Magyar Választáskutatási Program Tanulmányok

Magyar Választáskutatási Program Tanulmányok Körösényi András (2006): Elszámoltatható-e a kormány? Képviselet, demokrácia és a 2006. évi választások. In: Karácsony Gergely (szerk.): A 2006-os Országgyűlési választások. Elemzések és adatok. Budapest: DKMKA, pp. 252-291.

Forrás: www.valasztaskutatas.hu

KÖRÖSÉNYI ANDRÁS

9. Elszámoltatható-e a kormány? Képviselet, demokrácia és a 2006. évi választások1 A hazai politikatudomány egyik toposzává vált demokrácia és politikatudomány összetartozása. A politikatudomány, mint par excellence a demokrácia tudományaként gyökeresedett meg, nemcsak abban az értelemben, hogy a demokratikus átmenet tette lehetõvé a politikára való tudományos reflexiót, a politológia intézményesedését, hanem megfordítva is: a politikatudomány demokratikus abban az értelemben is, hogy normatív alapját a demokrácia igenlése jelenti (lásd például: Lánczi 2000). Mindezek következtében, ha a politikai és alkotmányjogi viták mellett a hazai politikatudományban is kialakult valamiféle diskurzus a demokrácia adekvát intézményi berendezkedését illetõen, senki nem kérdõjelezte meg a demokrácia, mint olyan kívánatos voltát. S noha a rendszerváltás óta vitatott maradt a parlamenti választási rendszer milyenségének kérdése (mikor igazságos, reprezentatív stb. a választási rendszer), a magját jelentõ választások intézménye reflektálatlan maradt. Hiszen a választás adja a demokratikus rezsim differentia specifikumát, az jelenti az állampolgárok politikai jogainak legfontosabb elemét és a népakarat megnyilvánulásának és érvényesítésének intézményes csatornáját. Másképpen, a választások jelentik azt az intézményt, amelyen keresztül a kormányon levõk elszámoltathatóak. De vajon a választások alkalmasake a kormányzat elszámoltatására? E kérdés elemzése az alábbi tanulmány fõ témája. 1990–2002 között bármilyen politikai színezetû koalíció volt kormányon, vereséget szenvedett a választásokon. A 2006-os választások megtörték ezt a rendszerváltás óta érvényesülõ trendet: a kormánykoalíció nyerte a választásokat. Mit jelent ez? Hogyan kell értelmeznünk a demokrácia normatív követelményei szempontjából? A korábbi kormányokkal szemben a Gyurcsány-kormány volt az elsõ, amelyik a választók többségének megelé-

254


gedésére kormányzott? Az ötödik szabad országgyûlési választások után talán már fel lehet tenni a kérdést, hogy miben áll a választások értelme; mennyiben segítik elõ a demokrácia vagy/és a képviseleti kormányzás eszméinek megvalósulását? Hozzájárulnak-e a népakaratra érzékeny, a választók felé felelõs és a közérdeknek megfelelõ kormányzáshoz?

255

ELSZÁMOLTATHATÓ-E A KORMÁNY?

egyik a mandátum-, a másik az elszámoltathatóságelmélet (Manin et al. 1999, 29). A két modell közös elõfeltevései: (1) két szereplõ, politikusok és választók megkülönböztetése; (2) a politikusok választások révén juthatnak kormányra; (3) a politikusok hivatalorientáltak; (4) feltételezik – az elszámoltatáselmélet kisebb, a mandátumelmélet nagyobb mértékben – a választók autonómiáját és racionalitását; (5) továbbá azt, hogy valamilyen értelemben létezik közérdek.

A KÉPVISELETI KORMÁNYZÁS KÉT FELFOGÁSA 9.1. ábra A reprezentatív vagy képviseleti kormányzás2 – Hannah Pitkinnek (1967) a képviseletrõl írt klasszikus munkája szerint – a nép, a választók érdekében történõ kormányzást jelent. A kortárs demokráciaelméleti irodalomban széles körû egyetértés van abban, hogy a demokratikus kormányzatok azért reprezentatívak, mert a kormányon levõk választások révén kerültek hivatalukba. Ha ugyanis a választások szabadok és kompetitívek, széles körû az állampolgári részvétel, továbbá az állampolgárok politikai szabadságjogai biztosítottak, akkor a választások arra késztetik a kormányon levõket, hogy a nép érdekei szerint cselekedjenek (Manin–Przeworski–Stokes 1999, 29). A képviseleti kormányzás intézményi garanciáját így a választások jelentik. Ha valamely köztisztséget viselõk letérnek a közérdek útjáról, szavazatuk révén leváltással büntethetik õket. A kormányon levõk tehát a választások révén elszámoltathatóak. Míg a képviselet alapvetõ intézményei és procedúrái felõl viszonylag egyetértés van, a képviseleti tevékenység tartalmát és a választások értelmét illetõen már kevésbé. Több nyitva hagyott kérdéssel kell szembenézni: az a tény, hogy a kormányon levõk választások révén juthatnak hivatalukba, elegendõ indítékot jelent-e arra, hogy reprezentatív módon, azaz a nép érdekében kormányozzanak? Mi a „köz” érdeke, és ki határozza meg? Mikor reprezentatív, azaz a közérdeknek megfelelõ politikát folytató a kormányzat: akkor, amikor azt teszi, ami a választók akarata? Érzékenységet mutat a választók vágyaira és annak megfelelõen cselekszik, azaz reszponzív? Vagy akkor, ha felelõs? Ha azt teszi, ami a saját megítélése szerint az állampolgárok érdeke? Vagy ha a kormánypolitika eredményeirõl való (a következõ választások idején történõ) késõbbi retrospektív választói értékelésének, jóváhagyásának próbál megfelelni? Két nagyobb elmélet alakult ki, amelyek keretében a képviseleti kormányzás e kérdései értelmezhetõek, és amelyek mindegyike másban látja megvalósulni a demokrácia és képviselet normatív követelményét: az

A demokratikus kormányzás folyamatábrája

EGYÉNI PREFERENCIÁK

szignál SZAVAZAT szankció REFERENCIA RESZPONZIVITÁS MANDÁTUM választási program MANDÁTUM RESZPONZIVITÁS

ELSZÁMOLTATÁS KORMÁNYPOLITIKA közpolitikák

KIMENET hatás

A mandátumelmélet egy olyan tágabb megközelítés része, amely a demokratikus vagy/és képviseleti kormányzás megvalósulását azon méri, hogy a kormánypolitika mennyire reszponzív, mennyire érzékeny a választók többségének preferenciáira, azaz az egyes közpolitikai ügyekben mennyire felel meg a mindenkori választói akaratnak. Ezek szerint, némileg karikíroz-

256


va azt mondhatjuk, hogy a kormányzás annál demokratikusabb és reprezentatívabb, minél inkább preferenciaérzékeny, azaz minél érzékenyebben követi az egyes ügyekben a mindenkori közvéleményt. Azaz a közvéleménykutatások eredményeinek megfelelõen kormányoz. A kormányzati politika és a közvélemény közti összhang mértékét vizsgáló empirikus kutatások tucatjai indulnak ki ebbõl a normatív elõfeltevésbõl (lásd például: Page–Shapiro 1983, Brooks 1990, Jacobs–Shapiro 1994, Hobolt–Klemmemsen 2005). A mandátumelmélet a képviseleti és demokratikus kormányzást a reszponzív, azaz preferenciaérzékeny kormányzással azonosító e tágabb felfogáshoz képest nagyobb hangsúlyt ad a választások szerepének. A követendõ kormánypolitika nem a választói vágyaknak megfelelõ általában vett reszponzivitás, hanem a mandátumérzékenység, azaz a választásokon nyertes párt(ok) programjának való megfelelés, hiszen – az elmélet szerint – a kormány annak megvalósítására kap felhatalmazást, „mandátumot”. A mandátumelmélet szerint a választások funkciója tehát a jó politikák (policies) illetve az azokat képviselõ politikusok kiválasztása. A pártok illetve jelöltek közpolitikai javaslatokat tesznek a választási kampányban, megmagyarázva, hogy ezek miként hatnak az állampolgárok jólétére; majd az állampolgárok szavazatukkal eldöntik, mely javaslatok megvalósulását kívánják és hogy mely politikusokat/pártokat bízzák meg ezek megvalósításával. A nyertes platform lesz az a mandátum, amelynek megvalósítására a gyõztesek felhatalmazást szereznek, s amelyet a kormányra kerülve végrehajtanak. A reprezentatív kormányzás akkor valósul meg, ha a kormány valóban az elnyert mandátumnak megfelelõ politikát folytat, azaz a kormánypolitika érzékeny, reszponzív az ebben az értelemben vett választói akaratra (a kormányzás mandátumérzékenysége magas). Emellett a választók többségének szavazatait elnyert politika a közérdeknek megfelelõ politika is egyben. Manin, Przewoski és Stokes (1999, 1999a) felfogásában a reszponzivitás és a közérdeknek való egyidejû megfelelés azért (és akkor) lehetséges, mert – az elõfeltevés szerint – a szavazók informáltak és kompetensek. Ismerik saját egyéni érdekeiket, autonóm döntéshozatalra képesek és mivel jól (tökéletesen) informáltak, döntéseik valóban racionálisak, önérdeküket szolgálóak lehetnek. A közérdeknek utilitarista értelme van, ugyanis az egyéni érdekek összegzéseként kapott többségi szavazat révén határozzák meg. A választások funkciója így nem más, mint a közérdeknek megfelelõ kormánypolitika kiválasztása. Míg a mandátumelmélet a többséget kapott választási program, a kampányígéretek megvalósítását feltételezi, addig az elszámoltatáselméletben a


257

választók a kormányzati teljesítmény utólagos értékelése alapján váltják le vagy választják újra a kormányon levõket.3 A választások itt nem jövõre orientáltak, hanem a múlt értékelésérõl szólnak. Funkciójuk az, hogy a kormányokat felelõssé tegyék az általuk folytatott politika következményeiért. A periodikusan ismétlõdõ választások ugyanis biztosítják a kormány elszámoltathatóságát, mivel Friedrich törvényének megfelelõen (Sartori 1987, 152) ösztönzik a kormányra jutott politikusokat a majdani választói ítélet anticipálására. Arra készteti ugyanis a kormányokat, hogy olyan politikát folytassanak, amelyet – eredményei alapján – a választók várhatóan pozitívan fognak értékelni a következõ választásokon. A választók nem elõzetesen ítélik meg a közpolitikai ígéreteket és programokat, hanem utólag értékelik a kormány politikájának hatásait, illetve a helyzetet, amit a kormánypolitika hatásának tulajdonítanak. A kormánypolitikusok – az ellenzéktõl eltérõen – nem elsõsorban arra motiváltak, hogy a választók pillanatnyi érdekeinek megfelelõ politikai programmal lépjenek fel a választási kampányban, hanem abban érdekeltek, hogy hatékony, azaz kedvezõ hatásokkal járó, eredményes közpolitikát folytassanak, aminek alapján újraválasztják õket. A két elmélet eltérõ teoretikus hagyományból nõtt ki. Míg a mandátumelmélet forrása a demokrácia klasszikus, illetve annak modern aggregatív-utilitarista felfogása, addig az elszámoltatáselméleté a képviseleti elv (Pitkin 1967). A mandátumelmélet a kormányzás reszponzívabb, az állampolgári preferenciákra érzékenyebb, míg az elszámoltatáselmélet autonómabb, a kormányzás inkább a felelõsség elvére építõ felfogását vallja. Az elsõben a szavazás elõre, a jövõre tekintõ (prospektív), az utóbbiban visszamenõleges, a kormány múltbéli tevékenységét értékelõ, azaz retrospektív jellegû. Ennek megfelelõen, míg az elsõ a kötött mandátum elvéhez áll közelebb, annak egyfajta „helyettesítése” (Körösényi 2005, 156), ezzel szemben a második a szabad mandátum elvén nyugszik.

A MANDÁTUMELMÉLET A mandátumelmélet érvényesülését vizsgáló empirikus kutatások általában azt vizsgálják, hogy a kormányra kerülõ pártok választási ígéreteik hány százalékát valósítják meg (Royed 1996, Budge–Hofferbert 1990, Budge–Hofferbert 1992, Rose 1984). Egyszerûen úgy járnak el, hogy számba veszik a választási programok önállóan azonosítható ígéretelemeit, majd

258


megnézik, hogy a kormányra került pártok ezek közül hányat teljesítenek. A mandátumreprezentáció normatív elmélete azonban nem merül ki abban, hogy a kormányok megvalósítják-e választási ígéreteiket, hanem arra is rákérdez, hogy a kormánypolitika megfelel-e a közérdeknek. A klasszikus normatív felfogás alapján ugyanis a képviseleti kormányzás egyben a közérdeknek megfelelõ kormányzást jelent (Pitkin 1967, Przeworski et al. 1999, Körösényi 2005). A képviseleti kormányzás – azaz a közérdeknek megfelelõ kormányzás – így akkor valósul meg, ha a következõ elõfeltevések teljesülnek (Manin et al. 1999, 30–33): 1. a választási kampányok informatívak a követendõ politikáról; 2. a szavazók joggal számítanak arra, hogy a kormánypolitika a választási ígéretekkel azonos – azaz a politikusok kitartanak ígéreteik mellett; 3. a nyertes választási program, azaz a „mandátum” követése mindig a választók legjobb érdekeit szolgálja. További elõfeltevést jelent, hogy: 4. a választók valóban kitartsanak eredeti (a választásokon kifejezett) preferenciáik mellett; valamint az, hogy 5. a választók és a kormányra került politikusok érdekei megegyeznek. Alább azt fogjuk megvizsgálni, hogy ezek a feltételek mennyiben, illetve milyen körülmények között teljesülnek a gyakorlatban, továbbá azt, hogy a kapott válaszok milyen következményekkel járnak a képviseleti kormányzás mandátumelméletére nézve. A problémák bemutatásához a 2006-os országgyûlési választások példáját fogom felhasználni, de néhány, az 1990-es rendszerváltás utáni hazai vagy egyéb nemzetközi példára is utalok ott, ahol szükséges.

1. Az informáltsági elõfeltevés: a választási kampányok informatívak a követendõ politikáról A választási kampány informatív jellege olyan elõfeltétel, amely szorosan kapcsolódik a racionális demokráciaelmélet antropológiai kiindulópontjához, nevezetesen ahhoz, hogy a választóközönség racionális és autonóm egyénekbõl áll. A liberális elõfeltevéseknek megfelelõen, maga az egyén az, aki saját érdekeinek legjobb bírája. A racionalitás és autonómia gyakorlásának feltétele azonban a döntési feltételekrõl való informáltság: a választópolgár ismerje, hogy a kormányzati pozíciókért versengõ pártok és politikusok milyen programmal lépnek fel, azaz milyen kormánypolitikát kívánnak követni megválasztásuk esetén. Ha a választási kampányok nem informatívak, az állampolgári autonómia kiüresedik, gyakorlására nincsen


259

lehetõség, illetve – mint késõbb látni fogjuk – heteronómiába torkollik. Ha az állampolgár hiányosan illetve torz módon informált, nem tudja megítélni, hogy az általa kívánatosnak tartott eredményt milyen eszközökkel lehet elérni, azaz kompetenciája is csorbát szenved. A szavazók hiányos informáltsága olyan következményekkel jár, ami megkérdõjelezi a kormányzat képviseleti jellegét és a képviselõk elszámoltathatóságát. A választási kampányok informatív volta azonban olyan feltétel, amelynek teljesülése empirikus értelemben korántsem magáról értetõdõ. Bár a pártok sok kérdésben informálni igyekeznek a választókat programjukról, különösen, amikor számukra vonzó, vagy annak vélt célokat fogalmaznak meg, a nemzetközi példák mellett a magyar demokrácia másfél évtizedes tapasztalataiból is tudhatjuk, hogy a kampányokban gyakran éppen a leglényegesebb közpolitikai kérdésekrõl nem esik szó. Míg bizonyos kérdésekben a pártok (1.) informálják a választókat, más kérdésekben (2.) akadályozzák a választók informálását, vagy kifejezetten (3.) dezinformálják õket.

Informáló kampány A kampányban az állampolgárok informálását hagyományosan a pártok választási programjai szolgálják. Bár ezek rengeteg retorikai elemet tartalmazhatnak, sokszor kerülik az ígéretek számon kérhetõ formáját, ugyanakkor gyakran konkrét, akár számszerûen megfogalmazott ígéretet tartalmaznak, miként a 2006-os választás fideszes és szocialista programja is mutatta (9.1. táblázat). Más kérdés, hogy ezek mekkora volumenû vagy mennyire fontos kérdések, és hogy nem hiányoznak-e más, fontosabb megválaszolandó kérdésekre adandó politikai válaszok.

260


9.1. táblázat A Fidesz-MPSZ és az MSZP 2006-os választási programjának néhány konkrét ígérete Fidesz-MPSZ „Hajrá, Magyarország! A Cselekvõ Nemzet Programja” – a munkát terhelõ adó- és járulékterhek 29-rõl 19 százalékra való csökkentése 2006. július 1-jétõl – négy év alatt 500 000 új munkahely teremtése – 1600 köbcentiméteres benzines és a 2000 köbcentiméteres dízelautók regisztrációs adójának eltörlése és autópályadíjának csökkentése a családi gépkocsiprogram keretében – a szociális célú lakásépítés áfájának 5 százalékra való csökkentése – a 14 havi nyugdíj bevezetése 2006 és 2010 között – a lakossági villamosenergia árának 10 százalékos csökkentése 2006. július 1-jétõl – a lakossági gázárak növekedése nem lehet gyorsabb az infláció mértékénél – a gyógyszerárak növekedése nem lehet gyorsabb az infláció mértékénél

MSZP „Erõs Köztársaság, sikeres Magyarország” – új lendületet adó fejlesztések, új beruházások


261

sági tervekrõl és prioritásokról. A 2006-os magyarországi kampányban például a költségvetési deficit és az államháztartási hiány lefaragásának szükségességét általánosságban kormány és ellenzék egyaránt elismerte, de annak mikéntjérõl, tervezett ütemérõl, az ahhoz szükséges tervezett pénzügyés gazdaságpolitikai kiigazításról, de leginkább annak a lakosságra háruló terheirõl a választási kampányban mindkét nagy párt hallgatott. Ezt a témát – az euró bevezetésének céldátumához, a határokon túli magyarok kettõs állampolgárságának bevezetéséhez stb. hasonlóan – kivonták a kampány politikai napirendjérõl. De hallgattak a gazdasági növekedés tervezett ütemérõl is.4

– 200 ezer új munkahely teremtése – autópálya- és gyorsforgalmi útépítések – árstabilitás (legfeljebb 2-3 százalékos fogyasztói árnövekedés)

A dezinformálás

– a vállalkozások, állampolgárok és családok adóterheinek csökkentése

Az ellentétes irányú informálásnak illetve a dezinformálásnak többféle módja van. A demokratikus választási versenyben általánosnak mondható, hogy a kormány valamely közpolitikai programjának a pozitív hatásait emeli ki, miközben elhallgatja annak költségeit vagy negatív mellékhatásait. Az ellenzék viszont éppen ez utóbbiakat emeli ki, sõt, igyekszik azokat eltúlozni, míg a kormánypolitika pozitív hatásait hajlamos exogén tényezõk hatásának tulajdonítani. Aközvélemény ilyen fajta manipulációja a szavazatszerzés bevett eszközének számít. Emlékezetes például, hogy a 2002-es parlamenti választási kampányban az Orbán-kormány által tervezett ún. státustörvénytõl a szocialista ellenzék katasztrofális munkaerõ-piaci hatást várt, 23 millió romániai munkavállalónak a beáramlásával „riogatta” a szavazókat. A 2006-os választási kampányból a Fidesz „rosszabbul élünk” szlogenje szolgáltat a dezinformálásra jó példát. Noha 2002–2006 között jelentõs életszínvonal- és reáljövedelem-növekedés volt (lásd errõl alább a 9.4. és 9.5. táblázatot), az óriásplakát-sorozat darabjai egy-egy önmagában igaz elemet kiragadva (pl. egy konkrét gyógyszertípus nagyarányú áremelésére, vagy egy-egy „vesztes” társadalmi-csoportra irányítva a figyelmet) a hanyatlás általános képét sugallták. Miközben a kormánykoalíció politikusai – a pozitív reálgazdasági eredmények alapján – „dübörgõ gazdaságról” beszéltek, az ellenzék – a „rosszabbul élünk” kampány mellett – a rekord költségvetési deficitet és a soha nem látott eladósodást emlegette. Gyakran feltételezik, hogy az eltérõ érdekû felek – kormány és ellenzék – egyoldalú kampányai összhatásukban – mintegy kiegyenlítve egymást – növelik a választópolgárok informáltságát. Ez azonban nincsen feltétlenül így,

– a társadalombiztosítási terhek csökkentése – a jövedelemcentralizáció mértékének legalább 2 százalékpontos csökkentése – nyugdíjemelés (2006-tól az özvegyi, 2007-tõl a saját jogú nyugdíjak emelése) – egyenlõ esély megteremtése a tudás megszerzéséhez – az egészségügy biztosítás alapúvá tétele – új alkotmány, kisebb parlament

– diákhitel 300 000 forintos keretének 450 000 forintra növelése

Az információk visszatartása A választók bizonyos mértékû informálása mellett azonban gyakori a racionális állampolgári választáshoz szükséges információk elhallgatása. A pártok számára racionális lehet konkrét, de kisebb erõforrásokat igénylõ és egyértelmûen a kormányzati kompetenciába tartozó – azaz könnyen megvalósítható – ígéreteket tenni, és hallgatni például a konkrét makrogazda-

262


létezik ugyanis egy ellentétes hatás. Ha az egyaránt elfogult politikai kampányok mellett nincsen semmilyen kompetens, neutrális és hiteles autoritás – és a politikában általában ez a helyzet –, akkor nem csökken, hanem nõ a választópolgárok bizonytalansága.5 A választók egy részének ugyanis nincsen meg a szükséges kompetenciája ahhoz, hogy egyes javaslatok technikai következményeit átlássa, így az arra adott egyetértõ illetve elutasító reagálásokat nehezen tudja értékelni. A státustörvény említett példája mellett ilyennek tekinthetõek a 2004-es decemberi népszavazás két kérdésére, a kettõs állampolgárság bevezetésére és a kórházak privatizációjára adott gazdasági jellegû elutasító érvelések: reális megítélésüket az állampolgári kompetenciahiány gátolta. A kampányok tehát gyakran nem teszik informáltabbá a szavazókat, inkább bizonytalanságukat növelik, azaz aláássák a racionális és autonóm állampolgári döntések lehetõségét. A képviselet mandátumelméletének empirikus érvényesülésének feltétele, hogy a pártok a kormányzati politikától függõ ígéreteket tegyenek a kampányban; azaz olyan ígéreteket tegyenek, amelyek jó eséllyel megvalósíthatóak. Ilyen volt például a 2002-es szabad demokrata kampányban az általános hadkötelezettség eltörlése, a szocialistáknál az 50 százalékos közalkalmazotti béremelés ígérete. Ha viszont a pártok – visszaélve az aszimmetrikus információs helyzettel – exogén tényezõktõl függõ vagy a kormánypolitika révén nehezen kivitelezhetõ ígéreteket helyeznek elõtérbe (amelyek teljesítése döntõen nem a kormányon múlik), mint például a Fidesz 1998-as kampányígérete a 7 százalékos gazdasági növekedésrõl, akkor csökken a mandátumelmélet érvényesülése (Sebõk 2006). Összességében azt láthatjuk, hogy a választási kampányok egyszerre informatív és dezinformatív hatásúak, a pártok és politikusok megpróbálják a kampány politikai napirendjét és annak tartalmát saját stratégiai céljaik szerint manipulálni,6 továbbá a közérdek szempontjából fontos kérdéseket elhallgatni. Ezért kétséges, hogy a szavazók eléggé informáltak-e az érdekeiknek megfelelõ, autonóm döntésekhez? Meg tudják-e ítélni, hogy az általuk kívánatosnak tartott cél milyen eszközökkel, milyen közpolitikai programmal érhetõ el? Kérdéses, hogy a választások ilyen körülmények között hozzájárulnak-e a képviseleti kormányzás létrejöttéhez.


263

2. Kiszámíthatósági elõfeltevés: a szavazók joggal számítanak arra, hogy a kormánypolitika a választási ígéretekkel lesz azonos. A politikusok már csak a jövõbeni hitelességük megtartása érdekében is ígéreteik betartására törekednek Gyakori, hogy a mandátumelmélet ezen központi elõfeltevése mégsem (vagy csak részben) teljesül. Noha a hitelesség megõrzése kétségtelenül az ígéretek betartására ösztönözheti a politikusokat, a politikai helyzet függvényében sok egyéb – hasonlóan racionális – megfontolás éppen az ígéretek megszegésére motiválhat. A választási ígéretektõl és az azok megvalósítására kapott mandátumtól eltérõ kormánypolitikáknak többféle magyarázatuk lehetséges. Az elsõ, leggyakoribb – és gyakran igazolásként is szolgáló – magyarázat az exogén tényezõk idõközben történt váratlan megváltozására mutat rá. A kormány ez esetben a külsõ körülmények megváltozásának kényszerítõ hatására adja fel választási ígéreteit. Így például míg a 2002-es kampányban Medgyessy Péter elutasította a lakossági gázárak jövõbeni emelését, késõbb azonban kormánya a világpiaci árak növekedésére hivatkozva – annál ugyan kisebb mértékben, de – mégis jelentõsen emelte a lakossági gáz árát (Kaderják 2005). Az exogén tényezõk szerepével analóg probléma, hogy a pártok sokszor olyan ígéreteket tesznek a választók felé, amelyek megvalósítása nem, vagy csak részben a kormánypolitika függvénye. Ilyen volt például a 7 százalékos gazdasági növekedés ígérete az 1998-as fideszes kampányban, illetve a 3-400 ezer új munkahely teremtése a 2002-es fideszes és 200 ezer új munkahelyé a 2006os szocialista választási programokban. Némileg eltér a második magyarázat, amely az ellenzék gyõzelme, majd kormányalakítása után történõ – egy-egy közpolitikai területen megvalósított – irányváltásra vonatkozik. Egy-egy közpolitikai program megvalósítási feltételei, mellékhatásai és költségei ugyanis kormánypozícióban válnak igazán világossá, ami gyakran visszakozásra, ígéretek feladására vagy módosítására készteti a politikusokat. A vártnál magasabb megvalósítási költségeken, súlyosabb mellékhatásokon vagy a rendelkezésre álló erõforrások a szükségesnél szerényebb nagyságán sok program fut zátonyra. Ez a helyzet egy olyan lehetõséget is kínál az ellenzéknek, hogy kormányra kerülve az „üresen talált kassza” (valós vagy csak ürügyként használt) indokával megszabaduljon választási ígéreteitõl. A 2006-os választási kampány idõszakában a gazdasági lapok elemzõi koalíciós illetve ellenzéki gyõzelem esetén egyaránt takarékossági csomag bevezetését várták az új

264


kormánytól. Többen úgy vélték, hogy az ígéretversenyben a kormánykoalícióra rálicitáló Fidesz esetleges gyõzelme esetén ilyen módon, az „üresen talált” kasszára hivatkozva a kormánykoalíciónál könnyebben igazolhatja az ígéretek feladását és a költségvetési megszorítások bevezetését. 2002ben sok szakértõ ugyanezt várta az 50 százalékos közalkalmazotti béremelést beígérõ Medgyessytõl, aki azonban kormányra kerülve ezt a lehetõséget nem használta ki, hanem mandátumérzékenyen próbált kormányozni: megvalósította béremelési ígéreteit, elindítva ezzel a költségvetési hiány növekedési trendjét. A harmadik magyarázat a választási gyõzelem reményében tett túlzott ígéretektõl – a hivatalba jutás után, azaz – a kormányzati felelõsség birtokában való visszalépés. A dolog magyarázata, hogy a szavazatmaximalizáló kampány népszerû, akár teljesíthetetlen ígéretek megtételére sarkallja az egymással versengõ politikusokat, azaz ígéretlicithez vezethet (Brittan 1975 Crozier et al. 1975). Olyan ígéretekhez, amelyek megvalósíthatósága felõl kétségek merülnek fel, de ezeket a kétségeket a kampányban könnyedén félresöprik az „elõbb nyerni kell, aztán majd meglátjuk” logika alapján. „Más a kampány, és más a kormányzás…” – fogalmazta meg a lényeget frappánsan a Fidesz egyik 1998-as pénzügyminiszter-jelöltje a választási gyõzelem után. A „beetetés és átverés” (bait and switch) e politikája valójában a választók – gyakran tudatos – megtévesztését jelenti. A latin-amerikai kormányzatok politikáját tanulmányozó Susan Stokes (1999) szerint a gyõzelem után nem ritka a teljes politikai „hátra arc”, azaz az ígéretekkel ellentétes fordulat (policy switch) a kormánypolitikában. A „beetetés majd átverés” politikájának klasszikus példája a peronista jelölt, Carlos Menem választási kampánya az 1989-es argentin elnökválasztáson. Menem a gazdaság megszorító intézkedések nélküli (növekedésserkentõ-protekcionista eszközökkel történõ) stabilizálását ígérte, majd választási gyõzelme után, elnökként mégis ezzel ellentétes neoliberális restrikciós csomagot vezetett be. Menem példája korántsem egyedülálló Latin-Amerikában. 1982–1995 között lebonyolított 44 elnökválasztásból 12 esetben hasonló fordulat (az ún. „W -> E switch”) követte a gyõztes jelölt hivatalba lépését: jóléti program (welfare) után a gazdasági hatékonyság (efficiency) növelését szolgáló megszorító politika bevezetése (Stokes 1999, 99–101). Magyarországon ehhez hasonló „hátra arcra” a kormánypolitikában a Bokros-csomag 1995-ös bevezetése volt az elsõ példa, mivel az szembefordult azokkal az elosztáscentrikus szocialista választási ígéretekkel, amelyekkel az MSZP választásokat nyert, és amelyeknek megfelelõen a Horn-


265

kormány a megelõzõ háromnegyed évben politizált. A 2006-os választási kampány idején újra felmerült a „restrikciós hátraarc” lehetõsége, ugyanis miközben a nagy pártok elosztási ígéretekkel próbáltak újabb szavazatokhoz jutni7, a nemzetközi és hazai gazdasági elemzõk és az üzleti körök a pénzügyi egyensúlyi problémákat dramatizálva megszorító (kiadáscsökkentõ és bevételnövelõ) intézkedéseket vártak a választások után hivatalba lépõ új kormánytól. A Bokros-csomaggal ellentétben a 2006 júniusi Gyurcsány-csomag azonban nem egyszerûen a politikai hátraarcra, hanem a „beetetés és átverés” politikájára is példa. Míg ugyanis a kampányban Gyurcsány kormányfõ tagadta a megszorító csomag majdani bevezetését8 és további gazdaságfejlesztõ és elosztási ígéreteket tett a választóknak, választási gyõzelme után hirtelen „felismerte”, hogy túlságosan nagy a költségvetési hiány, azaz a helyzet rosszabb, s 2350 Mrd forintos megszorító csomag bevezetését helyezte kilátásba. Ez a politika a „W => E switch” váltás egy példája, mégpedig annak a harmadik esete, amikor a kormány tudatosan épít a választók megtévesztésére. Hiszen a kampány óta eltelt rövid idõben a külsõ gazdasági körülmények sem változtak, és a kormány a tényleges költségvetési helyzet nem ismeretével sem magyarázhatta a politikai „hátra arcot” (amivel például az ellenzék egy ilyen fordulatot indokolhatott volna, ha õ kerül kormányra). A Gyurcsány-csomag a korábbi kampányígéretek fényében nemcsak a szocialista kampány dezinformáló jellegére mutat rá (9.2. táblázat), hanem jól illusztrálja a kiszámíthatósági és informáltsági elõfeltevés gyengeségét. A „beetetés és átverés” politikája emellett a választók megtévesztését és a mandátum értelemben vett képviselet (mandátumreprezentáció) kudarcát is jelenti.

266


9.2. táblázat Kampányígéretek és kormányintézkedések a 2006-os választások elõtt és után MSZP-s kampányígéretek

Kormányintézkedések és azok várható hatásai

Jövedelemcentralizáció

A jövedelemcentralizáció mértékének legalább 2 százalékpontos csökkentése

A centralizációt jelentõsen növelõ intézkedések; az államháztartási bevételek nagyarányú növelése

Adók

5 éves adó- és járulékcsökkentési menetrend9

Az adócsökkentési menetrend visszavonása, adó- és járuléknövelések, új adónemek bevezetése10

Járulékok

1950 Ft-os tételes egészségügyi hozzájárulás (eho) megszüntetése (2006. novembertõl); munkáltatói tbjárulékcsökkentés 2007-tõl

A járulékcsökkentési tervek visszavonása, egyéni egészségbiztosítási járulék 4rõl 6, majd 7%-ra emelése; a munkavállalói járulék 1-rõl 1,5%-ra emelése

Felsõoktatás

Egyenlõ esély megteremtése a tudás megszerzéséhez

Tandíj bevezetése az állami felsõoktatásban

Árstabilitás

Legfeljebb 2-3 százalékos fogyasztói árnövekedés

Az energiaárak emelése és az árfolyamesés az infláció felgyorsulását vetíti elõre

Munkahelyek

Új lendületet adó fejleszté- A fenti adó- és járulékemelési intézkedések, új beruházások, 200 sek a beruházások és a munkahelyteremezer új munkahely teremtése tés ellen hatnak

Forrás: „Erõs Köztársaság, sikeres Magyarország” (MSZP); „Az új egyensúly programja 2006– 2008” (MeH, 2006. június 10.); egyéb 2006 júniusában bejelentett kormányintézkedések.

3. Az érdekbeteljesítés elõfeltevése: A nyertes választási program, azaz a „mandátum” követése mindig a választók legjobb érdekeit szolgálja Régi felismerése a politikai gondolkodásnak, hogy a többségi döntés követése nem feltétlenül esik egybe a közérdekkel; elegendõ a szavazók által inkább preferált rövid távú és a hosszú távú érdekek közti ellentmondásra gondolnunk. Az elõzõ pontban is láthattuk, hogy különbözõ, gyakran elõre nem látható okokból – például az exogén tényezõk megváltozása – az ígéretek (a mandátum) teljesítésének gyakran túlzott ára van, vagy olyan mellékhatásuk, amelyek több kárt okoznak, mint amekkora elõny a mandá-


267

tum teljesítésébõl származik. Még akár az ígértekkel való tudatos szembefordulás, a „beetetés, majd átverés” politikája is közelebb kerülhet a választók hosszabb távú érdekeihez – miként a „W -> E switch” esetében gyakorta történik –, mint az eredeti kampányígéretek szerinti mandátumérzékeny politika folytatása. Két magyar példa illusztrálja a kérdést. A Bokros-csomag bevezetésével a Horn-kormány 1995-ben hátat fordított az egy évvel korábbi jóléti választási ígéreteknek: a csomag több részeleme azonban valóban megfelelt a hosszabb távú közérdeknek (Gém–Palócz 2006, 28–29).11 Ezzel szemben a 2002-ben elosztási ígéretekkel választást nyerõ Medgyessy kormányfõként betartja ígéretei jelentõs részét (pl. 50 százalékos közalkalmazotti béremelés, 13. havi nyugdíj, családipótlék-emelés, 800 km autópálya-építés), azaz a mandátumelmélet normatív elõfeltevéseinek megfelelõen kormányoz, miközben ezzel elindítja Magyarországot a felhalmozódó költségvetési deficit és pénzügyi egyensúlyvesztés útján: politikájával így nem szolgálta a választók legjobb (hosszabb távú) érdekeit. A választók rövidlátósága itt abban nyilvánul meg, hogy noha a hiány folyamatos túllépése növekvõ eladósodást, az államadósság drágább finanszírozását, az eurózónához való mielõbbi csatlakozás lehetõségének feladását jelenti, ezek a hátrányok a választók szemében eltörpülnek az azonnali elõnyök (bér- és nyugdíjemelés, autópálya-építés stb.) árnyékában. A magyar választópolgárok pénzügyi tudatossága alacsony, amire a hazai politikusok gyakran rá is játszanak, egyrészt azzal, hogy nem beszélnek ezen összefüggésekrõl, másrészt azzal bagatellizálva a kérdést, hogy a hiány nagyságrendje és annak értékelése körüli viták (pl. az EU-val) csak könyvelési és elszámolástechnikai problémák, amelyek a szakemberekre tartoznak. A 2002–2006 közti kormányok példája mutatta, hogy a választók rövidlátásához igazodó (és egyben az újraválasztás szempontjait szem elõtt tartó) ígéretek teljesítésének gyakran túlzott ára van, vagy olyan mellékhatása, amelyek több kárt okoznak, mint amekkora elõny a mandátum teljesítésébõl származik. Ez azt is illusztrálja, hogy a képviseleti kormányzás mandátumelmélete inkoherens. A kapott mandátum és a közérdek között korántsem létezik feltétlenül összhang; gyakran ellentmondás van közöttük.

268


4. Az állhatatos választói preferenciák elõfeltevése: az újraválasztásra törekvõ hivatalban levõ politikusok azt feltételezik, hogy a választók abban az esetben választják õket újra, ha a kampányban megígért politikát követik; azaz arra számítanak, hogy a választók kitartanak eredeti (a választásokon mutatott) preferenciáik mellett Ez ugyan nem feltétlenül áll fenn, de a fõbb, látványos és népszerû ígéretekre az állampolgárok emlékezhetnek. Medgyessy kormányfõ mindenesetre 2002-es gyõzelme után úgy fogta fel, hogy a választási ígéreteket lehetõleg be kell tartani. Így került sor a 2002–2006 között például az 50 százalékos közalkalmazotti béremelésre, a családipótlék-emelésre, a 13. havi nyugdíj bevezetésére, a felgyorsított autópálya-építésre, majd a kötelezõ sorkatonai szolgálat eltörlésére. Általánosabban azonban irreális a választók túlságosan merev, „állhatatos” (és exogén) preferenciáit feltételeznünk. Bár bizonyos típusú, különösen az elosztási jellegû ígéretek melletti választói kitartásra általában számítani lehet, a közvélemény-kutatások azt mutatják, hogy más típusú ügyek kapcsán az állampolgári vélemények gyorsan változhatnak. Maga a hiányos informáltság is az állampolgárok bizonytalanságát növelõ tényezõ; ez a felületes, illetve nem túlságosan intenzív preferenciák gyakori változásához vezethet. Fentebb a második Gyurcsány-kormány példáján láthattuk, hogy a „beetetés, majd átverés” esetén a politikusok eltérnek az ígéretek betartásának stratégiájától. A policy switch politikája arra a feltevésre épít, hogy a választók meggyõzhetõek az eredeti mandátumnak hátat fordító politika üdvözítõ voltáról (és a kormány újraválasztásáról), ha a következõ választások idején már érezhetõek az „áruló” politika kedvezõ hatásai. Ez azonban már átvezet az elszámoltatáselmélethez, amely nem a mandátumnak megfelelõ közpolitikában látja a képviseleti kormányzás megvalósulásának kritériumát, hanem egy olyan kormánypolitikában, amelyet úgy alakítanak ki, hogy megpróbálják anticipálni e politika eredményeinek majdani állampolgári megítélését.


269

5. Az érdekharmónia elõfeltevése: a választók és a kormányra került politikusok érdekei megegyeznek Ez a feltétel korántsem magától értetõdõ. A jó kormányzás kérdését firtató politikai gondolkodás klasszikus témája a politikusi önérdek és a közérdek ellentéte, azaz a tágabb értelemben vett politikai korrupció problémája. Nem csak a szûkebb, büntetõjogi értelemben vett korrupció tartozik ide, hanem a „pártpolitikai” érdeknek a közérdek fölé helyezése. Amikor a kormányzati pozícióban levõ politikusok politikai járadékuk növelésére törekszenek, a közérdekkel ellentétesen cselekszenek (Manin et al. 1999). De vannak ennél specifikusabb problémák is. Az érdekegyezés azt jelentené, hogy a kormányon levõk – önérdeküket követve – politikájukkal éppen olyan állapotot kívánnak megvalósítani, amilyet a legtöbb állampolgár (a medián szavazó) szeretne. Ha azonban a politikusok nem tisztán hivatalorientáltak, azaz van valamilyen elképzelésük, víziójuk a helyes társadalomról, amit joggal feltehetünk (Maravall 1999, Körösényi 2005), akkor semmi okunk ezen érdekegyezés feltételezésére. Manin, Przeworski és Stokes (1999, 31–32) szerint az érdekegyezéshez az is szükséges, hogy politikusok és választók azonos „technikai hittel” rendelkezzenek az egyes közpolitikai alternatívák következményeirõl (eredményre gyakorolt hatásáról). Ha ennek azonossága hiányzik, a szavazók más platformot választanak, mint amit az érdekeiket képviselõ politikusok kínálnak. A kompetencia tekintetében azonban politikusok és választók közti viszony aszimmetrikus, aminek következtében a közpolitikai alternatívák következményeirõl kialakított „technikai hitük” is jelentõsen különbözhet. A választók és a politikusok közti érdekkülönbség lehetõsége következik a fentebb tárgyalt harmadik elõfeltevés bizonytalanságából is. Szemben az elõfeltevéssel, amely szerint „a nyertes választási program, azaz a »mandátum« követése mindig a választók legjobb érdekeit szolgálja”, az elnyert mandátum követése gyakran (például megváltozott feltételek között), már korántsem szolgálja a közérdeket, miközben az újraválasztásukért küzdõ politikusok érdeke – megbízható kormánypolitikát honoráló választói attitûd esetén – a mandátumreprezentáció megvalósítása. Az újraválasztásukért küzdõ kormány politikájának a közérdektõl való eltérését így éppen a választói rövidlátás, informálatlanság és inkompetencia „kiszolgálása” okozza.

270


Összefoglalás: mandátumelmélet A mandátum-képviselet akkor valósul meg, ha a fenti öt feltétel mindegyike teljesül. Láthattuk, hogy ennek igen csekély az empirikus valószínûsége, hiszen e feltételek teljesülésének számos akadálya van. 1. Az elsõ, hogy a kampányok dezinformatív és manipulatív elemei következtében kétséges, hogy a választások hozzájárulnak-e a képviseleti kormányzás létrejöttéhez. A dezinformálás azonban az informativitással együtt jelentkezik: a 2002-es és 2006-os hazai kampányok példáin láthattuk, hogy a pártokban van törekvés arra, hogy programatikus ígéreteket tegyenek a választóknak (l. az 1. táblázatot). 2. A második, hogy a hivatalba került politikusok korántsem olyan megbízhatóak, mint a mandátumelmélet megköveteli. E megbízhatatlanság extrém, de nem ritka példája a – 2006-os magyar választások után is megtapasztalt – „beetetés és átverés” politikája, amelynek alkalmazása a választók megtévesztését és a mandátumértelemben vett képviselet (mandátumreprezentáció) kudarcát jelenti. 3. A harmadik nehézséget az jelenti, hogy a kapott mandátum és a közérdek között korántsem létezik feltétlenül összhang; gyakran ellentmondás van közöttük. A választási ígéretek teljesítése azonban, miként a Medgyessy-kormány példáján is láthattuk, korántsem mindig szolgálja a választók érdekeit. 4. A negyedik nehézség, hogy a választók sem feltétlenül tartanak ki akaratuk mellett, így a mandátumtól való eltérést, a „politikai hátraarcot” (policy switch) nem feltétlenül szankcionálják. 5. Végül láthattuk, hogy választók és politikusok között érdekkülönbség állhat fenn. Mindezek alapján nem túlzott azon következtetés levonása, hogy a választások csak igen korlátozott értelemben alkalmasak a választói akarat kifejezésére és a kormányzás mandátumértelemben vett elszámoltatására. Manin, Przeworski és Stokes (1999, 33) szerint a mandátumreprezentáció akkor valósul meg, (1.) ha a politikusok és választók akarata egybeesik, vagy pedig (2.) ha a politikusok csak azzal törõdnek, hogy megnyerjék a választásokat, de ehhez olyan politikát kell ígérniük és megvalósítaniuk, amelyik a legjobban megfelel a közérdeknek. Csakhogy ilyen szerencsés egybeesés hiányában a politikusok érdekelve lehetnek vagy abban, hogy éppen a köz érdekében térjenek el a kapott mandátumtól, vagy pedig abban, hogy e mandátumot még a választói érdekek rovására is megvalósítsák. A mandátumelmélet érvényesülési feltételeit tovább rontja, hogy a választók (és a politikusok) informáltsága korántsem olyan tökéletes, mint azt az elmélet megkövetelné. Ráadásul, a racionális politikusok nem érdekeltek a választói informáltság növelésében, sõt, mint láthattuk, sokszor kifejezetten a válasz-


271

tók dezinformálása az érdekük. A választók és a politikusok közti aszimmetria további kompetenciaaszimmetriával egészül ki. Ezen aszimmetrikus helyzetek teszik lehetõvé a politikusok számára a napirend, sõt a választói preferenciák manipulálását.

ELSZÁMOLTATÁSELMÉLET Az elszámoltatáselmélet szerint a választókat, ha racionálisak, semmi más nem érdekli, mint a (gazdasági) helyzet és a saját jólétük. Nincsen jobb lehetõségük, mint annak a durva közelítõ módszernek az alkalmazása, hogyha jól megy, azt a kormány érdemének tulajdonítják, míg ha rosszul, azt a kormány bûnéül róják fel. Fõ szabály szerint így az elsõ esetben újraválasztják, a második esetben pedig leváltják a kormányon levõket (Cheibub–Przeworski 1999). Az empirikus kutatások eredményei szerint a „helyzet”, elsõsorban a gazdaság helyzete, hatással van a szavazói viselkedésre: a „gazdasági szavazásnak” az 1970-es évektõl kezdõdõen kiterjedt empirikus irodalma jött létre (Monroe 1984, Eulau and Lewis-Beck 1985, Kiewiet and Rivers 1985, Powell and Whitten 1993, Cheibub and Przeworski 1999, Dorussen and Taylor 2002). Az elszámoltatáselmélet szerint a reprezentatív kormányzás akkor valósul meg, ha teljesülnek az alábbi elõfeltevések: (1.) (a gyenge informáltság elõfeltevése) a választások idején a szavazók – ha nem is tökéletesen, de többé-kevésbé – informáltak az ország (gazdasági-társadalmi) „helyzetérõl”, (2.) (a kormánynaktulajdonítás feltétele) a szavazók a kialakult helyzetet a kormánypolitika eredményének tudják be; ha azt kedvezõnek ítélik, újraválasztják, ha kedvezõtlennek, leváltják a kormányt; (3.) (a Friedrich-törvény) az újraválasztásukat elérni kívánó kormánypolitikusok megpróbálják anticipálni a választók majdani értékelését politikájuk eredményeirõl és ehhez igazítják a kormánypolitikát; és végül (4.) (a közérdek tételezése) az újraválasztási kritériumot kielégítõ kormánypolitika mindig a választók legjobb érdekeit szolgálja. Láthatjuk, hogy az elszámoltatáselmélet – a mandátumreprezentációhoz képest – gyengébb elõfeltevésekkel él: kevesebbet vár el a szavazóktól és nagyobb autonómiát ad a hivatalban levõ politikusoknak. Aszimmetriát feltételez politikusok és szavazók között informáltság, kompetencia és a politikai preferenciák intenzitása tekintetében. A képviseleti kormányzás nem az állampolgárok elõzetes választási döntése (adott mandátum) alap-

272


ján jön létre, hanem a hivatalban lévõ politikusok többé-kevésbé autonóm döntései nyomán, akik megpróbálják anticipálni a választók majdani értékelését (és szavazatait) politikájuk eredményeirõl. Ez a felfogás a közérdeket elszakítja az ex ante egyéni preferenciák aggregátumától és annak kiformálását a választott képviselõk feladatává teszi Edmund Burke és John Stuart Mill szellemében. A gyengébb és egyben realistább elõfeltevések következménye, hogy ha a mandátumreprezentációt a kormányzás nem is valósítja meg, még elszámoltatható marad. Még ha az állampolgárok képtelenek is a kormányzat ellenõrzésére oly módon, hogy a mandátum megvalósítását elérjék, képesek lehetnek rá úgy, hogy a kormányzatot annak anticipálására (beszámítására) késztetik, hogy milyen utólagos ítéletet hoznak majd a kormánypolitika eredményeirõl. Az alábbiakban elõször azt elemezzük, hogy mennyiben teljesülnek ezek az elõfeltevések, és így az elszámoltatáselmélet mennyiben felel meg a reprezentatív kormányzás normatív célkitûzéseinek. Másodszor azt vizsgáljuk meg, hogy az elszámoltatáselméletnek van-e empirikus relevanciája a 2006-os és általában a rendszerváltás utáni hazai parlamenti választások tekintetében.

1. A gyenge informáltság elõfeltevése: a szavazók – ha nem is tökéletesen, de „megfelelõen” – informáltak a gazdasági-társadalmi „helyzetrõl” Az elmélet kiindulópontja szerint a szavazók tudják, hogy – hiányos informáltságuk és hiányzó kompetenciájuk következtében – nem képesek pontosan megfigyelni, hogy a kormányzat milyen policy (szakpolitikai) intézkedéseket hoz, továbbá abban is bizonytalanok, hogy milyen közpolitika követése esetén érhetõ el a számukra kívánatos „helyzet” (technikai kompetencia hiánya). A szavazók képesek azonban a (gazdasági) helyzet megítélésére, hogy az mennyiben javult vagy romlott az adott kormányzati idõszakban. A gazdaság általános állapota, teljesítménye – illetve az abban bekövetkezett változás – jobban megfigyelhetõ, mint az egyes kormányzati szakpolitikák és azok hatásmechanizmusai. A kormányzati ciklus végére, azaz a választások idejére a személyes tapasztalatok és az ország helyzetét leíró tényadatok – például a konvencionális makrogazdasági adatok, a bûnügyi statisztikák stb. – alapján a szavazók számára kiderül, hogy a kormány politikája mennyire volt eredményes. A kérdés megítélését segít-


273

heti a kormánytól független információs források és az ellenzék szerepe, a politikai-társadalmi nyilvánosság ítélete, továbbá a választási kampány informatív jellege. Az elmélet szerint a szavazóknak a helyzet megítélésére való képességük tehát egy gyengébb informáltság mellett is kialakul. Az ítéletalkotási képességük, a „common sense” (Sartori 1987) következtében azonban képesek a helyzet – és a kormány ezzel azonosított teljesítményének – megítélésére, és ebbõl következõen a megítélés mércéjének, azaz egy hatékony újraválasztási kritériumnak a felállítására.12 Ebbõl következõen, ha a helyzet kedvezõ, újraválasztják, ha kedvezõtlen leváltják a kormányt. A gyenge informáltsági elõfeltevés azonban számos nehézséget hordoz, amelyek közül háromra szeretném felhívni a figyelmet. Az elsõ a szavazók „rövidlátósága” illetve „szemellenzõsége” (Maravall 1999). A szavazók ugyanis elsõsorban a mindenkori pillanatnyi (illetve a kormányzati ciklus végén kialakult) állapot hasznosságának megítélésére koncentrálnak, figyelmen kívül hagyva a kormány politikájának hosszú távú hatásait, amivel a politikusok inkább tisztában vannak. Így például a magyar szavazók, mint fentebb láthattuk, elégedettek voltak a 2002–2006 között hivatalban levõ Medgyessy- és Gyurcsány-kormány teljesítményével, a rövid távú és „kézzel fogható” elõnyök alapján szavaztak, s nem törõdtek az elosztást növelõ politika hosszabb távú költségeivel és kockázataival (9.3. táblázat). Némileg másképpen fogalmazva azt is mondhatjuk, hogy a hazai szavazók „szemellenzõsek”: nem egyszerûen hiányosan, hanem egyoldalúan informáltak, illetve a „helyzet” megismerésére és megítélésére vonatkozó érdeklõdésük egyoldalú. Az elszámoltatáselmélet empirikus érvényességével foglalkozó részben részleteiben is látni fogjuk, hogy míg a gazdasági helyzet bizonyos aspektusai, például a reálkeresetek iránt érdeklõdnek a szavazók és ezt a kormány újraválasztási kritériumává teszik, más aspektusok, így az egyensúlyi kérdések kívül esnek látókörükön.

274


9.3. táblázat Medgyessy- és Gyurcsány-kormány politikájának néhány rövid illetve hosszabb távú hatása Rövid távú hatások

Hosszabb távú költségek és kockázatok

– 50 százalékos közalkalmazotti béremelés – nyugdíjemelés – 13. havi nyugdíj – gyorsított ütemû autópálya-építés – 37 százalékos nettó reálkeresetnövekmény négy év alatt

– az államháztartási hiány tartós növekedése – az államadósság növekedése – a valutaválság veszélye, illetve forintleértékelõdés, ami veszélyeztetheti az eddigi növekedés eredményeit – az ennek következtében felgyorsuló infláció veszélye

A második probléma abból adódik, hogy a gyenge informáltsági feltétel egy nehezen feloldható paradoxonhoz vezet. Bár az elszámoltatáselmélet számot vet az állampolgárok hiányos informáltságával és kompetenciájával, ugyanakkor mégis megköveteli a kormányzati teljesítmény megítélésének egy bizonyos képességét, azaz nem kevés ítélõerõt, common sense-t követel meg a választóktól. Mivel az állampolgárok hiányos informáltsága empirikus szinten számtalan területen tetten érhetõ, kérdéses, hogy az ellentmondásra adott elméleti válaszok (Schumpeter 1987, Sartori 1987) kielégítõek-e. A dolog nehézségét egy témánkhoz illõ példával szeretném illusztrálni. Magyarországon kevesen értik például a választási rendszer mûködését, csak kevesen tudják megkülönböztetni annak egyes elemeit. Egy 2006-os felmérés szerint a válaszadók alig több mint egyharmada van tisztában azzal, hogy a magyar választási rendszer kétféle, országos és területi választási listát alkalmaz. 4 százalékuk szerint egyféle, 6 százalékuk szerint háromféle listát használunk, 55 százalékuk pedig nem tudott választ adni a kérdésre.13 A választási rendszer kellõ ismeretének hiánya azt jelenti, hogy az állampolgárok híján vannak a kormány elszámoltatásához szükséges technikai kompetenciának. A harmadik problémára a mandátumelméletnél megfogalmazott szigorúbb (a választási kampányok informatívak a követendõ politikáról) és az elszámoltatáselmélet gyengébb informáltsági elõfeltevése közti kontraszt hívja fel a figyelmet. Az utóbbit úgy jellemeztük, hogy a szavazóknak nem egyszerûen a kormányzat által követett, valamint a jövõben követni szándékozott politikáról nincs elegendõ információjuk, de hiányzik a megfelelõ kompetenciájuk, ami az információk értelmezéséhez szükséges lenne.


275

Bizonytalanok abban, hogy melyik gazdaságpolitikának van nagyobb jövedelemtermelõ, azaz számukra kedvezõbb hatása. Csakhogy a mandátumelmélet elsõ elõfeltevésébõl tudjuk, hogy a szavazók informáltsága nem egy eleve meglévõ adottság: a választási kampányoknak kell informálniuk a pártok által követendõnek tartott politikáról. Az elszámoltatáselmélet szerint a kampány szerepe nem a politikai programokról való informálás, hanem hozzájárulás a szavazóknak egyrészt közvetlenül a „helyzetrõl”, másrészt a követett kormánypolitikának a helyzetre gyakorolt hatásáról való informálásához és kompetenciájuk növeléséhez. A kormány teljesítményének retrospektív értékelése megítélés kérdése, és az elszámoltatáselméletben éppen az errõl folytatott politikai vita válik a választási kampány fõ funkciójává. Itt válik fontossá az ellenzék szerepe, amelynek egyébként az elszámoltatáselméletben alárendelt a szerepe a kormányhoz képest. A kormánypolitikáról való ellenzéki kritika funkciója is éppen a szavazói informáltság növelése.14 A kampánynak, azaz kormánynak és ellenzéknek így egyaránt van egy informáló és „nevelési” funkciója a választók irányába. Csakhogy mindez inkább a mellékhatása annak, hogy a kampányban a pártok a saját maguk számára kedvezõ módon igyekeznek (dez)informálni, manipulálni a választókat. A kampány egy interaktív folyamat, egy stratégiai játék, ahol az egyik fél lépése hatással van a másik lépésére, és viszont: a manipuláció lehetõségeit így a potenciális és tényleges válaszlépések korlátozzák. Mindebbõl következik, hogy a választók informáltsága és részben kompetenciája a pártok közti interakció jellegének, a kampány „színvonalának” is függvénye. A 2006-os választásokon a szavazók azért is dönthettek a rövid távú hasznok alapján, mert a kampány alacsony színvonalú volt. A szavazatokért folytatott versenyben a hosszú távú érdekekkel kapcsolatos kérdések – az államháztartási egyensúly, a nemzeti valuta árfolyama, az eurózónához való csatlakozás tétje – nem merültek fel súlyuknak megfelelõen. A kormány önszántából nem feszegette ezt a teljesítményét nagymértékben leértékelõ kérdést, az ellenzék pedig szintén olyan stratégiát választott, amely a választók hiányos informáltságára és rövidlátására épített. Az egyensúlyi helyzet – a kormányzat felelõsségét is középpontba állító – dramatizálása helyett „rálicitált” a kormányzati ígéretekre, csatlakozva a választókat dezinformáló politikához. A rálicitáló és ezért felelõtlen ellenzéki kampány így hozzájárult a kormány azon törekvéséhez, hogy „elbagatellizálja” az egyensúlyi helyzet súlyosságát.

276


2. A kormánynak tulajdonítás elõfeltevése: a szavazók a gazdasági-társadalmi helyzetet a kormánypolitika eredményének tudják be, és ennek alapján választják újra vagy váltják le a kormányon levõket A második elõfeltevés jól ismert problémája, hogy a gazdasági helyzet, egy ország „állapota” nem kizárólag, sõt, gyakran nem is elsõdlegesen a kormánypolitika, hanem amellett egyéb exogén tényezõk következménye. A mindenkori helyzetnek a kormány teljesítményeként való felfogása nem vesz tudomást a külsõ befolyásoló tényezõkrõl, mint például a világgazdasági konjunktúra vagy recesszió, a nemzetközi politikai helyzet (háborús fenyegetés vagy stabil béke) és más elõre nem látható külsõ események hatása. A kormány teljesítménye reálisan csak ezek figyelembevételével értékelhetõ, ítélhetõ meg. A teljesítményt az exogén tényezõk figyelembevétele nélkül mérlegelõ szavazók ítélete szubjektívvá és estelegessé válik, a tényleges „teljesítménytõl” teljesen elszakadhat, és a kormány hatékony elszámoltatása így lehetetlenné válik.15 Ha ugyanis a szavazók a külsõ körülmények kedvezõtlen alakulását figyelmen kívül hagyva például túlságosan magasra emelik a mércét, azaz az újraválasztás küszöbértékét irreálisan magasan húzzák meg, akkor bármennyire is a közérdeket követõ és eredményes politikát folytat is a kormány, elbukja a következõ választásokat. Vagyis a választók éppen a felelõs, a közérdeknek megfelelõ politikát folytató kormányt csapják el. Ha viszont túlságosan alacsonyra helyezik a lécet, ez kedvezõ külsõ körülmények mellett gyengébb teljesítmény (illetve nagymértékû hivatali korrupció) esetén is a kormány újraválasztásához vezet. A szavazók így nem képesek egy hatékony újraválasztási kritérium felállítására. A kormány hatékony választói elszámoltatása mindkét esetben meghiúsul. A szavazók hiányos – és a politikusokkal szembeni aszimmetrikus – informáltsága aláássa a kormány választások útján történõ elszámoltathatóságát (Manin et al. 1999, 16–17, Maravall 1999).


277

3. A Friedrich-törvény: az újraválasztásukat elérni kívánó kormánypolitikusok anticipálják a választók majdani értékelését és ehhez igazítják a kormánypolitikát Az elszámoltatáselmélet abból a realista elõfeltevésbõl indul ki (szemben a mandátumelmélettel), hogy a kormányon levõ politikusoknak megvannak a saját, a választókétól eltérõ érdekeik, mint például a magánérdek, pártérdek, újraválasztási érdek vagy a politikai járadék. A választások révén gyakorolt állampolgári kontroll jelenti azt az intézményes ösztönzõt amely biztosítja, hogy a politikusok a (hosszabb távú) közérdeknek megfelelõ politikát folytassanak. A kormánypolitikusok újraválasztásukat kívánják elérni, ezért megpróbálják anticipálni a választók majdani értékelését (és szavazatait) politikájuk eredményeirõl és ehhez az anticipált ítélethez igazítják a kormánypolitikát (Friedrich-törvény). A kérdés az, hogy a választás mechanizmusa és az anticipáció valóban képes-e az elszámoltatás mechanizmusának hatékony mûködtetésére, a reprezentatív kormányzás megteremtésére? Alkalmas eszközt jelentenek-e a választások az utólagos elszámoltatásra? Alább azt fogjuk elemezni, hogy érvényesül-e a Friedrich-törvény. Noha, politikusok és szavazók viszonyában mindig fennáll bizonyos mértékû aszimmetria a szavazók rovására, mint látni fogjuk a politikusok informáltsága sem tökéletes. Hiányosan informáltak például a retrospektív szavazói ítélet mércéjérõl. A politikusok informálatlanok arról, hogy milyen kormánypolitikával (illetve eredménnyel) elégíthetnék ki a szavazókat annyira, hogy újraválasztásukat biztosíthassák. Ha a politikusok is „sötétben tapogatóznak”, márpedig bizonyos mértékig mindig ez a helyzet, akkor bármilyen kormánypolitikát folytatnak is, nem lehetnek bizonyosak a sikerben, azaz abban, hogy sikerült-e a választók többségének tetszését elnyerniük. A siker esélyét növelhetik, ha nem hagyatkoznak a választók spontán és mint láttuk szubjektív ítéletére, hanem (1.) retorikai és (2.) heresztetikai eszközökkel (Riker 1983), azaz a meggyõzés, befolyásolás és manipuláció különbözõ eszközeivel próbálják a kormánypolitika retrospektív szavazói megítélését javítani (Marvall 1999). Mivel a szavazók hiányosan informáltak arról, illetve nem teljesen kompetensek abban, hogy az általuk preferált állapotot milyen közpolitikai programmal lehet elérni (Harrington 1993, 28), bizonytalanokká és így befolyásolhatóvá válnak abban a kérdésben, hogy vajon a kormány politikája kedvezõ volt-e számukra. Ez a helyzet teret nyit a politikusok manipulációs tevékenysége elõtt. Ha viszont ilyen módon az állampolgároknak a

278


választásokon kifejezett szavazata manipulálttá válik, akkor ez aláássa a kormány választások útján való elszámoltatását. A hiányos, de aszimmetrikus informáltság világában a kormány a manipuláció különbözõ eszközeivel próbálhatja a kormánypolitika retrospektív szavazói megítélését javítani. A 2006-os hazai választási kampányban például a Gyurcsány-kormány visszatartott több, a kormányzati gazdaságpolitika eredményeit közvetlenül jellemzõ – számára negatív – standard statisztikai adatot, s csak a választások után közölte azokat a nyilvánossággal. Így például a Pénzügyminisztérium a választások elsõ fordulója elõtt elhalasztotta a kedvezõtlen márciusi államháztartási hiány adatainak április elsõ hetében esedékes közzétételét, s az elõírt idõpont helyett csak késõbb hozta nyilvánosságra, mivel azok hitelteleníthették volna a kormánykoalíció sikerkampányát. Emellett a választások elõtt a kormány a költségvetéssel és államháztartással kapcsolatos tényadatok és információk hamis közlésével próbálta az ország pénzügyi helyzetét kedvezõbbnek feltüntetni a ténylegesnél. Ezzel próbálta a választók és a közvélemény felé bagatellizálni a kormány korábbi gazdaságpolitikájának „árát”, és eltitkolni azt, hogy az elosztási és fejlesztési programok alapjául nem az ország tényleges gazdasági teljesítménye szolgált, hanem azokat jobbára hitelfelvételbõl finanszírozták. Míg a költségvetési törvényben a GDP 4,7 százalékára tervezte az államháztartás 2006. évi hiányát, és a pénzügyminiszter és a kormányfõ ennek a realitását hangoztatta a választási kampányban, a választások után, június elején bejelentették, hogy a kormány „elszámolta magát”, és a várható hiány valójában ennek kétszerese, azaz 9,4 százalék körüli lehet. A régi-új pénzügyminiszter, Veress János emellett beismerte, hogy a választásokig megtiltotta a tárca apparátusának olyan számítások végzését, melyekbõl a hiány tényleges mértéke kiderülne – nehogy az politikailag kedvezõtlenül befolyásolja a gazdasági közvéleményt és a választókat.16 Az ilyen manipulatív eszközök alkalmazása csökkentik a választók informáltságát az ország helyzetérõl, s így azon képességüket, hogy a kormányt elszámoltathassák politikájukról.


279

4. A közérdek tételezése: az újraválasztási kritériumot kielégítõ kormánypolitika mindig a választók legjobb érdekeit szolgálja A feltevés szerint a választók által felállított standardnak megfelelõ, az újraválasztási kritériumot kielégíteni szándékozó kormánypolitika mindig a választók legjobb érdekeit szolgálja. Csakhogy alább látni fogjuk, hogy a harmadik és negyedik elõfeltevés ellentmond egymásnak, ugyanis csak egymás rovására érvényesíthetõ. Azaz, az újraválasztási érdeket feltétlen prioritásként kezelõ, a Friedrich-törvénynek megfelelõ kormánypolitika eltérést jelenthet a közérdektõl. Lássuk, miért? Az elszámoltatáselmélet szerint a politikusok, ha hivatalorientáltak, cselekedeteiket elsõsorban választási esélyeiknek rendelik alá. A fent megfogalmazott Friedrich-törvény épp arra vonatkozik, hogy a kormány milyen módon próbálja újraválasztási esélyeit javítani. A választói ítéletek anticipálása arra ösztönzi a kormányt, hogy a közpolitikát alárendelje újraválasztási esélyeinek. Ennek egyik ismert eszköze a gazdaságpolitikai ciklus elõidézése, azaz a gazdaság választások elõtti idõszakban történõ „felfûtése”, azaz növekedés – de legalábbis jövedelem- és fogyasztásnövekedés – generálása, majd a választási gyõzelem utáni visszafogása. Alkalmazását éppen arra a feltételezésre építik, hogy a választási kampány idõszakára generált a gazdasági konjunktúra és a vele együtt járó reálbér- és fogyasztásnövekedést a választók a kormányzati teljesítménynek tulajdonítják. A gazdasági növekedés „természetes” ütemétõl való mesterséges, a politikai ciklusnak megfelelõ eltérítésének (növekedésingadozásának) azonban gazdasági-társadalmi költségei vannak, ami a közérdek sérülését jelenti. A fentiek azt mutatták, hogy nemcsak a választók, de a politikusok is viselkedhetnek rövidlátóan, sõt, éppen az elszámoltatást biztosító, az újraválasztási érdekre építõ mechanizmus az, amely a kormánypolitikusokat ilyen rövidlátó politikára ösztönzi. A Friedrich-törvény tehát nem képes biztosítani, hogy a politikusok a hosszabb távú közérdeknek megfelelõ politikát folytassanak, azaz hogy létrejöjjön a képviseleti kormányzás egy hatékony módja. Ha a demokratikus választások és a politikusok újraválasztási törekvései által gazdasági növekedést generáló klasszikus gazdaságpolitikai ciklus Magyarországon nem is jött létre, a ciklus egy enyhébb formája megfigyelhetõ: a választások évében – a kormány többletköltekezései miatt – rendszeresen megugrik az államháztartási hiány (9.4. táblázat).

0280 Korosenyi fekvo tabla.qxd

12/4/2006

6:18 PM

Page 280

9.4. táblázat

280

A magyar gazdaság- és államháztartás egyes fontosabb mutatói, 1990–2006 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

2006

GDP vol.index*

96,5

88,1

n. a.

Ebbõl: lakossági fogyasztás*

n. a.

n. a. 100,0 101,9 99,8

Nettó reálkereset*

n. a.

93,0

96,9

99,4 102,9 101,5 101,3 104,6 104,9 104,2 105,2 103,8 103,5 102,9 104,6 104,1 92,9

97,0 101,7 104,7 104,8 105,0 105,9 109,3 106,5 103,1 102,1

n. a.

96,1 107,2 87,8

95,0 104,9 103,6 102,5 101,5 106,4 113,3 109,2 101,6 104,3

n. a.

Fogyasztói árindex*

128,9 135,0 123,0 122,5 118,8 128,2 123,6 118,3 114,3 110,0 109,8 109,2 105,3 104,7 106,8 103,6

n. a.

Regisztrált m.nélküli (ezer fõ)

24,2 100,5 406,1 663,0 632,0 519,6 495,9 477,5 464,0 404,1 404,5 372,4 342,8 344,9 359,9 400,6

n. a.

Munkanélküliségi ráta

n. a.

n. a.

n. a.

n. a.

n. a.

10,2

9,9

8,7

7,8

7,0

6,4

5,7

5,8

5,9

6,1

7,2

n. a.

Folyó fizetési mérleg egyenleg/GDP

n. a.

n. a.

n. a.

n. a.

n. a.

–3,7

–3,9

–4,5

–7,2

–7,8

–8,5

–6,1

–7,1

–8,7

–8,6

–7,3

–9**

Államháztartási hiány n. a. a GDP százalékában

–2,9

–5,8

–5,4

–6,6

–3,1

+1,7

–1,5

–5,7

–2,8

–3,0

–3,0

–10

–6

–5,4

–7,5 –9,4**

Adósság/GDPszázalékban

n. a.

79,4

90,2

88,8

87,7

71,5

62,9

61,1

60,4

54,9

53,6

56,6

58,9

60,2

62,4

n. a.

98,6

Források: KSH, ILO, MNB, PM, EUROSTAT, Kopint-Datorg. * = elõzõ év = 100. ** = becslés.

n. a.

280 9.4. táblázat



281

Az elszámoltatáselmélet és a koalíció 2006-os gyõzelme Az elszámoltatáselmélet elõfeltevéseinek és normatív tartalmának fenti elemzése, inkoherens vonásainak bemutatása után nézzük meg, hogy mint empirikus elmélet mennyiben alkalmas a rendszerváltás utáni hazai választások magyarázatára. Létezik-e gazdasági szavazás Magyarországon, és magyarázza-e a kormányok politikáját és a választások eredményeit? A válaszhoz tekintsük át a magyarországi gazdasági helyzet fõbb mutatóit az egyes kormányzati ciklusokban, illetve a választásokat közvetlenül megelõzõ idõszakban (9.5. táblázat). Empirikus hipotézisünk így az lehetne, hogy (1.) – ha „jól megy a szekér”, a kormányt újraválasztják, vagy legalábbis nagyobb eséllyel választják újra, míg ha „rosszul megy a szekér”, akkor leváltják; (2.) – minél jobban megy a szekér, annál nagyobb a kormánypártok szavazatarány-növekménye.17 Ha összehasonlítjuk ezeket a gazdasági adatokat, akkor elsõ intuitív megállapításunk azt lehet, hogy – a 2002-es választások kivételével – a magyar választópolgárok racionálisan, az elszámoltatáselméletnek megfelelõ hipotézisünk alapján szavaztak. De nézzük az egyes kormányok idõszakát részletesebben.

282


9.5. táblázat A gazdasági teljesítmény mutatói kormányzati ciklusonként* és a kormánypártokra leadott szavazatok változása Antall– Borosskormány GDP volumenindex (4 év alatti %-os növekedés) Ebbõl: lakossági fogyasztás (4 év alatti %-os növekedés) Nettó reálkereset Fogyasztói árindex (4 év alatti %-os növekedés)

Orbánkormány

Medgyessy– Gyurcsánykormány

110,7

119,9

116,9

101,9***

91,5

121,8

124,5

88,1**

93,8

114,7

137,7

222,7

150,7

122,0

81,9

262,2

Hornkormány

Munkanélküliségi ráta (4 év átlaga, %-ban)

n. a.

9,6**

6,7

6,3

Folyó fizetési mérleg egyenleg/GDP (4 év átlaga, %-ban)

n. a.

–4,0**

–7,4

–7,9

Adósság/GDP (változás, százalékpontban)

n. a.

–7,5

+8,8

n. a.

Kormánypártok szavazatarány-változása az elõzõ választásokhoz képest (százalékpontban)

–25,8****

–12,2

–3,6

2,1

* A választási évet megelõzõ négy naptári évben. ** A választási évet megelõzõ három naptári évben. *** 1992–1993 között. **** Az FKGP-t 1990-ben a kormánypártok, 1994-ben az ellenzék közzé sorolva. Forrás: MNB, KSH.

Az Antall- és Boross-kormányok (1990–1994) idõszakában minden mutató romlott: a GDP volumene csökkent, a lakossági fogyasztás növekedése megállt, a nettó reálkeresetek zuhantak, miközben néhány év alatt félmillióst is meghaladó munkanélküliség alakult ki, és évtizedek óta nem látott infláció keletkezett. Emellett a ciklus végére romlott az államháztartás egyensúlyi helyzete. A közjogi és gazdasági rendszerváltás kormányának nem volt esélye az újraválasztásra: a kormánypártok mintegy 15 százalékpontos szava-


283

zatarány-veszteséget könyvelhettek el az 1994-es választásokon. A Hornkormány (1994–1998) alatt megindult a GDP lassú növekedése, miközben a többi mutató – a négyéves ciklus egészének átlagát tekintve – nem sokat javult. A lakossági fogyasztás és a nettó reálkeresetek összességükben estek, miközben magas maradt az infláció és a munkanélküliség és az államadósság. A cikluson belül azonban jelentõs töréspontot jelentett a Bokros-csomag 1995-ös bevezetése, amely az államháztartás kiélezõdõ egyensúlyi problémájától elsõsorban a nemzeti valuta leértékelésével és az infláció felpörgetésével és így a terheknek a lakosságra való egyenletes szétterítésével szabadult meg, jelentõsen csökkentve ezzel az életszínvonalat (a nettó reálkeresetet és a lakossági fogyasztást). Noha az egyensúlyi problémák enyhültek és a munkanélküliek száma is némileg csökkent, az 1998-as választásokon a kormánykoalíció 13 százalékpontos – azaz elõdjével közel azonos mértékû – veszteséget könyvelhetett el. Az Orbán-kormány idõszakában (1998–2002) viszont szinte minden gazdasági mutató pozitív irányba fordult: jelentõsen nõtt a GDP, nõttek a lakossági nettó reálkeresetek és érzékelhetõen nõtt a lakossági fogyasztás (továbbá némileg csökkent a munkanélküliség és jelentõsen csökkent az infláció), miközben a kormány szolid fiskális politikát folytatott és jelentõsen csökkentette az államadósság mértékét. A 2002-es választásokon azonban a kormánypártokra leadott szavazatok aránya – noha csak kismértékben, mintegy másfél százalékponttal, de – csökkent, ami a kormány vereségét eredményezte. A Medgyessy- és Gyurcsány-kormányok alatt (2002–2006) a korábbi ütemben folytatódott a GDP éves növekedése, némileg jobban nõtt a lakossági fogyasztás, de a korábbi ciklus idõszakát is lényegesen meghaladó mértékben nõttek a nettó reálkeresetek és tovább csökkent az infláció üteme. Közben azonban megfordult a munkanélküliség korábbi csökkenési trendje, és a korábbi ciklus idõszakát lényegesen meghaladó államháztartási hiány alakult ki, ami az államadósság (GDP százalékában mért) korábban csökkenõ trendjét a növekedés irányába fordította. A kormánypártok a 2006-os választásokon mintegy két százalékpontos szavazatarány-növekedést értek el, és a rendszerváltás után elsõként kormányzati pozícióból nyerték meg a választásokat. Az ország és a kormány gazdasági teljesítménye és a választási eredmények között a rendszerváltás utáni négy választást (1994–2006) figyelembe véve a következõ óvatos, elõzetes következtetéseket vonhatjuk le: 1. Az ún. gazdasági szavazással foglalkozó szakirodalom szerint a választásokat közvetlenül megelõzõ fél-egy év eredményei – azaz a mutatók abszolút mértéke illetve a változás iránya – vannak a legnagyobb

284


közvetlen hatással a kormány újraválasztási esélyeire. Magyarországon az 4. táblázat adatai alapján ilyen közvetlen hatást nem lehet felfedezni. Az ugyan jól látható, hogy 1993 óta mindegyik kormány ún. választási költségvetést készített – azaz a választások évére a bevételek növekedését meghaladó mértékû kiadásnövelést tervezett be – azaz elengedte a költségvetési kiadásokat, ezen adatokból azonban nem látható, hogy ezek milyen hatással voltak (voltak-e egyáltalán) a kormánypártok választási eredményeire. Annyi biztos, hogy a 2006-os választások kivételével a kormánypártok mindig szavazatveszteséget és választási vereséget szenvedtek, azaz a választási költségvetésnek, ha volt is pozitív hatása a kormánypártok szavazatszerzõ képességére, ez általában nem volt elegendõ a gyõzelemhez. 2. Az adatokból úgy tûnik, hogy mintha a kormányzati ciklus egészének inkább lenne valamilyen hatása a választási eredményekre, mint a választásokat közvetlenül megelõzõ fél évnek, illetve a választási költségvetésnek. Az 1994-es és 1998-es választások azt mutatták, hogy a gazdasági visszaesésre, különösen a lakossági fogyasztás és reáljövedelem visszaesésére a szavazók érzékenyen reagáltak, és komoly szavazatmegvonással büntették a kormánypártokat. Úgy tûnik, hogy a kormány szavazatarányának változása – a 2002-es választások kivételével – a legjobban a nettó reálkereset változásával mozog egy irányba, és többé-kevésbé arányosan. A 2002-es és 2006-os választási eredmények szerint jelentõs növekedési teljesítmény után a szavazók nem büntették a kormánypártokat nagymértékû szavazatmegvonással. Ezen túlmenõen azonban nem kapunk egységes képet, a két választásokon eltérõen reagáltak a szavazók: 2002-ben kisebb, de a percepciós szintet meghaladó jelentõs fogyasztás és nettó reálkereset- növekedésnél kismértékû szavazatmegvonással (–1,5 százalékpont) büntették a kormánypártokat, míg 2006-ban nagyobb növekedést követõen kismértékben (+2,1 százalékpont) jutalmazták õket. Ez a helyzet többféle értelmezési lehetõséget kínál. Az egyik, hogy a magyar szavazók igen magasra emelik a mércét, azaz az újraválasztási kritériumot a kormánypártok számára. A másik, hogy a többi választástól eltérõen 2002-ben a választók nem a gazdasági racionalitás alapján adták le a szavazataikat. 3. A magyar választók rövidlátóak és szemellenzõsek. Míg érzékenyen reagáltak a fogyasztási és reálkereset változásaira, addig a fizetési mérleg, a költségvetési és államháztartási egyensúlyi helyzetre, vala-


285

mint az állam eladósodásának mértékére érzéketlenek voltak. Utóbbiak olyan mutatók, amelyek nem gyakorolnak önálló hatást egy-egy kormányzati ciklus szavazói értékelésére. A szavazók legalábbis többre értékelték az egyensúlyi helyzet rovására történõ, az államadósság növelésével finanszírozott kiugró nyugdíj- és reálkereset-növekményt, mint a szolid költségvetési politika mellett megvalósított, szerényebb mértékû fenntartható növekedést. 4. Úgy tûnik, hogy az egyensúlyi kérdések mellett a munkanélküliség szintjének sincsen önálló hatása a választói viselkedésre. Ugyanez nem feltétlenül áll az infláció szintjére, amely 1991 óta – az 1995-ös Bokros-csomag hatását leszámítva – folyamatosan csökken, és a 2006-os választás elõtti évben elõször volt 4 százalék alatti. Az áremelkedés 2002–2006 közötti alacsony szintje hozzájárulhatott az egyéb, a választók által pozitívan értékelt teljesítményhez.

Összefoglalás: elszámoltatáselmélet Noha az elszámoltatáselmélet a mandátumelméletnél – elõfeltevéseit és a demokratikus választás természetére, tartalmára vonatkozó felfogását illetõen – jobban igazodik a politikai folyamat természetéhez (kontingencia, hiányos informáltság, kormány és választók közti aszimmetrikus viszony, választói kompetencia stb.), mégis hasonló nehézségekkel küzd. Az elmélet egyik fõ problémája, hogy a választók a hiányos informáltság következtében bizonytalanok: nem tudják pontosan „belõni”, hogy milyen teljesítménykritériumot alkalmazzanak a választásokon a kormány újraválasztására vagy leváltására. Ennek következménye, hogy olyan kormányt is megbuktathatnak, amelyik jól képviseli a választók érdekeit, míg olyat is újraválaszthatnak, amelyik rosszul teljesített és politikájával eltért a közérdektõl. Mindezek mögöttes oka, hogy a kormányzati politika megítélésének nincsen objektív mércéje (Pesti 2004, Körösényi 2005, 23–62). Még ha a választók képesek is helyesen felmérni a „helyzetet”, hiányos informáltságuk és a kontingenciaprobléma következtében nem tudják eldönteni, hogy az aktuális helyzet mennyiben az adott kormány teljesítményének és mennyiben exogén tényezõk következménye (az elmélet ilyen döntést nem is „követel meg” a szavazóktól). A választók bizonytalansága teret nyit a különbözõ politikusi manipulációs technikák számára. Bárhogyan döntenek is a szavazók, és bármilyenek is a külsõ körülmények, jobb informáltságuk következtében

286


a politikusok képesek kibújni a szavazók kontrollja, az elszámoltathatóság alól. Politikusok és szavazók aszimmetrikus informáltsága aláássa a kormányválasztások útján történõ elszámoltathatóságát. Láttuk, hogy a hiányos informáltságnak illetve az informáltság aszimmetrikus voltának fontos következménye, hogy rontja a kormány választások útján történõ elszámoltatásának esélyeit.18 A politikusok hiányos informáltsága (a szavazók preferenciáiról illetve újraválasztási kritériumukról) nem sokat javít az elszámoltatás esélyein, ugyanis arra ösztönzi a politikusokat, hogy különbözõ manipulációs technikákat vessenek be abból a célból, hogy a kormánypolitika eredményeit kedvezõbbnek mutassák be az állampolgárok felé a valóságosnál. Az állampolgárok – hiányos informáltságuk és kompetenciahiányuk következtében kialakult – bizonytalansága megfelelõ készséget teremt e befolyásolás és manipuláció „befogadása” számára. A dezinformációs és befolyásolási technikákról kézzel fogható tapasztalatokat szerezhettünk a 2006-os hazai parlamenti választásokon, illetve az azt megelõzõ kampányban. A hazai gazdasági mutatók és a választási eredmények (4. és 5. táblázat) összevetése alapján egy olyan hipotézist fogalmaztunk meg, hogy a rövid távú hatások helyett a négyéves kormányzati ciklus eredményei vannak hatással a kormánykoalíciók választási eredményeire. A kormány szavazatarányának változása a legjobban a nettó reálkereset változásával mozog együtt, amibõl csak a 2002-es választások lógnak ki. Úgy tûnik, hogy míg a 2002-es választási eredményeket a gazdasági szavazás nem magyarázza – azaz az Orbán-kormánynak a gazdasági teljesítménye alapján nyernie kellett volna –, addig a többi választáson van magyarázó ereje.

ZÁRÓ MEGJEGYZÉSEK A fenti írással három célom volt. Az elsõ annak bemutatása, hogy a demokratikus és képviseleti kormányzásnak a választásokat a középpontba helyezõ két, empirikus és normatív érvényességre egyaránt igényt tartó modellje – nevezetesen a mandátum- és az elszámoltatási elméletek – milyen belsõ elméleti problémákkal küzdenek. Láthattuk például, hogy a választások korántsem képesek azt a normatív szerepet betölteni, amit e felfogások szánnak neki. Jelen írásnak nem volt feladata, hogy hozzájáruljon az elméleti problémák megoldásához. Második célom ezzel szemben az volt, hogy bemutassam: mindezek ellenére miért érdemes mégis ezen elméletek érvényesülését vizsgálni. Az empirikus kutatással foglalkozó politológusokat régóta foglalkoztatja egy-


287

részt az, hogy a kormányok mennyiben teljesítik választási ígéreteiket, és hogy ennek mekkora szerepe van újraválasztásukban vagy leváltásukban, másrészt az is, hogy a választók az ígéretteljesítés helyett mennyiben a mindenkori gazdasági helyzetnek megfelelõen választják újra vagy váltják le a hivatalban levõ kormányt. E kutatások eredményei sem a szélsõséges optimizmust, sem a szélsõséges pesszimizmust nem támasztják alá, mégis sok haszonnal járnak. Nemcsak azért, mert empirikus ismereteinket növelik, hanem azért is, mert a mandátum- és az elszámoltatási elméletek korlátaira és belsõ inkoherenciáira is rávilágítanak. Így például arra, hogy a választási mandátumnak megfelelõ kormányzás empirikusan megvalósulhat ugyan, de ettõl önmagában a normatív követelmények (közjónak megfelelõ kormánypolitika) korántsem teljesülnek. Harmadszor, azt kívántam bemutatni, hogy az elméletek hogyan segíthetnek bennünket a magyar politika jobb megismerésében, értelmezésében. A 2006-os választási kampány elemzésekor azt láttuk, hogy a képviseleti kormányzás Magyarországon csak igen rossz hatásfokkal vagy másképpen: alacsony színvonalon mûködik. Kiderült, hogy a kormány (akár mandátum-, akár teljesítményértelemben vett) elszámoltathatóságának több alapvetõ feltétele hiányzik vagy alig teljesül. A kampányok dezinformáló illetve manipulatív jellege (a beetetés és átverés politikája stb.), a szavazók „rövidlátó” énjéhez való igazodása lerontja a mandátum- és az elszámoltatáselmélet érvényesülésének lehetõségét, illúzióvá teszik a demokratikus választások normatív értelmét. A 2006-os magyar választásokon sem a kormánypárti, sem az ellenzéki kampány nem járult hozzá a demokratikus választások minõségének emeléséhez. Elõször is azért nem, mert a választási kampány csak igen kevéssé volt informatív: mind a pártok által követendõ politikáról (mandátum), mind pedig az ország gazdaságának tényleges állapotáról (elszámoltathatóság) dezinformálta a szavazókat, és így (mindkét elmélet szerint) lerontották a demokratikus választások minõségét. Másodszor azért nem, mert a kampányban kormány és ellenzék egyaránt a szavazók rosszabb, „rövidlátó” énjéhez igazodott, amikor a hosszú távú érdekeket (eladósodás megállítása, államháztartási egyensúly) nem vették fel a kampány fõ tematikájába. Harmadszor azért nem, mert a régi-új kormány hátat fordított választási ígéreteinek, értelmetlenné téve ezáltal a kampányban meghirdetett programjára leadott szavazatokat (mandátum), és illúzióvá téve ezáltal a képviseleti kormányzás mandátumérzékenységét.

288


Irodalom Arrow, Kenneth 1951: Social Choice and Individual Values. John Wiley and Sons, New York. Brittan, Samuel 1975: The Economic Contradicitons of Democracy, British Journal of Political Science, Vol. 5, No. 2 (Apr. 1975), 129–159. o. Brooks, Joel E. 1990, The Opinion-Policy Nexus in Germnay, The Public Opinion Quarterly, Vol. 54, No. 4. (Winter 1990), 508–529. o. Budge, Ian and Hofferbert, Richard 1990, Mandates and Policy Outcomes: US Party Platforms and Fedreal Expenditures, American Political Science Review, 84 (1990), 111–132. o. Budge, Ian and Hofferbert, Richard 1992: The party mandate and the Westminster Model: Election Programmes and Government Spending in Britain, 1948–1985, British Journal of Political Science, 23 (1992), 151–182. Cheibub, José Antonio and Przeworski, Adam 1999: Democracy, Elections, and Accountability for Economic Outcomes, in Przeworski et al. 222–249. o. Crozier, Michael–Huntington, Samuel P.–Watanuki, Joji 1975: The Crises of Democracy. New York: New York U.P. Dorussen, Han–Taylor, Michael eds., 2002: Economic Voting. London: Routledge/ ECPR. Downs, Anthony 1957: An Economic Theory of Democracy. New York, Harper. Eulau, Heinz and Lewis-Beck, Michael S. eds. 1985, Economic Conditions and Electoral Outcomes: The United States and Western Europe, New York: Agathon Press. Gém Erzsébet–Palócz Éva 2006: Államháztartás-politika, in Pesti Sándor szerk.: Szakpolitikák a rendszerváltás utáni Magyarországon. Budapest, Rejtjel, megjelenés alatt. Harrington, Joseph E. 1993: Economic Policy, Economic Performance, and Elections The American Economic Review, Vol. 83, No.1. (March, 1993) 27–42. o. Hobolt, Sarah Binzelt and Klemmemsen, Robert 2005, Responsive Government? Public Opinion and Government Policy Preferences in Britain and Denmark, Political Studies, Vol. 53, 379–402. Jacobs, R. Lawrence and Shapiro, Y. Robert 1994: Studying Substantive Democracy. Political Science and Politics, Vol. 27, No. 1 (Mar., 1994) 9–17. o. Kaderják Péter 2005: Egy ígéret nyomában (nem lesz gázáremelés). Polgári Szemle, 2005. november. http//www.polgariszemle.hu/app/interface.php?view=v_article&ID=63 (Letöltve: 2006. 06. 27.) Kiwiet, D. Roderick and Rivers, Douglas 1985: A Retrospective on Retrospective Voting, in Heinz Eulau and Michael S. Lewis-Beck, eds., Economic Conditions and Electoral Outcomes: The United States and Western Europe, New York: Agathon Press, 1985, 207–31. o. Körösényi András 2005: Vezér és demokrácia. Politikaelméleti tanulmányok. L’Harmattan Kiadó, Budapest, 2005.


289

Lánczi András 2000: Demokrácia és politikatudomány. Budapest, Aula. Manin, Bernad–Przeworski, Adam–Stokes, Susan 1999, Elections and Representation, in Przeworski et al. 29–54. o. Manin, Bernad–Przeworski, Adam–Stokes, Susan 1999a, ‘Introduction’, in Przeworski et al. 1–26. o. Maravall, José Maria 1999: ‘Accountability and Manipulation’, in Przeworski et al. 154–196. o. Monroe, Kristen Renwick 1984: Presidential Popularity and the Economy. New York: Praeger. Olson, Mancur 1965: The Logic of Collective Action. Cambridge, MA., Harvard University Press. Page, I. Benjamin–Shapiro, Y. Robert 1983: Effects of public opinion on policy. The American Political Science Review, Vol. 77, No. 1 (Mar., 1983), 175–190. o. Pesti Sándor 2004: Mérhetõ-e a kormányzati teljesítmény?, Politikatudományi Szemle, 2004. 1–2. szám, 233–254. o. Pitkin, Hannah 1967: The Concept of Representation, U. of California Press. Przeworski, Adam–Stokes, Susan–Manin, Bernard (eds.) 1999, Democracy, Accountability and Representation. Cambridge U.P. Powell, G. Bingham and Whitten, Guy D. 1993: A Cross-National Analyses of Economic Voting: Taking Account of the Political Context’, American Journal of Political Science, Vol. 37, No. 2 (May 1993), 391–414. o. Riker, H. William 1983: Political Theory and the Art of Heresthetics. In Ada W. Finifter (ed.), Political Science: The State of the Discipline. The American Political Science Association, Washington, D.C., 1983. 47–67. o. Rose, Richard 1984: Do Parties make a Difference? Chatham, Mass.: Chatham House Publishers, 1984. Royed, Terry J. 1996: Testing the Mandate Model in Britain and the United States: Evidence from the Reagan and Thatcher Eras, British Journal of Political Science, Vol. 26, No. 1. (Jan., 1996), 45–80. o. Sartori, Giovanni 1987: The Theory of Democracy Revisited. Vol. 1–2. Chathem, New Jersey. Schumpeter, Joseph 1987: Capitalism, Socialism and Democracy, London, Unwin. Sebõk Miklós 2006: Választási ígéretek és reprezentatív kormányzás – a mandátumelmélet és korlátai. TDK-dolgozat, Budapesti Corvinus Egyetem. 1–82. o. Stokes, Susan 1999: ‘What Do Policy Switches Tell us about Democracy?’ in Przeworski et al. 131–153. o.

290


Dokumentumok „Hajrá, Magyarország! A Cselekvõ nemzet programja”. A Fidesz – Magyar Polgári Szövetség kiadása (é. n.). (2006-os kampány). „Erõs Köztársaság, sikeres Magyarország” (MSZP) (2006-os kampány) „Az új egyensúly programja 2006–2008” (2006. június 10.)

Jegyzetek 1. A kutatást az OTKA támogatta (nyilvántartási szám: T 049132). 2. A két fogalmat a továbbiakban szinonimaként használom. 3. A végrehajtó hatalom vezetõjét a Magyarországon is intézményesült parlamentarizmusban – az elnöki rendszerrel szemben – nem közvetlenül az állampolgárok választják, így a választásokon történõ közvetlen elszámoltatásukra nincsen lehetõség. Ezen túl más intézményi tényezõk is korlátozzák a mandátum- és elszámoltatáselméletek érvényességét; hatásukat azonban jelen munkában nincsen módom tárgyalni. 4. Lásd például: Kocsis Györgyi: Az osztás virágai. Programok versenye. HVG 2006. március 25. 8–11. o. 5. Egyes közpolitikai intézkedések jövõbeni következményeinek megítélése nem csak kompetenciahiány miatt okoz nehézséget, hanem a politikai cselekvést mindig jellemzõ kiszámíthatatlanság, azaz a kontingenciaprobléma miatt is. 6. Meg kell jegyezni, hogy a TVE és a RVE eredményeibõl is tudjuk, hogy nem létezik valamiféle objektív napirend. Minden politikai cselekvés stratégiai jellegû, azaz a cselekvõ saját céljai szerint igyekszik a feltételeket (így más szereplõk cselekvését) manipulálni, formálni. 7. A 2006-os magyarországi kampányban az Index számításai szerint az MDF 236 Mrd Ft, az SZDSZ 490 Mrd Ft, az MSZP 1420–1425 Mrd Ft, a Fidesz pedig 3797–3868 Mrd Ft költségvetési illetve államháztartási többletkiadással járó ígéretcsomagot hirdetett meg. Forrás: http://index.hu/politika/belfold/2006/valasztas/igeretek/igeretek (Letöltve: 2006. 05. 29.) 8. „Mekkora megszorító csomag várható a választások után, ha az MSZP nyer? Miért, lesz megszorító csomag? Elemzõi vélemények szerint elkerülhetetlen. Szerintem meg elkerülhetõ…” Válaszolta újságírói kérdésre Gyurcsány Ferenc az Index címû internetes újságnak adott nyilatkozatában. „Abszolút többség esetén nem kell koalíció. Interjú Gyurcsány Ferenc miniszterelnökkel.” Készítette Dudás Gergely és Kárpáti Márton (április 19., szerda 10:38). http://index.hu/politika/belfold/gyfinterj155/ (Letöltve: 2006. 05. 29.) 9. A részleteirõl lásd: HVG 2005. szeptember 17., 97–99. o. Az APEH a választási kampány elõtt egy az adócsökkentési tervet ábrázoló szórólapot küldött ki az szja-adóbevallási nyomtatványokkal minden adózónak.


291

10. A 15 százalékos áfakulcs 20-ra emelése, szja-sávok emelése, magánszemélyek szolidaritási különadója, adókedvezmények megszüntetése, 20%-os kamatadó és tõzsdeiárfolyam-nyereségadó, gépjármûadók és átírási illetékek emelése, ún. elvárt társasági adó (társasági adóátalány) bevezetése, vállalkozások szolidaritási különadója, eva 15-rõl 25 százalékra emelése, jövedéki adók emelése, házipénztár megadóztatása, természetbeni juttatások megadóztatása, hitelintézetek további különadói. 11. Errõl ha nem is teljes, de viszonylag széles körû konszenzus van a közgazdász szakértõk körében. 12. Azaz olyan kritérium felállítására, amely hatékonyan szelektál a választói érdekeknek megfelelõ, illetve attól eltérõ kormánypolitikák között. Nem emeli a mércét túlságosan magasra (ahol a jólteljesítõ kormány is elbukik), de nem is engedi le túlságosan alacsonyra. 13. A Capital Research felmérésének eredményeirõl a Political Capital számolt be: „Választási rendszer: használjuk, nem értjük, mégis bízunk benne. Elemzés a szavazók választási rendszerrel kapcsolatos ismereteirõl.” Hírszerzõ, 2006. április 21. (www.hírszerzõ.hu) Letöltve: 2006. 04. 22. 14. A kormány politikájának értékelése felveti, hogy annak létezik-e (például az ellenzék részérõl) jobb eredményekkel kecsegtetõ alternatívája – ez azonban visszavezet bennünket a mandátumelmélethez. 15. Természetesen a kormányzati teljesítménynek, lévén az politikai természetû cselekvés, nem lehetséges egy teljesen objektív értékelése (Körösényi 2005, 180–195). 16. Azzal kapcsolatban, hogy az áprilisi választásoknak, politikai céloknak rendelték-e alá a számításokat, szó szerint ezt monda: „Azt, hogy pontosan hogyan állunk és mint állunk, megmondom úgy ahogy van, nem engedtem ilyen jellegû munkát végeztetni korábban”… – idézte az index.hu. („1000 milliárddal számolta el magát a kormány”, Index, 2006. június 8. Letöltve: 2006. 06. 08.) 17. A „jól megy a szekér” kritériuma lehet, ha például érezhetõen növekszik (például két százalék fölött van) a GDP, vagy/és az egy fõre jutó lakossági fogyasztás, vagy/és a nettó reálkereset, miközben érezhetõen csökken a munkanélküliség, az infláció. 18. Egy másik fontos, az elméleti irodalomból ismert következmény, hogy a kormány a szavazók rovására jelentõsen növelheti a politikai járadékát (Manin et al 1999).

Magyar Választáskutatási Program Tanulmányok

Recommend Documents