Magyar Választáskutatási Program Tanulmányok

Magyar Választáskutatási Program Tanulmányok Gallai Sándor- Lánczi Tamás (2006): Személyre szabott kormányzás. A második Gyurcsánykormány anatómiája. In: Karácsony Gergely (szerk.): A 2006-os Országgyűlési választások. Elemzések és adatok. Budapest: DKMKA, pp. 292-334.

Forrás: www.valasztaskutatas.hu

GALLAI SÁNDOR–LÁNCZI TAMÁS

10. Személyre szabott kormányzás. A második Gyurcsány-kormány anatómiája Az 1990 utáni parlamentáris berendezkedésben most elõször adatott meg egy miniszterelnöknek az országgyûlési választások után a folytatás lehetõsége. Ehhez képest a kormányzat szerkezete jelentõsen átalakult1. A változtatások deklaráltan a kisebb és hatékonyabb közigazgatás megteremtésére irányulnak. A szervezeti racionalizálás (létszámleépítések, hivatal-öszszevonások és -megszüntetések) és a közigazgatás fejlesztése (stratégiai tervezés, minõségmenedzsment, e-kormányzás) terén minden rendszerváltás utáni kormány jelentõs adósságot hagyott maga után. Magyarország uniós tagságával ez a lemaradás még inkább nyilvánvalóvá vált. Míg a változtatás szükségességében mindenki egyetért, a meghirdetett reformelképzelések és az elindított átalakítások szakmai megítélése korántsem egységes. Amegtett lépések helyességét és eredményességét a közigazgatás-tudományi elemzések fogják értékelni. A politikatudomány mûvelõiként jelen írásunkban mi inkább arra vállalkozunk, hogy a kormányzás és a hatalomgyakorlás fókuszán keresztül bemutatjuk a fõbb szerkezeti változtatásokat, s megpróbáljuk megérteni a bennük rejlõ politikai racionalitást. Nem célunk az új kormányzati szerkezet részletes leírása sem, ezt a kötetben Rákosi Ferenc és Sándor Péter tanulmányából ismerheti meg az olvasó. Számunkra az átalakítások politikai következményei a legérdekesebbek. A hatékonyság vizsgálatánál sem elsõsorban az ügymenet vagy a döntés-elõkészítés idejének lerövidülésére vagy egyéb technikai mutatókra, hanem az összkormányzati szempontok érvényesülésére és a közigazgatás politikai irányítására koncentrálunk. A politika és a kormányzás alapja a hatalom. Az új kormányszerkezet bemutatásakor éppen ezért arra keressük a választ, hogy miként változott s miként változhat a hatalom belsõ szerkezete, a hatalom birtoklása és gyakorlása.

294


Meglátásunk szerint ebben a kontextusban a változások lényege a miniszterelnöki hatalom kiterjesztésében, a miniszterelnöki irányítás és ellenõrzés intézményi és személyi feltételeinek kialakításában rejlik. A miniszterek mozgástere mind jogi, mind politikai értelemben szûkült. A „beosztott kormány” helyett a kormányzás motorját, valódi hatalmi centrumát a miniszterelnök és a köré szervezõdõ „bizalmi kabinet” jelenti. Az új struktúra nemzetközi kitekintésben a brit kormányéra emlékeztet; hazai viszonylatban a miniszterelnök kiemelt szerepe alapján párhuzamba állítható az Orbán-kormánnyal, miközben centralizáltságban egyértelmûen túlmutat rajta.

AZ ÁTALAKÍTÁS ELÕZMÉNYEI Kormánybiztosi reformjavaslat A második Gyurcsány-kormány a kormányzati szerkezetátalakítás vonatkozásában kész koncepciókat örökölt. A választásokat megelõzõen több mûhelyben is folytak ilyen irányú munkálatok2. A kormányzati szervezetrendszer modernizálására vonatkozó átfogó javaslat kidolgozására Sárközy Tamás kapott felkérést. A másfél éven keresztül, a miniszterelnöki cserét követõen is kormánybiztosi pozíciót betöltõ jogász professzor helyzetértékelését és javaslatait könyv formájában is közreadta (Sárközy 2006). A kötetben a fennálló helyzet leírásával indító szerzõ a célok és az alapelvek rögzítését követõen fogalmazza meg az átalakítás feladatait. Alább a központi közigazgatás problémáit és az ezek megoldására tett javaslatait foglaljuk össze. 1. A kormányzati szervezetrendszer túlméretes, túlzottan centralizált és túlságosan tagolt; nem hatékony és nem eredményes; egyszerre pazarló és forráshiányos (57. o.). A tárcák száma összevonásokkal csökkenthetõ. El kell különülnie egymástól a Pénzügyminisztériumnak (költségvetési-kincstári ügyek), a Gazdaságfejlesztési Minisztériumnak (fejlesztés, K + F, informatika, foglalkoztatáspolitika, érdekegyeztetés) és a Gazdasági Infrastrukturális Minisztériumnak (ágazati és operatív ügyek). Integrált tárca jöjjön létre mind a kultúra, mind a szociálpolitika terén (Kulturális és Oktatási Minisztérium, illetve Szociálpolitikai és Esélyegyenlõségi Minisztérium). Az Európai Unió szintjén is egységes irányításnak megfelelõen Igazságügyi és Közbiztonsági Minisztérium létrehozására van szükség. A polgári titkosszolgálatok felügyeletének is e tárcához kellene kerülnie. A területi állam-

SZEMÉLYRE SZABOTT KORMÁNYZÁS

295

reform kivitelezése Területfejlesztési, Helyi Közigazgatási és Önkormányzati Minisztérium létrehozását feltételezi. A vidékfejlesztés a területfejlesztési, az agrár, az infrastrukturális és a környezetvédelmi tárcák közös ügyévé válna, míg a földmûvelési tárcánál kiemelten jelenne meg az élelmezés területe (200–209., 211–220., 225–227. és 230–231. o.). 2. Az MeH a kormány és a miniszterelnök hivatali munkaszervezete, s egyben a kormányzati közpolitika és a központi közigazgatás irányításának intézménye. Az MeH elõkészíti a kormány döntéseit, ellenõrzi végrehajtásukat, koordinálja az egyes tárcák tevékenységét, s megjeleníti az összkormányzati szempontokat. Le kell választani róla az ágazati részfeladatokat, az alhivatalokat, az érdemi feladattal nem rendelkezõ vezetõ politikusokat. Az MeH legyen a központja az EU-s belsõ koordinációnak, a központi közigazgatás-fejlesztésnek és a kormányzati kapcsolatoknak. Adjon helyet a miniszterelnök kabinetjének és a hozzá kapcsolódó tanácsadóknak, a kormányirodának és a koordinációnak, a kormányzat központi kommunikációjáért felelõs egységeknek, a protokoll részlegnek, és a végrehajtás-ellenõrzésnek. Tevékenysége segítésére három háttérintézményre (stratégiai központra, központi szolgáltatási egységre és elektronikus kormányzati központra) lenne szükség (155–159. és 236–239. o.). 3. Az összkormányzati stratégia kevéssé érvényesül; a végrehajtásban koordinációs zavarok és részérdekek dominanciája jellemzõ (95. o.). A kormánytestület élén széles jogkörökkel bíró miniszterelnök áll. Túlzott kormányfõi hatalomra, „prezidenciális” kormányzásra nincs szükség (47. o.). A miniszterek a minisztériumok politikai és szakmai vezetõi, akiknek fõ feladata az összkormányzati szempontok érvényesítése a tárcáknál (159–160. o.). A minisztériumok alapfeladata a kormány stratégiájához illeszkedõ szakmai tervezés és szabályozás. A minisztériumok gazdasági, pénzügyi, számviteli apparátusai és ellátó-szolgáltató egységei az MeH-nak alárendelten összevonhatók, központosítandók (138. o.). 4. Az államtitkári posztok körüli visszásságok, a miniszteri biztos, kormánymegbízott és kormánymeghatalmazott pozíciók szabályozatlansága, a burjánzó tanácsok, illetve kormánybizottságok és tárcaközi bizottságok szabályozásában meglévõ hiányosságok, a minisztériumokban létesített belsõ hivatalok és sajátos vezetõi állások („vezetõdömping”) létesítése szervezeti problémák forrásává vált

296


(87. és 92. o.). Ezért Sárközy a minisztériumi irányítást amerikai mintára szervezné újjá, a helyettes államtitkárok számát korlátozná, az ilyen juttatásokat biztosító egyéb posztokat pedig felszámolná (164–166. o.). A tárca nélküli miniszter és a kormánybiztos intézménye kivételes esetekre fennmaradhatna, míg a kormánymegbízott és kormánymeghatalmazott posztok megszüntetendõk (146–147. o.). 5. A kormányzati szervezetrendszer a szakmai elemek háttérbe szorulása miatt deformálódott. Helyre kell állítani a kormányzás politikai és menedzseri (szakértõi) aspektusának egyensúlyát (150–153. o.). Javaslatait Sárközy kodifikált formában tette le a kormány asztalára. Az elkészült három törvényjavaslat (247–395. o.) tárgya a kormányzati szervezetrendszer; a költségvetési szervek, köztestületek és közalapítványok; valamint az állami vagyon és az államkincstári szervezet volt.

Pártprogramok és kormányprogram A kormánypártok választási programjai – már csak a terjedelmi különbségbõl fakadóan – eltérõ mértékben foglalkoztak a kormány és a közigazgatás átalakításának kérdésével. Az MSZP erõs és takarékos államot vizionált. Ígéretet tett a (kormányzati) háttérszervezetek és a (minisztériumi) kiszervezések számának csökkentésére, kisebb és hatékonyabb szervezetek létrehozására. Elkötelezte magát a központi közigazgatási feladatok „jelentõs” részének regionális szintre utalása mellett. Programjában az SZDSZ megígérte a minisztériumok számának csökkentését. A mezõgazdaságot a környezetvédelemmel, a szociálpolitikát az egészségüggyel, az oktatást a kultúrával, az informatikát, a munkaüggyel és a (kül)gazdasággal összevonva s a többi tárca egyes területeit átcsoportosítva, összesen kilenc tárcát kívánt megteremteni. A tárca nélküli miniszteri tisztséget megszüntetésre javasolta. Hitet tett a közigazgatásban dolgozók számának csökkentése mellett. Javaslataitól az államszervezet egyszerûsödését és a döntések decentralizálását remélte. A választásokat követõen elkészített kormányprogram megújult politikai intézményeket, kisebb és hatékonyabb közigazgatást ígért. A minisztériumok számát tizenegyben határozta meg. Törvényben kívánta rögzíteni a központi kormányzat mûködésének általános szabályait, s új államháztartási törvényt tervezett valamennyi közszolgáltató, közpénzbõl gazdálkodó szervezet jogállásáról és gazdálkodásáról. A „túlzottan centralizált és hatal-


297

mas” központi közigazgatásban a létszám lényeges csökkentését, a vezetési szintek és a vezetõk számának korlátozását és a teljesítményelv bevezetését ígérte. A központi közigazgatás egyes háttérfunkcióit (közbeszerzést, pályáztatást, könyvelést, bérszámfejtést, informatikát, ügyfélszolgálatokat, humánerõforrás-gazdálkodást, üzemeltetést, utazás- és protokollszervezést) központosítaná. Egységes kormányzati ügyfélszolgálati központokat tervez létrehozni, és általánossá tenné az elektronikus ügyintézést. A választások második fordulóját követõ napon a kormányfõ egy fél méter magas nemzetiszínû aktaköteg társaságában bejelentette, hogy reformok sora elõtt áll az ország.3 Az aktaköteg az intézményi változtatások, a kormányfõ szóhasználatában az „államreform” – jogszabályi szinten kidolgozott – tervezetét tartalmazta. A kormányoldal már a 2006-os országgyûlési választások kampányában a rendszerváltás teremtette intézményi keretek „kimerülésérõl” beszélt, ami indokolttá teszi a „rendszerváltást követõ idõszak legintenzívebb reformlépéseit”. A kormányfõ és a kormánypártok tehát nem pusztán hatékony kormányzati szerkezet kialakítását ígérték, hanem államreformot hirdettek, ami egyszerre jelenti a központi és dekoncentrált kormányzati szervek, a háttérintézmények és a területi önkormányzati rendszer átalakítását, valamint a közalapítványokra, köztestületekre és a nagy ellátórendszerekre vonatkozó jogszabályok módosítását. Az aktaköteg politikai üzenete az volt, hogy a kormány kész tervekkel rendelkezik a közigazgatás, sõt, az egész államszervezet megreformálására. Ahhoz képest, hogy a választásokon az addig kormányzó koalíció kapott újbóli felhatalmazást, s hogy a miniszterek többsége az elsõ Gyurcsány-kormánynak is tagja volt, a vártnál lassabban alakult meg a kormány.4 Noha konkrét átalakítási elképzeléseirõl csak késõn és hiányosan tájékoztatta a kormány a közvéleményt5, reformokat elõtérbe állító kommunikációját erõsítették a hazai és a külföldi elemzõk és gazdasági szereplõk állami beavatkozás mértékének és a bürokrácia létszámának csökkentését követelõ-támogató nyilatkozatai6. Így összességében elmondható, hogy a kormány a megnyert választásokat követõen szilárd parlamenti többséggel és kedvezõ társadalmi klímában vághatott neki az átalakításoknak. Ennek jelentõségét növeli, hogy a nemzetközi tapasztalatok szerint átfogó kormányzati szerkezeti reformokra a kormányciklusok elején a legkedvezõbbek a politikai feltételek (Sárközy 2006, 35).

298


FÕBB VÁLTOZÁSOK A közigazgatás átalakítására vonatkozó kodifikált tervezeteknek köszönhetõen, felállása után a második Gyurcsány-kabinetnek a szervezetére és mûködésére vonatkozó meghatározó jogszabályokat minden korábbinál rövidebb idõn belül sikerült elfogadtatnia. Az elemzõk számára az azóta eltelt idõszak még nem szolgáltat elegendõ tapasztalatot az új kormányzati struktúra mûködésérõl. Ennek ellenére – korlátainkat elfogadva és tisztelve – kísérletet teszünk a jogszabályokból kiolvasható, a kormány mûködésébõl már látható változások leírására, politikai jelentõségük megértésére.

Minisztériumi struktúra Kontinensünk politikai rendszereiben a minisztériumi struktúrát befolyásoló számos tényezõ közül a legfontosabbak a közjogi hagyományok, a kormányzati filozófia és a kormánypárt(ok) ideológiája, a kormányzat elõtt álló feladatok típusai, a politikai zsákmányelv, valamint a nemzetközi közösségekkel való kompatibilitás megteremtése. A kormányzó párt vagy koalíció ezekre a szempontokra tekintettel próbálja kialakítani az optimális méretû, hatékony kormányzati struktúrát. A rendszerváltás óta eltelt idõszak azt mutatja, hogy Magyarországon a minisztériumok számának kismértékû ingadozását (10.1. táblázat), illetve a tárcák közötti feladatátcsoportosítást elsõsorban ideológiai és a koalíciós kormányzásból fakadó megfontolások határozták meg. A minisztériumok elnevezésével és feladatkörük meghatározásával az egyes kormányok igyekeztek saját ideológiai irányvonalukat hangsúlyozni, miközben a koalíciókat alkotó pártok rendre kénytelenek voltak egymás igényeire is tekintettel lenni.

299


10.1. táblázat A minisztériumok száma* a rendszerváltás utáni kormányokban Antall- (Boross-) kormány 1990–1994

13

Horn-kormány 1994–1998

12

Orbán-kormány 1998–2002

14

Medgyessy-kormány 2002–2004

15

Elsõ Gyurcsány-kormány 2004–2006

15

Második Gyurcsány-kormány 2006–

12

* 1998-tól a Miniszterelnöki Hivatal vezetõje is.

A kampány során a minisztériumok számának csökkentése mind a kormánypártok, mind a Fidesz ígéretei között megjelent. Az MSZP tíznél kevesebb, az SZDSZ kilenc, míg a Fidesz nyolc tárca létrehozását tervezte. Az egymásra licitálás jelzi, hogy az ügy túlmutat a központi igazgatás racionalizálásának kérdésén: a közvélemény számára érthetõ kormányzati kiadáscsökkentõ intézkedés voltaképp egy népszerû téma, a bürokrácia csökkentésének szimbólumává vált. Ehhez képest meglepõ, hogy a kormánypártok eredeti tervei a kormányalakítás fázisában felpuhultak. Az új kormányban így végül tizenegy tárcát alakítottak ki. Leszámítva a Nemzeti Kulturális Örökség Minisztériumát, az összevonások olyan minisztériumokat érintettek, amelyeket az elõzõ két szocialista-szabad demokrata kormány hozott létre. Így az Országgyûlés döntése (2006. évi LV. törvény) értelmében a korábbi Ifjúsági, Családügyi, Szociális és Esélyegyenlõségi Minisztérium, valamint a Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi Minisztérium Szociális és Munkaügyi Minisztérium néven egyesült; a Nemzeti Kulturális Örökség Minisztériuma az oktatási tárcába olvadt be, mely ezentúl Oktatási és Kulturális Minisztériumként mûködik tovább; az Informatikai és Hírközlési Minisztérium megszûnt, feladatait a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium vette át. A minisztériumi struktúra átalakításának sarkalatos pontja a Belügyminisztérium kettéválasztása volt. A belügyi tárca az egyetlen, amelyiket az alkotmány is nevesíti, így ennek megszüntetése és feladatainak átcsoportosítása kétharmados többséget, vagyis az ellenzék támogatását is igényelte.

300


Az alkotmány e tekintetben ellentmondást tartalmaz: egyrészrõl deklarálja, hogy belsõ szerkezetét a kormány maga alakítja ki, másrészrõl a mindenkori kormány szabadságát a belügyi tárca nevesítésével szûkíti. Ezt az ellentmondást feloldandó, az ellenzék hozzájárult az alkotmány módosításához (2006. évi LIV. törvény), és szabad utat engedett a kormánynak belsõ struktúrája tetszése szerinti kialakításához. A módosítás eredményeképp elhárult az akadály a Belügyminisztérium átalakítása elõl: a tárca rendészeti feladatai az – ennek megfelelõen nevében is bõvülõ – Igazságügyi és Rendészeti Minisztériumhoz kerültek át, míg a területi igazgatás és a sport az új tárcaként megszervezett Önkormányzati és Területfejlesztési Minisztérium hatáskörébe sorolódott. Az átalakítással, az összevonásokkal tehát csökkent a tárcák száma, bár ennek mértéke elmaradt az elõzetesen ígértektõl.7 Az összevonásokkal a korábbinál nagyobb súlyú humánpolitikai tárcák jöttek létre, ám szervezetében a K + F-irányítás és az informatika bekebelezésével8 mégis a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium erõsödött a legtöbbet. Utóbbi esetében sem beszélhetünk azonban csúcsminisztériumról, hiszen szervezetileg továbbra is elkülönülnek mind a költségvetési (PM), mind a fejlesztési (MeH–NFÜ) ügyek. Bár találunk nemzetközi példát „reformminisztériumra”9, az új kormány az általa kiemelten kezelt fejlesztéspolitikai és közszolgálati reformügyeket az MeH-hoz rendelte. Amint azt késõbb látni fogjuk, ez a változtatás alapvetõ hatást gyakorolt mind az MeH, mind a kormány egészének struktúrájára.

A minisztériumok vezetése és belsõ struktúrája Szerkezetében a minisztériumok rendszerváltáskor kialakult vezetése a 2006. évi LVII. törvénnyel jelentõsen átalakult. Az Antall-kormány alatt elfogadott szabályozás a politika és a közigazgatás, a politikai és a szakmai vezetés szétválasztásának elvén nyugodott. Az akkor létrejött konstrukcióban egyértelmûen politikai vezetõnek minõsült a miniszter és a politikai államtitkár. Az utóbbi poszt politikai jellege a szabályozás két elemében is tetten érhetõ volt: (1) a politikai államtitkár elsõdleges feladata a miniszter országgyûlési képviseletének segítése, távollétében helyettesítése volt; (2) megbízatása a kormány mandátumának lejártával egyidejûleg megszûnt. A közigazgatási államtitkár ezzel szemben köztisztviselõi jogviszonyban állt, azaz kinevezése határozatlan idõre, tehát kormányciklusokon átívelõen szólt.


301

Számára a törvény a minisztériumi szakapparátus vezetését írta elõ elsõ számú feladatként. A kétféle államtitkári tisztség szétválasztása önmagában is kifejezte a törvény azon szándékát, hogy a központi közigazgatásban a politikai és a szakmai vezetés minél tisztábban elkülönüljön egymástól. A szabályozás ugyanakkor kezdettõl fogva magában hordta a politikai és szakmai vezetés közötti konfliktusok lehetõségét, hiszen a minisztériumok szakmai tevékenységének irányítása tekintetében nem tisztázta egyértelmûen a miniszterek és a közigazgatási államtitkárok közötti munkamegosztást (Sárközy 2006, 92). Ez is hozzájárult ahhoz, hogy a köztisztviselõk védettsége csak korlátozottan s idõben elõrehaladva egyre kevésbé érvényesült. Magyarországon – a régió többi országával összevetve – korán megszületett a köztisztviselõk jogállásának szabályozása, melybe a politikával szembeni védettségük céljából több garanciális elem10 is beépült. Noha az átmenetek után gyorsan kiépülõ szabályozásban többen is a közigazgatás átpolitizálódása, a politikai patronázs11 hatásos ellenszerét látták (Dimitrova 2005, Grzymala-Busse 2003), a gyakorlat nem õket igazolta. Az elmúlt másfél évtized tanulsága szerint a magyar jogi környezet nem jelentett védelmet a minisztériumok felsõ vezetésében tevékenykedõ köztisztviselõk számára (Szente 1999). A közigazgatási és a helyettes államtitkári posztok egyre szélesebb körben átpolitizálódtak, s a politikai lojalitás a kinevezések egyik elengedhetetlen feltételévé vált. Ráadásul a felsõ szint alatti köztisztviselõk rekrutációjában meghatározó szerepet betöltõ közigazgatási államtitkárok révén ez a jelenség alsóbb szintekre is átterjedt. Az új törvény az eredeti törvényalkotói szándék és a gyakorlat között megnyilvánuló ellentmondás feloldására törekszik. Az új szabályozás nem az eredeti törvény szellemével ellentétes gyakorlat megszüntetését tûzte célul, hanem a jogi környezetet igyekezett a valósághoz igazítani. Ennek érdekében a közigazgatási elemeket (a köztisztviselõi jogállást és védettséget) a minisztériumi hierarchia alsóbb szintjeire számûzte, s a felsõ vezetés teljes körére kiterjesztette a speciális, ún. állami vezetõi (é. kormányéhoz kötött = „politikai”) jogviszonyt. A törvény értelmében a minisztérium egyedüli, egyszemélyi vezetõje a miniszter. A miniszter teljes jogkörû helyettesítését mind a szervezeten belül, mind azon kívül (pl. parlament és kormányülések) az államtitkár látja el, akibõl tárcánként legfeljebb egy nevezhetõ ki.12 Az államtitkárok kinevezése továbbra is a miniszterelnöktõl függ13, ám jogállásuk inkább a korábbi politikai államtitkárokéval rokonítható, hiszen az õ megbízatásuk is

302


legkésõbb a kormány mandátumának lejártával megszûnik. Az államtitkári szint ezzel egységessé és – jogszabály által kimondva – politikai természetûvé vált. Az új törvény értelmében megszûnt a helyettes államtitkári pozíció; helyét és az ezzel járó feladatokat az újonnan létrehozott szakállamtitkári posztok betöltõi vették át. E tekintetben a valódi újítás tehát nem a tisztség átkeresztelésében, hanem természetének megváltozásában keresendõ: míg korábban a helyettes államtitkár politikai ciklusoktól független (tehát határozatlan idõre) kinevezett volt, addig a szakállamtitkár pozíciója egyértelmûen a kormány megbízatásához kötõdik. További fontos különbség, hogy míg a helyettes államtitkárokat az adott tárca minisztere nevezte ki, a szakállamtitkárok – a tárca miniszterének javaslata alapján – a miniszterelnöktõl kapják megbízatásukat. Ebben az esetben a kinevezõ valódi politikai felelõsséggel rendelkezik, azaz a kinevezés tényleges döntési – minimálisan is vétó – jogosítványt jelent. A miniszterelnöki beleszólás abban is megmutatkozik, hogy a törvény a tárcánként kinevezhetõ szakállamtitkárok számának csak a maximumát rögzíti (ötben), tényleges számukat illetõ döntés jogát pedig a kormányfõnek adja. A szabályozás mindkét fontos új eleme tehát a miniszterelnököt erõsíti azzal, hogy konkrét és meghatározó befolyáshoz juttatja mind a minisztériumok szervezete, mind állami vezetõi körének összetétele tekintetében. Az új szabályozás felsõ szinten a gyakorlathoz igazította a jogot; ezzel szemben alsóbb szinteken várhatóan képtelen lesz megteremteni jog és gyakorlat összhangját. Látni fogjuk, hogy e szinteken az átpolitizálódás a pártrendszer kétpólusúvá válásával és a pártverseny kiélezõdésével indult el. Mivel a pártok közötti viszony tekintetében nem tapasztalunk érdemi változást, feltételezhetjük, hogy a felsõvezetõi szint egységes politikai besorolása nem fog tudni védelmet nyújtani a kormányváltásokkor fõosztályvezetõi-osztályvezetõi szintig lehatoló patronázzsal szemben, hiszen az állami vezetõi szint alatt kinevezett köztisztviselõk megbízatásukat továbbra is egy politikai szempontok szerint (is) kiválasztott vezetõtõl kapják.14 Az új szabályozás megszünteti a minisztériumokon belül kialakult egyedi struktúrákat. A minisztériumi munkaszervezetek ezentúl kötelezõen miniszteri kabinetre, titkárságokra, fõosztályokra s azon belül osztályokra tagolódnak. A törvény ezzel felszámolta az addig felsõvezetõi (államtitkári, helyettes államtitkári) juttatásokat biztosító egyéb vezetõi posztokat.15 Ezzel egyidejûleg a törvény megerõsítette a miniszteri kabinetfõnök pozícióját. Az általa vezetett miniszteri kabinet az új szabályozás értelmében a miniszter napi ügyeit intézõ titkárságból szakmai stratégiaalkotó mûhellyé


303

vált. A miniszteri kabinet részt vesz a szervezeten belüli koordinációban, a döntések külsõ-belsõ kommunikálásában, a társadalmi (szakmai és civil) kapcsolatok fenntartásában. A miniszter mellett az államtitkárt is segítõ kabinetfõnök a kabinet munkatársai felett kizárólagos munkáltatói jogokat gyakorol. A törvény arra is lehetõséget teremt, hogy a minisztériumi apparátus egyes szervezeti egységeit maga a kabinetfõnök irányítsa. Errõl miniszteri utasítás vagy a minisztériumok szervezeti és mûködési szabályzata (szmsz) rendelkezik. Korábban a tárcák többségénél problémát jelentett az szmsz-ek elavultsága, a frissítések hiánya. Ebben a tekintetben komoly elõrelépésnek számít az új szabályzatok elkészítése és augusztus 1-jei hatálybalépése. Az szmsz-ek kötelezõen rögzítik a tárcák és szervezeti egységeik létszámkereteit, az egységek státusát és a vezetõk besorolását. A korábbi szabályozástól eltérõen, hatályossá válásuk elõzetes miniszterelnöki jóváhagyáshoz – és a Magyar Közlönyben való megjelenésükhöz – lett kötve. A munkaszervezetek egységesítése, a burkolt felsõvezetõi posztok felszámolása és az új szmsz-ek elfogadása javítja a minisztériumok átláthatóságát. A miniszteri kabinetek feladatkörének bõvítése és szervezeti megerõsítése a francia kabinetek (vö. Stevens 1996, 129–133) irányában történt elmozdulásként értelmezhetõ. Noha a változtatások hatására a magyar és a francia miniszteri kabinetek szerepe nagy vonalakban megegyezik, van azonban két jelentõs különbség. A tárcaközi koordinációban és kapcsolattartásban a francia kabinetek fontos szerepet töltenek be; nálunk ez a szerep megoszlik (jellemzõen a fõosztályvezetõk, szakállamtitkárok és államtitkárok között). Míg a magyar miniszteri kabinetfõnököknek törvényadta lehetõségük az apparátus szervezeti egységeinek közvetlen irányítása, addig a francia kabinet tagjai ilyen jogosítvánnyal nem rendelkeznek.16 E különbségeknél is fontosabb eltérés a francia esetben nagyon erõs reszort elv, a miniszteri kollegialitás szinte teljes hiánya, a minisztériumok sokkal lazább szerkezete17 és a politikai, illetve közigazgatási vezetés magyarországinál egyértelmûbb szétválasztása.

Az MeH átszervezése A Miniszterelnöki Hivatal (MeH) az elmúlt 16 év minden bizonnyal egyik legdinamikusabban fejlõdõ kormányzati egysége. Feladatainak, hatáskörének, személyi állományának bõvülése jól tükrözi a kormányfõi pozíció

304


rendszerváltás óta tartó töretlen erõsödését. Az átalakulás és a folyamatos bõvülés eredményeként az MeH a kormányfõ adminisztratív ügyeit intézõ száz-kétszáz fõs szervezeti egységbõl a döntéshozatal hozzávetõleg hatszáz fõ állományú, a tartós szerzõdéses viszonyban lévõket és a háttérintézményeknél dolgozókat is számítva összesen mintegy kétezer (!) fõt foglalkoztató (Sárközy 2006: 154) politikai erõközpontjává vált. Az MeH adminisztratív intézménybõl politikai döntéshozatali központtá és stratégiai kormányszervvé szervezése az 1998-as kormányváltást követõen kezdõdött. A szerepváltozást jól mutatja, hogy a korábban közigazgatási államtitkár vezette hivatal – a Horn-kormány idején lehetõvé tett – miniszteri irányítás alá került, és tevékenységi köre számos új feladattal (pl. központi vagyongazdálkodás, informatikai ügyek, határon túli ügyek) bõvült. A szervezet súlyát politikai értelemben a kormányzati kommunikáció ide összpontosuló központosítása és az Antall-kormány után újjáélesztett referatúrák ereje növelte leginkább. 1998 elõtt az MeH a minisztériumokban készült törvényjavaslatokat csak jogi-kodifikációs szempontból vizsgálta. A kormányzati referatúrák létrehozásával az ellenõrzés tartalmi-szakmai kritériumok szerinti vizsgálattal bõvült. A referatúrák fölé 1999 decemberében kinevezett politikai államtitkárok tevékenységével a javaslatok ellenõrzése politikai dimenzióban is végbement. A referatúrák és az államtitkárok révén az MeH biztosította, hogy a befogadott javaslatok összhangban álljanak a kormány egésze érdekeivel (Pesti 2000). Az MeH 1998-as megerõsítése Sárközy értelmezésében azt jelentette, hogy az intézményt hozzáigazították az alkotmányban már 1990-ben rögzített kancellári típusú kormányformához (Sárközy 1999, 313). Körösényi szerint az átalakítás a kormánystruktúrán belül a miniszterelnöki elvet erõsítõ változtatások sorába illeszkedett (Körösényi 2001). Az új rendszer egésze vagy egyes elemei azonban éles kritikákat is kiváltottak bizonyos elemzõi körökben (Sárközy 1999, Csizmadia 1999, Ágh 2000); az akkori szocialistaszabad demokrata ellenzék pedig a referatúrákban a kézi vezérlés eszközét, a felduzzadó hivatali apparátusban pedig a klientúra építõjét és a közpénzek elherdálóját látta. A bírálatok ellenére a 2002-es kormányváltást követõen sem létszámcsökkentésre, sem az MeH feladatainak érdemi átszervezésére nem került sor. A Medgyessy-kormány alatt az MeH-n belül szervezeti burjánzás indult meg. A párhuzamos apparátusok kiépülése és – a túl sok vezetõben megnyilvánuló – aránytalan összetétele csakhamar „kádertemetõvé” változtatta az eredetileg a központi közigazgatás kontrollálására és irányítására kialakított


305

szervezetet: a politikai államtitkárok száma négyrõl tízre emelkedett, s tisztázatlan jogállású kormánybiztosokkal, megbízottakkal, valamint beosztottjaikkal bõvült a hivatal állománya. Az egyes szervezeti egységek feladatai közötti gyakori átfedéseket súlyosbította az a tény, hogy 2005 decemberéig az MeH nem rendelkezett az aktuális helyzetnek megfelelõ szervezeti és mûködési szabályzattal. A 2006-os választásokat követõen a Miniszterelnöki Hivatal átszervezése nem tûrt halasztást. Nem meglepõ hát, hogy a második Gyurcsány-kormány intézményi változásainak fókuszában a Miniszterelnöki Hivatal állt. Az alábbiakban sorra vesszük a legfontosabb szervezeti és személyi változásokat, s megpróbáljuk körüljárni az új struktúra mögötti szervezõelvet. Helyzetünket nehezíti, hogy az elmúlt hónapokban gyorsított ütemben meghozott kormányhatározatok gyakran az elõzetes bejelentésektõl eltérõ tartalommal születtek, s esetenként rövid idõn belül ellentmondásosan módosultak.

Az MeH vezetõi Az MeH miniszteri székében Kiss Pétert, Gyurcsány Ferenc kormányfõ egykori riválisát Szilvásy György, a kormányfõ bizalmi embere, addigi kabinetfõnöke váltotta. A kancellária élén Kiss Péter politikai erejét jelentõsen korlátozta a miniszterelnök akkori kabinetfõnökének befolyása. Miniszteri kinevezését követõen Szilvásynak nem kellett hasonló korláttal szembesülnie, azaz pozíciójának erõssége és politikai potenciája meghaladja hivatali elõdjéét. A tisztség erõsödését jelzi az új miniszter hatáskörének jelentékeny bõvülése is. Immáron az MeH vezetõjének közvetlen irányítása alá tartoznak a – korábban államtitkár vagy tárca nélküli miniszter által felügyelt – polgári nemzetbiztonsági szolgálatok, a – Külügyminisztériumból az 1998–2002es ciklushoz hasonlóan ismét az MeH felügyelete alá kerülõ – Határon Túli Magyarok Hivatala18 és az uniós támogatások elosztásáért felelõs Nemzeti Fejlesztési Ügynökség19. A hivatal felsõ vezetése jelentõs mértékben kicserélõdött. Elvesztették megbízatásukat a korábbi kormánybiztosok, és megszûnt a zavaros jogszabályi háttérrel kinevezett kormánymegbízottak mandátuma. Ugyancsak véget ért Kolber István tárca nélküli miniszter megbízatása. Szintén megszûnt valamennyi helyettes államtitkár megbízatása valamint az államtitkári juttatású politikai vezetõk kinevezésének lehetõsége. Miközben az államtitkárok jogállásáról szóló törvény szigorú korlátot szabott az államtitkári (és szakál-

306


lamtitkári) kinevezéseknek, az MeH esetében a fõszabályt felpuhították. Az ide kinevezhetõ államtitkárok száma tehát nem egy, hanem legfeljebb négy, ami azt jelenti, hogy az öt szakállamtitkárral és a kancelláriát vezetõ miniszterrel együtt összesen tíz állami vezetõje lehet a hivatalnak, ami még így is nagyságrendileg kisebb, mint az elõzõ ciklusban. Az államtitkári szint átalakulásával teljessé váló személycserékbõl megállapítható, hogy az MSZP régi generációjához tartozó, korábban jelentõsebb befolyással bíró politikusok20 szinte kivétel nélkül elveszítették pozíciójukat, s helyükre vagy a miniszterelnök bizalmi emberei, vagy többnyire közigazgatásból érkezett, komoly pártbéli háttér-támogatottsággal nem rendelkezõ szakértõk kerültek.21 Mindez egyértelmûen a miniszterelnök pozícióját javította, hiszen csökkentette az MeH-n belül a pártbefolyást, s erõsítette a kormányfõ iránt lojális személyek szerepét.

Stratégiai irányítás A szervezeti átalakulások közül mindenképpen kiemelendõ az 1990 óta folyamatosan mûködõ miniszterelnöki kabinet megszûnése. A kabinet egyszemélyi vezetõje a miniszterelnöki kabinetfõnök volt, aki kizárólag a kormányfõnek volt alárendelve. Ennek megfelelõen a kabinetfõnök az MeH-t vezetõ miniszterhez képest mellérendelt viszonyban állt (Pesti 2000). Az új hivatali rendben ez a szervezeti elkülönülés megszûnik. A megszûnt miniszterelnöki kabinet funkcióit az MeH egésze látja el, azaz ilyen értelemben a hivatal vezetõje mintegy a kabinetfõnöki feladatokat is magára vette. Láttunk már nemzetközi példát hasonló átalakulásra: Nagy-Britanniában a kormány egészének kiszolgálására létrehozott kormányiroda (Cabinet Office) a Thatcher-kormány regnálásától kezdõdõen fokozatosan a miniszterelnök személyét és politikáját kiszolgáló, a kormányzat egészének irányítását lehetõvé tevõ apparátussá alakult át. A felduzzadt és újjászervezett kormányiroda miniszterelnöki akarat alá rendelõdése és új összkormányzati szerepe Tony Blair miniszterelnöksége alatt teljesedett ki (Körösényi 2001). Az állami vezetõkrõl szóló új szabályozás értelmében az MeH-ban is megszûnt a közigazgatási államtitkári poszt. A hozzá tartozó feladatokat és az alá tartozó szervezeti egységek többségét Gilyán György, a kormányzati munka stratégiai irányítását ellátó államtitkár vette át. Õ lett a felelõse a kormányprogram megvalósításához szükséges kormányzati döntések elõkészítésének és megszervezésének, az államtitkári értekezletek összehívá-


307

sának és vezetésének, a miniszterelnök és a miniszter szakmai felkészítésének. Ugyancsak az õ feladata más kormányzati szervek tevékenységének (koncepcionális döntéseik és szakpolitikájuk tartalma) összkormányzati szempontból történõ figyelemmel kísérése. Eseti döntések alapján, több kormányzati szervet érintõ feladat kapcsán, egyeztetõ-koordináló szerepet is ellát. Szintén õ gondoskodik gazdaság- és társadalompolitikai elemzések és szakmai háttéranyagok készítésérõl.22

Kommunikáció A Gál J. Zoltán kormányzati kommunikációért felelõs államtitkár vezetése alatt álló részleg immáron nem csak a miniszterelnök, hanem a kormány egészének kommunikációjáért felelõs. Ennek megfelelõen a Kormányzati Kommunikációs Központ mint kommunikációs csúcsszerv rendelkezik a kormányzati kommunikációra fordítható összes forrással, gondoskodik a kormány kommunikációs stratégiájának kidolgozásáról és megvalósulásáról, megszervezi a kormánydöntések társadalmi kommunikációját, s összehangolja a minisztériumok szóvivõinek és tájékoztatási egységeinek tevékenységét. Sajtóértesülések23 szerint az összehangoltság érdekében a minisztériumi vezetéseknek valamennyi megnyilvánulásukat egyeztetniük kell a központtal. Erre vonatkozó nyilvános dokumentumot nem találtunk, noha az átszervezés mintájául szolgáló Tony Blair kormányában a Sajtóiroda megerõsítésével egyidejûleg elkészített, 1997 júliusára datálódó miniszteri útmutató (ügyrend) nyíltan kötelezi a minisztereket, hogy médiaszerepléseiket és azok tartalmát elõzetesen egyeztessék a miniszterelnök személyi hivatalával (Private Office) (idézi Körösényi 2001). Szintén a kommunikációs államtitkárság a gazdája az állami ünnepségek megszervezésének, a médiaelemzéseknek és dokumentálásnak, a kormányzati közvélemény-kutatásoknak és a stratégiai elemzõ tevékenység „elvi, módszertani és szervezeti rendszerének”24. Az MeH statútum kommunikációs részlegrõl szóló leírásából úgy tûnik, hogy az állami vezetõk közül a szakállamtitkárokkal szemben elvárt specializáció, azaz az államtitkárokénál szûkebb és specifikusabb feladat- és hatáskör elve ebben az esetben nem érvényesül. A kormányszervek többségénél valóban megtalálható szakállamtitkári specializálódással ellentétben a „kormányzati kommunikációért felelõs államtitkár” által irányított szakállamtitkár az szmsz szerint maga is „a kormányzati kommunikációért felelõs”.

308


Államszervezés Az Államreform-bizottságot a legtágabb értelemben vett államszervezet megreformálására, a kormányfõ elnökletével hozta létre a kormány (1061/2006. kormányhatározat). A bizottság operatív vezetésére Draskovics Tibort, Medgyessy Péter miniszterelnök egykori kabinetfõnökét, késõbbi pénzügyminisztert nevezték ki.25 A bizottság elnöke a miniszterelnök; tagja az igazságügyi tárca vezetõje, a pénzügyminiszter, az MeH-t vezetõ miniszter, a koalíciós koordinációért felelõs államtitkár, továbbá a miniszterelnök által felkért személyek; állandó meghívottja a fejlesztéspolitikáért felelõs kormánybiztos. A testület feladata, hogy javaslatokat tegyen az államreform céljaira, lépéseire, ütemére; gondoskodjon végrehajtásuk összhangjáról és ellenõrzésérõl, valamint a társadalmi hatások felmérésérõl. A kormánybiztos kezdeményezi az államreformmal összefüggõ elõterjesztések benyújtását, véleményezi a bizottsághoz beérkezett elõterjesztéseket, és érvényre juttatja a bizottsági állásfoglalás tartalmát. Feladatkörében a kormánybiztos jogosult a minisztériumoktól és a központi közigazgatási szervektõl információkat és elemzéseket bekérni. Kezdeményezõ szerepe mellett a kormánybiztos szûrõ funkcióval is rendelkezik, hiszen a miniszterek csak a vele folytatott egyeztetést és a bizottság általi megtárgyalást követõen vihetik a kormány elé a közszolgáltatásokra vonatkozó reformjavaslataikat. Az Államreform-bizottság döntési és mûködési elvei egyelõre nem ismertek. Elnöki tisztébõl adódóan a miniszterelnök közvetlenül tudja irányítani és befolyásolni kormánya közszolgáltatásokra vonatkozó reformügyeit. Munkájában csak neki felelõs kormánybiztos segíti. Tevékenységüket megkönnyíti a magyar szabályozásban szokatlannak tûnõ centralizáció, hiszen a bizottság kezdeményezéseivel irányítja, az összkormányzati érdekek érvényre juttatásával pedig kontrollálja a minisztériumok közszolgálati reformra irányuló valamennyi tevékenységét. Nagy-Britanniában a fontosabb javaslatokról a minisztériumoknak szintén egyeztetniük kell a kormányirodával, de reformügyek kiemelt szintû kezelésére az unióban csak Franciaországban, az ott mûködõ Közszolgálati Minisztérium esetében találunk példát. A magyar helyzettel összevetve fontos különbség, hogy Franciaországban a tárcák e kérdésben is relatíve nagyfokú önállósággal bírnak. Ugyancsak az államszervezet átalakítása hívta életre az 1054/2006-os kormányhatározatot, mely 2006. augusztus 31-i határidõvel elrendeli, hogy


309

szervezetfejlesztési szakértõk bevonásával javaslatot kell tenni a „legnagyobb kiadási elõirányzattal rendelkezõ költségvetési szervek körében indokolt konkrét szervezeti intézkedésekre és a mûködés átalakítására”. Szintén javaslatot kell tenni „a kisebb, hatékonyabban mûködõ kormányzati apparátus költséghatékony új elhelyezésére, a jelenleg használt épületállomány hasznosítására, az egységes kormányzati létesítménygazdálkodás és -fenntartás kialakítására, továbbá a Központi Szolgáltatási Fõigazgatóság feladat- és hatáskörének bõvítésére, az Elektronikus Közszolgáltatások Központja, valamint a Kormányzati Személyügyi Központ kialakítására”. Ez utóbbi a tervek szerint idõvel átvenné és egységes keretek között végezné a minisztériumok humánerõforrás-gazdálkodási feladatait. Noha a kormányrendelet nem jelölte meg a fentebbi feladatok felelõsét, a kormányzati személyügyi államtitkárrá kinevezett Szetey Gábor a közigazgatás minõségfejlesztésére és a humánerõforrás-gazdálkodás korszerûsítésére kapta megbízatását. A 160/2006-os kormányrendelet az övéhez hasonló feladatokat állított az MeH-miniszter elé is. Habár a fentebbi jogszabályok tárgyukban összefüggnek, egyikük sem utal a másikra, azaz nem teremtenek együttmûködést az állami szervezet-átalakítással megbízott egyes szereplõk között. A központi apparátus mûködtetésének reformja ráadásul összefügg a tágabb értelemben vett közigazgatási reformmal, azaz közös felületet – együttmûködést vagy konkurálást – teremt az államtitkár és az államreformért felelõs kormánybiztos között.26

Fejlesztéspolitika Az államszervezés mellett a nemzeti fejlesztéspolitika intézményrendszere is jelentõs átalakításon ment keresztül. A változtatás eredményeként erõsödött a központi politikai felügyelet, és rétegzettebbé vált a hivatali szervezet. Az Európai Unióból érkezõ támogatások koordinálását végzõ, a 2004-es EU-csatlakozáskor az I. nemzeti fejlesztési terv kidolgozásával megbízott Nemzeti Fejlesztési Hivatal helyén a kormány új névvel, de hasonló feladatkörrel létrehozta a Nemzeti Fejlesztési Ügynökséget (130/2006. kormányrendelet). Az NFH és az NFÜ irányításában lényeges különbség, hogy az elõbbit parlament által elszámoltatható tárca nélküli miniszter vezette, míg az utóbbit kormánybiztos, aki kizárólag a miniszterelnöknek felelõs27. A két évre szóló kormánybiztosi megbízatást a magánszektorból érkezõ Bajnai Gordon, a miniszterelnök korábbi kollégája, egykori diákpolitikus társa kap-

310


ta. Az NFÜ elnöke az ÁPV Rt. vezérigazgatói posztjáról átigazolt Vági Márton lett; az NFH korábban több kormányzatot is kiszolgáló vezetõjének munkájára nem tartottak igényt. Korábban az NFH elsõsorban a minisztériumok közti koordinatív szerepet játszott, és az érdekelt kormányzati szervekkel (fõként a minisztériumokkal) közösen határozta meg a fejlesztés irányát. A jogszabályok alapján az új szervezetre hasonló jellegû, ám a korábbinál bõvebb szerep vár. Fontos eltérés, hogy az NFÜ az NFH-hoz képest kiegészült négy irányítóhatósággal (csak az AVOP maradt az agrártárcánál). További különbség figyelhetõ meg az operatív programok minisztériumi tervezésének és végrehajtásának összehangolását végzõ Tervezési Operatív Bizottság (TOB) kapcsán. A bizottság elnöke a kormánybiztos, tagjai pedig az NFÜ elnökhelyettese, az érintett minisztériumok tervezési szakértõi, valamint a PM, az MTA, a KSH és a VÁTI képviselõje. Szerepük elsõdlegesen tanácsadói, hiszen az NFÜ, illetve az ügynökséget vezetõ kormánybiztos szabadon dönthet arról, hogy a beérkezõ javaslatokat milyen mértékben veszik figyelembe. Ebbõl a szempontból fontos, hogy az operatív programok bekerülése a TOB elõtt zajló egyeztetésekbe egyben azt is jelenti, hogy az egyeztetés fõszereplõi immáron nem a minisztériumi felsõ vezetõk, hanem alsóbb szintû szakértõk. Ennek célja elvileg lehetne a fejlesztéspolitikai egyeztetések politikai élének tompítása28, ám ennek ellentmondani látszik a Fejlesztéspolitikai Irányító Testület (FIT) összetétele. A Fejlesztéspolitikai Irányító Testület az NFÜ fölött véleményezõ, javaslattevõ, döntés-elõkészítõ és koordináló szereppel jött létre. A FIT elnöke a miniszterelnök. Tagjai a fejlesztéspolitikai kormánybiztos és a miniszterelnök által felkért vezetõ politikusok, jellemzõen egykori miniszterek29; állandó meghívottja az államreformért felelõs kormánybiztos. A FIT hatásköre minden fejlesztéspolitikai tárgyú kormány-elõterjesztés elõzetes véleményezésére és az azzal kapcsolatos javaslatok megfogalmazására kiterjed. A FIT szintén véleményezi az NFÜ-bõl érkezõ kezdeményezéseket, köztük az aktuális nemzeti fejlesztési tervet, az operatív programokat és a végrehajtási akcióterveket. Állást foglal az NFÜ által kialakított pályázati elbírálási szempontokról és mechanizmusokról, s véleményezi a közremûködõ szervezetek kialakítását. Ehhez képest szokatlan, hogy a FIT véleményezési joga konkrét kiemelt projektekre, nagyprojektekre és akcióterv-intézkedésekre is kiterjed. Koordináló szerepe magában foglalja a nemzeti fejlesztési terv és akcióprogram, valamint a nemzeti agrárfejlesztési terv stratégiai tervezésével kapcsolatos feladatokat. A FIT nyomon követi az


311

akciótervek és operatív programok megvalósulását, valamint a közremûködõ szervezetek tevékenységét. Az ellenõrzési jogosítványok ide telepítése azáltal szükségszerûvé vált, hogy az egyes operatív programok monitoringbizottságainak elnökei maguk a FIT-tagok. Sem az uniós, sem a magyar gyakorlatban nem megszokott, hogy ilyen szerepre vezetõ pártpolitikusokat, korábbi minisztereket kérjenek fel. A FIT döntéshozatali mechanizmusa egyelõre nem ismert. A testületnek erõsen (párt)politikai jelleget kölcsönöz az érintett tárcák képviselõi helyett – más pozícióhoz nem jutó – volt miniszterekkel történt feltöltése. Mindeközben az elnöki posztot betöltõ miniszterelnök közvetlen rálátással bír a fejlesztéspolitikára, s a vele közeli kapcsolatban álló kormánybiztos révén akár napi szinten is belefolyhat, folyamatosan nyomon kísérheti, befolyásolhatja és irányíthatja annak ügyeit. A fejlesztéspolitikai keretek kialakításában és a végrehajtás ellenõrzésében egyidejûleg szerepet kapó vezetés politikai karaktere, valamint a közvetlen miniszterelnöki irányítás beépítése egyaránt azt jelzi, hogy a támogatási pénzek elosztásánál a gazdasági szempontok mellett politikai megfontolások is nagy súllyal fognak latba esni. Az Európai Unióban a kezdeményzést és a koordinációt meghaladó fejlesztéspolitikai irányításra összkormányzati szinten csak Nagy-Britanniában és Spanyolországban találunk példát. E két országban elkülönült Fejlesztési Minisztérium tevékenykedik a magyar Nemzeti Fejlesztési Ügynökségéhez hasonló célokkal és feladatkörökkel. A többi tagállamban a fejlesztési ügyek miniszteriális szinten jellemzõen a gazdasági tárcán belül vagy a vidékpolitika részeként kapnak képviseletet. Mindegyik esetben jellemzõ a különféle társadalmi érdekek intézményes becsatornázása. Nincs ez másként az új magyar fejlesztéspolitikai intézményrendszerben sem, hiszen a kormány stratégiai, társadalmi tanácsadó testületeként életre hívta a Nemzeti Fejlesztési Tanácsot. A tanácsot az ország fenntartható növekedése, a fejlesztési tervek kialakítása és a társadalmi és területi különbségek kiegyenlítése érdekében hozta létre a kormány 1064-es számú határozata. A tanács elnöke a miniszterelnök, alelnöke a FIT alelnöke (Magyar Bálint), tagjai pedig a regionális fejlesztési tanácsok hét képviselõje, a Gazdasági és Szociális Tanács (GSZT) hét delegáltja és a miniszterelnök által felkért öt szakember30. Állandó meghívottak a miniszterek, illetve a FIT tagjai. A testületet a miniszterelnök hívja össze évente legalább háromszor. Feladata a fejlesztéspolitikai célok megvalósulásának, az EU fejlesztési irányelvek érvényesülésének és összhangjának értékelése; ezek alapján a fejlesztési tervek módosítására vonatkozó javaslat tétele a kormány részére.

312


Egyéb tanácsadó testületek Szintén a kormány tanácsadó testületeként állt fel júliusban a Konvergencia Tanács. A tanácsnak közjogi értelemben nincs se felelõssége, se hatásköre. A miniszterelnök felkérése alapján a tanács három tagja31 társadalmi munkában közremûködik a konvergenciaprogram elõkészítésében, érvényre juttatásában és képviseletében. Mivel a tanács feladata a szakmai hitelesség ellenõrzése, tevékenységével hozzájárul a program (szakmai és) politikai legitimitásának erõsítéséhez. Gyurcsány Ferenc kezdeményezésére a 1052/2006. kormányhatározat értelmében a volt miniszterelnökökbõl is létrejöhetett volna egy (fizetett) tanácsadói kör. Medgyessy Péter volt kormányfõ ekkor már utazó nagykövetként a kormány alkalmazásában állt, Orbán Viktor volt kormányfõ pedig visszautasította a felkérést, így a tanácsadói megbízatások nem jöttek létre. Az elõzõ ciklusban életre hívott tanácsadó testületek többsége a kormányváltás után is megmaradt, esetleg a tárcák változásának megfelelõen átalakult. Szintén hasonló tanácsadó-döntés-elõkészítõ funkciót látnak el a kormánybizottságok, de az elõzetes tervek alapján várható, hogy a miniszterelnök további tanácsadó testületek felállítását is kezdeményezi. Az ilyen típusú testületek szaporodása kettõs funkciójukban keresendõ: egyrészt valóban kitermelhetnek fontos politikai-szakpolitikai ötleteket, másrészt – a döntéshozatalba akár csak névlegesen bevont egyéb, jellemzõen nem politikai (civil/szakmai) szereplõk révén – erõsítik a döntések és az abból eredõ szakpolitikai lépések legitimitását.

Kormánykabineteket és kormányzati döntéshozatal Ugyancsak a döntés-elõkészítés fázisában tevékenykednek a rendszerváltás óta minden kormány alatt létezõ kormánykabinetek32. A fõszabályként az adott területek tárcáinak vezetõibõl álló kabinetek a kormányüléseket megelõzõen elõkészítik a döntéseket, állást foglalnak kiemelt fontosságú elõterjesztésekrõl, javaslatokat fogalmaznak meg és egyfajta koordináló szerepet is betöltenek. Valamennyi kormány alatt létezett gazdasági és nemzetbiztonsági kabinet, s az Antall-kormányt követõen – változó összetételben és funkcióval, de – a kormánykabinet is folyamatosan fennmaradt. Az Orbán-kormány sajátos koalíciós összetétele hívta életre a rövid ideig mûködõ ún. kiskabinetet (Pesti 2000). Noha a Medgyessy-kormány alatt egyaránt fel-


313

éledt a Horn-kormányból ismert (EU) integrációs kabinet és az Antall-kormány humán- és ifjúságpolitikai kabinetjével rokonítható ifjúsági és oktatáspolitikai kabinet, ebben az idõszakban – a gazdasági kivételével – valamennyi kabinet veszített jelentõségébõl (Szilvásy 2003, 86). 2004 nyarán jött létre az azóta is mûködõ társadalompolitikai kabinet. Az elsõ Gyurcsány-kormány alatt szintén megmaradt a gazdasági és a nemzetbiztonsági kabinet és létrejött egy elkülönült vidékfejlesztési kabinet. A választásokat követõen az elsõ három kabinet újjáalakult, míg a vidékfejlesztési – Sárközy vidék- és településfejlesztési kabinet létrehozására vonatkozó javaslata ellenére (Sárközy 2006, 206) – beolvadt a gazdaságiba. A gazdasági kabinet vezetõje a pénzügyminiszter, ami a költségvetési szempontok elsõdlegességét, a PM tárcák közötti informális kiemeltségét jelzi. A gazdasági kabinet fontosságát tükrözi, hogy – tagként vagy állandó meghívottként – a kormány valamennyi minisztere részt vehet a kabinet ülésein. Szintén a PM kulcsszerepe nyilvánul meg a nemzetbiztonsági kabinet összetételében: a titkosszolgálatokat felügyelõ, a honvédelmet, a rendészetet és a külügyet irányító miniszterek mellett egyedül a PM kapott állandó meghívotti státust. A társadalompolitikai kabinetben a humánpolitikai tárcák mellett az önkormányzati és a pénzügyi tárca képviselteti magát. Ez a kabinet kitüntetett figyelmet szentel a gyermekszegénységnek, ezért állandó meghívottja a leküzdésére az MeH-n belül felállított Nemzeti Programiroda vezetõje. Nem szûk értelemben vett intézményi változás, de a kormányzati intézmények mûködésére alapvetõ hatással bír a kormány döntéshozatali rendjének (ügyrend) megváltoztatása. A változtatásokból két cél látszik körvonalazódni: (1.) az összkormányzati érdekek erõsítése; (2.) a kormány tehermentesítése. Mindehhez az apparátus elõkészítõ munkájának szorosabb politikai kontrollját, az államtitkárok politikai egyeztetõ szerepének növelését és a miniszterelnöki irányítás kiterjesztését rendelték eszközül. Így minden minisztériumi és kormánybiztosi elõterjesztés-tervezetnek át kell esnie egy elõzetes szûrésen („szakmapolitikai egyeztetés”). Ennek során az MeH, illetve a hivatalt vezetõ miniszter feladata annak érvényesítése, hogy csak a kormányprogramnak és az összkormányzati céloknak, avagy éppenséggel a központi politikai akaratnak megfelelõ tervezetek mehessenek tovább tárcaközi egyeztetésre. Az egyeztetés során fennmaradó vitás kérdéseket az érintett tárcák vezetõinek kell feloldaniuk. A következõ lépcsõt jelentõ államtitkári értekezlet a politikai egyeztetés legfõbb fóruma. Az értekezlet megvizsgálja az elõterjesztések politikai alkalmasságát, és javaslatot tesz na-

314


pirendre vételükre. Ha szükségesnek véli, továbbküldi a tervezetet az illetékes kormánykabinet elé. Az MeH-t vezetõ miniszter ezek figyelembevételével hagyja jóvá a kormányülések napirendjét. Látható, hogy az MeH mind a kezdeményezésben, mind a döntés-elõkészítés utolsó fázisában kulcsszereppel bír, ami valóban segítheti a miniszterelnök és hivatala által megjelenített összkormányzati szempontok érvényre juttatását. Mivel a nem megfelelõen elõkészített és/vagy nem kellõen támogatott javaslatok több szinten is elvérezhetnek, a kormányülésekre kerülõ anyagok várhatóan nem fognak komolyabb vitákat generálni, azaz valóban lerövidülhet az elõterjesztések jóváhagyásának ideje. Innen kezdve miniszterelnöki szándék kérdése, hogy a kormányülések csupán formális szentesítõ fórummá válnak-e, vagy – a felszabaduló idõkeretben – lehetõség nyílik sürgõs ügyek és a taktikai-stratégiai kérdések megvitatására is.33 Egyelõre az sem tudható, hogy az új szisztémában valóban gyorsul-e a döntés-elõkészítés, hiszen nem sejthetjük, hogy mekkora lesz a felsõbb szintû politikai döntésekkel lezárt és az egyetértés hiányában egyeztetésre-átdolgozásra akár többszörösen visszadobott anyagok aránya.

A VÁLTOZÁSOK VALÓSZÍNÛSÍTHETÕ KÖVETKEZMÉNYEI Politika és közigazgatás A modern kormányzatokon belül két, eltérõ logikával és szabályrendszerben mûködõ szféra létezik: a politika és a közigazgatás. A közigazgatási logikát megtestesítõ bürokrácia biztosítja az államszervezet mûködését és választásoktól független stabilitását. Ugyanakkor a bürokrácia mûködésének kereteit és irányát a politika szabja meg jogszabályok és a közigazgatási hierarchia fölé vagy annak tetejére ültetett politikai vezetõk útján (Körösényi et al 2003, 434–445). A két szféra klasszikus elválasztása a bürokrácia (politikai természetû) feladatainak kiteljesedésével nehezen értelmezhetõ (Körösényi et al 2003, 432–434), a minisztériumokon belüli elkülönülésük nem egyértelmû, határvonaluk elmosódott (Pesti 2000). A rendszerváltás után megalkotott magyar szabályozás a kétféle államtitkári jogállás létesítésével mégis igyekezett egyértelmû határvonalat húzni közigazgatási és politikai vezetések közé. A szétválasztás jogi értelemben sem sikerült tökéletesre34, a valóságban pedig pár év alatt teljesen megbukott. Aközigazgatási csúcspozíciókba jellemzõen politikailag elkötelezett, gyakran szoros pártkötõdéssel,


315

esetleg pártpolitikusi múlttal rendelkezõ kinevezettek kerültek, ami a kormányváltásokat követõen rendre nagyarányú fluktuációhoz vezetett (Szente 1999). A semleges közigazgatást vizionáló szabályozás és a bürokrácia egyre szorosabb és kiterjedtebb politikai irányításának, az államigazgatás egyre alacsonyabb szintjeire lehatoló átpolitizáltságnak gyakorlata változtatásra késztette a jogalkotót: az 1997. évi LXXIX. törvénnyel lehetõvé tették a közigazgatási és a helyettes államtitkárok indoklás nélküli felmentését. A közigazgatás felsõ pozícióinak átpolitizálódásával egyidejûleg kétpólúsúvá váló, egyre élesedõ pártverseny miatt a minisztériumokban kulcskérdés lett a politikai bizalom. Az 1998-as kormányváltás idejére már törvényileg engedélyezett (támogatott?!) lett az államtitkári kar lecserélése, de már azt megelõzõen, 1994-ben is sok csere történt. Akkor az MSZP kormányra kerülésével több rendszerváltás elõtti államtitkár és helyettes államtitkár is visszatért a hatalomba. Az ekkor eltávolított vezetõk közül az 1998-as kormányváltás idején jó néhányan visszanyerték eredeti megbízatásukat vagy kaptak hasonló felkérést (Szente 1999). 2002-ben az ismét bekövetkezõ kormányváltáskor hasonló jelenségnek lehettünk tanúi. A politikai táborok és támogatottságuk stabilizálódásával úgy tûnt, hogy jelentõs százalékban állandósul a kormányváltások idején államtitkári vagy helyettes államtitkári szintre látványosan visszatérõk köre, ám a 2006-os kormányalakítás ebben a tekintetben is változást hozott. Gyurcsány Ferenc már a 2004-es miniszterelnökké válását követõen véghezvitt egy generációváltással egybekötött személycserét, de 2006-ban az MeH „politikai moguljai” is kiestek a kormányhatalomból, s a „bumeráng-politikusok” közül is csupán Draskovicsnak sikerült a nagy visszatérés. A közigazgatás átpolitizálódása azonban nem állt meg sem az államtitkári, sem a helyettes államtitkári szintnél. 1998-ban az Orbán-kormány átfogó elitcserére törekedett (Csizmadia 2003, 94–97), ami jelentõs mértékben érintette a közigazgatás felsõ és középsõ szintjeit. Válaszul a 2002-es kormányváltást követõen a Medgyessy-kormány is legalább ilyen mértékben változtatott a közigazgatás személyi összetételén (Szilvásy 2003, 83, Fricz 2004, 131–134), ami azt jelenti, hogy a központi államigazgatásban a politikai elkötelezettség már egészen az osztályvezetõi szintig megtalálható jelenséggé vált. Az államtitkári alatti szintek átpolitizálódásának kezelésére elvileg több megoldás is kínálkozna. A kontinentális hagyományoktól távol esik az amerikai, ahol nagyarányú, egyfajta köztisztviselõi „garnitúracserét” lehetõvé tevõ szabályozási környezet és hagyomány jellemzõ. Franciaország-

316


ban a minisztériumokban a politikai felelõsséggel rendelkezõ vezetõk köre a kabinetrendszernek köszönhetõen jól elkülönül a köztisztviselõk körétõl (Stevens 1996, 129–133). A magyar szabályozásban a miniszteri kabinetek most bekövetkezett megerõsítése ebbe az irányba mutat, ám a minisztériumi szervezeti egységekre kiterjeszthetõ igazgatási jogkörük ezzel ellentétes fejlemény. A kabinetfõnökök köztisztviselõ általi helyettesítésének jogszabályi elõírása szintén a politika és közigazgatás egybemosását erõsíti. E szabályok felszámolását követõen talán a brit gyakorlat átvétele lehetne a legkönnyebben kivitelezhetõ megoldás. Ennek kulcsa a kooptálás, tehát a köztisztviselõk senior tisztségviselõk útján történõ kiválasztása, valamint politikai funkcióktól és nem szakmai tárcaügyektõl való távoltartásuk lenne. Bár a második Gyurcsány-kormány a politikai vezetés centralizálása tekintetében szinte minden vonatkozó brit kormányzati elemet lemásolt, a közigazgatás védettségét biztosító ottani szabályozási környezetbõl semmit sem ültetett át. Az állami vezetõkrõl elfogadott új szabályozás tudomásul veszi, törvényben erõsíti meg az államtitkári kar politikai természetét, miközben semmilyen módon sem reagál a politika és a közigazgatás közötti diffúz határ lejjebb csúszására. A 2006. évi LVII. törvény a teljes államtitkári körre kiterjeszti a kinevezések kormányciklusokhoz kötését, ami a másik oldalról nézve egyben azt is jelenti, hogy a politikától „független” (é. kormánysemleges) szakmai karrier legfeljebb a fõosztályvezetõi tisztség megszerzéséig terjedhet; ennél magasabb státus betöltéséhez már politikai lojalitás szükséges.35 Miközben a jogalkotó a politikai valósághoz közelítette a szabályozást, figyelmen kívül hagyta, hogy a politikai zsákmányszerzés már alacsonyabb szintekre is kiterjedt jelenség. A választott köztes megoldás tehát nem legalizálja politikai szempontok alsóbb szinteken történõ érvényesítését, ugyanakkor nem biztosítja az ott tevékenykedõ köztisztviselõk (eddiginél nagyobb) védettségét sem.

Miniszterek és minisztériumok A második Gyurcsány-kormány alatt bevezetett intézményi változások mind a miniszterek, mind a minisztériumok politikai helyzetét és szerepét megváltoztatták. A minisztériumokon belüli vezetés átalakításával bõvült a miniszterek szerepe és felelõsségi köre: a közigazgatási államtitkári poszt kiiktatásával a miniszteri felelõsség immáron kiterjed a minisztériumi apparátus


317

tevékenységének jogszerûségére és szakmai eredményességére is. Sárközy erre utalva fogalmazta meg azt az elvárást, hogy a miniszterek ne csupán politikusok, hanem egyben szakterületük avatott ismerõi is legyenek (Sárközy 2006, 159). Ugyanez a logika olvasható ki az újonnan elfogadott szmsz-ek zömébõl is, hiszen a tárcák többségénél a miniszterek a szakállamtitkárok közvetlen irányítóivá váltak. Ehhez képest a választások után megalakuló kormány – több tagjának nyilatkozata36 szerint – „politikai kormányzás” megvalósítására készül. Ez egy szemszögbõl a szakmai-szakpolitikai szempontok háttérbe szorítását jelenti, aminek nyilvánvaló jele mind az elõzõ ciklusban heves szakmai kritikákkal illetett, mind a tárcájuk ügyeihez korábban egyáltalán nem kapcsolódó miniszterek kinevezése. Más aspektusból a „politikai” kormányzás a tárcavezetések és a közigazgatás központi politikai akaratnak történõ teljes alárendelõdését, a miniszterelnök által megtestesített összkormányzati célok és szempontok (vö. kormányprogram) érvényre juttatását takarja. Ez utóbbi megközelítést tükrözte az MeH-t vezetõ miniszter nyilatkozata is: „Politikai kormányzás zajlik, azaz alapvetõen a kormányprogramból kell kiindulni akkor, amikor a kormány-elõterjesztéseket elkészítjük, amikor a kormány munkatervét és egyéb feladattervét készítjük, amikor a konkrét elõterjesztéseket megfogalmazzuk és leírjuk. A munkatervbõl kell kiindulni, a kormányprogramból kell kiindulni, az alap kormányzati stratégiából kell kiindulni, amelyeknek kormányzati szinten a Miniszterelnöki Hivatalban van a koordinációs központja, míg a minisztériumokban a kabinetekben van a koordinációs központ.” (Szilvásy György; A kormány 2006. július 19-i ülését követõ sajtótájékoztató.)

A miniszterek elsõdleges feladata tehát deklaráltan a kormányprogram megvalósítása, az összkormányzati célok teljesítése lett. A miniszterelnök nyilatkozataiból37 kitetszett, hogy a minisztereket elsõdlegesen végrehajtó szerepre kívánja kiválasztani. Ezt erõsítette meg a kormányfõ a minisztereivel aláíratott két évre szóló vállalásokkal. A személyre (tárcára) lebontott vállalásokban a miniszterelnök által a tárca vezetõjétõl elvárt feladatokat, reformlépéseket, elõkészítendõ törvényjavaslatokat és programokat sorolták fel. A megállapodások szövegébõl kiderül, hogy vállalásaikat a miniszterek a miniszterelnök által meghatározott mûködési feltételeket38 elfogadva tették. A megállapodásoknak alapvetõen politikai és pr-értékük volt: ezek a „szerzõdések” jogi úton nem kikényszeríthetõk, a miniszterek pedig ezek nélkül is bármikor felmenthetõk. Politikai értelemben a vállalások és a mûködési feltételek írásban rögzítése egyértelmûen korlátozza a miniszterek szabadságát, tárcavezetõi önállóságát. Ugyanilyen hatást eredményezhet az

318


immáron törvényben rögzített miniszterelnök általi utasíthatóság esetleges alkalmazása is. Szintén a miniszteri mozgástér csökkentéseként értelmezhetõ, hogy a minisztériumi államtitkárok és szakállamtitkárok kinevezése és felmentése miniszterelnöki akarat függvénye, azaz korlátozódott a tárcavezetõk szabadsága közvetlen munkatársaik megválasztásában. Ugyancsak szûkült a miniszterek mozgástere tárcájuk belsõ struktúrájának és szervezeti mûködési szabályzatának kialakítása terén, hiszen az új szabályozás értelmében a tárcánkénti szakállamtitkárok végleges számát a miniszterelnök határozza meg, s a minisztériumi szmsz-eket, bennük az adott tárcához tartozó keretszámokkal, ugyancsak õ hagyja jóvá. Az elnevezésbõl valószínûsíthetõ, hogy a miniszteri vállalások mellékleteibe foglalt „mûködési feltételek” szintén tartalmaznak a tárcák felépítésére és/vagy forrásaira vonatkozó megkötéseket. A miniszterek és a minisztériumok számára szintén változás, hogy a stratégiai tervezésben megszûnik az önállóságuk. A stratégiai tervezés irányítása az MeH-n belül létrehozott Államreform Bizottsághoz került. A bizottságot vezetõ kormánybiztos kezdeményezheti a tárcáknál reformjavaslatok elõkészítését, kidolgozását. A kormánybiztos mind az elkészült anyagok, mind a tárcák által önállóan elõterjesztett javaslatok esetében megkerülhetetlen kapuõr szerepét tölti be. Az érintett minisztériumok számára ugyancsak komoly veszteséget jelent, hogy az operatív programokat irányító öt hatóság közül négy integrálódik az MeH szervezetében mûködõ Nemzeti Fejlesztési Ügynökségbe, vagyis az új struktúrában leértékelõdik a minisztériumok szerepe a döntéselõkészítésben, s tevékenységük súlypontja az akciótervek végrehajtására helyezõdik át. Bár a szakmapolitikai tervezés és kezdeményezés joga továbbra is a minisztériumoknál marad, a tárcák csak a döntési folyamat kezdeti fázisában rendelkeznek meghatározó befolyással. Javaslataikat késõbb úgy módosíthatják a központi fejlesztéspolitikai intézmények, hogy azokra semmilyen érdemi befolyásuk nincs. Így a tárcavezetõk csak a kormányülésen találkoznak a kész tervezettel, ahol az érdemi módosítás már jóval nehézkesebb, mint a köztes fázisokban lenne. A Kormányzati Személyügyi Központ létrehozása, a minisztériumi humánerõforrás-gazdálkodás – köztük a fõosztályvezetõk kinevezése – központosítása szintén a tárcáktól von el hatásköröket. Szimbolikus, hogy a központ még ebben a ciklusban elkezdené a belvárosi minisztériumi épületek értékesítését és a jelenlegi tervek szerint valamely fõvárosi peremkerü-


319

letben alakítana ki költséghatékonyabb, új kormányzati negyedet – miközben az MeH maradna a Kossuth téren.39 Az új közjogi keretek révén tehát a tárcák szervezeti és felsõszintû személyi ügyeibe a kormányfõ közvetlen beleszólást kapott, míg a korábbi miniszteri és minisztériumi hatáskörök egy része pedig az MeH égisze alatt mûködõ kormánybizottságokhoz került át. A minisztériumok fölötti politikai kontroll, tevékenységük központi irányítása és ellenõrzése egyértelmûen fokozódott. Ezzel párhuzamosan a miniszterek kormányon belüli pozíciója gyengült, tárcavezetõi önállóságuk és mozgásterük korlátozódott, politikai szerepük leértékelõdött. A miniszteri kompetenciák csorbulása egyúttal azt is jelenti, hogy parlamenti felelõsségi körük szûkült, számonkérhetõségük tovább gyengült. A kancellári kormányformából adódóan a miniszterek parlament irányában megnyilvánuló felelõssége eddig is korlátozott volt, hiszen esetükben a képviselõk csak az ellenõrzés puha eszközeivel40 élhetnek. A miniszterek hatáskörük korlátozása miatt az eddiginél is kevesebb esetben lesznek elszámoltathatók tárcájuk viselt dolgairól. Várhatóan több kérdésben (fejlesztés és reformok) nem lesznek interpellációkra adandó válaszokhoz szükséges információk birtokában. Ilyen helyzetben rendszeresen mutogathatnak a velük együttmûködõ kormánybiztosokra, akiket a parlament közvetlenül egyáltalán nem tud kérdõre vonni, hiszen õk kizárólag a miniszterelnöknek felelõsek. Noha a Miniszterelnöki Hivatal felfogható önálló minisztériumként, egyedi helyzete ezúttal is megmutatkozik. A tárcákkal és a tárcaminiszterekkel ellentétben az MeH és vezetõ minisztere pozíciója mind közjogi, mind politikai értelemben erõsödött. A mostani átalakítással sem tört meg az elmúlt évtized tendenciája: az egykoron a miniszterelnök és kormánya adminisztrációját intézõ hivatalból a kormánypolitika kiindulópontja és irányítója, mi több, valódi erõközpontja lett. Ehhez képest meglepõ, hogy nem sikerült a párhuzamos feladattal ellátott egységeket teljesen felszámolni. A statútum a megújult szerkezetben több egység és funkció kapcsán új párhuzamosságokat, átfedésben lévõ feladat- és hatásköröket hozott létre. Természetesen a gyakorlatban eseti, késõbb szokásjogi alapon probléma nélkül rendezõdhetnek a hatásköri átfedésekbõl adódó vitás kérdések, ám rivalizálás és/vagy eltérõ hatáskör-értelmezések esetén romlik az MeH hatékonysága, s kritikus ügyekben akár döntésképtelenség vagy ellentételes irányú/tartalmú hivatali tevékenységek is elõfordulhatnak.

320


A miniszterelnök és a bizalmi kabinet Értelmezésünkben a kormányszervezet átalakításának legfontosabb mozzanata a miniszterelnök közjogi kiemelésének és politikai dominanciájának egyidejû megerõsítése volt. A kormányfõ a változtatásokat megelõzõen is meghatározó befolyással bírt a kormány politikájára, ám a mostani jogi-intézményi változtatásokkal olyan struktúra jött létre, amelyikben irányító és ellenõrzõ szerepe – közvetlenül vagy közvetve – a kormányzat valamennyi fontos intézménye és tevékenysége kapcsán tetten érhetõ. Foglaljuk össze a miniszterelnök pozícióját az eddigiekhez képest is jelentõsen erõsítõ változásokat: 1. Valamennyi állami vezetõ kinevezésére/felmentésére kiterjedõ döntési jogosultság. Ez közvetlen kinevezési jogkört, illetve olyan kezdeményezõ jogosítványt jelent, amelyik esetén a köztársasági elnöki ellenjegyzés puszta formalitás. 2. Miniszteri vállalások és mûködési feltételek rögzítése. 3. Döntési jog a tárcáknál kinevezhetõ szakállamtitkárok számát illetõen. 4. Államtitkárok és szakállamtitkárok illetményének eltérítési lehetõsége. 5. Egyes állami vezetõi juttatások biztosításáról szóló döntési jog. 6. Saját irányítása alatt tevékenykedõ kormánybiztosok kinevezése kulcsfontosságú területekre. 7. A minisztériumok szervezeti és mûködési szabályzatainak miniszterelnöki jóváhagyása. 8. A miniszterek és a kormányhivatalok vezetõinek immáron jogállási törvényben kimondott miniszterelnöki utasíthatósága. 9. A kormány ügyrendjében mind szakmapolitikai, mind államtitkári/kormánykabineti szinten az MeH szûrõ és irányító szerepének megerõsítése. 10. Az MeH hivatali struktúrájának átszervezése; fragmentált helyett vertikálisan szervezett, a miniszterelnöktõl vagy miniszterétõl erõsen függõ hivatal kialakítása. 11. Az MeH kommunikációs részlege megerõsítése, a kormányzati kommunikáció központosítása. 12. Az MeH-hoz kötõdõ központosított szervek létrehozása, azon belül a fejlesztéspolitika (FIT) és a reformok (Államreform Bizottság) miniszterelnöki irányítása.


321

A felsorolásból látható, hogy a miniszterelnöknek nõtt a minisztériumi vezetések fölötti közvetlen és közvetett befolyása. Úgy tûnik, a kormányfõ tudatosan törekedett kormánya tagjait gyengítõ, õket politikailag semlegesítõ lépésekre, hiszen közvetlen beleszólást szerzett a miniszterek alatti szervezet felépítésébe, vezetõi kiválasztásába, stratégiai és fejlesztési célú tevékenysége kereteinek alakításába. Mivel az összkormányzati stratégia érvényre juttatása – megfelelõ miniszterek kiválasztása esetén – nem igényelné a minisztériumi szmsz-ek és államtitkárok-szakállamtitkárok miniszterelnöki jóváhagyását, feltételezzük, hogy a (párt)politikai szempontok nem csak a kormány személyi összetételére, hanem annak struktúrájára is hatottak. Politikailag fajsúlyos MSZP-vezetõk41 gyengített kormányzati pozíciókhoz juttatásától négy elõnyt is remélhet a miniszterelnök: (1.) Növelheti a megszorító intézkedésekhez szükséges párttámogatást, hiszen a kormányra került politikusok a közös felelõsség miatt nem léphetnek fel a csomag ellen. (2.) Gyengítheti potenciális ellenfeleit, hiszen a rájuk háruló kormányzati felelõsség és a várható „politikai amortizáció” nem áll arányban a tárcák élén számukra meghagyott hatáskörökkel. (3.) A kormányban a miniszteri posztot betöltõ pártembereket a fontos ügyekben folyamatos kontroll alatt tarthatja kormánybiztosai, az MeH-miniszter és a FIT-ben politikai mentõövet kapott volt miniszterek révén.42 (4.) A lehetséges alternatívák zömének kormányzati szerepbe vonásával könnyebbé válhat számára a pártelnöki poszt megszerzése.43 A miniszterelnök a vele régóta szoros – sokáig üzlettársi – és személyes kapcsolatban lévõ MeH-t vezetõ miniszter és megerõsített hivatala útján közvetetten ellenõrzése alatt tartja a kormányzati döntéselõkészítés teljes folyamatát. Sõt, két kiemelten fontos – a kormányzás szempontjából talán a legfontosabb – területen (államreform és fejlesztés) a minisztériumokban csak az MeH-hoz rendelt Államreform Bizottság és Nemzeti Fejlesztési Ügynökség szoros felügyelete (irányítása?!) alatt folyhat szakmai elõkészítõ munka. A kormánybiztosok44 a jogállásukat szabályozó törvény értelmében csak a miniszterelnöknek tartoznak felelõsséggel, így könnyen elláthatják a kormányfõ „meghosszabbított kezének” és „nyitott szemének” szerepét. Az államreform és a fejlesztéspolitika terén a kormánybiztosok és az alattuk kiépülõ szervek az Orbán-kormány referatúráit meghaladó befolyással bírnak a tárcák mûködésére és a kormánypolitika egészére. Akormánybiztosok kormányhatározatban rögzített felhatalmazást kaptak arra, hogy saját feladat-

322


körükhöz kötõdõen adatokat, információkat, elemzéseket kérjenek a központi közigazgatás szerveitõl. A minisztériumok bemeneti oldalán reformjavaslatokat, illetve a fejlesztési tervhez és programokhoz kapcsolódó szakmai elõkészítõ munkákat kezdeményeznek, a kimeneti oldalon pedig szûrõ funkciót látnak el. A reformjavaslatok közül csak azok juthatnak tovább az elsõ döntéshozatali lépcsõfoknál, amelyeket a Draskovics kormánybiztos operatív vezetése alatt mûködõ Államreform Bizottság az összkormányzati szempontokkal összhangban lévõnek talál. A minisztériumokból a Nemzeti Fejlesztési Tervhez és az operatív programokhoz érkezõ javaslatokat pedig Bajnai kormánybiztos és az általa irányított ügynökség fésüli össze, ami egyben azt is jelenti, hogy õk határozzák meg, hogy melyik javaslat milyen mértékben hasznosul. A kormányfõvel (KISZ-Demisz) még ifjúságpolitikus (ÚDSZ-Demisz) és kezdõ üzletember korában közeli kapcsolatba került Bajnai egyszemélyben szimbolizálja a generációváltást, a bizalmi emberekre építést és a miniszterelnök párttal-pártemberekkel szembeni térnyerését. A fejlesztéspolitikai kormánybiztos nincs döntéshozó jogosítvány birtokában, mégis komoly informális politikaformáló erõvel rendelkezik. Mint az NFÜ és a Tervezési Operatív Bizottság irányítója döntõ befolyással bír a Nemzeti Stratégiai Referenciakeret (Új Magyarország Fejlesztési Terv), valamint az egyes operatív programok elkészítésére, továbbá az irányító hatóságok munkájára. Az õ irányítása alatt kidolgozott, egyeztetett javaslatok nagy vonalakban determinálják azt a megszületendõ kormánydöntést, amelyik meghatározza az uniós alapokból 2007–2013 között érkezõ mintegy 8000 milliárd forint felhasználását. A fejlesztési pénzek felhasználása terén az irányító hatóságok egy kivételével bekövetkezett átvétele úgyszintén az NFÜ és vezetõi befolyását növeli. Bajnai ráadásul részt vesz a nemzeti fejlesztési tervet véleményezõ testületek, a FIT és a Nemzeti Fejlesztési Tanács munkájában is, így lehetõsége van álláspontjának megvédésére, az ott kialakuló vélemények befolyásolására. A kormánybiztos csaknem valamennyi újonnan létrehozott testületben tag vagy állandó meghívott, s mivel a kormányüléseknek is állandó meghívottja, a döntéshozatal teljes folyamatát figyelemmel kísérheti. Draskovics szerepe és testületi részvétele ennél valamivel korlátozottabb ugyan, ám az államreformhoz kapcsolódó kérdésekben befolyása egyértelmûen meghatározó. Draskovics kezdeményez, egyeztet, koordinál és szûr; elindíttathatja reformjavaslatok minisztériumi kidolgozását, s biztosíthatja vagy éppen megakadályozhatja kormány elé kerülésüket. Ezek a jogosítványok egy történelmi reformokat ígérõ45 kormányban különösen


323

fontos pozíció velejárói. Ehhez képest egy nemrég megjelent kötetben a kormányfõ részletesen kifejtette a Draskovics irányában megnyilvánuló bizalma elvesztésének okát és körülményeit (Debreczeni 2006, 298–301). Sajnos nem vagyunk abban a helyzetben, hogy eldönthessük: vajon ennyire gyorsan sikerült helyreállítani a visszaemlékezésbõl elveszettnek tûnt bizalmat vagy léteznek a bizalomvesztést fölülíró politikai szempontok, vagy esetleg külsõ tényezõk gátolták a miniszterelnököt abban, hogy szabadon éljen a kinevezések kapcsán meglévõ diszkrecionális jogával? Ha helyreállt a bizalom, akkor reformügyekben Draskovics autentikusan közvetítheti a miniszterelnöki akaratot a minisztériumok felé. Ha nem, akkor Draskovics akár visszahúzó erõt is jelenthet a miniszterelnöki hatalommal szemben, ám ennek valószínûségét és lehetséges mértékét egyaránt csökkenti a kormányfõvel szemben fennálló hierarchikus alárendeltsége. Szilvásy, Bajnai és Draskovics kapcsán is láttuk, hogy a miniszterelnököt a kormánystruktúra fókuszában megerõsítõ átalakításnak fontos kiegészítõje a kormányfõ személyzeti politikája.46 Noha a kormánybiztosok önálló jogon vesznek részt a különféle döntés-elõkészítõ fórumokon, kiválasztásuk és a miniszterelnök irányában megnyilvánuló felelõsségük alapján kizárható, hogy az MeH vezetésével gyakran vagy tartós konfliktusba kerülnének. Az MeH-ban a választásokat követõen az MSZP régi generációját képviselõ politikusok elveszítették pozíciójukat. Az MeH új vezetõje, valamint államtitkárainak és szakállamtitkárainak a többsége vagy a miniszterelnök bizalmi embere vagy a közigazgatásból jött, komolyabb párttámogatás nélküli, felettesük iránt lojális „politikus-hivatalnok”. Ez önmagában is növelte Gyurcsány Ferenc szervezetre gyakorolt informális irányító képességét, és a közigazgatási és a politikai egyeztetések során megkönnyíti a hivataltól elvárt egységes álláspont kialakítását. E tekintetben a legjelentõsebb kivétel az MeH-n belül a koalíciós partner által jelölt, koordinálásért felelõs államtitkár. A legfõbb döntés-elõkészítõ fórumokon részvételi joggal rendelkezõ Horn Gábor politikai súlyát jelentõsen növeli a mögötte tudható párttámogatás. A kormányzati döntéselõkészítésben a koalíciós partner befolyása az õ személyén keresztül manifesztálódik. Noha – nem egyenrangú felek koalíciójáról lévén szó – az SZDSZ és államtitkára befolyása korlátozott, ezzel együtt is õk jelentik a miniszterelnöki akarat, a miniszterelnöki hatalomgyakorlás kiteljesedésének egyik potenciális korlátját47. A kormányfõ kiterjedt szerepvállalását nézve úgy véljük, hogy a túlterheltség és a szétforgácsoltság ugyancsak potenciális hatalmi korlátot jelent

324


(vö. Sárközy 2006, 144). Korábban az egyes szervezeti egységek koordinálatlansága rontotta a kormány hatékonyságát, az új struktúrában viszont a központi kormányzat, azon belül is az MeH és kapcsolódó szervei munkáját elsõsorban a túlzott centralizáció béníthatja meg. A kormány új szerkezetébõl úgy tûnik, hogy a miniszterelnök valamennyi politikailag érzékeny szervezeti egységet közvetlenül (személyes részvétel vagy informális befolyás útján) kíván irányítani. Erre az utóbbi hónapokban megalkotott jogszabályok szerint mindenképpen lehetõsége van, ugyanakkor kétséges, hogy a jövõben milyen mértékben és milyen minõségben képes élni ezen jogköreivel. A miniszterelnök munkáját, csakúgy mint a legtöbb kormányfõét, egy szûk körû, bizalmi emberekbõl álló politikusi-tanácsadói csoport segíti, melynek egyik közös szociológiai jellemzõje a rendszerváltás elõtti aktív – többségüknél a KISZ-hez köthetõ – politizálás. Az MeH szervezetébõl és az egyes vezetõkhöz telepített jogkörökbõl jól körülrajzolható ez a „bizalmi kabinet”. Meglátásunk szerint ez az informális testület a miniszterelnökbõl, legszûkebb – már az elõzõ kormányban is õt szolgáló – tanácsadói körébõl, az MeH, a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség és az Államreform Bizottság vezetõibõl áll össze az a döntések elõkészítésben és végrehajtásban – jogszabályokból levezethetõen – meghatározó szereppel bíró bizalmi kabinet, amelynek politikai erejét a miniszterelnök mindenre kiterjedõ irányító pozíciója teljesíti ki. A miniszterelnök köré szervezõdõ, az õ irányítása alatt mûködõ bizalmi kabinet léte közjogilag nem értelmezhetõ, szerepe alapján mégis ezt tekintjük a második Gyurcsány-kormány politikai központjának, a kormányzás stratégiai súlypontját adó egységének. Az informális hatalmi kör kiépítése és a kormánytagok lefokozása nem egyedi jelenség. A brit kormányzati rendszerrel és az ottani kormányzás „prezidencializálódásával” vonható párhuzamra Körösényi már az Orbánkormány idején végbement intézményi-politikai változások kapcsán felfigyelt (Körösényi 2001). Következtetésében Körösényi akkor így írt: „A magyar kormány tehát – éppúgy, mint a korábban bemutatott brit – a kabinetelv kollegialitásával és egyenrangúságával szemben hierarchizált. A tényleges döntéshozatal nem a kabinetben, hanem olyan különbözõ, egymás mellett mûködõ döntéshozatali és befolyási hálózatokban történik, amelyek közös vonása az, hogy mindegyik középpontjában a miniszterelnök áll.”

Ehhez képest Gyurcsány Ferenc mind centralizáció, mind informális hatalmi központ kiépítése tekintetében elõdjénél sikeresebben alakította át kormánya szervezetét. Az átalakítás mintájául egyértelmûen a brit rendszer


325

szolgált. A Financial Times nemrég írt48 Gyurcsány Ferenc Tony Blair és politikája iránti elkötelezettségérõl, de akkor még nem sejthette, hogy a magyar miniszterelnök a kormányzati rendszer átalakításával teljessé teszi a párhuzamot, s bizonyos értelemben még meg is haladja politikai példaképe eredményeit. Heffernant idézve Körösényi is rávilágított arra, hogy Blair idejében a brit kormányzati rendszerben a miniszterelnök alatt olyan egymással átfedésben lévõ bilaterális kapcsolatrendszer jött létre, amelyet egyedül a kormányfõ képes átlátni és mozgatni (Körösényi 2001). Ebben a tudatban egyáltalán nem zárható ki, hogy az új magyar kormányzati rendszerben létrejött párhuzamosságok és hatásköri átfedések mögött tudatos politikai döntés áll.49 A brit és a magyar kormányzati rendszer további közös sajátossága, hogy az elnöki posztot valamennyi stratégiai fontosságú kormánybizottságban maga a miniszterelnök tölti be. A miniszterek önálló kezdeményezési jogának korlátozása ugyancsak mindkét rendszerre jellemzõ. Fentebb már utaltunk a kormányprogramot tartalmatlannak, túlzottan általánosnak minõsítõ írásokra, s arra is, hogy a minisztereknek deklaráltan ennek végrehajtására kellett szerzõdniük. A brit rendszert tanulmányozva e tekintetben is meg kell fontolnunk egy sokkal markánsabb „sorvezetõ” valószínûsítését. Blair esetében a miniszterek tényleges szerepérõl a kormány egykori tagja, Peter Mandelson, így nyilatkozott: „…ezek szerint a miniszterek feladata, hogy tárcájuk a miniszterelnök által megszabott politikai irányt segítse megvalósulni…” (Heffernant idézi Körösényi 2001).

A miniszterek feladata tehát a kormányzás politikai stratégiájának és az abból levezetett iránynak követése, a megszületett kormánydöntések érvényesítése (nem utolsósorban saját tárcájuk felé). A kormányzás kereteire és alapkérdéseire vonatkozó stratégiai döntéseket a kormányfõ és bizalmi kabinete határozza meg. A miniszterelnök a kormányzati döntések elõkészítését közvetve-közvetlenül folyamatosan nyomon tudja kísérni, és bármikor közbe tud avatkozni. A kormány elé kerülõ kész tervezeteket formálisan a miniszterek testülete hagyja jóvá. Bár jogilag ezen a szinten még bármilyen változtatásra lenne mód, ennek jelentõs politikai korlátot szab a miniszterelnöki irányítás és a miniszterek súlyvesztése. Az érdemi viták hiányát jelzi a kormányülések további rövidülése. Ebbõl adódóan tényleges változtatásokra jellemzõen inkább az alsóbb szinteken kerülhet sor. Ezeken azonban az ütközõ tárcaérdekek között a bizalmi kabinet tagjaié az irányító-koordináló szerep s vele együtt a miniszterelnöki akarat érvényesítésének feladata.

326


A brit kormányban hasonló szerepet betöltõ kulcsemberekrõl az ismét Heffernanra hivatkozó Körösényi így írt: „…már nem egyszerûen a minisztériumok közti konfliktusokat dönti el, hanem megszabja az egyes tárcapolitikák prioritásait. Nem csupán összefogja, koordinálja, hanem irányítja a Whitehallt, érvényesíti a saját szakpolitikai preferenciáit, elképzeléseit az egyes tárcáknál és a Whitehall egészében. Már nem reaktív, hanem proaktív.” (Heffernant idézi Körösényi 2001).

KÖVETKEZTETÉSEK A kormányfõ gyakran hasonlítja az államszervezetet egy vállalathoz. Akármilyen vezetésszervezési modellt is követ egy vállalat felépítése és irányítása, ha hatásköri átfedések és szervezeti párhuzamosságok jellemzik, romlik a hatékonysága. Az átalakítás során a központi kormányzat több, funkcióját tekintve egymással átfedésben lévõ egységét megszüntették. Ugyanakkor az újonnan kiépülõ struktúrában ugyancsak találunk példákat olyan párhuzamosságokra, amelyek hatásköri vitákat, irányítási zavarokat generálhatnak. A Miniszterelnöki Hivatal „deformálódása” (Sárközy 2006, 150–153) a második Gyurcsány-kormány alatt sem szûnt meg. A hatékonyság növeléséhez, az összkormányzati érdekek érvényre juttatásához a miniszterelnök a brit kormányzás átalakulását másoló központosítás eszközéhez nyúlt, melyet – szintén brit mintára – a civil szereplõkkel gyakrabban, intézményi formában történõ konzultációkkal próbál meg oldani. Mindazonáltal a centralizálás – a kormányon belüli viszonyok átalakítása, a kormányfõ vitán felüli politikai és közjogi kiemelkedése mellett – a közigazgatás politikai irányításának erõsítésére is kiterjed. A vállalatok jelentõs átalakítása sokszor könnyebben véghezvihetõ centralizált vezetéssel, fontos azonban látni, hogy egy összetett, modern államszervezet túlzott centralizálása rendszerint diszfunkcionalitáshoz vezet. Az ilyen típusú politikai irányítás alkalmas lehet választások megnyerésére, de – különösen kiszolgáltatott államapparátusok esetén – ellene hat a bürokratikus közigazgatás klasszikus erényeinek, a racionalitásnak, a kiszámíthatóságnak és a személytelenségnek. Uniós tagállamként Magyarországnak teljesítenie kell az európai közigazgatási térre vonatkozó lisszaboni kritériumokat. A központi kormányzat szerkezetében a második Gyurcsánykormány által eddig véghezvitt átalakítások – a minisztériumi munkaszervezetek egységesítése kivételével – kevéssé mutatnak az átláthatóság és a kiszámíthatóság s még kevésbé az ezekhez elengedhetetlen stabilitás irányá-


327

ban. A mai magyar struktúrában a parlamentnek felelõs kormány tagjai korlátozott autonómiával, beosztottként végzik dolgukat. A kormány legfontosabb egysége a miniszterelnök bizalmi kabinetje; az erre támaszkodó kormányfõ a kormányzás teljes spektrumát és vertikumát közvetlen vagy közvetett ellenõrzése alatt tartja. A stabilitást alapvetõ célként rögzítõ Sárközy mereven elutasítja a „prezidenciális” kormányzást, a miniszterelnöki poszt „prezidencializálódásának” folytatódását, s ugyanilyen hevesen bírálja a politika közigazgatás feletti túlhatalmát (Sárközy 2006, 47 és 150–153). A stabilitás ebben az összefüggésben se többet, se kevesebbet nem jelent, mint kormányváltásokat túlélõ szervezetrendszert. Tapasztalatunk szerint a modern demokráciákban ennek alapja nem lehet egy személyre szabott irányítási rendszer, mi több, személyre szabott kormányzati intézményrendszer.

328


Irodalom Ágh Attila 2000. A fragmentált demokrácia feszültségei. A központi kormányzat reformja az Orbán-kormányban (1998–1999); in Kurtán Sándor–Sándor Péter–Vass László (szerk.): Magyarország politikai évkönyve 2000; Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, Budapest, 17–28. o. Csizmadia Ervin 2003. A politika és az értelmiség. Pártok, agytrösztök, hálózatok; Századvég Kiadó, Budapest. Csizmadia Ervin 1999. Démonok, frusztráltak, félelemkeltõk, avagy mit kezdjünk az Orbán-kormánnyal?; Magyar Hírlap, január 9. 6. o. Debreczeni József 2006. Az új miniszterelnök; Osiris, Budapest. Dimitrova, Antoanetta 2005. The Europeanisation of Civil Services; in Frank Schimmelfennig and Ulrich Sedelmeier (eds.): The Europeanisation of Central and Eastern Europe; Cornell University Press, Ithaca and London. Fricz Tamás 2004. Kormányváltások vagy „rendszerváltások”?! Az eddigi kormányváltások személyi és szervezeti következményei Magyarországon, 1990–2003; in Sándor Péter–Vass László–Sándor Ágnes–Tolnai Ágnes (szerk.): Magyarország politikai évkönyve 2004; Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, Budapest, 122–140. o. Grzymala-Busse, Anna 2003. „Political Competition and the Politicisation of the State in East Central Europe”; Comparative Political Studies, 36 (10), 1123–1147. o. Körösényi András 1996. „Demokrácia és patronázs”; Politikatudományi Szemle, 4. sz., 35–62. o. Körösényi András 2001. „Parlamentáris vagy »elnöki« kormányzás? Az Orbánkormány összehasonlító perspektívából.”; Századvég, Új folyam, 22. sz., tavasz 3–38. o. (http://www.c3.hu/scripta/szazadveg/22/korosenyi.htm) Körösényi András–Tóth Csaba–Török Gábor 2003. A magyar politikai rendszer; Osiris Kiadó, Budapest. Meyer-Sahling, Jan-Hinrik 2006. „The Institutionalisation of Political Discretion in Post-Communist Civil Service Systems: The Case of Hungary”; Public Administration (megjelenés alatt). Pesti Sándor 2000. „A kormányzati döntéshozatal mechanizmusai Magyarországon”; Jogelméleti Szemle, 4. sz. (http://jesz.ajk.elte.hu/pesti4.html) Pesti Sándor 2004. „Politikusok és köztisztviselõk viszonya, politikai patronázs a nyugat-európai országokban”; Századvég, 2004/2, 107–145. o. Peters, Guy B.–Pierre, Jon. (eds) 2001. Politicians, Bureaucrats and Administrative Reform; Routledge, London Sárközy Tamás 1999. Az Orbán-kormány szervezeti felépítése. A politikai racionalitás kormányzati struktúrája?; in Kurtán Sándor–Sándor Péter–Vass László (szerk.): Magyarország politikai évkönyve 1999; Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, Budapest, 312–323. o. Sárközy Tamás 2006. Államszervezetünk potenciazavarai. A betegség okai, a beteg állapota, a gyógyulás útjai; HVG–ORAC, Budapest


329

Shefter, Martin 1977. Party and Patronage: Germany, England and Italy; Politics and Society 7(4), 403–452. o. Stevens, Anne 1996. The Government and Politics of France; second edition, Macmillan, Houndmills, Basingstoke, Hampshire and London. Stumpf István 1999. Kormányzásváltás 1998-ban; in Kurtán Sándor–Sándor Péter–Vass László (szerk.): Magyarország politikai évkönyve 1999; Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, Budapest, 324–335. o. Szente Zoltán 1999. „Közigazgatás és politika metszéspontján: a miniszterek és az államtitkárok rekrutációja Magyarországon, 1990–1998”; Századvég, Új folyam 13. szám, 3–52. o. (http://www.c3.hu/scripta/szazadveg/13/szente.htm) Szilvásy György 2003. A közigazgatás a negyedik ciklus után; in Kurtán Sándor–Sándor Péter–Vass László (szerk.): Magyarország politikai évkönyve 2003; Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, Budapest, 79–95. o. Tóth Zoltán 2005. Közigazgatási reform 2002–2004; in Sándor Péter–Vass László–Sándor Ágnes–Tolnai Ágnes (szerk.): Magyarország politikai évkönyve 2005; Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, Budapest, 492– 500. o. Dokumentumok „Erõs köztársaság, sikeres Magyarország” – A Magyar Szocialista Párt választási programja „Szabadság, verseny, szolidaritás 2006–2010” – A Szabad Demokraták Szövetsége választási programja „Új Magyarország; Szabadság és szolidaritás” – A Magyar Köztársaság kormányának programja a sikeres, modern és igazságos Magyarországért 2006–2010. Továbbá a szövegben hivatkozott törvények, kormányrendeletek, kormányhatározatok és szervezeti és mûködési szabályzatok.

330


Jegyzetek 1. Írásunkban csak a kormánnyal foglalkozunk. A központi közigazgatás dekoncentrált szervei, a tág értelemben vett háttérintézmények, a közalapítványok és a köztestületek, valamint a közigazgatás alsóbb szintjei tárgyalása szétfeszítené írásunk kereteit. Noha az önkormányzatok és a nagy ellátórendszerek (egészségügy és nyugdíj) az átalakítási elképzelések kiemelt fontosságú területei, ezek is kívül esnek írásunk tárgyán. A kéziratot augusztus 21-én zártuk le, így az írás az azt követõ esetleges változásokat természetesen nem tartalmazza. 2. A BM égisze alatt jött létre a regionális államreform kidolgozásával megbízott Idea-csoport. A BM-ben és az MeH-ban egyidejûleg kutatták a köztisztviselõi teljesítmény mérésének és a munkavégzési hatékonyság növelésének lehetséges módjait. A közigazgatás teljesítõképességével, szervezeti törvényének elõkészítésével, és a közpénzek igazgatásának kérdéseivel a Magyar Közigazgatási Intézetben foglalkoztak. A közalkalmazottak és a köztisztviselõk jogállásának felülvizsgálatán külön kormánymegbízott dolgozott az MeH-ban. Az államháztartás finanszírozása és reformja a PM, az e-közigazgatás fejlesztése pedig egy másik MeH-n belül tevékenykedõ kormánymegbízott hatáskörébe tartozott. 2003-tól ezekkel a háttérmunkákkal párhuzamosan számtalan a kormányzásra, illetve a közigazgatás reformjára vonatkozó kormányhatározat született. 3. Gyurcsány Ferenc sajtótájékoztatója, 2006. 04. 24. 4. A választásokat követõen az Antall-kormány az Országgyûlés alakuló ülésétõl számított 21., a Horn-kormány a 17., az Orbán-kormány a 20., a Medgyessy-kabinet a 12., a második Gyurcsány-kormány pedig a 24. napon tette le az esküt. 5. Az információhiányon a kormányprogram sem segített. A publicisztika nyelvén megfogalmazva: „Egy kormányprogrammal szemben csak mérsékelt elvárásokat szabad megfogalmazni, a jelenlegi viszont inkább egy hangzatos kampánybeszédre emlékeztet, és szinte teljesen nélkülözi a konkrétumokat.” (Egy dokumentum. Ennyi; Magyar Hírlap, 2006. május 30.). „A kormányprogram nyilvánosságra kerülésével kicsivel közelebb jutottunk ahhoz, hogy megtudjuk: hogyan is képzelik mindezt a gyakorlatban? Kicsivel, mondom, mert a szöveg meglehetõsen általános…” (Mindenkire szükség van?; Népszabadság, 2006. május 30.). 6. Lásd például a 16 gazdasági érdekképviseleti szerv által aláírt „Kiáltvány – megállapodás a jövõért” c. anyagot vagy a nagyobb bankok és gazdaságelemzõ intézetek vonatkozó elemzéseit. 7. Mindazonáltal fontosnak tartjuk leszögezni, hogy a központi kormányzat méretét és költséghatékonyságát nem önmagában a minisztériumok száma határozza meg. (Elegendõ itt az MeH, a dekoncentrált szervek vagy a háttérintézmények többnyire folyamatos bõvülésére utalnunk.) Egyébként csupán a kisméretû, föderális szerkezetû Svájcban van tíznél kevesebb (központi) minisztérium. Az EU tagállamaiban általában 13-15 miniszterbõl állnak a kormányok, míg Nagy-Britanniára 18-24 kabinetminiszter jellemzõ. 8. A szakterület elõzõ ciklusra jellemzõ megosztottsága (SZDSZ: IHM vs. MSZP: MeH–EKK) a mostani kormányban is megmaradt, mivel a közigazgatási informa-


331

tika vezetésében (kormánybiztos) és szervezetében (MeH) ezúttal is elkülönül az informatika egyéb területeitõl. 9. Franciaországban létezik egy Közszolgálati és Államreformügyi Minisztérium (http://www.fonction-publique.gouv.fr). 10. Ide sorolható például a pályáztatás útján történõ rekrutáció, a közigazgatási alap-, illetve szakvizsga elvárása, a határozatlan idejû munkaszerzõdés és a politikai tisztségekkel fennálló összeférhetetlenség. 11. A politikai patronázs a tágan vett közjavak – ide értve: közhivatali pozíciók – osztogatása politikai támogatásért cserében (Shefter 1977). A közigazgatás átpolitizálódása sem csupán a politikai célú és szempontok alapján történõ rekrutációt jelenti (Peters-Pierre 2001), hanem ide értendõ a politikai érdemeken nyugvó elõmenetel és jutalmazás, vagy éppenséggel a köztisztviselõk által végzett politikai tevékenység (pártpolitikai szerepvállalás, anyagok kiszivárogtatása, politikai nyilatkozatok, végrehajtás szabotálása stb.) is. Írásunk tárgyát tekintve e fogalmak használata e helyütt az államigazgatás szférájára, azon belül is a tisztviselõk rekrutációjára szûkül. Ilyen tartalommal a két fogalom megfeleltethetõ egymásnak (vö. Körösényi 1996). 12. Kivételt képez ez alól az MeH, ahol négy államtitkár kinevezésére van törvény adta lehetõség. 13. Noha a kinevezés joga formálisan a köztársasági elnöké, ez inkább jelent szimbolikus, mintsem tényleges jogkört számára (vö. Körösényi et al 2003: 559–562). 14. A köztisztviselõk kiválasztását pedig lehetne a politikától független szakmai grémiumra is bízni (l. Nagy-Britannia, Franciaország). 15. Mindez összhangban áll Sárközy „vezetõdömping” (Sárközy 2006: 87) elleni javaslatával, melynek további két, hasonló célú elemét is átvette a törvény. (Az egyéb állami szerveknél megszüntette a minisztériumi felsõ vezetéssel azonos jogállású [közigazgatási államtitkári és helyettes államtitkári] vezetõi megbízatásokat, és szabályozta [é. korlátozta] a kormánybiztosi, miniszteri biztosi, miniszterelnöki megbízotti és kormánymeghatalmazotti kinevezéseket.) 16. A francia kabinetek tagjai az igazgatóságok vezetõin keresztül közvetítenek miniszter és apparátus között. 17. A francia minisztériumok nagy autonómiával rendelkezõ igazgatóságok laza konföderációiként írhatók le. 18. Sárközy javaslata a szolgálatok felügyeletét az Igazságügyi és Rendészeti Minisztérium, a HTMH felügyeletét pedig a külügy hatáskörébe utalta volna (2006: 202. és 228. o.). 19. Az ügynökség jogelõdje, a Nemzeti Fejlesztési Hivatal, eleinte szintén a kancelláriaminiszter irányítása alá tartozott. Szerepe az akkori tapasztalatok szerint inkább adminisztratív jellegû volt. A kormány cikluson belüli átszervezésekor az NFH irányításával tárca nélküli minisztert bíztak meg. 20. Lásd Baja Ferenc, Nagy Sándor, Pál Béla, Suchman Tamás, Tóth András, Avarkeszi Dezsõ. 21. Államtitkári funkcióban maradt a Medgyessy-kormány idején Gyurcsány Ferenchez hasonlóan leváltott s vele együtt visszatért Gál J. Zoltán (kormányzati

332


kommunikáció), valamint az elõzõ ciklusban is a koalíciós koordinációért felelõs Horn Gábor. Hozzájuk csatlakozott Gilyán György (stratégiai irányítás), a GKM volt közigazgatási államtitkára és Szetey Gábor (kormányzati személyügy), a Philip Morris argentínai személyzeti igazgatója. Szakállamtitkári kinevezést kapott: Dudás Ferenc (a BM volt közigazgatási államtitkára), Gémesi Ferenc (a KüM volt helyettes államtitkára), Tóth Miklós (Nyilvános Kapcsolatok Titkárság volt – helyettes államtitkári besorolású – vezetõje) és Kovácsné Szilágyi Farkas Zsuzsanna (az õ esetében az elõzõ munkahelyet nem sikerült azonosítanunk: a kormányzati portálon szereplõ információ [1995 óta miniszterelnöki fõtanácsadó] helytállóságát illetõen erõsek a kételyeink). 22. Ennek alapján természetes lenne egy stratégiai elemzõ és kutató mûhely ide tartozása, ám erre vonatkozó információt sem az MeH statútumában, sem egyéb hivatali anyagokban nem találtunk. A STRATEK sorsáról nincs hivatalos információ; a „megújult” honlap szerint a részleg még mindig Gál J. Zoltán „általános politikai államtitkár” (sic!) irányítása alatt mûködik. 23. Index.hu, 2006.06.16. (http://www.meh.hu/tevekenyseg/szovivtaj/20060816.html). 24. Hogy ez utóbbit milyen szervezeti egység végzi és hogy milyen a kapcsolata a stratégiai irányításért felelõs államtitkárral, arról egyelõre nincs nyilvánosan hozzáférhetõ információ. 25. Az Államreform Bizottság megalakulásával kapcsolatban zavart keltett Gyurcsány Ferenc azon nyilatkozata (168 óra; 2006. 06. 22.), miszerint „az Államreform Bizottság tavaly õsszel kezdte meg munkáját”. Erre utaló egyéb kormányzati információt nem találtunk; egy az új kormányról szóló elemzésben (Political Capital: 2006. június 2.) a STRATEK elõdszervezetként történt bemutatását több szempontból is (felállítás ideje, jogállás, hatáskör, politikai szerep) tévesnek véljük. 26. Ezt jelzi a konfliktusokról a sajtóban megjelent hír is („Személyeskedésig fajuló vita Gyurcsány emberei között”; Hírszerõ; 2006. szeptember 1.; http://www.hirszer zo.hu/cikk.php?id=18275). Bár másnap hivatalos forrásból cáfolták összekülönbözésüket, a hatáskörök alapján ennek lehetõsége nem zárható ki. 27. A 130/2006. számú kormányrendelet az MeH-t vezetõ miniszter irányítása alá helyezi az NFÜ-t. Mindez hatásköri problémákat okozhat a miniszter és a kormánybiztos között. Ha ez a kitétel csak jogállási besorolást jelentene, akkor továbbra is megoldatlan marad az NHÜ fejlesztési ügyeivel – köztük a nemzeti fejlesztési tervvel – kapcsolatos közvetlen parlamenti ellenõrzés kérdése. 28. A fejlesztéspolitika természetébõl adódóan nem „depolitizálható”. 29. Magyar Bálint a társadalmi megújulásért, Baja Ferenc a közigazgatás-fejlesztésért, Burány Sándor a gazdaság- és közlekedésfejlesztésért, Kolber István a területfejlesztésért, Németh Imre pedig a környezet- és energiaügyi fejlesztésekért felelõs. 30. Az õ nevük egyelõre nem ismert; várhatóan szeptember elejére hozza nyilvánosságra a kormány. 31. Surányi György (CIB), Bogsch Erik (Richter Gedeon), Simor András (Deloitte & Touche). Az SZDSZ az MNB és az Országgyûlés Költségvetési Bizottsága el-


333

nökét is szerette volna meghívni a tanácsba, ám végül a kormányfõi (szocialista) akarat érvényesült (Index; 2006. július 11.). 32. A kabinetekrõl és idõbeli változásukról bõvebben lásd Pesti (2000). 33. A kormányülések rövidülése az elõbbit sejteti, de egyelõre még túl rövid az eltelt idõszak ahhoz, hogy ezt (vagy ellenkezõjét) bizton állíthassuk. 34. A politikai államtitkároktól nem vonta meg annak lehetõségét, hogy egyre több funkcionális szervezeti egység felett közvetlen irányítási jogot szerezzenek. Ugyanakkor parlamenti bizottsági meghallgatásuk vagy mininiszterük irányában – a politikai államtitkár távollétében – meglévõ helyettesítési jogkörük (pl. kormányülés) politikai közegbe kényszerítette a közigazgatási államtitkárokat. A közigazgatási államtitkári értekezletek meghatározó szerepe a döntéshozatalban szintén a határok elmosódását eredményezte (Szente 1999). 35. A szakállamtitkári rekrutációnál ez többeket eltántorított a megbízatás elvállalásától („Zavarok államtitkári szinten”; „Az elsõ botlás”; Népszabadság, 2006. június 1.). 36. Lásd pl. a kormány 2006. július 19-i ülését követõ sajtótájékoztatót (http://www.meh.hu/kormany/kormanyulesek/leirat/20060724.html) vagy Hiller István: „Új, politikai kormányzás következik” (MR, http://www.radio.hu/index.php? cikk_id=184343). 37. Erre utal több miniszterelnöki megnyilatkozás is: „…elõször a program, aztán a szerkezet, végül pedig a személyek kérdésével foglalkozunk.” (2006. 04. 24.) „Ez történik tehát a következõ két hétben, és mihelyt a programot benyújtottuk, nagyon gyorsan hozzáillesztjük a kormányzati struktúrára vonatkozó javaslatot, azután pedig a személyi javaslatokat is.” (2006. 05. 17.). 38. Ezek részletei nem ismertek, mivel a vállalások mellékletek nélkül kerültek fel a miniszterelnöki honlapra. 39. http://www.nol.hu/cikk/412395/ 40. Úgymint meghallgatás, kérdés, interpelláció. Megbuktatásukra (bizalmatlansági indítvány) csak a kormányfõ személyén keresztül, a kormány egészének bukása esetén van mód. 41. Hiller pártelnök oktatási és kulturális, Szekeres elnökhelyettes honvédelmi miniszter, Ujhelyi alelnök területfejlesztési államtitkár lett. Ugyancsak miniszteri kinevezést kapott a szintén erõs párttámogatottsággal bíró elnökségi tag Kiss, Lamperth és Veres. Bár Juhász kikerült a kormányból, az operatív pártszervezõi feladatokkal megbízott alelnököt Gyurcsány feltétlen támogatói között tartják számon. 42. Errõl bõvebben lásd „Abszolút Gyurcsány”; Hírszerzõ (http://www.hirszer zo.hu/cikk.php?id=13949). 43. A hatékony miniszterelnöki kormányzás a pártelnöki és a kormányfõi poszt egyidejû beöltését feltételezi (vö. Körösényi 2001). (Pártelnökké válásakor Hiller lemondott a tárcájáról, újbóli miniszterré válását követõen pedig bejelentette, hogy nem indul újra az elnöki posztért.) 44. A már említett Draskovics és Bajnai mellett Simon Géza kapott – közigazgatási informatikáért felelõs – kormánybiztosi megbízatást.

334


45. Gyurcsány Ferenc sajtótájékoztatója, 2006. 04. 24. 46. Érdekes és tanulságos, hogy a tizenkét miniszter közül kilencen már a rendszerváltás elõtt is aktívan politizáltak: öten az MSZMP-ben, négyen a KISZ-ben futottak be karriert. 47. Természetesen ennél is jelentõsebb korlát a miniszterelnök pártja, az MSZP. Nagy-Britanniában Blairt többször is a toyk támogatása mentette meg a parlamenti leszavazástól. A magyar pártrendszerben aligha remélhet a miniszterelnök hasonló átszavazást. Nem véletlen, hogy a kormányfõ az elsõ konfrontáció óta rendszeresen konzultál az MSZP-frakcióval, s a tervek szerint a pártelnöki pozícióért is indulni kíván. (Érdekesség, hogy az Orbán-kormány alatt a frakciótámogatás biztosításában nem a miniszterelnök, hanem az MeH-t vezetõ miniszter és a frakcióvezetõ játszotta a fõszerepet. [Pesti 2000]). 48. „Man who would be Blair”, by Christopher Condon; FT.com site, Apr 17, 2006 http://search.ft.com/searchArticle?queryText=gyurcs%C3%A1ny+blair&javascript Enabled=true&id=060417001550 49. A helyzet ellentmondásosságát jól jellemzi, a kormányfõ két, egyazon napon tett nyilatkozata: „Átláthatóbb, strukturáltabb lesz az új kormányzás.”; „Súlyok és ellensúlyok bonyolult rendszerét teremtjük meg magán a kormányzaton belül is.” (Gyurcsány Ferenc, MTI, május 31.; kiemelés tõlünk).

Magyar Választáskutatási Program Tanulmányok

Recommend Documents