voor een pensioenvoorziening aan de zorgverlener verstrekt zou kunnen worden. Dit is niet juist. Hetzelfde geldt over het punt in de voorlichting dat er nooit sprake zou kunnen zijn van een arbeidsovereenkomst met een partner of familielid. Ook de voorlichting betreffende de arbo-verplichtingen wordt aangepast. Ook moet er betere voorlichting zijn in geval van overlijden, de zorgverlener heeft recht op één maand doorbetaling van het restbudget, en vakantiedagen en vakantiegeld moet bij het overlijden worden uitbetaald. De SVB wil de terminologie niet aanpassen, maar wil wel duidelijker aangeven dat genoemde beloningselementen betaald moeten worden. De SVB heeft aangegeven het voorlichtingsmateriaal op voorgaande punten aan te passen, er wordt echter geen extra schrijven aan de budgethouders gewijd. Op twee punten is er nog een verschil van mening; ten eerste het verbod op afkoop van vakantiedagen en ten tweede de ontbindende voorwaarde in de modelovereenkomst. In de modelovereenkomst staat dat de arbeidsovereenkomst zonder voorafgaande opzegging direct eindigt als het recht op het PGB voor de budgethouder eindigt door een oorzaak die buiten de budgethouder ligt. Deze bepaling lijkt veel te algemeen, volgens vaste rechtspraak kan een ontbindende voorwaarde slechts bij uitzondering worden aanvaard. 119 Onlangs heeft de Vereniging voor Vrouw en Recht met een uitvoerig gedocumenteerde brief nogmaals op aanpassing van deze resterende geschilpunten aangedrongen. Hopelijk zal de SVB naar aanleiding hiervan alsnog besluiten deze punten te verbeteren.

119

Informatie verkregen van Leontine Bijleveld via e-mail op 21 januari 2012.

32

8) Conclusie In deze scriptie heb ik onderzocht of de zwakke positie van het deeltijd werkend huishoudelijk personeel te rechtvaardigen is en zo niet, of er mogelijkheden zijn om deze positie te verbeteren. De deeltijd werkende huishoudelijke hulp is de werknemer die minder dan vier dagen per week bij een natuurlijke persoon in dienstbetrekking staat en bij die persoon uitsluitend of nagenoeg uitsluitend diensten verricht ten behoeve van het huishouden. Ook alfahulpen en PGB-zorgverleners die minder dan vier dagen per week bij een cliënt werken vallen hieronder. Geschat wordt dat 81% van deze groep werknemers vrouw is. Dat de positie van de groep deeltijd werkende huishoudelijke hulpen zwak is, is duidelijk geworden. Bij de invoering van het BBA in 1945 werden zij direct uitgesloten, waardoor zij altijd minder ontslagbescherming hebben gehad dan andere werknemers. Huishoudelijke hulpen kunnen zonder voorafgaande toestemming van het UWV WERKbedrijf worden ontslagen. In 1967 werden de hulpen die minder dan drie dagen in de week huishoudelijke hulp verrichten uitgesloten van de werknemersverzekeringen, in 2007 werd dit veranderd in minder dan vier dagen. Gevolg van deze uitsluiting is dat zij geen recht hebben op een uitkering bij ziekte, arbeidsongeschiktheid of werkloosheid. In 1994 werd er een onderscheid gemaakt wat betreft de loondoorbetaling bij ziekte. De deeltijd werkende huishoudelijke hulp heeft recht op slecht zes weken doorbetaling bij ziekte in plaats van twee jaar. Het dagencriterium kan vreemde gevolgen hebben. Hulpen die bijvoorbeeld vijf dagen in de week twee uur werken worden niet uitgezonderd, maar hulpen die drie dagen in de week acht uur werken worden wel uitgezonderd. Huishoudelijke hulpen kunnen ook bij verschillende werkgevers in dienst zijn, waardoor de hulp in zijn totaliteit een aanzienlijk aantal uren in de week huishoudelijke hulp kan verrichten. Vooral voor deze hulpen, die sterk afhankelijk kunnen zijn van dit inkomen, kunnen deze uitzonderingen vervelende gevolgen hebben. Vooral voor deze groep is het erg belangrijk dat de positie wordt verbeterd. De Nederlandse regering heeft altijd volgehouden dat de uitzonderingen gerechtvaardigd zijn. De vier belangrijkste argumenten voor de uitzonderingspositie van het deeltijd werkend huishoudelijk personeel zijn besproken. Dit zijn argumenten die al jaren worden gebruikt om de zwakke positie van de deeltijd werkende huishoudelijke hulp te rechtvaardigen. De eerste is het behoefte-argument. Dit personeel zou geen behoefte hebben aan bijvoorbeeld werknemersverzekeringen, omdat zij met dit werk een klein extra inkomen verwerven, zij zijn niet afhankelijk van dit inkomen en kunnen altijd terugvallen op het inkomen van een partner. Maar deze werknemer heeft juist wel behoefte aan bijvoorbeeld werknemersverzekeringen, omdat zij slechts zes weken bij ziekte wordt doorbetaald. Ook wordt er geen rekening gehouden met alleenstaanden en de mogelijkheid van meerdere dienstbetrekkingen waardoor het lang niet altijd een klein extra inkomen is dat wordt verworven. Met het volgende argument, het administratieve-lasten-argument, geeft de regering aan dat de administratieve lasten die bij werknemersverzekeringen en ontslagaanvragen komen te zwaar zouden zijn voor de particuliere werkgever. Het lijkt echter wel mee te vallen met deze lasten en van andere werkgevers met werknemers met een klein dienstverband wordt ook verwacht dat zij deze lasten kunnen dragen.

33

Het arbeidsmarkt-argument houdt in dat door verplichte verzekeringen en het langer moeten doorbetalen bij ziekte de hulp duurder zal gaan worden. Minder mensen kunnen het zich veroorloven om voor deze prijs een hulp in huis te nemen, waardoor zij deze taken weer zelf zullen gaan doen, dit lijdt tot minder werkgelegenheid in deze sector. Of zij zullen een hulp zoeken in het zwarte circuit. Echter de meeste hulpen werken waarschijnlijk al zwart, en na de invoering van de regeling Dienstverlening aan huis is niet gebleken dat de werkgelegenheid in deze sector is gegroeid. Het laatste argument is het persoonlijke-levenssfeer-argument. De privé-sfeer van deze werkgever moet worden beschermd, de werkgever zou wanneer hij de hulp niet meer wenst, niet verplicht moeten worden om deze toe te laten in zijn huis. Maar er zijn ook andere mogelijkheden voor handen om de persoonlijke levenssfeer van de werkgever te beschermen. De Nederlandse wetgeving lijkt in strijd te zijn met het internationaal recht. In meerdere richtlijnen staan discriminatieverboden vastgelegd. Discriminatie op grond van bijvoorbeeld geslacht of arbeidsduur is verboden. Het zijn voornamelijk vrouwen die deeltijd huishoudelijk werk verrichten, dus lijkt er sprake te zijn van een ongelijke behandeling van mannen en vrouwen. Daarnaast is er sprake van een ongelijke behandeling van vol- en deeltijdwerkers, want het gaat om de deeltijd werkende huishoudelijke hulp. Ook leeft Nederland het VN -Vrouwenverdrag en ILO verdrag 175 inzake deeltijdarbeid niet correct na. Hierover zal Nederland zich al binnenkort over moeten gaan verantwoorden. In de zaken Megner en Nolte heeft het Hof van Justitie geoordeeld dat lidstaten een minder gunstige behandeling kunnen rechtvaardigen als de middelen beantwoorden aan een legitieme doelstelling van het sociale beleid van de lidstaat. Het sociaal beleid behoort tot de bevoegdheid van de lidstaten, zij kunnen de maatregelen kiezen die geschikt zijn voor de verwezenlijking van dit beleid en hebben hierbij een ruime beoordelingsmarge. Deze ruime beoordelingsmarge is ingeperkt in de zaken Seymour en Kutz-Bauer. Het Hof herhaalde dat de lidstaten een ruime beoordelingsmarge hebben, maar dat dit er niet toe mag leiden dat een fundamenteel beginsel van gemeenschapsrecht, zoals dat van gelijke beloning van mannelijke en vrouwelijke werknemers, van haar inhoud wordt beroofd. Het ging in deze zaken om Duitse en Engelse regelingen, ik ben benieuwd hoe het Hof zou oordelen als er een zaak voorkomt over de uitzonderingen van de deeltijd werkende huishoudelijke hulp. Indirecte discriminatie kan worden gerechtvaardigd, mits er sprake is van een legitiem doel en de middelen om dit doel te bereiken passend en noodzakelijk zijn. De legitieme doelen om het deeltijd werkend huishoudelijk personeel uit te sluiten zijn het administratieve-lasten-argument, het arbeidsmarkt-argument en het persoonlijkelevenssfeer-argument. Het behoefte-argument is niet als een legitiem doel aangemerkt, dit argument gaat niet op. Huishoudelijke hulpen kunnen juist wèl behoefte hebben aan bijvoorbeeld werknemersverzekeringen daar zij slechts zes weken doorbetaald krijgen bij ziekte en zeer makkelijk kunnen worden ontslagen. De overige doelen zijn wel als legitiem aangemerkt. Het administratieve-lasten-argument is legitiem daar deze de economische ontwikkeling bevordert en (indirect) de werkgelegenheid. Het arbeidsmarkt-argument is legitiem omdat met de uitsluiting van het deeltijd huishoudelijk personeel van de sociale zekerheidswetgeving de ‘witte’ werkgelegenheid wordt bevorderd. Het persoonlijkelevenssfeer-argument is legitiem omdat de persoonlijke levenssfeer van de werkgever, die

34

een werknemer in zijn huishouden toelaat, zwaarder weegt dan de bescherming van deze werknemer. De middelen om deze doelen te bereiken zijn echter niet passend en ook niet noodzakelijk. Er zijn namelijk een aantal andere opties voorhanden. De administratieve lasten zouden eenvoudiger kunnen worden gemaakt of uitbesteed kunnen worden. Een aparte (versnelde) regeling voor de huishoudelijke hulp in het BBA in plaatst van volledige uitsluiting, zou meer op zijn plaats zijn. Bij een verbetering van de positie wat betreft de werknemersverzekeringen zijn hogere kosten gemoeid. Verplichte verzekering maakt de hulp duurder. Om het toch aantrekkelijk te maken om een hulp in dienst te nemen kan een fiscale aftrek worden gecreëerd. Dit kan door een duaal fiscaal stelsel te creëren, door te gaan werken met dienstencheques of door het optellen van banen. Duitsland werkt met het systeem van optellen van banen (mini-jobs) en België en Frankrijk met het systeem van dienstencheques. Door deze fiscale aftrek ontstaat er een betere concurrentiepositie voor de wit werkende huishoudelijke hulpen, de prijzen van zwart- en wit werkende hulpen zullen bijna hetzelfde zijn waardoor er wordt verwacht dat meer werkgevers zullen kiezen voor een witte hulp. Voor de overheid zitten hier echter wel de kosten van de fiscale aftrek aan verbonden.. Maar als onze buurlanden dit kunnen realiseren, denk ik dat dit in Nederland ook zou moeten kunnen. Ik kan concluderen dat de zwakke positie van het deeltijd werkend huishoudelijk personeel niet te rechtvaardigen is. Er zijn wel mogelijkheden om deze positie te verbeteren, echter vooruitgang in deze positie in de nabije toekomst zie ik nog niet snel gebeuren. De regering blijft telkens jarenoude argumenten herhalen, en wijst opties om de positie te verbeteren steeds af, onder andere omdat deze opties te duur zouden zijn. Kleine verbeteringen zijn nu wel zichtbaar voor de alfahulp en de voorlichting van de SVB wordt verbeterd. Mijn hoop is nu gericht op de internationale organisaties, ik hoop dat zij de Nederlandse regering in kunnen laten zien dat de zwakke positie van het deeltijd werkend huishoudelijk personeel niet langer kan worden gerechtvaardigd en dat het tijd is voor verbetering.

35

9) Literatuurlijst Literatuur: - I.P. Asscher-Vonk, ‘Huishoudelijk personeel en de werknemersverzekeringen’, SMA 1974 blz. 578-587 - I.P. Asscher-Vonk, gelijke behandeling van vrouw en man in de sociale zekerheid, Deventer: Kluwer 1986 - I.P. Asscher-Vonk, ‘Wijziging van het BBA’, NJB 1987, p. 235-236 - I.P. Asscher-Vonk, De zieke werknemer, Deventer: Kluwer 2007. - L.W. Bijleveld & E. Cremers, Een baan als alle andere?! De rechtspositie van deeltijd huishoudelijk personeel, Leiden: Vereniging voor vrouw en recht Clara Wichmann 2010. - S.D. Burri, Tijd delen. Deeltijd, gelijkheid en gender in Europees- en nationaalrechtelijk perspectief, Utrecht: Kluwer 2000. - S.D. Burri, Gelijke behandeling m/v, Den Haag: Sdu Uitgevers 2004 - CEARC, report of the committee of experts on the application of conventions and recommendations, 2010 - CEDAW, concluding observations, Netherlands, jan-feb 2010. - E. Cremers-Hartman, ‘Recht voor deeltijders aan huis’, TAP 2011, p. 324-329. - Evaluatie van het stelsel van de dienstencheques voor buurtdiensten en –banen 2011, Brussel, IDEA consult, 30 juni 2011. - M. Driessen, ‘Je zult maar persoonlijke diensten verrichten…’ SR 1996, p. 348-350. - M. Driessen, ‘Ziek, zwak, zwanger..’, NJB 1996, p. 1628-1632. - J. van Drongelen & A.D.M. van Rijs, De ontslagpraktijk van de CWI, Deventer: Kluwer 2008. - K.H.A. Heenk, ‘Rechtspositie van de Alpha-hulp nog verder uitgehold’, AR 1996 8/9 - G. Heerma van Voss, Decent work op de agenda, Leiden 2008 - G. Heerma van Voss & R. Holtmaat, ‘Hulp gewenst voor de huishoudelijke hulp’, NJB 2011, p. 1622 – 1623. - Kamervragen van van Hijum(CDA) aan staatssecretaris van SZW over regeling Dienstverlening aan huis, 23 januari 2008 - Reactie van Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid H.G.J. Kamp op petitie FNV en het boek van Bijleveld en Cremers, een baan als alle andere?!, 10 maart 2011 - Brief van Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid H.G.J. Kamp, betreffende de markt voor de persoonlijke dienstverlening, 29 september 2011. - M. Kraamwinkel & M. Reurs, ‘Heeft u een zwarte of een witte werkster? Migrant Domestic Workers – van dubbel illegaal naar arbeidsovereenkomst en verblijfsrecht’, NJB 2010, p. 615-620. - F.M. Noordam & G.J. Vonk, Hoofdzaken socialezekerheidsrecht, Deventer: Kluwer 2011 - S.S.M. Peters, Verdund sociaal recht, Deventer: Kluwer 2006. - RWI-advies, Huis houden op de markt, januari 2006. - RWI vervolgadvies, Huis houden op de markt, november 2006. - SEOR rapport, De markt voor de persoonlijke dienstverlening, 2004. - SER-advies, Personenkring werknemersverzekeringen, 2004.

36

-

-

SER-vervolgadvies, Personenkring werknemersverzekeringen, 2006. Website http://www.dienstencheques-rva.be/nl_home.asp Website van het Proefprocessenfonds Clara Wichmann Website Rijksoverheid.nl; onderwerp: het persoonsgebonden budget Website van de Sociale verzekeringsbank: onderwerp; de zorgovereenkomst Website van het UWV: onderwerp; ik wil ontslag aanvragen voor mijn werknemer. Website van de Vereniging voor Vrouw en Recht K. Wentholt, Arbeid en zorg. Een verkenning vanuit het gelijkheidsbeginsel van de rechtspositie van werknemers met gezinsverantwoordelijkheid, Groningen 1990 J.P.H. Zwemmer, ‘Waarom de payrollonderneming geen (uitzend)werkgever is’,TRA 2009, 12.

Kamerstukken: - Kamerstukken II 1985-1986, 19261, nr. 3. - Kamerstukken II 1986-1987, 19810, nr. 3 - Kamerstukken II 1987-1988, 19810, nr. 5 - Kamerstukken II 1987-1988, 19810, nr. 8. - Kamerstukken II 1990-1991, 22192, nr.1. - Kamerstukken II 1995-1996, 24439, nr. 3. - Kamerstukken II 2003-2004, 29497, nr. 3. - Kamerstukken II 2003-2004, 29497, nr. 7. - Alphahulpverlening: hoe krijgt de alphahulp vorm in de Wmo? Leidraad voor gemeenten, 11 december 2006. Bijlage bij Kamerstukken II 2006-2007, 30133, nr. 126. - Kamerstukken II 2007-2008, 29544, nr. 128. - Kamerstukken II 2007-2008, 29544, nr. 142. - Kamerstukken II 2010-2011, 29427, nr. 72. - Kamerstukken II 2010-2011, 29544, nr. 334. Jurisprudentie: - HvJ EG 14 december 1995, C-317/93 (Nolte) - HvJ EG 14 december 1995, C-444/93 (Megner) - HvJ EG 9 februari 1999, C-167/97 (Seymour) - HvJ EG 20 maart 2003, C-187/00 (Kutz-Bauer) - CRVB 29 april 1996, 95/2907 WW, RN 1996, nr. 634 met noot van M. Driessen. - Rb. Zutphen 18 januari 2012, LJN BV2123

37