Magyar Választáskutatási Program Tanulmányok Juhász Gábor (2006): Kétes kampányforintok. Kampányfinanszírozás, 2006. In: Karácsony Gergely (szerk.): A 2006-os Országgyűlési választások. Elemzések és adatok. Budapest: DKMKA, pp. 127-144.
Forrás: www.valasztaskutatas.hu
JUHÁSZ GÁBOR
4. Kétes kampányforintok. Kampányfinanszírozás, 2006 Az a szabály, hogy nincs szabály – leginkább így jellemezhetõ a magyar kampányfinanszírozási rendszer. Vagy ami még rosszabb: ami szabálytöredék fellelhetõ a jogi elõírásokban, az inkább csak megtéveszti a választókat. Azok ugyanis az elõírások láttán esetleg elhiszik, hogy megtudhatnak valamit a valós korteskiadásokról, netán arra gondolhatnak, tényleg pénzügyi korlátok közzé szorítottan kampányolnak a pártok a parlamenti választásokon.
A 2006-OS SZÁMOK Az 2006. áprilisi voksolás kapcsán az MSZP és a Fidesz is 401 millió forint kampányköltséget vallott be. Állításuk szerint tehát betartották az 1997-ben törvényben meghatározott 386 millió forintos pártonkénti limitet, s azon felül a szabályoknak megfelelõen csak az állami választási támogatás összegét – az idén mindkét pártnál 14,755 millió forint – fordították korteskedésre. A hivatalos adatok szerint tehát egy elsõfordulós voksot alig 90 forintból ki tudtak hozni. E hivatalos adatok hitelességét azonban rögtön kétségessé teszik a pártok reklámkiadásairól készült szakmai becslések. (4.1. táblázat)
128
JUHÁSZ GÁBOR
4.1. táblázat A becsült politikai reklám-költések és a bevallott kampánykiadások (millió forint) Becsült reklámköltés*
Bevallott kampánykiadás**
MSZP
909
401
Fidesz–KDNP
769
401
SZDSZ
338
364
MDF
261
306
vezményeket jóval meghaladó „árleszállítások” felvetik a burkolt kampányfinanszírozás gyanúját. Gyakorlatilag azt jelentik ugyanis, hogy a pártok mások által el nem érhetõen alacsony áron jutnak hirdetési felülethez. Ebbõl pedig egyenesen következik a feltételezés, hogy az extra kedvezmény „veszteségét” máshol be akarják hozni a média- és hirdetési cégek (például úgy, hogy a kormányra került párt – politikai befolyása révén – késõbb állami megrendelésekhez juttatja, vagy mondjuk a frekvenciaosztásnál elõnyben részesíti õket). 4.2. táblázat A pártok listaáras reklámköltése 2006. január–áprilisban* (millió forint)
* Becslés a piacon szokásos kedvezmények figyelembevételével a 2006. január–áprilisi idõszakra. ** A pártok által bevallott teljes kampánykiadás a parlamenti választáson. Forrás: HVG-becslés, pártközlések.
Figyelemre méltó, hogy a hivatalos kampányköltésösszegek alig valamivel magasabbak mint négy éve. Akkor az MSZP és a Fidesz 399-399 millió forintot jelölt meg, míg nyolc éve 352 millió, illetve 304 millió volt a nyilvánosságra hozott adat. Ez szintén kétségeket ébreszt, hiszen a hirdetésitarifatáblázatokból kiderül, négy/nyolc év alatt jelentõsen, akár több mint 100 százalékkal drágultak a reklámok. Az elsõ két választás idején, tehát 1990-ben és 1994-ben még nem volt kötelezõ külön kampánymérleget készíteni, csak a pártok éves beszámolójából lehet következtetni az akkori kiadásokra. Ezek alapján úgy becsülhetõ, hogy 1994-ben az MSZP 400-450, a Fidesz 600-650 millió forintot kampányolt el, s túlfutott a 600 millión az MDF is. 1990-ben az új pártok az MDF kivételével valószínûleg 100 millió forint alatt maradtak, míg az MSZP mintegy 170 millió forintot költött. Az akkori beszámolók számai közelebb állhattak a valósághoz, mint a 2006-os adatok, ha másért nem, azért, mert akkor még szabad volt a költés, tehát pusztán a forma – egy valójában senki által komolyan nem vett, de mégis hivatalos elszámolás – kedvéért a pártok nem igyekeztek hiteltelenül alacsony összegeket kimutatni. A becslések szerint a politikai hirdetésekre költött pénz jóval kevesebb mint amit az úgynevezett listaáras számítás (4.2. táblázat) mutat. A listaáras számítás jogosságát a pártok kétségbe vonják, mondván nagy megrendelõként nagy árengedményeket tudnak elérni – amelyekrõl viszont nem árulnak el részleteket. Ugyanakkor a becslésnél számításba vett szokványos (a sajtóban, köztéren, rádióban mintegy 50, a televízióknál akár 70 százalékos) ked-
129
KÉTES KAMPÁNYFORINTOK
Tévé
Sajtó
Köztér
Internet
Rádió
Összesen
MSZP
681
686
631
40
200
2261
Fidesz–KDNP
345
205
1266
26
27
1871
SZDSZ
305
67
358
105
20
858
MDF
157
195
214
44
20
630
* Kedvezmények nélkül a tarifatáblázatok alapján számítva. Forrás: TNS Media Intelligence.
Elõfordulhat persze, hogy egy-egy vállalkozás vezetõje – nem megsértve, inkább kikerülve a párttörvény szabályait – egyszerûen így támogatja kedvenc pártját. Az elõírások ugyanis nem tiltják a magáncégek adományait, de azokról be kell számolni a nyilvános pártmérlegben, ezt az szabályt azonban csak a pénzadományokra alkalmazzák. A nagy mértékû kedvezmények gyakorlata azért is figyelemre méltó, mert a hirdetési cégek egy része nem szakmai befektetõk kezében van, például a Fidesz hangsúlyos köztéri kampányában jelentõs szerepet kapott Multireklám Rt. Csányi Sándor OTP-vezérigazgató cégének érdekeltsége. De nemcsak a szakmai becslések ingatják meg a pártkönyvelõk szavahihetõségét, hanem a nyilvánosságra kerülõ részadatok is. A média csak elvétve teszi közzé, hogy mennyit hagytak náluk a pártok politikai reklámra. Az RTL Klub megtette: idei beszámolójuk szerint az MSZP 148,8 millió, a Fidesz 118,3 millió, az SZDSZ 75 millió, az MDF 32,6 millió forintot köl-
130
JUHÁSZ GÁBOR
tött – azonos feltételekkel – az országos tévéállomásnál a kampányidõszakban1. A lapkiadók vagy a plakátcégek még kevesebb adatot tesznek közzé vagy teljesen hallgatnak (igaz, nincs is beszámolási kötelezettségük). Ugyanakkor tény, hogy az elõbbiek esetében a kampánytámogatásnak nem a kedvezményes hirdetés az egyedüli módja. Nyíltan korteskedett a kormánypártok mellett a Népszava, amely 2005 decemberétõl ismét szociáldemokrata napilapként határozza meg magát. Az elmúlt években nehéz gazdasági helyzetbe került lap ekkor új támogatót talált: az MSZP-frakcióban ülõ milliárdos, a szinte csak jogi értelemben létezõ Magyarországi Szociáldemokrata Párt elnöke, Kapolyi László által létrehozott Kelemen Gyula Alapítványt. A mintegy 25 ezres napilap 2005 októberében például egymillió példányban 16 oldalas különszámot jelentetett meg a kormány 100 lépés programját ismertetendõ. Hasonlóan kampányolt a másik politikai oldalon a 2004-ben újraindított és 2006 júliusától szünetelõ Reform hetilap, amely az Orbán Viktor Fidesz-elnökhöz rokoni szálakkal kötõdõ Vitézy család érdekeltsége. Miután Gyurcsány Ferenc elsõ miniszterelnöki beiktatására is idõzített egy „Gyurcsány-extrát” 2004 októberének elején, 2005 júliusában egy 100 oldalas – óriásplakát-kampánnyal támogatott – duplaszámot szenteltek a kormányfõnek „Ki hisz még neki?” szlogennel.
A HOMÁLYZÓNA Nehezebb becslést készíteni a kampánykiadások többi részérõl. A hagyományos korteskedés – gyûlésszervezés, szórólapozás, házról házra járó aktivisták bevetése – esetében sokkal kevesebb a támpont mint a politikai hirdetések „beárazásánál”, ahol a kereskedelmi reklámoknál szokásos tarifák legalább fogódzót adnak. A nehézségek rögtön a kampányidõszak meghatározásával kezdõdnek. Jogi értelemben a korteskedés a választás kiírásakor kezdõdik – tehát 2006-ban január 19-én indult –, s a kampánycsend kezdetéig tart.2 Mindenki számára nyilvánvaló azonban, hogy ez csak a verseny célegyenese: a parlamenti választásra való felkészülés jóval korábban kezdõdik. Jól érzékelhetõ volt ez például az MSZP imázskampánya esetében, amit felpörgetési céllal indítottak 2005 õszén, tehát jóval a hivatalos kampánykezdet elõtt. Teljesen szabad ráadásul a pártok keze abban, hogy a jogi értelemben vett kampányidõszak alatt keletkezett kiadásokból mit számolnak el a korteskassza terhére. Az elmúlt bõ másfél évtized gyakorlata alapján állítható: csak
KÉTES KAMPÁNYFORINTOK
131
azokat könyvelik oda, amelyekkel „lebuknának”, tehát például a politikai hirdetések, a külsõ vállalkozók által készített szórólapok vagy a választási gyûlések költségeit. Ugyanakkor az irodabérleti díj éppen úgy lehet a pártépítés költsége, mint a telefonszámla, tehát azt nem kell feltétlenül a kampány rovatban elszámolni. A választási eljárási törvény szellemébõl ugyan az következik, hogy a teljes kampányköltségrõl kell beszámolni, beleértve a legapróbb tételeket, mondjuk az önkéntes aktivisták étkeztetési költségeit is, ennek ellenére az Állami Számvevõszék által is szentesített gyakorlat szerint az a kampányköltség, amit a pártok annak minõsítenek. Mindezek alapján úgy kalkulálható, hogy a nagy pártok tényleges kampányköltése akár 2-2 milliárd forintnál is több lehetett 2006-ban. Az elmúlt választások tapasztalatai szerint ugyanis az egyéb kiadások – a rendezvényköltségtõl a telefonszámláig – legalább annyit kitesznek mint a politikai reklámra fordított összeg, különösen, ha az egyéni kerületi jelöltektõl elvárt „saját zsebes” költést is ideszámítjuk. Tehetõs emberek, fõleg vállalkozók által kreált kisebb pártok esetében – ilyen volt például 1994-ben a Köztársaság Párt – különösen nagy a jelöltek magánszámlájáról vagy cégeiktõl származó összeg jelentõsége. (Juhász 1996, 116–122.) Kétségtelen, hogy ez a „több mint duplázó becslés” bizonytalan pontosságú. Nagyon kevés megbízható adat áll rendelkezésére az elemzéshez, de a háttérbeszélgetéseken kívül alátámasztja a kalkulációt a kampánymérlegek, illetve a választási évekrõl szóló általános pártbeszámolók számainak összevetése is. A MSZP és a Fidesz például 2002-ben egyaránt csak 399 millió forint kampánykiadást vallott be a parlamenti választásra, de éves mérlegeik „politikai tevékenység kiadása” 1,3 milliárd, illetve 1,5 milliárd forintot mutatott abban az évben. E rovat rejti a választási költségeket is, anélkül azonban, hogy részleteznék összetételét, ezért értelemszerûen benne van az önkormányzati kampány költsége éppen úgy mint minden az évi propagandakiadás. De még ez sem a pártközpontok által megmozgatott teljes összeg. Az úgynevezett harmadik személyek – a választáson nem induló, de nyilvánvalóan egy párt vagy jelölt mellett vagy ellen kampányoló szervezetek vagy magánszemélyek – korteskedésérõl szó sem esik a hatályos jogszabályokban. Márpedig ezek sok esetben költségátvállalással tehermentesítik a pártkasszákat. Ez a gyakorlat már 2002-ben is megfigyelhetõ volt – például egyesületek, magánszemélyek politikai hirdetései révén –, de 2006-ban különösen nagy hangsúlyt kapott, s a történtek felvetették a kampányakciók elõre megtervezett kiszervezésének gyanúját is. Ez a megoldás kettõs ha-
132
JUHÁSZ GÁBOR
szonnal jár: egyrészt nem kell elszámolni a költségeivel a nyilvánosság elõtt, másrészt úgy lehet „eladni” a közvéleménynek, hogy civil szervezetek, magánszemélyek támogatását élvezi egy párt. Vagy ami még gyakoribb volt: az igazság kiderítésére pénzt áldozó „civilek” leplezik le valamely politikai mozgalom, jelölt hibáit-hazugságait. Aligha tagadható, hogy az MSZP–SZDSZ párost támadó kiadvány, a Magyar Vizsla vagy éppen a Demszky Gáborra célzó Budapesti Riport megjelentetése a kampányidõszakban korteslépés volt.3 Ezt csak elfedni próbálta az, hogy egy egyesület, illetve egy lapkiadó magáncég állt mögöttük. Jellemzõ, hogy a Magyar Vizsla két szám megjelentetése és a választás után megszûnt, s a Budapesti Riport sem hallatott magáról áprilist követõen. A másik politikai oldalon hasonló célt is szolgált az Amõba-akció. A Gyurcsány Ferenc részvételével létrehozott – s részben általa pénzelt – Alapítvány a Modern Baloldalért (Amoba) honlapja, rajta a miniszterelnök naponta ezrek által olvasott blogjával, a fiatal korosztályok megnyerésének szándékával a potenciális baloldali választók megmozgatását igyekezett elérni.4 Ezekre a szervezetek elszámolási kötelezettség nélkül költhettek akár százmilliókat a kampányidõszakban. Az év elsõ négy hónapjában például az Adózók Érdekvédelmi Szövetsége listaáron 146 milliót adott ki a Magyar Vizsla köztéri reklámjára, de az Amõba is reklámozta magát 27 millióért honlapokon és köztéren. Kívül esnek a kampányszabályozáson a politikai ifjúsági szervezetek és a parlamenti pártok által létrehozható politikai alapítványok is. Ez ugyancsak új kerülõutakat nyit, hiszen például az 2003-as párttörvény-módosítással létrehozott alapítványok együttesen évente több mint egymilliárd forinthoz jutnak a költségvetésbõl (4.3. táblázat).
133
KÉTES KAMPÁNYFORINTOK
4.3. táblázat A pártalapítványok állami támogatása 2006-ban (millió forint) Eredeti elõirányzat*
Végleges összeg**
Táncsics Mihály (MSZP)
461,4
479,9
Polgári Magyarországért (Fidesz)
430,3
404,4
Antall József (MDF)
118,8
104,2
Szabó Miklós (SZDSZ)
109,9
109,9
* A 2006. évi költségvetési törvény eredeti elõirányzata. ** A választási eredmény alapján módosított összeg. Forrás: 1057/2006. (VI. 7.) kormányhatározat.
Nem titkoltan az volt a politikai alapítványok felállításának egyik oka, hogy így a pártkeret felemelése nélkül juthassanak pluszpénzhez a parlamenti pártok. A megoldást Sólyom László – már nem alkotmányíróként, még nem köztársasági elnökként – alkotmányellenesnek nevezte 2004-ben egy tudományos munkájában (Sólyom 2004, 129–132.), mondván: nincs ésszerû magyarázata, hogy miért kaptak ekkora elõnyt a frakcióval rendelkezõ pártok, így köztársasági elnökként aligha írta volna alá a törvényt.5 Ezek a szervezetek – német mintára – elsõsorban háttérmunkával (kiadványokkal, konferenciákkal, politikusképzéssel) segítik pártjukat. A kampányidõszakban azonban tevékenységük elválaszthatatlan a korteskedéstõl. Ugyanakkor alkalmasak arra is, hogy pénzeket fogadjanak. A magyar pártalapítványokat elsõsorban a német testvérintézmények támogatják, de például – mint az alapítvány honlapjáról kiderül – 2005-ben 1-1 millió forintos adományt kapott az MDF Antall József Alapítványa az állami tulajdonú Szerencsejáték Rt.-tõl – ami magát a pártot a törvényi tilalom miatt nem segíthetné – vagy az ESMA Kft. hirdetési magáncégtõl. Ami a forrásokat illeti, a pártok még hallgatagabbak. Többnyire az állami támogatásból a korábbi években tartalékolt összegeket, illetve magánadományokat, esetleg bankkölcsönöket jelölnek meg a kampánykiadások fedezetéül. A kilencvenes években két állami bank, Magyar Hitel Bank Rt. és a Postabank Rt. számított a fõ pártfinanszírozó pénzintézetnek. Az elõbbi inkább a jobboldali pártokat (Fidesz, MDF, KDNP) hitelezte, az utóbbi viszont 1994-ben például éppen úgy kölcsönzött az MDF-nek mint az MSZP-nek.
134
JUHÁSZ GÁBOR
135
KÉTES KAMPÁNYFORINTOK
Az idén – ahogy erre a székházak tulajdoni lapjai utalnak – a szocialista párt az Erste Bank Rt., a Fidesz–KDNP kettõs pedig a Magyar Külkereskedelmi Bank Rt. (MKB) segítségét vette igénybe. Mindkét párt régi ügyfél bankjánál, az MSZP-nek 2002 óta 400 millió forintos folyamatosan megújuló hitelkerete van, míg a Lendvay utcai Fidesz-ingatlanra 2002 óta több lépcsõben került MKB-jelzálog, 2006 elején például 350 millió forint erejéig. Mindebbõl következik: a pártok által közzétett beszámolók nem egyszerûen hiteltelenek, hanem egyenesen félrevezetõk (4.4. és 4.5. táblázat). Elsõsorban azért, mert a hitelesség látszatát kelti, hogy két „pecsétet” is kapnak. Egyrészt a köztársaság hivatalos lapjában, a Magyar Közlönyben jelennek meg, s bár egyszerû közleményekrõl van szó, a „helyszín” mégis felértékeli õket. Másrészt az Állami Számvevõszék utóbb ellenõrzi a mérlegeket, és szinte automatikusan jóváhagyja azokat.
4.5. táblázat
4.4. táblázat
A beszámolók szándékosan szûkszavúak, részleteket még a MSZP átlagosnál több tételbõl álló mérlege sem árul el. A könyvelõk láthatóan arra törekedtek, hogy e mérlegek azt mutassák, a párt nem lépte túl a 386 millió forintos keretet (amibe az állami kampánytámogatás nem számít bele), de se a valódi pénzforrásokról, se a költésrõl ne kerüljön napvilágra érdemi adat. A jogszabályi lyukakat jelzi, hogy minden párt olyan rendszerben közölt pénzügyi adatokat kampányáról, amilyenben akart, ami azzal jár, hogy összehasonlíthatatlanná válnak a beszámolók.
Az MSZP 2006-os kampányelszámolásának fõ tételei (millió forint) állami kampánytámogatás Bevételek
állami párttámogatás adományok anyagköltség posta és telefon
14,755 323,040
állami kampánytámogatás Bevételek
14,755
adományok
123,074
hitel és engedményezés
262,926
anyagjellegû
147,391
nem anyagjellegû
253,195
Kiadások
Forrás: pártbeszámoló
62,949 3,451 89,591
közlekedés
3,940
bérleti díjak
54,915
propaganda
189,691
egyéb
59,156
Kiadások
Forrás: pártbeszámoló
A Fidesz–KDNP 2006-os kampányelszámolásának fõ tételei (millió forint)
A MÚLT TERHEI Ezzel nemcsak a választók eligazodását tették lehetetlenné, de a számvevõkét is. Az Állami Számvevõszéknek nincs nyomozati jogköre, munkatársai pusztán formailag ellenõrzik az eléjük tett iratokat, így aztán legfeljebb könyvelési hiányosságokra, elírásokra lelnek (Szávai 2001). Ez azért is aggasztó, mert pusztán a számvevõszék – mint az Országgyûlés pénzügyi ellenõrzõ szervezete – jogosult a pártok gazdálkodásának vizsgálatára, ez az adóhivatal számára is tiltott terület. Ennek magyarázata az, hogy a szabályok 1989-es kidolgozásakor ki akarták zárni, hogy bármely olyan szervezet, amely a mindenkori kormány alá tartozik, beletekinthessen a pártkönyvelésekbe. Elmulasztották viszont felruházni a számvevõket a hatékony kontrollhoz szükséges jogokkal.
136
JUHÁSZ GÁBOR
A szabályok tarthatatlansága hamar kiderült. Az 1990-es parlamenti választás is kimerítette ugyan a pártkasszákat, az elsõ komoly költségvetésû kampány mégis az 1994-es volt, ami több pártot adósságcsapdába kergetett. Ennek legfõbb magyarázata az, hogy 1991-ben a pártok ingyenes központiszékház-juttatást kaptak az államtól, s ezek a fõvárosi épületek hitelfedezetként szolgálhattak a választási siker – és az ebbõl következõ megnövekedõ állami támogatás – reményében felvett bankkölcsönöknél. Az eredmény ismert: a kilencvenes évek közepén az MDF és a KDNP elvesztette budai székházát, a Fidesz pedig ingatlanai nagy részét, bár Lendvay utcai központját végül sikerült visszavásárolnia (Juhász 2001, 23–32). A hirtelen jött pénzbõség költekezési versenyhez vezetett, ezért szinte nyomban felmerült a kampánykiadások korlátozásának s a részletes elszámolások bevezetésének ötlete.6 A harmadik választás elõtt ezt – igaz, csak a parlamenti voksolásra vonatkozóan – törvénybe iktatták, akkor, vagyis 1997-ben ugyanis az MSZP–SZDSZ párosnak volt elég mandátuma a kétharmados szabályok módosítására is.7 Közzétételi szabály egyébként korábban is volt. „Minden jelöltnek, pártnak a választásokra fordított állami és más pénzeszközök, anyagi támogatások mértékét és a felhasználás módját – országos összesítésben is – az országos napilapokban nyilvánosságra kell hoznia” – szólt az elõírás.8 A jogszabály azonban nem írt elõ közzétételi határidõt, s a törvényhozás a mulasztás szankciójáról is megfeledkezett. Ezek után nem csoda, hogy a kampánypénzek nyilvánossága, az azokkal való elszámolás kapcsán a pártok többsége 1998-ig legfeljebb arra volt hajlandó, hogy a korteskedésre az állami költségvetésbõl kapott, dologi kiadásokra felhasználható támogatással elszámoljon. Az MDF 1990-ben ugyan közzétette kiadásait a Mai Nap címû napilapban, a többiek (kivéve a Fideszt) viszont csak fél évvel késõbb a HVG kérésére adták meg teljesnek mondott elszámolásukat.9 A mandátumaspiránsok számával arányos állami kampánytámogatás keretösszegérõl az Országgyûlés határoz (ezt a fejpénzt a függetlenként indulók is megkapják). Az összeg felhasználásáról a választást követõ 30 napon belül kell elszámolniuk a Pénzügyminisztériumnál. E kampánykeret jelentõsége azonban egyre kisebb, hiszen 1990 óta minden alkalommal 100 millió forint volt. Ez pedig azt jelenti, hogy 2006-ban egy-egy jelöltre 38 226 forint állami támogatás jutott, ami még jelképes támogatásnak is kevés. A választási forintokra egyébként olyan elõírás nem vonatkozik, amelyik ezeket – az említetten túl – megkülönböztetné a többi pártpénztõl. A legfontosabb regula ebbõl következõen az, hogy a pártoknak joguk van adományo-
KÉTES KAMPÁNYFORINTOK
137
kat korlátlanul elfogadni. A kezük tehát szabad a kampánypénzek „felhajtásában”, legfeljebb arra kell ügyelniük, hogy ha olyan szervezettõl érkezik a pénz, amelyik a párttörvény szerint tilalmi listán van (például külföldi kormánytól, magyar állami cégtõl), vagy az adományozó nem akarja felfedni a kilétét (mert nem szeretné, ha a párttal való kapcsolatára fény derülne), akkor közbe kell iktatniuk egy szervezetet, esetleg személyt. Ez az úgynevezett megszakító legalizálja a pénzt: magára vállalja az adományozó szerepét, az õ neve kerül az elszámolásba.10 A kampányfinanszírozási zûrzavar megszüntetésére hozott eddigi szabályok eredménye elszomorító. Jellemzõ például, hogy az 1997-ben jelöltenként 1 millió forintban (de pártonként legfeljebb 386 millió forintban) meghatározott költési plafon nem vonatkozik az önkormányzati és az európai parlamenti választásokra, ezeken teljesen szabad a költés. A szabályt a nagy pártok a parlamenti helyekért folyó küzdelem idején sem tartják be, ezért újra és újra felbukkan a terv: emeljék a költési határt, ha másként nem, akkor úgy, hogy vegyék figyelembe az inflációt. Erre a törvénymódosító lépésre azonban nem került sor. A tétlenkedés láttán az ezredforduló után egyre többen vetették fel, hogy az egész képmutató – mások szerint egyenesen korrumpáló – párt- és kampányfinanszírozási rendszert meg kellene változtatni. Mindezek az elképzelések Gyurcsány Ferenc nagypolitikai felbukkanásáig inkább csak következmények nélküli felvetések voltak, még akkor is, ha az igazságügyi tárcától származtak, mint az Orbán-kormány idején készült elõterjesztés, vagy politikustól, például a szabad demokrata Bauer Tamástól.11 Eleinte ilyennek tûnhetett a Medgyessy-kormányba sportminiszterként bekerült Gyurcsány 2004 eleji javaslata is. A „Merjünk baloldalinak lenni” címû programiratában megoldásként felvetette az állami támogatás jelentõs emelését (a mûködésre valót három-ötszörösére, a kampányjuttatást ötvenszeresére növelte volna) párhuzamosan az ÁSZ-ellenõrzés szigorításával.12 „Nyilvánvalóan szívesség-kereskedelem zajlik” – jellemezte akkor egy interjúban a pártfinanszírozási rendszert a késõbbi miniszterelnök.13
A REFORMJAVASLATOK E mondatok jelentõsége megnõtt a Gyurcsány vezette MSZP 2006-os választási gyõzelme után. A kormányprogram megismétli a támogatásemelés és a szigorúbb ellenõrzés tervét annak érdekében, hogy „váljon világos és át-
138
JUHÁSZ GÁBOR
látható rendszerré a pártfinanszírozás”.14 A második Gyurcsány-kabinet nem is késlekedett. A program és a kormányfõ személyének megszavazása után – közjogi csomagjuk részeként – nyomban benyújtották javaslatukat az Országgyûlésnek.15 Ennek elfogadása – ami az õszi zavargások, majd az önkormányzati választás után kialakult belpolitikai krízishelyzetben kevéssé valószínû – teljesen új alapokra helyezné a magyar pártfinanszírozást. Noha nem garantálná az állami támogatás automatikus növelését, mert a keret meghatározása évrõl évre a költségvetési vita része maradna, kimondaná, hogy a választási években a rendes állami juttatás kétszeresét kitevõ állami kampánytámogatás is járna. Ezzel párhuzamosan eltörölné a költési plafont. Nincs azonban arról szó, hogy a pártok számolatlanul költhetnék a közpénzt korteskedésre: az államkassza csak utólag fizetne. E keretbõl – ami 2006-ban mintegy 5 milliárdot tett volna ki, ha már élt volna szabály – azok a pártok részesednének, amelyek az elsõ fordulóban az érvényes szavazatok legalább egy százalékát megszerezték. Ugyanaz lenne tehát a jogosultság határa mint most a rendes éves párttámogatásnál, ám a pénzt szavazatarányosan osztanák el. Jelenleg az államipénz-osztásnál elõnyt élveznek az országos listán mandátumot szerzett pártok. Az évenkénti keret – 2006-ban 2,5 milliárd forint – 25 százalékát köztük osztják el egyenlõ arányban, s csak a 75 százalék kiutalása voksarányos.16 Így lett – a Fidesszel közös listán szerzett országos listás mandátumok révén – a 2006-os választás pénzügyi nyertese a KDNP (4.6. táblázat).
139
KÉTES KAMPÁNYFORINTOK
4.6. táblázat A pártok állami támogatása 2006-ban (millió forint) Eredeti elõirányzat*
Végleges összeg**
MSZP
969,2
960,2
Fidesz
817,4
826,6
SZDSZ
282,0
269,8
MDF
284,1
251,2
KDNP
–
137,3
MIÉP/Harmadik Út***
87,0
58,4
Centrum
69,4
28,9
Munkáspárt
39,8
16,6
* A 2006. évi költségvetésben elõrányzott összegek (az év elsõ 5 hónapjában eszerint kapták a pártok a pénzt). ** A választási eredmény alapján meghatározott végleges összeg (a Centrum és a Munkáspárt júniustól nem kap támogatást). *** Az eredeti elõirányzat a MIÉP-nek járt, júniustól a MIÉP/Harmadik Út nevû választási párt jogosult a támogatásra. Forrás: a 2005. évi CLIII. törvény a 2006. évi költségvetésrõl, illetve az annak felhatalmazása alapján született 1057/2006. (VI. 7.) kormányhatározat.
A gálánsabb pénzosztásért cserébe a pártokat korlátoznák a bevételszerzésben és szigorítanák elszámoltatásukat. A jövõben adományokat csak magánszemélyektõl és saját alapítványtól17 fogadhatnának el a pártok (az viszont nem lenne kizárva, hogy a magáncégek az alapítványokat pénzeljék). Emellett már 50 ezer forint fölötti összegnél a párt honlapján közzétennék az adományozó nevét, 250 ezer forint fölött pedig a Magyar Közlönyben is (ma belföldieknél 500 ezer, külföldieknél 100 ezer forint a közzétételi határ). A nem pénzbeni juttatásokat fel kellene értékeltetni, a kedvezményes szolgáltatásokat (például a sokat emlegetett politikai reklámokat) piaci áron kellene elszámolni. A hirdetési tarifákat a média köteles lenne elõre meghatározni, s ahhoz minden párt esetében tartania kellene magát. A trükközés kizárása érdekében kampánykiadásokat csak egy elkülönített számláról lehetne fizetni, s ennek forgalmát jelenteni kellene az Országos Választási Bizottságnak, ami hetente közzétenné az adatokat.
140
JUHÁSZ GÁBOR
Az Állami Számvevõszék által megállapított esetleges szabálytalan gazdálkodást nemcsak a pártkassza bánná. Megmaradna ugyan a szabály, hogy a tiltott bevétel összegét be kell fizetni az állami költségvetésbe, s még ugyanennyivel csökken a költségvetési támogatás, de emellett a pártelnök magánzsebét is célba vennék. A feketepénz 10 százalékával ugyanis személy szerint õt büntetnék. Mindemellett a számviteli törvényhez igazítanák a pártok könyvvezetési, beszámolókészítési kötelezettségét, ami a gyakorlatban azt jelenti, hogy a cégekhez hasonló módon kellene könyvelniük. Számítaniuk kellene a pártok gazdasági vezetõinek az adóhivatali ellenõrzésre is, igaz, a párt a „politikai tevékenységével összefüggõ adatokat tartalmazó iratokba” való betekintést megtagadhatná. Nagy elõrelépést jelentene az a szabály, amely tiltaná az állami szervezetek kampányolását (tehát saját tevékenységüket sem népszerûsíthetnék a kortesidõszakban), ami a mindenkori ellenzék számára tett gesztus. Harmadik személyek pedig csak akkor szállhatnának be a politikai küzdelembe, ha elõtte bejelentkeztek az Országos Választási Bizottságnál (ahogy most az induló pártoknak meg kell tenniük), s vállalják, hogy ellenõrzik kiadásaikat. A kormány nyáron még azt remélte, hogy az új elõírások 2007. január 1-jén már hatályba léphetnek. A tervezet azonban júliusban nem jutott el a végszavazásig,18 bár s az ellenzék – csak kétharmados többséggel elfogadható más közjogi kormányjavaslatokkal ellentétben – nem utasította el a tervezetet. A Fidesz ugyanakkor azt javasolja, hogy az éves állami támogatás keretösszegét – ami létfontosságú a pártok számára (4.7. táblázat) – normatív módon határozzák meg, ne pedig a mindenkori kormánytöbbség döntsön róla a költségvetési szavazáskor, s igen fontos számukra a kormány alá tartozó szervezetekre vonatkozó szigorú kampánytilalom. A kis pártoknak kedvezõ (mert a gyakorlatban inkább a nagyokat korlátozó) felsõ határ fenntartását javasolja az MDF: a fejenkénti összeget kétmillió forintra emeltetné, vagyis a teljes keret 772 millióra nõne. Az SZDSZ is hasonló javaslatot tett, õk inflációs számítások után a 2,4 milliós fejenkénti határt javasolják. A Fórum emellett azt is szeretné elérni, hogy az egyszázalékos határon túljutott pártok a kampányra szánt különtámogatást a hatálybalépést követõ választáson már elõre kapják meg.
141
KÉTES KAMPÁNYFORINTOK
4.7. táblázat Az állami támogatás aránya a pártok bevételeibõl 2005-ben (százalék) Centrum
96,1
MIÉP
95,9
MDF
93,0
MSZP
70,0
Munkáspárt
50,5
SZDSZ
49,2
Fidesz
44,6
Megjegyzés: a Fidesz esetében egy 750 millió forintos – nyilvánvalóan választási célú – hitelfelvétel az alacsony arány magyarázata, míg az SZDSZ és a Munkáspárt viszonylag sok adományt gyûjtött. Forrás: pártmérlegek
A pártfinanszírozási reform nagy elõrelépés lenne. Az eddigi párttörvény-módosítások 1990 óta szinte mind azt szolgálták, hogy egyre kevesebb megkötéssel gazdálkodhassanak a politikai szervezetek.19 Jórészt közpénzbõl élõ alakulatokról lévén szó, jogos az elvárás, hogy az átlagosnál szigorúbb elszámolás alá essenek. Ám ez ma éppen fordítva van. Magánszemélyek, cégek nem is álmodhatnak olyan gazdálkodási-könyvelési szabadságról, amit a pártok – parlamenti képviselõiken keresztül – maguknak adtak. A tervezett magyar szabályozás elveti azokat a nemzetközi – elsõsorban angolszász – mintákat, amelyek vagy a kampánykeretet, vagy az adható/elfogadható adományok összegét korlátozzák. A rendszer, mint annyi minden a magyar közjogban, leginkább a német megoldásra hasonlít. (Pokol 1993, 7–28., Sólyom 2004, 128–130.) A kormányváltozat középpontjában a limit nélküli gazdálkodás áll, ugyanakkor 1989 óta elõször léptetnének életbe valóban szigorú ellenõrzési rendszert, illetve most válhatna elõször hatékonnyá a választói kontroll.
142
JUHÁSZ GÁBOR
ÖSSZEGZÉS Az elmúlt öt szabad választás kampánya azt üzeni: ha másképp nem megy, az Országgyûlésnek vállalnia kell az állami kampánybüdzsé növelésének politikai kockázatát20. Kétségtelen, a keretemelés törvénybe iktatására nem a megszorító Gyurcsány-csomag idõszaka a legalkalmasabb pillanat, hiszen abban éppen mindenkitõl áldozatot várnak. Ilyen helyzetben nem könnyû kimondani a parlamentben, hogy az utóbbi években szokásos évenkénti 2,5 milliárd forintos általános támogatást mondjuk duplázzák meg, míg a négyévenkénti korteskeret pedig ugorjon 100 millió forintról 5 milliárdra – aligha véletlen, hogy október közepén még az is bizonytalan volt, mikor dönt a T. Ház a júliusban félretett kormánytervezetrõl. Mindent összevetve azonban a pártok konszenzusa esetén a rizikó sokkal kisebb, mintha a magyar politikai élet egy szegletét másfél évtizede korrumpáló homályban tartó pártfinanszírozási rendszer továbbél.
Irodalom Juhász Gábor 1996: Pénzképviselet. HVG Rt., Budapest, 1996. Juhász Gábor 2001: Pártpénzügyek. Aula, Budapest, 2001. Pokol Béla 1993: Pénz és politika. Aula, Budapest, 1993. Sólyom László 2004: Pártok és érdekszervezetek az alkotmányban. Rejtjel, Budapest 2004. Szávai Tamás 2001: Pártpénzek és kampánypénzek. Politikatudományi Szemle, 2001. 4. sz. 193–215.
Jegyzetek 1. Független Hírügynökség, 2006. április 27. 2. 1997. évi C. törvény 40. szakasz (1) bekezdés. Természetesen a két választási forduló között is van kampány a második szavazás elõtti kampánycsend kezdetéig. 3. Kiszervezett kampányakciók, HVG, 2006. január 21. 4. Bázisépítés, HVG, 2006. december 3. Az alapítvány által létrehozott Bázis Holding Zrt. cégcsoport kiépítésébe kezdett, hogy ennek segítségével tudja finanszírozni az akcióit. Az Amõba hivatalosan a baloldaliság „trendivé” tételét szolgálja, de a gyakorlatban elsõsorban Gyurcsány Ferenc háttérszervezeteként mûködik. 5. Ezt támasztja alá, hogy Sólyom államfõként 2006 elején a megszavazott törvény visszaküldésével megakadályozta, hogy a 2002–2006-os parlament kormánypárti képviselõk indítványára gyakorlatilag a pártoknak ajándékozza az általuk használt
KÉTES KAMPÁNYFORINTOK
143
állami ingatlanokat. Az újraszavazásra a választás közeledte miatt már nem került sor. 6. Magyar Nemzet, 1993. június 19. 7. 1997. évi C. törvény. A 1997. október 14-i végszavazáskor 293 igen, 3 nem és 39 tartózkodás mellett fogadták el. Az igenek közül 189 az MSZP, 60 az SZDSZ frakciójából származott. 8. 1989. évi XXXIV. törvény, 41. szakasz (6) bekezdés, amit 1997-ben hatályon kívül helyeztek. 1990-ben még úgy szólt a szabály, hogy „a sajtóban” kell nyilvánosságra hozni a kampányelszámolást, ezt cserélte a 1994. évi III. törvény 1994. január 20-án „az országos napilapok”-ra. 9. Voksköltségek, HVG, 1990. november 10. 10. Tipikusan ilyen szervezet volt az 1994-es kampányban az elõzõ évben létrehozott Szabad Demokratákért Alapítvány, amely 230 millió forintot szedett össze az SZDSZ számára abban a választási évben. Az alapítványt gyakorlatilag a párt ügyvivõ testülete igazgatta. Ezt a szerepet 2005-tõl az Új Kezdet Liberális Alapítvány vette át. Az SZDSZ-szel szemben egyébként 2006 õszén felmerült a gyanú, hogy egy osztrák testvérszervezeten keresztül pénzt kapott a Strabag útépítõ vállalkozástól. Ebben az esetben a magyar pártot valóban támogató Liberales Institut lett volna a megszakító. 11. Bauer Tamás parlamenti képviselõként is állandó küzdelmet folytatott a pártfinanszírozás reformjáért, majd publicistaként is ezt tette. A „politika becsületének helyreállítása” érdekében komplett törvénytervezeteket is készített. „Más világot!” ÉS, 2005. szeptember 9. 12. „Merjünk baloldalinak lenni!” http://www.miniszterelnok.hu/mss/alpha?do= 2&pg=2&st=1&m10_doc=71. A letöltés dátuma: 2006. 08. 01. 13. Beszélgetés Gyurcsány Ferenccel, Tizenhat óra (Magyar Rádió), 2004. január 24. 14. Új Magyarország – Szabadság és Szolidaritás, H/64. számú parlamenti iromány, benyújtva 2006. május 30-án. 15. A T/237. számú törvényjavaslat (és a hozzá kapcsolódó indítványok), benyújtva 2006. június 13-án. 16. Az eredeti 1989-es törvényszöveg még a parlamenti pártokat említi. Ennek alapján kapott az 1990-ben egy egyéni képviselõvel bejutott Agrárszövetség extratámogatást. A szabályt 1992-ben módosították, s a változtatás kiállta az alkotmánybírósági kontrollt, a testület kimondta, a pártok társadalmi támogatottságának fokmérõje elsõsorban a listás eredmény. Ezért 2006-tól a Somogyért Szövetség tehát akkor sem részesülhetne a 25 százalékból, ha túllépte volna az egyszázalékos szavazathatárt, mert ugyan Gyenesei István révén van parlamenti képviselõje, nem országos listáról (ahhoz öt százalék kellett volna), hanem egyéni kerületbõl. 17. Ez az alapítvány nem feltétlenül a 2003-as párttörvény-módosítással létrehozott, állami támogatásra jogosult politikai alapítvány, hanem lehet „egyszerû” – a polgári törvénykönyv szerinti – szervezet is. Erre utal az is, hogy a közpénz fogadására kitalált politikai alapítványt csak parlamenti párt hozhat létre.
144
JUHÁSZ GÁBOR
18. Az általános vita 2006. június 28-án kezdõdött. A kormány azt szerette volna, ha július végéig – tehát még a nyári parlamenti szünet elõtt – voksol a T. Ház a javaslatról. A július 24-i parlamentzárásig lefutott a részletes vita is, ám a módosító indítványokról tervezett voksolást és a végszavazást az utolsó pillanatban elhalasztották. Így a végsõ döntés idõpontja bizonytalan. 19. Már 1990 nyarán eltörölték például azt az elõírást, hogy a szavazatarányos állami támogatás nem haladhatja meg a párt bevételeinek felét. 1992 végén pedig könnyítettek a pártok elszámolási kötelezettségén, s forgalmiadó-mentességet kaptak (ami például székházeladáskor gyakorlatilag pluszbevételt jelentett nekik). 20. Az már az 1990-es választás után kiderült, hogy a pártok tagdíjakból és híveik adományaiból képtelenek fenntartani magukat, s erõsen rászorulnak az állami támogatásra. Utóbb bebizonyosodott, ez nem indulási nehézség volt, így aztán lehetetlennek tekinthetõ, hogy a választási években a kampányköltségek miatt megugró kiadásaikat saját zsebbõl – esetleg adományokból, hitelfelvételbõl – fedezni tudják.
