KÖZIGAZGATÁSI JOG 3

KÖZIGAZGATÁSI JOG 3. MAGYAR KÖZIGAZGATÁSI JOG

Különös rész

……..Kiadó 2008. 1

KÖZIGAZGATÁSI JOG 3. Különös Rész

Szerkesztette: DR. NYITRAI PÉTER TANSZÉKVEZETŐ, EGYETEMI DOCENS

Szerzők: DR. CZÉKMANN ZSOLT TANÁRSEGÉD (2. FEJEZET) DR. CSÁKI GYULA BALÁZS ADJUNKTUS (11.3. PONT) DR. NYITRAI PÉTER TANSZÉKVEZETŐ, EGYETEMI DOCENS (5. FEJEZET, 7. FEJEZET, 10. FEJEZET) DR. PAULOVICS ANITA TANSZÉKVEZETŐ, EGYETEMI DOCENS (11.FEJEZET A 11.3. PONT KIVÉTELÉVEL) DR. SZABÓ ANNAMÁRIA ESZTER TANÁRSEGÉD (4. FEJEZET, 9. FEJEZET) DR. TISZA TIBOR FŐOSZTÁLYVEZETŐ (6. FEJEZET) PROF. DR. TORMA ANDRÁS INTÉZETIGAZGATÓ, EGYETEMI TANÁR (1. FEJEZET, 8. FEJEZET) DR. TURKOVICS ISTVÁN TANÁRSEGÉD (3. FEJEZET) VERESNÉ DR. JAKAB ZSUZSANNA NYUGDÍJAS CÍMZETES FŐJEGYZŐ (12. FEJEZET)

A technikai szerkesztésben közreműködött: DR. CZÉKMANN ZSOLT TANÁRSEGÉD

Miskolc 2008.

2

I. Rész GAZDASÁGI IGAZGATÁS ...................................................................................... 8 1. A nemzetgazdaság igazgatása ............................................................................................. 9 1.1. A nemzetgazdaság igazgatásának elméleti alapjai .......................................................... 9 1.1.1. A nemzetgazdaság igazgatásának fogalmi köre ....................................................... 9 1.1.2. Az állam és a gazdaság kapcsolata ......................................................................... 11 1.2. A nemzetgazdaság igazgatásának szervezeti rendszere ................................................ 16 1.2.1. Az Európai Unió gazdaság-igazgatási szervezeti rendszere .................................. 16 1.2.2. A fejlett államok gazdaság-igazgatási szervezeti rendszere .................................. 19 1.2.3. A Magyar Köztársaság gazdaság-igazgatási szervezeti rendszere ......................... 22 1.3. A közigazgatás és a nemzetgazdaság igazgatásának kapcsolatrendszere ..................... 32 1.3.1. A közigazgatás és a nemzetgazdaság igazgatása a fejlett államokban ................... 32 1.3.2.A közigazgatás és a nemzetgazdaság igazgatása Magyarországon......................... 34 2. Az iparigazgatás ................................................................................................................. 50 2.1. Alapfogalmak ................................................................................................................ 50 2.2. Az iparjog igazgatásának rendszere .............................................................................. 52 2.2.1. Az Európai Unió iparpolitikája .............................................................................. 52 2.2.2. Az iparigazgatás hazai szervezeti rendszere .......................................................... 53 2.3. Az iparigazgatási jog egyes területei ............................................................................. 55 2.3.1. Bányajog................................................................................................................. 55 2.3.2. Az energiajog ......................................................................................................... 61 3. Kereskedelem igazgatása ................................................................................................... 66 3.1. Általános kérdések ........................................................................................................ 66 3.1.1. Alapfogalmak ......................................................................................................... 67 3.1.2. Kereskedelmi tevékenység folytatásának feltételei ................................................ 69 3.2. Külkereskedelem ........................................................................................................... 72 3.3. A kereskedelem igazgatásának alanyai ......................................................................... 74 3.3.1. Az állami szervek ................................................................................................... 74 3.3.2. Társadalmi szervezetek .......................................................................................... 76 3.4. Fogyasztóvédelem ......................................................................................................... 76 Jogszabály-jegyzék az I. részhez ........................................................................................... 79 Irodalomjegyzék az I. részhez ............................................................................................... 82 II. Rész TERÜLETI-MŰSZAKI IGAZGATÁS .................................................................. 83 4. Építésügyi igazgatás ........................................................................................................... 84 4.1. Általános kérdések ........................................................................................................ 84 4.1.1. Az állami szerepvállalás erősödése az építési jogban ............................................ 84 4.1.2. A magyar építési jog kialakulásának mérföldkövei ............................................... 85 4.1.3. Építésügy, építésügyi igazgatás .............................................................................. 85 4.1.4. Az építési jog szabályozásának tárgykörei ............................................................. 86 4.2. Településrendezés ......................................................................................................... 87 4.2.1. A településrendezés célja, feladatai, általános szabályai ....................................... 87 4.2.2. A településrendezés sajátos jogintézményei .......................................................... 88 4.2.3. Építésjogi követelmények ...................................................................................... 89 4.2.4. Tilalmak ................................................................................................................. 89

3

4.2.5. Telekalakítás ........................................................................................................... 90 4.2.6. Elővásárlási jog ...................................................................................................... 91 4.2.7. Kisajátítás ............................................................................................................... 91 4.2.8. Településrendezési szerződés ................................................................................. 94 4.3. Építésügyi igazgatás ...................................................................................................... 94 4.3.1. Az építési folyamat szabályozása ........................................................................... 95 4.3.2. Az építési munkák építésügyi hatósági engedélyezése .......................................... 95 4.3.2. Az építésügyi hatósági ellenőrzés .......................................................................... 97 4.3.3. Az építés-felügyeleti hatóság ................................................................................. 98 4.3.4. Az építmény fennmaradásának engedélyezése .................................................... 101 4.3.5. Az építésügyi bírság ............................................................................................. 103 4.4. Az építésügyi feladatokat ellátó szervek rendszere..................................................... 103 4.4.1. Az Országgyűlés központi feladatai ..................................................................... 104 4.4.2. A Kormány feladatai ........................................................................................... 104 4.4.3. Az Önkormányzati és Területfejlesztési Miniszter központi szakmai irányítási, összehangolási és ellenőrzési feladatai .......................................................................... 104 4.4.4. A helyi önkormányzatok építésügyi feladatai ...................................................... 105 4.4.5. Közigazgatási Hivatalok....................................................................................... 105 5. Közlekedési igazgatás ....................................................................................................... 106 3. A vasúti közlekedés igazgatása ...................................................................................... 106 4. A vízi közlekedés igazgatása.......................................................................................... 106 5. A légi közlekedés igazgatása.......................................................................................... 106 5.1. Általános kérdések, a közlekedési igazgatás fogalma ................................................. 106 5.2. A közúti közlekedés igazgatása ................................................................................... 107 5.3. A vasúti közlekedés igazgatása ................................................................................... 109 5.4. A vízi közlekedés igazgatása....................................................................................... 111 5.5. A légi közlekedés igazgatása....................................................................................... 111 Jogszabály-jegyzék a II. részhez ......................................................................................... 113 III. Rész VÉDELMI IGAZGATÁS .................................................................................... 114 6. A lakosság nyilvántartása ................................................................................................ 115 6.1. Történeti áttekintés ...................................................................................................... 115 6.2. Az anyakönyvi nyilvántartás ....................................................................................... 119 6.2.1. Az anyakönyvezés alapelvei, az anyakönyv hatálya ............................................ 119 6.2.2. Az anyakönyvi alap- és utólagos bejegyzés ......................................................... 124 6.2.3. A születés-, a házasságkötés- és a haláleset anyakönyvezése .............................. 124 6.2.4. A névviselés és névhasználat ............................................................................... 131 6.2.5. Az utólagos-, újból való- és a hazai anyakönyvezés, az anyakönyvi okiratok .... 134 6.2.6. Az anyakönyvi eljárás szabályai .......................................................................... 136 6.3. Az állami népesség-nyilvántartás ................................................................................ 140 6.3.1. A polgárok személyi nyilvántartásának fogalma, célja, alapelvei ....................... 141 6.3.2. A személyi nyilvántartás szervezete, hatásköri és illetékességi szabályok .......... 143 6.3.3. A nyilvántartás adatai, adatszolgáltatás, adatvédelem ......................................... 145 7. Rendészeti igazgatás ......................................................................................................... 150 7.1. Általános kérdések, a rendészet fogalma .................................................................... 150 7. 2. A rendőrség ................................................................................................................ 151 7. 2. 1. A rendőrség feladatai, szervezete és irányítása .................................................. 151

4

7. 2. 2. A rendőrség együttműködése ............................................................................. 153 7. 2. 3. A rendőri intézkedések ....................................................................................... 154 7. 2. 4. A kényszerítő eszközök ...................................................................................... 158 7. 2. 5. Jogorvoslat a rendőri intézkedésekkel szemben ................................................. 162 7.3. Az idegenrendészet ..................................................................................................... 162 7.4. Az útlevélrendészet ..................................................................................................... 164 7.5. Katasztrófavédelmi igazgatás ...................................................................................... 165 7.6. Nemzetbiztonsági igazgatás ........................................................................................ 166 8. A honvédelem igazgatása ................................................................................................. 169 8.1. Általános kérdések ...................................................................................................... 169 8.1.1. A honvédelem jogi szabályozása ......................................................................... 169 8.1.2. A honvédelem alapfogalmai................................................................................. 172 8.1.3. A honvédelem alapelvei ....................................................................................... 174 8.1.4. Magyarország és a NATO kapcsolata .................................................................. 175 8.2. A honvédelem irányításának és igazgatásának szervezetrendszere ............................ 178 8.2.1. A honvédelem irányítása és igazgatása béke időszakban .................................... 178 8.2.2. A honvédelem irányítása és igazgatása háború idején ......................................... 186 8.3. A Magyar Honvédség.................................................................................................. 186 8.3.1. A Honvédség jogállása és feladatai ...................................................................... 186 8.3.2. A Honvédség szervezete ...................................................................................... 187 8.3.3. A Honvédség személyi állománya ....................................................................... 187 8.3.4. A Honvédség készenléti és szolgálati rendszere ................................................. 189 8.3.5. A Honvédség fegyver- és más kényszerítő eszköz használata ............................. 189 8.4. A honvédelmi kötelezettségek .................................................................................... 190 8.4.1. A természetes személyeket terhelő honvédelmi kötelezettségek ......................... 191 8.5. Rendkívüli intézkedések, rendkívüli jogrend .............................................................. 196 8.5.1. A rendkívüli intézkedések elrendelése ................................................................. 197 8.5.2. A rendkívüli intézkedések területei ...................................................................... 198 8.5.3. A Honvédelmi Tanács .......................................................................................... 200 8.5.4. A békeállapot és a rendkívüli jogrend kapcsolata ................................................ 201 Jogszabály-jegyzék az III. részhez ...................................................................................... 202 Irodalomjegyzék az III. részhez .......................................................................................... 204 IV. Rész HUMÁN IGAZGATÁS ........................................................................................ 205 9. Kulturális igazgatás.......................................................................................................... 206 9.1. A kulturális örökség védelmének kialakulása ............................................................. 206 9.2. Az örökségvédelem hatályos szabályozása ................................................................. 207 9.2.1. Általános kérdések ............................................................................................... 207 9.2.2. Régészeti örökség ................................................................................................. 207 9.2.3. Műemlékvédelmi szabályok ................................................................................. 209 9.3. Egyéb kulturális javak ................................................................................................. 211 9.3.1. A kulturális javak köre ......................................................................................... 211 9.3.2. A kulturális javak védetté nyilvánítására vonatkozó eljárás ................................ 211 9.3.3. Helyi védelem ...................................................................................................... 213 9.3.4. A kulturális javak külföldre történő kivitele ........................................................ 213 9.4. A kulturális örökségvédelemben részt vevő szervek .................................................. 213 9.4.1. Az Országgyűlés .................................................................................................. 213

5

9.4.2. A Kormány ........................................................................................................... 214 9.4.3. Az oktatási és kulturális miniszter ....................................................................... 214 9.4.4. A Kulturális Örökségvédelmi Hivatal .................................................................. 214 9.4.5. A helyi önkormányzatok és a Közigazgatási Hivatalok szerepe a kulturális örökségvédelemben ........................................................................................................ 215 9.4.6. Önkormányzati főépítész...................................................................................... 215 9.5. Hatósági eszközök ....................................................................................................... 216 9.5.1. Örökségvédelmi hatástanulmány ......................................................................... 216 9.5.2. Hatósági kötelezés ................................................................................................ 216 9.5.3. A tűrési kötelezettség ........................................................................................... 217 9.5.4. Örökségvédelmi bírság ......................................................................................... 217 9.5.5. Az építésügyi és műemlékvédelmi hatósági ellenőrzés ....................................... 217 9.6. Nyilvántartások ........................................................................................................... 218 9.7. Kulturális örökségvédelem az Európai Unióban ......................................................... 218 9.7.1. Az ingatlan kulturális örökség védelme ............................................................... 218 9.7.2. Az ingó kulturális javakra vonatkozó uniós szabályozása ................................... 220 10. Egészségügyi igazgatás ................................................................................................... 224 10.1. Általános kérdések, az egészségügyi igazgatás fogalma .......................................... 224 10.2. Az egészségügyi igazgatás rendszere, jogi szabályozása.......................................... 225 10.3. Egészségügyi ellátás, intézményhálózat.................................................................... 228 10.4. Hatósági intézkedések, közegészségügy, egészségbiztosítás .................................... 230 11. Az oktatás igazgatása ..................................................................................................... 233 11.1. Általános kérdések .................................................................................................... 233 11.1.1. Az oktatásigazgatás fejlődésének történeti áttekintése ...................................... 233 11.2. A közoktatás igazgatása ............................................................................................ 235 11. 2.1. Általános kérdések ............................................................................................ 235 11.2.2. A közoktatás alapelvei, a tankötelezettség ......................................................... 235 11.2.3. A közoktatás rendszere....................................................................................... 236 11.2.4. A közoktatási rendszer intézményeinek működtetése ........................................ 238 11.2.5. A nem helyi önkormányzatok által fenntartott közoktatási intézményekre vonatkozó külön szabályok ............................................................................................ 239 11.2.6. A közoktatás szervezése és irányítása ................................................................ 239 11.2.7. A finanszírozás kérdései ..................................................................................... 243 11.3. A felsőoktatás igazgatása .......................................................................................... 243 11.3.1. A felsőoktatás európai reformja ......................................................................... 243 11.3.2. A magyar felsőoktatási rendszer ........................................................................ 245 11.3.4. Az európai felsőoktatás jövője ........................................................................... 249 12. Gyermekvédelem és gyámügyi igazgatás ..................................................................... 250 12.1. Általános kérdések .................................................................................................... 250 12.1.1. Alapfogalmak ..................................................................................................... 250 12.1.2. A gyámság, a gondnokság és a gyermekvédelem kialakulása, jogi szabályozása ........................................................................................................................................ 252 12.1.3. A gyermekvédelem és a gyámügyi igazgatás kapcsolata ................................... 254 12.2. A gyermekek védelme ............................................................................................... 254 12.2.1. A Gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló – többször módosított – 1997. évi XXXI. törvény célja, alapelvei, személyi hatálya ....................................... 254 12.2.2. A gyermekek jogai és kötelességei .................................................................... 256 12.2.3. A szülői jogok és kötelességek ........................................................................... 257

6

12.2.4. A gyermekvédelem rendszere ............................................................................ 258 12.2.5. A gyermekvédelmi feladatok ellátása és irányítása ........................................... 274 12.3. A gyámügyi igazgatás ............................................................................................... 277 12.3.1. A gyámügyi igazgatás szervei ............................................................................ 277 12.3.2. Gyámügyi feladatok és hatáskörök .................................................................... 278 12.4. A gyermekvédelmi és gyámügyi eljárás ................................................................... 281 12.4.1. Közös szabályok ................................................................................................. 281 12.4.2. A gyámügyi hatósági eljárás egyes típusai......................................................... 283 12.4.3. A gyermek és a gondnokság alatt álló személy vagyoni érdekvédelme ............ 294 Jogszabály-jegyzék a IV. részhez ........................................................................................ 298 Irodalomjegyzék a IV. részhez ............................................................................................ 300

7

I. Rész GAZDASÁGI IGAZGATÁS

8

1. A nemzetgazdaság igazgatása Fő témakörök 1. A nemzetgazdaság igazgatásának elméleti alapjai 2. A nemzetgazdaság igazgatásának szervezeti rendszere 3. A közigazgatás és a nemzetgazdaság igazgatásának kapcsolatrendszere ____________________________________________________________

1.1. A nemzetgazdaság igazgatásának elméleti alapjai

1.1.1. A nemzetgazdaság igazgatásának fogalmi köre A

nemzetgazdaság

igazgatásának

fogalmi

körét

két

szempontból

indokolt

megközelíteni. Egyrészről szervezéstudományi-, másrészről pedig közgazdaságtudományi aspektusból. Ezek összegzéseként adható meg a nemzetgazdaság igazgatásának komplex fogalma.

A.) Szervezéstudományi szempontból először tisztázni szükséges az igazgatás, majd a gazdaság igazgatása, végül pedig a nemzetgazdaság igazgatása fogalmát. - Igazgatás alatt olyan céltudatos emberi tevékenységet értünk, amely megteremti a kitűzött cél eléréséhez szükséges feltételeket, majd ezek összehangolásával biztosítja a kitűzött cél elérését. Az igazgatási tevékenység egy folyamat, amelynek elemei a következők: célkitűzés, információgyűjtés és -feldolgozás, tervezés, döntés, végrehajtás, koordináció és ellenőrzés. Az igazgatás alanya az a szervezet, amely az igazgatási tevékenységet megvalósítja, míg tárgya az a szervezet, amelyre az igazgatási tevékenység irányul, azaz amelyet az igazgatás alanya igazgat. Mindezekhez képest az igazgatás tartalmát azon eszközök képezik, amelyeket az igazgatás alanya igénybe vesz az igazgatási tevékenység kifejtése során, annak érdekében, hogy az igazgatott szerv a kitűzött célok elérése érdekében fejtse ki tevékenységét. - A gazdaság igazgatása a fentiekből következően a gazdasági jellegű célok kitűzését és az azok eléréshez szükséges olyan feltételek megteremtését és összehangolását jelenti, amelyek a kitűzött gazdasági cél elérését biztosítják. A gazdaság igazgatásának két dimenziója van. Egyik a gazdálkodó szervezeteken belül megvalósuló (mikro-szintű) igazgatás, míg a másik a társadalom egészére vonatkozó (makro-szintű) gazdaság igazgatás.

9

- A nemzetgazdaság igazgatása ez utóbbi dimenziót, azaz egy össztársadalmi méretű gazdasági célkitűzést, információgyűjtést és feldolgozást, tervezést, döntést, koordinációt és ellenőrzést jelent, amelynek alanya a nemzetgazdaság irányítását megvalósító szervek összessége, tárgya a gazdálkodó tevékenységet végző szervek és személyek összessége, tartalmát pedig azon eszközök képezik, amelyekkel az alany a tárgyra hat.

B.) A közgazdaságtudomány oldaláról vizsgálva a nemzetgazdaság igazgatásának fogalmát, abból kell kiindulni, hogy minden társadalmi rendszerben (feudális, kapitalista, stb.) jelen vannak egyrészről a gazdasági élet milyenségét és működését döntően meghatározó tulajdonviszonyok, másrészről pedig a gazdasági törvényszerűségek. Ezek soha nem általánosan, nem elvont kategóriaként, hanem konkrétan, az adott állam gazdasági működési rendje formájában jelennek meg. Egy adott állam gazdasági működése rendkívül bonyolult és összetett kapcsolatrendszert jelent az állami szervek és a gazdasági élet szereplői viszonylatában, amely két szférában és ezen belül két-két irányban jelenik meg, illetve ölt testet, az alábbiak szerint: a.) a gazdasági élet szereplőin kívüli, tehát külső szféra: - a gazdaságirányítási rendszer, - a gazdasági automatizmusok (gazdasági törvényszerűségek). b.) a gazdasági élet szereplőin belüli, tehát belső szféra: - a gazdálkodók közötti kapcsolatok, - a gazdálkodók belső irányítási és érdekeltségi rendszere. Témánk szempontjából elsődleges jelentősége a gazdaságirányítási rendszernek van, ami nem más, mint a nemzetgazdaság egészére kiterjedő, államilag szervezett irányító (igazgatási) tevékenység, amelynek eszköze: a nemzetgazdasági szintű tervezés és szabályozás, valamint a gazdálkodók szervezeti rendszerének kialakítása.

C.) Összegezve a szervezéstudományi és a közgazdaságtudományi megközelítés eredményeit, azt mondhatjuk, hogy a nemzetgazdaság igazgatása nem más, mint: - a nemzetgazdaság egészét átfogó (tehát össztársadalmi méretű), - államilag szervezett irányító tevékenység (amelynek eszközei: a tervezés, a szabályozás és a gazdálkodók szervezeti rendszerének kialakítása), - amelynek alanya: a nemzetgazdaság irányításában részt vevő szervek összessége, - tárgya: a gazdálkodással foglalkozó szervezetek és személyek összessége, - tartalma: azon eszközök összessége, amelyeket az igazgatás alanya a tárggyal (a

10

gazdálkodókkal) szemben felhasznál a kitűzött gazdasági cél elérése érdekében.

1.1.2. Az állam és a gazdaság kapcsolata Az állam és a gazdaság közötti kapcsolatrendszer gyökerei – magától értetődően – egészen az emberi társadalom kezdeteihez, az állam kialakulásáig nyúlnak vissza. Az állam létének alapja ugyanis mindenkor az volt – és tegyük hozzá, ma is az –, hogy a fegyveres erő (katonaság és/vagy rendőrség) segítségével fenntart egy bizonyos társadalmi és gazdasági rendet. Valamilyen módon és valamilyen mértékben biztosítja egyfelől a társadalmi békét, másfelől pedig a piaci folyamatok zavartalanságát, vagyis szabályozza a termelést, az elosztást és az áruféleségek forgalmazását. Ebben az értelemben a piac az emberi társadalom működésének az a színtere, amelyen a különböző termékek (áruféleségek) és szolgáltatások gazdát cserélnek a piaci szereplők – tipikusan az eladók és a vevők – között.

A.) A piac, mint modell-képző tényező Ha végigtekintünk az emberiség fejlődésén, azt tapasztaljuk, hogy mindig a politikai hatalom fenntartása és a piaci folyamatok zavartalanságának biztosítása volt az a két szempont, amelyet a uralkodók, illetve az állami szervek kiemelten kezeltek. Írásos dokumentumok bizonyítják például azt, hogy Egyiptomban már i. e. 2800–2500 között működtek a fáraó irányítása mellett olyan közhivatalnokok, akiknek feladata az adók beszedése volt. Miért volt szükséges az adószedés, és mi annak a funkciója? E kérdés megválaszolható röviden, de terjedelmesebb módon is. A rövid válasz az, hogy az adószedés biztosította azt a jövedelmet az állam (uralkodó) számára, amely nélkülözhetetlen volt az állami funkciók ellátásához: a belső rend fenntartásához és a külső hatalmak elleni támadások kivédéséhez. A terjedelmesebb válasz a következő: a piacon az áruk forgalmazásának rendje tekintetében elméleti szempontból három modell valósulhat meg: a viszonosság (reciprocitás), a központosított újraelosztás (redisztribúció) és e kettő egyidejű alkalmazása révén az ún. vegyes modell. a.) A viszonosság azt jelenti, hogy a különböző áruk és szolgáltatások cseréje – ide értve az általános egyenértékes szerepét betöltő pénzt is – kizárólag az eladó és a vevő egyezkedése és megállapodása alapján történik meg, vagyis e modellben a piacon az eladón és a vevőn kívül más szereplő nincs jelen. b.) A központosított újraelosztás modelljének lényege az, hogy a központi hatalom (törzsfőnök, király, törvényhozó) saját rendelkezése alá vonja a javak egy részét, és

11

valamilyen megfontolásból ő maga osztja szét azokat, vagyis az áruknak és a szolgáltatásoknak csak az egy része cserél gazdát a piaci viszonyok, a viszonosság alapján. A „valamilyen megfontolás”, mint ok lehet például az uralkodóhoz (a hatalomhoz) való személyi hűség, az elesettekről való gondoskodás, vagy a társadalom működése egy-egy konkrét területének (például egészségügynek, oktatásnak stb.) támogatása. c.) A harmadik elméleti modell az ún. vegyes modell, vagyis amikor egy adott konkrét társadalom életében egyidejűleg van jelen a redisztribúció és a reciprocitás is. Hangsúlyozni kell, hogy ezek elméleti modellek, amelyek középpontjában mindig a piac, vagyis a társadalmi érintkezésnek az a színtere áll, amelyen a különböző termékek és szolgáltatások gazdát cserélnek. Hangsúlyozni kell azt is, hogy a valóságban, illetve a gyakorlati életben az emberi társadalomban mindig a vegyes modell valósult meg: a kérdés csak az volt (és ma is az), hogy milyen arányt képvisel az adott társadalomban, és azon belül, az adott történelmi korszakban a redisztribúció, a javak központosítása és újra-elosztása. Egyiptom adószedőinek példáján túlmenően gondolhatunk arra is, hogy a középkorban az ún. királyi regálék (például a só kitermelés, a postaszolgálat, a pénzverés stb. joga,) és a királyi földbirtokok biztosították az uralkodó hatalmának gazdasági és politikai alapját, és mint ilyenek valójában a redisztribúció szolgálatában álltak. [Csak zárójelben utalunk arra, hogy a későbbiek folyamán a királyi regálék állami monopóliumokká váltak, amelyek még napjainkban is hozzájárulnak az állam gazdasági stabilitásának és a piaci folyamatok egyensúlyának fenntartásához, illetve az államra háruló közfeladatok (oktatás, egészségügy, kultúra) eredményes ellátásához.]

B.) Az állam kettős minősége, mint modell-képző tényező A gazdasági élet irányítása, igazgatása, és szervezése során, vagyis végeredményben a piaci folyamatokban az állam minden társadalmi formációban kettős minőségben volt, illetve van jelen napjainkban is. Egyrészt úgy, mint tulajdonos, vagyis domíniummal – tulajdonnal rendelkező, másrészt pedig úgy, mint a közhatalom letéteményese, vagyis impériummal – közhatalommal rendelkező személy, illetve szervezet. A két minőség súlya és aránya azonban állandóan változott és változik. Általánosságban azt lehet mondani, hogy a társadalmi fejlődés kezdetén és közepe táján (az ókorban és a középkorban) az állam tulajdonosi minősége volt inkább meghatározó, a későbbiek során pedig a közhatalmi minősége. Kivételt képez ez utóbbi alól az ún. szocialista társadalmi rend, melyben a termelési eszközök döntő hányadának állami tulajdoni volta miatt természetesen a tulajdonosi minőség (volt) a meghatározó.

12

Az állam tulajdonosi mivolta alatt azt értjük, hogy az állam a gazdasági életnek ugyanolyan aktív szereplőjeként van jelen, mint a magántulajdonnal rendelkező emberek. Gazdasági társaságokat alapít és szüntet meg, különböző áruféleségeket állít elő, szolgáltatásokat biztosít stb. Ebben az értelemben az állami tulajdonú gazdasági társaság – a szocialista rendszert kivéve – nem élvez semmiféle előnyt a magántulajdonban álló társaságokhoz képest. A piaci élet aktív szereplője, versenytárs, amelynek hatékony működése esetén nyereség (profit) képződik, gazdaságtalan működése esetén pedig veszteség keletkezik. Az állam közhatalmi mivolta ezzel szemben kiemeli az állami szerveket (de nem az állami tulajdonú gazdasági társaságokat!) a társadalom más szervei közül, hiszen biztosítja számukra annak lehetőségét, hogy döntéseket hozzanak, és az abban foglaltakat kikényszeríthessék különböző szankciók alkalmazásával akkor, ha a társadalom más szereplői (a természetes és a jogi személyek) önként nem tesznek eleget a döntésben foglaltaknak. Közhatalmi minőségében az állam jogalkotó és jogalkalmazó hatalomként van jelen a társadalomban, és azon belül a gazdasági élet tekintetében is. Érdekes módon a XX. és a XXI. század fejlett államait egyre inkább az állam tulajdonosi minőségének előtérbe kerülése-, vagy legalábbis az állam gazdálkodó jellegének kidomborodása jellemzi, még akkor is, ha az állam sok esetben önmagát mintegy álcázva jelenik meg a gazdasági életben: például gazdasági társaságként, közhasznú szervezetként, vagy bankként.

C.) Az állami beavatkozás mélysége, mint modell-képző tényező A fentiekben az állam és a gazdaság kapcsolatának lényegét mutattuk be, de csak a piac, és az állami eszközök szempontjából, vagyis arra koncentrálva, hogy mi történik a piacon, illetve az államnak milyen eszközök állnak rendelkezésére a gazdasági élet (a piac) befolyásolására. Ha a kérdést az állami beavatkozás mélysége oldaláról vizsgáljuk, akkor e kapcsolat lényegét illetően a modern államban, a következő három fő típus között tehetünk különbséget: a szabadpiaci-, a tervutasításos és a vegyes modell között. a.) A szabadpiaci (liberális) modell, vagy más néven: szabad-versenyes kapitalizmus lényege az, hogy az állam nem vagy csak csekély mértékben avatkozik be a piac működésébe. Csupán a működés kereteit teremti meg, tartja fenn, és ezen belül a magántulajdonra épülő versenytársak szabadon, állami befolyástól mentesen versenyeznek, miközben a piaci törvényszerűségek

(például

a

kereslet–kínálat

törvényszerűsége)

működnek,

illetve

működtetik a gazdaságot. Ahogyan arra a korszak kiemelkedő hatású közgazdásza, Adam Smith utal: a piaci folyamatokat nem az állam, hanem az ún. „láthatatlan kéz” irányítja, vagyis az egész gazdasági életet a gazdasági törvényszerűségek határozzák meg. E modellben

13

az állam nem szűkíti le a piaci szereplők körét, nem korlátozza mozgásterüket, így a gazdasági élet magántulajdonosi szereplői alapvetően csak a piac törvényszerűségeinek kell, hogy engedelmeskedjenek. Az állam az „éjjeliőr” szerepét játssza ebben a modellben, és mint az egyik legfontosabb közigazgatás-tudományi iskola, az ún. közigazgatástan alapítója, Lorenz von Stein írja a XIX. század végén: „az államnak nem feladata és nem is képes arra, hogy vállalatokat irányítson.” Ugyanakkor az „éjjeliőr” szerepbe belefér, hogy az állam közhatalmi eszközökkel – a gazdaság minden szereplőjére kötelező érvénnyel – betiltsa a gyermekmunkát, illetőleg meghatározza a napi munkaidő maximális tartamát. Világos, hogy ebben a modellben élesen elválik az állami közhatalom, és az állami tulajdonosi hatalom, pontosabban az állam nem jelenik meg tulajdonosként a gazdaságban! Világos az is, hogy a gazdaság a magántulajdonra, annak szabadságára épül, a gazdaság piaci elvek szerint működik, tehát a gazdasági élet szereplői versenyeznek a piacon. A rátermettebb, az ügyesebb, a gyorsabb, esetleg a gátlástalanabb vállalkozás a versenynek győztesévé válik, miközben a gyengébbek elbuknak. b.) A tervutasításos (kötött gazdaságirányítási) modell az előző teljes tagadása, illetve ellentéte. Az állam a piac legapróbb szegletében is jelen van: nemcsak közhatalomként, hanem lényegében kizárólagos tulajdonosként, gazdasági szereplőként (állami vállalatként) is. Ebből következően egy (állami) kézben egyesül a közhatalmi és a tulajdonosi szerepkör, vagyis az állam – a piac, és az önszervező mechanizmusok, vagyis végeredményben a „láthatatlan kéz” hiánya miatt – mindent a végsőkig kénytelen szabályozni. Meghatározza a piaci szereplők körét, az általuk előállítandó termékek mennyiségét, árát, sőt vevőjét is, azaz végeredményben mellőzi a piacot, mint a gazdasági élet egyfajta önszervező erejét. Ha tehát e modellben – mint látható – nincs magántulajdon, és nincs piac sem, akkor nyilvánvaló, hogy a piaci törvényszerűségek sem érvényesülnek. Ez pedig szükségszerűen maga után vonja az „igazi” gazdasági verseny hiányát is az adott társadalom életében. A gazdasági élet szereplői, a vállalkozók – akik mindegyike mögött az állam áll – tehát „igazi” piac hiányában nem versenyeznek, hanem teljesítik az állam által előírt tervet. Ily módon a gazdasági élet – az előző modellel szemben – nem kizárólag a magán, hanem sokkal inkább az állami szférához tartozik. Mindezekből kitűnik az is, hogy a gazdaság nyilvánvalóan nem a magántulajdonra-, és annak szabadságára épül, hanem kizárólag az állami tulajdonra és az állami szabályozásra. A gazdaság nem piaci elvek szerint működik, hanem az állami szabályozás (tervutasítások) alapján, tehát a gazdasági élet szereplői nem versenyeznek a piacon, hiszen a piac, mint olyan nem is létezik. Nem a rátermettebb, az ügyesebb, a gyorsabb, esetleg a gátlástalanabb vállalkozás lesz a nyertes, hanem az, amelyik minél nagyobb mértékben túlteljesíti a tervet. E

14

modell kiiktatja a társadalom életéből az „igazi” piacot, a piaci élet „igazi” szereplőit, valamint a piac „igazi” törvényszerűségeit, és mindezekkel együtt a szabad és tisztességes versenyt, tehát végeredményben a „láthatatlan kezet” is. c.) A vegyes modell ezúttal is az előző kettő keveréke. Az állam tulajdonosként is beavatkozik a piaci folyamatokba, tehát piaci szereplőként, vállalkozóként is jelen van, miközben a külső keretek szabályozása révén, vagyis közhatalomként engedi a piaci törvényszerűségek érvényesülését, a piaci verseny kibontakozását, hiszen szabad és tisztességes verseny az, ami a társadalom legnagyobb hajtóerőinek egyike. A gazdasági élet szereplői, a vállalkozások között kialakuló szabad és tisztességes gazdasági verseny biztosíthatja kizárólag a folyamatos technikai fejlesztést és fejlődést, a társadalmi igények egyre jobb színvonalú, egyre hatékonyabb és biztonságosabb kielégítését, a termékek és szolgáltatások egyre olcsóbbá válását, vagyis végeredményben az emberi társadalom fejlődését. A vegyes modellben tehát az állam „csak” a piaci játékszabályokat írja elő jogi normában, többnyire tiltás formájában (méghozzá a saját cégeire is irányuló módon), míg a többit már a vállalkozásokra, végeredményben a gazdasági versenyre, a „láthatatlan kéz” irányítására bízza. Másként fogalmazva: az állami szabályozás „csak” arra figyel, hogy a versenytársak azonos feltételekkel versenyezzenek, és az állami felügyelet „csak” azt vizsgálja, hogy a versenytársak betartják-e a szabályokat. Ha nem, akkor persze beavatkozik és helyreállítja a megbomlott egyensúlyt, illetve szankciót alkalmaz. Kiemelendő e körben is, hogy e modellek a valóságban természetesen nem érvényesülnek ilyen tisztán soha, sehol, semelyik országban. A modern állam jellemzője általában a vegyes modell, s hazánk is – lényegében 1968 óta – arra törekszik, hogy a tervutasításos modell kereteiből kilépve egy vegyes modellre térjen át, megvalósítva ezzel a fejlett államokat jellemző, és az 1989-es Alkotmánymódosításban is megjelenő szociális piacgazdaságot. Az Alkotmány Preambuluma távlati államcélként fogalmazza meg a szociális piacgazdaságot, amely elérésének egyik biztosítéka a 9. § azon rendelkezése, amely szerint egyfelől Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú, és egyenlő védelemben részesül, másfelől pedig a Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás és a gazdasági verseny szabadságát. Ahogyan arra az Alkotmánybíróság rámutat, a piacgazdaság plurálisan tagolt tulajdoni szerkezetű gazdaság, amely a különböző tulajdonformák egyenrangúságának, valamint a vállalkozás és a verseny szabadságának alkotmányosan elismert elve alapján működik. Az Alkotmánybíróság rámutat arra is, hogy a piacgazdaság körülményei között a versenyszférában következetesen

15

el kell határolni egymástól az állam közhatalmi és tulajdonosi minőségét. Lásd erről bővebben az 59/1991. (XI. 19.) AB határozatot. (ABH 1991. 294.)

1.2. A nemzetgazdaság igazgatásának szervezeti rendszere A nemzetgazdaság igazgatásának szervezeti rendszerét három részre tagoltan mutatjuk be, a “nagyobbról-kisebbre” közelítés elvét szem előtt tartva: először az Európai Unió, majd a fejlett államok, végül pedig a Magyar Köztársaság nemzetgazdaság-igazgatási szervezeti struktúráját mutatjuk be. Itt azonban meg kell állni egy pillanatra, mert joggal vethető fel, hogy az Európai Unió szervezeti rendszerét miért kell a nemzetgazdaság igazgatása keretében tárgyalni, hiszen itt nyilvánvalóan nem egy nemzeti, hanem egy nemzetek feletti (szupranacionális) szervről van szó. A válasz erre a következő: azért, mert az Európai Unió, illetve az annak első pillérét képező Európai Közösségek kifejezetten gazdasági okok miatt jöttek létre és működnek jelenleg is. E gazdasági érdek és cél nem más, mint kezdetben a közös piac, majd (1986-től) az egységes piac, (1992-től pedig ) a gazdasági és monetáris unió megvalósítása, ami alapvetően egyrészről a négy gazdasági szabadságjog - az áruk, a szolgáltatások, a tőke, és a személyek szabad áramlása – másrészről pedig a szabad és tisztességes verseny feltételeinek biztosítása és érvényesítése révén érhető el. Azáltal, hogy az EU tagállamai egymással szerződéses kapcsolatba léptek, és az Unió egyes intézményei - az itt jelzett célok elérése érdekében - jogi normákat alkotnak és eseti döntéseket hoznak, közvetlenül hatnak a tagállamok gazdaságirányítására. Ily módon a tagállamok gazdaságirányításának (igazgatásának) egy eddig soha nem látott, gyökeresen új; a nemzetállamon kívüli, illetve nemzetállamok feletti (szupranacionális) dimenziója jelent meg, a nemzetek fölötti gazdaságirányítás (igazgatás). Erre tekintettel foglalkozunk a következő fejezetben - igen vázlatosan - az Európai Unió (gazdaság-irányítási) szervezeti rendszerével.

1.2.1. Az Európai Unió gazdaság-igazgatási szervezeti rendszere Az Európai Unió az 1951-ben aláírt, és az Európai Szén és Acélközösség létrehozásáról szóló Párizsi Szerződésben gyökerezik. Ez a szerződés vámunióban egyesítette a tagállamok szén- és acélpiacát, s ennek jegyében előírta, hogy a hat alapító állam eltörli az egymás közötti forgalomban a szénre és a vasra vonatkozó behozatali és kiviteli vámokat, mennyiségi

16

és egyéb korlátozásokat, továbbá a termelőkre- és a fogyasztókra vonatkozó megkülönböztető rendszabályokat. A vámunió – mint az európai integráció elmélyítésének első lépcsője – az áruk és a szolgáltatások szabad áramlásának biztosítását, valamint egy egységes vámpolitika megvalósítását jelenti harmadik államok viszonylatában. Az integráció elmélyítésének következő állomása Róma, ahol – 1957-ben – létrehozták egyrészről az Európai Gazdasági Közösséget (EGK), másrészről az Európai Atomenergia Közösséget (Euratom). Mindkét Római Szerződésnek az volt a célja, hogy tizenkét év alatt közös piac valósuljon meg. A közös piac a vámunió továbbfejlesztése, amennyiben a két szabadság (az áruk és a szolgáltatások) mellett a tőke és a munkaerő szabad áramlásának biztosítását is jelenti. A fejlődés következő lépcsője az 1986-ban aláírt Egységes Európai Okmány volt, amely végrehajtotta a fenti Szerződések revízióját, amennyiben kimondta, hogy a közös piacot egységes (belső) piaccá kell továbbfejleszteni 1993-ig. Az egységes piacon a négy gazdasági szabadság szabad áramlása elől eltűntetnek minden – fizikai, pénzügyi, jogi – akadályt. Az integráció elmélyítésének következő állomása 1992, amikor sor kerül a Maastrichti Szerződés aláírására, s ezzel az Európai Unió megteremtésére. A Szerződés értelmében az Európai Unió célja kettős: gazdasági és monetáris unió, valamint politikai unió megteremtése a tagállamok között. Az integráció elmélyítésének útja ezzel válik teljessé. Az az út, amely a vámunióval vette kezdetét, és amely közös piaccá, majd egységes piaccá terebélyesedett. A gazdasági és monetáris unió ugyanis az egységes piac továbbfejlesztését jelenti. A gazdaságpolitika szupranacionális szintre emelését, aminek középpontjában a közös pénz (az euró) megteremtése áll. (Az euró számlapénzként 1999-ben, a nemzeti valuták helyettesítőjeként pedig 2002-ben került bevezetésre). A politikai unió az európa integráció legmagasabb foka, hiszen túllépve a gazdaságon, immár a bel- és a külpolitikának is a közösségi szintre emelését jelenti. A Maastrichti Szerződés négy lépést tett meg a politikai unió létrehozása érdekében: előírta a közös kül- és biztonságpolitika megvalósítását (az EU Második Pillére), valamint a bel- és igazságügyi együttműködést (az EU Harmadik Pillére), továbbá kimondta az európai uniós állampolgárság létrejöttét és azt, hogy a munkaerő szabad áramlását a személyek szabad mozgása váltja fel. A Maastrichti Szerződés azonban nem szüntette meg az akkor már hosszú ideje működő három közösséget, az ESZAK-ot, az EGK-t és az Euratomot, hanem azokra ráépül, mégpedig úgy, hogy azok képezik az EU Első Pillérét. Így áll előttünk a három pilléren nyugvó Európai Unió „háza”. Kiemelendő: az Európai Uniónak nincsenek saját, „uniós” szervei, hiszen azokat „kölcsön veszi” az Első Pillért képező Európai Közösségektől. Meg kell jegyezni, hogy 1965-ben került sor a három Közösség jogalkotó és végrehajtó szerveinek egyesítésére,

17

így ezen időponttól egy közös intézményrendszer szolgálja ki mindhárom Közösséget. Ezek az intézmények – amelyek időközben persze átestek bizonyos változásokon - a következők: Európai Parlament, Európai Tanács, Miniszterek Tanácsa, Európai Bizottság, Európai Bíróság és Európai Számvevőszék. Az Európai Parlament tagjait a tagállamok választópolgárai - a népesség arányában – öt évenként választják, közvetlenül. A képviselők párthovatartozás szerint alkotnak frakciókat. A Parlament fő feladata a jogalkotásban való közreműködés, az Európai Bizottság munkájának figyelemmel kísérése, valamint a közösségi költségvetés megállapítása. Az Európai Tanács a tagállamok állam- és/vagy kormányfőinek, valamint az Európai Bizottság elnökének a testülete, amely évenként legalább négyszer ülésezik. Fő feladata az Unió általános politikai irányvonalának meghatározása. A Miniszterek Tanácsa a tagállamok kormányainak képviselőiből áll, akik mindig az adott tárgykör szerint illetékes miniszterek. Ezek közül legjelentősebb az Általános Ügyek és Külkapcsolatok Tanácsa, amely a külügyminiszterekből áll, valamint

a Pénzügyi Tanács,

amely a pénzügyminisztereket tömöríti. A Tanács az Európai Unió legfőbb jogalkotó (de bizonyos értelemben végrehajtó) szerve is. Az Európai Bizottság az Unió végrehajtó szerve, amely azonban az

Első Pillért

illetően döntéskezdeményezési monopóliumot élvez. Tagjainak száma megegyezik a tagállamok számával (vagyis 2008-ban 27 fő), akiket a tagállamok kormányai jelölnek, majd a Tanács nevez ki 5 évre. Funkciói: döntéskezdeményezés (az I. pillér terén ilyen monopóliumot élvez!), adminisztratív funkció (például: a főigazgatóságok irányítása, koordinálása, a Strukturális Alapok kezelése), normatív funkció (a közösségi jog védelme és a jogalkotásban való részvétel), közvetítő funkció (amely révén mintegy összeköti e Közösség szerveit és a tagállamokat), és reprezentációs funkció (amely révén képviseli az Uniót külső államok felé). A gazdasági élet vonatkozásában a döntéskezdeményező funkciójából a költségvetés előkészítését, majd elfogadását követően a végrehajtásról való gondoskodást emeljük ki, míg a normatív funkcióból a közösségi jog védelmezőjeként játszott szerepét és ebből is a gazdaság ellenőrzését. E körben versenyfelügyeletet lát el, fúziókontrollt gyakorol, és figyelemmel kíséri az állami támogatások tagállamokon belüli folyósításának törvényességét. A Bizottság tagjai teljes függetlenséget élveznek, kizárólag a Közösség érdekeit tarthatják szem előtt. Az Európai Bíróságot tagállamonként egy bíró alkotja, akik a nemzeti érdekektől teljes mértékben függetlenek. A Bíróság három lényeges kérdéskörben dönt. Először: arról, hogy az Unió intézményei által alkotott, ún. másodlagos jogi normák (például: rendeletek, irányelvek,

18

stb.) összhangban állnak-e a közösségi joggal. Ha nem, akkor megsemmisíti azokat. Másodszor arról, hogy a természetes és jogi személyek, vagy akár az egyes tagállamok kormányainak a keresete megalapozott-e a közösségi jog megsértése tekintetében. Az Európai Számvevőszék feladata a közösségi költségvetésből származó források felhasználása törvényességének ellenőrzése. A Számvevőszék tagjaira a tagállamok tehetnek javaslatot, majd őket a Miniszterek Tanácsa nevezi ki korlátozott időre, hat évre. Kinevezés után a Számvevőszék tagjai – a Bizottság és a Bíróság tagjaihoz hasonlóan – szintén teljes függetlenséget élveznek. Az Európai Számvevőszék tagjainak száma a tagállamok számának felel meg. Az EU itt bemutatott intézményei egyrészről közhatalomként: jogalkotás, (a Tanács, a Tanács és a Parlament, valamint a Bizottság által alkotott rendelet, irányelv, határozat, ajánlás és vélemény kibocsátása) és jogalkalmazás (a Bizottság eseti döntései, valamint az Európai Bíróság precedens ítéletei) révén, másrészről pedig tulajdonosként (a közös költségvetés felhasználása és ellenőrzése útján) törekszenek akaratuk érvényesítésére, végső fokon az egységes piac, illetve a gazdasági és a politikai unió megvalósítása céljából. A fentek alapján megállapítható, hogy a gazdasági élet tekintetében az Európai Unió nem

rendelkezik

sajátos,

kifejezetten

e

célból

létrehozott

szervezetekkel

és

jogintézményekkel, hanem az Unió rendes szervei látják el a gazdaságirányítási feladatokat is. Még egy megjegyzés ehhez: az EU intézményei „csak” döntéshozók, s mint ilyenek, a gazdaságirányításnak az alanyai: kormányzati gazdaságirányítást (igazgatást) végeznek. Döntéseiket, illetve határozataikat már a tagállamok államszervei, döntően a közigazgatási szervek hajtják végre, ami azt jelenti, hogy a gazdaságirányítás alanyai a tagállamok, de nem kormányzati szinten, hanem a végrehajtás szintjén. Más oldalról nézve: az EU-nak nincs külön végrehajtó (azaz közigazgatási) szerve, hanem annak feladatait a tagállamok egész államapparátusa látja el! Ebben az értelemben az EU gazdaság igazgatása megosztott igazgatás.

1.2.2. A fejlett államok gazdaság-igazgatási szervezeti rendszere A nemzetgazdaság-igazgatásban résztvevő szervek - a fejlett államokban - nem mutatnak valamilyen specifikus jellemvonást a társadalom irányító szerveihez képest. Ebből következik, hogy a nemzetgazdaság igazgatásában egyaránt részt vesznek - igaz, különböző mértékben és különböző eszközökkel - az államhatalom szervei (a törvényhozó szerv, a közigazgatási szervek és az igazságszolgáltatási szervek), a társadalmi szervek

19

(pártok, szakszervezetek), valamint az ún. “fél állami szervek”, (a köztestületek, közalapítványok,

kamarák,

ügynökségek,

stb)

is.

Kétségtelen

azonban,

hogy

a

nemzetgazdaság igazgatásában az államhatalmi szervek-, és azon belül a közigazgatási szervek játsszák a vezető szerepet, hiszen e szervek társadalmi rendeltetése éppen az államra háruló feladatok végrehajtása, illetve a végrehajtás gyakorlati megszervezése. Éppen ezért a továbbiakban csak a közigazgatási szerveket tárgyaljuk, míg az egyéb szervekre csak ott és annyiban utalunk, ahol és amennyiben az feltétlenül szükséges. Magyary Zoltán a VI. Közigazgatástudományi Kongresszuson (1936.) előadott jelentésében felvázolta azokat a vonásokat, amelyekkel véleménye szerint a XX. század államának rendelkeznie kell. Ennek értelmében a XX. század államának legfontosabb vonása a közigazgatás hatalmi súlyának megerősödése a törvényhozással szemben. Ennek megnyilatkozási módja pedig nem más Magyary szerint, mint a közigazgatás legfelsőbb irányításának egyetlen felelős személy kezébe való összpontosítása, és e személy ún. közigazgatási vezérkarral való megerősítése. Ha megvizsgáljuk a fejlett államok (USA, Nagy-Britannia, Franciaország, stb.) gazdaságirányító szervezeti rendszerét, akkor megállapíthatjuk, hogy napjaink államában éppen a Magyary Zoltán által jelzett tendencia mutatható ki, azaz igen erős a végrehajtó hatalom. A XXI. századi fejlett államokban egyértelmű az állam gazdasági életben való fokozott jelenléte. Az tehát, hogy az állam ilyen-olyan eszközökkel, de a gazdasági élet minden területén jelen van, mert a társadalom kiegyensúlyozott és békés fejlődése, ezt követeli meg. Az állam fokozott jelenléte a gazdaságban elsősorban a közigazgatási szervek jelenlétében ölt testet, azonban tény az is, hogy az állandóan változó társadalom- és gazdaságirányító struktúrában az állami szervek - mint közjogi jogalanyok - mellett ma már megtaláljuk az állam által létrehozott magánjogi alanyokat: a “fél állami szerveket”, (például köztestületek) sőt még a gazdasági társaságokat is. Az államnak a gazdasági életben bekövetkezett növekvő szerepvállalását a XX. és a XXI. században több tényező együttesen indokolta, illetve eredményezte: a technika rohamos fejlődése, a vállalatbirodalmak megjelenése és a gazdaság globalizálódása, a jólétiállam eszményének térnyerése, valamint társadalmi körülmények is. A kérdés egyik magyar szakértője – Sárközy Tamás – szerint azonban a döntő ok a gazdaság és a civilszféra belső átalakulásának hatása volt az államra, az ún. “szervezett kapitalizmus”, a „private government” kialakulása nyomán. A gazdasági élet vonatkozásában ez mindenekelőtt a transznacionális vállalatbirodalmak kiépülését, a civilszférát illetően pedig az önszerveződés és az önigazgatás megjelenését, előtérbe kerülését jelentette. Ily módon az állam már nem

20

monopolizálhatta a közérdeket, kénytelen volt abban helyet szorítani a gazdasági élet szereplőinek

és

a

polgárok

önigazgatási

szerveinek

(lobbynak,

egyesületeknek,

alapítványoknak). Másik oldalról azonban a gazdasági élet szereplői is kénytelenek voltak tudomásul venni az állami tulajdon gazdasági megjelenését és térnyerését, döntően a nehéziparban és a bankszektorban. Az állam ezzel a gazdaságnak nem csupán irányítója, hanem egyben aktív szereplője is lett, igaz, esetenként nem nyíltan, hanem álcázottan: közüzemként, köztestületként vagy részvénytársaságként. Mint arra utaltunk - az államhatalom szervein belül - meghatározó gazdaságirányításiigazgatási feladatokat látnak el a közigazgatási szervek, és ezen belül is a nemzeti kormányok, valamint a gazdasági élettel közvetlenül foglalkozó minisztériumok. Ez utóbbiak jelentőségét jól mutatja, hogy a fejlett államokban a gazdaságot közvetlenül irányítóigazgató minisztériumok számaránya mindenhol túllépi az 50%-ot! A “fél állami” szervek kifejezés azt jelenti, hogy az állam - az erősen megnövekedett feladatainak nem tudván kellő hatékonysággal eleget tenni - jogi aktussal magánjogi szerveket hoz létre, meghatározott közfeladatok ellátására. Ilyen szervek Európában már az 1800-as években is megjelentek, de számuk és szerepük csak az 1950-es évektől számottevő. E szervek megnevezése Angliában tipikusan “public corporation”, újabban pedig “quasi-nongovermental organisation” (quango), magyarul: köztestület, illetve közvetett közigazgatási szerv. A quango-k elterjedésének (és ezzel bizonyos feladatok hagyományos közigazgatási szervezetektől való kiszakításának és a magánjog alanyai részére történő telepítésének) oka nem csupán a közfeladatok bővülése, hanem az is, hogy e szervek kevésbé politikaérzékenyek,

és

minden

szempontból

rugalmasabbak

mint

a

közigazgatás

hagyományos szervei. Éppen ezért hatékonyabban képesek ellátni a rájuk bízott állami (közigazgatási) feladatokat. Angliában ilyen köztestületként működik például az Árbizottság és a Nemzeti Kikötők Bizottsága. Németországban és az USA-ban a "fél állami" szerveknek, vagy más kifejezést használva: a közvetett közigazgatás szerveinek szintén több típusa van: öffentliche Anstalten, Körperschaften, Stiftungen: (közintézetek, köztestületek, közalapítványok), az USA-ban pedig: Corporation, Boards, Commission, Councils, Foundations: összefoglaló elnevezéssel: Independent Agencies - magyarul: társaság, tanács, bizottság, tanács (testület), alapítvány: független ügynökség. E szervek létrehozása és feladata azonban minden esetben azonos: meghatározott állami (törvényi, önkormányzati) aktussal jönnek létre, meghatározott és az alapító aktusban körülírt állami (közigazgatási) feladatot látnak el a magánjog alanyaként.

21

A “fél állami szervek” mellett a fejlett államok gyakran hoznak létre gazdasági társaságokat is, amelyek részben vagy egészben állami tulajdonnal gazdálkodva vesznek részt aktívan a gazdasági életben, ugyanúgy, mint a magánszemélyek által létrehozott társaságok. E szervek azonban - az állami felhatalmazás alapján - nem csupán gazdálkodnak, hanem gyakran egyfajta gazdaságszervező - irányító tevékenységet is kifejtenek az adott keretek között, azaz - ebben az értelemben - állami igazgatási-irányítási feladatot látnak el. Ilyen szerv például Olaszországban az Olasz Elektromos Művek, vagy Ausztriában az Osztrák Vasút, az Osztrák Posta. A fejlett államok gazdaságirányítási szervezeti rendszerét vizsgálva a következő három tendencia érdemel kiemelést: - a közigazgatási szervek feladatának és tevékenységének súlypontja egyre inkább a gazdaságszervezésre, és helyenként a gazdálkodásra tevődik át, - a társadalomban növekszik az érdekegyeztető, ún. “konzultatív” szervek száma, súlya és szerepe, különösen gazdasági téren, s e szervekben a közigazgatás szinte kivétel nélkül képviselteti magát, - a gazdaság sajátos önmozgása gazdasági régiók kialakulását eredményezi, amelyeket az állam kénytelen követni szervezeti oldalról is, azaz kénytelen ehhez igazítani a hagyományos közigazgatási szervezeti struktúrákat.

1.2.3. A Magyar Köztársaság gazdaság-igazgatási szervezeti rendszere A nemzetgazdaság igazgatásában - a fejlett államokhoz hasonlóan - Magyarországon is részt vesznek az államhatalmi- és a “fél állami” szervek, persze különböző módon és különböző eszközökkel. A nemzetgazdaság igazgatásának szervezeti struktúráját a következő ábrán szemléltetjük: Országgyűlés

Kormány

Önkormányzatok

meghatározó szint (az igazgatás alanya)

kormányzati gazdaságirányítási szervek

Magyar

Nemzeti

Helyi

“Fél

végrehajtói

Miniszté-

Állam-

Vagyon-

önkor-

állami”

szint

riumok

kincstár

gazdál-

mány-

szervek

(az

22

kodási

zatok

igazgatás

Tanács

alanya)

a végrehajtás szervei

gazdasági

Szövetkezetek

társaságok

Egyéni

Nonprofit

az

igazgatás

vállalkozók

szervek

tárgya

piaci szereplők (gazdálkodók)

Ezen ábra részletezése a következő:

A.) A kormányzati gazdaságirányítási szervek Kormányzáson azt az irányító jellegű állami tevékenységet értjük, amelynek során a meghatározott állami szervek kitűzik a legfontosabb állami célokat, megtervezik a teendő lépéseket és meghozzák a döntéseket, meghatározzák az állami szervek feladatait, továbbá biztosítják a mindezek teljesítéséhez szükséges szervezeti, személyi és tárgyi előfeltételeket. A kormányzás tehát a társadalom irányításának (igazgatásának) a legmagasabb szintjét jelenti, ezért a gazdasági élet vonatkozásában is meghatározó jelentőséggel rendelkezik. A kormányzati gazdaságirányítás az állam kormányzati tevékenységének gazdasági oldalát jelenti, amelyben az Országgyűlés és a Kormány, valamint – az önkormányzati tulajdon önállósága miatt - és a helyi önkormányzatok vesznek részt. Számukra az irányt a hatalmon lévő kormánynak a programja, amelyet az Országgyűlés fogad el. A.) 1. A

Az Országgyűlés

kormányzati

gazdaságirányításban

meghatározó

szerepe

természetesen

az

államhatalom legfőbb szervének, az Országgyűlésnek van, amely e szerepét mindenekelőtt azáltal látja el, hogy közhatalma alapján jogalkotó hatáskörével élve, törvényeket alkot: - megalkotja a piacgazdaság működési kereteit kijelölő funkcionális törvényeket (verseny-, ár-, adó-, vám-, deviza, stb. törvény), - meghatározza a gazdálkodás szervezeti kereteit (vállalati-, szövetkezeti-, társasági törvény, törvény az egyéni vállalkozásról) - rendezi a gazdálkodó szervek külső és belső kapcsolatrendszerét (Polgári Törvénykönyv, a Munka Törvénykönyve), - rögzíti az egyes nemzetgazdasági ágazatok feladatait, és szervezeti rendszerét (építési-, vízügyi-, gázenergia-, atomenergia-, bánya-, stb. törvény) - elfogadja és törvénybe iktatja az államháztartás költségvetését, valamint az annak

23

végrehajtása tárgyában készült kormánybeszámolót. A közhatalom gyakorlása mellett az Országgyűlés tulajdonosként is érvényesíti akaratát a gazdasági életben - mégpedig közvetlen tulajdonosi tevékenység révén elsősorban azáltal, hogy évről-évre megállapítja egyrészt az állam központi költségvetését, másrészt az állami vagyon kezelésére vonatkozó ún. Vagyonpolitikai irányelveket. Ezen túlmenően - a tulajdonosi jogok alapján – törvényben dönt a nemzetgazdaság szempontjából jelentős gazdasági társaságok köréről, továbbá ehhez kapcsolódva, az állam vállalkozói vagyonának mértékéről. Az Országgyűlés ugyanakkor – a döntések mellett – ellenőrzi is a döntései végrehajtását, részben az Állami Számvevőszék útján, részben pedig a Kormány beszámoltatása révén. A fentiekből kitűnik, hogy az Országgyűlés gazdaságirányítási funkciója - közhatalmi és tulajdonosi szempontból egyaránt - a stratégiai jellegű gazdaságpolitikai és gazdasági döntések meghozatalára, illetőleg a Kormány és az egész közigazgatás végrehajtó munkájának ellenőrzésére koncentrálódik. Az Országgyűlés döntései természetesen behatárolják a közigazgatási szervek gazdaságigazgatási tevékenységét, meghatározzák e szervek tevékenységének céljait, eszközeit és feltételeit is. A.) 2.

A Kormány

A Kormány gazdaságigazgatási tevékenysége sajátosan kettős arculatú, mert - az Országgyűlés által elfogadott Kormányprogram végrehajtása érdekében - egyrészről az Országgyűlés mellett részt vesz a kormányzati gazdaságirányításban (vagyis „meghatároz”), másrészről pedig a közigazgatás legfelsőbb szerveként ellátja a gazdasági élet legfontosabb központi

szervező

és

végrehajtó

feladatait

(vagyis

„végrehajt”).

A

kormányzati

gazdaságirányításban egyaránt előfordulnak elvi és operatív feladatok. Ez az oka annak, hogy nem lehetséges előre, taxatív módon megjelölni azt a kört, amelyben kormányszinten kell dönteni. Ezt rendszerint a gazdasági ügyek politikai, társadalmi és gazdasági jelentősége határozza meg, így túlnyomórészt mérlegelés kérdése. A Kormány gazdaság igazgatási tevékenységének alapvető területei a következők: az állami gazdaságpolitika és a gazdasági jellegű törvények előkészítése, majd Országgyűlés elé terjesztése; ezt követően a meghozott döntések végrehajtása; saját hatáskörben bizonyos gazdaságpolitikai döntések meghozatala; a központi közigazgatási szervek (minisztériumok és kormányhivatalok) irányítása és tevékenységük összehangolása. A Kormány tehát a nemzetgazdasággal kapcsolatos kérdéseket a gazdaság egésze oldaláról közelíti meg, és az Országgyűlés által megállapított keretek között mintegy vezérli a gazdaságot. E vezérlő tevékenységet - közhatalma alapján - elsősorban jogi normák alkotásával látja el, amelyek

24

kiterjednek a gazdasági élet minden területére, de mindenkor törvényi kereteken belül. Kivételesen jogalkalmazó szervként is jelen van a gazdasági életben. (Például engedélyezi külföldi biztosító társaság magyarországi működését.) A Kormány mint tulajdonos is igazgatja a nemzetgazdaságot, elsősorban a közvetlen tulajdonosi tevékenység révén. Az állam tulajdonosi minősége ugyanis gyakran a Kormány gazdaságigazgatási tevékenységében jelenik meg és ölt tárgyiasult formát. Erre utal például az a körülmény, hogy a Kormány - a költségvetési törvény adta keretek között - szabadon gazdálkodik a központosított pénzeszközökkel,

azokat

átcsoportosítja,

vagy felhasználja

úgy,

hogy a

kitűzött

gazdaságpolitikai célok megvalósulhassanak. Vagy: az állam tulajdonosi jogait gyakorolva dönt a Kormány az állami tulajdon lebontásának (privatizálásának) ütemezéséről és módozatairól; a gazdaságélénkítő programok beindításáról (például: Széchenyi-terv); stb.. A Kormány kivételesen tulajdonosi igazgatási tevékenységet is végez. (Például: a Kormány alapította a Magyar Nemzeti Vagyonkezelő Zrt-t.) A.) 3.

A helyi önkormányzatok

A helyi önkormányzatok helyzete - a Kormányhoz hasonlóan, de más értelemben szintén kettős. Ez döntően abból ered, hogy az önkormányzatok saját tulajdonnal rendelkeznek (ami nem állami tulajdon!), és ezzel akár közvetlenül, akár közvetve gazdálkodó szerv alapítása, vagy gazdasági társaságba történő belépés révén - jelen vannak a gazdaságban, csakúgy, mint az állami tulajdonú-, vagy a magántársaságok. Az önkormányzati tulajdon esetében (de csakis ott), az adott önkormányzat kormányzati gazdaságirányító feladatokat lát el: tulajdonosként tulajdonosi igazgatást és közvetlen tulajdonosi tevékenységet, közhatalomként pedig kivételesen jogalkotást, tipikusan jogalkalmazást végez. Bár utaltunk rá, de megismételjük: a nem önkormányzati tulajdon esetében az önkormányzatok kormányzati gazdaságirányító feladatának kérdése föl sem merül! Ugyanakkor - mint azt később látni fogjuk - az önkormányzatok nem csak kormányzati gazdaságirányítást, hanem végrehajtási jellegű tevékenységet is kifejtenek és nem csupán a saját-, hanem az állami tulajdon vonatkozásában is! Az Országgyűlésnek, a Kormánynak és a helyi önkormányzatoknak a nemzetgazdaság igazgatásban betöltött szerepéhez képest az összes többi szerv szerepe végrehajtó jellegű, azaz elsődleges feladatuk az, hogy hajtsák végre a felsőbb szinten meghozott (gazdaságpolitikai) döntéseket. A végrehajtás szintjén találjuk a minisztériumokat, a Magyar Államkincstárt, a Nemzeti Vagyongazdálkodási Tanácsot, a helyi önkormányzatokat, és a “fél állami szerveket”.

25

B.) A végrehajtás szervei Mielőtt konkrétan foglalkoznánk a végrehajtás szerveivel, szükségesnek ítéljük meg az 1989-1990. évi rendszerváltás előtti és a jelenlegi tulajdoni struktúra bemutatását, mivel a végrehajtás szervezeti rendszere csak így érthető meg, illetve mutatható be. Az 1990. előtti tulajdoni struktúra a következő volt: a.) társadalmi tulajdon

állami tulajdon (kb. 65%) szövetkezeti tulajdon (kb. 33%)

b.) magántulajdon (kb. 2%) A rendszerváltás utáni (jelenlegi) tulajdoni struktúra az alábbi: a.) közösségi

állami

üzleti kincstári

önkormányzati

helyi önkormányzatok kisebbségi önkormányzatok

b.) magántulajdon

B.) 1.

A minisztériumok

A központi közigazgatás különös hatáskörű szerveinek, a minisztériumoknak a gazdasági élet igazgatásában betöltött szerepe (jelentősége) csökkenő tendenciát mutat. Ennek magyarázata, s végső soron okozója is az, hogy a gazdasági élet szereplői között korábban szinte kizárólagos szerepet játszó állami vállalatoknak gazdasági társasággá történő átalakulása, és az állami vagyon privatizálása következtében a minisztériumoknak lényegében megszűnt a korábban szinte kizárólagos lehetősége, hogy az állam tulajdonosi jogainak érvényesítőjeként jelen legyenek a gazdasági életben. Az állam tulajdonosi jogait tehát napjainkban a minisztériumok csak kivételesen gyakorolják: például a különböző állami pénzügyi alapok esetében. Ugyanakkor a minisztériumok közhatalmi jellegű tevékenysége továbbra is jelentős, a jogalkotás, s a jogalkalmazás terén egyaránt. A gazdaság világával közvetlenül érintett minisztériumok, illetve az azokat vezető miniszterek gazdaságigazgatási feladatai az alábbiak szerint körvonalazhatók: - részvétel az állami (kormányzati) gazdaságpolitika kialakításában, - a Kormány gazdaságpolitikai-gazdasági döntéseinek végrehajtása, - az adott ágazat érdekeinek érvényesítése a kormányzati gazdaságpolitika keretein belül, - az adott ágazat kutatás-fejlesztési feladatainak szervezése és koordinálása, - az ágazathoz tartozó gazdasági tevékenység folyamatos vizsgálata, elemzése,

26

fejlesztési koncepciók kidolgozása, - az ágazati információs rendszer kialakítása és eredményes működtetése, - döntés a minisztériumhoz telepített elkülönített állami pénzalapok felhasználásáról,

- nemzetközi kapcsolatok kialakítása és fejlesztése. B.) 2.

A Magyar Államkincstár

A kincstár fogalmát illetően különbséget kell tennünk annak magánjogi és közjogi értelmezése, illetve értelme között. Magánjogi értelemben a kincstár az állam polgári jogi jogalanyiságát jelenti. Azt, hogy az állam, illetve az államkincstár (fiscus) mellérendeltségi pozícióban áll(hat) a polgári jogi jogviszonyokban. Ebben az értelemben az állam elveszíti közhatalmát, illetve lemond arról, éppen azért, hogy a polgári jog “közönséges” alanya legyen. Ily módon a kincstár esetében élesen elválik a dominium és az impérium, azaz az állami tulajdonjogi és az állami főhatalom. Történetileg erre csak XVIII. és XIX. századi Európában került sor, amikor különbséget tettek az uralkodó magánvagyona és az állami vagyon között, majd az állami vagyont – a megerősödő polgárság küzdelmének eredményeként – azonos elbírálás alá vonták más (magán) vagyonokkal. Közjogi értelemben kincstárnak nevezzük az állami vagyon működtetéséért felelős szervek egész rendszerét és az általuk kezelt állami vagyont. Szűkebb értelemben azonban a kincstár nem jelent mást, mint a Magyar Államkincstárt. A 311/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet szerint ugyanis a Kormány kincstárként a Magyar Államkincstárt jelöli ki. A Kincstár önállóan gazdálkodó, az előirányzatai felett teljes jogkörrel rendelkező központi költségvetési szerv. Jogállását tekintve központi hivatal, melyet a pénzügyminiszter irányít és elnök vezet. Az elnök munkáját elnökhelyettesek segítik, akiket az elnök javaslatára a miniszter nevez ki és ment fel. Az Államkincstár a feladatait központi és területi szervei útján látja el. Az államháztartás alrendszerei – vagyis a központi kormányzat, az elkülönített állami pénzalapok, a helyi önkormányzatok, valamint a társadalombiztosítás - költségvetései végrehajtása pénzügyi lebonyolításának feladatait, mint pénzügyi szolgáltatásokat a Kincstár látja el. Ezen túlmenően, a központi költségvetés terhére, annak forrásaiból megelőlegezési, likviditási hitelt nyújthat az Egészségbiztosítási Alapnak, a Nyugdíjbiztosítási Alapnak, az elkülönített állami pénzalapoknak, a Magyar Nemzeti Vagyonkezelő Zrt.-nek, a helyi önkormányzatoknak, továbbá ellátja a központosított illetményszámfejtés, valamint az ehhez kapcsolódó adó- és járulék-elszámolás feladatait, és végzi a központi költségvetésből finanszírozott családtámogatási és fogyatékossági ellátások megállapítását és finanszírozását. B.) 3.

A Nemzeti Vagyongazdálkodási Tanács

27

A rendszerváltozástól eltelt közel két évtized alatt az állami tulajdon lebontása gyakorlatilag megtörtént, az intézményes és tömeges privatizáció lezárult. Megteremtődtek tehát a feltételei annak, hogy kidolgozásra kerüljön az állami vagyonnal való gazdálkodás új, tartós törvényi szabályozása, és kialakításra kerüljön az állami vagyongazdálkodás egységes szervezeti és működési rendszere. Ilyen háttér mellett alkotta meg az Országgyűlés az állami vagyonról szóló 2007. évi CVI. törvényt. Ebben deklarálja az elérni kívánt általános célt, vagyis azt, hogy javuljon az állami vagyonnal való gazdálkodás átláthatósága, hatékonysága, megteremtődjenek a feltételei a jelenleginél hatékonyabb és költségtakarékosabb megoldások alkalmazásához, a jogi szabályozás egyértelműbb, áttekinthetőbb legyen. A törvény elvi éllel mondja ki, hogy az állam tulajdona egységes, és az államot - mint tulajdonost - a Nemzeti Vagyongazdálkodási Tanács (a továbbiakban: Tanács), illetve az irányítása alatt álló, ügyvezetői feladatokat ellátó vagyonkezelő szervezet, a Magyar Nemzeti Vagyonkezelő Zrt. (a továbbiakban: MNV Zrt.) személyesíti meg. Ezen elvet juttatják érvényre a törvénynek az állami vagyon hasznosítására, az állami tulajdonú gazdasági társaságok alapítására, az állami tulajdonszerzésre vonatkozó előírásai. Rendeltetésétől függően az állami vagyon kincstári vagyon, illetve üzleti vagyon lehet. A kincstári vagyon minden vagyonelem, amelyet törvény - ideértve e törvény mellékletét is - kizárólagos állami tulajdonba tartozó vagyonként forgalomképtelennek, illetve korlátozottan forgalomképesnek minősít. A Ptk. 172. §-a szerint - ha törvény eltérően nem rendelkezik - kizárólag az állam tulajdonában vannak a föld méhének kincsei, a felszín alatti vizek, a felszín alatti vizek természetes víztartó képződményei, a folyóvizek és természetes tavak, valamint ezek medre, a folyóvíz elhagyott medre és a folyóvízben újonnan keletkezett sziget, az országos közutak, az országos törzshálózati vasúti pályák, a nemzetközi kereskedelmi repülőtér, továbbá az ország területe feletti légtér, a távközlésre felhasználható frekvenciák, a hírközlő hálózatok működéséhez, hírközlési szolgáltatások nyújtásához, illetőleg hírközlő hálózatok és szolgáltatások együttműködéséhez szükséges azonosítók és ezek tartományai. A Tanács hét tagból álló testület. Tagjait a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki hat évre. A Tanács elnökének jelölt személyt az Országgyűlés bizottságai kinevezése előtt meghallgatják. A Tanács a jogait és kötelezettségeit - az ügyrendjében foglaltaknak megfelelően - testületként gyakorolja. Akkor határozatképes, ha tagjainak több mint fele jelen van. Határozatait egyszerű szótöbbséggel hozza. A Kormány a Tanács működéséről és az állami vagyonnal való gazdálkodásáról évente, a tárgyévet követő év augusztus 31. napjáig beszámol az Országgyűlésnek.

28

Feladatkörében az

MNV Zrt. előkészíti és végrehajtja a Tanács állami vagyonnal

kapcsolatos döntéseit, nyilvántartást vezet az állami vagyonról, a Tanács tulajdonosi joggyakorlása alá tartozó állami vagyont közvetlenül vagy polgári jogi szerződések útján hasznosítja, rendszeresen ellenőrzi a vele szerződéses jogviszonyban lévő személyek, és szervezetek állami vagyonnal való gazdálkodását, képviseli a Magyar Államot az állami vagyonnal kapcsolatos polgári jogi jogviszonyokban. Az MNV Zrt. a Magyar Állam által alapított egyszemélyes részvénytársaság, amelynek részvénye forgalomképtelen. Nem alakulhat át, nem válhat szét, és nem egyesülhet más társasággal. Megszűnéséről az Országgyűlés törvényben rendelkezhet. Alapítására és működésére - ha a törvény eltérően nem rendelkezik - a Gazdasági társaságokról szóló törvény szabályait kell alkalmazni. Az MNV Zrt. tevékenységét az Állami Számvevőszék évente ellenőrzi. Az állami vagyont az MNV Zrt. maga kezeli, illetve szerződés - így különösen bérlet, haszonbérlet, szerződésen alapuló haszonélvezet, vagyonkezelés, megbízás - alapján központi költségvetési szervnek, természetes vagy jogi személynek, illetőleg jogi személyiséggel nem rendelkező gazdasági társaságnak hasznosításra átengedi. A hasznosításra kötött szerződések elsődleges célja az állami vagyon hatékony működtetése, állagának védelme, értékének megőrzése, illetve gyarapítása, az állami és közfeladatok ellátásának elősegítése. B.) 4.

A helyi önkormányzatok

A helyi önkormányzatok az önkormányzati tulajdon létéből következően, kétség kívül, kormányzati gazdaságirányítási feladatokat látnak el. Ugyanakkor azonban az is igaz, hogy “elszenvedik” az Országgyűlés és a Kormány ilyen irányú tevékenysége következményeit is, hiszen e szervek közhatalmi eszközeinek hatása rájuk szintén kiterjed. Erre tekintettel helyeztük el a helyi önkormányzatokat itt, a végrehajtás szervei között is, azzal, hogy az ott bemutatott tulajdonosi és közhatalmi szerepüket itt nem ismételjük meg. Felhívjuk azonban a figyelmet arra, hogy a helyi önkormányzatok e végrehajtói szinten betöltött szerepe a tulajdonosi szerepkörtől annyiban eltér, hogy az e szerepben kifejtett közhatalmi tevékenységük (jogalkotás és jogalkalmazás) nem csupán az önkormányzati-, hanem az állami és a magántulajdonra is kiterjed! A helyi önkormányzatok gazdaságigazgatási szerepével kapcsolatban végezetül utalni kell arra is, hogy napjainkban jelentősen megnőtt azon megállapodások jelentősége, amelyet a helyi önkormányzatok és a magántulajdonú gazdasági társaságok kötnek a polgári jog szabályai szerint, (tehát nem alá-fölé, hanem mellérendeltségi viszonyban!), közösen megvalósítandó társadalmi-gazdasági célok elérésére: ipartelepítés, szolgáltatások biztosítása, esetleg közüzemi feladatok ellátása.

29

B.) 5.

A “fél állami” szervek

A rendszerváltást követően Magyarországon - a fejlett államokhoz hasonlóan - szintén megjelentek az állam (önkormányzat) által létrehozott olyan szervek, amelyek bár közfeladatot látnak el, mégsem közjogi-, hanem magánjogi jogalanyok, erre tekintettel nevezhetők “fél állami” szerveknek. (Megjegyezzük, hogy a magyar jogi szakirodalom e szerveket gyakran “közvetett közigazgatási” szerveknek, vagy “autonóm struktúráknak” nevezi.) A “fél állami” szervek Magyarországon már 1945 előtt is működtek, jelentőségük azonban csekély volt. A szocialista társadalmi berendezkedés ideológiájával létezésük nem volt összeegyeztethető, ezért 1950 és 1990 között ilyen típusú szervek Magyarországon nem működtek. Létezésüknek és szerepük növekedésének okai megegyeznek a fejlett államok esetében már bemutatott okokkal, nevezetesen: a megnövekedett állami feladatokat a hagyományos állami és közigazgatási struktúra már nem képes megfelelő hatékonysággal ellátni, ezért ezek egy részét a jogalkotó magánjogi jogalanyokra bízza, amelyek az állami bürokrácia merev és erősen beszabályozott működésével szemben sokkal rugalmasabban, és eredményesebben képesek ellátni feladataikat. A nemzetgazdaság igazgatása szempontjából legjelentősebb “fél állami” szervek a köztestületek és a közalapítványok, de ide sorolhatók a közhasznú szervezetek egyéb típusai is, mindezek előtt a közhasznú társaságok. A Ptk. 65.§-a értelmében a köztestület önkormányzattal és nyilvántartott tagsággal rendelkező olyan jogi személy, amelynek létrehozását törvény rendeli el, meghatározott állami feladat ellátására. A témánk szempontjából legfontosabb köztestületek a gazdasági kamarák, a Magyar Szabványügyi Testület és a Nemzeti Akkreditáló Testület. A gazdasági kamarákról szóló 1999. évi CXXI. törvény preambuluma világosan fogalmaz, amikor rögzíti: az állam gazdasági szerepvállalásának csökkentésében szükség van a gazdasággal összefüggő közfeladatok egy részének az érintettek önigazgatása útján történő ellátására. A magyar nemzetgazdaság piacgazdasággá történő átalakulásának egyik előfeltétele éppen az, hogy a gazdaság szereplői által alakított, önkormányzattal rendelkező, az állami igazgatás szereplőitől elkülönülten működő olyan szervezetek jöjjenek létre, amelyek törvényi felhatalmazással

végzik

a

gazdaság

fejlesztésével

és

támogatásával

kapcsolatos

tevékenységüket. A gazdasági kamarák feladata az, hogy önkormányzaton alapuló működésükkel előmozdítsák a gazdaság fejlődését és szerveződését, az üzleti forgalom biztonságát és a piaci magatartás tisztességét, a gazdasági tevékenységet folytatók tevékenységének általános, együttes érdekeinek érvényesülését, valamint ellássák a gazdaság működésével összefüggő azokat a közigazgatási feladatokat, amelyeket törvény a

30

feladatkörükbe utal. A gazdasági kamaráknak három típusát különbözteti meg a törvény: a kézműves-, az agrár-, valamint a kereskedelmi- és iparkamarát. E szervek területi alapon (megyénként) és országosan szerveződnek. A tagság nem kötelező. Tevékenységük fölött törvényességi felügyeletet a Kormány által kijelölt miniszter látja el. A gazdasági kamarák melletti másik két köztestülettel, a Magyar Szabványügyi - és a Nemzeti Akkreditáló Testülettel, a későbbiekben foglalkozunk részletesen, mert tematikailag ezt a kérdést ott célszerű tárgyalni. A közalapítvány - a Ptk 74/G.§-a alapján, amely időközben egyébként már hatályon kívül helyezésre került - nem más, mint az Országgyűlés, a Kormány, vagy a helyi önkormányzat képviselőtestülete által létrehozott olyan alapítvány, amelynek feladata az alapító által meghatározott közfeladat ellátása. Közfeladatnak minősül az olyan állami, vagy önkormányzati feladat, amelynek ellátásáról - jogszabályi előírás alapján - az államnak, vagy a helyi önkormányzatnak kell gondoskodnia. (közutak fenntartása, közvilágítás biztosítása, ívóvízzel való ellátás, stb.) A közalapítvány - ha törvény eltérően nem rendelkezik - nyílt, azaz ahhoz bárki, korlátozás nélkül csatlakozhat, ha elfogadja az alapító okiratban rögzített alapítványi célokat. Természetesen a közalapítványoknak sem megyei - sem országos szerveződése nincs, szemben a köztestületek itt tárgyalt egyik típusával, a gazdasági kamarákkal. A közhasznú szervezetekről az Országgyűlés külön törvényt – az 1997. évi CLVI. törvényt – alkotott, melyben a nem kormányzati és nem haszonelvű szervezetek társadalmi szerepének növelése és a közszolgáltatások terén végzett tevékenységük elősegítése érdekében szabályozta e szervezetek típusait, létrejöttük-, nyilvántartásuk-, működésük és megszűnésük jogi rendjét, továbbá az e szerveket megillető kedvezményeket. A törvény szerint közhasznú szervezetté minősíthető a Magyarországon nyilvántartásba vett társadalmi szervezet (kivéve a pártokat és szakszervezeteket), alapítvány, közalapítvány, közhasznú társaság és köztestület. A közhasznú szervezetté minősítést az alapító okiratban az alapító szerv kezdeményezheti, ha az adott szerv a törvényben taxatíve meghatározott közhasznú tevékenységet kíván folytatni. Közhasznú tevékenység például: az egészségmegőrzés, a tudományos tevékenység, a műemlékvédelem, a környezetvédelem, stb. Az adott szerv akkor minősül közhasznú szervezetnek, ha az alapító okirat alapján őt a Cégbíróság ilyen szervként nyilvántartásba vette. A “fél állami” szervek kapcsán végezetül arra utalunk, hogy e szervektől élesen el kell határolni a gazdasági élettel kapcsolatban álló különféle, önkéntes alapon történő szerveződéseket, amelyeknek jogszabály ugyan nem biztosít kifejezetten érdemi beleszólási

31

lehetőséget a gazdaság igazgatásába, ténylegesen azonban mégis hatalmi tényezők e vonatkozásban. Gondolunk itt elsősorban a különböző egyesületekre (Gépipari Tudományos Egyesület, Magyar Iparjogvédelmi és Szerzői Jogi Egyesület, stb.), valamint szövetségekre (Gyáriparok

Országos

Szövetsége,

Magyar

Iparszövetség,

Ipartestületek

Országos

Szövetsége, stb.).

1.3. A közigazgatás és a nemzetgazdaság igazgatásának kapcsolatrendszere A közigazgatás és a nemzetgazdaság igazgatásának valóban összetett és bonyolult kapcsolatrendszerét – az előző fejezethez hasonlóan – szintén két aspektusból indokolt megvizsgálni: a fejlett államok és Magyarország szempontjából.

1.3.1. A közigazgatás és a nemzetgazdaság igazgatása a fejlett államokban A XX. század első felében, főként az 1929-33 évi nagy gazdasági világválság hatására, a fejlett államokban (USA, Nyugat-Európa) jelentősen megerősödött az állam gazdasági szerepe. Ennek egyik eszköze és módszere az államosítás volt. Az államosítás - vagyis a gazdaság egésze szempontjából fontos vállalatok és bankok vagyonának állami tulajdonba vétele - a II. világháború után továbbra is fennmaradt, sőt fel is erősödött. Ily módon az addig egységes-, magántulajdonra épülő nemzetgazdaságok két szektorra, a közületi (public) és a magán (private) szektorra bomlottak. Azáltal, hogy az állam tulajdonosi mivolta kiterebélyesedett, az a helyzet állt elő, hogy az állam már nem csupán közhatalomként lett (és van napjainkban is) jelen a gazdaságban, hanem tulajdonosként is, tehát maga is termelővé és szolgáltatóvá vált. A termelési eszközök állami tulajdonba vételének okai igen szerteágazóak és államonként eltérőek voltak. Angliában például az ún. alapipart - az energiatermelést, a szénés acélipart, valamint a közlekedést - államosították, arra hivatkozással, hogy ez az alapja a nemzet egésze létezésének. Franciaországban már a II. világháború előtt is államosították a fegyvergyártást, 1945 -1947 között pedig az energiatermelést és a bankokat. Németországban az államosítás alapvető oka a háború által okozott károk felszámolása volt.

32

A szociális-jogállam és a jóléti állam jelenkori eszméje azt vallja, hogy az állami tulajdon fenntartása továbbra is rendkívül fontos követelmény, mert az állampolgárok szociális biztonsága, életszínvonala és a társadalmi béke csakis ily módon biztosítható. A közületi szektor államonkénti nagyságrendje, aránya a nemzetgazdaság egészéhez képest igen nehezen mérhető, illetve nehezen vethető össze, egységes definíciók és szempontok hiányában. Néhány adat azonban az állami szektorról számunkra bizonyos kapaszkodót adhat. Például az ezredfordulón Ausztriában: a beruházások 35%-a, a nemzeti termelés 14%-a, az alkalmazottak 13%-a, az ipari termelés 40%-a, Angliában: a beruházások 20-25%-a, a nemzeti termelés 10%-a, a foglalkoztatottak 16%-a, míg az NSZK-ban: a beruházások 20%-a, a termelés 10%-a, a foglalkoztatottak 20%-a volt állami kézben, illetve működik állami tulajdonú gazdálkodó szervezetnél. Összegezve az mondható el, hogy a fejlett államok többségében az alapipar (energia, közlekedés) és a bankhálózat túlnyomó része van állami, vagy közületi tulajdonban, amely a GDP előállításában, azaz hatóerejében kb. 30-35%-ot képvisel a nemzetgazdaság egészéhez viszonyítva. Az Egyesült Államokban – s mint láttuk, nálunk is - ez a nagyságrend 25% körül alakul. A közületi szektor tagozódása országonként más és más. Angliában például uralkodó forma a - már korábban is említett - köztestület, de az állami tulajdon kereskedelmi-társasági formában való megjelenésére is van példa. Ausztriában az állami tulajdon tipikus megjelenési formája a szövetségi üzem (pl. Szövetségi Posta, Osztrák Vasút). Emellett az állami vagyon kereskedelmi társaságokban is megjelenik. A Német Szövetségi Köztársaságban tulajdonjog szerint háromféle formában (szövetségi, tagállami, és önkormányzati formában) működik a köztulajdon, de nem ritka annak kereskedelmi társaságként (Rt., Kft.) való megjelenése sem. A fejlett államok gyakorlatának elemzése azt mutatja, hogy a közigazgatási szerveknek a nemzetgazdaság igazgatása során alkalmazásra kerülő eszközei három csoportba sorolhatók: a.) tulajdonosi eszközök (a közszektor területén), b.) közhatalmi eszközök (a köz- és magánszektor terén egyaránt), valamint c.) egyéb eszközök (amelyeken belül a közmegegyezésre való törekvést kell kiemelni). Ad.a) A tulajdonosi eszközök A közigazgatási szervek tulajdonosi eszközei – a korábban ismertetetteknek megfelelően - két csoportba oszthatók: egyrészt tulajdonosi igazgatási eszközökre (vállalat-, illetve gazdasági társaság alapítás-, megszüntetés, vezető kinevezése), másrészt pedig közvetlen tulajdonosi tevékenység végzésében megnyilvánuló eszközökre (szubvenciók biztosítása, privatizáció-, reprivatizáció).

33

Ad.b) A közhatalmi eszközök A közhatalmi eszközök szintén a korábban ismertetettek szerinti két csoportra oszthatók: egyrészt a jogalkotásra, másrészt pedig a jogalkalmazásra. A jogalkotáson belül igen jelentős a közigazgatási szervek törvényelőkészítő szerepe, ami azt jelenti, hogy a törvényhozó szerv elé a gazdasági jellegű törvényeket rendszerint a kormány terjeszti be. A közigazgatási szervek jogszabályai elsősorban a piacra való bejutás feltételeinek megállapításával kapcsolatosak. Jogalkalmazó tevékenységük pedig a gazdasági élet vonatkozásában elsősorban a hatósági jogalkalmazásban ölt testet. Ad.c) A közmegegyezésre törekvés A közmegegyezésre való törekvés a fejlett államok közigazgatási szerveinek alapvető jellemzője. Azt jelenti, hogy a közigazgatási szervek - mint az állam szervei - mindenkor törekszenek a közjó maximális szolgálatára, s ennek keretében arra, hogy állandó és élő kapcsolatot építsenek ki, majd tartsanak fenn a társadalommal, illetve annak a legfontosabb reprezentánsaival;

a

pártokkal,

az

érdekvédelmi-érdekképviseleti-

továbbá

a

civil

szervezetekkel. Az élő kapcsolat teszi lehetővé a társadalmi-, gazdasági-, szociális feszültségek felszínre kerülését, és azok békés eszközökkel való megoldását, végeredményben a társadalmi békét. Ehhez a közigazgatási szervek jogi lehetőséget, anyagi eszközöket, és infrastruktúrát is biztosítanak.

1.3.2.A közigazgatás és a nemzetgazdaság igazgatása Magyarországon Ebben a fejezetben két kérdéskört vizsgálunk. Először arra a kérdésre keresünk választ, hogy milyen szerepet játszanak a közigazgatási szervek a nemzetgazdaság igazgatásában és melyek az ez irányú feladataik, majd arra, hogy milyen eszközökkel rendelkeznek e téren.

1.3.2.1. A közigazgatási szervek szerepe és feladatai a nemzetgazdaság igazgatásában A közigazgatási szervek gazdaság igazgatási szerepe az elmúlt években, de még napjainkban is jelentős átalakuláson ment, illetve megy keresztül, a társadalmi-gazdasági rendszer megváltozásának eredményeként. A szocialista társadalmi rend keretei között a közigazgatási szervek tulajdonosi mivolta volt a meghatározó a nemzetgazdaság igazgatásában, hiszen a termelési eszközök döntő hányadával rendelkező állami vállalatok közvetlenül a minisztériumok-, és a tanácsok irányítása alatt működtek. Az 1980-as évek végén a közigazgatás és az állami vállalatok közötti kötöttségek oldódtak (megjelentek az önkormányzó állami vállalatok, a közigazgatás felügyeletét felváltotta a cégbíróság

34

törvényességi felügyelete, stb.), de igazi változást csakis a tulajdonviszonyok megváltozása, az állami tulajdonnak magántulajdonná történő transzformálása jelentett. Ezért volt fontos az a privatizáció, amelyet az 1990. évi LXXIV. törvény nyitott meg a kiskereskedelmi és vendéglátóipari tevékenységet végző állami vállalatok vagyonának privatizálásával, és amely folyamat – mint arra utaltunk – 2008-ra gyakorlatilag véget is ért. A közigazgatási szervek szerepe tehát az utóbbi években jelentősen átalakult. Az állami tulajdon “elolvadása” miatt tulajdonosi jelentőségük csökkenő tendenciát mutat, amit bizonyos mértékig tompított az önkormányzati tulajdon megjelenése és térhódítása. Ugyanakkor a közigazgatási szervek közhatalmi (jogalkotói és jogalkalmazói) jelentősége is megváltozott, hiszen jogalkotói szerepük csökkent, jogalkalmazói szerepük azonban növekedett! Összességében: szerepük és jelentőségük csökkent, mert az állam az elmúlt években fokozatosan kivonult a gazdaságból és - a szociális jogállam, valamint a piacgazdaság elvének érvényesülése érdekében - átadta a helyét a magántulajdonnak, és a piaci törvényszerűségek szabad érvényesülésének. A közigazgatási szervek gazdaság igazgatási feladatai jelenleg a következők szerint foglalhatók össze: - az állami gazdaságpolitika kidolgozása és Országgyűlés elé terjesztése, majd végrehajtása (lásd: Kormányprogram!), - az Országgyűlés gazdasággal kapcsolatos döntéseinek előkészítése és végrehajtása (vagyonpolitikai irányelvek, ártörvény, versenytörvény, költségvetési törvény stb.), - piac-, és versenyfelügyelet, azaz a piaci folyamatok figyelemmel kísérése, és szükség esetén beavatkozás az egyensúly helyreállításába (Agrárrendtartási Hivatal, Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete, és Gazdasági Versenyhivatal), - az ágazati gazdaságpolitika (ipar-, kereskedelem-, közlekedés-, mezőgazdaság-, stb. politika) kialakítása és érvényesítése a mindenkori Kormányprogramban körülhatárolt gazdaságpolitika keretein belül és azzal összhangban, - a külkereskedelmi tevékenység szervezése, koordinálása, s szűk körben engedélyezése, - a gazdaság működési feltételeinek biztosítása az emberi erőforrások terén (kutatás, szakemberképzés, munkanélküliség kezelése, stb. révén), - az állam és az önkormányzatok tulajdonosi jogainak gyakorlása, - a nemzeti érdekek érvényesítése az Európai Unió Tanácsának ülésein.

35

1.3.2.2.

A közigazgatási szervek eszközei a nemzetgazdaság igazgatásában

A közigazgatási szervek gazdaság igazgatási eszközeit - az eszközök kötőereje alapján - két nagy csoportba sorolhatjuk: az egyik a jogi eszközök, a másik a nem jogi eszközök csoportja. A jogi eszközök (jogszabályok) figyelembe vétele rendszerint kötelező. Ezek gazdasági életre vonatkozó sajátossága az, hogy társadalmi rendeltetésük a gazdasági élet kereteinek-, a gazdálkodók egymás közötti viszonyainak-, valamint a piaci szereplők államhoz fűződő viszonyának a szabályozása. Ezen eszközök többnyire teljes szabadságot adnak a piaci szereplőknek, és „csak” azt „mondják meg”, hogy mit nem szabad tenniük. Ezzel szemben a nem jogi eszközök figyelembe vétele (alkalmazása) eleve nem kötelező. Feladatuk az, hogy tájékoztató, tanácsadó, ösztönző és egyéb nem jogi ráhatás segítségével, valamilyen módon orientálják a piaci szereplőket, illetve azok vezetőit az állami gazdaságpolitikai

kormányzati

gazdaságirányító

célok

elérése

érdekében.(Például

exporttámogatás, állami felvásárlás, stb. útján.) Másik aspektusból - a beavatkozás lehetőségét megalapozó okok szempontjából - a közigazgatási szervek eszközeit a nemzetgazdaság igazgatásában három csoportba sorolhatjuk, mint arra a korábbiakban már utaltunk: 1.) közhatalmi eszközök, tehát jogalkotás és jogalkalmazás, 2.) tulajdonosi eszközök, tehát tulajdonosi irányítás és közvetlen tulajdonosi tevékenység, 3.) egyéb eszközök, tehát állami pénzeszközökkel támogatott intézmények működtetése a gazdasági fejlődés segítése céljából, valamint érdekegyeztető fórumok működtetése. A továbbiakban e három eszközcsoportot tekintjük át, a következők kiemelésével:

1.3.2.2.1.

A közigazgatási szervek közhatalmi eszközei: a jogalkotás és a

jogalkalmazás A.) A jogalkotás, és annak részeként a korlátozó jogintézmények alkalmazása

A közigazgatási szervek jogalkotó tevékenységének egészét az jellemzi, hogy jogszabályaik végrehajtási jellegűek, vagyis valamilyen magasabb szintű jogszabály (rendszerint törvény)

realizálására irányulnak. A közigazgatási

szervek

gazdasági

vonatkozású jogszabályai esetén is ez a helyzet, így rendkívül nehéz, és didaktikai okok miatt nem is célszerű elszakítani az általuk kibocsátott jogszabályokat azon törvényektől, amelyeken maguk is alapszanak. Mindezek miatt a továbbiakban mondanivalónk nem szűkül le a közigazgatási szervek gazdasági élettel kapcsolatos rendeleteire, hanem az ilyen tárgyú

36

törvényekre is kiterjed. Ilyen értelemben az egész jogalkotásunk helyét és szerepét mutatjuk be - igaz, meglehetősen vázlatosan - a gazdasági élet vonatkozásában. (Utalunk azonban arra, hogy a közhatalmi jellegű ráhatás másik fajtája, a jogalkalmazás esetében más lesz a helyzet, hiszen az Országgyűlés “csak” mint jogalkotó van jelen a gazdasági életben is.) A nemzetgazdaságra vonatkozó jogszabályokat három nagy csoportba sorolhatjuk: a.) azon jogszabályok, amelyek megvonják a gazdálkodás kereteit, és ezen belül biztosítják a piaci viszonyok érvényesülését, a szabad és tisztességes gazdasági versenyt (például: Ptk., versenytörvény, stb.) b.) azon jogszabályok, illetve egyéb normák, amelyek orientálják a piaci szereplőket az állami gazdaságpolitikai célok megvalósítása érdekében, tehát nincs közvetlenül kötelező erejük. Ezeket nevezzük gazdasági szabályozóknak, mint például a kamat-, a vám-, és az árfolyam politika, állami-támogatáspolitika, stb. c.) azon jogszabályok, amelyek valamilyen módon korlátozzák a gazdasági élet résztvevőinek körét (személyi, szervezeti korlát), a piacon forgalmazható tárgyak körét és mennyiségét (tárgyi és mennyiségi korlát), meghatározzák a termék vagy szolgáltatás árát (árkorlát), meghatározzák a termék műszaki paramétereit (műszaki korlát), vagy egyéb módon beavatkozást jelentenek a szabad versenybe. Például: törvény az egyéni vállalkozásról, törvény a gazdasági társaságokról, törvény az árakról, stb. Az előző, c.) pontban említett korlátozó jogszabályoknak, illetve jogintézményeknek csupán egy része sorolható a közigazgatási jogi szabályozás körébe, míg más részük a pénzügyi jog, vagy a polgári jog anyagát képezi. A közigazgatási jog körébe: az árszabályozás, a szabványosítás és az egyéni vállalkozás kérdéskörének rendezése sorolható, ezért a továbbiakban csupán ezeket tárgyaljuk. A.) 1.

Az árszabályozás

Egy adott termék árát, vagy szolgáltatás díját a szerződő felek szabadon határozhatják meg, illetve – másik oldalról – a piac, a „láthatatlan kéz” önmaga alakítja ki. Ez a piacgazdaság alapvető követelménye, ami hazánkban is érvényesül. Ugyanakkor azonban a vonatkozó jogszabály (az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvény) feljogosítja az árhatóságokat (egyes minisztériumokat és az önkormányzatokat) arra, hogy kivételesen közvetlenül is beavatkozzanak az árviszonyokba. Tehetik ezt oly módon, hogy a törvény bizonyos termékek árát hatósági árformába sorolta, aminek következtében az árat az árhatóság állapítja meg. Ebből következik, hogy egy adott termék ára, vagy szolgáltatás díja hatósági vagy szabad árformába tartozhat. A hatósági ár azt jelenti, hogy a törvény mellékletében megjelölt termék és szolgáltatás legmagasabb árát az árhatóság állapítja meg,

37

és attól eltérni csak lefelé lehet. (Ide tartozik például az ivóvíz, és a vasúti személyszállítás díja) A hatósági ár megállapítása kérelemre, vagy hivatalból történik. Kérelem esetén harminc napon belül kell az árhatóságnak közzétennie az ármegállapítást, vagy értesítenie a kérelmezőt a kérelem elutasításáról. A hatósági árakra vonatkozó rendelkezések megsértése esetén az árhatóság határozatot hoz, amelyben: megtiltja az ár alkalmazását, és kötelez a jogszerű ár alkalmazására, valamint kötelezi a gazdálkodót a többlet-árbevételnek a sértett részére történő visszatérítésére, ha pedig ez nem állapítható meg, akkor az állam javára történő befizetésére. Az árhatóság eljárására a közigazgatási hatósági eljárás általános szabályairól szóló törvény (Ket.) rendelkezései az irányadók azzal, hogy a meghozott határozat ellen fellebbezésnek helye nincs, de az érdekelt 30 napon belül bírósághoz fordulhat. Ha ezt nem teszi, úgy az árhatóság megküldi a határozatot a Gazdasági Versenyhivatal részére, amely bírságot szab ki a piaci szereplővel szemben. Ha pedig a gazdálkodó szerv keresettel élt a bíróságnál és a bíróság megállapítja a jogszabálysértés tényét, akkor döntését ő küldi meg a Gazdasági Versenyhivatalhoz, amely bírságot szab ki, a tisztességtelen piaci magatartás tilalmáról szóló törvény alapján. Amely termék árát, vagy szolgáltatás díját nem sorolta hatósági árformába a jogalkotó, az szabadáras, tehát a szerződő felek az árat elvileg szabadon állapítják meg. A jogszabály azonban az ilyen termék árának, illetve szolgáltatás díjának képzésénél is korlátokat emel, a következők szerint: - a felek kötelesek együttműködni, és egymás méltányos érdekeit figyelembe venni, továbbá kötelesek betartani a tisztességtelen piaci magatartás tilalmáról szóló törvény rendelkezéseit, - a Kormány - jogszabályban - bejelentési kötelezettséget írhat elő a termék árának tervezett emelése előtt, ha a termék előállítója a piacon gazdasági erőfölényben van,

- a Kormány jogosult legfeljebb 6 hónapra rendelkezni a nem hatósági árak körében is a gazdaság egészét, vagy jelentős részét érintő és az árak alakulására jelentősen kiható adózási, pénzügyi vagy egyéb szabályozási eszköz megváltoztatása esetén (ármoratórium). A.) 2.

A szabványosítás

A szabvány előírásával az állam célja az, hogy a gazdálkodók meghatározott műszaki paramétereknek megfelelő termékeket állítsanak elő és hozzanak forgalomba, az élet és egészség-, a környezet védelme-, a hazai termékek nemzetközi elismertségének elérése-, a

38

minőség védelme-, valamint a termelés korszerűsítése és a szolgáltatások színvonalának emelése érdekében. E célok megvalósulásának elősegítésére - valamint azért, hogy hazánk eleget tehessen az e téren vállalt nemzetközi kötelezettségeinek is - az Országgyűlés megalkotta a nemzeti szabványosításról szóló 1995. évi XXVIII. törvényt. E jogszabály – többek között meghatározza a szabvány, a szabványosítás és a nemzeti szabvány fogalmát, a nemzeti szabványosítás alapelveit és szervezeti kereteit, továbbá annak kapcsolatrendszerét. A szabvány valamely államilag elismert (ún. akkreditált) szervezet által alkotott olyan műszaki dokumentum, amely valamilyen tevékenységre, vagy annak eredményére vonatkozik, és olyan általános-, ismételten alkalmazható szabályokat (útmutatókat) tartalmaz, amelyek alkalmazásával a rendező hatás az adott feltételek között a legkedvezőbb. A szabványosítás olyan tevékenység, amely általános és ismételten alkalmazható (műszaki) megoldásokat ad fennálló, vagy várható problémákra azzal a céllal, hogy a rendező hatás az adott feltételek mellett a legkedvezőbb legyen. A nemzeti szabvány olyan szabvány, amelyet a nemzeti szabványügyi szervezet - a Magyar Szabványügyi Testület - alkotott meg, vagy fogadott el és tett a nyilvánosság számára hozzáférhetővé. A nemzeti szabványt - az e minőséget biztosító - nemzeti szabványjellel kell ellátni, amely nem más, mint MSZ (Magyar Szabvány). A nemzeti szabvány alkalmazása önkéntes, kivéve ha jogszabály kötelezően alkalmazandónak nyilvánítja az adott szabványt. Ilyen jogszabályt rendszerint az ágazati miniszterek alkotnak. A Magyar Köztársaság nemzeti szabványügyi szervezete a Magyar Szabványügyi Testület (MSZT), amely köztestületként kizárólagos jogkörrel látja el a nemzeti szabványosítással összefüggő közfeladatokat. A Testületnek tagja lehet bármely jogi személy és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet, amely az Alapszabályt magára nézve kötelezőnek ismeri el és támogatni kívánja a nemzeti szabványosítás célkitűzéseit. A MSZT szervei a következők: Közgyűlés, Szabványügyi Tanács, nemzeti szabványosító műszaki bizottságok, pénzügyi ellenőrző bizottság, ügyintéző szervezet. Az MSZT feletti törvényességi felügyeletet a gazdasági és közlekedési miniszter látja el. Az Európai Unióhoz való csatlakozásunknak egyik lényeges előfeltétele az volt, hogy a hazánkban előállított termékek, és az itt igénybe vehető szolgáltatások legyenek adekvátak az Unió szabványaival, illetve a nemzetközi szabványokkal. Az európai szabvány olyan szabvány, amelyet valamely európai szabványügyi szervezet fogadott el és tett a közönség számára hozzáférhetővé. Az európai szabványosítás pedig olyan tevékenység, amelyben

39

teljes joggal kizárólag az Európai Unió-hoz, és az EFTA-hoz (Európai Szabadkereskedelmi Társuláshoz) tartozó államok vehetnek részt. Az Európai Szabványügyi Szervezetek a következők: CEN (Európai Szabványügyi Bizottság), CENELEC (Európai Elektrotechnikai Szabványügyi Bizottság), ETSI (Európai Távközlési Szabványügyi Intézet). A nemzetközi szabvány olyan szabvány, amelyet nemzetközi szabványügyi szervezett fogadott el és tett hozzáférhetővé. A nemzetközi szabványosítás pedig olyan tevékenység, amelyben a Nemzetközi Szabványügyi Szervezet (az ISO) tagjainak illetékes szervei vesznek részt. Az ISO mellett nemzetközi szabványosító szervezetként működik még az IEC, a Nemzetközi Elektrotechnikai Bizottság is. A szabványosítással szorosan összefüggő kérdés az, hogy mely szervek, milyen feltételek birtokában jogosultak a termékek és szolgáltatások minőségének - a vonatkozó szabályok szerinti megfelelőség - tanúsítására. E kérdést rendezi Magyarországon a laboratóriumok, a tanúsító és ellenőrző szervezetek akkreditálásáról szóló 1995. évi XXIX. törvény. E szerint: az akkreditálás annak hivatalos (állami) elismerése, hogy valamely szervezet felkészült bizonyos tevékenységek (vizsgálatok, tanúsítások és ellenőrzések) meghatározott feltételek szerinti elvégzésére. Az akkreditálás célja a gazdasági élet szereplői piacképességének növelése és a termékek többszöri vizsgálatának kiküszöbölése. A nemzeti akkreditálás keretében a következő szervek akkreditálhatók: vizsgálólaboratóriumok, kalibrálólaboratóriumok, terméktanúsító szervezetek, minőségi rendszert tanúsító szervek, személyzettanúsító szervek, ellenőrző szervezetek. A Magyar Köztársaság nemzeti akkreditáló szervezete a Nemzeti Akkreditáló Testület, amely köztestületként látja el a nemzeti akkreditálás rendszerét irányító, működtető, ellenőrző és az akkreditálást végző tevékenységet, mint közfeladatot. A Testület tagjai a minisztériumok, a Magyar Szabványügyi Testület, az Országos Mérésügyi Hivatal, valamint az országos gazdasági kamarák képviselői, az érdekképviseleti szervek, a tudományos és műszaki egyesületek, valamint a felsőoktatási intézmények képviselői, továbbá az akkreditált státus fennállása időtartama alatt, valamennyi akkreditált szervezet. A Testület feletti törvényességi felügyeletet a gazdasági és közlekedési miniszter látja el. A.) 3.

Az egyéni vállalkozás

A modern államban elfogadott vállalkozás definíciója szerint, a vállalkozás valami új és értékes dolog létrehozásának folyamata, melyben a vállalkozó biztosítja a szükséges időt és erőfeszítést, vállalja a felmerülő (pénzügyi-, pszichikai és szociális) kockázatokat, majd mindezek eredményeként megkapja a létrejövő pénzbeli és személyes megelégedettséget nyújtó jutalmakat.

40

Ahhoz, hogy a vállalkozás társadalmi méretekben sikeres legyen, - a szubjektív összetevők mellett – a következő külső feltételeknek is teljesülniük kell: stabil, szélsőségektől mentesen működő gazdaság, stabil, kiszámítható jogi szabályozás, pozitív társadalmi értékítélet a vállalkozásról, s végül: a tisztességtelen és törvénysértő magatartásokkal szembeni következetes állami fellépés. A vállalkozások társas és egyéni formában valósulhatnak meg. A társas-vállalkozás esetében különböző személyek és szervezetek egyesítik erőiket szerződéssel, ezért e kérdés a polgári jog és a szövetkezeti jog szabályozási hatáskörébe tartozik, azaz nem képezheti a közigazgatási jog tárgyát. Ezzel szemben az egyéni vállalkozás már a közigazgatási jog szabályozási körébe tartozik, s mint olyan, a gazdasági szabadság személyi korlátjaként nevesíthető, hiszen ahhoz, hogy valaki egyéni vállalkozóként a gazdasági szereplők közé kerüljön, meghatározott feltételeknek kell, hogy megfeleljen. Az egyéni vállalkozásról – érzékeltetve annak társadalmi és gazdasági jelentőségét – az Országgyűlés külön törvényt alkotott: az 1990. évi V. törvényt. Ebben szabályozza az egyéni vállalkozás létrehozásának, működésének és megszűnésének feltételeit. A törvény értelmében az egyéni vállalkozás nem más, mint természetes személynek az üzletszerű gazdasági tevékenysége. Az üzletszerű gazdasági tevékenység azt jelenti, hogy az adott személy ellenérték fejében, nyereség és vagyonszerzés céljából, rendszeresen folytat termelést, vagy nyújt szolgáltatást. Egyéni vállalkozás alapítására az a devizajogszabályok szerint belföldinek minősülő személy jogosult, aki cselekvőképes, állandó magyarországi lakóhellyel rendelkezik, és nincs kizárva az egyéni vállalkozás gyakorlásából. Az egyéni vállalkozás azonban – a mezőgazdasági termelőtevékenység és az ahhoz kapcsolódó szolgáltatás kivételével – csakis vállalkozói igazolvány birtokában gyakorolható, amelyet kérelemre, a vállalkozó lakóhelye szerint illetékes körzetközponti feladatokat ellátó jegyző (illetve a nevében eljáró okmányiroda) ad ki. Az egyéni vállalkozó csak egy vállalkozói igazolványt kaphat, annak alapján azonban több tevékenységet folytathat, és több telephelyet is fenntarthat. Az igazolványra a kérelmezőnek – a feltételek fennállása esetén – alanyi joga van. A törvény taxatíve meghatározza azokat az eseteket is, amelyek fennállása esetén a kérelmező nem kaphat vállalkozói igazolványt, még akkor sem, ha a korábban jelzett pozitív feltételeknek megfelel. Nem kaphat vállalkozói igazolványt az a személy, - akit gazdasági, vagyon elleni vagy a közélet tisztaságát sértő bűncselekmény miatt jogerősen, végrehajtandó szabadságvesztésre ítéltek, - akit egyéb szándékos bűncselekmény miatt egy évet meghaladó végrehajtandó szabadságvesztésre ítéltek,

41

- akit valamely foglalkozástól eltiltottak, az ítélet hatálya alatt, de csak az abban megjelölt tevékenységre, - aki

egyéb

jogszabályban

-

törvényben,

törvényerejű

rendeletben

vagy

kormányrendeletben - meghatározott, a tevékenységre előírt foglalkoztatási tilalom alá esik, - aki gazdasági társaságnak korlátlanul felelős tagja, - akinek a korábban kiadott vállalkozói igazolványát köztartozás miatt visszavonták, a tartozás kiegyenlítéséig, - akinek adó-, vám- vagy társadalombiztosítási tartozása van. A vállalkozói igazolványban fel kell tüntetni a vállalkozó nevét, születési helyét, idejét, anyja nevét, székhelyét, telephelyét, tevékenysége megnevezését, illetve tevékenységi körét és adószámát. A kiadott vállalkozói igazolványokról az okmányiroda nyilvántartást vezet, melyben feltünteti a fenti adatokat, valamint a statisztikai számjelet, a munkavégzés módját és a foglalkoztatottak számát is. Ezen adatok változását az egyéni vállalkozó 15 napon belül köteles bejelenteni. A kiadás – és a módosítás, valamint a megszüntetés – tényéről az okmányiroda értesíti az illetékes egészségbiztosítási és a nyugdíjpénztárt, valamint az adóhatóságot. Lényeges kiemelni: az egyéni vállalkozói igazolvány önmagában még nem jogosít fel semmiféle vállalkozás folytatására. Ehhez ugyanis az is szükséges, hogy a vállalkozó beszerezze az adott tevékenység folytatásához szükséges – külön jogszabályban előírt – engedélyeket, hozzájárulásokat, illetőleg – ha nem felel meg az előírt képesítési feltételeknek, akkor – olyan személyt foglalkoztasson, aki rendelkezik az adott képesítéssel. Ilyen engedélyeket, illetve hozzájárulásokat ad ki rendszerint a tűzoltóság, az állami népegészségügyi és tisztiorvosi szolgálat, és a rendőrség. Fontos törvényi előírás, hogy az egyéni vállalkozó köteles személyesen közreműködni a tevékenység folytatásában, ez azonban nem azt jelenti, hogy nem lehet alkalmazottja, vagy ún. segítő családtagot, vagy bedolgozót nem foglalkoztathat, minden létszámbeli korlátozás nélkül! Az egyéni vállalkozói tevékenység gyakorlásának joga akkor szűnik meg, ha a vállalkozó visszaadja igazolványát, a jegyző visszavonja az igazolványt, továbbá, ha a vállalkozó meghal, vagy elveszíti cselekvőképességét. (Kivéve ez utóbbi alól, ha a tevékenységet az özvegye, vagy örököse, illetve törvényes képviselője folytatja.) A jegyző a vállalkozói igazolványt az alábbi esetekben köteles visszavonni. Akkor, ha: - utólag következik be olyan ok, amely miatt a vállalkozó nem kaphat vállalkozói igazolványt, (például jogerősen eltiltották foglalkozásától),

42

- a működéshez szükséges követelményeknek a vállalkozó felszólítás ellenére, 30 napon belül nem felel meg, - adó-, vám-, vagy járulékfizetési kötelezettségét a vállalkozó – felhívás ellenére – nem teljesítette, illetve bejelentési, bevallási és nyilvántartási kötelezettségének a felhívás ellenére sem tett eleget. A vállalkozói igazolvány visszavonása esetén az okmányiroda törli nyilvántartásából a vállalkozót, és erről értesíti mindazon szerveket, amelyeket korábban tájékoztatott a vállalkozó igazolvány kiállításáról. Az igazolvány visszavonása következtében a vállalkozó nem folytathatja egyéni vállalkozói tevékenységét, annak azonban nincs akadálya, hogy társas-vállalkozásban vegyen részt. A törvény lehetővé teszi, hogy az egyéni vállalkozó – kérelemre – a cégjegyzékbe egyéni cégként jegyezze be a Cégbíróság. Az egyéni cég nem jogi személy, viszont a cégjegyzékbe történő bejegyzése miatt rendszerint nagyobb bizalmat élvez, mintha nem lenne oda bejegyezve. Az egyéni céget indokolt elhatárolni az egyszemélyes korlátolt felelősségi társaságtól, és az egyszemélyes részvénytársaságtól. Az elhatárolás ismérvei az alábbiak: - az egyéni cég nem, ezzel szemben a két társaság jogi személy, - az egyéni cég alapítása nem szükségeltet a jogszabály erejénél fogva induló vagyont, ezzel szemben az egyszemélyes kft-, és részvénytársaság alapításához törzstőke szükséges, - az egyéni cég tulajdonosa korlátlanul, a teljes vagyonával felelősséggel tartozik a tevékenysége következményeiért, ezzel szemben a másik két esetben a felelősség kizárólag a társaság vagyona erejéig terjed.

B.) A jogalkalmazás

A jogalkalmazás és a gazdaság közötti viszonylatban mindenekelőtt arra hívjuk fel a figyelmet, hogy a jogalkalmazó szervek között nem csupán a közigazgatási és a “fél állami” szerveket, hanem a bíróságokat is ott találjuk. Az utóbbi években ugyanis egy szokatlan tendencia bontakozott ki hazánkban. E szerint a különböző jogszabályok (elsősorban törvények) a bíróságokat hatalmazták fel arra, hogy a jogalkalmazó tevékenységük során nem a

hagyományos

ítélkező

szerepüket

gyakorolják,

hanem

“közigazgatási

jogias”

cselekményeket végezzenek, illetve ilyen fajta döntéseket hozzanak (cégnyilvántartás és a cégek törvényességi felügyelete, a közhasznú szervezetek nyilvántartása, stb.) Ami közelebbről a közigazgatási szervek jogalkalmazó tevékenységét illeti, az alábbiakat érdemes kiemelni. A közigazgatási szerveknek a nemzetgazdaság igazgatásában betöltött szerepe mint arra korábban már utaltunk - összességében csökkenő tendenciát mutat. Ez azonban a

43

jogalkalmazásra, s különösen a hatósági jogalkalmazó tevékenységre nem vonatkozik, sőt e területen azt tapasztaljuk, hogy a közigazgatási szervek jelentősége növekszik. A közigazgatási szervek hatósági jogalkalmazó tevékenysége a gazdaság irányításában, illetve befolyásolásában négy alapvető tevékenység fajtára tagolható: a) általános hatósági tevékenység, b) pénzügyi hatósági tevékenység, c) piacfelügyelet, és d) versenyfelügyelet. Ad.a) A közigazgatási hatósági eljárás általános szabályairól szóló törvény (Ket.) alapján megvalósuló általános hatósági tevékenység során létrejövő jogviszony egyik alanya mindig közigazgatási szerv, míg a másik alany bármely személy és szervezet, így gazdálkodást végző személy és szervezet is lehet. Az ilyen tevékenység minden esetben a közigazgatási anyagi jog alkalmazását jelenti, melynek közvetlen célja nem a gazdasági élet befolyásolása, hanem egy olyan konkrét társadalmi (közegészségügyi, építési, stb.) érdek védelme, vagy szolgálata, amelyet minden jogalannyal szemben érvényesíteni kell, függetlenül attól, hogy milyen tevékenységet végez. A gazdálkodást végző szervezetek és személyek esetén az ilyen jellegű jogalkalmazás kétségkívül befolyásolja - sok esetben igen erősen - a gazdálkodást, mégpedig közvetett úton, hiszen a cél nem a gazdálkodás befolyásolása, hanem a közügyek intézése körében egy konkrét társadalmi érdek érvényesítése. Így például egy húsipari vállalkozás (Rt., kft. stb.) esetében is az építésügyi hatóság dönt az építési engedély kiadásáról, vagy a közegészségügyi hatóság írja elő a termék előállításának tisztasági és egyéb követelményeit, ami jelentősen kihat az adott termékek előállítási költségeire, így végső soron a fogyasztói árára is. Ugyanez mondható el a környezetvédelem szabályait érvényesítő közigazgatási hatóságokról, illetve aktusairól is. A közigazgatási szervek általános hatósági tevékenysége ily módon tehát közvetett hatást jelent a gazdasági életre. Ad.b) A hatósági jogalkalmazó tevékenység második fajtája a gazdasági tevékenység befolyásolásában az, amikor a közigazgatási szervek nem a közigazgatási jog-, hanem a pénzügyi jog szabályait alkalmazzák, ebből következően nem közigazgatási jogi-, hanem pénzügyi jogi jogviszony keletkezik. Ide tartoznak a pénzügyi hatóságok által megállapított pénzügyi

kötelezettségek,

mint

például

a

nyereségadózásra

vonatkozó

előírások

érvényesítése, az általános forgalmi adóval kapcsolatos hatósági tevékenység, a helyi adó kivetése és behajtása, stb. Ad.c) A piacgazdaság működésének egyik ismérve az, hogy az állam csupán a gazdaság működésének kereteit, játékszabályait jelöli ki, és ezen belül a piaci szereplők szabadon versenyeznek. Ha pedig valamely termék vagy szolgáltatás esetén megbomlik a piaci egyensúly, azaz túl sok, vagy túl kevés van belőle, akkor az állam, az e célra létrehozott

44

szerve útján beavatkozik és helyreállítja azt: termékfölösleg esetében például exportdotáció odaítélésével és állami felvásárlással, míg hiány esetén az állami tartalékok piacra dobásával és az import támogatásával. A piacfelügyelet lényege - ebből következően - az, hogy az állam a piac egyes szektorai működésének figyelemmel kísérésével bíz meg bizonyos közigazgatási szerveket és részükre olyan eszközöket biztosít, amelyek lehetővé teszik a megbomlott piaci egyensúly helyreállítását. A piacfelügyeleti szervek a következők: - általános piacfelügyeleti szerv: a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium, - az agrárpiac esetében: a Termékpálya Bizottságok - a pénz és tőkepiac, a biztosítási-piac, valamint a nyugdíjpénztár-piac esetében a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete, - a hírközlési piac esetében: a Nemzeti Hírközlési Hatóság. Ad.d) A piacgazdaság rendeltetésszerű működésének nem csupán a piacfelügyeleti szervek működése, hanem a versenyfelügyelet funkcionálása is nélkülözhetetlen előfeltétele. A versenyfelügyelet megteremtésével az állam célja az, hogy működjön egy (vagy több) olyan állami-közhatalmi szerv, amely egyrészt figyelemmel kíséri a piaci szereplők magatartását, és ha törvénysértést észlel, megteszi a szükséges intézkedéseket, másrészt pedig engedélyt ad vállalkozások összefonódására, piaci tevékenységük összehangolására, mindaddig, amíg az nem vezet a piac torzulásához, illetve nem veszélyezteti a piaci viszonyokat. A piaci magatartások törvényes körét, valamint a versenyfelügyelet szervezeti rendjét és eljárását, a tisztességtelen piaci magatartás és versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény állapítja meg. A törvény globálisan tiltja a tisztességtelen piaci magatartást és a verseny korlátozását, az alábbiak rögzítésével. Tilos: - a tisztességtelen verseny (például a versenytárs hírének megsértése, üzleti titok tisztességtelen megszerzése), - a fogyasztói döntések tisztességtelen befolyásolása (például a fogyasztók megtévesztése, a fogyasztók választási szabadságának korlátozása), - a gazdasági versenyt korlátozó megállapodás megkötése (például a vételi és az eladási árak megkötése, a piac felosztása), - a gazdasági erőfölénnyel való visszaélés (például a termelést a fogyasztók kárára befolyásolni, túlzottan alacsony árat alkalmazni), - a vállalkozások túlzott összefonódása engedélyeztetésének elmulasztása. A gazdasági élet szereplőinek magatartását a magyar piacon a Gazdasági Versenyhivatal kíséri folyamatosan figyelemmel.

Ha azt tapasztalja, hogy az adott

gazdálkodó megsértette az itt körülírt előírásokat, akkor beavatkozik. A tisztességtelen

45

versennyel kapcsolatos magatartásokat azonban nem a Versenyhivatal, hanem a megyei bíróság bírálja el, azaz ebben az értelemben a megyei bíróság is versenyfelügyeletnek minősül! Ennek jogpolitikai indoka az, hogy az e körbe tartozó verseny-jogsértések a polgári jog által védett érdekeket is sértik, és pusztán a versenyjogi szankciók alkalmazása nem lenne elegendő a jogalkotó megítélése szerint. (Csak zárójelben jegyezzük meg, hogy az EU tagságunkra tekintettel – a közösségi joggal összefüggésben - az Európai Bizottság is ellát verseny-felügyeleti feladatokat.) A Versenyhivatal független állami költségvetési szerv, amely szervezetileg nincs a Kormánynak sem alárendelve. Jogállását tekintve autonóm államigazgatási szerv. Számára feladatot csak törvény állapíthat meg. Élén elnök áll, akit (és helyetteseit) a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök nevez ki 6 évre. A Versenyhivatalban dolgozók köztisztviselők. A Versenyhivatal a döntéseit rendszerint 3, kivételesen 5 tagú Versenytanácsban hozza meg, melynek eljárására az államigazgatási eljárás általános szabályait (Ket.) kell alkalmazni, a törvényben rögzített kivételekkel, mint például: ügyfél, képviselet, irat betekintési jog, megkeresés, elintézési határidő, stb. Az eljárás kérelemre, vagy hivatalból egyaránt megindulhat. Az első esetben eljárási díjat kell fizetni, melynek összege az ügy jellegétől függ. A versenyfelügyeleti eljárás négy szakaszból áll: a vizsgáló eljárása, a Versenytanács eljárása, utóvizsgálat, és végrehajtás. Az eljárás a vizsgáló tevékenységével indul meg, aki lényegében tisztázza a tényállást és erről jelentést készít, majd azt a Versenytanács elé terjeszti. Az érdemi döntést, az érdemi határozatot, a Versenytanács hozza meg, - csekély kivételtől eltekintve - tárgyalás megtartása után. A határozat - az ügy természetétől függően - a következő lehet: - engedélyt ad a vállalkozások összefonódására, - megállapítja az adott magatartás törvénybe ütközését, és erre tekintettel bírságot szab ki, elrendeli a magatartás abbahagyását, illetve a törvénysértő állapot megszüntetését, vagy helyreigazító nyilatkozat megtételét, - megállapítja, hogy nem történt jogsértés. A határozat ellen fellebbezésnek helye nincs, az érdekelt azonban 30 napon belül keresettel - a bírósághoz fordulhat, amely a közigazgatási perekre vonatkozó szabályok szerint jár el. A bíróság a határozatot megváltoztathatja.

1.3.2.2.2. A közigazgatási szervek tulajdonosi eszközei: a tulajdonosi igazgatás és a közvetlen tulajdonosi tevékenység 46

A közigazgatási szervek nemzetgazdaság igazgatási szerepét tárgyaló fejezetben már utaltunk arra, hogy e szervek a tulajdonosi mivoltuknál fogva is jogosultak a gazdasági élet befolyásolására, igazgatására. Utaltunk arra is, hogy e minőségben a közigazgatási szervek részben tulajdonosi igazgatást, részben pedig közvetlen tulajdonosi tevékenységet végeznek. Itt és most kell azonban jeleznünk, hogy részünkről e két tevékenység elhatárolása mesterséges konstrukció és didaktikai okokból történik, azaz a gyakorlati életben a jogalkotó nemigen veszi figyelembe e két minőség egymástól eltérő sajátosságait.

A.) Tulajdonosi igazgatás A közigazgatási szervek tulajdonosi igazgatási tevékenysége természetesen az állami és az önkormányzati tulajdonra korlátozódik, s alapvetően abban valósul meg, hogy a közigazgatási szerv gazdasági társaságot alapít, megszüntet, illetve gazdasági társaságban érdekeltséget (üzletrészt) szerez, a gazdálkodó szerveken belül pedig - immár mint tulajdonos - érvényesíti jogait: tevékenységi kör meghatározás, ügyvezető választás, mérleg megállapítása, az üzletpolitika meghatározása, stb. Az 1989-1990. évi rendszerváltozás e téren is teljesen új helyzetet teremtett, hiszen a gazdasági élet korábbi kulcsszereplői, az állami vállalatok gyakorlatilag eltűntek a gazdasági életből, és helyüket a gazdasági társaságok vették át. Az állami vállalatok tehát átalakultak, ami azt jelenti, hogy az állami és önkormányzati tulajdon a versenyszférába került, s ma már nem áll semmiféle különleges jogi és egyéb védelem alatt: ugyanolyan szereplői a piacnak, mint a magántulajdonú gazdasági társaságok. A gazdasági társaságok üzletrészében megtestesülő állami tulajdon (az állam üzleti vagyona) fölött – mint arra utaltunk - a Nemzeti Vagyongazdálkodási Tanács rendelkezik, azaz e szervezet gyakorolja az állam tulajdonosi jogait. Az önkormányzatok esetében a helyzet hasonló. Az 1990 előtt tanácsi irányítás alatt működő állami vállalatok ma már közszolgáltató gazdasági társaságként funkcionálnak, amelyek üzletrészével, illetve üzletrészének döntő hányadával - tulajdonosként - az önkormányzatok rendelkeznek, de megkülönböztetett védelmet ők sem élveznek. (Például: Miskolci Városi Közlekedési Zrt., Fővárosi Vízművek Rt., stb.) Figyelemreméltó, hogy a fejlett államokban a közszolgáltatásokat (közterület fenntartás, víz-, szennyvíz-, gáz-, villany-, telefon ellátás, temetőfenntartás, stb.) ma már nem csupán a helyi önkormányzat(ok) által tulajdonolt gazdasági társaságok, hanem az általuk – versenyeztetési eljárást követően – kiválasztott, magántulajdonú gazdasági társaságok is ellátják. Ez utóbbiak esetében arról van szó, hogy az önkormányzat nem rendelkezik az adott közszolgáltatás ellátásához szükséges gazdálkodó szervezettel, ezért magánkézbe adja a közszolgáltatás ellátását. Ennek neve nem

47

más, mint “kiszerződési rendszer”melynek lényege az, hogy az önkormányzat és a magáncég, szerződésben rögzíti a jogokat és kötelezettségeket, továbbá a nem megfelelő teljesítés esetén foganatosítható szankciókat. A “kiszerződési rendszer” alapfilozófiája az, hogy egy adott közszolgáltatást, mint közfeladatot nem csupán állami- vagy önkormányzati tulajdonú szervezettel lehet megoldani, hanem magántulajdonú szervezettel is. Nem a tulajdoni forma a döntő tehát a közszolgáltatás ellátásánál, hanem annak hatékony megvalósítása, ami a magáncégek versenyeztetésével és az önkormányzat számára előnyös szerződéssel érhető el. Megjegyezzük, hogy az utóbbi években hazánkban is történtek lépések ez irányban. A közigazgatási szervek tulajdonosi igazgatási szerepe - mint már rámutattunk összességében csökkenő tendenciát mutat, hiszen egyrészről az állami tulajdon aránya és jelentősége is jelentősen lecsökkent, másrészről pedig a gazdasági társaságokban a tulajdonformák rendszerint keverednek. Ily módon az üzletrészhez igazodó szavazati jog nagyságrendje dönti el mindig azt a kérdést, hogy vajon a közigazgatási szerv kívánságában testet öltő állami, vagy önkormányzati tulajdonosi akarat érvényesül-e például az ügyvezető megválasztásánál, a nyereség felosztásánál, az üzletpolitika meghatározásánál, vagy más döntés meghozatalánál, avagy a magántulajdonosi akarat.

B.) Közvetlen tulajdonosi tevékenység A nemzetgazdaság igazgatása keretében a közvetlen tulajdonosi tevékenység azt jelenti, hogy a közigazgatási szerv közvetlenül, mintegy sajátjaként rendelkezik az állami (önkormányzati) tulajdonnal, illetve az azt megtestesítő anyagi-, technikai-, dologi eszközökkel. Teszi ezt annak érdekében, hogy az Országgyűlés, illetve a képviselőtestület által kitűzött gazdaságpolitikai célok megvalósulhassanak. E tevékenység rendszerint nem a közigazgatási jog, hanem a polgári jog, vagy a pénzügyi jog szabályai szerint valósul meg, például a következő módon: - állam- és önkormányzati tulajdon elidegenítése (privatizáció), - döntés a központi költségvetés által biztosított anyagi eszközök gazdasági életben történő felhasználásáról (állami nagyberuházás), - export-import támogatás odaítélése, - szubvenció-dotáció biztosítása, - nyereség-, vagy más adózási kedvezmény nyújtása, - döntés az elkülönített állami (esetleg önkormányzati) pénzalapok felhasználásáról.

48

1.3.2.2.3. A közigazgatási szervek egyéb eszközei a nemzetgazdaság igazgatásában Köztudott, hogy a közigazgatási szervek fő rendeltetése a gazdasági élet vonatkozásában is, az állami feladatok gyakorlati végrehajtásának a megszervezése. Ebből következik, hogy a közigazgatási szervek - a közhatalmi és a tulajdonosi eszközökön túl még - egy sor egyéb lehetőséggel és eszközzel is rendelkeznek, amelyekkel képesek a gazdaságra hatni. Ezek közül mi itt csak kettőt emelünk ki: a) az állami költségvetésből létrehozott intézmények fenntartását a gazdasági fejlődés segítése céljából, valamint b) a gazdasághoz kapcsolódó érdekegyeztető fórumok működtetését. ad.a) A gazdaság fejlődését, illetve fejlesztését szolgáló, állami költségvetésből létrehozott (fenntartott) intézmények (mint például a Magyar Vállalkozásfejlesztési Alapítvány) feladata mindenekelőtt a kis- és a középvállalkozások hatékony segítése a következő módon: vállalkozási tanácsadás és oktatás, információgyűjtés a piacról, a hitelekről, az állami támogatásokról, pályázati lehetőségekről, hitelgarancia biztosítása, és hitelezés. ad.b) A gazdasághoz kapcsolódó érdekegyeztető fórumok közé sorolható például az Országos Érdekegyeztető Tanács, melynek fő feladata a társadalmi-gazdasági feszültségek felszínre hozatala, a megoldási lehetőségekre vonatkozó álláspontok ütköztetése és ily módon a feszültségek levezetése, a nagy társadalmi kérdésekben való megegyezés a gazdaság három legfontosabb szereplője: az állam, a munkaadók és a munkavállalók között. Ennek során megállapodás születik (születhet) például a minimálbér nagyságáról, a munkanélküliség kezelési lehetőségeiről, vagy más-, a gazdaság egésze szempontjából jelentős kérdésről. A lényeg minden esetben a társadalmi feszültségek levezetése, a társadalmi béke fenntartása, hiszen csak ily módon működtethető a piacgazdaságra épülő szociális jogállam.

49

2. Az iparigazgatás Fő témakörök 1. Alapfogalmak 2. Az iparigazgatás rendszere 3. Az iparigazgatási jog egyes területei _________________________________

2.1. Alapfogalmak Az iparigazgatás tárgyalása során mindenekelőtt a legfontosabb fogalmak tisztázása szükséges, úgymint az ipar, az iparigazgatás, az iparigazgatási jog. Az ipar fogalmának meghatározásánál a termelés vertikális felosztásából, azaz a termelés folyamatából célszerű kiindulni. Egyed István álláspontját elfogadva a termelés három szakaszát különböztethetjük meg: az őstermelést, az ipart és a kereskedelmet. Ezen folyamat eredményeként a kitermelt, előállított nyersanyag a feldolgozást követően már kész fogyasztási cikk formájában jut el a fogyasztóhoz. Az őstermelés tehát az alapanyagok, nyersanyagok kitermelésével, előállításával az ipar számára biztosítja azokat az anyagokat, amelyek feldolgozása révén a kész fogyasztási cikk előáll. A kereskedelem az így előállított termékeket jutja el a fogyasztói réteghez. Az ipar funkciója tehát az őstermelés és a kereskedelem között hidat képezni, azaz a nyersanyagok késztermékké alakítása. Az ipart a nemzetgazdaság egyik ága, különböző ágazatok alkotják, amelyeket a KSH egységes ágazati osztályozási rendszerben (TEÁOR) taglalja. Ezek az ágazatok a bányászat kőfejtés, a feldolgozóipar valamint a villamosenergia-, a gáz-, a gőz- és a vízellátás. A bányászat az ásványi nyersanyagok kutatása, feltárása és kitermelése, az e tevékenységek során keletkező hulladékok kezelése, valamint az ásványvagyon-gazdálkodást jelenti. A feldolgozóipar tartalmazza az alapanyagok, alkatrészek fizikai vagy kémiai termékké átalakítását új termékké. Az átalakítandó anyagok, alkatrészek a mezőgazdaság, erdőgazdálkodás, halgazdálkodás, a bányászat vagy más feldolgozóipari tevékenység termékei. A villamosenergia-, a gáz-, a gőz- és a vízellátás ezen energiahordozók előállítását, szállítását, elosztását és szolgáltatását jelenti.

50

Az ipar fenti meghatározásának és a korábbi tanulmányokban meghatározott igazgatás fogalmának (az emberi együttműködés során keletkező emberi tevékenység, amely biztosítja a közös cél elérését, az ehhez szükséges személyi, tárgyi feltételeket és a munka összhangját) felhasználásával az alábbiak szerint definiálhatjuk az iparigazgatását: Az iparigazgatás a nemzetgazdaság egyik ága, a bányászatot, a feldolgozóipart, valamint az energiagazdálkodást, mint ágazatokat átfogó államilag szervezett irányító és szabályozó tevékenység, melynek alanya az iparigazgatási szervek összessége, tárgya az ipari tevékenységet végző szervek összessége, tartalma pedig azon eszközök és módszerek összessége, amelyekkel az alany a tárgyra hat, a kitűzött cél realizálása érdekében. Az iparigazgatási jog ezek alapján az ipar igazgatásával kapcsolatos életviszonyokat szabályozó jogi normák összessége. Az iparigazgatási jog sajátosságai: •

Az ipari tevékenységek széles skálája lehetetlenné teszi az egységes, kódex jellegű

szabályozást, nincs egy egységes jogszabály – iparjogi kódex -, ami keretet adna a nemzetgazdaság ezen ágának. A kódex jelleg az egyes ágazatokra, illetve alágazatokra jellemző, ilyen például a bányászat, gázenergia. •

Szintén a tevékenységek sokszínűsége, a szabályozandó terület diverzitása a

szabályozás intenzitásának rendkívül eltérő mértékét eredményezi. A fokozott társadalmi érdek szükségessé teszi az egyes területeken az aprólékosan kidolgozott normaalkotást, ugyanakkor sokszor indokolatlanul magas szintű jogszabályban szabályozza a jogalkotó az adott ágazatot (például az energiajog ágazati törvényei számos technikai jellegű, végrehajtási jellegű

szabályozást

tartalmaznak,

amelyek

más

jogterületeken

rendszerint

kormányrendeletekben kerülnek rögzítésre, ezzel mind a jogértelmezést, mind a jogszabály alkalmazhatóságát nagyban megnehezíti). Más területeken a szabályozás csak keret jellegű, mint a textilipar esetében. • előbb

A többlépcsős szabályozás döntően jellemző az iparigazgatási jogra, egyben az említett

probléma

megoldására

is

szolgálna

az

érintett

ágazatokban.

A

keretjogszabályok alkalmazása segít megőrizni az ágazat integritását, mégis teret enged a dinamikus szabályozásnak, amelyet a Kormány, vagy az ágazatért felelős miniszter jogalkotása tölthet fel tartalommal. •

Az iparigazgatási jog az életviszonyok széle körében érvényesül, nemcsak a

közigazgatás korlátain belül, hanem gyakran más jogágak területein is. Fogyasztóvédelmi szempontból kiemelt jelentősége van a polgári jog, a versenyjog szabályainak, még személyés állagbiztonság, munkavédelem tekintetében munkajog területe kerül előtérbe.

51

•

Különösen az energiaügyi ágazatokra jellemző, hogy alapvetően polgári jogi,

kötelmi kérdéseket (a fogyasztói szerződéseket, általános szerződési feltételek tartalmára vonatkozó előírásokat, szerződéskötési kötelezettséget) szabályoznak az ágazati jogszabályok. Magyarázható mindez a kiemelt közérdekre – különös tekintettel a közüzemi szolgáltatások mindenki számára zavartalan igénybevételével – tekintetre, valamint a szükségszerűen egyensúlyhiányos jogviszonyokban a fogyasztók állam általi védelmére. •

A jogszabályok sok esetben korlátozzák az ingatlantulajdonos jogait (például építési

tilalom, kisajátítás).

2.2. Az iparjog igazgatásának rendszere Európai Unió közös politikáinak egyike az iparigazgatás, ennek értelmében az egyes tagállamok, így Magyarország is, a nemzeti iparigazgatás és iparpolitika kialakítása folyamán az Unió iparpolitikájára tekintettel kénytelen eljárni.

2.2.1. Az Európai Unió iparpolitikája Az Unió nem szabályozza az ipar valamennyi területét, csak a stratégiailag kiemelt ágazatok politikái nyertek közösségi szabályozást (például az energiaszektor). Az egyes területek szabályozásai is – az előző pontban említett sajátosságokból kifolyóan – igen változatos formában és mélységben valósulnak meg. Az Unió a célszerűség és szubszidiaritás elvének megfelelően csak azok területeken alakítja ki saját politikáját, ahol a tagállami szabályozás nem elégséges a közösségi célok eléréséhez, ilyen speciális területek az energiaszektor vagy a közlekedés. A 2007-2013 költségvetés sarokköve az Unió versenyképességének ösztönzése, az iparpolitikát is ennek tükrében tervezve kiemelt jelentőséghez jutott a fent említett infrastrukturális ágazatok összeurópai koordinálása, a közös politika kialakítása. Az iparpolitika intézményi hátterét az Európai Bizottságban két Biztos, a Vállalkozáspolitikáért és iparért felelős Biztos és az Energiáért felelős Biztos is biztosítja. A működésben egyre nagyobb jelentőségek kapnak az ügynökségek, ilyen a Versenyképesség és Beruházási Végrehajtó Ügynökség (EACI), valamint az EURATOM Ellátási Ügynökség (ESA). 1991-ban 50 európai állam aláírta az Energia Chartát, amely megteremtette az összeurópai energiapolitika alapjait. Realizálva, hogy az EU energiafüggősége az évek

52

folyamán egyre nőni fog, 1996-1998 között kidolgozták az ágazati energia-irányelveket és meghatározták a fő célkitűzéseket: •

Piaci integráció megvalósítása érdekében a piac liberalizálása, különös tekintettel a

vezetékes energiafajtákra (földgáz, villamos energia). •

Európának a közel-keleti és orosz olajtól való függőség mérséklése, lehetőleg

alternatív energiahordozók bevonásával. •

Fenntartható fejlődés fenntartása a közös energiapolitika legfontosabb tényezői a

környezetvédelem, a megújuló energiák fokozott hasznosítása tekintetében. •

K + F (kutatás és fejlesztés) programok széles körének kiterjesztése az

energiaszektorra. Példa az EU szabályozására a villamosenergia-igazgatásban: 2003/54/EK Parlament és Tanács közös irányelve a villamos energia belső piacára vonatkozó közös szabályokról és a 96/92/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről kompromisszumos megoldás, amely már elsősorban a liberalizált piaci modellt tekinti a szabályozás alapjául, ugyanakkor lehetőséget biztosít a tagállamoknak, hogy a szabályozásuk kialakítása során a saját adottságaikat is figyelembe vegyék. A Bizottság felügyeli, hogy az egyes tagállamokban egyenértékű gazdasági eredmény, és ezáltal a piac megnyitásának, valamint a piachoz való hozzáférésnek hasonló szintje alakuljon ki.

2.2.2. Az iparigazgatás hazai szervezeti rendszere Az iparigazgatás szervezeti rendszerét döntően befolyásolja a nemzetgazdaság irányításának aktuálisan érvényesülő modellje (ld. A nemzetgazdaság igazgatása 1.2.). A magyar szervezetrendszer történetében nyomon követhető az adott kormányzat igényeihez igazodó modellek alakulása, így a XIX. században még nem alakult ki külön szervezeti rendszer az iparigazgatására, azaz a liberális modell érvényesült. A II. világháborút követően megváltozott társadalmi berendezkedés következtében megnyílt az igény a centralizált irányítás kiépítésére, ez a tervutasításos gazdaságirányítás megvalósulásához vezetett. A korábbi liberalizált modellt egy erősen centralizált irányítás váltotta fel, a kialakult szervezetrendszerben például az 1950-es években 7 ipari minisztérium működött. A 80-as éveket követően enyhül a központosítás, a minisztériumok száma csökken, majd 1998-tól egy minisztérium, a Gazdasági Minisztérium látja el az ágazat irányítását. Az Európai Unióhoz csatlakozást követően az Unió politikájának megfelelően egyes ipari

53

ágazatokban (így különösen az energiaszektorban) megindul a piac liberalizálása, az állami szerepvállalás újbóli átalakulása. Napjainkban az iparigazgatás szervezeti rendszerét az alábbi szervek alkotják: a.

Az Országgyűlés szerepe kivételesen alakul az ipar igazgatásában. Egyrészt az

ágazati törvények megalkotásával jogalkotási feladatot lát el, másrészről egyedül itt vesz részt az igazgatásban, mint jogalkalmazó szerv. b.

A Kormány, mint a közigazgatás csúcsszerve gondoskodik a Kormányprogramban

lefektetett iparigazgatási politika végrehajtásáról. Jogalkotó és jogalkalmazó feladatot egyaránt ellát. A már említett ágazati törvények (általában keretjogszabályok) végrehajtása érdekében gyakorolja jogalkotó tevékenységét. A különös hatáskörű szervek közül a hierarchiában a legmagasabban az ágazat

c.

irányításáért felelős miniszter irányítása alatt álló minisztérium (2002-től a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium) lát el feladatot. A miniszter közreműködik a Kormány gazdaságpolitikájának kidolgozásában, valamint ellátja a jogszabályban meghatározott ipari tevékenységek felügyeletét és ágazati igazgatását. A miniszter feladatai ezek alapján: •

a Kormány gazdaságpolitikai stratégiájához kapcsolódóan -

kidolgozza és a Kormány elé terjeszti a gazdaságpolitikai stratégiája megvalósításához szükséges cél-, eszköz és intézményrendszert,

-

figyelemmel kíséri a gazdasági folyamatok alakulását, előrejelzéseket készít azok várható tendenciáiról,

-

kialakítja a horizontális támogató programokat, a befektetés ösztönzés, a piacszabályozás elveit,

-

javaslatokat dolgoz ki a pénzügyi források céljaira és felhasználására, rendelkezik hatáskörébe utalt pénzügyi alapokkal,

•

innovációs és fejlesztési stratégiákat dolgoz ki, A hazai és nemzetközi gazdasági folyamatok alakulásának figyelembevételével

előterjesztést készít a Kormány számára azok várható tendenciáiról. •

A miniszter az ágazati irányítás feladatkörében: -

megállapítja egyes ipari tevékenységek gyakorlásának feltételeit, meghatározza a végzésükhöz szükséges szakmai követelményeket és az engedélyhez kötött tevékenységek körét;

-

gyakorolja a hatáskörébe utalt hatósági jogköröket és törvényességi felügyeletet,

-

koordinálja az energiaszolgáltatás tevékenységét, biztosítja az energiaellátás zavartalan működésének feltételeit,

54

-

ellátja a földtani, valamint ásványi nyersanyagkutatás, ásványvagyon kutatás és bányászati tevékenység állami irányítási és ellenőrzési feladatait,

-

ellátja néhány különleges termék, illetve termelési tevékenység állami irányításának feladatait,

-

az állam tulajdonosi jogait gyakorolja állami tulajdonban álló gazdasági társaság (például: Duna-menti Erőmű ZRt., Tigáz Zrt., Országos Villamostávvezeték Zrt.), szövetkezet, alapítvány (Iparfejlesztési Közalapítvány) illetve kht. (Energia Központ Kht., Bányavagyon-hasznosító Kht.) tekintetében.

d.

A szervezetrendszerhez tartozó egyéb szervek: 1.

Magyar Energia Hivatal

2.

Országos Atomenergia Hivatal

3.

Magyar Bányászati és Földtani Hivatal

4.

Bányakapitányságok

Helyi önkormányzatok szerepe az iparigazgatásban a települési közműellátás és közvilágítás megszervezésében, kivitelezésében van.

2.3. Az iparigazgatási jog egyes területei

2.3.1. Bányajog A bányászat szabályozásában megvalósult a többlépcsős szabályozás, amelynek alapját a bányászatról szóló 1993. évi XLVIII. törvény (továbbiakban: Bt.) adja. A törvény felhatalmazása alapján – a további „lépcsőfokokként” – az igazgatás részletszabályai, végrehajtási szabályai kormányrendeletekben és miniszteri rendeletekben találhatók, kiemelkedő jelentőségő közülük a 203/1998. (XII. 19.) Kormányrendelet, amely a bányászati törvény végrehajtási rendelete.

2.3.1.1. A bányászat alapfogalmai A speciális szabályozási területre tekintettel a jogszabály meghatározza a használt fogalmakat, úgymint a Bányászat: ásványi nyersanyagok kutatása, feltárása és kitermelése, az e tevékenységek során keletkező hulladékok kezelése, valamint az ásványvagyon-gazdálkodás.

55

Bányavállalkozó: a bányászati tevékenység végzésére jogosult jogi vagy természetes személy, illetve jogi személyiséggel nem rendelkező társaság (a továbbiakban együtt: személy). Ásványi nyersanyag: olyan ásványi anyag, mely a fennálló tudományos-technikai fejlettségi szinten hasznosítható. Nem minősül ásványi nyersanyagnak a külön törvény hatálya alá tartozó talaj és halmazállapotától függetlenül a víz. Ásványvagyon: az ásványi nyersanyagoknak azon része, amelynek mennyiségét és minőségét földtani, valamint bányaműszaki és -gazdasági szempontok alapján becsléssel vagy számítással határozzák meg. Ásványvagyon gazdálkodás: tevékenységek, intézkedések, termelési programok, kutatási, feltárási, művelési rendszerek és módszerek, melyek az ásványi nyersanyagok gazdaságos kitermelését úgy szolgálják, hogy a lelőhely művelésbe nem vont részeit nem károsítják, megóvják abból a célból, hogy azok a későbbiekben kitermelhetők legyenek; és egyben lehetővé teszik a veszteségek csökkentését és az ásványi nyersanyagvagyon műszakilag lehetséges és a piaci viszonyok által indokolt minél teljesebb kitermelését. Kutatás: olyan földtani (geológiai, geofizikai, geokémiai) és mérnöki módszerekkel végzett bányászati tevékenység, amelynek célja az ásványi nyersanyagok lelőhelyének felfedezése, a felfedezett ásványi nyersanyag lelőhely lehatárolása és mennyiségi, minőségi megismerése, továbbá a földtani szerkezetek megismerése szénhidrogén föld alatti tárolására való alkalmasság szempontjából. Feltárás: az ásványi nyersanyag kitermelésének megkezdésére irányuló bányászati tevékenység, vagyis a mélyműveléses bányászatban a bányanyitás (főfeltárás), a mezőfeltárás és a fejtéselőkészítés, a külfejtéses bányászatban a meddőréteg eltávolítása (letakarás) és a nyitóárok kialakítása, valamint a szénhidrogén-bányászatban és a geotermikus energiahordozó hasznosításában a mező fejlesztése és próbatermelés, illetve a kutatás és feltárás alatti termelés. Kitermelés: az ásványi nyersanyag természetes előfordulási helyéről történő lefejtése, elválasztása, felszínre hozatala és az elhagyott meddőhányókból történő ásványi nyersanyag kitermelése is.

2.3.1.2. A bányatörvény általános rendelkezései A Bt. célja az ásványi nyersanyagok bányászatának, a geotermikus energia kutatásának, kitermelésének, a szabályozása az ásvány- és geotermikus energiavagyon gazdálkodásával

56

összhangban. Ennek érdekében a törvény hatálya kiterjed különösen az ásványi nyersanyagok bányászatára, a kitermelés szüneteltetése és a kitermelést követő tájrendezésre, meddőhányók létesítésére, hasznosítására és megszüntetésére, a megszűnt föld alatti bányák nyitva maradó térségeinek fenntartására, hasznosítására és felhagyására, a szénhidrogén-gazdálkodásra, a geotermikus energia hasznosítására, valamint a felszín alatti víz termelésével együtt nem járó kutatása és kinyerése. Valamennyi tevékenység végzése csak az emberi élet, az egészség, a környezet, a termőföld és a tulajdon védelmének, valamint az ásvány- és geotermikus energiavagyon gazdálkodási követelmények érvényesülésének biztosításával szabad. Az ásványi nyersanyagok és a geotermikus energia természetes előfordulási helyükön állami tulajdonban vannak. Az állami tulajdon megszerzése történhet koncessziós szerződés kötésével, valamint a liberalizált tevékenységek körében a bányafelügyelet által kiadott hatósági engedély alapján végzett tevékenységgel. A liberalizált tevékenységek történhetnek bejelentés alapján (nyílt területen, a talaj felszínének megbontásával nem járó előkutatás), valamint hatósági engedélyhez kötötten (például: nyílt területen az ásványi nyersanyagkutatás, bányatelek megállapítását követően az ásványvagyon feltárását és kitermelését, meddőhányó hasznosítás), tulajdonszerzésre csak az utóbbi esetben van lehetőség. A bányavállalkozó által kitermelt ásványi nyersanyag a kitermeléssel, az energetikai célra kinyert geotermikus energia a hasznosítással a bányavállalkozó tulajdonába megy át. A föld alatti gáztárolóban, mint természetes előfordulási helyén lévő, állami tulajdonban álló

szénhidrogén

tulajdonjogát,

kérelemre,

a

külön

törvényben

meghatározott

földgáztárolási működési engedéllyel rendelkező bányavállalkozó bányajáradék-összeg 1,4szeresének megfizetésével a kitermelést megelőzően is megszerezheti.

2.3.1.3. A koncesszió Az állami tulajdon megszerzésének egyik módja a koncessziós szerződés kötése, amely a monopólium ellenérték fejében, határozott időre történő átengedését jelenti. Az államnak gazdasági érdeke fűződhet a monopólium átadásához, a magántőke bevonásához a bányászatba, különösen, ha az állami – anyagi - keretek korlátozottságát vesszük alapul. A koncessziós szerződés létrejöhet zárt területen az ásványi nyersanyagok kutatására, feltárására, kitermelésére, a kőolaj, a kőolajtermék, továbbá - a földgáz kivételével - az egyéb szénhidrogén-gáz szállítóvezetékek létesítésére és üzemben tartására. A szerződést az ágazat

57

irányításáért felelős miniszter (továbbiakban: miniszter) kötheti meg belföldi vagy külföldi jogi és természetes személyekkel, valamint ezek jogi személyiség nélküli társaságokkal. A koncesszió létrejöttének első lépése a koncessziós területek kijelölése, amelyeket a miniszter jelöl ki a földtani vizsgálatok és a vállalkozói kezdeményezések alapján, és ahol valószínűsíthető a nyersanyagok gazdaságos kitermelése. Főszabály szerint a koncessziós szerződés megkötésére a koncesszióról szóló 1991. évi XVI. törvény és a Bt. speciális rendelkezései alapján a miniszter pályázatot ír ki. A pályázatnak tartalmaznia kell a pályázatra bocsátott terület térbeli lehatárolását, a koncesszióköteles tevékenység meghatározását, a tevékenység szakmai, környezetvédelmi, földügyi,

vízügyi,

követelményeit,

közegészségügyi,

valamint

a

egészségvédelmi,

követelmények

teljesítésére

természetszolgáló

és

tájvédelmi

biztosíték-adási

kötelezettségeket. Ki kell írni a benyújtandó munkaprogram főbb tartalmi követelményeit, a pályázaton való részvétel feltételeit (pl. részvételi díj, a pályázó gazdálkodási, pénzügyi helyzetéről nyújtott tájékoztatás), a koncesszió elnyerése esetén az e törvény alapján teljesítendő fizetési kötelezettségeket, különösen a bányajáradék és egyéb fizetendő díj mértékét. A pályázatok elbírálásának szempontjait már a pályázat kiírásakor rögzíteni kell, attól eltérni nem lehet, az esetleges opcionális elemeket szintén a pályázatban fel kell tüntetni (pl. a munkaprogram tartalma, a pályázatban meghatározottnál magasabb mértékű bányajáradék megfizetésének vállalása). A pályázat elnyerésének következményeit, mint a koncessziós társaság alapítási kényszerére vonatkozó tájékoztatást vagy pl. az állam által vállalt kisajátításokkal kapcsolatos költségek megtérítése, az ásványi nyersanyag állami elővásárlási jogának kikötése szintén a pályázati felhívás anyagát képezi. Azokat a pályázatokat kell elbírálni, amelyek a pályázati feltételeknek megfelelnek. A pályázatok értékelése alapján a koncesszió megadásáról a miniszter dönt. A pályázat eredményét nyilvánosságra kell hozni, és arról valamennyi pályázót értesíteni kell. A pályázat nyertesével a miniszter koncessziós szerződést köt. A koncessziós szerződés legfeljebb 35 évi időtartamra köthető, amely egy alkalommal, legfeljebb a koncessziós szerződés időtartamának felével, meghosszabbítható. A koncessziós szerződés a pályázatban kiírt feltételek teljesítésére, a pályázó vállalásainak megfelelő tartalommal jön létre. A koncesszió jogosultja a bányászati tevékenységet akkor kezdheti meg, ha a szerződés aláírásától számított 90 napon belül igazolja, hogy bányászati tevékenység végzésére belföldi gazdálkodó szervezetet hozott létre, vagy a külföldi székhelyű külföldi vállalkozás bányászati tevékenység végzésére saját részvételével magyarországi fióktelepet hozott létre.

58

2.3.1.4. A bányászati tevékenység gyakorlásának szabályai A Bt. részletesen szabályozza a bányászati tevékenységek gyakorlásának általános, és az egyes ásványi nyersanyagok és geotermikus energiahordozók tekintetében a speciális feltételeit. A továbbiakban csak a közigazgatási hatósági tevékenység szempontjából legfontosabb rendelkezéseket tekintjük át. A bányavállalkozó kötelezettségei: A kitermelt ásványi nyersanyag és geotermikus energia után bányajáradék fizetése az állam javára. A tevékenysége során birtokába jutott földtani adatok tekintetében információszolgáltatási kötelezettsége van a Magyar Bányászati és Földtani Hivatal részére. Tevékenységét csak a jóváhagyott műszaki és kitermelési terv alapján, a kijelölt bányatelken végezheti, valamennyi biztonsági előírás figyelembevételével. A biztonsági előírások közzétételéről a miniszter gondoskodik, azok megszegése esetén az illetékes bányafelügyeleti szerv jár el hatósági jogkörben. A bányavállalkozó köteles a bányatevékenység befejezését követően a környezet helyreállítására, az esetleges későbbi tevékenység gyakorlás számára alkalmassá tenni, vagy a természeti környezetbe integrálni. Hatósági jogkörök: A bányafelügyelet (az illetékes bányakapitányság) dönt az engedélyhez kötött bányászati tevékenységek gyakorlásának engedélyezéséről, ebben az esetben szakhatóságként jár el. Engedély birtokában folytatható a kutatás, a feltárás, a kitermelés. Az engedély kiadását a bányavállalkozó kezdeményezi, kérelmére a hatóság meghatározott feltételek kikötésével engedélyezheti a tevékenység gyakorlását. A bányafelügyelet jelöli ki a művelés színhelyét – bányatelket -, amelyet csak az előzetesen jóváhagyott műszaki üzemterv alapján hasznosíthat a bányavállalkozó. A bányászati létesítmények, egyes gépek létesítése is a hatósági engedélyhez köthető, akárcsak a bányászati tevékenység szüneteltetése. Súlyos

baleset

vagy

üzemzavar

esetén

a

bányavállalkozót

bejelentési,

a

bányafelügyeletet kivizsgálási kötelezettség terheli. A bányafelügyelet egyéb esetben is jogosult ellenőrzés végzésére, a műszaki üzemtervtől eltérés esetén vizsgálat lefolytatására. A nem megfelelően folytatott tevékenység gyakorlóját időpont tűzésével a bányafelügyelet figyelemfelhívásban részesíti, amely eredménytelen eltelte után a bányavállalkozó bírsággal sújtható, amelynek mértéke legfeljebb 10.000.000 HUF. Bírság szabható ki továbbá az engedély nélkül folytatott tevékenység gyakorlójával szemben is, valamint eltiltásnak lehet helye. A bírság ismételten kiszabható, mértéke így legfeljebb 30.000.000 HUF. A bírság

59

kiszabásának ellenére tovább folytatott jogellenes tevékenység esetén a tevékenység folytatása felfüggeszthető, az engedély visszavonható, a koncessziós szerződés felmondható. A bányavállalkozó bányászati tevékenységből eredő kötelezettségei teljesítésének pénzügyi fedezetére a miniszter a koncessziós szerződésben, a bányafelügyelet az engedélyben a bányavállalkozó ajánlata figyelembevételével biztosítási szerződés megkötését vagy biztosíték adását írja elő. E pénzügyi fedezetnek ki kell terjednie a bányakárok megtérítésére, valamint a tájrendezési kötelezettség teljesítésére. Ha a bányavállalkozó a megadott határidőre e kötelezettségének nem tesz eleget, a bányafelügyelet - a kötelezettség teljesítéséig - a bányászati tevékenység megkezdését vagy folytatását felfüggesztheti. A tulajdonjog korlátozása: A bányászati tevékenység gyakorlása közben gyakran előfordul, hogy a bányavállalkozó a szükségszerűen saját ingatlanán kívül valósítja meg a tevékenységét. A Bt. ez irányú szabályai lehetővé teszik a tulajdon jog korlátozását. Tekintettel arra, hogy egy az Alkotmányban rögzített alapjogot érintő korlátozásról van szó, így ez csak törvényben lehetséges. Egyrészt az ingatlan tulajdonosa (kezelője, használója) köteles tűrni, hogy a bányavállalkozó vagy a földtani kutatásra jogosult szervezet az ingatlanon, annak rendeltetésszerű használatát nem akadályozó módon megfigyeléseket, méréseket végezzen, jeleket helyezzen el, illetve az ingatlan felszíne alatt vagy felett vezetéket létesítsen. A bányavállalkozó, valamint a földtani kutatásra jogosult szervezet e tevékenységével okozott károkat a bányakárokra vonatkozó szabályok szerint köteles megtéríteni. Az ingatlan rendeltetésszerű

használatát

akadályozó

bányászati

létesítmények,

szállítóvezetékek

elhelyezésének céljára - megállapodás hiányában - a bányavállalkozó az ingatlan használatára az építés, kutatás végzéséhez, annak befejezéséig, szolgalom alapítását igényelheti. A szolgalom alapítása egyezség kötés keretében valósulhat meg, kártalanítás fejében. Építési tilalom, vagy korlátozás elrendelése kérhető a az illetékes építési hatóságtól, a bányatelek határai között fekvő építési telekre. Ekkor is kártalanítási kötelezettség terheli a bányavállalkozót.

2.3.1.5. A bányászat állami felügyelete A bányászattal kapcsolatos közigazgatási feladatokat a bányafelügyelet látja el. A bányafelügyelet feladata, hogy a felügyelete alá tartozó tevékenységek végzése során védje a dolgozók életét, testi épségét és egészségét, ellenőrizze az ásványvagyon gazdálkodásra, a

60

környezet-, a táj- és a természetvédelemre, valamint a műszaki biztonságra és a tűzvédelemre vonatkozó szabályok megtartását. A bányafelügyelet a hatósági felügyelete keretében műszaki-biztonsági,

munkavédelmi,

építésügyi

hatósági,

építésfelügyeleti,

ásványvagyon-gazdálkodási, piacfelügyeleti és földtani hatásköröket gyakorol. A bányafelügyelet eljárása során a Bt.-ben foglalt eltérésekkel a Ket. szabályai szerint jár el. A bányafelügyelet kétszintű közigazgatási szerv, első fokon az illetékes bányakapitányság jár el, másodfokon pedig a Magyar Bányászati és Földtani Hivatal jár el. 267/2006. (XII. 20.) Kormányrendelet a Magyar Bányászati és Földtani Hivatalt jelölte ki bányafelügyeletként és az állami földtani feladatokat ellátó szervként.

2.3.2. Az energiajog Vannak bizonyos szolgáltatások, amelyek nélkül elképzelhetetlen lenne akár egy napot is eltölteni modern világunkban. A közüzemi szolgáltatások közül az energiaszolgáltatás már annyira mindennapjaink részévé vált, hogy az esetleges hiánya az, ami emlékeztet nélkülözhetetlenségére.

Ezen

ellátás

biztosítása,

az

energiaszolgáltatás

zavartalan

működésének megszervezésé az állam feladata. Mint korábban utaltunk rá az Európai Unióban is kiemelt szabályozási területként szerepel az energiaszektor. 2006-ban az Unió stratégiájának meghatározására az Európai Közösségek Bizottsága kiadta a Zöld Könyvet, amely tartalmazza a uniós energiapolitikát. A Közösségi szabályozás az egyes tagállamok stratégiáit is meghatározzák, így Magyarország ennek tükrében alakította ki a hazai szabályozást. Az energia jogon belül három ágazatot célszerű elkülöníteni: villamosenergia-, földgáz-, és atomenergia szektort. A szabályozás szempontjából meg kell különböztetni a liberalizált szektorokat (villamosenergia, földgáz), ahol a hatósági feladatokat a Magyar Energia Hivatal látja el, valamint a kiemelt kockázatot hordozó atomenergia szektort.

2.3.2.1. Villamosenergia és földgáz Az 1990-es évek közepéig jellemzően az energiaszolgáltatás állami monopólium volt, koncessziós szerződéssel volt lehetőség szűk körben állami feladatok végzésére. A már hivatkozott uniós politika a piac liberalizációját tűzte ki célul mind a villamosenergia és földgáz szektor területén. A magyar szabályozás a piac széleskörű liberalizációját a villamosenergia területén 2003. január 1-jétől, a földgázpiacé pedig 2004. január 1-jétől

61

kezdte meg, a szabályozott piac aránya fokozatosan csökkent a versenypiac arányához képest. Kezdetben a nem háztartási fogyasztó számára volt lehetőség a liberalizált piacon beszerezni az energiaszükségleteit, a piac teljes nyitása 2008. január 1-jétől történt meg.

2.3.2.1.1. Az ágazati jogszabályok speciális jellemzői Az 1. pontban foglalt általános jellemzők értel,ében itt is egy törvény adja mindkét ágazat szabályozásának gerincét (2007. évi LXXXVI. törvény a villamos energiáról és 2003. évi XLII. törvény a földgázellátásról a végrehajtásáról szóló 111/2003. (VII. 29.) Korm. rendelettel egységes szerkezetben). A törvények a végrehajtási rendelettel egységes szerkezetbe foglaltan határozzák meg kódex jelleggel a szektor igazgatását. Hasonlóan a bányászathoz, itt is a speciális jogterület megköveteli az általában elfogadott fogalmak újradefiniálását (például a fogyasztó fogalma eltér a polgári jogi fogyasztó fogalomtól), illetve az egyedi fogalmak meghatározását (villamosenergia, földgáz, szolgáltató). A jogszabályok zömét a kormányrendeletek és miniszteri rendeletek alkotják, amelyek főleg technikai előírásokat, valamint speciális eljárási szabályokat tartalmaznak (382/2007. (XII. 23.) Korm. rendelet a villamosenergia-ipari építésügyi hatósági engedélyezési eljárásokról)

2.3.2.1.2. Állami feladatok A 2.2. pontban tárgyalt általános feladatokon túl a Kormány feladata - az energiapolitika meghatározásának sarkalatos pontja - fogyasztóknak nyújtott támogatások rendszerének kialakítása, a határokon átlépő energiaszolgáltatás, szállítás szabályainak megalkotása, és a fogyasztók védelmének szemelőt tartásával a közüzemi szolgáltatás szabályainak kidolgozása is. Jelenleg az energiaszektorban érvényesül a hatósági árszabás, a szolgáltatások díjának meghatározása állami feladat, ez azonban a liberalizáció következő lépéseként, előreláthatóan 2009-től megszűnik. A Kormány piacszervező tevékenységének visszaszorulása – a liberalizáció miatt - az energiapolitikáért felelős miniszter feladataiban a korábbi jellemzően szabályozó feladatok arányát csökkentette és a felügyeleti feladatok kerültek előtérbe.

62

2.3.2.1.3. A Magyar Energia Hivatal A Magyar Energia Hivatal (továbbiakban: Hivatal) kormányhivatal, amelynek irányítását a Kormány, felügyeletét az energiapolitikáért felelős miniszter (2008. áprilisában a gazdasági és közlekedési miniszter) látja el. A Hivatal önállóan gazdálkodó központi költségvetési szerv. A Hivatal elnökét és elnökhelyettesét az energiapolitikáért felelős miniszter javaslatára, a miniszterelnök nevezi ki, és menti fel. A Hivatal tevékenységéről az elnök évente beszámol az Országgyűlésnek. A Hivatal célja az engedélykötelesnek minősített tevékenységet folytató vállalkozások és a vezetékes energiaellátási piac működésének biztosítása, a hatékony és fenntartható verseny előmozdítása, az ellátás biztonságának megőrzése és növelése. A hatósági feladatokat a két ágazatban tehát a Hivatal látja el, így különösen: •

működési engedélyek kiadása, illetve módosítása, erőmű-létesítési engedélyek kiadása;

•

a villamosenergia-ellátási szabályzatok jóváhagyása;

•

a nyilvánosságra hozandó információk körének meghatározása;

•

a földgáz, a villamos energia és az engedélyes erőművekben termelt hőenergia hatósági árainak és áralkalmazási feltételeinek előkészítése döntésre;

•

az Energetikai Érdekképviseleti Tanács működtetése;

•

közreműködés

az

energiatakarékossággal

kapcsolatos

egyes

kormányzati

feladatokban; •

fogyasztói panaszok kivizsgálása, fogyasztói érdekvédelem érvényesítése;

•

a villamos energiára és a földgázra vonatkozó energiaforgalmi és felhasználási információk gyűjtése, értékelése, tárolása;

•

az ágazatok felügyeletét látja el;

•

hatáskörébe tartozó esetekben a jogszabálysértővel szemben bírságot szabhat ki.

Feladatát a fogyasztók érdekeinek szemelőtartásával köteles ellátni. A Hivatal eljárására a Ket. szabályait kell alkalmazni a jogszabályban meghatározott eltérésekkel.

2.3.2.2. Az atomenergia jog Az atomenergia az egyik legtisztább és egyben legveszélyesebb energia, így szabályozása is intenzívebb a többi ágazatnál, a nemzeti jogszabályokon túl nemzetközi

63

egyezményekben vállalt kötelezettségek és az Unió fokozott szabályozása is foglalkozik az ágazattal. A hazai szabályozás alapját a 1996. évi CXVI. törvény az atomenergiáról képezi.

2.3.2.2.1. Alapelvek Az atomenergia felhasználásának elsődleges elve a békés célú, biztonságos alkalmazása. Atomenergiát csak oly módon szabad alkalmazni, hogy az ne károsítsa a társadalmilag elfogadható kockázati szinten felül az emberi életet, a jelenlegi és a jövő nemzedékek egészségét, életfeltételeit, a környezetet és az anyagi javakat. A biztonságnak minden más szemponttal szemben elsőbbsége van. Nukleáris létesítmény és radioaktív hulladéktároló engedélyese minden rendkívüli eseményről köteles tájékoztatni a lakosságot.

2.3.2.2.2. A szervezeti rendszer Az Országgyűlés kivételes hatáskörében - a jogalkotáson túl - minden új nukleáris létesítmény és radioaktív hulladéktároló létesítését előkészítő tevékenység megkezdéséhez, illetőleg meglévő atomerőmű további atomreaktort tartalmazó egységgel való bővítéséhez az Országgyűlés előzetes, elvi hozzájárulása szükséges, valamint az atomenergia-felügyelet éves jelentési kötelezettsége van az Országgyűlés irányába. A Kormány meglévő nukleáris létesítmény tulajdonjogának megszerzéséhez és a használat bármilyen jogcímen való átengedéséhez előzetes, elvi hozzájárulása szükséges, valamint az atomenergia-felügyelet éves beszámolót nyújt be. Az Országos Atomenergia Hivatal (továbbiakban: OHA) a Kormány irányításával működő, önálló feladattal és hatósági jogkörrel rendelkező központi közigazgatási szerv(114/2003. (VII. 29.) Korm. rendelet). Feladata az atomenergia biztonságos alkalmazásával, különösen a nukleáris létesítmények és anyagok biztonságával, valamint a nukleáris fegyverek elterjedésének megakadályozásával összefüggő hatósági felügyelet ellátása, továbbá hogy az atomenergia alkalmazásában érdekelt szervektől függetlenül ellássa és összehangolja a nukleáris energia biztonságos alkalmazásával, különösen a nukleáris anyagok és létesítmények biztonságával, a nukleárisbaleset-elhárítással kapcsolatos hatósági feladatokat, biztosítsa a teljes körű tájékoztatást, valamint előzetesen véleményezze az atomenergia alkalmazásával összefüggő jogszabályokat és hatósági előírásokat. Az OAH hatásköre kiterjed az atomenergia alkalmazásával összefüggő kutatásifejlesztési tevékenység értékelésére és összehangolására, a hatósági ellenőrzést szolgáló

64

műszaki megalapozó tevékenység finanszírozására. Feladatkörébe tartozik az atomenergia alkalmazásával kapcsolatos nemzetközi együttműködés összehangolása, a területhez kapcsolódó államközi egyezmények előkészítése és végrehajtásának megszervezése, a nemzetközi szervezetekkel folytatott együttműködés összefogása. A Hivatal látja el a radioaktív hulladékok semlegesítésének, elhelyezésének finanszírozását biztosító Központi Nukleáris Pénzügyi Alap kezelését. Engedélyezési, felügyeleti hatósági feladatai a következők: •

a nukleáris anyagok központi nyilvántartása és ellenőrzése;

•

a nukleáris kereskedelem előzetes engedélyezése;

•

a radioaktív anyagok csomagolásának jóváhagyása és ellenőrzése.

•

a radioaktív anyagok szállításának engedélyezése;

•

sugárzóanyagok központi nyilvántartása.

Az ágazathoz kapcsolódó feladatok - a fokozott veszélyre tekintettel - egyéb szervekre is kötelezettséget rónak (például az ÁNTSZ, a Magyar Honvédség).

65

3. Kereskedelem igazgatása Fő témakörök 1. Általános kérdések 2. Külkereskedelem 3. A kereskedelem igazgatásának alanyai 4. Fogyasztóvédelem __________________________________

3.1. Általános kérdések Az ipar igazgatásának kérdéskörén belül szükséges kitérnünk a kereskedelem igazgatásának bemutatására is, ugyanis a kereskedelem a nemzetgazdaság meghatározó ága, amelynek alapvető feladata a megtermelt javak, áruk fogyasztókhoz történő eljuttatása. A kereskedelem tulajdonképpen, mint összekötő láncszem jelenik meg a különböző iparágak és a mezőgazdaság, valamint a fogyasztók között. A kereskedelem érinti talán a legszélesebb körét a társadalomnak, szinte mindenki szereplője, vagy mint az áru előállítója, mint kereskedő, de legalábbis mint vásárló. A másik alapvető jellemzője a kereskedelemnek, hogy a kereskedelmi jogviszonyban résztvevő felek – legalábbis jogilag – egyenrangúak. Az eddigieken túlmenően meg kell említeni, hogy a kereskedelem hatékonyan csak egy szabad versenyre épülő piacgazdaság keretei között működhet. Az említett jellemzők a nemzetgazdaság ezen területén is meghatározzák az állam feladatait. Elmondható, hogy a kereskedelmi viszonyokba az állam csak a legszükségesebb mértékben avatkozik be, azonban szerepvállalása a kereskedelem szabályozása területén elengedhetetlen, amelyet a következő tényezők alapoznak meg. Szükség van a kereskedelemi tevékenység folytatását meghatározó alapelveknek és alapvető feltételeknek a szabályozására, amit elsősorban a kis- és középszintű vállalkozások érdekeinek védelme indokol. Azonban a szabályok megalkotása során kiemelt figyelmet kell szentelni a vállalkozás szabadságának elvére is. Ezért az állam a beavatkozások körének minimalizálása érdekében egyes, a kereskedők magatartását meghatározó kérdésekben, a szabályok megalkotását, a szakmára bízza. Ilyen szabály lehet például a tisztességes kereskedelmi gyakorlat, vagy a beszerzési ár alatt történő értékesítés korlátozása stb.

66

Bár az előzőekben, a kereskedelemben résztvevők egyenrangúságát emeltük ki, azonban mégis szükség van egy szereplő – a fogyasztó – érdekeinek fokozott védelmére is. Ezt a társadalmi igényt csak és kizárólag az állam szerepvállalásával lehet megfelelő szinten kielégíteni. Végül de nem utolsó sorban meg kell említenünk, hogy a kereskedelem hatékony és színvonalas működése, valamint fejlődésének biztosítása csak és kizárólag a nemzetközi kereskedelemben való részvétel lehetőségének biztosítása útján érhető el. Rövid bevezetőnk alapot ad arra, hogy a kereskedelem igazgatásának bemutatását elkezdjük, de előtte néhány alapfogalom ismertetését a könnyebb megértés elősegítése érdekében szükségesnek találjuk.

3.1.1. Alapfogalmak Az árumozgás földrajzi értelemben alapvetően két területen valósulhat meg, vagy kizárólagosan belföldön, ebben az esetben belkereskedelemről beszélhetünk, illetve a másik esetben az áru értékesítése vagy beszerzése külföldön történik, ekkor külkereskedelemről beszélünk. A belkereskedelem a belföldi kereslet kielégítését látja el, megfelelő minőségű, mennyiségű és választékú áruval. Az áru meghatározása is fontos elem, ugyanis árunak minősül minden forgalomképes birtokba vehető dolog. A kereskedelem esetében azonban további pontosításra van szükségünk, hiszen ezen a területen nem csak az áruk forgalmazásával, hanem a szolgáltatások értékesítésével is foglalkoznak. A szolgáltatás azonban nem dolog, hanem tevékenység, amelynek célja a fogyasztói szükségletek kielégítése, oly módon, hogy a szolgáltatás nyújtása és igénybevétele időben részben vagy teljesen egybeesik. A belkereskedelem feladatát belkereskedelmi tevékenységek kifejtésével valósítja meg. Ilyen tevékenység a nagykereskedelem, a kiskereskedelem, a vendéglátás, az idegenforgalom és a kereskedelmi szolgáltatás. Meg kell jegyeznünk, hogy akkor tartozik egy tevékenység jellemzően az értékesítés kereskedelmi tevékenység körébe, ha üzletszerűen történik, ami azt jelenti, hogy a tevékenységet rendszeresen és haszonszerzés céljából végzik. A nagykereskedelem a gyártók, és a kiskereskedelem összekapcsolását végzi. Ezen tevékenységen belül az áru beszerzése, tárolása, valamint kiskereskedő irányába történő értékesítése valósul meg. A nagykereskedelemre hárul elsősorban a megfelelő áruválaszték biztosítása a kiskereskedő – viszonteladó – részére.

67

A kiskereskedelem feladata az áru, fogyasztóhoz történő eljuttatása. Tehát a kereskedelmi láncolatban a kiskereskedelem kerül közvetlen kapcsolatba a fogyasztóval. Ebből már látható, hogy a kereskedelem általában három lépcsőben valósul meg. Az első lépésben az áru a gyártótól a nagykereskedőhöz jut el, a másodikban a nagykereskedőtől a kiskereskedőhöz, a harmadikban a kiskereskedő a végső állomásra a fogyasztóhoz juttatja el a terméket. Megjegyezzük, hogy ez a láncolat nem volt mindig engedélyezve, hiszen a szocialista gazdaság nem tartotta ezt kívánatosnak. Ma már a kereskedelemnek egyre szélesebb fogyasztói igényeket kell kielégítenie piacgazdasági keretek között, amely feladat más formában hatékonyan nem oldható meg. A vendéglátás árucikke tipikusan az ételek, italok, szórakoztató és egyéb szolgáltatások. A vendéglátás azonban terméket is állít elő, gondoljunk csak az ételekre. Azonban, ha az alapanyagok beszerzésére gondolunk, a séma ugyanaz, mint a kereskedelem más területein. Az idegenforgalom vagy turisztika a kereskedelmi tevékenységek talán legszínesebb területe, amely magába foglalja az utazásszervezést, utazásközvetítést, idegenvezetést, a turisztikai célú elszállásolást valamint idegenforgalmi információs és szolgáltató irodák működtetését. Az idegenforgalom területén érdekes az áruról beszélni. Hiszen ebben az esetben ugyanis kifejezetten csak szolgáltatásokról beszélhetünk, amelyek elsősorban a gyógy-, természeti-, kulturális természeti-értékekre épülnek. Annak érdekében, hogy a kereskedelem ágazata megfelelő színvonalon tudjon működni, szükség van az úgynevezett kereskedelmi szolgáltatásokra. Ezek elsősorban az áru értékesítését, a szolgáltatások színvonalát hivatottak emelni, elősegíteni. Ilyen tevékenységek tipikusan a reklám és hirdetés, az értékesített árucikkek javítása, a különböző termékek kölcsönzése stb. A belkereskedelem kapcsán megjegyzendő, hogy főszabályként ilyen tevékenységet csak meghatározott helyen lehet folytatni. Ez a hely az üzlet, amely nem más, mint egy szilárd térelemekkel körülhatárolt, talajjal egybeépített vagy ahhoz rögzített, tartós használatra készült, rendszeresen nyitva tartó, értékesítő hely, ahol kereskedelmi tevékenységet üzletszerűen végeznek. Az üzletben azonban csakis az üzletre kiadott működési engedélyben meghatározott feltételeknek megfelelő keretek között lehet kereskedelmi tevékenységet végezni. Az említett kereteket az üzletkör határozza meg, amely tulajdonképpen jogszabályban meghatározott kereskedelmi tevékenységi kör. Ennek keretében a benne meghatározott termékek forgalmazhatók, illetve a meghatározott szolgáltatások nyújthatók

68

A külkereskedelem a különböző áruk és szolgáltatások országhatáron átnyúló forgalmazása, amely kétféle képen történhet. Egyrészt kivitel (export), másrészt behozatal (import) útján. A külkereskedelem feladatai közül kiemelendő, hogy az ország gazdaságát kapcsolja be a világ gazdasági életének vérkeringésébe, és ezáltal elősegíti az ország gazdasági termelésének növekedését, az előállított termékek minőségi javulását, és ezáltal a nemzeti jövedelem növekedését. A külkereskedelem külkereskedelmi tevékenységek révén valósul meg. Ezek a tevékenységi körök szélesebbek, mint a belkereskedelem kapcsán említettek. Ilyen tevékenység például a külkereskedelmi szerződés megkötése és teljesítése, az ennek érdekében végzett piackutatás és reklámtevékenység a nemzetközi piackutatás (Hol? Mi? Mennyiért?) továbbá az ajánlat-kérés és ajánlattétel, az alku, és a megrendelés. Ebben a körben is külön meg kell említenünk a kereskedelem szereplőit is. Elsőként a fogyasztót. Az a személy, aki – gazdasági, szakmai tevékenységi körén kívül – árut vesz, rendel, használ, illetőleg szolgáltatást igénybe veszi. Másodikként kereskedőt. Az a személy, aki a kereskedelmi tevékenységet végzi. Harmadikként a gyártót. Gyártónak minősül az a személy, aki az árut üzletszerűen előállítja, és a kereskedelmi tevékenységet folytatónak (kereskedőnek) forgalmazási céllal értékesíti. Az alapfogalmak ismertetését célszerű témánk, a kereskedelem igazgatásának fogalmi meghatározásával zárni, amely nézetünk szerint a következő: a kereskedelmi igazgatás a nemzetgazdasági igazgatás egyik területe (ága), amely a bel- és külkereskedelmet átfogó államilag szervezett irányító-szabályozó tevékenység, amelynek alanya a kereskedelem igazgatását végző szervek összessége, tárgya a kereskedelemmel foglalkozó szervek és személyek összessége, tartalmát pedig minden olyan eszköz alkotja, amellyel az alany a tárgyra hat.

3.1.2. Kereskedelmi tevékenység folytatásának feltételei A kereskedelmi tevékenységet hazánkban csak több feltétel együttes fennállása esetén lehet folytatni. A szükséges feltételek két nagy csoportba sorolhatók. Az elsőbe tartoznak általános feltételek, amelyeket a 2005. évi CLXIV. törvény tartalmaz. Ennek jellemzői, hogy kereskedelmi tevékenységet ezek hiányában, csak kivételes esetben jogszabályi felhatalmazás alapján lehet folytatni, vagy folytatása egyáltalán nem lehetséges. A másik csoportba a speciális, vagy különös feltételek tartoznak. Ezek jellemzője, hogy csak egyes tevékenységek, vagy üzletkörök esetében szükségesek a tevékenység végzéséhez.

69

3.1.2.1. Általános feltételek Az általános feltételek között elsőként kell megemlíteni, hogy jelenleg a Magyar Köztársaság területén kereskedelmi tevékenységet folytatni csak cég, a cégbíróság által bejegyzett tevékenységi körében, vagy egyéni vállalkozó, a vállalkozói igazolványában foglaltaknak megfelelően végezhet. Ezek olyan alapvető feltételek, amelyek alól nincs kivétel. A következő általános feltétel az üzlethez kapcsolódik. Hiszen kereskedelmi tevékenység főszabály szerint csak üzletben folytatható, de csak abban az esetben, ha az üzlet rendelkezik érvényes működési engedéllyel. A működési engedélyt ugyancsak a jegyző adja ki kérelemre, ha a feltételek fennállnak. Ilyen lehet a szakhatóság – pl. ÁNTSZ – engedélye. A feltételek meglétét az engedélyezési eljárásban a jegyző vizsgálja meg. A jegyző a működési engedélyt meghatározott üzletkörökre adja ki. Ennek megfelelően az üzletben csak és kizárólag a működési engedélyben megjelölt, az üzletkörökhöz tartozó termékek forgalmazhatóak. A működési engedélynek tartalmaznia kell a kereskedő nevét, székhelyének címét, adószámát, statisztikai számjelét, cégjegyzékszámát, vállalkozói igazolvány számát, az üzlet nevét, címét, az üzletkör megnevezését, jelzőszámát, az üzletkörhöz tartozó, de szakhatósság állásfoglalása alapján forgalmazni nem engedett termékek körét, az ún. mozgóbolt esetén az árusításra engedélyezett területeket, illetve kijelölt napokat. A jegyző az üzletekről, és az üzletek nyitva tartásáról nyilvántartást vezet. Kereskedelmi tevékenység üzletben történő gyakorlása alól van kivétel is, ezek teljes felsorolására a jegyzetben nincs lehetőség, ezért nézzünk néhány példát: határon átnyúló kereskedelmi tevékenység, automatából történő értékesítés, idegenvezetői tevékenység, internetes kereskedelem, közterületi értékesítés és lovas szolgáltató tevékenység.

3.1.2.2. Különös vagy speciális feltételek A kereskedelmi tevékenységek gyakorlásának különös feltételei között említhetjük meg például a megfelelő szakképesítés meglétét. Ilyenek lehetnek például gyógyszerek forgalmazása esetén, vagy egyes termékek esetében a forgalmazáshoz szükséges szakhatósági engedélyek, vagy hatósági nyilvántartásba vétel, amely például lőfegyverek kereskedelme esetén fordulhat elő. Mint látható ezek a feltételek csak egyes esetekben szükségesek a kereskedelmi tevékenységek gyakorlásához. Azonban, ha az adott esetben

70

valakit törölnek a hatósági nyilvántartásból, vagy nincs megfelelő végzetsége a tevékenység gyakorlása tovább nem folytatható.

3.1.2.3. Kereskedelmi tevékenység gyakorlásának, működésnek szabályai A kereskedelmi tevékenységek folytatásához szükséges általános és speciális feltételek csak arra jogosítanak fel, hogy a tevékenység folytatását elkezdjük. Azonban a megkezdett tevékenység gyakorlására, természetesen tevékenységi körtől függően külön szabályok vonatkoznak. Ezek a szabályok nagyos sokszínűek, és nagy mennyiségűek, ezért részletes ismertetésükre nincs lehetősségünk, de annak bemutatását, hogy körülbelül milyen szabályokról is van szó, szükségesnek érezzük. A fogyasztók tájékoztatása érdekében minden üzletben fel kell tüntetni, látható helyen az üzlet nyitva tartását, ugyancsak látható helyen feltüntetett módón kell tájékoztatást nyújtani a vevőnek arról, hogy esetleges panaszával hová fordulhat. Az árun egyértelmű módón fel kell tüntetni az árat, valamint a minőségi osztályba sorolást. Kereskedelmi tevékenységet az üzlet homlokzatával érintkező közterületen, csak közterület-használati engedély birtokában lehet folytatni. Az áru megfelelő módón történő tárolásáért, raktározásáért, adott esetben szállításáért, és ezáltal a minősége szükséges ideig történő, megőrzésért a kereskedő felelős. Biztosítani kell a vevő számára, hogy a termék jellegétől függően annak mennyiségét az üzletben ellenőrizhesse. Az üzletben a kereskedő köteles ún. vásárlók könyvét tartani, amelyben a vevők panaszaikat, észrevételeiket, javaslataikat jegyezhetik be. A vevőt ezen jogában akadályozni tilos. Ha a bejegyzés jellege megkívánja, a kereskedőnek azt ki kell vizsgálnia, és erről, valamint a bejegyzés kapcsán tett intézkedésről a vevőt 30 napon belül értesíteni kell. A vásárlók könyvét jól látható helyen kell tartani. Az üzletben a kereskedőnek rendelkeznie kell a forgalmazott termék eredetét hitelt érdemlően igazoló bizonylattal. Azért, hogy a forgalomba csak biztonságos áru kerüljön szakmai ismeretei, és tájékozottsága keretein belül a forgalmazó is felel. A vendéglátó egységek valamint a kereskedelmi szálláshelyek minőségi osztályba sorolása kötelező, és erről a vevőt megfelelő módón tájékoztatni kell. A 18. életévét be nem töltött személy részére szeszes italt, szexuális terméket, valamint dohányterméket kiszolgálni vagy értékesíteni tilos. Ebben az esetben a törvény feljogosítja a kereskedőt arra, hogy kétség esetén a vevőt életkorának hitelt érdemlő igazolására hívja fel, ennek elmulasztásáért felel. Jogszabály ezen termékek árusításának helyét is feltételekhez kötheti, például iskolák egyéb közintézmények közelsége mint kizáró okok jöhetnek szóba.

71

Üzlet nélkül folytatható tevékenységek esetében, a kereskedő köteles a vevőt megfelelő módón tájékoztatni, székhelyéről, a panaszügyintézés helyéről és módjáról, és az adott tevékenységre vonatkozó sajátos rendelkezésekről. A piacgazdaság keretében törvényszerű, hogy egyes vállalatok, vállaltcsoportok, gazdaságilag kiemelkedő szintűre növekednek, és egyes piaci ágazatokban meghatározó szerepet

töltenek

be.

Ezen

vállalkozásokat

jelentős

piaci

erővel

rendelkező

vállalkozásoknak nevezzük, azt hogy ki tartozik ebbe a körbe törvény határozza meg. Az egészséges piaci viszonyok biztosítása az állam feladata, ennek érdekében célszerű ezekre külön szabályokat megalkotni. Ezeket a szabályokat alapvetően a versenyjog tartalmazza, de a kereskedelmet szabályozó törvények is tartalmaznak ide vonatkozó rendelkezéseket. Ilyen a beszállítók indokolatlan megkülönböztetésének tilalma, vagy ennek érdekében az ún. etikai kódexek elkészítésének kötelezettsége. A kódexet az érintett vállalkozások készítik el, és jóváhagyásra benyújtják a Gazdasági Versenyhivatalhoz. A kereskedelmi tevékenységek gyakorlásának szabályait, mint már említettem sokáig lehetne még sorolni, annyi azonban látható, hogy egyes szabályok fogyasztóvédelmi, mások versenyjogi, megint mások kereskedelmi, vendéglátó ipari szakmai jellegűek.

3.2. Külkereskedelem

A kereskedelem jogi szabályozásáról elmondható, hogy alapvetően kettős jellegű volt. Külön törvényi szabályozást kapott a kül- és külön a belkereskedelem. A 2004-ben az Európai Unióhoz való csatlakozással hazánkban a kereskedelem szabályozásának ilyen jellegű kettőssége megszűnt. Ennek oka az Európai Unió közös kereskedelem politikájában keresendő, amelynek egyik alapvető eleme az áruk és szolgáltatások szabad áramlása. A csatlakozás előtt a külkereskedelmünkkel kapcsolatos alapvető szabályokat az 1974. évi III. törvény tartalmazta, amelyet a 2004. évi XXIX. törvény hatályon kívül helyezett. A külkereskedelemmel kapcsolatos szabályozás alapvetően a közösségi intézmények kezébe került, azonban a Római Szerződés 30. cikkelye a külkereskedelemmel kapcsolatos egyes szabályok – elsősorban tilalmak, és korlátozások – nemzeti hatáskörben történő bevezetését teszi lehetővé. Ezzel a lehetősséggel a tagállamok így hazánk is csak indokolt esetben élhetnek, mint például a közrend, a közerkölcs, a közbiztonság, vagy az ipari- és kereskedelmi tulajdon védelme körében. Természetesen a felsorolás nem taxatív. A fentiek következtében a jelenlegi szabályozás szerint egyes árucikkek külkereskedelméhez a Magyar Kereskedelmi Engedélyezési Hivatal által kiadott engedélyre van szükség. Az engedélyköteles árucikkek

72

felsorolását külön jogszabály tartalmazza. Az árucikkek meghatározott kategóriákba vannak sorolva, így például, van olyan árucsoport, amelynek csak úgynevezett harmadik országokba történő kivitele van az Engedélyezési Hivatal engedélyéhez kötve. Ebbe a körbe tartozik például: –

a lőpor, az elkészített robbanóanyag, a biztonsági gyújtózsinór;

–

a golyóálló mellény;

–

a közbiztonságra különösen veszélyesnek minősített kések;

–

az elöltöltős lőfegyver, stb. Megjegyzendő, hogy a közbiztonságra különösen veszélyes eszközök engedélyezése az

Országos Rendőr-főkapitányság előzetes egyetértésével történhet meg. Külön árucsoportot képeznek a nem közösségi áruk, amelyek a Magyar Köztársaság területére, kereskedelmi forgalomba csak az Engedélyezési Hivatal engedélyével hozhatók be. Érdekes az árucsoportok összehasonlítása, mert ebben az esetben az előző csoporttól nem az áru fajtája, hanem származási helye miatt kap más besorolást az áru. Egyes áruféleségek esetében hazánk területére törtnő be- és kivitel bármilyen viszonylatban – tehát harmadik országba vagy az Unióba – az Engedélyezési Hivatal engedélyére van szükség, mint például: –

nem perforált lyukkártya-és lyukszalag papír;

–

meghatározott védelmi elemeket tartalmazó biztonsági papír stb.

A biztonsági papírokra vonatkozó engedély megadásához a Nemzetbiztonsági Szakszolgálat Szakértői Intézetének előzetes írásbeli egyetértésére is szükség van. Egyes árucikkek külkereskedelméhez, valamint az országon történő átszállításához az Engedélyezési Hivatal külön tevékenységi engedélyére van szükség. Ebbe a körbe elsősorban a különféle radioaktív anyagok tartoznak. A külön tevékenységi engedély meghatározott időre, de maximum 3 évre adható, amely külön kérelem alapján módosítható, és meghosszabbítható. Az Engedélyezési Hivatal engedélyére van szükség az egyes országhatárt átlépő szolgáltatások gyakorlásához. Ilyen a vállalkozási export, amikor egy magyar és egy külföldi székhelyű vállalkozás között létrejött szerződés teljesítése magyar munkavállaló külföldi munkavégzésével valósul meg, valamint ennek ellentéte, a vállalkozási import esetében is. Ugyancsak az Engedélyezési Hivatal hatáskörébe tartozik a haditechnikai eszközök külkereskedelmével kapcsolatos engedélyek kiadása, amelyről külön jogszabály rendelkezik. A külkereskedelmet érintő szabályozás jellemzője még, hogy az Európai Uniós szabályokon kívül tartalmát egyes nemzetközi szerződések határozzák meg.

73

3.3. A kereskedelem igazgatásának alanyai 3.3.1. Az állami szervek

A teljességhez hozzátartozna az Európai Unió közösségének szerveivel is foglalkozni, de az más stúdium anyaga, ezért itt csak – mint már az előzőekben arra utaltunk – ezzel kapcsolatosan annyit jegyezünk meg, hogy a kereskedelem elsősorban a külkereskedelem igazgatására nagy hatást gyakorolnak. Mint más igazgatási ágaknál, a sort itt is az Országgyűléssel kell kezdenünk, amelynek elsődleges tevékenysége a jogalkotásban merül ki, amikor megalkotja a kereskedelemről, a polgári törvénykönyvről, a fogyasztóvédelemről, a tisztességtelen piaci magatartás tilalmáról, vagy a közigazgatási eljárás és szolgáltatás szabályairól szóló törvényeket – hogy csak a legfontosabbakat említsük. A törvényalkotás mellett az Országgyűlés a kormányprogram elfogadásával tölt be meghatározó szerepet a kereskedelem igazgatásában, ugyanis a kormányprogram szerves részét képezi a gazdaságpolitika, és ezen belül természetesen a kereskedelempolitika is. A kormányprogram elfogadásával az Országgyűlés a Kormány gazdasági programját tulajdonképpen az állami politika rangjára emeli. A Kormány is kettős szerepet tölt be a kereskedelem igazgatásában. Elsőként a jogalkotást kell itt is kiemelnünk, amely kétoldalú. Egyrészt kormányrendeletek, megalkotásával alakítja a kereskedelem igazgatását, amikor kijelöli a kereskedelmi és más hatósságokat, meghatározza a forgalmazás szempontjából engedélyhez kötött egyes árucikkek körét, vagy az üzletek működési rendjének szabályait stb. Másrészt nemzetközi szerződések megkötésével avatkozik be a kereskedelembe, hiszen ezek a jogszabályok jogrendszerünk részévé válnak. A Kormány által betöltött másik szerepkör a már említett kormányprogram elkészítése, amely a kereskedelem politikával kapcsolatos főbb alapelemeket és irányvonalakat tartalmazza. A Kormány nemcsak jogi, hanem gazdasági eszközökkel is elősegíti kereskedelempolitikájának érvényre jutását. Ilyen eszköz lehet az adókedvezmény, esetleg az exporttámogatás, stb. Fontos megjegyeznünk, hogy a Kormány jogalkalmazóként a kereskedelem igazgatásában nem játszik szerepet. A minisztériumok közül a kereskedelem igazgatásának központi feladatait a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium látja el, élén a miniszterrel. A miniszter feladatkörébe alapvetően a következők tartoznak: a kereskedelmet érintő törvények és kormányrendeletek

74

előkészítése, a kereskedelmet érintő nemzetközi szerződések előkészítése, miniszteri rendeletek kibocsátása, javaslattétel a Kormány gazdaság- és ezen belül kereskedelem politikájára, stb. A Gazdasági és Közlekedési Miniszter kereskedelemmel kapcsolatos feladatkörében együttműködik más miniszterekkel is, mint például az egészségügyért, a külügyért, vagy a honvédelemért felelős miniszterekkel. A sort a Magyar Kereskedelmi Engedélyezési Hivatal bemutatásával folytatjuk. A Hivatal a Gazdasági és Közlekedési Miniszter irányítása alatt működő központi hivatal, önállóan gazdálkodó költségvetési szerv, élén főigazgató áll. Szervezeti felépítését tekintve központi szervből, valamint területi szervekből áll. A területi szervek a területi mérésügyi és műszaki biztonsági hatóságok, a haditechnikai és exportellenőrzési hatóság, a kereskedelmi és piacfelügyeleti hatóság, valamint a nemesfémvizsgáló és hitelesítő hatóság. A szervezeti felépítés a Hivatal eljárását is meghatározza, ugyanis minden egyes, a hatáskörébe tartozó ügyben, a Hivatal területi szervei járnak el elsőfokon, míg másodfokon maga a központi szerv. Ilyen hatósági ügy pl. a külkereskedelmi államigazgatási ügy, a hadiipari gyártás és szolgáltatás

felügyelet,

a

vendéglátó

üzletek

kategóriába

sorolásával

kapcsolatos

nyilvántartási feladat, az idegenvezetőkkel kapcsolatos nyilvántartási, és igazolványkiadási feladat, egyes gázfogyasztó, villamossági termékekkel kapcsolatos piacfelügyeleti eljárás, a közraktározás felügyeleti eljárás, stb. A Nemzeti Fogyasztóvédelmi Hatóság, a fogyasztóvédelemért felelős miniszter irányítása alatt álló önállóan gazdálkodó költségvetési szerv, amely központi és területi szervekből, valamint azok kirendeltségeiből áll. A hatóság véleményezési és javaslattételi tevékenységet végez a fogyasztókat érintő jogszabályokkal kapcsolatosan, valamint közreműködik a fogyasztóvédelmi politika kialakításában.

A fogyasztóvédelemmel

kapcsolatos szakmai segítő- és oktató tevékenységet végez, valamint ellátja az árukkal és szolgáltatásokkal kapcsolatos ellenőrző tevékenységet a fogyasztók érdekében. Megemlíthetjük még a Gazdasági Versenyhivatalt, valamint a kereskedelem igazgatása területén nagy számban, mint szakhatóságok szerepet játszó különféle közigazgatási szerveket – ÁNTSZ, Vám- és Pénzügyőrség, Rendőrség stb.–, de ezekről egyéb tanulmányaink során bővebben kapunk ismeretanyagokat. Az állam szervei mellett a helyi önkormányzatok is fontos szerepet töltenek be a kereskedelem igazgatásában. A képviselő testületek elsősorban a jogszabályalkotással vállalnak szerepet, amelyekben például a helyi vásárok és piacok működésének rendjét, vagy

75

a helyi üzletek (22–6) óra közötti nyitva tartásának szabályait határozzák meg. Másik fontos feladata a képviselő testületeknek a helyi kereskedelempolitika kialakítása. Kiemelten fontos szerep jut a kereskedelem igazgatásában a jegyzőknek, akik elsősorban, mint már említettük engedélyezési feladatokat látnak el vállalkozói igazolványok, működési engedélyek kapcsán, de nyilvántartási, panaszkezelő feladataik is vannak.

3.3.2. Társadalmi szervezetek A társadalmi szervezetek körében a legdominánsabb szerepet a Gazdasági kamarák, azon belül is a Kereskedelmi és Iparkamara, valamint területi kamarái, töltik be. A kamarák köztestületek, és mint ilyenek kvázi közigazgatási szerveknek minősülnek. A gazdasági kamarák esetében a tagság nem előfeltétele a kereskedelmi tevékenységek gyakorlásának. Tevékenységükre jellemző, hogy nagyon széleskörű. Például összeállítják és közreadják a kereskedelmi szokványokat, ellátják a szakmai képzéssel kapcsolatos egyes feladatokat, mint például a mesterképzések megszervezése, egyes árukra vonatkozó, a kereskedelmi forgalomban szükséges származási igazolásokat, és más okmányokat állítanak ki, stb. A kamarák mellett a Békéltető testületek látnak el fontos feladatokat, de ezek a feladatok elsősorban a fogyasztóvédelemhez kapcsolódnak. A békéltető testületek eljárásukkal a fogyasztó- és a gazdálkodó szervezet közötti fogyasztói viták egyezségen alapuló rendezését hivatottak megkísérelni. A békéltető testületek a területi gazdasági kamarák mellett működő, de attól független testületek. Meghatározott számú, és határozott időre választott tagsággal rendelkezik, ahol a tagok újraválaszthatóak. A tagokat egyenlő arányban jelölik, egyrészt a kamara, másrészt a fogyasztói érdekek képviseletét ellátó társadalmi szervezetek oldaláról. Meg kell még említeni a fogyasztói érdekek képviseletét ellátó társadalmi szervezeteket. Ahogy a nevükből is kiderül, olyan társadalmi szervezetekről van szó, amelyek alapszabályban meghatározott célja a fogyasztók érdekeinek védelme. Ezen célnak megfelelően működnek legalább 2 éve, és magánszemély tagjainak száma legalább 50 fő.

3.4. Fogyasztóvédelem

Mint említésre került, a fogyasztóvédelem a kereskedelem igazgatásának szerves részét képezi, ezért közigazgatási szemszögből elkerülhetetlen az ismertetése. Megjegyezzük

76

azonban, hogy egyetemi tanulmányaik során a hallgatók részletesebben fognak találkozni e tárgykörrel ezért itt, csak röviden és közigazgatási szempontból kerül ismertetésre. Vegyük tehát sorra, hogy a kereskedelmi igazgatás mely alanyai, milyen eszközökkel látnak el feladatokat ezen a területen. A legfontosabb a jogalkotás. Ezt a feladatkört az Országgyűlés és a Kormány látja el. Kiemelendő a jogalkotással kapcsolatban, hogy az Európai Unióba történő csatlakozás következtében gyökeres változások következtek be ezen a területen. Alapkövetelmény lett ugyanis a hazai jogalkotással szemben, hogy a megalkotásra kerülő jogszabályanyag megfeleljen az Unió ide vonatkozó jogi aktusainak. Az Országgyűlés törvényben biztosítja a fogyasztói érdekek védelmét. Elsősorban biztosítja a biztonságos áruhoz és szolgáltatáshoz fűződő fogyasztói érdekek érvényre jutását, a vagyoni érdekek védelmét, a megfelelő tájékoztatáshoz, és oktatáshoz (ami már a Nemzeti Alaptanterv része), valamint a hatékony jogorvoslathoz való jogot, a társadalmi szervezeteken keresztül történő fogyasztói érdekképviselethez fűződő érdekek érvényre jutását. Az Országgyűlés törvényben hatalmazza fel a Kormányt, a fogyasztóvédelem feladatát ellátó szervek működésével kapcsolatos jogszabályok megalkotására. Így született meg a már ismertetett Nemzeti Fogyasztóvédelmi Hatóságról szóló kormányrendelet. Az Országgyűlés hagyja jóvá a fogyasztóvédelmi politikát, amelyet a Kormány a gazdasági és közlekedési miniszterrel közösen alakít ki. A Gazdasági és Közlekedési Minisztérium a fogyasztóvédelem állami irányításáért felelős központi közigazgatási szerv. A minisztériumot a gazdasági miniszter vezeti, aki többek között ezen feladatkörén belül irányítja a Nemzeti Fogyasztóvédelmi Hatóságot. A fogyasztóvédelmi feladatokat ellátó szervek sorában a már említett Nemzeti Fogyasztóvédelmi Hatóság a következő. A Hatóság közigazgatási szerv eljárására a közigazgatási eljárásokra vonatkozó szabályok érvényesek. Ezen körben elrendelheti a jogsértő állapot megszüntetését, megtilthatja a jogsértő magatartás további folytatását, elrendelheti a fogyasztó életére, egészségére, testi épségére veszélyes áru forgalomból történő kivonását, valamint, ha környezetvédelmi szempontok igénylik, az áru megsemmisítését is, egyes fogyasztóvédelmi, vagy a kereskedelmet érintő szabályok megszegése esetén elrendelheti az érintett üzlet bezárását is, ellenőrző tevékenységet végez, ennek keretében próbavásárlást végezhet, valamint az áru minőségének megállapítása érdekében mintavételre jogosult. A Hatóság a feladatát az Európai Unió tagállamainak fogyasztóvédelmet ellátó szerveivel együttműködve köteles ellátni. A fogyasztók széles körét érintő, vagy jelentős nagyságú hátrányt okozó jogszabályba ütköző tevékenységet végző személlyel szemben a Hatóságnak keresetindítási joga van. Ez a jogosultság megilleti még a fogyasztói érdekek

77

képviseletét ellátó társadalmi szervet, az ügyészt, és egyes esetekben a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletét is. Megjegyezzük még, hogy a Hatóság különös hatáskörű szabálysértési hatóságként is eljárhat, például az áru hamis megjelölése, rossz minőségű termék forgalomba hozatala stb. esetében. Fogyasztóvédelemmel kapcsolatos feladatokat látnak még el a helyi önkormányzatok, amelyek segítik a fogyasztók önszerveződéseit, támogatják a fogyasztóvédelmi társadalmi szervezetek helyi érdekérvényesítő tevékenységét, önkéntesen, a kamarával történő megállapodás alapján részt vállalhatnak a békéltető testület működtetésének feladataiból. A jegyző kereskedelem igazgatása körében ellátandó feladatai természetesen kihatnak a fogyasztóvédelemre is. Szólnunk kell még a kamarákról, a békéltető testületekről, valamint a fogyasztói érdekek képviseletét ellátó társadalmi szervezetekről, amelyek szükséges mértékű ismertetését a kereskedelem igazgatásának alanyait bemutató részben már megtettük. Végezetül a fogyasztóvédelem kapcsán elmondható, hogy az állam ezen a területen ellátandó feladatait, a társadalom és a fogyasztók széleskörű bevonásával látja el.

78

Jogszabály-jegyzék az I. részhez (lezárva 2008. április 11.) 1.

Az államháztartásról szóló – módosított – 1992. évi XXXVIII. törvény

2.

Az állami vagyonról szóló 2007. évi CVI. törvény

3.

Az árak megállapításáról szóló – módosított – 1990. évi LXXXVII. törvény

4.

A nemzeti szabványosításról szóló – módosított – 1995. évi XXVIII. törvény

5.

A laboratóriumok, a tanúsító és az ellenőrző szervezetek akkreditálásáról szóló – módosított – 1995. évi XXIX. törvény

6.

Az agrárpiaci rendtartásról szóló 2003. évi XVI. törvény,

7.

A gazdasági kamarákról szóló 1999. évi CXXI. törvény

8.

A tisztességtelen piaci magatartás és versenykorlátozás tilalmáról szóló – módosított – 1996. évi LVII. törvény

9.

A helyi önkormányzatokról szóló – módosított – 1990. évi LXV. törvény

10.

Egyes helyi közszolgáltatások kötelező igénybevételéről szóló 1995. évi XLII. törvény

11.

Az egyéni vállalkozásról szóló – módosított – 1990. évi V. törvény

12.

A Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletéről szóló 2007. évi CXXXV. törvény

13.

A közhasznú szervezetekről szóló 1997. évi CLVI. törvény

14.

Az elkövetkezendő tíz évben követendő gazdaságpolitikai alapelvekről szóló 94/2005. (XII. 15.) OGY határozat

15.

A Magyar Államkincstárról szóló 311/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet

16.

Az állami vagyonnal való gazdálkodásról szóló 254/2007. (X. 4.) Korm. rendelet

17.

Az egyéni vállalkozásról és az egyéni cégről szóló törvény koncepciójáról szóló 1050/2007. (VII.3.) Kormányhatározat

18.

2005. évi CLXIV. törvény a kereskedelemről

19.

2004. évi XXIX. törvény az európai uniós csatlakozással összefüggő egyes törvénymódosításokról, törvényi

rendelkezések

hatályon

kívül

helyezéséről,

valamint

egyes

törvényi

rendelkezések

megállapításáról 20.

1999. évi CXXI. törvény a gazdasági kamarákról

21.

1997. évi CLV. törvény a fogyasztóvédelemről

22.

133/2007. (VI. 13.) Korm. rendelet az üzletek működési rendjéről, valamint az egyes üzlet nélkül folytatható kereskedelmi tevékenységek végzésének feltételeiről

23.

225/2007. (VIII. 31.) Korm. rendelet a Nemzeti Fogyasztóvédelmi Hatóságról

24.

260/2006. (XII. 20) Korm. rendelet a Magyar Kereskedelmi Engedélyezési Hivatalról

25.

110/2004. (IV. 28.) Korm. rendelet az áruk, szolgáltatások és anyagi értéket képviselő jogok országhatárt, illetve vámhatárt átlépő kereskedelméről

26.

67/2004. (IV. 28.) GKM. rendelet az áruk, szolgáltatások és anyagi értéket képviselő jogok országhatárt, illetve vámhatárt átlépő kereskedelméről szóló 110/2004. (IV. 28.) Korm. rendelet végrehajtásáról

27.

1993. évi XLVIII. törvény a bányászatról

79

28.

2005. évi CXXVIII. törvény az Európai Nukleáris Kutatási Szervezet kiváltságairól és mentességeiről szóló Jegyzőkönyv kihirdetéséről

29.

2000. évi III. törvény az Észak-atlanti Szerződés Szervezete tagállamai között a nukleáris információkkal kapcsolatos együttműködésről szóló, Párizsban, 1964. június 18-án kelt Megállapodás megerősítéséről és kihirdetéséről

30.

1997. évi I. törvény a nukleáris biztonságról a Nemzetközi Atomenergia Ügynökség keretében Bécsben, 1994. szeptember 20-án létrejött Egyezmény kihirdetéséről

31.

1996. évi CXVI. törvény az atomenergiáról

32.

2007. évi LXXXVI. törvény a villamos energiáról

33.

2003. évi XLII. törvény a földgázellátásról a végrehajtásáról szóló 111/2003. (VII. 29.) Korm. rendelettel egységes szerkezetben

34.

2005. évi XVIII. törvény a távhőszolgáltatásról

35.

278/2007. (X. 20.) Korm. rendelet a szénipari szerkezetátalakítási támogatás meghatározásának és kezelésének részletes szabályairól

36.

267/2006. (XII. 20.) Korm. rendelet a Magyar Bányászati és Földtani Hivatalról

37.

23/2006. (II. 3.) Korm. rendelet a bányafelügyelet hatáskörébe tartozó egyes nyomástartó berendezések hatósági felügyeletéről

38.

382/2007. (XII. 23.) Korm. rendelet a villamosenergia-ipari építésügyi hatósági engedélyezési eljárásokról

39.

114/2003. (VII. 29.) Korm. rendelet az Országos Atomenergia Hivatal feladatáról, hatásköréről és bírságolási jogköréről, valamint az Atomenergia Koordinációs Tanács tevékenységéről

40.

285/2007. (X. 29.) Korm. rendelet a villamosenergia-rendszer jelentős zavara és a 4/2007. (I. 16.) GKM rendelet a bányafelügyeleti hatósági eljárásokban a hatósági közvetítő díjazásáról

41.

89/2005. (V. 5.) Korm. rendelet a nukleáris létesítmények nukleáris biztonsági követelményeiről és az ezzel összefüggő hatósági tevékenységről

42.

155/2004. (V. 14.) Korm. rendelet a radioaktív hulladék országhatáron át történő szállításának engedélyezéséről

43.

165/2003. (X. 18.) Korm. rendelet a nukleáris és radiológiai veszélyhelyzet esetén végzett lakossági tájékoztatás rendjéről

44.

275/2002. (XII. 21.) Korm. rendelet az országos sugárzási helyzet és radioaktív anyagkoncentrációk ellenőrzéséről

45.

289/2007. (X. 31.) Korm. rendelet a lakossági vezetékes gázfogyasztás és távhőfelhasználás szociális támogatásáról

46.

101/2004. (VII. 30.) GKM rendelet a Külszíni bányászati tevékenységek Bányabiztonsági Szabályzata kiadásáról

47.

12/2003. (III. 14.) GKM rendelet a védő- és határpillérek méretezéséről szóló Bányabiztonsági Szabályzat kiadásáról

48.

4/2001. (II. 23.) GM rendelet a bányaüzemekben megvalósítandó biztonsági és egészségvédelmi követelmények minimális szintjéről

49.

11/1984. (VIII. 1.) ÉVM rendelet a nukleáris létesítmények építési szabályairól

80

50.

105/2005. (XII. 19.) GKM rendelet a földgáz árszabályozásának kereteiről villamosenergia-ellátási válsághelyzet esetén szükséges intézkedésekről

51.

119/2007. (XII. 29.) GKM rendelet a villamos energia rendszerhasználati díjakról

52.

115/2007. (XII. 29.) GKM rendelet a villamosenergia-piaci egyetemes szolgáltatás árképzéséről, valamint az egyetemes szolgáltatás keretében nyújtandó termékcsomagokról

53.

ZÖLD KÖNYV Európai stratégia az energiaellátás fenntarthatóságáért, versenyképességéért és biztonságáért {SEC(2006) 317}

81

Irodalomjegyzék az I. részhez 1.

A gazdaság jogi alapjai (Szerk.: Sárközy T.) Tankönyvkiadó, Budapest, 1985.

2.

Balázs I.: A közvetett közigazgatás és az autonóm struktúrák lehetséges alkalmazási területei a magyar közigazgatásban In.: Alternatív gondolatok a közigazgatásról (Szerk.: Balázs István-Jancsovics Andrea) Magyar Közigazgatási Intézet, Budapest, 1994.

3.

Bara-Tóth: Az állami beavatkozás határai. Közgazdasági Szemle, 1990. március

4.

Bencze I.: A kincstári vagyon a jog tükrében. ÁPV Rt. Budapest, 1999.

5.

Bolvári Z.: Az önkormányzati közüzemi szervezetek privatizációja. Magyar Közigazgatás 1997. évi 1. szám

6.

Ficzere L.: Gazdaságirányítás és közigazgatás. Jogtudományi Közlöny 1981. évi 6. szám

7.

Harmathy A.: Szerződés, közigazgatás, gazdaságirányítás. Akadémiai Kiadó, Budapest, 1983.

8.

Hováth L.: Gazdasági fogalmak. Közgazdasági és Jogi Kiadó, Budapest, 1980.

9.

Kálmán Gy.: A magyar gazdaságirányítás joga. Közgazdasági és Jogi Kiadó, Budapest, 1982.

10.

Kautz Gy.: A nemzetgazdasági eszmék fejlődési története és befolyásolása a közviszonyokra Magyarországon. Pest, 1868. Heckenast

11.

Kenneth K. Baar: Települési közszolgáltatások vállalkozásba adása. Magyar Közigazgatás 1999. évi 5. szám

12.

Kovács Á.: Az állami vagyon hasznosításának ellenőrzése. Magyar Közigazgatás 1993. évi 2. szám

13.

Lőrincz L.: A közigazgatás kapcsolata a gazdasággal és a politikával. Közgazdasági és Jogi Kiadó, Budapest, 1981.

14.

Martonyi J.: Szabad piac és erkölcsi rend. Európai utas 1997. évi 2. szám

15.

Mihályi P.: Fosztogatás – osztogatás - fosztogatás. Az állami tulajdon tündöklése és bukása. Közgazdasági Szemle, 1992. november

16.

Pitti Z.: Az önkormányzati vagyon létrejötte és lehetséges hasznosítása. Magyar Közigazgatás 1993. évi 7. szám

17.

Román R.: A tartósan állami tulajdonban lévő vállalkozások jogi szabályozásáról. Magyar Közigazgatás 2006. évi 11. szám

18.

Sárközy T.: Rendszerváltozás és a privatizáció joga. MTA Budapest, 1997.

19.

Szaniszló J.: Az egyes polgári államok államszervezete - A nemzetgazdaság központi szintű irányítása. MTA Államtudományi Kutatások Programiroda Budapest, 1986.

20.

Vadál I.: Korszerű közigazgatás – avagy: kényszer szülte megoldások a közszolgáltatások megszervezésében. Magyar Közigazgatás 2000. évi 1. szám

21.

Horváth M. Tamás (Szerk.): Piacok a főtéren. Helyi kormányzás és szolgáltatás-szervezés.Magyar Közigazgatási Intézet Budapest, 2007.

82

II. Rész TERÜLETI-MŰSZAKI IGAZGATÁS

83

4. Építésügyi igazgatás Fő témakörök 1. Általános kérdések 2. Településrendezés 3. Építésügyi igazgatás 4. Az építésügyi feladatokat ellátó szervek rendszere ___________________________________________

4.1. Általános kérdések 4.1.1. Az állami szerepvállalás erősödése az építési jogban Az építési tevékenység állami szabályozásában alapvető változás a XIX. század végétől és a XX. század elejétől következett be. Ekkor ugyanis a technikai fejlődés - az iparosítás és az ezzel együtt igen dinamikusan erősödő urbanizációs folyamat - olyan új kihívásokat eredményezett, melyek fokozták az állam és az államigazgatás szerepét mind a várostervezés és az építési tevékenység szabályozása, mind pedig annak ellenőrzése terén. Nem szorul különösebb indokolásra, hogy a modem társadalom kialakította metropolisok, világvárosok működőképességének megteremtése és fenntartása miért nem képzelhető el tervszerű és jogilag is szabályozott építési tevékenység nélkül. Azt sem szükséges különösebben indokolni, hogy az ipari fejlődésnek az építőanyagok, technológiák területére történő behatolása, az új korszerű építési módszerek (pl. előre gyártott elemek) elterjedése és a közlekedési feltételek megteremtése miért igényelte a fokozottabb állami beavatkozást, az állami kontrollt. Ugyanez az igény fogalmazódott meg a tömeges építkezés körében a szabványosítás iránt is, hiszen a megelőző időszakban bekövetkezett spontán városfejlődés következtében kialakuló gondok (szűk utak, zaj, légszennyezés, zöld területek hiánya) éppúgy igényelték az állam aktív beavatkozását, mind az építési területek korlátozottságának ténye. A társadalmi fejlődés eredményeként mára a magántulajdon szentségén alapuló építkezési

szabályokat

világszerte

az

igen

szigorú

jogi

kötöttségeket

tartalmazó

szabályozottság váltotta fel, ami egyrészt a területrendezési tervek rendszerén, másrészt az építési szabályzatok kialakulásán keresztül vált a jogrendszer szerves részévé. Ma már a jogi előírások gyakorlati érvényesülését szolgálja - és annak mintegy garanciáit is jelenti - az az állami szervezetrendszer, ami elsődlegesen az építési hatóságok tevékenységéhez és e tevékenység irányításához kapcsolódik.

84

Napjaink fejlett államaiban szinte mindenütt magas szintű jogszabály állapítja meg az építési tevékenység kereteit; részletesen kidolgozott építési szabályok tartalmazzák az építményekkel szemben támasztott tűzrendészeti, egészségügyi, élet-, vagyonbiztonsági és esztétikai előírásokat. E jogszabályok érvényesítését és végrehajtásának ellenőrzését szolgáló szervezetrendszer és annak cselekménye akkor is állami tevékenységnek minősül, ha azt részben helyi önkormányzati szervek végzik, hiszen e tevékenység közhatalmi jellege nem vitatható.

4.1.2. A magyar építési jog kialakulásának mérföldkövei Hazánkban az első építési törvény az 1937. évi IV. törvény volt. A jogszabály megfelelt a kor elvárásainak, valamint követte az európai jogalkotási tendenciákat. Ezzel a lépéssel kezdődött el a településfejlesztési és –rendezési jog kialakulása, ám a hamarosan bekövetkező háború lehetetlenné tette a szabály alkalmazásának kiteljesedését. Az 1937. évi törvény egészen 1964-ig hatályban maradt. Az 1960-as években megindult az államigazgatási kodifikációs folyamat, amelynek fontos részeként 1964-ben megszületett a III. törvény az építésügyről. A törvény magában foglalta a területfejlesztést és építésügyet érintő legfontosabb szabályokat, ugyanakkor jellemző volt rá a keretjelleg. A részletszabályokat főként kormányrendeletek és miniszteri rendeletek tartalmazták. Nagy hangsúlyt a jogalkotó fektetett az építésügyi területeken működő államigazgatási szervek feladatainak és hatáskörének a meghatározására. A rendszerváltozás után bekövetkező változások indokolttá tették az építésügyi jogszabályok átdolgozását is, e folyamatnak az eredményeként jött létre a területfejlesztésről és területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvény, valamint az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (továbbiakban Ét.).

4.1.3. Építésügy, építésügyi igazgatás Az építés az egyik legősibb alkotó emberi tevékenység, amely a társadalom és a szűkebb közösségek igényeit valósítja meg, ezért állnak fenn napjainkban is az egyes országok eltérő, sajátos szabályozásai, jogintézményei. Az építésügy egyedi, összetett jellege az Európai Unióban is megmaradt, mivel nem kezeli közös ügyeként, azt a tagállamok szuverén jogaként hagyja meg. Az épített környezet alakítása, gondozása és védelme mozgósító célkitűzés, a jó irányú közösségi szerveződések eszköze, a nemzeti kultúra hordozója.

85

Az építésügyi igazgatás a közigazgatás olyan szerves része, amelyben számos szakmai terület találkozik egy nagyon fontos cél eléréséért: az épített környezet fenntartása és védelme érdekében. Szűkebb értelemben véve az építésügyi igazgatáson az építkezések igazgatását (materiális igazgatást) szokták érteni, amelynek keretében az építésügyi igazgatási szervek lefolytatják az építési engedélyezési eljárásokat, illetve ellátják az ellenőrzési és kötelezési hatósági feladatokat. Tágabb értelemben az építésügyi igazgatási tevékenységhez hozzá tartozik a területfejlesztés, a területrendezés, az épített környezet védelme, valamint a műemlékvédelem. Tehát nem más, mint az építési tevékenység állami eszközökkel való befolyásolása, ahol a közhatalmi jellegű beavatkozás, egyaránt megjelenik a jogalkotó, továbbá a jogalkalmazó oldalán. Az építésügyi igazgatás rendkívül szerteágazó és összetett közigazgatási szakterület. Magában foglalja a településrendezést és tervezést, az építmények, építési termékek, berendezések és módszerek építési előírásainak kialakítását, ezek építészeti – műszaki tervezését és az építési munka végzését, az építészeti örökség védelmét, a hatósági engedélyezések, ellenőrzések és kötelezések egész rendszerét. Sajátossága, hogy egyidejűleg államigazgatási és önkormányzati igazgatási tevékenység is.

4.1.4. Az építési jog szabályozásának tárgykörei Az építési jognak alapvetően két területe alakult ki, az első területet „Az építési folyamat szabályozása” címmel foglalja magában az Ét. E szabályok az épületek biztonságos, valamint rendeltetésszerű használatát igyekeznek biztosítani. Ide sorolhatjuk az építmények megépítésére, használatára, helyreállítására, átalakítására, bővítésére, lebontására vonatkozó, valamint az építmények műszaki tervezésével, kivitelezésével, és az építési anyagokkal kapcsolatos szabályokat. A másik jogterület a településen belüli terület-felhasználási viszonyokat szabályozza, ezt területrendezési jognak is nevezzük. E normák kiterjednek a településrendezési tervek meghatározására, a terület-felhasználás, beépítés szabályaira, valamint ezek érvényesítését biztosító eszközök meghatározására.

86

4.2. Településrendezés

4.2.1. A településrendezés célja, feladatai, általános szabályai Célja települések terület-felhasználásának és infrastruktúra-hálózatának kialakítása, az építés helyi rendjének szabályozása, a környezet természeti, táji és épített értékeinek fejlesztése és védelme, továbbá az országos, a térségi, a települési és a jogos magánérdekek összhangjának megteremtése, az érdekütközések feloldásának biztosítása, valamint az erőforrások kíméletes hasznosításának elősegítése. Feladata, hogy a település területének, telkeinek

felhasználására

és

beépítésére

vonatkozó

helyi

szabályok

kialakításával

meghatározza a település összehangolt, rendezett fejlődésének térbeli-fizikai kereteit, a település

adottságait

és

lehetőségeit,

hatékonyan

kihasználva

elősegítse

annak

működőképességét a környezeti ártalmak legkisebbre való csökkentése mellett, biztosítsa a település

(településrészek)

megőrzésre

érdemes

jellegzetes,

értékes

szerkezetének,

beépítésének, építészeti és természeti arculatának védelmét. E feladatokat a települési önkormányzat képviselőtestülete látja el, azáltal, hogy megalkotja a településfejlesztési koncepciót, a településszerkezeti tervet, a szabályozási tervet, valamint a helyi építési szabályzatot. A településrendezés eszközei között az első a településfejlesztési koncepció, amelyet a települési önkormányzat képviselő-testülete határozattal állapít meg. E dokumentum a helyi önkormányzat cselekvési programját, a település társadalmi, gazdasági, műszaki, környezeti adottságainak megfelelő fejlődési terveket tartalmazza. A

településszerkezeti

tervet

az

önkormányzati

településfejlesztési

döntés

figyelembevételével a települési önkormányzat képviselő-testülete dolgozza ki, és határozattal állapítja meg. A terv meghatározza a település alakításának, védelmének lehetőségeit és fejlesztési irányait, ennek megfelelően az egyes területrészek felhasználási módját, a település működéséhez

szükséges

műszaki

infrastruktúra

elemeinek

a

település

szerkezetét

meghatározó térbeli kialakítását és elrendezését, az országos és térségi érdek, a szomszédos vagy a más módon érdekelt többi település alapvető jogainak és rendezési terveinek figyelembevételével a környezet állapotának javítása vagy legalább szinten tartása mellett. A szabályozási terv a település közigazgatási területére vagy külön-külön annak egyes – legalább telektömb nagyságú – területrészeire készülhet. A szabályozási tervnek a

87

jóváhagyott településszerkezeti tervvel összhangban kell lennie, eltérés szükségessége esetén a településszerkezeti tervet előzetesen módosítani kell. A helyi építési szabályzatban a települési önkormányzatnak az országos szabályoknak megfelelően, illetve az azokban megengedett eltérésekkel a település közigazgatási területének felhasználásával és beépítésével, továbbá a környezet természeti, táji és épített értékeinek védelmével kapcsolatos, a telkekhez fűződő sajátos helyi követelményeket, jogokat és kötelezettségeket kell megállapítania. Az alábbiakban foglalható össze a fenti tervek kapcsolata. A településszerkezeti tervet a települési önkormányzat képviselőtestülete határozattal fogadja el, tehát ez nem minősül jogszabálynak. Így kizárólag a települési önkormányzat szerveit köti a szabályozási terv elkészítése és elfogadása során. Ezzel szemben a szabályozási tervet rendelettel fogadja el a képviselőtestület, tehát jogszabály, így rendelkezései mindenkire nézve kötelezőek. 2006. május első napjától hatályos az a szabályozás, amely kimondta, hogy a településrendezési eszköz kidolgozása előtt a rendezés alá vont területen, közölni kell a rendezés általános célját és várható hatását, hogy az érintettek azzal kapcsolatban javaslatokkal, észrevételekkel élhessenek. Így különösen: az érintett népességnek, szervezeteknek,

érdek-képviseleti

szerveknek

véleménynyilvánítási

lehetőségét

kell

biztosítani, ezért a helyben szokásos módon az érintettek számára azt ki kell hirdetni és az államigazgatási szerveket, valamint az érintett települési önkormányzati szerveket az előkészítésbe be kell vonni. A készítés alatt lévő és a már elkészített településrendezési eszközöket véleményeztetési eljárás alá kell venni, melyben az érintettek, érdekképviseleti szervek és társadalmi szervezetek vesznek részt és nyilvánítanak véleményt. Ezen eljárás lefolytatása nélkül az eszközök nem alkalmazhatóak, továbbá a készítésük során tekintettel kell lenniük az országos és térségi területrendezési tervekre is. Ezáltal a törvény lehetőséget biztosít a lakosság, valamint a településen működő szervezetek számára hogy részt vegyenek az egyes eszközök kidolgozásában.

4.2.2. A településrendezés sajátos jogintézményei A településrendezésre vonatkozó jogszabályok végrehajtása elsősorban hatósági eszközök (hatósági engedélyezés, hatósági kötelezés, építésügyi hatósági felügyelet) alkalmazásával történik, ezek mellett azonban az Ét. olyan jogi eszközöket tartalmaz, amelyek célja a településrendezési célok megvalósításának biztosítása.

88

4.2.3. Építésjogi követelmények Építési munkát végezni az Építési törvényben foglaltak, valamint az egyéb jogszabályok megtartásán túl, csak a helyi építési szabályzat, szabályozási terv előírásainak megfelelően szabad. Ha egy adott területre vonatkozóan nincs hatályban helyi építési szabályzat, illetőleg szabályozási terv, vagy azok nem szabályoznak teljes körűen, építési munkát és egyéb építési tevékenységet végezni csak a törvényben foglaltak, valamint az építésügyi követelményekre vonatkozó egyéb jogszabályok megtartásával és csak akkor lehet, ha a célzott hasznosítás jellege, a kialakuló telek mérete, a tervezett beépítés mértéke valamint módja, rendeltetése (terület felhasználása) illeszkedik a meglévő környezethez. Beépítésre szánt területen épület csak építési telken helyezhető el. Beépítésre nem szánt területen új építményt építeni, meglévő építményt átalakítani, bővíteni, rendeltetését vagy használati módját megváltoztatni csak akkor szabad, ha az • a terület rendeltetésszerű használatát szolgálja, • közérdeket nem sért, különösen, ha nem érinti károsan a környezet természeti, táji és építészeti értékei védelmének érdekeit, nem veszélyezteti a talaj- és a vízgazdálkodást, nem befolyásolja hátrányosan a terület rendeltetésszerű felhasználását, valamint a megfelelő megközelítés biztosított, illetőleg biztosítható, továbbá • építmények csak a hozzájuk tartozó terület jelentéktelen hányadát veszik igénybe, és biztosított, hogy az építmények a telek területe nélkül nem idegeníthetők el, illetve • a korábbi gazdálkodó ott lakását biztosító második lakóépület céljára szolgál, és amennyiben biztosított a gazdálkodás folytatása, valamint azt a gazdaság meglévő építményeinek közvetlen közelében építik fel, • helyhez kötött, továbbá a környezetével szemben támasztott különleges védelmi igény miatt, illetőleg a környezetére kifejtett hatása miatt beépítésre szánt területen nem helyezhető el, • közösségi építmény vagy köztárgy.

4.2.4. Tilalmak A településrendezési feladatok megvalósítása, továbbá a természeti, környezeti veszélyeztetettség megelőzése érdekében az érintett területre változtatási, telekalakítási, illetőleg építési tilalom rendelhető el. A tilalmat a feltétlenül szükséges mértékre és időtartamra kell korlátozni, s azt haladéktalanul meg kell szüntetni, ha az elrendelésének alapjául szolgáló okok már nem állnak fenn. A tilalmak felülvizsgálatát a helyi építési szabályzat és a hozzá tartozó szabályozási tervek felülvizsgálatával együtt kell elvégezni. Az

89

önkormányzati rendelettel elrendelt tilalomról, korlátozásról vagy ezek megszüntetéséről a települési önkormányzat képviselő-testülete a főjegyző, illetőleg a jegyző útján tájékoztatja az érintetteket. A tilalmat, az azt elrendelő megkeresésére - a változtatási tilalom kivételével - az ingatlan-nyilvántartásba be kell jegyezni. A helyi építési szabályzat, illetőleg a szabályozási terv készítésére vonatkozó írásos megállapodás megléte esetén a helyi építési szabályzat, illetőleg a szabályozási terv készítésének időszakára azok hatálybalépéséig, de legfeljebb három évig az érintett területre a települési önkormányzat rendelettel változtatási tilalmat írhat elő, ez a tilalom - ha az azt elrendelő önkormányzati rendelet rövidebb időről nem rendelkezik - három év eltelte után külön rendelkezés nélkül megszűnik. A változtatási tilalom alá eső területen telket alakítani, új építményt létesíteni, meglévő építményt átalakítani, bővíteni, továbbá elbontani, illetőleg más, építésügyi hatósági engedélyhez nem kötött értéknövelő változtatást végrehajtani nem szabad. Az építési tilalom alá eső területen a jövőbeni rendeltetésnek megfelelő terület-előkészítő építési munkák, bontási munkák, az építészeti örökség védelme, a régészet, illetőleg a környezet- vagy a természetvédelem érdekében szükséges építési munkák, állagmegóvási, valamint a terület jövőbeni rendeltetésének megfelelő átalakításával, korszerűsítésével, bővítésével kapcsolatos építési munkák, továbbá a meglévő lakóépület új, önálló lakást nem eredményező átalakítása, legfeljebb egy alkalommal 25 m2-rel történő bővítése és felújítása kivételével más építési munkát végezni nem szabad.

4.2.5. Telekalakítás Telket csak úgy szabad alakítani, hogy az a terület rendeltetésének megfelelő használatra

alkalmas

legyen,

továbbá

annak

alakja,

terjedelme,

beépítettsége

és

megközelíthetősége a jogszabályoknak és a szabályozási tervnek megfeleljen. Telekalakítás csak jogerős telekalakítási engedély alapján végezhető. Az engedélykérelemhez telekalakítási tervet kell készíteni, készíttetése, továbbá a felmerülő költségek a telekalakítás kezdeményezőjét terhelik. A telekalakítás lehet, telekcsoport újraosztása, telekfelosztás, telekegyesítés, és telekhatár rendezés. A telket úgy kell alakítani, hogy a kialakuló telkek köz- vagy magánútról gépjárművel közvetlenül megközelíthetőek legyenek. Ha az építésügyi szabályoknak megfelelő telekalakítás a telken fennálló építményt részekre osztaná, a telekalakításra engedély csak akkor adható, ha az építményt elbontják, áthelyezik, vagy ha a kialakuló új telekhatárnak megfelelően határfalakkal, továbbá a belső

90

épületgépészeti hálózat és a tartószerkezetek, valamint a tetőzet és tetőfedés teljes szétválasztásával és a közműcsatlakozások külön-külön bekötésével önálló építményekké (épületrészekké) alakították át.

4.2.6. Elővásárlási jog A települési önkormányzatot elővásárlási jog illeti meg az építési szabályzatban és a szabályozási tervben meghatározott településrendezési célok megvalósításához szükséges ingatlanok esetében. A települési önkormányzat rendeletben elővásárlási jogot állapíthat meg a településszerkezeti tervben rögzített közérdekű célok megvalósítása érdekében a beépítetlen telkekre, illetőleg az olyan területekre, ahol településrendezési intézkedéseket tervez, és a rendezett településfejlődés biztosítása azt megkívánja. A rendeletben meg kell jelölni azt a célt, amelyre a telket, területet az önkormányzat fel kívánja használni. Az elővásárlási jogot az önkormányzat köteles az ingatlan-nyilvántartásba bejegyeztetni, ha a fenntartásának indokai megszűnnek, az önkormányzatnak haladéktalanul kérni kell az ingatlannyilvántartásból való törlést. Az önkormányzat elővásárlási joga - az országos jelentőségű védett természeti területen lévő és a műemléki ingatlanra vonatkozó elővásárlási jogot kivéve - a más jogszabályokon, illetve szerződésen alapuló elővásárlási jogot megelőzi. Ha az önkormányzat az elővásárlási joga gyakorlásával kapcsolatos megkereséstől számított hatvan napon belül nem nyilatkozik, az ingatlan elidegeníthető. A bejegyzett elővásárlási jogot az elidegenítés nem érinti.

4.2.7. Kisajátítás A kisajátítási eljárás a kisajátításról szóló 2007. évi CXXIII. törvény hatálya alá tartozik, amelynek értelmében meghatározott célból kezdeményezett kisajátítási eljárás közérdeket szolgál. A jogszabály részletes ismertetésétől terjedelmi okok miatt eltekintünk.

4.2.7.1. Kiszolgáló és lakóút céljára történő lejegyzés Ha a helyi építési szabályzat, illetőleg szabályozási terv szerint a település egyes területrészeit érintő kiszolgáló és lakóút létesítése, bővítése vagy szabályozása szükséges, az építésügyi hatóság a teleknek a kiszolgáló út céljára szükséges részét - kisajátítási eljárás nélkül - a telek fekvése szerinti települési önkormányzat javára igénybe veheti és lejegyezheti, melyhez az érdekeltek hozzájárulása nem szükséges. A lejegyzés védett, védelemre tervezett, valamint védő területek esetében csak az érdekelt szakhatóságok előzetes egyetértésével végezhető. A telek kiszolgáló út céljára

91

igénybe vett részéért a kisajátítás szabályai szerint megállapított kártalanítás jár, az összegéről az építésügyi hatóság külön határozatban dönt.

4.2.7.2. Útépítési és közművesítési hozzájárulás A helyi építési szabályzatban, illetőleg a szabályozási tervben a területre előírt kiszolgáló utakat és a közműveket az újonnan beépítésre szánt, illetve a rehabilitációra kijelölt területeken legkésőbb az általuk kiszolgált építmények használatbavételéig meg kell valósítani. E kötelezettség teljesítése, ha jogszabály vagy megállapodás arra mást nem kötelez, a települési önkormányzat feladata. Ha a települési önkormányzat azt megvalósította, annak költségét részben, de legfeljebb a költségek 90%-áig az érintett ingatlanok tulajdonosaira átháríthatja. A hozzájárulás nem róható ki, ha az út- és közműépítéshez szükséges terület kialakítása érdekében korábban lejegyzett telekrészért járó kártalanítás összegének megállapítása során az út és a közmű megépítéséből eredő értéknövekedést figyelembe vették. A fizetésre vonatkozó kötelezettséget és annak mértékét a települési önkormányzat jegyzője az érintettekkel határozatban közli.

4.2.7.3. Településrendezési kötelezések Településrendezési kötelezettség körében •

beépítési kötelezettség,

•

helyrehozatali kötelezettség, és

•

beültetési kötelezettség rendelhető el.

A helyi építési szabályzat a tervszerű telekgazdálkodás, a beépítés helyes sorrendje és a településkép előnyösebb kialakítása érdekében a beépítetlen építési telkekre meghatározott időn belüli beépítési kötelezettséget állapíthat meg. Ha a tulajdonos a beépítési kötelezettségét nem teljesíti, az önkormányzat az ingatlant kisajátíthatja. Amennyiben az ingatlan tulajdonos a beépítési kötelezettségét nem tudja teljesíteni, úgy kérésére az ingatlant ki kell sajátítani. A helyi építési szabályzat a településkép javítása érdekében az azt rontó állapotú építmények meghatározott időn belüli helyrehozatali kötelezettségét írhatja elő. Az önkormányzat e kötelezettség teljesítéséhez anyagi támogatást nyújthat. A helyi építési szabályzat a közérdekű környezetalakítás céljából az ingatlan növényzettel történő meghatározott módon és időn belüli beültetési kötelezettségét (gyepesítés, fásítás, növényzetpótlás stb.) írhatja elő. Ha e kötelezettség teljesítése az ingatlan

92

rendeltetésszerű használatához szükséges mértéket meghaladó ráfordítást igényel, az önkormányzatnak a tulajdonos költségeit rendeletben meghatározott mértékben kell megtérítenie. A meghatározott kötelezettséget a települési önkormányzat jegyzője az érintettekkel határozatban közli, az építésügyi hatóság megkeresésére az ingatlan-nyilvántartásba az elrendelt kötelezettséget be kell jegyezni.

4.2.7.4. Kártalanítási szabályok Ha az ingatlan rendeltetését, használati módját a helyi építési szabályzat, illetőleg a szabályozási terv másként állapítja meg vagy korlátozza, és ebből a tulajdonosnak, haszonélvezőnek kára származik, a tulajdonost, haszonélvezőt kártalanítás illeti meg. A kártalanítás összege az ingatlannak a korábbi rendeltetése alapján megállapítható régi és az új szabályozás eredményeként megállapítható új forgalmi értéke közötti különbözet. Ha az ingatlan rendeltetését a helyi építési szabályzat, illetőleg a szabályozási terv valamely később megvalósítandó - jogszabályban megállapított - olyan közérdekű célban határozza meg, amelynek megvalósítása a tulajdonostól nem várható el, és ez a tulajdonosi és építési jogokat korlátozza, a tulajdonos a közérdekű cél kedvezményezettjétől, illetőleg ennek hiányában a települési önkormányzattól követelheti az ingatlan megvételét. Ha a megvételre vonatkozó megállapodás az erre irányuló kérelemtől számított három éven belül nem jön létre, az ingatlant ki kell sajátítani. Nem jár kártalanítás a természeti veszélyeztetettségből eredő kár megelőzésére, a tulajdonos érdekeinek védelme céljából elrendelt tilalom, továbbá a változtatási tilalom, valamint a szabálytalan építmény, építményrész és használat esetében. Védett terület, építmény vagy egyedi érték védelme érdekében elrendelt tilalom esetén a fizetési kötelezettségre, az erre vonatkozó külön jogszabályok az irányadók. A kártalanítást az köteles megfizetni, akinek az érdekében a korlátozás történt. Ha nem határozzák meg azt, akinek az érdekében a korlátozás történt, a kártalanítási kötelezettség a települési önkormányzatot terheli. A kártalanítási igény a vagyoni hátrány keletkezésekor válik esedékessé. Ez az időpont a helyi építési szabályzat, szabályozási terv hatálybalépésének, illetőleg a tilalmat, korlátozást elrendelő határozat jogerőre emelkedésének a napja. A kártalanítás a felek megállapodásának tárgya. Ha a szerződő felek között - a kérelem benyújtásától számított egy éven belül - nem jön létre megállapodás, akkor kártalanítási eljárást kell lefolytatni, amelyet az ingatlan fekvése szerinti illetékes megyei, fővárosi közigazgatási hivatal vezetője folytat le a kisajátítási

93

kártalanítás szabályai szerint, az építési törvényben foglalt eltérésekkel. A kártalanítási ügyben az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől számított 90 napon belül meg kell hozni. Az adásvétellel, kisajátítással történő kártalanítás esetében a vételárba az addig kifizetett kártalanítást be kell számítani.

4.2.8. Településrendezési szerződés A települési önkormányzat egyes, a településrendezési eszközökben rögzített célok megvalósítására településrendezési szerződést köthet az érintett ingatlan tulajdonosával, illetve az ingatlanon beruházni szándékozóval. Ezt a jogintézményt a 2006. évi L. törvény módosítása vezette be, és a 2006.05.01.-jét követően indult eljárásokban kell alkalmazni. A szerződés tárgya a törvényben konkrétan meg van határozva, így különösen: • településrendezési tevékenység előkészítése a cél megvalósítója által, saját költségére, a telekviszonyok rendezése vagy megváltoztatása, a talaj megtisztítása, valamint a településrendezési tervek, helyi építési szabályzat kidolgozásának finanszírozása, • a településrendezési tervekben, helyi építési szabályzatban rögzített célok - a telek felhasználásának

az

ökológiai

hálózat

működőképességének

fenntartása,

szerkezetének funkcionális és területi megőrzése mellett történő támogatása és biztosítása, időbeli korlátozás és feltétel esetén is, • azon egyéb költségeknek vagy egyéb ráfordításoknak a cél megvalósítója általi átvállalása, amelyek a cél megvalósításának előfeltételei vagy következményei és az önkormányzatot terhelik. A szerződés alapját a cél megvalósítója által készített tanulmányterv képezi. Az önkormányzat a szerződésben arra vállal kötelezettséget, hogy a cél megvalósítójának kezdeményezésére az általa készített tanulmányterv alapján a szükséges településrendezési eljárást a szerződésben megállapított határidőn belül megindítja. A szerződésben kikötött, illetőleg vállalt kötelezettségek, és a megvalósuló településrendezési cél között közvetlen összefüggésnek kell lennie.

4.3. Építésügyi igazgatás

94

4.3.1. Az építési folyamat szabályozása A jogszabálysértő, valamint a helyi építési előírásokkal ellentétes építési munkálatok nagyon súlyos gazdasági és társadalmi következményekkel járhatnak, ugyanis az így okozott károk sok esetben visszafordíthatatlanak, illetve csak súlyos anyagi ráfordításokkal fékezhetőek meg. Ezért a településrendezési és építésügyi előírások betartatására a közigazgatási szervek szigorú hatósági eszközökkel rendelkeznek. Az Ét. rendelkezései nyomon követik a teljes építési folyamatot, hiszen az engedélyezési eljárás során a jogszabályi előírások betartását előzetesen ellenőrzik, az építés és használat során pedig az előírások utólagos ellenőrzését végzik.

4.3.2. Az építési munkák építésügyi hatósági engedélyezése Telekalakításhoz,

építmény,

építményrész,

épületegyüttes

megépítéséhez,

átalakításához, bővítéséhez, felújításához, helyreállításához, korszerűsítéséhez, lebontásához, elmozdításához, illetve használatbavételéhez, fennmaradásához vagy a rendeltetésének megváltoztatásához (építési munka) a jogszabályokban meghatározott esetekben az építésügyi hatóság engedélye szükséges, ez az engedély feltételekhez köthető. Az engedélykérelem elbírálása során az építésügyi hatóság köteles helyszíni szemlét tartani, hogy érvényt szerezzen

a

jogszabályokban

foglaltaknak

és

az

építészeti-műszaki

szakszerűség

követelményeinek. Biztosítja továbbá az eljárással érintettek és az eljárásban érdekeltek jogos érdekeinek védelmét. Az építésügyi hatósági engedélyezéskor az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől számított 60 napon belül meg kell hozni. Az építésügyi hatósági engedélyezési eljárásban a külön jogszabályban meghatározott szakhatóságok és más szervek, valamint névjegyzékbe vett műszaki szakértők működnek közre. Az építési munkák hatósági engedélyezésének részletes szabályait a 46/1997. (XII. 29.) KTM rendelet tartalmazza. Az építésügyi hatósági engedélyek fajtái a következők: 1. az elvi építési engedély, 2. az építési engedély, 3. a bontási engedély, 4. a használatbavételi engedély, 5. a fennmaradási engedély, 6. a rendeltetés megváltoztatására irányuló engedély. Az engedélyek megkérése előtt az építtető a telekalakítási, a beépítési, az építészeti kialakítással, a bontással kapcsolatos, továbbá a műemléki, régészeti, településképi,

95

természet- és környezetvédelmi, közegészségügyi, életvédelmi, valamint a műszaki követelmények előzetes tisztázása céljából az építésügyi hatóságtól elvi • telekalakítási, • építési, • rendeltetés megváltoztatási engedélyt kérhet. Jogszabály az elvi engedély kérését kötelezővé teheti, a jogerős és végrehajtható elvi engedély egy évig érvényes, amely egy ízben legfeljebb egy évvel meghosszabbítható, ha a jogszabályok, valamint a kötelező hatósági előírások időközben nem változtak meg. Az elvi engedély érvényességi idején belül kezdeményezett építésügyi hatósági engedélyezési eljárás során a közreműködő szakhatóságot és az építésügyi hatóságot az elvi engedély azokban a kérdésekben, amelyekről kifejezetten rendelkezett, akkor is köti, ha időközben a jogszabályok, valamint a kötelező hatósági előírások megváltoztak. Az elvi engedély alapján építési munka nem végezhető.

4.3.2.1. Az építési engedély Az építkezések feletti ellenőrzés legerősebb hatósági eszköze az építési engedély, ugyanis

engedélyt

kell

kérni

építmény

építéséhez,

bővítéséhez,

elmozdításához,

átalakításához, helyreállításához, felújításához, valamint lebontásához. Az építés Építményt, építményrészt, építményegyüttest építeni, építési munkát, egyéb építési tevékenységet végezni - ha jogszabály eltérően nem rendelkezik - csak a jogerős és végrehajtható építési engedélynek, továbbá a hozzá tartozó, jóváhagyott, engedélyezési záradékkal ellátott terveknek és egyéb okiratoknak, valamint az ezek alapján készített tervellenőrrel ellenőriztetett, olyan műszaki megvalósítási, kiviteli tervdokumentációnak megfelelően szabad végezni, amely alátámasztja, hogy az építmény megfelel jogszabályokban meghatározott követelményeknek. A jóváhagyott - engedélyezési záradékkal ellátott - tervtől csak az építésügyi hatóság újabb előzetes engedélyével szabad eltérni, kivéve, ha az eltérés önmagában nem engedélyhez kötött építési munka. Ha az építési munka végzése során természeti érték, építészeti vagy régészeti emlék, illetőleg építménnyel kapcsolatos képzőművészeti alkotás kerül elő, a kivitelező köteles azt az építésügyi hatósághoz, valamint más hatáskörrel rendelkező hatósághoz haladéktalanul bejelenteni, és a lelőhelyet a hatósági intézkedésig érintetlenül hagyni. Az építési munka

96

végzése során biztosítani kell, hogy a keletkező környezetterhelés, igénybevétel a külön jogszabályban meghatározott és megengedett mértéken belül maradjon.

4.3.2.2. Az építmény használatbavétele Az építtetőnek minden olyan építményre, építményrészre, amelyre építési engedélyt kellett kérnie, annak használatbavétele előtt használatbavételi engedélyt is kell kérnie. A kérelem elbírálásához szükséges meghatározott esetekben az érdekelt szakhatóságok, az érintett infrastruktúrahálózatot működtető közüzemek és a kéményseprő nyilatkozata, valamint az építési napló részét képező, a felelős műszaki vezetők jogszabályban meghatározott nyilatkozatai arról, hogy az építmény, építményrész, elvégzett szakmunka a jogerős és végrehajtható építési engedélynek és a hozzá tartozó jóváhagyott engedélyezési tervnek megfelel, rendeltetésszerű és biztonságos használatra alkalmas. A használatbavételi engedélynek tehát hármas funkciója van: - az építkezés befejezése után a hatóság ellenőrzi, hogy az építési munkákat az engedélynek és a szabályoknak megfelelően végezték-e, - a hatóság továbbá azt is ellenőrzi, hogy az épület alkalmasnak minősíthető-e a rendeltetésszerű használatra, továbbá - meghatározza az épület rendeltetését, használati módját, így azt csak a használatbavételi engedélynek megfelelő célra szabad használni. A használatbavételi engedélyt meg kell adni, ha az építményt vagy egy részét az engedélynek megfelelően, rendeltetésszerű és biztonságos használatra alkalmas módon építették meg. Ha az építmény vagy egy része rendeltetésszerű használatra nem alkalmas, vagy az építési munka elvégzése következtében idegen ingatlanban az állékonyságot, az életet és egészséget, a köz- és vagyonbiztonságot veszélyeztető állapot keletkezett, az építésügyi hatóság az építmény használatbavételét megtiltja, vagy építésügyi hatósági kötelezés keretében a hibák, hiányosságok megszüntetésétől teszi függővé. A használatbavételi engedély megadása feltételekhez köthető, az engedélyben kikötések tehetők. Használatbavételi engedély hiányában az építményt nem szabad használni.

4.3.2. Az építésügyi hatósági ellenőrzés Az első fokú építésügyi hatóság köteles az engedélyhez kötött építési munka végzését a helyszínen ellenőrizni, ennek kapcsán vizsgálja:

97

• a jogerős és végrehajtható építési engedély és a hozzá tartozó jóváhagyott engedélyezési tervek meglétét és azok alkalmazását, • az építmény szerkezeteinek az engedélyezési tervnek megfelelő, továbbá a szakmai és biztonsági előírások megtartásával történő megvalósulását, • az építési munka végzését irányító felelős műszaki vezetőnek az előírt szakirányú képesítési és más szakmai feltételeknek való megfelelőségét, • az állékonyságra, valamint az életre és egészségre, továbbá a köz- és vagyonbiztonságra vonatkozó követelmények megtartását. Az első fokú hatóság az építési munka végzésének ellenőrzésén túl megelőzi, felkutatja, megakadályozza az engedély nélkül, vagy attól eltérően, és építésügyi engedélyhez nem kötött építési munka esetében az általános érvényű kötelező építésügyi előírások megsértésével történő építési tevékenységet, a rendeltetéstől eltérő építményhasználatot. Az építésügyi hatósági ellenőrzést rendszeresen - az építési munka végzése során legalább két alkalommal - kell végezni. Az ellenőrzést végző az építési munka folytatását a helyszínen alkalmanként legfeljebb egyszer 30 napra - megtilthatja, ha az szabálytalanul vagy pedig az állékonyságot, az életet és egészséget, a köz- és vagyonbiztonságot veszélyeztető módon történik. Ez idő alatt az építésügyi hatóságnak döntenie kell az eljárás megszüntetéséről vagy folytatásáról. Az építésügyi hatósági ellenőrzési feladatok végrehajtásában felkérésre a rendőrség, a közterület-felügyelet, továbbá jogszabályban felhatalmazott más szervek is közreműködnek. A tulajdonos, a haszonélvező és a használó, valamint az építtető és a kivitelező a hatósági ellenőrzést tűrni kötelesek.

4.3.3. Az építés-felügyeleti hatóság Az építés-felügyeleti tevékenység ellátása állami feladat. Az építés-felügyeleti ügyekben kormány rendelettel meghatározott illetékességi területtel: • első fokon a közigazgatási hivatal építésfelügyeleti igazgatási szerve, • másodfokon az egyes közigazgatási hivatalok egymás felett látják el ezt a feladatot. Az elsőfokú építésfelügyeleti hatóság vezetője az OLÉH elnökének javaslatára, a miniszter egyetértésével a közigazgatási hivatal vezetője nevezi ki és menti fel. Az

építésfelügyeleti

hatóság

hatósági

jogkörében

a

külön

jogszabályban

meghatározottak szerint építésfelügyeleti ellenőrzéseket végez és építésfelügyeleti hatósági

98

intézkedést tesz, valamint vezeti a jogszabállyal hatáskörébe utalt nyilvántartásokat, valamint névjegyzéket. Az építésfelügyeleti hatóság ellenőrzésének célja különösen annak a megállapítása, hogy • az építményekre, építési termékek módszerek és eljárások műszaki követelményeire és alkalmazására vonatkozó jogszabályokat, szabványokat, előírásokat és engedélyekben foglalt követelményeket az építési munka végzése során megtartották-e, • a felhasznált építési termékek rendelkeznek-e érvényes megfelelőség igazolással, a megfelelőség igazolást az arra jogosult szervezet állította-e ki, és teljesíti-e a külön jogszabály előírásait, • a kiviteli tervek tervezője, az építési műszaki ellenőr, a felelős műszaki vezető, illetve a kivitelező és a szakmunkát végző rendelkezik-e a kivitelezési tevékenység jellegének megfelelő képesítéssel jogosultsággal, • az építőipari kivitelezési tevékenység kiviteli terv alapján, illetve a szakmai és biztonsági előírások megtartásával történik-e, továbbá az építmény szerkezetei az engedélyezési és kivitelezési tervnek megfelelőek-e, • az építés helyszínén az építési napló rendelkezésre áll-e, azt a jogszabályoknak megfelelő módon és tartalommal vezetik-e, • az építtető bejelentette-e az építőipari kivitelezési tevékenység megkezdését, illetve az építőipari kivitelezési tevékenység végzését az erre hatáskörrel rendelkező hatóság nem tiltotta-e meg. Ha az építésfelügyeleti, illetve az építésügyi hatóság is, ellenőrzése során azt állapítja meg, hogy a kivitelezés során • az ellenőrzésre vonatkozó feltételeket megsértették-e, vagy • az állékonyságot, az életet és egészséget, a közbiztonságot közvetlenül veszélyezteti, az építőipari kivitelezési tevékenység folytatását megtiltja és a szabálytalan állapot megszüntetését határozattal elrendeli. A határozat azonnal végrehajtható, és az abban foglalt kötelezésnek azonnal érvényt kell szerezni. Az építésfelügyeleti hatóság mindkét esetben az illetékes elsőfokú építésügyi hatóságot, védett régészeti lelőhelyen és műemléki területen az örökségvédelmi szakhatóságot a további intézkedések megtétele érdekében haladéktalanul értesíti. Az építésfelügyeleti hatóság az építésügy határozattal egyidejűleg építésfelügyeleti bírságot szab ki a mulasztóval, illetőleg a veszélyhelyzet okozójával szemben.

99

A bírságot az építésfelügyeleti hatóság a cselekményről (mulasztásról) való tudomásszerzésétől számított egy éven, de legkésőbb a cselekmény elkövetésétől számított öt éven belül szabhatja ki. A bírság nem mentesít a büntetőjogi, a szabálysértési, továbbá a kártérítési felelősség, valamint a tevékenység korlátozására, felfüggesztésére, tiltására, illetőleg a megfelelő védekezés kialakítására, a természetes vagy korábbi környezet helyreállítására vonatkozó kötelezettség teljesítése alól. Az építésfelügyeleti bírság mértékét és megállapításának módját külön jogszabály állapítja meg, kiszabása során a külön jogszabályban meghatározottak szerint kell figyelembe venni az építmény jellegét és rendeltetését, a szabálytalanság mértékét, a veszélyeztetés módját, nagyságát és a természetes és épített környezetre gyakorolt hatását is.

4.3.3.1. Az építésügyi hatósági kötelezés Abban az esetben, ha a hatósági ellenőrzést végző szerv megállapítja, hogy az építést szabálytalanul, vagy az állékonyságot, az életet és egészséget, a köz- és vagyonbiztonságot veszélyeztető módon végzik, azonnal leállíthatja a munkálatok folytatását. Az ellenőrzés során tapasztalt hiányosságok megszüntetésére irányuló kötelezéseknek két köre lehetséges: Az első esetkörben a hatóságnak nincs mérlegelési joga, tehát a törvényben meghatározott

tényállás

fennállása

esetén

a

hatóság

köteles

a

jogsértő

állapot

megszüntetéséhez szükséges lépéseket megtenni. A szabályozás mibenlétének indoka, hogy e kötelezések leginkább az élet, a testi épség, a vagyon- és közbiztonság védelmét szolgálják. Az építésügyi hatóságnak el kell tehát rendelnie a törvény felhatalmazása alapján: •

az építmény, építményrész részleges vagy teljes átalakítását, - amennyiben ez nem lehetséges, vagy ha az építtető ezt nem vállalja - a lebontását vagy az újraépítését, ha a kivitelezés az állékonyságot, az életet és egészséget, a köz- és vagyonbiztonságot veszélyeztető módon történik,

•

az építmény, építményrész állékonyságát, az életet, egészséget, a köz- és vagyonbiztonságot

veszélyeztető,

valamint

az

engedély

nélküli

használat

megszüntetését, •

az építmény, építményrész hibáinak, hiányosságainak megszüntetését, ha azt rendeltetésszerű és biztonságos használatra nem alkalmas módon építették meg, vagy ezáltal idegen ingatlanban az állékonyságot, az életet és egészséget, a köz- és vagyonbiztonságot veszélyeztető állapot keletkezett,

100

•

az építmény jó karbantartására vonatkozó kötelezettség teljesítését, illetőleg az építmény felülvizsgálatát, szükség szerinti átalakítását, felújítását, helyreállítását vagy lebontását, ha annak állapota az állékonyságot, az életet és egészséget, a köz- és vagyonbiztonságot veszélyezteti.

A kötelezések második körében a hatóság mérlegelési jogkörrel rendelkezik, tehát eldöntheti, hogy szükséges-e az adott kötelezés elrendelése, vagy sem. Ezekben az esetekben az építésügyi hatóság elrendelheti: •

az építmény, építményrész építésügyi hatósági engedélyekben meghatározott, ennek hiányában az eredeti rendeltetésétől eltérő használatának megszüntetését, valamint

•

szabálytalan építkezés esetében az építési munka megszüntetését és az építést megelőző állapot helyreállítását, illetőleg a jogerős és végrehajtható építési engedélynek és a hozzá tartozó, jóváhagyott engedélyezési terveknek megfelelő állapot kialakítását,

•

a műszaki követelményeknek meg nem felelő építési termékek kicserélését,

•

az építmény, építményrész kötelező jó karbantartás körét meghaladó felújítását, ha az a településkép kedvezőbb alakítása érdekében szükséges, vagy azt az építési szabályzatban, a szabályozási tervben foglaltak végrehajtása, illetőleg az építészeti örökség védelmének érdekei megkövetelik,

•

jogszabályban meghatározott esetekben a telek bekerítését, továbbá a telken a településkép előnyösebb kialakítása vagy a környezet védelme céljából szükséges kertépítési, továbbá a településkép védelme érdekében szükséges egyéb munkák elvégzését,

•

az építmény környezetéből az építési tevékenység során keletkezett építési hulladék, maradék építőanyag és építési segédeszközök elszállítását, a környezetnek és a terep felszínének az eredeti, illetve az engedélyezett állapotban történő átadását, a környezetben okozott károk megszüntetését. Az építésügyi hatóság megkeresésére az ingatlan-nyilvántartásba az elrendelt jogerős és

végrehajtható kötelezettséget be kell jegyezni. Az építésügyi hatóság, amennyiben a végrehajtható kötelezettséget - annak nem teljesítése miatt a kötelezett terhére hatósági úton, a felmerülő költségeket megelőlegezve - maga végezteti el, a költségek erejéig, azok megtérítéséig az érintett ingatlanra jelzálogjogot jegyeztethet be az ingatlan-nyilvántartásba.

4.3.4. Az építmény fennmaradásának engedélyezése Ha az építményt, építményrészt szabálytalanul építették meg, az építésügyi hatóság arra - az építtető vagy az ingatlannal rendelkezni jogosult kérelme alapján - fennmaradási

101

engedélyt ad, ha a építésügyi hatósági engedély feltételei fennállnak vagy megteremthetők és az építtető az építési jogosultságát igazolta. Fennmaradási engedély kiadható akkor is, ha az építmény, építményrész átalakítással szabályossá tehető, vagy a szabálytalansággal okozott érdeksérelem jelentéktelen, közérdeket nem sért, vagy a hatóság által meghatározott határidőn belül elhárítható. Az építésügyi hatóság a szabálytalanság tudomásra jutásától számított 90 napon belül tisztázza a tényállást. Amennyiben az építtető az értesítés szerinti határidőig nem nyújtja be a fennmaradási engedély iránti kérelmét, illetőleg az azzal kapcsolatos hiánypótlási felhívásnak a megadott határidőben nem tesz eleget vagy a szabályossá tétel érdekében szükséges munkálatok elvégzését a kötelezett nem vállalja, úgy az építésügyi hatóság az építmény bontását elrendeli. A fennmaradási engedély meghatározott időre szóló, visszavonásig érvényes vagy végleges jellegű lehet. Az engedély egyben az építményre vonatkozó használatbavételi engedély is, amennyiben ennek feltételei fennállnak. Az építményrészre vonatkozó fennmaradási engedély megadásával egy időben az építésügyi hatóságnak rendelkeznie kell az építmény befejezésére vonatkozó továbbépítésről is. Az építmény építési munkáinak teljes befejezése után használatbavételi engedélyezési eljárást kell lefolytatni. A meghatározott idő elteltét, illetőleg az engedély visszavonását követően az építményt, építményrészt az engedélyesnek kártalanítási igény nélkül le kell bontania. Ugyanúgy akkor is, ha a fennmaradási engedélyben előírt átalakítási kötelezettséget nem teljesítették. Az átalakítási kötelezettség elmulasztása esetén az építésügyi hatóság a lebontást elrendeli. Ha a szabálytalanul megépített építményre, építményrészre fennmaradási engedély nem adható, az építésügyi hatóság elrendeli: • a szabályossá tétel érdekében szükséges munkálatok elvégzését vagy • ha az építmény fennmaradása átalakítással sem engedélyezhető, annak lebontását. Az építésügyi hatóság a szabálytalanság tudomásra jutásától számított egy éven belül, legkésőbb azonban az építés befejezésétől - ha nem állapítható meg - az építmény használatbavételétől számított tíz éven belül intézkedhet. A szabálytalanul létesített építménnyel,

építményrésszel

kapcsolatos

átalakítási

vagy

bontási

kötelezettségek

végrehajtását az ingatlan tulajdonosa (haszonélvezője, használója) tűrni köteles.

102

4.3.5. Az építésügyi bírság Ha az építésügyi hatóság a fennmaradási engedélyt megadja, illetőleg a lebontást tudomásul veszi, ezzel egyidejűleg az építésügyi bírságot is ki kell szabni. Az építésügyi bírság

alapjául

a

szabálytalanul

létrehozott

vagy

megsemmisült

építménynek,

építményrésznek a külön jogszabályban meghatározott értéke szolgál. Az építésügyi hatóságnak bírsággal kell sújtania azt az építtetőt, aki •

építési vagy bontási engedélyhez kötött munkát engedély nélkül,

•

építési vagy bontási engedélyhez kötött építési munkát az engedélytől eltérő módon végeztet, illetőleg végez.

Nem szabható ki a bírság akkor, ha •

az építésügyi hatóság a szabálytalanul megépített építmény lebontását vagy az engedélyezett terveknek megfelelő visszaalakítását rendelte el, illetőleg

•

a törvényben meghatározott határidő eltelt, vagy a szabálytalan állapot - e határidőn belül - legalább már egy éve az építésügyi hatóság tudomására jutott. Az építésügyi bírság az építmény, építményrész készültségi fokának megfelelő számított

értéknek legalább 20%-a, legfeljebb 100%-a, a bírság összegét az építésügyi hatóság határozatában előírt határidőben kell megfizetni. Ha az építtető a szabálytalanul megépített építményt, építményrészt a kiszabott építésügyi bírság megfizetésére előírt határidő lejárta előtt lebontja, vagy a szabálytalanságot megszünteti, az építésügyi hatóság a bírságot elengedi. Egyéb esetekben a kiszabott építésügyi bírság nem engedhető el. Az építésügyi hatóság az általa elrendelt munkálatok elvégzésére az ingatlan tulajdonosát kötelezi. Ha a szabálytalan építési munkát más végeztette, a munkálatok elvégzésére az építtetőt kell kötelezni. Ha az építési munka végzése során, vagy annak következtében az állékonyságot, az életet és egészséget, a köz- és vagyonbiztonságot veszélyeztető állapot keletkezett, az ezzel kapcsolatban szükségessé vált munkálatok elvégzésére a kivitelezőt is kötelezni kell. Az építésügyi hatóság azt, aki az elrendelt munkálatok elvégzését akadályozza, a munkálatok tűrésére kötelezheti, valamint az által elrendelt munkálatok költségei a kötelezettet terhelik.

4.4. Az építésügyi feladatokat ellátó szervek rendszere

103

4.4.1. Az Országgyűlés központi feladatai A jogalkotó feladatkörei között szerepel az épített környezet alakítását és védelmét segítő tervezési rendszer és gazdasági szabályozók kialakítása, az építésügy állami intézményrendszerének kialakítása és működtetése, valamint az építésügy központi feladataihoz szükséges költségvetési eszközök biztosítása.

4.4.2. A Kormány feladatai A végrehajtó hatalom az építésügy ellátása körében gondoskodik az épített környezet rendezett alakítását és védelmét biztosító, a nemzetközi előírásokkal összhangban álló jogszabályok megállapításáról, azok folyamatos korszerűsítéséről, továbbá az építésügyi és az építés-felügyeleti hatósági intézményrendszer működtetéséről, a nemzetközi egyezményekből adódó állami feladatok ellátásáról, az országos kutatási, műszaki fejlesztési programok kialakításáról és érvényre juttatásáról. A Kormány az építésügy központi irányítását az építésügyért felelős miniszter útján gyakorolja.

4.4.3. Az Önkormányzati és Területfejlesztési Miniszter központi szakmai irányítási, összehangolási és ellenőrzési feladatai Gondoskodik az építésügyre vonatkozó törvények és kormányrendeletek szakmai előkészítéséről, ellátja a hatáskörébe tartozó jogi szabályozási feladatokat, összehangolja az építésügyi és az építés-felügyeleti hatóságok tevékenységét, ellátja az építésügyi és az építésfelügyeleti hatóságok, valamint az egyéb építésügyi igazgatási feladatot ellátó szervezet építésügyi igazgatási feladatainak szakmai irányítását, ennek keretében rendszeresen gondoskodik

e

szervezetek

szakmai

munkájának

és

a

vonatkozó

jogszabályok

érvényesülésének helyszíni ellenőrzéséről. A

miniszter

egyes

területfejlesztéssel,

területrendezéssel,

településrendezéssel

kapcsolatos, valamint törvényben, illetőleg kormányrendeletben meghatározott építésügyi feladatait a területi főépítészi hivatalok/területi főépítészek útján látja el. Meghatározott feladatok végrehajtása érdekében szakmai tanácsadó testületként, a miniszter központi, a területi főépítész területi településrendezési, illetve építészeti-műszaki tervtanácsot, a területi építész kamara elnöke helyi építészeti-műszaki tervtanácsot működtet, ha a települési (a fővárosban a fővárosi és a fővárosi kerületi) önkormányzat az

104

önkormányzati főépítész vezetésével tervtanácsot önállóan vagy társulásos formában nem működtet.

4.4.4. A helyi önkormányzatok építésügyi feladatai A települési (fővárosban a kerületi) önkormányzat, valamint szerveik építésügyi feladata a jogszabályok keretein belül a településrendezési feladatkör ellátása, és az épített környezet emberhez méltó és esztétikus kialakítása, a helyi építészeti örökség védelme, valamint az építésügy helyi feladatainak ellátásához szükséges anyagi és személyi feltételek biztosítása. Hazánkban a településrendezés önkormányzati feladat, tehát a rendezési tervek elfogadása, a helyi építésügyi szabályzat megalkotása a képviselőtestület hatáskörébe tartozik. E feladatok ellátásában a települési önkormányzatot az önkormányzati főépítész segíti. A települési önkormányzatok jegyzői gyakorolják a hatósági jogköröket, amelyek ebben a tekintetben államigazgatási hatósági jogköröknek minősülnek. Ugyanakkor nem minden települési önkormányzat jegyzője gyakorolhatja az építésügyi hatósági jogkörök teljességét. Kizárólag azon települési önkormányzatok jegyzői gyakorolhatják a teljes elsőfokú építésügyi hatósági jogkört, amelyek tartósan biztosítják az e tevékenység gyakorlásához jogszabály által előírt szakmai feltételeket. Kiemelt építésügyi hatósági jogkörökben - amely magában foglalja az elvi építési, az építési, a bontási, a használatbavételi, a fennmaradási, engedélyezési, valamint az ezekkel összefüggő ellenőrzési és kötelezési ügyeket- első fokon kizárólag a 2004. január 1-jét megelőzően várossá nyilvánított városok önkormányzatainak jegyzői jogosultak eljárni. E városok jegyzői hatáskörüket a vonzáskörzetbe tartozó községekre is kiterjedően gyakorolják.

4.4.5. Közigazgatási Hivatalok Másodfokú hatóságként jár el a települési önkormányzatok jegyzőinek hatáskörébe tartozó építésügyi hatósági ügyekben, valamint ellátja az építés-felügyeleti feladatokat.

105

5. Közlekedési igazgatás Fő témakörök: 1. Általános kérdések, a közlekedési igazgatás fogalma 2. A közúti közlekedés igazgatása 3. A vasúti közlekedés igazgatása 4. A vízi közlekedés igazgatása 5. A légi közlekedés igazgatása ______________________________________________

5.1. Általános kérdések, a közlekedési igazgatás fogalma A közlekedés fontosságát különösebben nem kell hangsúlyoznunk, hiszen mindennapi életünk szerves részévé vált, a felnőtt korú lakosság naponta legalább egy órát tölt el közlekedéssel. Már a korai államok létének egyik alapvető feltétele volt – a rendészeti tevékenységhez hasonlóan - úthálózat kiépítése és fenntartása. Ezek az utak részben a hadsereg felvonulását tették lehetővé (egyik legrégebbi írásos emlékünk, a tihanyi alapítólevél is „Fehérvárra menő hadi utat” említ), részben pedig kereskedelmi utakként szolgáltak, és tették lehetővé a megtermelt javak cseréjét. A modern államokban hatalmas feladatot ró a közigazgatásra a közlekedés működtetése. A szakigazgatási területeknek talán nincs még egy ilyen ága, amelynek működtetésénél ennyire fontos lenne az egyes államok közötti együttműködés, elég, ha a kontinensen áthaladó gyorsforgalmi úthálózatokra (azok határmetszéspontjainak kijelölésére), a közúti közlekedés szabályainak egységesítésére, a légi közlekedésre, a vasúti menetrendek összehangolására utalunk. Ugyanakkor a közlekedést a mindenkori állam egyik legsebezhetőbb pontjának is tekinthetjük (elég az útlezárásokra, a terrorcselekményekre utalnunk), hiszen több millió lakosú nagyváros életét képes megbénítani egy közlekedési baleset miatti többórás fennakadás, egy politikai töltetű, félpályás útlezárásban- vagy teljes elzárásban megnyilvánuló tiltakozás, nem beszélve pl. egy repülőtér, vasúti pályaudvar, vagy metrószerelvény elleni terrortámadásról. Rendkívül összetett és sokrétű az a tevékenység tehát, amellyel a közigazgatásnak a közlekedés fenntartása és működtetése során meg kell birkóznia. A közlekedéssel azonban nem csak a

106

közigazgatási jog foglalkozik, pl. a büntetőjogban külön fejezetet képeznek a közlekedési bűncselekmények. A környezetvédelmi szervek is egyre többet tesznek azért, hogy a közúti közlekedés résztvevőinek egy részét (a levegőt leginkább szennyező és a közúti hálózatot legnagyobb mértékben terhelő kamionokat) a vasútra tereljék, továbbá az utak nyomvonalának kijelölésénél érvényesülhessenek a természetvédelmi szempontok, és a polgári jogi szabályok szerepe is jelentős (pl. koncesszióba adás, fuvarozási szerződés, stb.). A közlekedési igazgatás fogalmának legáltalánosabb megfogalmazásakor abból tanácsos kiindulnunk, hogy a közlekedés szó jelentése alatt általában személyeknek vagy tárgyaknak, két földrajzi pont közötti, rendszerint járművek segítségével történő, többnyire intézményesen szervezett és lebonyolított helyváltoztatását értjük. A közlekedési igazgatás fogalma alatt az ezzel kapcsolatos végrehajtó-rendelkező tevékenységet értjük. A közlekedés ágazatai az alábbiak: közúti, vasúti, légi, vízi és vezetékes közlekedés. A következőkben – az utolsó kivételével – az egyes ágak legfontosabb szabályait ismertetjük.

5.2. A közúti közlekedés igazgatása A közúti közlekedés az a közlekedési ág, amelyet az összes ág közül a legjobban érint a nemzetközi harmonizáció. A gyorsforgalmi utak létesítésénél alapvető tervezési szempont a nemzetközi úthálózathoz való kapcsolódás és alkalmazkodás megteremtése, hiszen az utakat úgy célszerű megépíteni, hogy azok akár több évszázadra is meghatározóak legyenek az érintett államok „vérkeringésének” biztosításánál. Ugyancsak egységesek – legalábbis az Európai Unió államaiban - a közúti járművek által kibocsátott, a környezetet károsító anyagokra vonatkozó rendelkezések. A közutak használatára vonatkozó díjfizetési előírásoknál is megfigyelhetünk egyfajta egységesítési törekvést, de az egyes államok eltérő gyakorlata miatt egységes szabályozásról még nem beszélhetünk. Hazai jogunkban a közúti közlekedés szabályozásával kapcsolatos legfontosabb szabályokat a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. tv., ennek végrehajtási rendelete, a 30/1988. (IV.21.) MT rendelet, valamint a KRESZ néven közismert, a közúti közlekedés szabályairól szóló 1/1975. (II.5.) KPM-BM együttes rendelet tartalmazza. A jogszabályok rendelkeznek egyebek mellett a közúti közlekedésben résztvevők alapvető jogairól és kötelezettségeiről, a közúti közlekedés részletes szabályairól, a közúti közlekedéssel összefüggő állami feladatokról, a közúti közlekedés résztvevőinek oktatásáról és szakképzéséről, a közúti járművek üzemeltetésének műszaki feltételeiről és az utak építéséről, kezeléséről, fenntartásáról.

107

Alapvető jog a közúti közlekedésben való részvétel. Ennek során gyalogosként, vagy – meghatározott feltételek teljesítése esetén – járművezetőként bárki igénybe veheti közlekedés céljából a közutakat és a közforgalom elől el nem zárt magánutakat. Ugyancsak alapvető jog, hogy a közúti közforgalmú személyszállítást végző járműveken bárki utazhat, aki megtartja a meghirdetett utazási feltételeket. A közúti közlekedésben való részvételnek személyi és tárgyi feltételei vannak, amelyeket a következőkben röviden ismertetünk. Személyi feltétel pl. az, hogy aki részt vesz a közúti közlekedésben, az köteles a közúti jelzések rendelkezéseinek eleget tenni, a forgalom irányítására jogosult személyek utasításait követni. Közúti járművet csak az vezethet, aki egyrészt a biztonságos vezetésre alkalmas állapotban van, továbbá rendelkezik az adott jármű vezetéséhez előírt engedéllyel. A járművezetői engedély kiadása meghatározott életkor betöltéséhez, iskolai végzettséghez, egészségi alkalmassághoz és eredményes képesítő vizsgához van kötve. A járművezetésre jogosító okmányok a következők Kezdő vezetői engedély: a vezetői engedély kezdő vezetői engedélynek minősül a vezetési jogosultság első alkalommal történő megszerzésének napjától számított két évig. A kezdő vezetői engedéllyel rendelkező személyek vezetői jogosultsága korlátozás alá esik, pl. „A1” alkategóriás (motorkerékpár) kezdő vezetői engedéllyel rendelkező személy utast nem szállíthat, stb. Vezetői engedély: különböző kategóriákba, alkategóriába és kombinált kategóriába sorolt járművek – pl. személygépkocsi, járműszerelvény, autóbusz - vezetésére jogosít. Nemzetközi vezetői engedély: ilyen engedélyt adnak ki – kérelmére - annak a személynek, akinek a vezetői engedélye nemzetközi szerződés vagy viszonosság alapján valamely külföldi államban nem jogosít járművezetésre. „B” kategóriás nemzetközi vezetői engedély kiadásának további feltétele a 18. életév betöltése. A nemzetközi vezetői engedély csak a magyar vezetői engedéllyel együtt érvényes. Ideiglenes vezetői engedély: ilyen engedélyt állítanak ki – kérelemre – a vezetői engedély kiállításáig abban az esetben, ha a vezetői engedély megsemmisül, eltűnik, megrongálódik, stb. Tárgyi feltétele a közúti közlekedésben való részvételnek egyebek között pl. az, hogy a jármű nyilvántartásba legyen véve, megfeleljen a környezetvédelmi előírásoknak (zöld kártya),

rendelkezzék

hatósági

jelzéssel

(rendszámtáblával),

kötelező

gépjármű-

felelősségbiztosítással és a közlekedési hatóság által kiállított, a műszaki alkalmasságot igazoló műszaki adatlappal (érvényes műszaki vizsga). Bár a közúti közlekedésben való részvételnek nem feltétele, de létezik még egy olyan okirat, amely a jármű tulajdonjogának

108

az igazolására szolgál, ez pedig a gépjármű törzskönyve. Belföldi utazásnál nem célszerű, ha a közúti közlekedésben résztvevő személy magánál tartja, de pl. külföldre utazáskor előfordul, hogy igazolni kell a jármű tulajdonjogát. A közúti közlekedéssel összefüggő állami feladatok közé a közúti közlekedés tervezése, fejlesztése, szabályozása és ellenőrzése, az ezekkel kapcsolatos hatósági feladatok ellátása, a tömegközlekedés működtetésének biztosítása, a közúti járművezetők vizsgáztatása, a járművek műszaki vizsgálata, a környezetvédelmi előírások betartatása tartozik. Ezeket a feladatokat a Kormány, a gazdasági és közlekedési miniszter, más érintett miniszterek és államigazgatási szervek – pl. mint a központi hivatalként működő Nemzeti Közlekedési Hatóság vagy a közúti közlekedési nyilvántartás működtetésében kiemelt szerepet ellátó Központi adatfeldolgozó, Nyilvántartó és Választási Hivatal – látják el. A közúti közlekedés résztvevői oktatásának, szakképzésének és utánképzésének célja a közlekedés biztonságának fokozása, a közlekedési kultúra növelése, továbbá a közlekedési szabályok és a helyes közlekedési magatartásformák megismertetése. Utánképzésre azok a járművezetők számíthatnak, akiknek a vezetői engedélyét a közúti közlekedési előéleti pontrendszer alapján visszavonták, akiket a bíróság vagy a szabálysértési hatóság közlekedési bűncselekmény vagy szabálysértés elkövetése miatt eltiltott (szabálysértés esetén az eltiltás időtartamának legalább 6 hónapnak kell lennie). A közúti járművek üzemeltetése során a járműveknek meg kell felelniük bizonyos műszaki feltételeknek. Ilyen feltétel pl. az, hogy a jármű, egy lefolytatott típusvizsgálat alapján rendelkezzen típusbizonyítvánnyal, továbbá forgalomba legyen helyezve, azaz rendelkezzen hatósági jelzéssel (rendszámmal) és be legyen jegyezve az országos járműnyilvántartásba. A jármű üzemben tartója felelős azért, hogy a forgalomban tartott jármű megfeleljen a műszaki, közlekedésbiztonsági és környezetvédelmi követelményeknek. Az utak építésével, kezelésével, fenntartásával kapcsolatban fontos szabály, hogy utat létesíteni, korszerűsíteni, a forgalom részére átadni, megszüntetni csak a közlekedési hatóság engedélye alapján szabad. Érdekessége az engedélyezési eljárásnak, hogy az ügyintézés papír alapú, az elektronikus úton történő ügyintézést a törvény kizárja. Az úthálózat közutakból és közforgalom elől el nem zárt magánutakból áll. A közutak országos közutak és helyi közutak lehetnek.

5.3. A vasúti közlekedés igazgatása

109

A vasúti közlekedéssel kapcsolatban elöljáróban el kell mondani, hogy ennek a közlekedési ágazatnak a fenntartása és a működtetése minden államban ráfizetéses. Sajátossága ennek az ágazatnak, hogy a klasszikus piaci viszonyok – és a klasszikus piaci versenykörülmények – itt nem működnek, értelmetlen is lenne két, egymás mellett párhuzamosan futó vasúti pályát építeni annak érdekében, hogy a piaci viszonyok szabadon érvényesülhessenek. Tendencia viszont az, hogy a korábban egységes vasúti rendszereket megbontják egy, alapvetően az infrastruktúrát működtető pályavasútra, továbbá egy, a fuvarozást végző szolgáltató vasútra. Ez utóbbi kategóriánál – ha korlátozottan is, de – már érvényesülhet a szolgáltatók közötti verseny. Hazánkban a 2005. évi CLXXXIII. tv. tartalmazza a vasúti közlekedéssel kapcsolatos alapvető rendelkezéseket. A törvény – a fentebb említett nemzetközi gyakorlathoz hasonlóan – rögzíti, hogy az országos vasúti pályahálózat működtetését olyan gazdasági társaság végezheti, amelynek egyedüli tulajdonosa az állam. A közforgalmú személyszállítást, az árufuvarozást és a vontatási szolgáltatást vállalkozó vasúti társaságok működtethetik. Ez utóbbi tevékenységet végző társaságok tulajdonosi körére a törvény nem tartalmaz előírást. A törvény a vasúti közlekedéssel kapcsolatban a Kormány feladatává teszi egyebek mellett a vasúti közlekedéssel kapcsolatos nemzeti érdekek érvényesítését, a honvédelemmel, a katasztrófa-elhárítással összefüggő feladatok ellátását. A gazdasági és közlekedési miniszter feladata a vasúti fejlesztési koncepció előkészítése és a végrehajtásának a megszervezése, a vasúti közlekedés igazgatási és hatósági feladatainak ellátása, az országos vasúti pályahálózat működtetés és fenntartása céljából egyszemélyes állami tulajdonban lévő gazdasági társaság, mint pályavasúti társaság alapítása. Vasúti közlekedési hatóságként a Kormány a gazdasági és közlekedési miniszter irányítása alatt működő Nemzeti Közlekedési Hatóságot jelölte ki, amely önállóan gazdálkodó központi költségvetési szerv. Területi szervei a regionális igazgatóságok, valamint a Pályaalkalmassági Vizsgálati Igazgatóság és a Polgári Légiközlekedési Igazgatóság. Vasúti igazgatási szervnek a Magyar Vasúti Hivatal minősül, amely a gazdasági és közlekedési miniszter irányítása alatt működő, az ország egész területére kiterjedő illetékességgel rendelkező, önállóan gazdálkodó központi hivatal. A Magyar Vasúti Hivatal a vasúti társaságoktól és a Vasúti Pályakapacitás-elosztó Szervezettől függetlenül működik.

110

5.4. A vízi közlekedés igazgatása Valamennyi közlekedési ág közül a vízi közlekedés bír a legkisebb jelentőséggel. Ez főként az ország földrajzi és vízrajzi adottságaival magyarázható. A belvízi személyszállítás elsősorban turisztikai célokat szolgál, s ez is a Balatonra, a Dunára és a Tiszára korlátozódik. Személy- és teherszállítás valósul meg a nagyobb folyókon üzemeltetett kompok segítségével, ezek is szakaszosan üzemelnek, a vízállás és a meteorológiai viszonyok függvényében. A vízi közlekedés részletes szabályait a 2000. évi XLII. tv. tartalmazza. A törvény az állam feladatául írja elő egyebek mellett a hajózás, a kikötők, a víziutak fejlesztésére vonatkozó koncepció kidolgozását, a nemzetközi kapcsolatokban a hajózással összefüggő nemzeti érdekek érvényesítését, a hajózással kapcsolatos hatósági feladatok ellátását, az információs szolgáltatások kiépítését és rendelkezésre bocsátását, az állami tulajdonú víziutak fenntartását, a kikötők működéséhez és fejlesztéséhez szükséges feltételek biztosítását. Ezeket az állami feladatokat a Kormány, a gazdasági és közlekedési miniszter, a külügyminiszter, a honvédelmi miniszter és a katasztrófák elleni védekezésért felelős miniszter (jelenleg az önkormányzati és területfejlesztési miniszter) látja el. A hajózással összefüggő hatósági ügyekben első fokon általában a Nemzeti Közlekedési Hatóság Regionális Igazgatóságai járnak el.

5.5. A légi közlekedés igazgatása Valamennyi közlekedési ág közül a légi közlekedés az, amelynél leginkább jellemző a piaci verseny dominanciája. Jellemzője ennek az ágnak az is, hogy az ezzel kapcsolatos igazgatási tevékenység – mindenekelőtt az ágazat egyre növekvő gazdasági jelentősége és fokozott veszélyessége miatt - több szakigazgatási csúcsszerv összehangolt munkáját követeli meg. A magyar légtérben végzett légi közlekedésre és az azzal összefüggő tevékenységekre vonatkozó előírásokat a légi közlekedésről szóló 1995. évi XCVII. tv. tartalmazza. A törvény állami feladatként írja elő egyebek mellett a légi közlekedés hatósági és rendészeti feladatainak ellátását, a légi közlekedés védelmével és a honvédelemmel összefüggő feladatok ellátását, az irányító, riasztó, légi navigációs és távközlési feladatok ellátását, a bajba jutott légi járművek megsegítésére kutató- és mentőszolgálat fenntartását, stb. Ezek a feladatok a Kormány, a gazdasági és közlekedési miniszter, a honvédelmi miniszter, a környezetvédelmi és vízügyi miniszter, valamint a polgári légiközlekedési hatóság között

111

oszlanak meg. A közlekedési ágak közül a légi közlekedés az egyedüli, ahol hatósági feladatokat katonai szervek látnak el. A légi közlekedés fokozottan veszélyes jellegével hozható összefüggésbe az, hogy a hatóságoknak kifejezetten erős ellenőrzési jogosítványai vannak. A légiözlekedési hatóság jogosult pl. akár külföldi lajstromba vett polgári légi járművet is a Magyar Köztársaság területén ellenőrizni, a repülés biztonságát veszélyeztető meghibásodás észlelése esetén a jármű további repülését azonnali hatállyal megtiltani. A légi

közlekedés

igazgatásában

a Nemzeti

Közlekedési

Hatóság Polgári

Légiközlekedési Igazgatósága lát el hatósági feladatokat. Ennek során pl. vezeti a lajstromozásra kötelezett légi járművek nyilvántartását, a légi járművekre típusvizsgálatot végez és ennek eredményéről bizonyítványt ad ki, ellenőrzi a repülőterek állapotát (a katonai repülőterek kivételével).

112

Jogszabály-jegyzék a II. részhez (lezárva 2008. április 11.) 1.

1988. évi I. tv. a közúti közlekedésről

2.

1995. évi XCVII. tv. a légiközlekedésről

3.

2000. évi XLII. tv. a víziközlekedésről

4.

2005. évi CLXXXIII. tv. a vasúti közlekedésről

113

III. Rész VÉDELMI IGAZGATÁS

114

6. A lakosság nyilvántartása Fő témakörök: 1. Történeti áttekintés 2. Az anyakönyvi nyilvántartás 3. Az állami népesség-nyilvántartás _____________________________

6.1. Történeti áttekintés A személyi nyilvántartások kialakulása az állami tevékenységhez kapcsolódik. Már az ókori államok is vezettek nyilvántartást polgárairól. Jelenlegi ismereteink szerint az első állami személyi nyilvántartás Kínában jelent meg, időszámításunk előtt a II. században. Ekkor vezette be az uralkodó Han dinasztia a háztartási- és személyi nyilvántartást. Az ókori államokban a személyi nyilvántartás az állami adóztatáshoz, illetve a hadsereg felállításhoz nyújtott segítséget. A középkorban az egyház is felismerte a személyi nyilvántartás jelentőségét, ezért a Tridenti-zsinat (1542) az egyházi anyakönyvezés bevezetéséről döntött. Az anyakönyvek révén az egyháznak egyrészt megbízható adat állt rendelkezésére tagjairól, másrészt lehetővé vált az egyházi adó beszedése és nyilvántartása. Kezdetben, az egyházi anyakönyvben csak a születések és a házasságkötések anyakönyvezése történt, később kezdték el a halálesetek anyakönyvezését. A polgári társadalomban a polgárság az állam és az egyház funkciójának szétválasztására törekedett. Ennek hatásaként – bár más-más időpontban – az egyes államok elrendelték az egyházi anyakönyvektől független állami anyakönyvezést. Magyarországon a kötelező állami anyakönyvezést 1895. október 1. napjával az 1894. évi XXXIII. tv. vezette be. E döntésnek azért is nagy jelentősége volt, mert az állam ettől az időponttól kezdve kizárólag a polgári házasságkötést ismeri el olyannak, melyhez joghatások fűződnek. A hivatkozott törvénycikk többek között – úgy rendelkezett, hogy a „születések, házasságok és halálozások közhitelű nyilvántartására és tanúsítására kizárólag a jelen törvény értelmében arra hivatott közegek által vezetett állami anyakönyvek szolgálnak.” Az anyakönyveket az anyakönyvezető vezette az anyakönyvi kerületek székhelyén. Anyakönyvi kerület volt egy-egy település, illetve annak része, vagy több település. Ugyanis egy anyakönyvi kerülethez maximum 3000 fő tartozhatott.

115

Az

anyakönyvvezetőket

és

helyetteseiket

a

belügyminiszter

nevezte

ki.

Anyakönyvvezető lehetett – lelkész és rabbi kivételével – minden nagykorú férfi, ha megfelelő iskolai végzettséggel vagy képzettséggel rendelkezett. Az 1904. évi XXXVI. törvény – a jelentkező feladatokhoz igazodva – módosította az anyakönyvi igazgatás szervezetét. Kimondta, hogy anyakönyvi kerület a város, a nagyközség és a körjegyzőség. Az anyakönyvvezetői feladatot a jegyző látja el, helyettese a jegyzősegéd vagy az aljegyző. Az állami anyakönyvvezetés központi irányítását a belügyminiszter látta el. E jogköre 1963-ban a minisztertanács elnökéhez került, aki ezen hatáskörét előbb a Minisztertanács

Tanácsszervek

Osztályán,

majd

–

az

1971-ben

létrehozott

–

Minisztertanács Tanács Hivatalán keresztül gyakorolta. 1988 és 2006 között az anyakönyvi igazgatás feletti felügyeleti jog visszakerült a belügyminiszterhez. 2006-ban – miután a Belügyminisztérium megszűnt – az anyakönyvi igazgatás „főfelügyelet”-ének az ellátása az igazságügyi és rendészeti miniszter (minisztérium) feladata lett. A kötelező állami anyakönyvezés nem zárja ki az egyháznak azt a jogát, hogy tagjairól anyakönyvet vezessen. Bár az egyházi anyakönyvek nem közhitelűek, de bizonyítékul szolgálhatnak mindazokban az esetekben, amikor az állami anyakönyvek megsemmisültek, illetve ha az anyakönyvi eseményről adat nem áll rendelkezésre. A nyilvántartások jelentőségét a XIX. században egyre több állam, illetve szervezet ismerte fel. 1872-ben a Nemzetközi Statisztikai Kongresszus határozatában ajánlotta, hogy munkájuk segítésére a községi, városi hatóságok illetve a rendőrség szervei vezessenek népesség-nyilvántartást. Az ajánlásban foglaltak megvalósulása – bár arra nemzetközi méretekben is komoly erőfeszítések történtek – nem következett be. Ebben szerepet játszott az I. világháború is. A népesség-nyilvántartási rendszer kialakításában az áttörést a XX. század második fele hozta meg. Az ENSZ Statisztikai Bizottsága 1956-ban, a IX. ülésszakán úgy foglalt állást, hogy szükségesnek tartja tagországaiban népesség-nyilvántartási rendszer működtetését. Ennek hatására az 1960-as évek végére már mintegy 60 országban állami népességnyilvántartási rendszer működött. A rendszerek kezdetben manuális nyilvántartások voltak, de az idők folyamán egyre inkább tért hódított a népesség-nyilvántartás adatinak számítógépes feldolgozása. Az

egyes

államokban

a

népesség-nyilvántartási

rendszerek

kialakításának

szabályozásánál meghatározóak voltak az adatvédelmi szabályok. Erre tekintettel a

116

polgárok nyilvántartására vonatkozó jogszabályi rendelkezések összhangban vannak a személyes adatok védelmére vonatkozó jogszabályi rendelkezésekkel. Az adatvédelem fontosságát mutatja, hogy több ország (Ausztria, Hollandia, Portugália, Spanyolország) alkotmánya rendelkezést tartalmaz az adatvédelemről is. Ugyanakkor a személyes adatok gyűjtését, nyilvántartását, szolgáltatását és az adatok védelmét többségében törvények szabályozzák. A törvények a polgárok alapvető jogait „a személyes viszonyok sérthetetlenségének jogát” védik. Ugyancsak törvényi szinten fogalmazódtak meg azok a „közhatalmú célok”, amelyek érdekében a polgárok kötelesek a személyes adataik egy részét kiszolgáltatni a közigazgatás számára. A számítógépes személyi nyilvántartás technikai eszköze a személyi szám. A személyi nyilvántartások kialakítását, összekapcsolását az adatvédelmi törvény rendelkezései alapján ombudsman, adatvédelmi biztos, adatvédelmi felügyelő felügyeli, egyes esetekben engedélyezi. A személyi nyilvántartásokat, van ahol országos szinten (Svédország, Finnország, Dánia), van ahol tartományi szinten alakították ki (Németország). A nyilvántartott adatok köre általában a névre, a nemre, a születési időre, a születési helyre, a lakcímre, a családi állapotra tekintettel alakult ki. Ezen túl pl.: a finn népesség-nyilvántartási adatállományba bevonták a foglalkozásra, a képzettségre, a nemzetiségre, a beszélt nyelvre; az olasz nyilvántartásban pedig a végzettségre, a munkakönyv és katonakönyv számára vonatkozó adatokat. Az egyes országok népesség-nyilvántartási rendszereit elemezve az a következtetés vonatható le, hogy azokra az a jellemző, hogy a polgárok saját nyilvántartási adataikat a feldolgozás minden szakaszában megismerhetik a feldolgozás céljával együtt. Harmadik személy (szervezet) a polgár adatait – feltéve hogy az adatokat a polgár nem tiltotta le – csak indokolt esetben ismerheti meg. Európában – a hivatkozott adatvédelmi szabályokra épülve – a népesség-nyilvántartási rendszerek kialakításának két útja alakult ki. Egyrészt valamely ágazat keretébe vezetett nyilvántartás (adó, társadalombiztosítás), melyet más ágazatokban is használtak, másrészt a népesség-nyilvántartásként kialakított rendszer, amely elsősorban az anyakönyvi, a lakcím, és néhány „egyéb alapadatokat” tartalmazza. Magyarországon – az említett európai rendszereket figyelembe véve – a kifejezett népesség-nyilvántartási rendszernek a kialakítására kezdődtek el a munkálatok 1974-ben. Mintául az európai nyilvántartási rendszereken belül elsődlegesen a skandináv rendszer szolgált. A cél az volt, hogy egy olyan országos számítógépes rendszer alakuljon ki, amely főleg közigazgatási és igazságszolgáltatási feladatok végzéséhez szolgáltasson adatot. 1975. januárjában megtörtént az állampolgárok adatainak összeírása – mely a

117

népesség-nyilvántartási rendszer adatforrását képezte – majd számítógépes feldolgozása. Ezt követően a nyilvántartás az adatait az anyakönyvből és a lakcímbejelentés adataiból nyerte és nyeri ma is. Ugyanis a születés, a házasságkötés és a haláleset adatai az anyakönyvvezetők adatszolgáltatásánál keresztül bekerülnek a népesség-nyilvántartás számítógépes rendszerébe, mint ahogy – a polgár bejelentését követően – a lakcím adatok is. A népesség-nyilvántartás technikai segédeszköze egy matematikai módszerrel kialakított személyi szám lett, amely alkalmas az állampolgár egyedi azonosítására. A népesség-nyilvántartás rendszere öt év alatt épült ki Magyarországon. A jellemzője az volt, hogy a helyi tanácsoknál manuális módon (kartonon) vezették az adatokat, melyeket központi szinten számítógépen feldolgozva, annak eredményeként egy centralizált központi gépi adatbázis jött létre. A rendszer jelentős átalakítására került sor 1986 évben. A gépi nyilvántartás működtetésében decentralizáció következett be. Megyei alközpontok jöttek létre, valamint megkezdődtek a helyi szinten is az adatok számítógépes feldolgozása. Az adatáramlás iránya viszont nem változott, mert az adatok feldolgozása után a központi nyilvántartás adta vissza az adatokat a megyei, illetve a helyi rendszereknek. A jogi szabályozás a decentralizáció mellett nagyobb hangsúlyt fektetett a személyhez fűződő jogok védelmére. Ugyanis a személyre, családi és egyéb körülményre vonatkozó adatok nyilvánosságra hozatala csak az érintett személy hozzájárulása, illetve a jogszabályban meghatározott esetben kerülhetett sor. Hangsúlyozta a szabályozás azt is, hogy az adatszolgáltatás, az adatok felhasználása nem sérthet személyhez fűződő jogokat, állam- vagy közbiztonsági érdeket, államtitkot, vagy szolgálati titkot. Az 1990-es évek elején az adatvédelem körében egyre inkább felerősödtek azok a nézetek, amelyek a népesség-nyilvántartási rendszer működtetése során használt személyi számot alkotmányellenesnek tartották. A személyi szám ugyanis „beszélő szám”, mert abból egyértelműen megállapítható az állampolgár neme, születési adatai, így felveti a személyes adatokhoz fűződő jogok sérülését. Az Alkotmánybíróság a 15/1991. (IV. 13.) AB határozatában a személyi szám korlátlan alkalmazását alkotmányellenesnek nyilvánította, de kifejtette azt is, hogy a személyi szám átmenetileg, szűk körben alkalmazva, más nyilvántartásokkal össze nem kötve fenntartható. Mindezekre tekintettel a törvényalkotó 1992 évben egy olyan népességnyilvántartási rendszer kialakítását határozta el, amely minden tekintetben biztosítja a személyes adatokhoz fűződő alkotmányos jog védelmét, és alkalmas az alkotmányos adatigények kielégítésére is.

118

6.2. Az anyakönyvi nyilvántartás 6.2.1. Az anyakönyvezés alapelvei, az anyakönyv hatálya a)

Az anyakönyvezés állami feladat A tételes jogi szabályzás nem mondja ki azt, hogy az anyakönyvezés állami feladat.

Abból kiindulva, hogy az anyakönyvezés az önkormányzatok kötelező államigazgatási feladata, alapelvként indokolt rögzíteni, hogy az anyakönyvezés állami feladat. A történeti áttekintés során hangsúlyoztuk, hogy az államnak feladatai ellátásához szüksége van olyan nyilvántartásra, mely ellenőrzött adatokra támaszkodik, így megbízható és pontos. Ezt kívánja az anyakönyvi kódex [az 1982. évi 17. sz. tvr., valamint a 6/2003. (III. 7.) BM számú rendelet] több szabálya is biztosítani, akkor, amikor kimondja, hogy: – az anyakönyvi események bejegyzése hitelesített könyvben történik, – a bejegyzés alapja csak okirat, bejelentés, jogszabályok által meghatározott rendben kiadott igazolás (személyi igazolvány, bírósági vagy hatósági határozat, más anyakönyvi okmány) kivételesen személyes nyilatkozat lehet, – az anyakönyv által szolgáltatott adatok más nyilvántartás (pl. polgárok személyi adat és lakcímnyilvántartása) alapját is képezik. Az anyakönyvezés állami feladatként való ellátása lehetőséget teremt a nyilvántartási tevékenység egységes irányítására, a bejegyzési szabályok egységesítésére, valamint az anyakönyvek közokirat jellegének megteremtésére. Mint említettük, a pontos személyi nyilvántartás-vezetés – így az anyakönyvezés – elsődlegesen az állam érdekét szolgálja. Adatai megalapozottabbá teszik az egyes gazdaságpolitikai döntéseket, de segítséget nyújtanak más hatóságoknak (honvédelmi, társadalombiztosítási, statisztika, stb.) a jogszabályokban előírt feladataik ellátásához, alapjául szolgál a személyi igazolvány kiállításához. Az anyakönyvek vezetése kapcsán az állampolgárok érdekeit is hangsúlyoznunk kell, hiszen az állampolgároknak jogaik érvényesítéséhez (pl. örökléshez) az is szükséges, hogy az anyakönyvi eseményen (haláleseten) túl a rokoni kapcsolatot közhitelű okirattal igazolják. Ezt az anyakönyv hitelesen tanúsítja.

b)

A teljes körű nyilvántartás elve

119

Ezen elv alatt azt értjük, hogy az anyakönyvek valamennyi magyar állampolgárt érintő, illetve valamennyi Magyarországon történt eseményt nyilvántartanak. A teljesség elvéhez hozzátartozik az is, hogy az anyakönyv az anyakönyvi esemény valamennyi lényeges adatát tartalmazza. A teljes körű nyilvántartás elvével összefüggésben meg kell említeni azt is, hogy bizonyos esetekben az anyakönyv – szükségszerűen – hiányos adatokat tartalmaz. Ilyenkor a teljes körű nyilvántartás elve azt jelenti, hogy az anyakönyvezés során a rendelkezésre álló valamennyi adatot be kell jegyezni. Például az ismeretlen szülőktől származó gyermek születésének anyakönyvezésénél a gyermek születésének pontos ideje nem áll rendelkezésre, ezért ebben az esetben az anyakönyvbe a gyermek nemére, körülbelüli korára vonatkozó, a gyámhatóság által megállapított adatokat kell bejegyezni.

c)

A hivatalból történő anyakönyvezés elve Tartalmát úgy lehet megfogalmazni, hogy anyakönyvi nyilvántartást mindenkiről és

minden olyan adatról vezetni kell, aki (amely) bejegyzési kötelezettség alá esik, függetlenül attól, hogy az érintett vagy hozzátartozója kéri-e, vagy sem. Az elmondottakból következik, hogy az állam mindenkiről nyilvántartást vezet, aki bejegyzés hatálya alá tartozik, a bejegyzésnek nem feltétele, hogy azt az érintett kérje. Az anyakönyvi kódex a hivatalból történő anyakönyvezést azzal is elő kívánja segíteni, hogy bejelentési és adatszolgáltatási kötelezettséget állapít meg. Így pl. a születés bejelentését – intézetben történt szülésnél – az az intézet köteles bejelenteni, ahol a születés történt. Hasonló a szabályozás a halálesetek anyakönyvezésénél is. A házasságkötésnél az anyakönyvvezető közvetlenül közreműködik, ezáltal biztosított a házasságkötés hivatalból való bejegyzése. Az adatszolgáltatási kötelezettség kapcsán szólni kell a bíróság adatszolgáltatási tevékenységéről is. Abban az esetben, ha a bíróság olyan döntést hoz, amely az anyakönyvbe bejegyzett

adatot

is

érinti,

úgy

ezt

a

jogerős

ítéletet

(végzést)

megküldi

az

anyakönyvvezetőnek, aki a megfelelő bejegyzést az anyakönyvbe teljesíti. A hivatalból való anyakönyvezéssel összefüggésben kiemelendő az is, hogy ha az anyakönyvvezető külföldön történt anyakönyvi esemény anyakönyvezendő adatairól szerez tudomást, úgy ebben az esetben – az erre vonatkozó külön szabályok szerint (hazai anyakönyvezés) – az anyakönyvezés iránti a szükséges intézkedést meg kell tennie.

d)

Az anyakönyvi bejegyzés dekleratív jellege

120

Az anyakönyv által tanúsított tények az esemény bekövetkezésével, illetve a jognyilatkozatok megtételével válnak hatályossá. Ebből következik, hogy ha az anyakönyvi bejegyzés el is marad, az a jognyilatkozat érvényességét nem érinti. Így például a feleknek az anyakönyvvezető és két tanú előtt tett házasságkötésre irányuló egybehangzó nyilatkozatával a házasság létrejön, függetlenül attól, hogy a házasság anyakönyvezése megtörtént, vagy sem. Ugyanez mondható el a házasság felbontásával kapcsolatban is, hiszen ha a bíróság jogerős ítéletével a házasságot felbontotta, a házasság a bíróság döntésével szűnik meg. Tehát az anyakönyv a már megtörtént tényeket, a megtett jognyilatkozatokat tanúsítja. Az elmondottakat összefoglalva az anyakönyvi bejegyzés deklaratív jellegének az a jelentősége, hogy az anyakönyvi eseményt, a jognyilatkozat érvényességét, az általa létrehozott jogi hatást hatályosnak lehet tekinteni, függetlenül attól, hogy az anyakönyvi bejegyzés megtörtént-e vagy sem.

e)

Az anyakönyv, mint közhitelű nyilvántartás elve Az anyakönyvi kódex szerint az anyakönyv hatósági nyilvántartás, amely – ellenkező

bizonyításig – közhitelűen tanúsítja a benne foglalt adatokat, illetőleg azok változását. Így az anyakönyvbe bejegyzett tények fennállását vagy változását mindenki köteles elfogadni mindaddig, míg azt újabb bizonyítékokkal meg nem cáfolták. Az anyakönyvek, valamint az azokból kiállított okiratok – mind tartalmi, mind formai szempontból – közokiratok. A benne foglalt nyilatkozatok megtételét, annak idejét és módját, valamint a bennük foglalt adatok valódiságát tanúsítják. Az anyakönyvnek ezt a tulajdonságát az anyakönyv bizonyító erejének is szokták nevezni. Ugyanakkor a bizonyító ereje nem feltétlen, mert azt is lehet bizonyítani, hogy a benne foglalt adatok nem felelnek meg a valóságnak. Lehetőséget ad ugyanis arra, hogy az anyakönyvben foglaltakkal szemben az érdekeltek bizonyíthassák azt, hogy más események következtek be. Ezt juttatja kifejezésre akkor, amikor kimondja, hogy az anyakönyv az ellenkező bizonyításig tanúsítja közhitelűen a benne foglalt adatokat. Az anyakönyv valóságtartalmának elemzésénél rá kell mutatni arra is, hogy az örökbefogadók vérszerinti szülőként történő bejegyzésénél, a képzelt apa vagy anya bejegyzése, valamint holtnak nyilvánító végzés által tanúsított adatok bejegyzése során mind az anyakönyvvezető, mind az érdekeltek előtt egyértelmű, hogy az anyakönyv nem a valódi tényeket és eseményeket tartalmazza. Ugyanakkor a jogi szabályozás ezeket a

121

tényeket és eseményeket valósnak tekinti. Ennek indokát az alábbiak szerint lehet összefoglalni: – Az örökbefogadás jogintézményének az a célja, hogy családi nevelést biztosítson mindazon kiskorúaknak, akinek szülei nem élnek, illetve akikről a szülők "lemondtak". Tehát az örökbefogadás az említett gyermekek esetében a családi neveléshez, az otthonhoz való jutás lehetőségét fogalmazza meg. A kiskorú családba való beilleszkedését segíti elő az, ha az örökbefogadó szülők ugyanazon jogokkal rendelkeznek, mint az örökbefogadás előtt a vérszerinti szülők. A családjogi törvény ezt biztosítja, az anyakönyvi kódex pedig akként deklarálja, hogy az örökbe fogadott gyermek születési anyakönyvébe az örökbefogadókat kell apaként és anyaként feltüntetni. A családi neveléshez, a családba való beilleszkedéshez fűződő egyéni és társadalmi érdek érvényre juttatásával kapcsolatos célt figyelembe véve nem jelentős az anyakönyvi bejegyzés azon hiányossága, hogy a bejegyzett és a "tényleges" adatok eltérnek. Az ebből esetlegesen keletkező joghátrány ugyanakkor elhárítható, mert az anyakönyv valóságtartalmát (a gyámhatósági iratok birtokában) meg lehet dönteni. – A képzelt személyek szülőként való bejegyzése azt a hátrányt igyekszik kiküszöbölni, mely abból adódik, hogy még napjainkban sincs egységes megítélés azon személyek között, akiknek szülei (apja) nem ismertek, azokkal szemben, akiknél a szülők ismertek. Az anyakönyvi bejegyzés jogsérelmet nem okoz, hiszen képzelt személlyel szemben jogot nem lehet érvényesíteni. Abban az esetben, ha a gyermek érdekében igazolni kell, hogy a bejegyzett személy nem "valós", ez megtehető, mert – mint ahogy már többször is hangsúlyozzuk – az anyakönyv által tartalmazott adat valóságtartalma megdönthető. – A Polgári Törvénykönyv szabályzása szerint az eltűnt személyt bírósági határozattal holtnak lehet nyilvánítani, ha eltűnésétől számítva 5 év eltelt anélkül, hogy életben létére utaló bármely adat ismeretes volna. A holttá nyilvánításnál vélelemről van szó, a szabályozás azt a vélelmet állítja fel, hogy az eltűnt személy meghalt. A halál tényét az anyakönyv közhitelűen tanúsítja, de tartalmazza a halál vélelmezett időpontját, helyét, esetleg a halál okát is. Ilyen esetben az anyakönyvi bejegyzés a jogérvényesítés eszköze lehet, hiszen a halálhoz fűződő jogkövetkezmények igazolásához (pl. örökléshez) az anyakönyvi kivonat is alkalmas lesz. A holttá nyilvánítás megdönthető vélelem, így bizonyítani lehet azt is, hogy a holtnak nyilvánított él, de azt is, hogy nem az abban az időpontban halt meg, mint ahogy azt a bíróság végzése alapján az anyakönyv tartalmazza. Ebben az esetben az azt tanúsító okirat alapján a helyes adatot kell az anyakönyvbe bejegyezni.

122

Az anyakönyvek, illetve az azok alapján kiállított okiratok közokiratok. Az anyakönyv személyi hatálya valamennyi magyar állampolgárra kiterjed, függetlenül attól, hogy a magyar állampolgár Magyarországon, vagy külföldön él. Természetes, hogy az anyakönyv elsősorban a Magyarországon élők adatait tartalmazza. Az államnak azonban érdeke fűződik ahhoz, hogy a magyar állampolgár anyakönyvezendő eseményeit Magyarországon is anyakönyvezzék még az esetben is, ha az esemény külföldön történt. Ezáltal válik ugyanis teljessé a magyar állampolgárok anyakönyvi nyilvántartása. Az említetteken túl az anyakönyv személyi hatálya kiterjed azokra a nem magyar állampolgárokra is, akiknek az anyakönyvi eseménye Magyarországon következett be. Így Magyarországon kell anyakönyvezni azt is, ha az ország területén külföldi állampolgár születik, házasságot köt, illetve meghal. Ennek az az indoka, hogy az anyakönyvek vezetésénél a területi elv érvényesül. Ezért minden Magyarországon történt születést, házasságkötést, valamint halálesetet a magyar anyakönyvnek tanúsítania kell. Egyes államok a nyilvántartásuk teljessége érdekében – külön engedéllyel – külképviseleti hatóságuknál is vezetnek anyakönyveket, de ezek nem teszik szükségtelenné az anyakönyvi eseményeknek a magyar anyakönyvekbe való bejegyzését. A hontalan személyek anyakönyvi eseményeinek anyakönyvezésével összefüggésben arra kell rámutatni, hogy személyi adataiknak anyakönyvezését – arra tekintettel, hogy az államnak nem polgára –, valamennyi állam megtagadhatná. Ennek elhárításához az az általános elv érvényesül, hogy hontalan személyekre annak az államnak a jogát alkalmazzák, amelyben laknak, ezért a Magyarországon lakó hontalan személyek születését, házasságát és halálesetét a magyar anyakönyveknek kell tartalmazniuk. Tehát az anyakönyvi nyilvántartás

kiterjed

valamennyi

magyar

állampolgárra,

függetlenül,

hogy

az

anyakönyvezendő eseménye hol következett be, kiterjed továbbá a Magyarországon lakó hontalan személyre, valamint a külföldi állampolgárra akkor, ha az anyakönyvi eseménye Magyarországon történt. Az anyakönyv tárgyi hatálya a születésre, a házasságkötésre, illetve a halálesetre terjed ki. Az anyakönyvek nem csupán az említett tényeket tartalmazzák, hanem olyan adatokat is feltüntetnek, amelyek az érintett személy azonosítását is lehetővé teszik, így például a születés anyakönyvezésénél a szülők adatait. De tartalmazza az anyakönyv azokat az adatokat is, amelyek a bejegyzések hitelességét támasztják alá (házasságkötés bejegyzésénél az anyakönyvvezető, a tanúk nevét és aláírását).

123

6.2.2. Az anyakönyvi alap- és utólagos bejegyzés Az alapbejegyzésen az anyakönyv megfelelő rovatainak a kitöltését értjük. Az alapbejegyzés a születés, a házasságkötés, illetőleg a haláleset adatainak az anyakönyvbe való bejegyzését jelenti. Az anyakönyvvezető az alapbejegyzést a születési és a halotti anyakönyvbe bejelentésre, a házassági anyakönyvben pedig a házasulók előtt tett egybehangzó kijelentése alapján anyakönyvezi. Az anyakönyvvezető az alapbejegyzést saját hatáskörében teljesíti. Ez alól kivételt képez az ún. hazai anyakönyvezés, amely kizárólag a hazai anyakönyvezést végző kijelölt hatóság a Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal hatáskörébe és illetékességébe tartozik. Az anyakönyvvezető az alapbejegyzéskor az adatokat a születés, a házasságkötés, illetőleg a haláleset időpontjának megfelelően jegyzi be. Az alapbejegyzést az anyakönyvvezető aláírásával zárja le. Ha az anyakönyvvezető az alapbejegyzést aláírásával még nem zárta le, akkor a bejegyzett adatokat helyesbítheti. A lezárt bejegyzés adatait csak kijavítással lehet helyesbíteni. Az utólagos bejegyzés azt jelenti, hogy az anyakönyvvezető olyan adatot jegyez be az anyakönyvbe, amely az alapbejegyzés idején még ismeretlen volt. Utólagos bejegyzést – az apa adatai nélkül anyakönyvezett születés kivételével – csak lezárt anyakönyvi alapbejegyzés tartalmazhat. A bejegyzést az anyakönyvvezető a felettes szerv utasítására teljesíti, akkor, ha annak alapja külföldi okirat, külföldi bíróság házassági ügyben hozott határozata, vagy külföldi állampolgár által tett teljes hatályú, vagy házasságkötést megelőző eljárásban tett apai elismerő nyilatkozat. Az anyakönyvvezető ilyen esetekben az iratokat és az alapbejegyzésről készült anyakönyvi másolatot köteles felterjeszteni: a) a felettes szervéhez az ismertetett esetekben, b) az Igazságügyi és Rendészeti Minisztériumhoz akkor, ha az utólagos bejegyzés alapja külföldi bíróság házassági ügyben hozott határozata. A felterjesztett iratok alapján az Igazságügyi és Rendészeti Minisztérium nyilatkozik arról, hogy a külföldi bíróság házassági ügyben hozott határozata megfelel-e a magyar jogszabályoknak. Egyéb esetekben a felettes szerv bírálja el az iratokat és attól függően utasítja az anyakönyvvezetőt az utólagos bejegyzésre.

6.2.3. A születés-, a házasságkötés- és a haláleset anyakönyvezése a)

A születés anyakönyvezése

124

Az anyakönyvi kódex rendelkezése szerint az élveszületett gyermek születését kell anyakönyvezni. Ezért tisztázandó, hogy a születés mikor tekinthető élveszületésnek. Erre nézve az egészségügyi intézet, illetve a születésnél közreműködő orvos igazolása az irányadó. A születési anyakönyvbe azokat a születéseket jegyzik be, amelyeket a születésnél közreműködő orvos élveszületésként jelöl meg. Az intézetben történt születést az intézet vezetője, az intézeten kívüli születést a szülők, továbbá a szülésnél közreműködő orvos jelenti be. A születés bejelentése határidőhöz kötött. Ha a születés intézetben történt, az intézet vezetője a születést, az azt követő első munkanapon köteles bejelenteni. Az intézeten kívüli születést a szülőknek 8 napon belül kell bejelenteni. A születés anyakönyvezését az esemény időpontjától számítva legfeljebb 30 napra el lehet halasztani, ha a születés bejelentésekor valamennyi anyakönyvi adat nem áll rendelkezésre, és a hiányt előreláthatólag pótolni lehet. Az anyakönyvvezető a hiányzó adatok pótlásáról hivatalból intézkedik, vagy a szülőket erre felszólítja. Ha az anyakönyvezés elhalasztását követő 30 napon belül a hiányzó adatok beszerzése nem jár eredménnyel, úgy az anyakönyvvezető a születést a rendelkezésre álló adatok alapján anyakönyvezi. Az ilyen születést hiányos adatokkal csak akkor lehet anyakönyvezni, ha a gyermek személyi azonosságának megállapításához szükséges adatok – a születés ideje, helye, a gyermek születési családi és utóneve – ismert. Ha ezek az adatok nem állnak rendelkezésre, akkor a gyermek születésének anyakönyvezésére az ismeretlen szülőktől származó gyermek születésének anyakönyvezésére vonatkozó szabályokat kell alkalmazni. Születés anyakönyvezésénél a születési anyakönyvbe a következő adatokat kell bejegyezni: – a születés helyét, idejét (év, hó, nap), – a származás helyét, – a gyermek születési családi és utónevét, nemét, személyi azonosítóját, – szülők születési, családi és utónevét, születési helyét, személyi azonosítóját, annak hiányában a születés idejét, lakóhelyét, – a többes szülést, – a szülők és a gyermek igazolt külföldi állampolgárságát, hontalanságát, ismeretlen állampolgárságát, – a bejegyzés idejét (év, hó, nap).

b)

A házasság anyakönyvezése

125

A házasság egyenjogú férfi és nő szabad, önkéntes szövetsége. A Magyar Köztársaság Alkotmánya védi a házasságot és a házasság által létrejött családot. A házasság megkötése és anyakönyvezése során vizsgálni kell, hogy a házasságkötésnek megvannak-e a jogszabályban meghatározott feltételei. Magyarországon házasságot csak az anyakönyvvezető előtt lehet érvényesen megkötni. Ebből az következik, hogy a házasságkötés feltételeinek vizsgálata az anyakönyvvezető feladata. Az, hogy érvényes házasságot csak anyakönyvvezető előtt lehet kötni azt is jelenti, hogyha olyan személy előtt kötötték a házasságot, aki nem anyakönyvvezetői minőségben, illetve

nem

működési

területén,

továbbá

nem

mint

helyettesítéssel

megbízott

anyakönyvvezető működött közre, úgy az a házasság érvénytelen. Az anyakönyvvezető előtti házasságkötési eljárás két fő szakaszra osztható: a házasságkötést megelőző eljárásra és a házasság megkötésére. A házasulandóknak házasságkötési szándékukat személyesen kell bejelenteni az illetékes anyakönyvvezetőnek, aki erről jegyzőkönyvet vesz fel. A házasságkötést megelőző eljárásban a házasulandóknak az anyakönyvvezető előtt ki kell jelenteniük, hogy házasságuknak a legjobb tudomásuk szerint nincs törvényes akadálya, s az erre megállapított szabályok szerint igazolniuk kell, hogy házasságkötésük törvényes feltételei fennállnak. Az anyakönyvvezető felhívja a házasulandók figyelmét arra, hogy a házasságkötés időpontját legkorábban a bejelentéstől számított 30 nap elteltével tűzhetik ki. E határidő alól kivételesen indokolt esetben felmentés adható. Előfordul, hogy olyan személy kíván házasságot kötni, akinek egészségi állapota közeli halállal fenyeget. Ilyen esetben a házasulók nyilatkozata a házasságkötés összes törvényes feltételeinek igazolását pótolja, és a házasságot a bejelentés után nyomban meg lehet kötni. Ennek a szabályozásnak az a célja, hogy a közeli halállal fenyegető egészségi állapot esetén a házasulóknak ne kelljen a 30 napos várakozási időt kivárni, hanem – döntésétől függően – az anyakönyvvezető a házasságot a bejelentést követően nyomban megköthesse. A jogszabály nem határozza meg konkrétan, hogy mi tekinthető közeli halállal fenyegető egészségi állapotnak. Ezt az anyakönyvvezető a körülmények figyelembevételével mérlegelési jogkörében döntheti el. Házassági akadály alól azonban az anyakönyvezető ilyen esetben sem adhat felmentést. A házasságkötést megelőző eljárásban a házasulók a házassági szándék bejelentésekor nyilatkoznak arról, hogy – a Csjt-ben foglaltaknak megfelelően – a házasságkötés után milyen házassági nevet kívánnak viselni. Ha a menyasszonynak rendezetlen családi jogállású gyermeke van, az anyakönyvvezető a házasságkötést megelőző eljárásban hívja fel a

126

személyesen jelenlévő vőlegény figyelmét arra, hogy a menyasszony gyermekét a házasságkötést megelőzően magáénak elismerheti. Ekkor – ha a jogszabályi feltételek fennállnak – őt kell a gyermek apjának tekinteni. Az apai elismerő nyilatkozatot a vőlegény a házasság megkötéséig teheti meg, azt visszavonni nem lehet. Ha a házasságot a nyilatkozat megtételétől számított 6 hónapon belül nem kötik meg, az apai elismerő nyilatkozat érvényét veszti. Mint említettük, a házasságkötést megelőző eljárás azt a célt szolgálja, hogy az anyakönyvvezető megállapítsa, hogy a házasságkötésnek megvannak-e a törvényes feltételei, illetőleg nincs-e akadálya. A házassági akadályok olyan gátló körülmények, amelyek fennállása esetén a házasság nem jöhet létre, mert a családjogi törvény a házassági akadály ellenére kötött házasságot érvénytelennek minősíti. A házassági akadályok két csoportba oszthatók: elhárítható házassági akadályok és el nem hárítható házassági akadályok. Elhárítható házassági akadályok (olyan akadályok, amelyek fennállása esetén a házasság nem köthető meg, de a házassági akadály alól felmentés adható, így ennek birtokában a házasság megköthető): a) Nem köthet egymással házasságot testvér és testvérének vérszerinti leszármazója. Ilyen házassági akadály áll fenn, pl. nagybácsi-unokahúg; nagynéni-unokaöcs között. b) A házastárs a házasságának felbontása után sem köthet házasságot volt házastársának egyenes ágbeli rokonával. Ennek a házassági akadálynak megfogalmazásával a jogi szabályozás az egyenes ági sógorságot kívánja megakadályozni, ezért inkább erkölcsi jelentősége van. c) Elhárítható házassági akadályt jelent a korlátozottan cselekvőképes életkor. De a 16. életévet betöltött személy a gyámhatóság engedélyével házasságot köthet. d) A külföldi állampolgár Magyarországon nem köthet házasságot, ha nem igazolja, hogy házasságkötése a saját hazájának joga szerint nem ütközik akadályba. e) Az örökbefogadó és az örökbefogadott házasságkötése is érvénytelen. Ennek oka az, hogy az örökbefogadás kapcsán – mint ahogy korábban már említettük – az örökbefogadókat az örökbefogadott születési anyakönyvébe vérszerinti szülőként jegyzik be. El nem hárítható házassági akadályok (ilyen akadály esetén a házasság nem köthető meg, és az akadály alól felmentés sem adható): a) Érvénytelen az a házasság, amelyet valaki egy fennálló korábbi házassága ellenére kötött (kettős házasság). Ezen érvénytelenségi okkal összefüggésben meg kell jegyezni, hogy

127

holttá nyilvánítás esetén – ha a holttá nyilvánított előkerül – a házastárs újabb házasságkötésére tekintettel a korábbi házasságot akkor is megszűntnek kell tekinteni, ha a bírósági határozat hatálya utóbb megdől. Ez alól kivételt képez, ha a házasulók bármelyike tudta, hogy a halál nem következett be. Érvényessé válik az érvénytelen második házasság: – a korábbi házasság megszűnésével (a korábbi házastárs halála napján, a korábbi házasságot felbontó ítélet jogerőre emelkedésének napján), – a korábbi házasság érvénytelenné nyilvánításával (a korábbi házasságot érvénytelenné nyilvánító határozat jogerőre emelkedésének napján), b) Nem köthetnek házasságot egymással az egyenes ági rokonok. Egyenes ági rokonok azok, akik közül az egyik a másiktól származik. Ebből következik, hogy ilyen viszony létrejön akkor is, ha a szülők nem élnek házasságban, de a gyermeket az apa elismerte, illetve az apaságot (anyaságot) bírói ítélet megállapította. c) Kizárt a testvérek (féltestvérek) egymással kötendő házassága is. Testvérek (féltestvérek) azok, akiknek valamelyik szülője közös. Ugyanakkor nem házassági akadály az örökbefogadás útján keletkezett testvéri kapcsolat, illetve olyan mostohatestvérek esetén, akik között féltestvéri kapcsolat nincs. d) A cselekvőképességet kizáró gondnokság a házasságkötést kizárja. Önmagában a gondnokság alá helyezési ok megszűnése nem jár az érvényes házasság megkötésének lehetőségével, ugyanis ahhoz, hogy az ilyen személy érvényes házasságot kössön az is szükséges, hogy a bíróság az erre irányuló perben a gondnokságot megszüntesse. Abban az esetben, ha az anyakönyvvezető arról szerez tudomást, hogy a házasulók valamelyike ellen a bíróságnál cselekvőképességet kizáró gondnokság alá helyezési eljárás van folyamatban, a jogerős bírói ítélet meghozataláig a házasságkötésnél nem működhet közre. e) Nem köthetnek házasságot azok sem, akik a házasság megkötésekor cselekvőképtelen állapotban vannak, annak ellenére, hogy ilyen hatályú gondnokság alatt nem állnak. Ennek megállapítása, eldöntése az anyakönyvvezető feladata. Ilyennek tekinthető, pl. a gyógyszer, kábítószer, vagy szeszes ital hatása alatt álló, öntudatát elvesztő házasulandó. Ugyanakkor az esetlegesen ilyen állapotban megkötött házasság érvényessé válik, ha az a házastárs, akinél a fogyatékosság fennállt, cselekvőképessé válása után a házasság fennállása alatt helybenhagyja azt, vagy a cselekvőképesség visszanyerése után annak

128

napjától számított 6 hónapon belül érvénytelenítési pert nem indít. f) 16. éven aluli személy semmilyen körülmények között nem köthet házasságot. A 16. és 18. év közötti személyek – mint korábban már említettük – gyámhatósági engedéllyel házasságot köthetnek. Ugyanakkor, ha a házasságkötési korhatárt (18. év) elért házasfél a korhatár elérésétől számított 6 hónapon belül nem indít érvénytelenítés iránt keresetet, úgy a korhatáron aluli időpontban kötött házassága érvényessé válik. Ha az anyakönyvvezető törvényes akadályt észlel, illetve ha a házasságkötés előfeltételeit a házasulók nem igazolják, akkor a házasságkötésnél való közreműködést határozattal megtagadja. Az elmondottakat összegezve az anyakönyvezető a házasságkötésnél a közreműködést megtagadja, ha a közreműködésre nem illetékes, az eljárásból ki van zárva, a házasságkötésnek törvényes akadálya van, a házasulandók a házasságkötés törvényes feltételeit nem igazolták, a házasulandók a házasságkötésükhöz a jogszabályban előírt felmentést, illetőleg engedélyt nem mutatták be, a bíróság valamelyik házasulót akár nem jogerős határozattal is cselekvőképességet kizáró gondnokság alá helyezte, vagy a házasuló a házasságkötés időpontjában nyilvánvalóan cselekvőképtelen, a házasulók a házasságkötés után viselni kívánt házassági nevükről nem nyilatkoztak, a házasságkötésre előírt várakozási határidő még nem telt el, illetőleg a házasulók e határidő alól felmentést nem kaptak. A családjogi törvény rendelkezése értelmében a házasság akkor jön létre, ha az együttesen jelenlévő házasulók az anyakönyvvezető előtt személyesen kijelentik, hogy egymással házasságot kötnek. A házasságkötés nyilvánosan két tanú jelenlétében, általában az erre a célra berendezett hivatalos helyiségben történik. A házasság a házasulók nyilatkozatával jön létre. Az érvényes házasság feltétele tehát az, hogy a házasulók személyesen és együttesen legyenek jelen, a nyilatkozat a hivatalosan eljáró anyakönyvvezető előtt történjen, a nyilatkozatnak a házasságkötés szándékára kell irányulnia, a házasságkötés két tanú előtt történjen. Mint láttuk, a családjogi törvény a házasság megkötéséhez két tanú közreműködését is megköveteli. Tisztázandó ezért, hogy a házasságkötésnél ki lehet tanú? Erre nézve az anyakönyvi kódex olyan szabályozást ad, hogy házassági tanú lehet minden nagykorú és cselekvőképes személy. Azt is kimondja, hogy a házassági tanúkról a házasulók gondoskodnak. Mindezen jogszabályi rendelkezésekből az is következik, hogy házassági tanú a házasulók hozzátartozója, rokona is lehet. Az eljárás során a tanúknak a személyi adataikat igazolniuk kell.

129

A házasság megkötését követően a házassági anyakönyvbe a következő adatokat kell bejegyezni a házasságkötés helyét és idejét (év, hó, nap), a férj, valamint a feleség születési családi és utónevét, a házasságkötés előtt viselt – előző házassági – nevét, születési helyét, személyi azonosítóját, annak hiányában születési idejét (év, hóm nap) a házasságkötést megelőző családi állapotát, lakóhelyét, a házasulók szüleinek születési családi és utónevét, a házastársak nevét, a házasságkötés után, a házasságkötésnél közreműködött anyakönyvvezető nevét, a házassági tanúk (és tolmács) nevét, a megállapodást a születendő gyermek születési családi nevére, a férj, illetőleg a feleség külföldi állampolgárságát, vagy hontalanságát, a hazai anyakönyvezésnél ismeretlen állampolgárságát, a házasságkötés során alkalmazott nyelv megnevezését, ha a házasság megkötése valamely Magyarországon honos nemzeti és etnikai kisebbség nyelvén történt. A házassági anyakönyv említett rovatait az anyakönyvvezető értelemszerűen tölti ki. A bejegyzések teljesítése után az anyakönyvi bejegyzést a házasulók, a tanúk, továbbá a tolmács és az anyakönyvvezető aláírásukkal látják el. Nem magyar állampolgár házasságkötésére vonatkozó szabályok az általánostól eltérnek. Ugyanis, ha nem magyar állampolgár kíván Magyarországon házasságot kötni, igazolnia kell, hogy a házasságkötésnek személyes joga szerint nincs akadálya. Az igazolás alól indokolt esetben a közigazgatási hivatal felmentést adhat. A személyes jog alatt annak az államnak a jogát kell érteni, amelynek a házasuló a házasságkötés időpontjában állampolgára. Hontalan személynél a személyes jog annak az államnak a joga, ahol az állandó lakóhelye vagy tartózkodási helye van. Gyakori eset, hogy magyar állampolgár külföldön kíván házasságot kötni. A külföldi anyakönyvvezető nem ismerheti a magyar családi jogot, ezért a magyar állampolgárnak igazolnia kell, hogy a házasságkötésének a magyar jog szerint akadálya nincs. Erre szolgál a tanúsítvány a külföldön történő házasságkötésnél. Magyarországon lakó hontalan személy is a magyar hatóság által kiállított tanúsítvánnyal igazolja, hogy a házasságkötésnek nincs akadálya. A tanúsítványt a felettes szerv (közigazgatási hivatal) adja ki. Ha a magyar állampolgár lakóhelye külföldön van, a tanúsítványt a magyar külképviseleti hatóság állítja ki.

c)

A haláleset anyakönyvezése A halálesetet – anyakönyvezés végett – az anyakönyvvezetőhöz be kell jelenteni, és

ezzel egyidejűleg közölni kell mindazokat az adatokat, amelyek az anyakönyvvezetéshez szükségesek. A halálesetek anyakönyvezéséhez az orvos által kiállított halott-vizsgálati bizonyítvány szolgál alapul. Az egészségügyi intézetben történt halálesetet az intézet

130

vezetője jelenti be az anyakönyvvezetőhöz, az azt követő első munkanapon. Az intézeten kívüli halálesetet az elhalttal egy lakásban élőnek, vagy a hozzátartozójának kell bejelenteni, illetőleg annak, aki a halálesetről tudomást szerez. Hivatalból kell anyakönyvezni a halálesetet, ha bejelentésre kötelezett személy nincs, illetve a kötelezett a bejelentést elmulasztotta. Ekkor az anyakönyvvezető hivatalból gondoskodik a szükséges adatok beszerzéséről. A haláleset anyakönyvezését is – az esemény időpontjától számítva – legfeljebb 30 napra el lehet halasztani akkor, ha a bejelentéskor valamennyi anyakönyvi adat nem áll rendelkezésre, és a hiányt előreláthatólag pótolni lehet. Az anyakönyvvezető az adatok pótlásáról hivatalból intézkedik, vagy az elhalt hozzátartozóit erre felszólítja. Ha az anyakönyvezés elhalasztását követő 30 napon belül a hiányzó adatok beszerzése nem járt eredménnyel, akkor a halálesetet az ismeretlen holttest anyakönyvezésének szabályai szerint kell bejegyezni. A haláleset helyét és idejét az anyakönyvvezető az orvos által kiállított halottvizsgálati bizonyítványban foglaltak szerint jegyzi be. A halotti anyakönyv az alábbi adatokat tartja nyilván: a haláleset helyét és idejét (év, hó, nap), a meghalt személy születési és házassági nevét, személyi azonosítóját, annak hiányában születési idejét, családi állapotát, lakóhelyét, születési helyét, a meghalt személy szüleinek születési családi és utónevét, a meghalt személy házastársának születési családi és utónevét, személyi azonosítóját, annak hiányában születési idejét, a házasságkötés helyét, ha a haláleset idején a házasság fennállott, a meghalt személy külföldi állampolgárságát, hontalanságát, illetve ismeretlen állampolgárságát, a bejegyzés idejét (év, hó, nap). A holtnak nyilvánító, illetőleg a halál tényét megállapító bírósági végzés alapján történő bejegyzéskor a halál idejét a bírósági végzésben foglalt időpontnak megfelelően kell az anyakönyvbe bejegyezni.

6.2.4. A névviselés és névhasználat A jogi szabályozás a névviselésre vonatkozó rendelkezéseivel kettős célt kíván elérni. Egyrészt, hogy a személy a névviselés alapján más személytől megkülönböztethető legyen (a személyt azonosíthassa), másrészt, hogy alkalmas legyen a rokonsági fok (családhoz való tartozás) megállapítására. Az anyakönyvi kódex úgy rendelkezi, hogy a magyar állampolgár családi és utónevet visel. A családi név egy- vagy kéttagú. Többtagú családi név akkor viselhető, ha annak a

131

szülőnek az anyakönyvi bejegyzése, akinek az érintett személy a nevét viseli, ilyen nevet tartalmaz. A családi név tehát a szülő után öröklődik. A magyar állampolgár neve lehet születési vagy házassági név. A születési név az a név, amely az érintettet a születési anyakönyvi bejegyzés alapján megilleti. A házassági név pedig az a név, amely az érintett a házassági anyakönyvi bejegyzés alapján illeti meg. A házasságot kötő személy a Csjt-ben felsorolt névviselési formák közül választhat házassági nevet. Mind a születési, mind a házassági név családi nevekből képzett része – mint ahogy a névviselés kapcsán korábban megállapítottuk – egy vagy legfeljebb kéttagú lehet, amelynek tagjait kötőjel köti össze.

a)

A gyermek névviselése A Csjt. értelmében a gyermek szülei közös házasság családi nevét viseli.

Amennyiben a szülők a házasságkötés után nem viselnek közös házassági nevet, a házasságkötést megelőző eljárás során meg kell állapodniuk arról, hogy a házasságból származó gyermek az apa, vagy az anya családi nevét, vagy mindkét szülő családi nevéből képzett, legfeljebb kéttagú családi nevet viselik. A megállapodást a házassági anyakönyv is tartalmazza. A gyermek nevére vonatkozó megállapodás legkésőbb az első közös gyermek születésének anyakönyvezéséig módosítható. Mint ahogy korábban említettük a jogi szabályozás lehetőséget ad arra, hogy a szülők a gyermek családi nevében megállapodjanak. Akkor, ha ebben a kérdésben megállapodni nem tudnak – kérésükre – a gyermek családi nevéről a gyámhatóság dönt. Ha csak az egyik szülő él, illetve a másik szülő ismeretlen helyen tartózkodik, vagy a szülői felügyeletet nem gyakorolja, úgy a gyermek családi nevét az egyik szülő határozhatja meg. Olyan esetben, amikor nincs olyan személy, akit a gyermek apjának kell tekinteni, akkor a gyermek az anyja családi nevét viseli mindaddig, míg családi jogállása nem rendeződik, illetőleg amíg nem történik meg a képzelt apa bejegyzése. Megvan a lehetőség arra is, hogy a házasságban nem élő szülőktől származó gyermek családi nevéről a szülők megállapodjanak, de ennek feltétele, hogy a gyermek apja ismert legyen. Tehát a megállapodás akkor jöhet létre, ha az apa a gyermeket teljes hatályú elismerő nyilatkozattal magáénak elismerte, vagy az apaságot a bíróság jogerős ítélettel megállapította. A gyermek utónévének megállapításánál a családi névvel kapcsolatos szabályokat kell alkalmazni. Így ebben a kérdésben is a szülők közösen döntenek, ha közöttük vita van, akkor a gyámhatóság dönti el a vitát. Ha csak az egyik szülő gyakorolja a szülői felügyeleti jogot, akkor a gyermek utónevét is egyedül határozhatja meg.

132

b)

A házasulók névviselése Az anyakönyvi kódex rendelkezése értelmében – mint már korábban is utaltunk rá – a

házasulók a házassági szándék bejelentésekor nyilatkoznak arról is, hogy a házasságkötés után milyen házassági nevet kívánnak viselni. E nyilatkozat a házasságkötésig megváltoztatható. A Csjt. értelmében: – a feleség a házasságkötés után - kizárólag a maga teljes nevét viseli, vagy - a férje teljes nevét viseli a házasságra utaló toldással, amelyhez a maga teljes nevét hozzákapcsolhatja, - a férje családi nevét viseli a házasságra utaló toldással és ehhez a maga teljes nevét hozzákapcsolhatja, vagy - a férje családi nevéhez hozzákapcsolja a saját utónevét. – a férj a házasságkötés után - kizárólag a maga teljes nevét viseli, vagy - a feleség családi nevéhez hozzákapcsolja a saját utónevét. A férj, illetve a feleség a házasságkötés után házassági névként családi nevüket is összekapcsolhatja, hozzáfűzve a saját utónevét. A házasulóknak a névviselésről meg kell egyezniük. A házasság megszűnése, illetve érvénytelenné nyilvánítása után a házastársak a házasság fennállása alatt viselt nevet viselik tovább, ha ettől el kívánnak térni ezt a házasság megszűnése, illetve érvénytelenné nyilvánítása után az anyakönyvvezetőnek bejelenthetik. Ilyen esetben sem viselheti azonban a volt férj nevét a felség a házasságra utaló toldással, ha azt a házasság fennállása alatt nem viselte. A házassági névviselési forma – a házasság fennállása alatt, illetve annak megszűnése után – a Csjt. szabályainak megfelelően módosítható. A házassági név módosítására irányuló eljárás lefolytatására a házasságkötés helye szerinti anyakönyvvezető az illetékes, de a kérelem a lakcím szerint illetékes anyakönyvvezetőnél is előterjeszthető. A házasság megszűnése, illetőleg érvénytelenítése után a volt feleség – ha nincs eltérő bírósági döntés – a házasság fennállása alatt viselt nevét továbbra is használhatja. Ha ettől el kíván térni, úgy ezt az anyakönyvvezetőnek – határidő korlátozás nélkül – bejelentheti. Újabb házasságkötése kapcsán a korábbi férj nevét a házasságkötésre utaló toldattal még akkor sem viselheti, ha az utóbb kötött házassága megszűnt.

133

c)

Megkülönböztető betűjel Az anyakönyvi kódex értelmében az egy családhoz tartozók, vagy az azonos

családnevűek megkülönböztetésére használt betűjelzést az anyakönyvbe az érdekelt kérelmére be kell jegyezni. Erre akkor van lehetőség, ha azoknak a szülőknek vagy nagyszülőknek az anyakönyvi bejegyzése, akiknek családi nevét a kérelmező viseli, azt tartalmazza. E jogi szabályozásból következik, hogy a megkülönböztető betűjel anyakönyvezésére csak akkor van lehetőség, ha az érdekelt kéri, továbbá ha a kérelmező szülőjének vagy nagyszülőjének anyakönyvi bejegyzése a megkülönböztető betűjelet tartalmazza. Nem lehet az anyakönyvbe olyan betűjelzést bejegyezni, amelyet jogszabály tilt, vagy amely személyhez fűződő jogokat sért.

d)

Nem magyar állampolgárok névviselése A jogi szabályozás értelmében külföldi állampolgárok, hontalanok névviselésénél

állampolgárságuk, illetőleg származási helyük joga az irányadó. A magyar jog tehát a külföldi állampolgárok és a hontalanok névviselését nem korlátozza. Ilyen esetben az anyakönyvbe a nevét úgy kell bejegyezni, ahogy azt a külföldi állampolgár, illetve hontalan személy okmánya tartalmazza. Ugyanakkor a magyar anyakönyvbe és az ennek alapján kiadott okiratokban a családi név az utónevet megelőzi. A név bejegyzésénél a magyar nyelv szabályait kell alkalmazni.

6.2.5. Az utólagos-, újból való- és a hazai anyakönyvezés, az anyakönyvi okiratok A közokirattal

szemben

támasztott

pontosság követelményének

érvényesítése

szükségessé teszi, hogy az anyakönyvi eseményeket azok megtörténte után nyomban, illetve 30 napon belül bejegyezzék. Előfordul azonban, hogy az említett határidőn belül valamilyen oknál fogva az anyakönyvi bejegyzés nem történik meg. Az anyakönyvi kódex ezért lehetőséget biztosít arra, hogy ilyen esetekben utólagos anyakönyvezésre kerüljön sor. Ennek megfelelően a születést, a házasságkötést és a halálesetet utólag kell anyakönyvezni, ha: – a születést és a halálesetet annak időpontjától számított 30 napon belül, – a házasságkötést annak megtörténte után azonnal

134

nem anyakönyvezték. Az utólagos anyakönyvezés annak az anyakönyvvezetőnek a feladata, aki azokat az anyakönyveket őrzi, amelyekben a születést, a házasságkötést, illetőleg a halálesetet eredetileg anyakönyvezni kellett volna. Ha ez nem állapítható meg, vagy ha az eredetileg vezetett

anyakönyvek

külföldön

vannak,

akkor

a

hazai

anyakönyvezést

végző

anyakönyvvezető jár el. Külföldön történt születés, házasságkötés, vagy haláleset utólagos anyakönyvezésekor a hazai anyakönyvezés szabályai az irányadóak. Az elmondottakból következik, hogy az utólagos anyakönyvezés előtt elsősorban azt kell vizsgálni, hogy az anyakönyvi esemény megtörtént-e, illetve az eseményt az anyakönyvbe bejegyezték-e. Mindez azt is jelenti, hogy végeredményben az utólagos anyakönyvezés nem más, mint az alapbejegyzés egyik különleges fajtája. Éppen ezért az anyakönyvvezetőnek az utólagos anyakönyvezés megtörténte után el kell végezni azt a feladatot, amit az alapbejegyzés teljesítése után el kell látnia. A személyi állapotban bekövetkező változások, vagy egyéb okok szükségessé teszik, hogy

az

anyakönyvi

bejegyzések

teljesítése

után,

az

események

újból

való

anyakönyvezésére kerüljön sor. Újbóli anyakönyvezés mind a születési, mind a házassági, mind a halotti eseményeknél előfordulhat. Nevezetesen újból való anyakönyvezésre kell, hogy sor kerüljön, ha: – a gyermek családi jogállásában, illetőleg személyében bekövetkezett változás miatt a születési anyakönyvbe anyakönyvezett szülők, illetőleg a gyermek családi nevére vonatkozó adatok megváltoztak, – a bejegyzést nem az eljárásra jogosult személy teljesítette, – az alapbejegyzés kijavítással nem pontosítható. Az újból való anyakönyvezés annak az anyakönyvvezetőnek a feladata, amelynek illetékességi területén az anyakönyvi alapbejegyzést teljesítették, illetőleg a születést, vagy halálesetet anyakönyvezni kellett volna. Az eljárás mind hivatalból, mind az ügyfél kérelmére megindítható. Az újból való anyakönyvezéskor a születés, a házasságkötés, illetve a haláleset időpontjának megfelelő állapot szerint kell az adatokat az anyakönyvbe bejegyezni. Az anyakönyv hatálya kapcsán már említettük, hogy az anyakönyvezés valamennyi magyar állampolgárra kiterjed, függetlenül attól, hogy a magyar állampolgár mely országban él. Ebből következik, hogy a magyar állampolgár külföldön történt születését, házasságkötését, vagy halálesetét Magyarországon is anyakönyvezni kell. Ezt szolgálja a

135

hazai anyakönyvezés, amelynek legfontosabb feltétele a magyar állampolgárság fennállásának ténye a születéskor, a házasságkötéskor, illetőleg az elhalálozáskor. A magyar állampolgár születését és házasságkötését a magyar anyakönyv akkor is tartalmazza, ha a magyar állampolgárságot születése, illetve házasságkötése után szerezte meg. Mint arra a korábbiakban – az anyakönyv személyi hatálya tárgyalásakor – már utaltunk, az anyakönyvbe nemcsak magyar állampolgár anyakönyvi eseményeit lehet bejegyezni. Magyarországon lakó hontalan személy külföldön történt születését, házasságkötését, illetőleg halálesetét, ha lakóhelye Magyarországon van vagy volt, az anyakönyvi ügyekért felelős miniszter által rendeletben kijelölt szerv anyakönyvezi, ha a bejegyzést olyan személy kéri, akinek a magyarországi anyakönyvezéshez érdeke fűződik. A hazai anyakönyvezést a lakóhely szerint illetékes anyakönyvvezetőnél, illetőleg az illetékes konzuli tisztviselőnél kell kérni. Az anyakönyvvezető, illetőleg az illetékes konzuli tisztviselő a hazai anyakönyvezés végett a hazai anyakönyvezést végző anyakönyvvezető keresi meg. Az anyakönyvi kódex rendelkezése értelmében az anyakönyv alapján kiállítható közokirat a másolat, a kivonat és az értesítés. Az anyakönyvi másolat hivatalos megkeresésre állítható ki. Az alap- és az utólagos bejegyzéseket szó szerint tartalmazza. Az anyakönyvi kivonat az anyakönyvezett adatokat a kiállítás időpontja szerinti állapotnak megfelelően tartalmazza. Magánszemély részére csak kivonat adható ki. Kiállításnak feltétele, hogy a kérő az ügyféli minőségét igazolja. Az anyakönyvi értesítés az anyakönyvbe bejegyzett lényeges adatokat tartalmazza. Anyakönyvi értesítést adatszolgáltatás céljára, hivatalos megkeresésre, vagy utasításra állítja ki az anyakönyvvezető. Az anyakönyvvezető – az anyakönyvi értesítés megküldése útján – rendszeresen szolgáltat adatot más anyakönyvvezető, a gyámhatóság, a népességnyilvántartás, vagy más hatóság felé.

6.2.6. Az anyakönyvi eljárás szabályai A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (továbbiakban: Ket. ) 12. § (1) bekezdése szerint a közigazgatási hatóság eljárása során az e törvény hatálya alá tartozó közigazgatási hatósági ügyekben e törvény rendelkezéseit kell alkalmazni. E paragrafus (2) bekezdése kimondja, hogy közigazgatási hatósági ügy minden olyan ügy, amelyben a közigazgatási hatóság az ügyfelet érintő jogot

136

vagy kötelességet állapít meg, adatot, tényt vagy jogosultságot igazol, hatósági nyilvántartást vezet vagy hatósági ellenőrzést végez.

Az anyakönyvi eljárás sajátosságai azonban

szükségszerűen indokolják az általános szabálytól való eltérést. Így az anyakönyvi eljárás során a Ket. rendelkezéseit az anyakönyvi kódexben foglalt eljárási szabályok figyelembevételével kell alkalmazni. Az anyakönyvezés a községi, városi, megyei jogú városi és fővárosi kerület önkormányzat

polgármesteri

hivatalának

anyakönyvvezetőjének,

valamint

–

az

anyakönyvvezető számára e törvény által biztosított jogokat gyakorolva – az anyakönyvi ügyekért felelős miniszter által rendeletben kijelölt szervnek a hatáskörébe tartozik. Az illetékesség szabályait illetően az anyakönyvi kódex főszabálya (a Ket. szabályozásával összhangban) az, hogy a születést és a halálesetet az az anyakönyvvezető jegyzi be, amelynek a működési területén az esemény történt. Születési helyként azt a községet, várost, fővárosi kerületet kell bejegyezni, ahol a gyermek megszületett. Az anyakönyvi bejegyzésre – az ismertetett főszabálytól eltérően – kivételesen más anyakönyvvezető is illetékes lehet. Így például, ha a születés járművön történt, akkor az az anyakönyvvezető végzi el az anyakönyvezést, amelynek a működési területén az anya a járművet a gyermekkel elhagyta. Vagy: többes szüléskor mindegyik gyermek születését az az anyakönyvvezető jegyzi be, amelynek működési területén az utolsó gyermek született. Ismeretlen szülőtől származó gyermek születésének anyakönyvezése annak az anyakönyvvezetőnek a hatáskörébe tartozik, amelynek működési területét a gyámhatóság határozatában születési helyként megjelölte. (A gyámhatóság a születés helyének megállapításakor a gyermek megtalálásának helyét, illetőleg annak körülményeit veszi figyelembe.) A haláleset anyakönyvezésére általában az az anyakönyvvezető az illetékes, amelynek működési területén a haláleset történt. Ettől eltérő szabály érvényesül, ha a haláleset járművön történik, vagy ha talált holtest anyakönyvezésére kerül sor, illetve, ha az anyakönyvezés alapja a halál tényének bírói megállapítása. Ha a haláleset járművön történt, annak anyakönyvezésére az az anyakönyvvezető az illetékes, akinek működési területén a holttestet a járműről leemelték. Talált holttest esetén az anyakönyvi bejegyzésre az az anyakönyvvezető az illetékes, akinek működési területén a holttestet megtalálták. A halál tényének bírói megállapítása esetén az az anyakönyvi bejegyzésre az az anyakönyvvezető az illetékes, akinek működési területén a bíróság határozata szerint a haláleset bekövetkezett. Ha a bíróság holttá nyilvánító határozatott hozott, a halálesetet az eltűnt személy születését nyilvántartó anyakönyvvezető

137

anyakönyvezi. Ha a születési hely külföldön van, vagy ismeretlen, a hazai anyakönyvezést végző anyakönyvvezető jár el. A házasságkötési eljárásra és a házasságkötés anyakönyvezésére az az anyakönyvvezető az illetékes, amely előtt a házasulandók vagy egyikük a házassági szándékot bejelentette.Az említett szabályokat vizsgálva azt is megállapíthatjuk, hogy az anyakönyvi kódex az illetékességet eltérően szabályozza az ügyfelek, illetve az anyakönyvvezető vonatkozásában. Az ügyfelek oldaláról vizsgálva az ügyfelek elhatározása, bejelentése határozza meg az illetékességet

a

házasságkötésnél,

mert

ezen

esemény

anyakönyvezésére

az

az

anyakönyvvezető az illetékes, amely előtt a házasulandók, vagy azok egyike a házassági szándékot bejelentette, függetlenül attól például, hogy a házasulók hol laknak. A házasulók a házasságkötés helyére vonatkozó szándékukat a házasság megkötéséig megváltoztathatják. Ekkor az újabb bejelentés határozza meg az illetékességet. Az anyakönyvvezető oldaláról vizsgálva az illetékességet, azt kell kiemelni, hogy az anyakönyvvezető csak abban az anyakönyvi hivatalban járhat el, amelynek területére a megbízása szól. E rendelkezésnek a házasság érvényessége, illetve érvénytelensége szempontjából van nagy jelentősége. Mint ahogy arra korábban is hivatkoztunk a Csjt. úgy rendelkezik, hogy érvénytelen a házasság, ha annak megkötésénél az anyakönyvvezető nem hivatalos minőségben, nem működési területén, illetőleg nem, mint helyettesítéssel megbízott anyakönyvvezető működött közre. Az általánostól eltérő szabály vonatkozik a hazai anyakönyvezésre, illetve annak a külföldi állampolgárnak a külföldön történt születésére, akit magyar állampolgár örökbe fogadott. Ilyen esetekben a hazai anyakönyvezést végző anyakönyvvezető jár el. Az anyakönyvi kódex rendelkezése értelmében az előre bekötött, harminc vagy háromszáz számozott lapot tartalmazó hitelesített (születési, házassági és halotti) és egyedi azonosítóval ellátott anyakönyvet az anyakönyvvezető vezeti. Anyakönyvvezetői feladatokat a jogszabályban meghatározott képesítési feltételekkel rendelkező polgármester, jegyző, illetőleg az illetékes települési önkormányzat a polgármesteri hivatalának köztisztviselője látja el. Anyakönyvvezető az lehet, aki anyakönyvi vizsgával rendelkezik. A polgármester azonban

az

anyakönyvvezető

által

előkészített

névadási,

házasságkötési,

polgári

gyászszertartás levezetésére az anyakönyvvezetőre megállapított képesítési feltételek hiányában is jogosult, az anyakönyvbe azonban bejegyzést nem tehet. Az anyakönyvi szakvizsga előkészítése, szervezése és lebonyolítása a közigazgatási hivatal feladata. A

138

vizsgát bizottság előtt kell letenni. Elnökét az anyakönyvi ügyekért felelős miniszter, tagjait a vizsgát szervező közigazgatási hivatal vezetője jelöli ki. Az anyakönyvvezetői feladatok ellátásához jogszabályban előírt anyakönyvi szakvizsgát a polgármester és a köztisztviselő tehet. Az Államigazgatási Főiskolán végzett hallgatók szakvizsga nélkül végezhetnek anyakönyvvezetői tevékenységet. Az anyakönyvvezető tevékenysége felett a közigazgatási hivatal gyakorol felügyeletet. Ennek keretében pl. elrendeli – hazai anyakönyvezés kivételével – az anyakönyvezést, ha annak alapja külföldi okirat, vagy külföldi állampolgár által tett apai elismerő nyilatkozat, intézkedik, hogy a megsérült elveszett, részben vagy egészben használhatatlanná vált anyakönyveket pótolják, betekintést engedélyez az anyakönyvbe, és az anyakönyvi alapiratokba, a betűrendes névmutatókba, valamint az apa adatai nélkül anyakönyvezett születések nyilvántartásába (anyakönyvi nyilvántartások) beszerzi külföldről az anyakönyvi okiratokat, illetőleg külföldre továbbítja azokat, ellenőrzi az anyakönyvi nyilvántartásokat és az anyakönyvvezető tevékenységét, az illetékes anyakönyvvezető(k) akadályoztatása esetére kijelöli a helyettesítő anyakönyvvezetőt, előkészíti, szervezi és lebonyolítja az anyakönyvi szakvizsgát. A Ket. rendelkezése szerint az államigazgatási eljárásban a képviselő eljárása általános lehetőség. Kivétel az, ha külön jogszabály az ügyfél személyes eljárását írja elő. E kivétellel az anyakönyvi eljárásban is találkozunk. Ugyanis a házasságkötést megelőző eljárásban, illetve a házasságkötésnél az ügyfél helyett képviselője nem nyilatkozhat. Ugyancsak nem tehet képviselő apai elismerő nyilatkozatot, valamint ehhez kapcsolódó hozzájárulásokat sem az ügyfél helyett. Az anyakönyvvezető kizárására is vonatkoznak a Ket. előírásai. Az anyakönyvi kódex azonban az ott említett kizárási okokat kibővíti azzal, hogy kimondja: az anyakönyvvezető nem működhet közre egyeneságbeli rokona, örökbefogadó és nevelő szülője, örökbefogadott és nevelt gyermeke, testvére, továbbá élettársa és volt házastársa házasságkötésénél. Ennek nyilvánvalóan az az oka, hogy az anyakönyvbe bejegyzett adatok közhitelűek, ezért ki kell zárni minden olyan szubjektív körülményt, amely a közhitelűséget veszélyeztetné. A Ket. úgy rendelkezik, hogy ha az eljárás során tolmácsot kell alkalmazni, akkor arról az államigazgatási szerv gondoskodik. Az anyakönyvi kódex úgy fogalmaz, hogy a házasságkötési eljárásban a tolmácsról való gondoskodás nem az anyakönyvvezető, hanem a házasulandók kötelessége.

139

Az eltérések mellett szükséges rámutatni arra is, hogy az anyakönyvi eljárásban az általános eljárási szabályok gyakran "sajátosan", illetve "hangsúlyozottabban" érvényesülnek. Így például az anyakönyvi eljárásban határozathozatalra ritkán kerül sor. A bejegyzés teljesítésével az erről készült anyakönyvi kivonat kiadásával ugyanis az anyakönyvi eljárás általában befejeződik. Alakszerű határozatot az anyakönyvvezető akkor hoz, ha az anyakönyvi bejegyzésre, a házasságkötésnél való közreműködésre, illetőleg a bejegyzés kijavítására, kiegészítésére vonatkozó kérelem teljesítését megtagadja. Vonatkozik ez a hazai anyakönyvezésre, az utólagos anyakönyvezésre és az újbóli anyakönyvezésre is. Az anyakönyvi eljárásban a bejegyzendő tényeket általában okirattal kell bizonyítani. A Ket. ide vonatkozóan úgy fogalmaz, hogy ha a jogszabály másképp nem rendelkezik, az aránytalanul nehezen beszerezhető irat helyett az ügyfél a bizonyítani kívánt tényről nyilatkozatot tehet (személyes nyilatkozat). Az anyakönyvi eljárásban gyakran fordul elő, hogy valamely okiratot külföldről kell beszerezni, de az ez iránt tett intézkedések nem vezetnek eredményre.

Ilyen esetben van nagy jelentősége az ügyfél személyes

nyilatkozatának. A Ket. az iratokba való betekintésről szóló rendelkezései az ügyfélnek széles lehetőséget biztosítanak arra, hogy az eljárás során keletkezett iratokba betekintsen. Az egyes nyilvántartások adatainak titkosságához fűződő társadalmi érdekre, valamint a személyiségi jogok védelmére figyelemmel az anyakönyvi eljárásban a betekintési jog korlátozott. Az anyakönyvi bejegyzést és iratot csak az erre feljogosított hivatalos személyek tekinthetik meg, illetve az, aki erre engedélyt kapott. Az ügyfélnek tehát közvetlenül nincs joga sem az anyakönyvbe, sem az anyakönyvi iratokba betekinteni.

6.3. Az állami népesség-nyilvántartás Az Országgyűlés 1992. évben két rendkívül fontos törvényt alkotott az állampolgári jogok érvényesítése és védelme szempontjából. Az egyik a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény (továbbiakban: Avtv.), a másik pedig a polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásról szóló 1992. évi LXVI. törvény (továbbiakban: Nytv.) volt. Az alábbiakban e két törvény legfontosabb rendelkezéseit tekintjük át, a következők szerint:

140

6.3.1. A polgárok személyi nyilvántartásának fogalma, célja, alapelvei A hatósági nyilvántartások – így a polgárok személyi adat és lakcímnyilvántartása is – az abban foglalt adatok közhitelűen tartják nyilván. Ez azt jelenti, hogy adatait ellenkező bizonyításig valósnak kell elfogadni. A nyilvántartást vezető szerv a nyilvántartást és az alapjául szolgáló iratok adatait csak a jogszabályban megnevezett szerveknek hozhatja tudomására. A jogi szabályozás azzal a rendelkezéssel, hogy a jogszabályban megjelölt szerven vagy személyen kívül más szerv vagy személy az adatokhoz nem juthat hozzá, a közérdeket és az állampolgárok személyiségi jogait egyaránt védi. A hatósági nyilvántartások, így a polgárok személyi adat- és lakcímnyilvántartásának vezetésére is vonatkoznak a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. tv. rendelkezései. A vezetésével kapcsolatos bejegyzés, törlés, módosítás – bár alakszerű határozat meghozatalát nem igényli – érdemi határozatnak minősül. Abban az esetben, ha a nyilvántartást vezető szerv a bejegyzés teljesítését megtagadja, akkor alakszerű határozatot hoz, mellyel szemben az általános szabályok szerint jogorvoslatnak van helye. A polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartása (népességnyilvántartás) fogalma az alábbiak szerint fogalmazható meg: A nyilvántartás olyan hatósági nyilvántartás, mely a polgárok törvényben meghatározott személyi és lakcím adatait, valamint az azokban bekövetkezett változásokat tartalmazza. A polgárok személyi adatainak és lakcímnyilvántartásának az a célja, hogy a személyi és lakcímadatok nyilvántartó rendszerének megteremtésével a személyes adatok védelméhez fűződő alkotmányos jog tiszteletben tartása mellett biztosítsa – elsősorban az államigazgatási és igazságszolgáltatási szervek részére – a polgárok ügyeiben történő gyors és zökkenőmentes eljáráshoz szükséges adatok jogszerű gyűjtését és szolgáltatását. E megfogalmazásból mindenek előtt – a személyes adatok alkotmányos védelme mellett – azt szükséges kiemelni, hogy az adatgyűjtés, adatszolgáltatás a polgárok ügyeiben való eljárás gyorsasága és zökkenőmentessége érdekében történik, de az az államigazgatási és igazságszolgáltatási szervek tevékenységét is segíti. Az államigazgatási eljárás egyik alapelve, hogy az államigazgatási szervek feladataikat gyors eljárással teljesítsék. A döntéseknél "az időszerűség" az igazságszolgáltatási szervek munkájával szemben is követelmény. A nagyszámú hatósági és bírósági ügyek gyors elintézése nem csak a polgárok érdeke, hanem közérdek is. Mindezek megvalósításához a nyilvántartás is hozzájárulhat a gyors és pontos adatszolgáltatásával. A személyi adatnyilvántartás főbb alapelvei:

141

A törvény alapelvei a személyes adatok védelméhez fűződő alkotmányos jog elsődlegességből indulnak ki. Ugyanis az Alkotmány 59. § (1) bekezdése értelmében „A Magyar Köztársaságban mindenkit megillet ……. a személyes adatok védelméhez való jog.”

a)

A személyes adatokkal való önrendelkezési jog Ezen alapelv tartalmát az Alkotmánybíróság 15/1991. (IV.13.) AB számú határozata

alapján akként lehet megfogalmazni, hogy mindenki maga dönt személyi adatainak feltárásáról és felhasználásáról. Ennek megfelelően a személyes adatokat csak az érintettek hozzájárulásával lehet felvenni és felhasználni. A személyes adatokkal való önrendelkezési jog ezen túlmenően azt is jelenti, hogy mindenkinek joga van tudni, hogy személyes adatait ki, hol, milyen célra használja fel. Csak kivételesen kerülhet sor a személyes adat kötelező kiszolgáltatására, amit csak törvény rendelhet el. Ugyanakkor a polgár – ha törvény másképp nem rendelkezik – jogosult megtiltani a róla nyilvántartott adatok kiszolgáltatását. Személyes adatot az érintetten és az eredeti adatfeldolgozón kívül harmadik személy számára hozzáférhetővé tenni csak akkor szabad, ha az információ birtokába jutó konkrét törvényi felhatalmazással rendelkezik.

b)

Az adatkezelés célhozkötöttsége A törvényesség érvényesülését minden jogág általános elvként fogalmazza meg. A

polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról szóló 1992. évi LXVI. törvény a nyilvántartás törvényességét – többek között – annak célhozkötöttségével igyekszik biztosítani. A célhozkötöttség elve lényegében azt jelenti, hogy személyi adatot feldolgozni csak jogszerű és pontosan meghatározott célra szabad. Ebből következik, hogy meghatározott cél nélkül tilos adatot gyűjteni, tárolni. A célhozkötöttség – ezen túlmenően – magába foglalja annak a követelménynek érvényesülését, hogy az adatgyűjtés célját az érintettel ismertetni kell. Az információnak olyannak kell lenni, hogy abból következtetést lehessen levonni az adatfeldolgozás következményeire is. Mindezen adatok birtokában tud csak a polgár dönteni a személyes adatai kiszolgáltatásáról. Természetes, hogy ha az adatgyűjtés céljában változás következik be, úgy erről az érintettet értesíteni kell, s ismét az ő döntése a meghatározó az adatgyűjtésre, illetve adatfeldolgozásra. Az adatkezelés célhozkötöttsége kizárja azt, hogy személyes adatokat előre meg nem határozott célra, esetleg "várakozási készletre" gyűjtsenek, illetve dolgozzanak fel. A célhozkötöttségnek nem csak a gyűjtésnél, hanem a feldolgozás minden fázisában fenn kell

142

állnia. A cél megjelölése nem lehet általános, mindig konkrétan kell megjelölni azt a célt, melynek érdekében az adatok gyűjtése és feldolgozása történik.

c)

Az adatok körének pontos meghatározása A személyes adatok védelméhez való jog az állampolgár alkotmányos joga. Az

Alkotmány 8. §. (1) bekezdése úgy fogalmaz, hogy állampolgár alapvető jogaira és kötelezettségére vonatkozó szabályokat csak törvény állapíthat meg. Ebből következik, hogy a polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról szóló törvény kétséget kizáróan, taxatíve meghatározza, hogy az erre feljogosított államigazgatási szerv a polgár mely adatait tartja nyilván. Az adatok körének pontos meghatározása a nyilvántartás törvényességének is garanciája. A törvény a nyilvántartás személyi hatályát akként fogalmazza meg, hogy az a Magyar Köztársaság területén élő magyar állampolgárokra, bevándorolt és menekültként elismert személyekre terjed ki. A külföldön élő, illetőleg a Magyar Köztársaság területét a külföldi letelepedés szándékával elhagyó magyar állampolgárok akkor tartoznak a törvény hatálya alá, ha – a magyar állampolgárságuk igazolása után – kérik adataiknak a nyilvántartásba való felvételét, illetőleg meglévő adataik további kezelését. Adataikat kérelmükre – az archív adatok kivételével – a nyilvántartásból törölni kell. Ennek a szabályozásnak az a célja, hogy segítse a külföldön élő magyar állampolgárt Magyarországon jogának gyakorlásában, illetve, hogy olyan feltételeket teremtsen számára, mint amilyennel a Magyarországon élő magyar állampolgárok rendelkeznek.

6.3.2. A személyi nyilvántartás szervezete, hatásköri és illetékességi szabályok A polgárok személyiadat- és lakcímnyilvántartásával kapcsolatos feladatokat a települési (fővárosi, kerületi) önkormányzat jegyzője, a közigazgatási hivatal és a polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartását kezelő központi szerv a Közigazgatási és Elektronikus Közszolgáltatások Központi Hivatala látja el. A nyilvántartás ugyanis egységes nyilvántartás, melyhez kapcsolódva a feladatokat központi, területi és helyi szinten látják el. Az egyes hatáskörök címzettjei első helyen a települési önkormányzatok jegyzői. Az ő feladatuk – többek között – hogy kezdeményezzék a településük közigazgatási területén lakcímmel rendelkező polgár adatainak, illetve adatváltozásainak a nyilvántartáson való átvezetését. A polgárt ő látja el személyi azonosítóval, illetve, ha szükséges ő vonja vissza,

143

vagy módosítja a polgár személyi azonosító jelét. De a lakcímbejelentéssel, a nyilvántartásból való adatszolgáltatással, az adatvédelemmel kapcsolatos tevékenység ellátása is a feladat- és hatáskörébe tartozik. A jegyzői hatáskörök gyakorlása kapcsán ki kell emelni azt, hogy az okmányirodák létrehozása változást hozott a jegyzői népesség-nyilvántartási feladatok ellátásában. Az okmányirodákat megillető hatásköröket a körzetközponti feladatokat ellátó kijelölt települési önkormányzatok (városok, fővárosi kerületek) jegyzői gyakorolják. Az okmányirodák az anyakönyvre és a népesség-nyilvántartásra épülve speciális feladatokat látnak el, mely szükségessé teszi, hogy a jegyzők népesség-nyilvántartással kapcsolatos hatásköre megosztásra kerüljön a település és a körzetközponti feladatot ellátó jegyzők között. A körzetközpont jegyzője vezeti át a nyilvántartáson a személyi és lakcímadatokat, az adatváltozásokat és adatjavításokat a jegyző és saját illetékességi területén lakcímmel rendelkező polgár tekintetében, valamint hatósági jogkörében eljárva végzi a személyi azonosító igazolvány, illetve a személyi azonosítóról és lakcímről szóló hatósági igazolvány kiadással kapcsolatos feladatokat. A (regionális) közigazgatási hivatal feladat- és hatásköre kettős. Egyrészt felügyeletet gyakorol a helyi nyilvántartási tevékenység felett, melynek keretében – ha jogszabály eltérően nem rendelkezik – másodfokon dönt azokban az ügyekben, amelyekben a jegyző első fokon járt el, illetve ellenőrzi a személyes adatok védelmének érvényesülését, szükség esetén helyreállítja a törvényes állapotot. Másrészt biztosítja a nyilvántartással kapcsolatos technikai feltételeket, közreműködik az adatkezelés és adatszolgáltatás megszervezésében. A Közigazgatási és Elektronikus Közszolgáltatások Központi Hivatal olyan központi államigazgatási szerv, amely a személyiadat- és lakcímnyilvántartás feladatait országos illetékességgel látja el. E feladatainak ellátása során az önkormányzati és területfejlesztési miniszter irányítja. A központi hivatal hatáskörébe tartozik – többek között – a nyilvántartó rendszer működtetésével és üzemeltetésével kapcsolatos feladatok (Így például, kezeli a nyilvántartás adatállományát és biztosítja a nyilvántartásban kezelt adatok helyességét, működteti a nyilvántartás informatikai rendszerét, stb.). Elsőfokú hatóságként jár el akkor, amikor gondoskodik a személyi azonosító képzéséről, vagy amikor a jogszabály szerint hatáskörébe tartozó esetekben adatszolgáltatást teljesít a nyilvántartásból.

144

6.3.3. A nyilvántartás adatai, adatszolgáltatás, adatvédelem A nyilvántartás tartalmazza a polgár nevét; magyar vagy külföldi állampolgárságát, illetve hontalanságát, magyar állampolgársága megszűnésének tényét, valamint menekült, bevándorolt, letelepedett jogállását, illetve a szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személy esetében a szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való joggal történő rendelkezés tényét; nemét; születési helyét és idejét; anyja nevét; személyi azonosítóját; elhalálozása helyét és idejét (a holttá nyilvánítását, vagy a halál tényének bírói megállapítását); lakcímét; az adatszolgáltatásra vonatkozó korlátozást, illetve tilalmat; adataiból történő rendszeres adatszolgáltatásra vonatkozó jelzést; családi állapotát, a házasságkötés helyét; arcképmását, aláírását; személyazonosító igazolványának, továbbá személyi azonosítójáról és lakcíméről kiadott hatósági igazolványának okmányazonosítóját. Az adatbiztonság, az adatvédelem és bizonyos adatszolgáltatási célok szempontjából jelentősége van a korábbi adatok megőrzésének is, ezért a törvény tizenöt évben határozza meg az adatok archiválásának határidejét, nevezetesen azon polgárok adatainak a megőrzését (történelmi állomány), akik – elhaláloztak (beleértve a holttá nyilvánítást és a halál tényének megállapítását is), – magyar állampolgárságuk megszűnt, – külföldi letelepedés szándékával hagyják el az országot, – a jegyző illetékességi területén érvényes lakcímmel már nem rendelkeznek. A központi okmánytárban meghatározott adatokat, illetőleg okiratokat a tizenöt év lejártától számított negyven évig kell megőrizni. Ki kell emelni, hogy a személyazonosító jel (személyi szám) a nyilvántartás számítógépes rendszerében használt olyan technikai segédeszköz, amely a személyek egyedi azonosítását szolgálja. A személyi szám egyes országokban eredetileg születési nyilvántartási szám volt (Svédország), míg más országokban (Belgium, Dánia, Izland, Hollandia, stb.) népességnyilvántartási, illetve társadalombiztosítási szám. A személyi szám alkalmazását több országban (Portugália, Németország) alkotmányellenesnek nyilvánították. Ugyanakkor vannak olyan országok (Franciaország, Kanada), melyek a célhoz kötött személyi számot elismerik. A személyi szám (személyi azonosító jel) korlátlan használata azért vet fel alkotmányossági aggályokat, mert a számítógépes feldolgozás elérte azt a fejlettségi szintet, amikor a személyi szám lehetőséget ad a polgárok „totális ellenőrzésére”, különösen akkor, ha a személyi szám segítségével az egyes nyilvántartási rendszereket összekapcsolják. Ennek megakadályozása szükségessé teszi a személyi szám használatának pontos szabályozását, azt,

145

hogy a polgár személyi számát kérni, majd felhasználni csak törvényi felhatalmazás birtokában lehessen. Erre figyelemmel törvényi szabályozás megengedi a személyi azonosító jel (személyi szám) alkalmazását. akként, hogy a személyi azonosító jelet a nyilvántartás szervei az egymás közötti és az anyakönyvvezetővel való kapcsolatukban az e törvényben előírt feladataik ellátásához belső azonosítóként használhatják, és törvényben előírt használatra feljogosítottak kivételével más polgárnak és jogi személynek nem hozhatják tudomására. A személyi azonosító jelet a törvényben használatra feljogosított szerven kívül más szerv és személy a polgártól nem kérheti, nyilvántartásában azonosításra nem alkalmazhatja és az okiratokban nem tüntetheti fel. Az érintettet személyi azonosítójáról a nyilvántartó szerv hatósági igazolvánnyal tájékoztatja. A nyilvántartás szervei a polgár, illetve jogi személy és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet kérelmére a felhasználás céljának és jogalapjának igazolása esetén adatot szolgáltatnak. A név- és lakcímadatok adatszolgáltatására – jogának, vagy jogos érdekének érvényesítése érdekében – bármely polgár, illetve jogi személy és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet jogosult, ha azt írásban, a felhasználás céljának és jogalapjának igazolásával kéri. Kivételt képez az az eset, amikor az adatok kiadását az érintett polgár letiltotta, vagy ha az adatszolgáltatás az adattal érintett polgár személyiségi jogát sérti. A név- és lakcímadatok, anyja neve, állampolgárság, születési hely, születési idő, a nem, a családi állapot, a házasságkötés helye, a nyilvántartásból való kikerülés oka, helye és ideje, mint adat más polgárnak, jogi személynek vagy jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetnek a nyilvántartásból adatszolgáltatás címén csak akkor szolgáltatható ki, ha azt törvény, nemzetközi szerződés vagy viszonosság előírja, vagy ha a kérelmező: – polgár, vagy a jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet az adatok felhasználásához fűződő jogát vagy jogos érdekét okirattal igazolja, – jogi személy a polgárral szemben igazolt joga érvényesítése vagy kötelezettsége teljesítése érdekében kéri. Minden esetben jogosultak a fent említett adatok kiszolgálását igényelni a következő szervek: – a helyi önkormányzatok szervei: a törvényben, vagy az önkormányzati rendeletben meghatározott feladataik ellátásához, – a személyazonosító igazolványt kiadó és nyilvántartó hatóság: az ezzel kapcsolatos előírt feladatai végrehajtásához,

146

– a szabálysértési hatóság: a hatáskörébe tartozó szabálysértési eljárásban a feljelentett vagy tanú (szakértő) személyi adatainak és lakcímének megállapításához, – a szociális igazgatás szervei: a szociális gondoskodás körében felmerülő, törvényben meghatározott feladataik ellátásához, – az útlevélhatóság: az útlevél ügyintézéshez, – a gépjárműveket, a forgalmi és vezetői engedélyeket nyilvántartó hatóság: a nyilvántartásban szereplő polgárok adatai változásának követéséhez, – az anyakönyvvezető, az állampolgársági és névváltoztatási ügyekben eljáró szerv: a törvényben meghatározott feladatai ellátásához, – a Központi Statisztikai Hivatal a statisztikáról szóló 1993. évi XLVI. törvényben meghatározott feladatai ellátásához, – a polgári védelmi kötelezettség érvényesítése céljából a polgári védelem hivatásos szervezete, valamint a polgármester, – az egyes fontos tisztségeket betöltő személyek ellenőrzéséről szóló 1994. évi XXIII. törvény 5. §-ában meghatározott bizottság, az Országgyűlés Nemzetbiztonsági Bizottsága, valamint a bíróság a törvényben meghatározott ellenőrzés lefolytatásához. Név- és lakcímadatok, anyja neve, állampolgársága, születési hely, születési idő, a nem, a családi állapot, a házasságkötés helye, a nyilvántartásból való kikerülés oka, helye és ideje, valamint a személyazonosító jel szerinti adatok igénylésére jogosultak köre az alábbi: – az állami ingatlan-nyilvántartás szervei az ingatlan-nyilvántartás vezetéséhez, – a honvédelmi igazgatás szerve a honvédelmi kötelezettség alá tartozó polgárok nyilvántartásának vezetéséhez, illetve a háborús veszteség nyilvántartással kapcsolatos kötelezettsége teljesítéséhez, – a rendészeti feladatokat ellátó igazgatási szervek: a polgári kézi lőfegyverekkel, ipari célokat szolgáló robbanóanyagokkal, pirotechnikai termékek gyártásával, forgalmazásával, a kábítószerekkel és pszichotrop anyagokkal kapcsolatos engedélyezési és nyilvántartási eljárásokhoz, – az idegenrendészeti szervek: a jogszabályban meghatározott idegenrendészeti feladataik ellátáshoz, – központi menekültügyi szerv a törvényben meghatározott feladatai ellátásához, – a választási szerv a népszavazásról és a népi kezdeményezésről szóló törvényekben és az önkormányzati rendeletekben, továbbá a népszámlálásról szóló törvényben, valamint az országgyűlési, a helyi önkormányzati és kisebbségi önkormányzati képviselő, az országos

147

kisebbségi önkormányzat közgyűlés tagjai és a polgármesterek választásáról szóló törvényben meghatározott feladatai ellátásához, – a választójoggal nem rendelkező polgárok nyilvántartását vezető szerv a nyilvántartás vezetéséhez, – a választójoggal nem rendelkező polgárok nyilvántartását vezető szerv részére adatszolgáltatásra kötelezett szerv, adatszolgáltatási feladatai teljesítéséhez. A bíróság és a nemzetbiztonsági szolgálatok feladataik ellátása érdekében – a reájuk vonatkozó törvényekben meghatározott célok és feltételek teljesülése esetén – valamint a nyomozó hatóságok bűnüldözési tevékenységük ellátásához, továbbá az állampolgársági ügyekben eljáró szerv a kérelmező adatainak azonosításához a nyilvántartásban felvett adatok teljes körének igénylésére jogosultak. A nyilvántartott adatok szolgáltatását elsősorban a helyi nyilvántartó szervektől, illetve a területi szervektől kell igényelni. A központi szerv nyilvántartása csak akkor vehető igénybe, ha az adatszolgáltatás egyéb módon nem teljesíthető. Az adatvédelem általános szabályait – a korábban már hivatkozott – a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvántartásáról szóló törvény tartalmazza. A törvény kimondja, hogy az adatok biztonságáról – technikai, fizikai és jogi értelemben egyaránt – az adatkezelő köteles gondoskodni. Ennek keretében az adatkezelő köteles védeni az adatokat a jogosulatlan hozzáféréstől, nyilvánosságra hozástól, a sérüléstől és a megsemmisüléstől. Amennyiben az adatkezelő megszegi az adatkezelési szabályokat, és ezzel kárt okoz, úgy köteles azt megtéríteni. Csak akkor mentesül a felelősség alól, ha bizonyítja, hogy a kárt az adatkezelés körén kívül eső elháríthatatlan ok idézte elő. A törvény a személyes adatok védelméhez fűződő alkotmányos jog védelme és biztosítása érdekében úgy rendelkezik, hogy az Országgyűlés e célból adatvédelmi biztost választ azok közül az egyetemi végzettségű, büntetlen előéletű, kiemelkedő tudású elméleti, vagy legalább 10 évi szakmai gyakorlattal rendelkező magyar állampolgárok közül, akik köztiszteletnek örvendenek és az adatvédelem vonatkozásában kellően jártasak. Az adatvédelmi biztos hármas feladatot lát el: – ellenőrzi az adatvédelmi törvény és más adatvédelmi jogszabályok biztosítását, – kivizsgálja a hozzá beérkezett bejelentéseket, – adatvédelmi nyilvántartást vezet. Az adatkezelő – e tevékenysége megkezdése előtt – köteles bejelenteni az adatvédelmi biztos részére, nyilvántartásba vétel céljából:

148

– az adatkezelés célját, – az adatok fajtáját és kezelésük jogalapját, – az adatok forrását, – stb. A polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról szóló törvény az adatvédelmi törvényben foglaltakon túl azt is kimondja, hogy a jegyző, a közigazgatási hivatal, valamint a központi szerv (Közigazgatási és Elektronikus Közszolgáltatások Központi Hivatala) vezetője a polgárok személyes adatai védelméért való felelősségnek körében köteles olyan technikai, szervezési intézkedéseket tenni, olyan ellenőrzési rendszert kialakítani, és adatvédelmi szabályzatot kiadni, amely biztosítja az adatvédelmi követelmények teljesülését. Az adatvédelmi szabályok betartásának ellenőrzésére a közigazgatási informatikáért felelős miniszter, a közigazgatási hivatal vezetője a közigazgatási hivatalnál adatvédelmi felelőst nevez ki. A nyilvántartás szervei az adatszolgáltatásról kötelesek nyilvántartást vezetni. Ezáltal biztosított, hogy az adatszolgáltatások minden esetben kellően dokumentáltak legyenek, s ily módon a polgár tájékozódhat arról, hogy adatit mikor, mely szerv vagy személy részére, milyen céllal szolgáltatták ki. Az adatszolgáltatási nyilvántartást öt évig meg kell őrizni. Az adatvédelem szempontjából garanciális jelentősége van a törvény azon rendelkezésének is, hogy a nyilvántartás más nyilvántartásokkal nem kapcsolható össze.

149

7. Rendészeti igazgatás Fő témakörök: 1. Általános kérdések, a rendészet fogalma 2. A rendőrség 3. Az idegenrendészet 4. Az útlevélrendészet 5. Katasztrófavédelmi igazgatás 6. Nemzetbiztonsági igazgatás

_______________________________________

7.1. Általános kérdések, a rendészet fogalma Az állam belső funkcióinak egyik lényeges funkciója a belső védelmi funkció, amely az állam belső rendjének biztosítására irányuló - elsősorban rendészeti és védelmi jellegű feladatok ellátásának kötelezettségét eredményezi. A közrend és a közbiztonság fenntartására irányuló rendészeti tevékenység talán a közigazgatás legrégebbi tevékenysége, alapító ágazata, hiszen a korai államok létezésének, működésének is alapvető feltétele volt a belső rend fenntartása. A rendészeti feladatokat minden korban döntően a közigazgatási szervek látták el, és ez jellemző a modern államokra is. A rendészeti tevékenység – a sokrétűsége miatt – a közigazgatás több ágazatában is jelen van, ugyanakkor fontosnak tartjuk megjegyezni, hogy a rendészeti tevékenység a közigazgatásnak az a területe, amely manapság leginkább a figyelem középpontjába került, részben az emberi jogok korábban nem tapasztalt jelentőségű szintre történő emelkedése miatt, részben pedig a közrend megőrzésével kapcsolatos rendészeti tevékenységnek a mindennapi politikai csatározásokban játszott szerepe miatt. A rendészet általános fogalmának meghatározása előtt tekintsük át röviden a rendészeti tevékenység jellegzetes vonásait. A leglényegesebb jellemzője az, hogy minden esetben a végrehajtó hatalomhoz kapcsolódik, államigazgatási szervek tevékenysége révén valósul meg. Ennek magyarázata a hatalommegosztás klasszikus elvében rejlik, ugyanis a rendészeti tevékenység alanyai kizárólag az államigazgatási szervek közül kerülhetnek ki. Jellemzője a rendészeti tevékenységnek az is, hogy alapvetően hatósági jogalkalmazásban, vagy hatósági

150

intézkedésben nyilvánul meg, az ezek alapjául szolgáló hatásköröket és feladatokat a demokratikus jogállamokban magas szintű jogszabályok rögzítik. Jellemző a döntések és intézkedések kikényszeríthetősége, ez a kikényszeríthetőség adott esetben kényszerítő eszköz alkalmazását is jelentheti. Alapvető célja a rendészeti tevékenységnek a közbiztonság és a közrend megóvása, vagy ezek megzavarása esetén a rend mielőbbi visszaállítása. Jellemző az is, hogy bár rendészeti tevékenységet sok államigazgatási szerv végez, de a klasszikus értelemben vett rendészeti tevékenységet legkarakterisztikusabban a rendőrség végzi. A rendészet általános fogalmának meghatározása Szamel Lajos nevéhez fűződik: „A rendészet olyan állami tevékenység, amely a közrend megzavarásának megelőzésére, a közvetlenül zavaró magatartás megakadályozására és a megzavart rend helyreállítására irányul.” Szamel Lajos a definíció megalkotásakor a közrend fogalmát állította előtérbe, azaz a rendészet legfőbb feladatának a közrend védelmét tekinti.

7. 2. A rendőrség 7. 2. 1. A rendőrség feladatai, szervezete és irányítása Korábban utaltunk arra, hogy a rendészeti tevékenységgel kapcsolatos feladatokat és hatásköröket, valamint a tevékenység ellenőrzésével kapcsolatos jogosítványokat – garanciális okokból – magas szintű jogszabályok kell, hogy tartalmazzák. A rendőrségről szóló hatályos törvény az 1994. évi XXXIV. törvény, a rendőrség szolgálati szabályzatát pedig a 62/2007. (XII.23.) IRM rendelet tartalmazza. A törvény értelmében a Magyar Köztársaság rendőrségének feladata a közbiztonság és a közrend védelme, az államhatár őrzése, a határforgalom ellenőrzése és az államhatár rendjének fenntartása. Ennek keretén belül pl. általános bűnügyi nyomozó hatósági jogkört gyakorol, végzi a bűncselekmények megelőzését és felderítését, gondoskodik a az igazságszolgáltatást segítők védelmi programjának végrehajtásáról, büntetés-végrehajtási feladatokat lát el, szabálysértési hatósági jogkört gyakorol, továbbá közreműködik a szabálysértések megelőzésében és felderítésében, őrzi az államhatárt, megelőzi, felderíti megszakítja az államhatár jogellenes átlépését, ellenőrzi az államhatáron áthaladó személy- és járműforgalmat, közlekedési hatósági és rendészeti feladatokat végez, ellátja a közterületek rendjének fenntartásával kapcsolatos feladatokat, engedélyezési és felügyeleti tevékenységet lát el a személy- és vagyonvédelmi, valamint a magánnyomozói tevékenységgel kapcsolatban. E feladatok végrehajtása során a rendőrség együttműködik az állami és önkormányzati szervekkel, a gazdálkodó

151

szervezetekkel, a társadalmi szervezetekkel és az állampolgárokkal. A rendőrségi feladatok egy jelentős része tehát a büntetőjoghoz és a büntető eljárásjoghoz, míg másik része a közigazgatási joghoz kapcsolódik. A továbbiakban elsősorban ez utóbbi témakörhöz kapcsolódó feladatokat, jogintézményeket fogjuk részletesen ismertetni. A Kormány a rendészetért felelős miniszter útján irányítja a Rendőrséget. A Rendőrség – mint állami, fegyveres rendvédelmi szerv – központi szerve az Országos Rendőrfőkapitányság, élén az országos rendőr-főkapitánnyal. Az országos rendőrfőkapitányt a rendészetért felelős miniszter javaslatára a miniszterelnök nevezi ki és menti fel. Az országos rendőrfőkapitány a jogszabályok, és az állami irányítás egyéb jogi eszközei által meghatározott keretek között önálló felelősséggel vezeti a rendőrség központi szervét, irányítja a rendőr-főkapitányságok és a közvetlen alárendeltségébe tartozó más rendőri szervek vezetőinek tevékenységét, törvény eltérő rendelkezésének hiányában képviseli a rendőrséget.

A Rendőrség területi, helyi szervei a megyei és a fővárosi rendőr-

főkapitányságok, valamint a rendőrkapitányságok és a határrendészeti kirendeltségek. A rendőrségi törvény lehetőséget biztosít arra, hogy törvény vagy kormányrendelet más típusú rendőri szervet is létrehozzon. A rendőrség szervezete hármas tagozódású: szolgálati ágakra, szolgálatokra és szakszolgálatokra tagozódik. A szolgálati ágak a következők: bűnügyi, közrendvédelmi, közlekedésrendészeti, igazgatásrendészeti, valamint a személy és objektumvédelmi szolgálati ág. A szolgálatok (ide tartozik a terrorelhárítás, repülőtéri biztonsági szolgálat, a tűzszerészet, a rendőri csapaterő, az ügyeleti szolgálat és az állami futárszolgálat) és a szakszolgálatok (ide tartozik a gazdasági, az információ-technikai, a személyügyi és a hivatali szakszolgálat) feladata elsősorban a szolgálati ágak zavartalan működésének biztosítása. Az Alkotmány 35.§ (1) bek. h/ pontjának értelmében a rendőrség – mint rendvédelmi szerv – irányítása a Kormány feladata. Ezt az irányítási feladatot a Kormány a rendészetért felelős miniszter útján látja el. A rendészetért felelős miniszternek a rendőrség irányításával kapcsolatos feladatait két csoportba sorolhatjuk, az elsőbe a kormányzati teendők, míg a másodikba a szervezetirányítással kapcsolatos jogkörök tartoznak. A miniszter a szervezetirányítói jogkörében adhat ugyan utasítást a rendőrségnek, de ez az utasítási jog nem sértheti a rendőrség hatáskörét, azaz hatáskörébe tartozó ügy nem vonható el, valamint a hatáskör gyakorlását nem akadályozhatja. A miniszter egyedi utasítást csak az országos rendőr-főkapitány útján adhat. A rendőrség személyi állománya hivatásos állományú rendőrökből, köztisztviselőkből és közalkalmazottakból áll. A legszigorúbb előírások a hivatásos állományú rendőrökre

152

vonatkoznak. Hivatásos szolgálati jogviszony ugyanis csak azzal a cselekvőképes, állandó belföldi lakhellyel rendelkező, büntetlen magyar állampolgárral létesíthető, aki fegyveres szolgálatra alkalmas, rendelkezik a szolgálati beosztáshoz előírt képesítési, egészségügyi és egyéb fizikai alkalmassági feltételekkel és jó hírnévvel.

7. 2. 2. A rendőrség együttműködése A helyi önkormányzatokról szóló törvény az önkormányzatok, és a rendőrség kapcsolatával szűkszavúan foglalkozik. A törvény egyrészt a képviselő-testületek át nem ruházható hatáskörei közé sorolja az azon ügyekben történő véleménynyilvánítást, amelyekben törvény írja elő az érdekelt önkormányzat álláspontjának a kikérését, másrészt a települési önkormányzatok feladatává teszi a közbiztonság helyi feladatairól történő gondoskodást. A rendőrségről szóló törvény szerint határrendészeti kirendeltség és más helyi rendőri szerv létesítéséhez és megszüntetéséhez előzetesen ki kell kérni az érintett települési önkormányzat véleményét. Ugyancsak kötelező ezen szervek előzetes véleményének a kikérése a határrendészeti kirendeltség és más helyi rendőri szerv vezetőjének kinevezése előtt. A rendőrkapitányságok vezetői kötelesek évente beszámolni az illetékességi területükön

működő

települési

önkormányzat

képviselő-testületének

a

település

közbiztonsági helyzetéről, a közbiztonság érdekében tett intézkedésekről és az azzal kapcsolatos feladatokról. Ugyancsak tájékoztatási kötelezettsége van a rendőrkapitánynak, ha a lakosság széles körét érintő rendőri intézkedést tervez végrehajtani, kivéve, ha ezzel veszélyeztetné a tervezett intézkedés biztonságát. A határrendészeti feladatok ellátása során a rendőrfőkapitány tájékoztatni köteles a közigazgatási hivatal vezetőjét, a területi önkormányzat közgyűlésének elnökét, a katasztrófavédelmi szerv vezetőjét és a Nemzetbiztonsági Hivatal területi vezetőjét, ha a lakosságot a szomszédos állam területéről veszély fenyegeti, vagy ha tömegesen menekülő vagy menedéket kérő személyek érkezése várható. Egy sajátos jogosítványt is biztosít a rendőrségről szóló törvény az önkormányzatok képviselő-testületei számára. A képviselő-testület indokolással ellátott észrevételt tehet a rendőrség olyan döntéseivel, intézkedéseivel, vagy intézkedéseinek elmulasztásával kapcsolatban, ahol külön jogszabály nem biztosít jogorvoslati lehetőséget. A rendőrségi törvény lehetőséget biztosít a települési önkormányzatok számára, hogy az illetékességi területükön működő rendőrkapitányságok vezetőivel szerződést kössenek a helyi közbiztonságot érintő feladatok ellátására, illetve az illetékességi területen működő

153

rendőri szerv bővítésének, vagy fejlesztésének elősegítése érdekében. Elzárkózhat a rendőrség az ilyen szerződések megkötése elől, ha az bármilyen vonatkozásban ellentétes lenne a felettes rendőri szerv vezetőjének rendelkezésével, vagy szakmai szempontból megalapozatlan, illetve ha a pénzügyi fedezet a települési önkormányzat részéről nem látszik biztosítottnak. A magyar települések majdnem mindegyikében működik egy önkéntes alapon szerveződött, ám semmilyen hatósági jogkörrel nem rendelkező szervezet, a polgárőrség. A polgárőrök szervezetei támogatást kapnak mind a települési önkormányzatoktól, mind pedig a rendőrségtől. Feladatuk elsősorban az adott településen a közbiztonság megóvása, az esetleges jogsértő magatartások megelőzése.

7. 2. 3. A rendőri intézkedések A rendőri intézkedések megtételének és a későbbiek során ismertetendő kényszerítő eszközök alkalmazásának közös elvei és szabályai vannak. Garanciális okból fontosak ezek a szabályok, ugyanis egy jogállamban minimális elvárás az, hogy pl. erőszak alkalmazása során a rendőrt a jogi normák kössék. Ezek a szabályok azonban csak alapelv szintűek, vagy a megfogalmazásuk nagyon általános. Ez azzal magyarázható, hogy azok a veszélyes élethelyzetek, amelyek során lehetőség nyílik a rendőri erőszak alkalmazására, konkrét jogi hipotézisekbe csak nehezen formulázhatóak. Ilyen általánosnak tekinthető előírás az, hogy az intézkedés során kerülni kell a sérülés okozását, az élet kioltását. Fontos garanciális szabály az is, hogy az intézkedés során megsérült személy részére, amint ez lehetséges, segítséget kell nyújtani, és szükség esetén a rendőrnek kell arról gondoskodni, hogy a sérültet orvos láthassa el. A rendőrségi törvény 16 rendőri intézkedést nevesít, a következőkben ezeknek az ismertetésére kerül sor. Igazoltatás. Az első – és talán a leggyakrabban előforduló - rendőri intézkedés az igazoltatás. Akinek a személyazonosságát meg kell állapítani, azt a személyt a rendőr igazoltathatja. A személyazonosság igazolására mindenekelőtt a személyi igazolvány szolgál, de elfogadható minden olyan okmány, amelyből az igazoltatott személy kiléte hitelt érdemlően megállapítható. Pl. alkalmas a személyi igazolvány helyettesítésére együtt a lakcímkártya és az új, kártya formátumú jogosítvány is. Kivételesen lehetőség van arra is, hogy okmányok hiányában a rendőr egy általa ismert kilétű személy közlését fogadja el igazolásként. Az igazoltatás csak a személyazonosság megállapításához szükséges ideig

154

tarthat, és az igazoltatást követően az igazoltatottal közölni kell az igazoltatás okát, feltéve, hogy ez a közlés nem veszélyezteti a közbiztonság érdekét. Ha az igazoltatott személy az igazoltatást megtagadja, akkor feltartóztatható, ha pedig az igazoltatás nem jár eredménnyel, akkor az igazoltatott személy előállítható és a személyazonosság megállapítása céljából tőle ujjnyomat vehető, fényképfelvétel készíthető, valamint külső testi jegyei mérés és észlelés alapján rögzíthetők. Veszély elhárítása, továbbá szabálysértés vagy bűncselekmény elkövetésének gyanúja esetén lehetőség van az igazoltatott személy ruházatának, járművének átvizsgálására. Fokozott

ellenőrzés,

ruházat,

jármű,

csomag

átvizsgálása.

Bűncselekmény

elkövetőjének elfogása és előállítása, vagy a közbiztonságot veszélyeztető cselekmény, esemény megelőzése, megakadályozása céljából lehetőség van nyilvános helyen, vagy közterület kijelölt részén az ott tartózkodó személyek igazoltatására. E célok elérése céljából lehetőség van épület, helyszín, jármű, csomag átvizsgálására. A ruházat átvizsgálását főszabály szerint csak az intézkedés alá vont személlyel azonos nemű személy végezheti, és ez nem történhet szeméremsértő módon. Erre az intézkedésre általában akkor kerül sor, ha valamely ok miatt különösen nagy számú személy igazoltatása válik szükségessé, pl. egy fogva tartott személy megszerzi az őr fegyverét és megszökik, a pályaudvarokat, a kivezető utakat fokozottan ellenőrzik. Felvilágosítás kérés A rendőrnek – a feladata teljesítéséhez – információra van szüksége. A rendőrségi törvény lehetőséget teremt arra, hogy a rendőr bárkitől felvilágosítást kérhet, bárkihez kérdést intézhet, ha alaposan feltehető, hogy a megkérdezett képes olyan hasznos közlést tenni, amellyel a rendőrt a feladati ellátása során segítheti. A felvilágosítás kérésének az idejére a megkérdezett személy feltartóztatható. A megkérdezett személy az általa ismert tények, adatok közlését nem tagadhatja meg. Elfogás és előállítás. Ez a két intézkedési mód alapvetően a büntetőeljáráshoz kapcsolódik, emiatt a továbbiakban csak a közbiztonsághoz kapcsolódó eseteket ismertetjük. Ezek az intézkedések a személyes szabadság korlátozásával járnak. A rendőr a közbiztonság érdekében a hatóság vagy az illetékes szerv elé állíthatja azt, aki pl. nem tudja magát hitelt érdemlően igazolni, vagy megtagadja az igazoltatást, akitől véralkohol-vizsgálat céljából vérvétel, vizeletvétel, vagy műtétnek nem minősülő egyéb mintavétel szükséges, aki a szülői felügyelet, gyámság, intézeti nevelés alól engedély nélkül kivonja magát, aki a pártfogói felügyelet szabályait megszegi. Fontos garanciális szabály, hogy a személyes szabadság korlátozása csak a szükséges ideig, de legfeljebb 8 óráig tarthat, ezt az időtartamot a rendőri szerv vezetője indokolt esetben egy alkalommal 4 órával meghosszabbíthatja. Az előállított

155

személlyel közölni kell az előállítás okát és részére az előállítás időtartamáról igazolást kell kiadni. Elővezetés. Gyakran előfordul, hogy pl. idézett személyek nem jelennek az őket idéző hatóság előtt a megjelölt helyen és időben, és a távolmaradásukat előzetesen nem mentik ki. Az eljárási szabályok ilyenkor lehetőséget teremtenek arra, hogy a távolmaradt személyek rendőrség általi elővezetésére kerüljön sor. Az elővezetést minden esetben az a hatóság rendeli el, amelyik hatóságnál meg kellett volna jelennie az idézett személyeknek, tehát az elővezetés jogszerűségéért is az elrendelő hatóság lesz a felelős. Az elővezetés sikeres teljesítése érdekében lehetőség van az elővezetett személy legfeljebb 12 órai időtartamra történő visszatartására. Idegenrendészeti intézkedés. Nemzetközi szerződés alapján a Rendőrség végrehajthatja a személyek államhatáron történő átadását, átvételét, más államok között átadásra kerülő személyeknek az átadás helyére történő szállítását. Határforgalom-ellenőrzés. A Rendőrség ellenőrzi a határátlépés feltételeit, ennek során jogosult az államhatárt átlépő személyek személyazonosságát megállapítani, az úti okmányait ellenőrizni, a járművet átvizsgálni és mód van a határátlépés feltételeivel nem rendelkező személyek határátléptetésének megtagadására is. Biztonsági intézkedés. Alkalmazására valamilyen veszélyhelyzet megszüntetésének érdekében szokott sor kerülni. Az önveszélyes állapot, személyeket, vagy anyagi javakat közvetlenül fenyegető veszélyhelyzet megszüntetése érdekében a rendőr jogosult az elhárításhoz, megszüntetéshez haladéktalanul szükséges, a feladatkörébe tartozó intézkedések megtételére. Ennek során intézkedik az öngyilkosság lehetőség szerinti megakadályozására, az önmagát, vagy mást veszélyeztető állapotban lévő személyt szükség szerint egészségügyi intézetbe szállíttatja. A rendőr indokolt esetben jogosult a közterületen, vagy nyilvános helyen az önkívületben lévő, illetve ittas, bódult személy egészségügyi intézetbe történő szállíttatásáról.

Indokolt

esetben

lehetőség

van

terület

lezárására

és

annak

megakadályozására, hogy oda bárki belépjen. Közbiztonsági őrizet. Ez az intézkedés egy másik intézkedés, a korábban ismertetett előállításhoz kapcsolódik. Ha ugyanis bármely ok miatt – pl. az elállított személy oly mértékben ittas, hogy - az előállítás időtartama alatt a személyazonosságot nem lehetett megállapítani, lehetőség van az előállított személy közbiztonsági őrizetbe vételére. Ennek maximális időtartama 24 óra lehet, amelybe az előállítás idejét be kell számítani. A közbiztonsági őrizet időtartama lehet 72 óra is, de tekintettel arra, hogy ez a büntetőjoghoz kapcsolódik, a részletes ismertetésétől eltekintünk.

156

Intézkedés magánlakásban és közterületnek nem minősülő egyéb helyen. Tekintettel arra, hogy a magánlakás sérthetetlenségét az Alkotmány biztosítja, és ennek az intézkedésnek a során a rendőr épp ezt az alapjogot töri meg, a törvény tételesen felsorolja azokat az eseteket, amikor a rendőr hatósági határozat is jogosult belépni, vagy behatolni a magánlakásba. Ilyen esetek pl. a következők: öngyilkosság megakadályozása céljából, vagy segélyhívás esetén, közveszély elhárítása, vagy ilyen helyzetben lévők kimentése érdekében, rendkívüli, vagy tisztázatlan okból bekövetkezett halálesettel kapcsolatos intézkedés megtétele esetén, szabálysértést felszólítás ellenére is folytató személy előállítása céljából, személy- és létesítménybiztosítási intézkedés végrehajtása céljából. Fontos garanciális szabály, hogy a rendőr a magánlakásban csak a feladat elvégzéséhez szükséges ideig tartózkodhat. A közterületnek nem minősülő egyéb helyen is jogosult a rendőr ezt az intézkedést megtenni, az intézkedése során azonban ezt az intézmény rendjének lehetőség szerinti tiszteletben tartásával teheti meg. Műszeres ellenőrzés. Ez az intézkedés elsősorban a büntetőjoghoz kapcsolódik (a gyakorlatban az ún. poligráfos vizsgálat elvégzését jelenti), a részletes ismertetésétől ezért eltekintünk. Kép- és hangfelvétel készítése. A rendőr jogosult az intézkedése során, az intézkedéssel érintett személyről, a környezetről, egyéb lényeges körülményről kép- és hangfelvételt készíthet. Lehetőség van arra is, hogy közterületen, közbiztonsági célból képfelvétel készítésére alkalmas eszközök kerüljenek elhelyezésre, Garanciális szabály, hogy az elhelyezésnek oly módon kell történnie, hogy az az állampolgárok számára nyilvánvaló legyen. Személyiségvédelemmel kapcsolatos garanciális szabály az is, hogy ha a kép-vagy a hangfelvételen rögzített cselekmények miatt nem került sor szabálysértési- vagy büntetőeljárás megindítására, a felvételt – főszabály szerint - az elkészülte utáni 6 hónap elteltével meg kell semmisíteni. A helyszín biztosítása. Egy jogellenes cselekmény későbbi elbírálását nagyban megkönnyíti az, ha a cselekmény vagy esemény helyszíne a nyomok pontos rögzítéséig változatlan állapotban marad. Ennek érdekében a rendőr jogosult megtiltani, vagy megakadályozni, hogy valamely bűncselekmény, szabálysértés, baleset, vagy egyéb esemény helyszínét megváltoztassák. Közlekedésrendészeti

intézkedés.

A

rendőrségi

törvény

csak

keretjellegű

rendelkezéseket tartalmaz, a konkrét anyagi jogi rendelkezések más – elsősorban közlekedési, közlekedésrendészeti – jogszabályokban találhatók. A rendőr jogosult pl. a közúti forgalom irányítására, korlátozására, szüneteltetésére, a közlekedési rendszabályok

157

megtartásának ellenőrzésére, a jármű birtoklása jogszerűségének, továbbá a járművet használó személy személyazonosító adatainak ellenőrzésére, indokolt esetben a járművezetői engedély helyszínen történő elvételére, a forgalomban való részvétel megtiltására, a jármű kulcsainak elvételére, stb. Ezek az intézkedések a forgalomban résztvevő, közlekedő járműveket, illetőleg vezetőiket érinti. Előfordulhat azonban, hogy olyan esetekben is el kell járni, amikor a jármű nem vesz részt a forgalomban. A törvény a közlekedés rendjének fenntartása érdekében lehetőséget biztosít a közterületen szabálytalanul elhelyezett jármű elszállíttatására, illetőleg eltávolíttatására, kerékbilincs felhelyezésére Személy-

és

létesítménybiztosítási

intézkedés.

Különösen

védett

személyek

biztonságának érdekében – pl. egy államfő látogatása alkalmával - van lehetőség útvonal, közterület forgalom előli elzárására, a forgalom korlátozására, nyilvános és közforgalmú intézmények működésének korlátozására, terület lezárására, az ott tartózkodók távozásra kötelezésére, stb. Személyi védelemmel, illetve Védelmi Programmal kapcsolatos intézkedés: kiemelten fontos büntető ügyekben az eljárásban résztvevő személyek védelmével kapcsolatos intézkedések tartoznak ide. A részletes ismertetésétől eltekintünk, mivel elsősorban a büntetőjoghoz kapcsolódik.

7. 2. 4. A kényszerítő eszközök Az előző pontban részletezett rendőri intézkedések során – az intézkedések önkéntes követése miatt – az esetek döntő többségében nincs szükség azok kikényszerítésére, azaz rendőri kényszer alkalmazására. Előfordulnak azonban olyan esetek, amikor vagy nem várható el az intézkedéstől kellő eredmény, vagy ellenállást tanúsítanak, ilyenkor a rendőrnek lehetősége van az ellenszegülés megtörése céljából cselekvésre, vagy a cselekvés abbahagyására kényszert alkalmazni. Garanciális okból fontos, hogy a kényszerítő eszközök alkalmazásának szabályozása alapos, körültekintő és mindenre kiterjedő legyen, hiszen alkalmazásuk során a testi épség veszélybe kerülhet. Ezért teszi a rendőr kötelességévé a Rendőrség Szolgálati Szabályzatáról szóló 62/2007. (XII.23.) IRM rendelet, hogy a rendőr a kényszerítő eszközök alkalmazása során a testi épséghez fűződő jogokat köteles tiszteletben tartani, és a testi épséget csak a legszükségesebb mértékben veszélyeztetheti. Főszabály szerint a kényszerítő eszköz alkalmazását meg kell előznie egy előzetes figyelmeztetésnek, ám ha a körülmények ezt nem teszik lehetővé, a kényszerítő eszközök figyelmeztetés nélkül is alkalmazhatók. A kényszerítő eszközök fajtáit a rendőrségi törvény sorolja fel. Általános

158

szabály, hogy az ott megjelölt kényszerítő eszközök meghatározásának sorrendje egyfajta fokozatosságot is jelent, tehát egy súlyosabb kényszerítő eszköz csak akkor alkalmazható, ha az enyhébb alkalmazása nem vezetett eredményre, vagy a sikere eleve kilátástalan. A rendőrségi törvény 8 kényszerítő eszközt nevesít, a következőkben ezeknek az ismertetésére kerül sor. Testi kényszer: alkalmazására általában akkor kerül sor, ha az intézkedő rendőr erőfölénye, vagy az intézkedés alá vont személy állapota, magatartása folytán súlyosabb kényszerítő eszköz alkalmazása nem indokolt. A testi kényszer alkalmazása során a rendőr önvédelmi fogásokat is alkalmazhat. Bilincs: a személyi szabadság korlátozásának egyik eszköze. Alkalmazása általában azzal szemben indokolt, aki erőszakos, garázda magatartást tanúsít és azt a rendőr felszólítására nem hagyja abba, aki az intézkedő rendőrt, annak segítőjét megtámadja, akinek a szökését meg kell akadályozni, aki önmagában akar kárt tenni, vagy akinek az elfogására bűncselekmény elkövetésének alapos gyanúja miatt került sor. Vegyi eszköz, elektromos sokkoló eszköz, rendőrbot, kardlap, illetőleg más eszköz alkalmazása: ha az előbbi kényszerítő eszközök alkalmazása nem vezet eredményre, vagy alkalmazása kizárt, lehetőség van a vagyonbiztonságot közvetlenül veszélyeztető támadás elhárítására, vagy a rendőri intézkedéssel szembeni ellenszegülés megtörésére vegyi vagy elektromos sokkoló eszköz, rendőrbot – ez gumibot, vagy az ún. „tonfa” lehet - , kardlap, vagy más eszköz alkalmazására. Ezek használata során törekedni kell arra, hogy az ütés a támadó végtagot érje. Kerülni kell, hogy az ütés, fejre, derékra, hasra vagy gyomorra irányuljon. Ha a támadás vagy az ellenszegülés már megtört, a kényszerítő eszközök már nem használhatók. Vegyi eszköz – pl. könnygázgránát – alkalmazására csak akkor kerülhet sor, ha a helyszínen tartózkodó parancsnok arra utasítást ad. A használat módját a parancsnok határozza meg. Szolgálati kutya: szolgálatát a rendőr csak kiképzett, egészséges, ápolt és jó erőnlétben lévő kutyával láthat el. Azt, hogy a szolgálati kutya milyen „veszélyességi fokozatban” (pórázzal, vagy anélkül, szájkosárral, vagy anélkül) vethető be, az határozza meg, hogy milyen, korábban már említett kényszerítő eszköz helyett, vagy mellett alkalmazzák a kutyát. Ha a testi kényszer alkalmazásának feltételei fennállnak, lehetőség van a szájkosárral ellátott kutya pórázon vagy póráz nélküli alkalmazásának. Pórázon vezetett szájkosár nélküli kutyát akkor alkalmazhat a rendőr, ha jogellenesen összegyűlt tömeg szétoszlatására enyhébb kényszerítő eszköz alkalmazásával nincs lehetőség, vagy ha a kutya ily módon történő alkalmazása a rendőri intézkedéssel szembeni tevőleges ellenállás leküzdéséhez szükséges. A

159

szolgálati kutya szájkosár és póráz nélküli alkalmazására súlyos sérüléssel fenyegető támadás elhárítása, vagy súlyos bűncselekmény elkövetésével alaposan gyanúsítható személy elfogása céljából van lehetőség, továbbá akkor, ha a rendőr ezzel a személye ellen intézett támadást, vagy az életét, testi épségét közvetlenül fenyegető magatartást tudja elhárítani. Útzár: viszonylag ritkán alkalmazott kényszerítő eszköz. Az útzár telepítésére akkor kerül sor, ha bűncselekmény elkövetőjét – aki közúton gépjárművel menekül - más módon nem lehet elfogni. Az útzár egy forgalom lassítására alkalmas építmény, torlasz, vagy technikai eszköz lehet. Ha ilyen berendezés kiépítésére nincs mód, sürgős esetben lehetőség van az út szolgálati járművekkel történő eltorlaszolására Lőfegyverhasználat: a legsúlyosabb rendőri kényszerítő eszköz, alkalmazásának rendkívül szigorú szabályai vannak. Lőfegyverét csak az a – civil vagy polgári ruhát viselő, szolgálatban lévő vagy magát szolgálatba helyező – rendőr használhatja, akinek igazolványában a „fegyverviselésre és intézkedésre jogosult” bejegyzés fel van tüntetve. Lőfegyverhasználatnak csak a lőfegyverrel személyre és szándékosan leadott lövés minősül, függetlenül attól, hogy az célt tévesztett-e avagy sem, illetőleg okozott-e sérülést, avagy sem. Nem minősül lőfegyverhasználatnak a lőfegyverrel nem szándékosan bekövetkezett lövés, a szándékosan leadott, de tárgyra, vagy állatra irányuló lövés, továbbá a figyelmeztető lövés. Ugyancsak nem minősül lőfegyverhasználatnak a gumilövedék, a pirotechnikai eszköz, a könnygázgránát, az elfogó háló lőfegyverrel vagy e célra rendszeresített kilövő eszközzel történő célba juttatása. Lőfegyverét a rendőr az elöljárója parancsára, vagy saját döntése alapján használhatja. Ha az elöljáró ad parancsot a lőfegyver használatára, a rendőr köteles a lőfegyverét használni, mérlegelésnek helye nincs. A parancsra történő lőfegyverhasználat jogszerűségéért a parancsot kiadó elöljáró a felelős. A rendőr csak abban az esetben tagadhatja meg a lőfegyverhasználatra vonatkozó parancs végrehajtását, ha nyilvánvaló, hogy a lőfegyver használatával a rendőr bűncselekményt követne el. Ha a saját döntése alapján használja a lőfegyverét, a lőfegyver használatát általában meg kell, hogy előzze egy felhívás, hogy a felhívott személy engedelmeskedjék a rendőr intézkedésének, ha ez nem vezet eredményre, esetlegesen más kényszerítő eszköz is alkalmazható. Ha ez nem vezet eredményre, vagy nincs rá lehetőség, figyelmeztetni kell a felhívottat, hogy lőfegyverhasználat következik (ezt „a törvény nevében fegyvert használok” szavakkal kell megtenni), ezt követi egy, a légtérbe leadott figyelmeztető lövés, majd következik a lőfegyver használata. Természetesen előfordulhat olyan élethelyzet is, amikor ezek a megelőző intézkedések részben vagy egészben mellőzhetők. Erre akkor kerülhet sor, ha az eset összes körülményei folytán a

160

megelőző intézkedésekre már nincs idő, és a késedelem az intézkedés eredményességét, a rendőr, vagy más személy életét, testi épségét veszélyeztetné. A lövést lehetőleg lábra kell leadni, kerülni kell az élet kioltását. Ha a lőfegyverhasználat során a rendőrt fenyegető közvetlen fenyegetés, vagy támadás megszűnt, a lőfegyverhasználat jogosultsága is azonnal megszűnik, a lőfegyver használatának további helye nincs. Ha a lőfegyverhasználat sérülést okozott, a sérült személyt elsősegélyben kell részesíteni, és gondoskodni kell az orvosi ellátásról, valamint a közvetlen hozzátartozója értesítéséről. Lőfegyverhasználat esetén a rendőr köteles a közvetlen elöljáróját értesíteni és a helyszínt biztosítani, majd a lőfegyver használatáról írásban jelentést tenni. A rendőri szervek minden egyes lőfegyverhasználat jogszerűségét és szakszerűségét 3 napon belül kötelesek kivizsgálni. A rendőrségi törvény tételesen felsorolja azokat az élethelyzeteket, amikor a rendőr jogosult a lőfegyvert használatára. A rendőr lőfegyvert használhat pl. az élet elleni közvetlen fenyegetés vagy támadás elhárítására, a testi épségét súlyosan veszélyeztető közvetlen támadás elhárítására, közveszélyokozás vagy terrorcselekmény megakadályozására vagy megszakítására,

bűncselekmény

lőfegyverrel,

robbanóanyaggal

való

elkövetésének

megakadályozására, az emberi élet kioltását szándékosan elkövető elfogására, szökésének megakadályozására, a saját testi épsége, élete ellen intézett támadás elhárítására. Csapaterő alkalmazása: csapaterő alkalmazásáról akkor beszélünk, amikor az illetékes parancsnok a személyi állomány összevonásáról és kötelékbe történő szervezéséről és ennek az egységnek egyszemélyi vezetés alá helyezése mellett dönt. A rendőrök csapaterőben történő alkalmazásának eseteit a rendőrségi törvény tételesen felsorolja. Ilyen eset pl. az alkotmányos rend erőszakos megváltoztatására irányuló bűncselekmény elkövetése, súlyos bűncselekményt elkövető, szökésben lévő fegyveres személy felkutatása, elfogása, terrorcselekmény felszámolása, túszok kiszabadítása, a gyülekezési jogról szóló törvény hatálya alá tartozó rendezvény rendjének biztosítása, katasztrófa megelőzése, stb. Tömegoszlatás: jogellenesen összegyűlt, vagy jogellenes magatartást tanúsító tömeg szétoszlatására akkor van lehetőség, ha a helyszín elhagyására irányuló rendőri felszólításnak a tömeg nem tesz eleget. A szétoszlásra irányuló rendőri felszólítást – lehetőleg hangosító eszköz alkalmazásával – legalább kétszer meg kell ismételni, a felszólításban meg kell jelölni a helyszínről való eltávozás irányát. Ha a tömeg ennek ellenére nem oszlik szét, az utolsó figyelmeztetéssel egyidejűleg kilátásba kell helyezni kényszerítő eszköz alkalmazását. A tömegoszlatás elrendelésére a parancsnok jogosult. A tömeg szétoszlatása során az alábbi eszközök, illetve intézkedések alkalmazhatók: vízágyú, pirotechnikai eszköz, gumilövedék,

161

ingerlőgáz,

elfogó

háló,

lóhátról,

vagy

járműkötelékben

végzett

tömegoszlatás.

Tömegoszlatása lőfegyvert használni tilos.

7. 2. 5. Jogorvoslat a rendőri intézkedésekkel szemben A rendőri intézkedésekkel és kényszerítő eszközökkel szemben – egy intézkedés kivételével - jogorvoslatnak van helye. A kivételt az elővezetés jelenti. Ennek az az indoka, hogy mint arra korábban utaltunk, az elővezetés elrendelésére az a hatóság jogosult, amelyik hatóságnál meg kellett volna jelennie az idézett személyeknek. Az elővezetés elrendelésének jogszerűségéért az elrendelő hatóság a felelős, tehát az intézkedés ellen indított jogorvoslati eljárásban, minden esetben az elővezetést elrendelő hatóság eljárására vonatkozó törvényt kell alkalmazni. A többi intézkedés és kényszerítő eszköz elleni jogorvoslatnak panasz a neve, amelynek előterjesztésére az jogosult, akivel szemben az intézkedést foganatosították. A panaszt, az intézkedést követő 8 napon belül kell az intézkedést foganatosító rendőri szervnél előterjeszteni, de arra is van mód, hogy a panaszos kérhesse azt, hogy a panaszát közvetlenül az országos rendőrfőkapitány bírálja el, a Független Rendészeti Panasztestület által lefolytatott vizsgálatot követően. Az országos rendőrfőkapitány határozata ellen közigazgatási eljárásban fellebbezésnek helye nincs, ez ellen közvetlenül bírósági felülvizsgálatnak van helye.

7.3. Az idegenrendészet Az idegenrendészeti tevékenység fogalma alatt általában a külföldi állampolgárok és a hontalanok

Magyarországra

történő

beutazásával,

átutazásával,

tartózkodásával,

bevándorlásával, továbbá az ezek ellenőrzésével kapcsolatos, többnyire az idegenrendészeti hatóságok által megvalósított igazgatási tevékenységet értjük. Az idegenrendészettel kapcsolatos hatályos törvényünk a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. tv. Idegenrendészeti ügyekben az alábbi hatóságok járnak el: központi idegenrendészeti hatóságként a Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal, területi szervekként a Hivatal területi szervei, továbbá a vízum kiadására feljogosított külképviselet és esetenként a külügyminiszter. A beutazás és tartózkodás szabályainak alkalmazása szempontjából a schengeni csatlakozást megelőzően külföldinek minősültek a nem magyar állampolgárok és a

162

hontalanok, azonban a schengeni vívmányok alkalmazása óta (2007. december 21.) a „harmadik országbeli állampolgár„ elnevezés az indokolt, hiszen a „schengeni állam” állampolgára (sok vonatkozásban) nem minősül külföldinek. A beutazás és a tartózkodás harmadik országbeli állampolgár, vagy hontalan számára akkor engedélyezhető, ha érvényes úti okmánnyal rendelkezik, van érvényes vízuma, vagy tartózkodási engedélye, rendelkezik meghatározott mértékű anyagi fedezettel, nem áll beutazási és tartózkodási tilalom alatt és a beutazása nemzetbiztonsági vagy közegészségügyi érdekeket nem sért. Beutazásra és tartózkodásra az alábbi engedélytípusok jogosítanak fel: vízum, tartózkodási engedély, letelepedési vagy bevándorlási engedély. A következőkben ezeket részletesen ismertetjük. A vízum beutazásra, átutazásra, az abban meghatározott célú és időtartamú tartózkodásra, valamint kiutazásra jogosít. Vízum kiadásának tárgyában hozott határozat ellen államigazgatási úton jogorvoslatnak nincs helye, és a tartózkodási vízum kivételével (részletes ismertetése alább) nincs helye a bírósági felülvizsgálatnak sem. A vízumoknak alapvetően két típusát különböztethetjük meg, a három hónapot el nem érő és az azt meghaladó vízumokat. A három hónapot meg nem haladó vízumok típusai a következők: repülőtéri tranzitvízum (a repülőtér nemzetközi zónájába történő belépésre és ott a célállamba közlekedő járat indulásáig való tartózkodásra jogosít), átutazóvízum (egyszeri vagy többszöri, alkalmanként öt napot meg nem haladó átutazásra jogosít), rövid tartamú beutazó vízum (hat hónapon belül egyszeri vagy többszöri beutazásra és megszakítás nélküli tartózkodás esetén legfeljebb kilencven napig terjedő tartózkodásra jogosít). A három hónapot meghaladó vízumok közé a tartózkodási engedély (ez három hónapot meghaladó, ám legfeljebb két évet két év időtartamú tartózkodásra jogosít), a szezonális munkavállalói vízum (többszöri be- és kiutazásra, három hónapot meghaladó, de legfeljebb hat hónapot elérő tartózkodásra jogosít, és a nemzeti vízum (többszöri beutazásra és három hónapot meghaladó tartózkodásra jogosít fel). Tartózkodási engedély, kérelmére, a tartózkodási idő meghosszabbítása céljából annak a külföldinek adható, aki érvényes tartózkodási vízummal rendelkezik. A tartózkodási engedély két évre szólhat és legfeljebb két évvel hosszabbítható meg. Munkavégzési, jövedelemszerzési, szakképzési célon túl lehetőség van arra is, hogy családi együttélés céljából kapjon a külföldi tartózkodási engedélyt. Az állami szuverenitás, a nemzetbiztonság, az alkotmányos rend, a közbiztonság védelme érdekében lehetőségük van az idegenrendészeti hatóságoknak arra, hogy a külföldiekkel szemben kiutasítást, beutazási és tartózkodási tilalmat rendeljenek el. Ilyen intézkedés alapjául szolgálhat pl. az, hogy a külföldi terrorista szervezet tagja,

163

fegyvercsempész tevékenységet folytat, aki a ki- és beutazás szabályait megszegte, aki hazánkban engedély nélkül végzett munkát, stb. A harmadik országbeli állampolgárokkal és a hontalanokkal szemben – a teljességre törekvés igénye nélkül – az alábbi intézkedések alkalmazhatók még: visszairányítás, visszautasítás, idegenrendészeti őrizet, visszautasítási őrizet, kijelölt helyen való tartózkodás elrendelése, kitoloncolás.

7.4. Az útlevélrendészet Világméretű jelenség, hogy – a többnyire politikai okból bezárkózó államok kivételével – korábban soha nem tapasztalt méretűvé vált az idegenforgalom, naponta több millió ember lépi át valamilyen okból az államhatárokat. Az idegen országokba történő utazás nem újkeletű jelenség, de amíg ezek száma csekély volt, elegendő volt az, hogy az uralkodók menleveleket, oltalomleveleket adományozzanak a külföldre utazó diplomatáknak, diákoknak, kereskedőknek. A közlekedés fejlődése azonban lehetővé tette azt, hogy viszonylag rövid időn belül nagy távolságokat tegyenek meg az utazók külföldön. Hazánkban a XIX. században terjedt el az „úti levél”, amelyet később egy okmány váltott fel, amely több oldalas okmány volt, szerepelt benne a személyleírás is, és többször is felhasználható volt. Hatályos szabályozásunk szerint – az Alkotmány 58.§ (1) bek. tartalmaz erre vonatkozóan rendelkezést – aki törvényesen tartózkodik Magyarország területén, azt megilleti az ország elhagyásához való jog is. A magyar állampolgárok külföldről bármikor, korlátozás nélkül hazatérhetnek, a külföldre utazással kapcsolatban azonban – elsősorban közrendvédelmi okok miatt - korlátozó rendelkezések is vannak, amelyeknek az az elsődleges célja, hogy az állam büntetőhatalmának az érvényesülését egy esetleges külföldre utazás ne hiúsíthassa meg. Az államhatárt fő szabály szerint érvényes úti okmánnyal, vagy nemzetközi szerződés alapján személyazonosító igazolvánnyal lehet. A külföldre utazása, illetőleg a beutazásra jogosító hatósági engedélyek a következők: útlevél (ez lehet magánútlevél, illetve hivatalos útlevél), határátlépési igazolvány, határátlépési engedély, hazatérési

igazolvány,

menekültként

elismert

személyek

kétnyelvű

úti

okmánya,

menedékesek utazási igazolványa, valamint a bevándoroltak és a hontalanok külföldi úti okmánya. Az útlevél tartalmazza a természetes személy- és okmányazonosító adatokat, ezért a tulajdonosa személyazonosítás céljából is használhatja. Az útlevél közhitelesen igazolja a magyar állampolgárságot is. Az útlevél kiadására vonatkozó eljárás kérelemre indul az

164

okmányirodákban, a kérelemnek vagy helyt ad a hatóság, vagy pedig határozattal elutasítja azt. Ugyancsak határozattal történik az érvényes útlevél visszavonása is. Korábban már utaltunk arra, hogy az államhatárokat nemcsak útlevéllel, hanem személyi igazolvánnyal is át lehet lépni. Jelenleg az Európai Unió tagállamainak, Svájcnak és Horvátországnak az államhatárát léphetjük át személyi igazolvánnyal. Fontos tudni, hogy utóbbi két – nem EU-tag - állam határa csak a kártya formátumú személyi igazolvánnyal léphető át. A személyi igazolvánnyal történő határátlépés lehetőségének biztosítása lehetőséget ad joggal való visszaélésre is, hiszen amíg az útlevelet kérelmezni kell a hatóságtól, addig a személyi igazolvány birtoklása alanyi jog, tehát esetleges büntetőjogi korlátozások nem tudnak maradéktalanul érvényesülni, hiszen az erre vonatkozó tilalom ellenére is átléphető az államhatár: nem útlevéllel, hanem személyi igazolvánnyal.

7.5. Katasztrófavédelmi igazgatás A bolygónkon szinte alig található olyan hely, amely ne lenne kitéve a – sajnálatos módon egyre növekvő számú – civilizációs és/vagy természeti katasztrófáknak. Az élet- és vagyonbiztonság, valamint a természetes és az épített környezet megóvása érdekében szükség volt egy olyan szervezet létrehozására, amely veszélyhelyzet esetén képes hatékonyan felvenni a harcot a katasztrófák károsító hatásai ellen. Katasztrófa fogalma alatt általában a szükséghelyzet, vagy a veszélyhelyzet kihirdetését el nem érő mértékű olyan állapotot értünk, amely emberek életét, egészségét, anyagi értékeit, a természeti környezetet, a lakosság alapvető ellátását olyan mértékben veszélyezteti, hogy a kár megelőzése, elhárítása meghaladja az erre rendelt szervezetek védekezési lehetőségeit és ezért az önkormányzatok és az állami szervek folyamatos és szigorúan összehangolt együttműködését igényli. A veszélyeztető hatásokat alapvetően két típusba soroljuk, ezek természeti, vagy civilizációs katasztrófák lehetnek. A természeti katasztrófákhoz soroljuk a meteorológiai jellegűeket (árvíz, belvíz, felhőszakadás, rendkívüli hóesésé, szélvihar és aszály), a geológiai jellegűeket (földrengés, omlás, suvadás) és a biológiai jellegűeket (a különböző járványok). A civilizációs katasztrófák körébe a technikai jellegű (gáz- és kőolajvezeték sérülése, veszélyes anyag szállítása során bekövetkező baleset, tömegbaleset és környezetszennyezés) és a társadalmi jellegű (blokád, sztrájk, bűnözés, migráció és terror) veszélyeztető hatások tartoznak.

165

A katasztrófavédelem fogalmát akként határozhatjuk meg, hogy az a különböző katasztrófák elleni védekezésben, azon tervezési, szervezési, koordinációs, végrehajtási, létesítési, stb. tevékenységek összessége, amelyek a katasztrófák kialakulásának megelőzését, a közvetlen veszélyek elhárítását, az előidéző okok megszüntetését, a károsító hatások csökkentését, a lakosság életének és anyagi javainak védelmét szolgálják. A katasztrófák elleni védekezésben – az 1999. évi LXXIV. tv. rendelkezéseinek értelmében - az alábbi szervek vesznek részt: a Kormány, az önkormányzati és területfejlesztési miniszter, a Kormányzati Koordinációs Bizottság és az Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság. A Kormány feladata egyebek között a katasztrófák elleni védekezés irányításának és a végrehajtás összehangolásának a megszervezése, a védekezésben érintett tárcák közötti koordináció megszervezése, a védekezésben érintett állami szervek katasztrófavédelemmel kapcsolatos feladatainak meghatározása, az országos méretű katasztrófavédelmi információs rendszer létrehozása, a veszélyhelyzet kihirdetése, indokolt esetben a Magyar Honvédség és a rendvédelmi szervek bevetéséről szóló döntés meghozatala, stb. Az önkormányzati és területfejlesztési miniszter működteti az irányítása alatt álló katasztrófavédelmi szervezeteket, dönt a területi és a helyi katasztrófavédelmi szervek létrehozásáról és megszüntetésről, stb. A Kormányzati Koordinációs Bizottság egy döntés-előkészítő szerv, amely összehangolja

a

védekezésben

résztvevő

szervek

tevékenységét,

összehangolja

a

minisztériumok, a Magyar Honvédség, a rendvédelmi szervek és a központi hivatalok tevékenységét. Az Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság, mint központi államigazgatási szerv tervező, szervező, irányító tevékenységet lát el. Területi szervei a megyei katasztrófavédelmi igazgatóságok, a Fővárosi Polgári Védelmi Igazgatóság, a Repülőtéri Katasztrófavédelmi Igazgatóság és a Katasztrófavédelmi Oktatási Központ.

7.6. Nemzetbiztonsági igazgatás Korábban, a rendészet fogalmának meghatározása során már utaltunk arra, hogy nehéz feladat olyan fogalmakat, mint a közbiztonság, közrend, stb. definiálni. Nincs ez másképp az állambiztonság és a nemzetbiztonság fogalmával sem, holott nem egy újkeletű állami tevékenység meghatározásáról van szó, hiszen a titkosszolgálati tevékenység jószerivel

166

egyidős az állam kialakulásával, és az alkalmazásáról egyetlen mai állam sem mond le. Le kell szögeznünk, hogy speciális szolgálatokat minden állam működtet, s hogy milyen intenzitással és milyen mértékben, az elsősorban az adott állam világhatalmi törekvéseinek (pl. USA, Oroszország), vagy esetleg az állami lét folyamatos fenyegetettségének (pl. Izrael) a függvénye. Fontos garanciális szabály azonban az, hogy az adott állam nemzetbiztonsági feladatainak a meghatározása magas szintű jogalkotási tárgy legyen, lehetőleg törvények konstituálják a nemzetbiztonsági feladatokat. Hazánkban a nemzetbiztonsággal kapcsolatos kérdéseket az 1995. évi CXXV. tv. szabályozza. Polgári nemzetbiztonsági szolgálatnak minősül az Információs Hivatal, a Nemzetbiztonsági Hivatal és a Nemzetbiztonsági Szakszolgálat, katonai nemzetbiztonsági szolgálatnak minősül a Katonai Felderítő Hivatal és Katonai Biztonsági Hivatal. Ezek a szervek a Kormány irányítása alatt állnak és az egész ország területére kiterjedő illetékességgel rendelkező, önálló

gazdálkodást folytató költségvetési szervek.

A

következőkben tekintsük át vázlatosan az egyes szolgálatok feladatait. Az Információs Hivatal megszerzi, elemzi és értékeli a kormányzati döntésekhez szükséges, a külföldre vonatkozó, vagy külföldi eredetű információkat, felderíti a külföldön folytatott, és a Magyar Köztársaság érdekeit veszélyeztető vagy sértő tevékenységet, felderíti az ország pénzügyi biztonságát veszélyeztetésére irányuló külföldi szándékokat és cselekményeket, ellátja a kormányzati tevékenység szempontjából fontos, külföldön lévő magyar intézmények és létesítmények biztonsági védelmét, stb. A Nemzetbiztonsági Hivatal feladata belföldön felderíteni és elhárítani a Magyar Köztársaság érdekeit sértő vagy veszélyeztető külföldi titkosszolgálati törekvéseket és tevékenységet. Felderíti és elhárítja a tudományos-technikai, pénzügyi biztonságot veszélyeztető leplezett törekvéseket, ellátja a központi államhatalmi és kormányzati szervek, intézmények és létesítmények biztonsági védelmét, a nyomozás elrendeléséig végzi az állam elleni bűncselekmények felderítését, végzi a letelepedési és vízum iránti kérelmek elbírálásához szükséges személyi ellenőrzést, ellátja a hatáskörébe tartozó személyek nemzetbiztonsági ellenőrzésének és védelmének feladatait, stb. A Katonai Felderítő Hivatal megszerzi, elemzi és értékeli a kormányzati döntésekhez szükséges, a külföldre vonatkozó, vagy külföldi eredetű, a biztonságpolitika katonai elemeit érintő katonapolitikai, hadiipari és katonai információkat, felfedi a Magyar Köztársaság ellen irányuló, támadó szándékra utaló törekvéseket, információkat gyűjt a nemzetbiztonságot veszélyeztető jogellenes fegyverkereskedelemről, biztosítja a Honvéd Vezérkar hadászatihadműveleti tervezőmunkájához szükséges információkat, ellátja a kormányzati tevékenység

167

szempontjából fontos, külföldön lévő magyar katonai intézmények és létesítmények biztonsági védelmét, stb. A Katonai Biztonsági Hivatal felderíti és elhárítja a Magyar Honvédség ellen irányuló külföldi titkosszolgálati törekvéseket és tevékenységet, információkat gyűjt a Magyar Honvédséget veszélyeztető szervezett bűnözésről, ellátja az illetékességi körébe tartozó katonai vezetési objektumok biztonsági védelmét, ellátja a hatáskörébe tartozó személyek nemzetbiztonsági védelmének és ellenőrzésének feladatait, stb. A Nemzetbiztonsági Szakszolgálat segítséget nyújt az erre feljogosított szervek részére azzal, hogy titkos adatszerzéssel és információgyűjtéssel, különleges eszközökkel és módszerekkel szolgáltatást végez a számukra. A nemzetbiztonsági szolgálatok a Kormány irányítása alá tartoznak, az irányítás a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok esetében a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter, a katonai nemzetbiztonsági szolgálatok esetében a honvédelmi miniszter révén valósul meg. A

nemzetbiztonsági

szolgálatok

parlamenti

ellenőrzése

az

Országgyűlés

Nemzetbiztonsági Bizottsága révén valósul meg. A Bizottság elnöke mindenkor csak az ellenzéki képviselők közül kerülhet ki.

168

8. A honvédelem igazgatása Fő témakörök: 1. Általános kérdések 2. A honvédelem irányításának és igazgatásának szervezetrendszere 3. A Magyar Honvédség 4. A honvédelmi kötelezettségek 5. Rendkívüli intézkedések, rendkívüli jogrend _________________________________________________________

8.1. Általános kérdések A honvédelem igazgatásának általános kérdései körében négy témakört tárgyalunk: a honvédelem jogi szabályozását, a honvédelem alapfogalmait, a honvédelem alapelveit, valamint Magyarország és a NATO kapcsolatát.

8.1.1. A honvédelem jogi szabályozása A honvédelem jogi szabályozása körében két nagy kérdéskört indokolt megtárgyalni. Egyik a jogi szabályozás története, a másik pedig a hatályos jogi szabályozás főbb jellemzői. A) A jogi szabályozás története A haza védelme a mindenkori Magyar Állam legfontosabb feladata volt, így természetes, hogy jogi szabályozásának története évszázadokra nyúlik vissza, jószerével egészen Szent István törvénykezéséig. Számtalan törvény, uralkodói rendelkezés született tehát az elmúlt ezer esztendőben, amelyeknek tárgya a Magyar Állam szuverenitásának védelme volt. A modern értelemben vett jogi szabályozás történetét azonban a tudomány 1848-tól eredezteti. Ekkor született meg a nemzeti őrségről szóló 1848. évi XXI. törvénycikk. A szabályozás következő lépcsőjét a népfelkelésről szóló 1868. évi XLII., majd az ugyanezen tárgyban született 1886. évi XX. törvénycikk jelentette. Viszonylag hosszú idő eltelte után, már a világháborúra való felkészülés jegyében született meg a honvédelem és a közgazdaság fejlesztéséről szóló 1938. évi XX., és a honvédelemről szóló 1939. évi II. törvénycikk.

169

A második világháborút követően más, Közép- Kelet európai országok (például: Románia, Bulgária, stb.) mellett, Magyarországon is megtört a társadalmi-, gazdasági és jogrend szerves fejlődése. Ezen országok az állami tulajdon kizárólagosságára és az államhatalom egységére, valamint az egy-párt rendszerre épülő szocialista rend kiépítését kezdték meg és folytatták egészen a rendszerváltozásig. A Szovjetunió vezetésével 1949-ben megalakult Kölcsönös Gazdasági Segítség Tanácsa (KGST) a szocialista országok gazdasági-, az 1955-ben megalakult Varsói Szerződés pedig a katonai együttműködés kereteit teremtette meg. Ez utóbbi a szocialista országok védelmi szövetsége volt, reakcióként arra, hogy az USA vezetésével 1949-ben megalakult az Észak- atlanti Szerződés Szervezete (a NATO). A szocializmus időszakában két törvény született a honvédelemről. Egyik az 1960. évi IV., a másik pedig az 1976. évi I. törvény volt. Az 1989. 1990. évi rendszerváltozás azt jelentette, hogy a Szovjetunió-, a KGST és a Varsói Szerződés összeomlásával a volt szocialista országok ismét társadalmi-, gazdasági és jogi rendet váltottak. Az állami tulajdon kizárólagosságát a magántulajdon szentsége, az államhatalom egységét a hatalmi ágak megosztása, az egy-párt rendszert a többpártrendszer váltotta fel. Ennek nyilvánvalóan következményei lettek a honvédelem szabályozása tekintetében is, ami – az Alkotmány mellett - a honvédelemről szóló 1993. évi CX. törvényben öltött testet először. Ezt követően hazánk a NATO-nak, majd az EU-nak is a tagja lett, vagyis lényegesen megváltozott a nemzetközi életben betöltött pozíciónk. Szükségessé vált ezért a honvédelemre vonatkozó jogi szabályozás teljes revíziója.

B) A hatályos szabályozás fő jellemzői A szabályozás revíziója jegyében került sor az Alkotmány módosítására 2004-ben, a CIV. törvénnyel, amely alapjaiban érintette hazánk honvédelmét, és az alábbi hat pont szerint összegezhető: 1.) Megszűnik a „fegyveres erők” fogalma, és e fogalom helyébe a Magyar Honvédség lép. Ennek következményeként a köztársasági elnök nem a fegyveres erőknek, hanem a Magyar Honvédségnek lett a főparancsnoka. 2.) Megjelenik a „rendvédelmi szervek” fogalma, mint gyűjtőfogalom, ami (akkoriban még) magába foglalja – többek között - a rendőrséget és a határőrséget is. E fegyveres testületek alapvető feladata a közbiztonság és a belső rend védelme, illetve az államhatár őrzése és az államhatár rendjének fenntartása. [Megjegyezzük, hogy 2008-től a határőrség a rendőrség szervezeti rendszerébe integrálódott.]

170

3.) Új minősített időszak-típus jelenik meg, az ún. „megelőző védelmi helyzet”. Ezzel ötre emelkedett a minősített időszak-típusok száma, amelyekről részletesen fogunk szólni az 5. fejezetben. 4.) Az Alkotmány kimondja, hogy belpolitikai okok miatt a Magyar Honvédséget kizárólag szükségállapot idején, és csak akkor lehet bevetni, ha a rendőrség alkalmazása nem elegendő a közrend helyreállításához. 5.) Az Országgyűlés helyett a Kormány engedélyezi a Magyar Honvédség, illetve a külföldi fegyveres erők - EU vagy NATO döntésén alapuló – alkalmazását, illetve csapatmozgásait. 6.) Béke-időszakban megszűnik az általános hadkötelezettség (ami „feléled” rendkívüli állapot és megelőző védelmi helyzet idején), és a Magyar Honvédség önkéntességen alapuló haderővé válik. Mindennek következményeként átrendeződik a honvédelmi kötelezettségek rendszere. (Lásd erről bővebben a 4. fejezetet!) Az Alkotmánymódosítás természetesen „csupán” előkészítette a honvédelemre vonatkozó új törvényi szabályozást, vagyis a honvédelemről és a Magyar Honvédségről szóló 2004. évi CV. törvény (a továbbiakban: Htv.) megalkotását. A több mint 200 paragrafusból álló törvény szerkezete a következő: -

Preambulum

-

I. Rész: A honvédelem alapjai (öt fejezet)

-

II. Rész: A Honvédség (nyolc fejezet)

-

III. Rész: Rendkívüli intézkedések (egy fejezet)

-

IV. Rész: Záró rendelkezések (egy fejezet) Az új törvény gyakorlatilag nem érintette a honvédelem igazgatása szempontjából

jelentős más törvényeket, így a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvényt, valamint a polgári védelemről szóló 1996. évi XXXVII. törvényt (a továbbiakban: Pvtv.). Az általános hadkötelezettség eltörlésére és az önkéntes haderőre történő átállásra tekintettel azonban erőteljesen érintette a Magyar Honvédség hivatásos és szerződéses állományú katonáinak jogállásáról szóló 2001. évi XCV. törvényt. E törvényi szabályozási szint alatt található a kormányrendeletek és a miniszteri rendeletek sokasága, amelyek a Jogszabály-jegyzőkből megismerhetők. A fenti jogszabályok mellett kiemelt jelentőséghez jutnak az állami irányítás egyéb jogi eszközei is. Ezek körében az Országgyűlés és a Kormány norma-alkotó szerepe emelkedik ki, amit a Jogszabály-jegyzékben feltüntetett három-három határozattal igazolunk.

171

Mindezek figyelembe vételével a honvédelem jogi szabályozásának négy fő jellemzője a következő: 1.) A szabályozás szintje magas, hiszen az Alkotmány mellett, a törvényi szint meghatározó jelentőségű. Ezt a szabályozás tárgyának rendkívüli jelentősége indokolja. 2.) Többszintű a szabályozás – vagyis az Alkotmány, a törvények, és a kormányrendeletek mellett a miniszteri rendeletek is megtalálhatók, – amit a szabályozás tárgyának jelentőségén túl, annak sajátossága indokol. 3.) A normatív szabályozásban az állami irányítás egyéb jogi eszközei (is) jelentős szerepet játszanak. Ennek indoka az a tény, hogy a honvédelem középpontjában a Magyar Honvédség, vagyis egy fegyveres állami szervezet áll. 4.) A Htv. teljes részletességgel szabályozza a Magyar Honvédségre vonatkozó előírásokat, vagyis olyan kérdéseket is törvényi szintre emel, amelyeket a korábbi szabályozás csak miniszteri szinten, esetleg a Kormány szintjén kezelt.

8.1.2. A honvédelem alapfogalmai A) Az állam fogalma A honvédelem alapfogalmainak tárgyalásakor az állam fogalmából indokolt kiindulni, hiszen a hon (haza) védelme mindig az adott konkrét állam területének és az ott élő lakosságnak, valamint anyagi javaknak a megóvását jelenti a külső fegyveres támadásoktól. Nézetünk szerint az állam nem más, mint meghatározott földrajzi terület és népesség feletti szuverenitás (főhatalom). A haza védelme, az ország területi épségének és szuverenitásának fenntartása, mindenkor az adott állam legfontosabb feladata volt, és az napjainkban is. Ezt szolgálja az állam biztonság- és védelempolitikája, valamint annak tényleges megvalósítása.

B) Az állam biztonság- és védelempolitikája Amióta állam létezik, azóta biztonság- és védelempolitika is létezik. Az már más kérdés, hogy folyamatosan változik, mindenkor igyekszik alkalmazkodni a változó külpolitikaikülügyi viszonyokhoz. Azt állítjuk tehát, hogy az állam, valamint a biztonság- és védelempolitika szükségképpen együttjáró fogalmak, amennyiben a védelem- és biztonságpolitika az állam fennmaradásának egyik nélkülözhetetlen eszköze és biztosítéka. A Magyarországon

megvalósult

rendszerváltozás

következtében

hazánk

társadalmi-,

gazdasági-, politikai és jogi „iránytűje” kelet helyett, nyugat felé fordult. Márpedig ez megkövetelte azt is, hogy megváltozzanak Magyarország biztonság- és védelempolitikájának

172

korábbi (szocialista) alapelvei. Ezek rögzítésére először 1993-ban, majd 1998-ban kerített sort az Országgyűlés, határozatok formájában. A Magyar Köztársaság biztonság- és védelempolitikájának ma is hatályos alapelvei megfogalmazásakor - 1998-ban - az Országgyűlés abból indult ki, hogy az ezredfordulóra meghatározó változás következett be Magyarország külső biztonsági helyzetében, döntően az euro-atlanti integráció terén elért eredményeknek köszönhetően. A változások szükségessé tették hazánk biztonság- és védelempolitikai céljainak és alapelveinek újrafogalmazását. A fő célok a következők: - az ország függetlenségének, szuverenitásának és területi épségének szavatolása, - a jogállamiság érvényesülésének, és a piacgazdaság zavartalan működésének biztosítása, - az állampolgári-, az emberi-, valamint a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok teljes érvényesülésének előmozdítása, - a Magyarország területén élők élet-, vagyon és szociális biztonságának megőrzése, - az Észak-atlanti Szerződésben foglaltak teljesítése, továbbá - a nemzetközi béke fennmaradásának-, valamint Európa biztonságának elősegítése. Az ehhez igazodó alapelvek az alábbiak: 1.) Egyetlen államot sem tekintünk ellenségnek, azaz nincs ellenség-képünk. Ebből következően a vitás kérdéseket mindenkor a nemzetközi joggal összhangban kívánjuk rendezni. 2.) Az ország biztonságát két alapvető pillérre építjük: egyfelől a nemzet önerejére, másfelől pedig hazánknak az euro-atlanti integrációjára. 3.) A magyar intézményrendszernek úgy kell működnie, hogy képes legyen időben felismerni a biztonságot veszélyeztető tényezőket, meghozni a szükséges döntéseket, és végrehajtani az ezekből fakadó intézkedéseket. 4.) A biztonságpolitikai célokat elsősorban a külpolitika, a védelempolitika és a gazdaságpolitika útján érvényesíthetjük. 5.) A honvédelmet

(össz) nemzeti ügynek tekintjük. A honvédelem nem csak a

nemzetközi szerződésekből fakadó jogokra és kötelezettségekre épül, hanem a védelemre felkészült államszervezetre, a fegyveres erőkre, továbbá a polgárok önbecsülésére és felelősségére. 6.) Minimálisra csökkent egy világméretű fegyveres konfliktus veszélye, azonban tény az is, hogy új típusú kihívások (pl. terrorizmus) jelentkeztek, mégpedig rendszerint az államhatárokat sem tisztelve. Ebből következően az ellenük való fellépés is szoros nemzetközi együttműködést tesz szükségessé.

173

C) A honvédelem fogalma A honvédelem nem más, mint olyan - politikai, gazdasági, diplomáciai, igazgatási, tudományos és katonai - tevékenységek és rendszabályok összessége, amelyek lehetővé teszik egyrészről az ország védelmi felkészítését, másrészről pedig - szükség esetén – az ország megvédését egy külső fegyveres támadástól. A honvédelem magában foglalja az ország - előbb hivatkozott - védelmi potenciáljának tervszerű felkészítését, mozgósítását és végső esetben a fegyveres küzdelem megvívását.

D) A honvédelem igazgatása A honvédelem fogalmához képest a honvédelem igazgatása az állami - és ezen belül különösen a közigazgatási - szervek jogilag szabályozott olyan tevékenysége, amely a polgári és katonai szervek, valamint az állampolgárok honvédelmi kötelezettségeinek tervezésére, szervezésére, végrehajtására és mindezek ellenőrzésére irányul, az ország védelme céljából, és amelyet részben civil, részben katonai szervek valósítanak meg.

E) A katonai igazgatás A katonai igazgatás a honvédelmi igazgatás része, amelynek célja a fegyveres küzdelem sikeres megvívásához szükséges feltételek biztosítása. A honvédelem igazgatása és a katonai igazgatás egymással az egész és a rész viszonylatában áll. A katonai igazgatást (például a toborzást) a katonai igazgatási szervek (például a hadkiegészítő parancsnokságok) látják el.

F) Katonai közigazgatás A katonai igazgatással nem egyenlő a katonai közigazgatás fogalma. Ez utóbbi bevezetésére csak hadiállapotban kerülhet sor. Nem jelent mást, mint a közigazgatás egészének katonai irányítás alá helyezését. Ilyen esetben a közigazgatási szerveket rendszerint az adott hadműveleti területen működő legmagasabb szintű katonai parancsnok irányítja.

8.1.3. A honvédelem alapelvei Az alapelvek négy gondolat köré sűríthetők: 1.) A honvédelem (össz)nemzeti ügy, tehát nem csak az erre rendelt Magyar Honvédség belső ügye, hanem az egész nép és az egész ország ügye. A haza védelmében részt kell vennie minden állampolgárnak, állami szervnek és Magyarországon működő szervezetnek. 2.) A védelmi képességek fenntartásában és fejlesztésében két pillérre építünk:

174

a) a saját erőre, [nevezetesen: a Magyar Honvédségre, a rendvédelmi szervekre, nemzetgazdaság forrásaira, az állampolgárok áldozat-vállalására, valamint az egész magyar államszervezetre], b) az euro-atlanti integrációra, vagyis a NATO tagállamok (és fegyveres erőik), valamint az EU második pilléréből, (a Közös Kül- és biztonságpolitikából) fakadóan, az EUtagállamok (és fegyveres erőik) együttműködésére és segítségére. 3.) A honvédelmi felkészülésben, valamint a honvédelmi feladatok végrehajtásában a Magyarországon lakóhellyel rendelkező, nagykorú magyar állampolgárok személyes szolgálat teljesítésével, valamint vagyoni szolgáltatás nyújtásával, a természetes személyek, a jogi személyek és a jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek pedig „csak” vagyoni szolgáltatás nyújtásával vesznek részt. 4.) A honvédelemből fakadó feladatokat a legszükségesebb ráfordításokkal kell ellátni, illetve megvalósítani. A honvédelmi kötelezettség teljesítése – az érintettek számára – nem okozhat aránytalanul nagy terhelést vagy hátrányt. Ezen alapelvek - jellegük miatt - nem igényelnek részletesebb magyarázatot, ezért ettől eltekintünk, különös tekintettel arra, hogy a továbbiakban gyakorlatilag az itt nevesített alapelvek kerülnek kifejtésre.

8.1.4. Magyarország és a NATO kapcsolata Mint arra korábban utaltunk, a Magyarországon megvalósult rendszerváltozás együtt járt az ország biztonság-, védelem- és katonapolitikájának gyökeres átalakításával (is). Ez alapvetően azt jelentette és jelenti, hogy az ezredfordulóhoz közeledve, biztonság- és védelempolitikánk iránya kelet (Moszkva) felől nyugat (Brüsszel) felé fordult. Magyarország euro-atlanti integrációja egy rendkívül szerteágazó, komplex folyamat, amelynek természetesen nem csupán biztonság- és védelempolitikai-, hanem gazdasági-, jogi, kulturális- és egyéb összetevői is vannak. Az integráció alapvetően az euro-atlanti értékeket [vagyis alapvetően a jogállamiságot és a szociális piacgazdaságot] megjelenítő nemzetközi szervezetekbe történő belépésünkkel valósult és valósul meg. (Európa Tanács, OECD, NATO, EU). A honvédelem igazgatása szempontjából e szervek közül természetesen a NATO-nak van a legnagyobb jelentősége, hiszen alapvetően e nemzetközi szervezet szavatolja az egész Észak-atlanti Térség-, és ezen belül a hazánknak otthont adó Európa biztonságát.

175

A NATO (North Atlantic Treaty Organization - Észak-atlanti Szerződés Szervezete) 1949 április 4-én jött létre, a Washingtonban, az ENSZ Alapokmány 51. cikkelyében meghatározott kollektív védelmi szövetségként. Létrejöttének végső oka abban keresendő, hogy a II. világháború lezárásával nem teljesült a fasiszta államokat legyőző szövetséges hatalmak - mindenekelőtt a Szovjetunió, az USA és az Egyesült Királyság - vezetőinek a világháború idején (1945 februárban, Jaltában) közösen megfogalmazott azon óhaja, amely szerint a háború után egy egységes nemzetközi békerendszert hoznak létre. A gyakorlatban ugyanis ennek éppen az ellenkezője történt: az 1940-es és 1950-es években Európa (és tegyük hozzá: gyakorlatilag az egész világ) tökéletesen kettészakadt, két élesen szembenálló rendszer jött létre: a szovjet befolyás alatt álló Kelet-közép európai, melynek meghatározó katonai szövetsége lett a Varsói Szerződés, valamint az USA befolyása alatt álló nyugateurópai, melynek meghatározó katonai szövetsége lett a NATO. A NATO tagállamok közötti együttműködés két alapelvre épül: egymás szuverenitásának kölcsönös elismerésére, valamint a közös biztonságpolitika kidolgozására és érvényesítésére. A Szerződés 5. cikkelye szerint ha egy (vagy több) tagállamot külső fegyveres támadás ér, akkor azt mind annyijuk ellen irányulónak tekintenek, ennélfogva mindegyik tagállam támogatást nyújt a megtámadott(ak)nak. A támogatás azt jelenti, hogy minden tagállam késedelem nélkül megteszi azokat az intézkedéseket, amelyeket szükségesnek ítél, ide értve a fegyveres erő alkalmazását is. A demokratikus államok fegyveres erőihez hasonlóan, a NATO fegyveres erői is polgári irányítás alatt állnak, tehát a NATO egyaránt rendelkezik polgári és katonai szervekkel. A NATO legfelsőbb döntési jogkörrel rendelkező szerve az Észak-atlanti Tanács (NAC), melynek elnöke a Főtitkár, székhelye pedig Brüsszel. A Tanács több szintű vezető testület. Ez a “több szintűség” a következőket jelenti: A Tanács rendszerint a tagállamokat képviselő NATO-nagykövetekből áll. Ez esetben “Állandó Tanács” megnevezéssel illetik. Kivételesen fontos kérdések megvitatásakor azonban, (de évente legalább két alkalommal) a Tanács

miniszteri

szinten

ülésezik.

Ilyenkor

a

NATO-nagykövetek

helyett

a

külügyminiszterek, esetenként pedig a védelmi miniszterek, vagy a két miniszter együttesen képviselik (képviseli) hazáját a Tanács ülésein. Sőt: évenként rendszerint egy alkalommal, a NATO-csúcs is összeül, amikor tehát a tagállamok állam és/vagy kormányfői szintjén kerül sor a Tanács ülésének megtartására. Látni kell azonban, hogy jogi szempontból - e valóban sok szinten ülésező testület - egyetlen szervnek minősül: az Észak-atlanti Tanácsnak.

176

Az Állandó Tanács rendszeresen, hetente legalább egy alkalommal ülésezik, a Főtitkár elnökletével, illetve vezetésével. Az üléseken minden képviselőnek, tehát a kisebb államok képviselőinek is (!) egyetlen szavazata van. Határozatait a Tanács egyhangúlag hozza meg, mert csak ily módon biztosítható a NATO működésének egyik alapelve: a tagállamok szuverenitásának kölcsönös elismerése. A Tanács munkáját különböző bizottságok készítik elő, amelyek munkáját a NATOnagykövetek helyetteseiből álló Politikai Főbizottság fogja össze. Ugyanezen Főbizottság feladatát képezi a Tanács által kiadott döntések, nevezetesen: a Nyilatkozatok és a Közlemények megszerkesztése. A Tanács ülésein megvitatott témakörök és a meghozott döntések, a NATO egész tevékenységére kihatnak, és rendszerint a tagállamok képviselői, vagy a Főtitkár által felvetett problémákra reagálnak. A tagállamok NATO-nagykövetei természetesen a saját kormányuk utasításának megfelelő álláspontot képviselik az üléseken, ugyanakkor tájékoztatni is kötelesek kormányukat a többi tagállam által, az adott kérdésben elfoglalt álláspontról, illetve az esetleges kompromisszum irányába tett lépésekről. A Védelmi Tervező Bizottság (DPC) rendszerint a tagállamok NATO-nagyköveteiből áll, de évente legalább két alkalommal a védelmi miniszterekből. Ez a NATO legfontosabb katonai döntéseket hozó, civil testülete, amelynek munkájában azonban Franciaország (katonai önállóságát hangsúlyozva) nem vesz részt. Mint elnevezésében is benne van: a közös védelmi tervezéssel összefüggő ügyekkel foglalkozik. Döntéseiről irányelveket ad ki a NATO katonai szerveit irányító Katonai Bizottságnak. A hatáskörébe tartozó ügyekben a Tanáccsal azonos funkciókkal, működési jellemzőkkel és felhatalmazással rendelkezik. Elnöke – éppen ezért - szintén a Főtitkár. Az Atomtervező Csoport (NPG) státusa és felépítése megegyezik a Védelmi Tervező Bizottságéval. A különbség mindössze a feladatban van. A Csoport kizárólag a nukleáris erőket érintő kérdéseket - így az atomfegyverek telepítésével, biztonságával, ellenőrzésével és elterjedésével kapcsolatos ügyeket - tárgyalja meg, és hoz döntést e kérdésekben. Franciaország e szervezet munkájában sem vesz részt, kiemelve önálló atom ütő-erejének fontosságát. Az Észak-atlanti Tanács (és persze a Védelmi Tervező Bizottság, valamint az Atomtervező Csoport) irányítása alatt álló Katonai Bizottság a NATO legmagasabb katonai hatósága. Mint ilyen, katonai döntéseket hoz és irányítja a NATO Legfelsőbb Parancsnokságait: az Európai Szövetséges Főparancsnokságot, az Atlanti Szövetséges Főparancsnokságot, valamint a Kanadai-USA Regionális Tervező Csoportot. Tagjai a tagállamok NATO-hoz kirendelt, katonai képviselői, illetve (esetenként) a tagállamok

177

fegyveres erőinek vezérkari főnökei. A tagállamok vezérkari főnökei által kinevezett katonai képviselőkből álló ún. Állandó Katonai Bizottság hetenként, míg a vezérkari főnökökből álló Katonai Bizottság évente legalább két alkalommal ülésezik. Feladata (feladatuk) a NATO civil vezető szervei döntéseinek katonai területen történő végrehajtása, elsősorban a három főparancsnokság irányítása révén.

8.2. A honvédelem irányításának és igazgatásának szervezetrendszere A honvédelem igazgatása nem valamilyen különleges, minden más civil igazgatási ágazattól független, hanem éppen ellenkezőleg: a honvédelem igazgatása a polgári (civil) közigazgatás szerves része, annak egyik alkotóeleme, csakúgy, mint például a gyámügyi igazgatás. Ennek végső oka az, hogy a Honvédség és a rendvédelmi szervek hazánkban is polgári irányítás alatt állnak. Az már más kérdés, hogy ezen ágazatnak is megvannak a maga sajátos feladatai, jogintézményei, és szervei. A honvédelem irányításában és igazgatásában - más szakigazgatási ágakhoz hasonlóan, a vertikális munkamegosztás elvét érvényesítve - központi-, valamint területi- és helyi állami szervek egész sorát találjuk, amelyek bár egymástól - feladat szempontjából és szervezetileg is - elkülönülnek, mégis egy egységes, hierarchikus rend alapján felépülő szervezetrendszert alkotnak: a honvédelem igazgatásának szervezetrendszerét. Kiemelendő: a szervezetrendszer erőteljesen tagolt és hierarchikus jellegét a honvédelmi feladatok sajátosságai indokolják! A jelen fejezetben e valóban bonyolult és sokszínű szervezetrendszert tekintjük át, két csoportba rendezve az érintett szerveket: 1.) a honvédelem irányítása és igazgatása békeidőszakban,

2.)

a

honvédelem

irányítása

és

igazgatása

háború

időszakában.

E

megkülönböztetést azért vagyunk kénytelenek megtenni, mert a szervezetrendszer lényegesen másként alakul (egyetlen szervre, a Honvédelmi Tanácsra korlátozódik) akkor, ha Magyarország háborút visel.

8.2.1. A honvédelem irányítása és igazgatása béke időszakban Az Alkotmány és a Htv. értelmében béke-időszakban két csoportba rendezhetők honvédelem irányító és igazgatási szervei: a honvédelem központi irányító szervei-, valamint a honvédelem területi- és helyi igazgatási szervei csoportjába.

178

8.2.1.1. A honvédelem központi irányító szervei A honvédelem központi irányításában a következő állami szervek vesznek részt: az Országgyűlés, a köztársasági elnök, a Kormány, a honvédelmi miniszter, valamint az igazságügyi és rendészeti miniszter, az egyéb miniszterek, a kormányhivatalok vezetői. Az alábbiakban e szervek, illetve személyek legfontosabb honvédelmi feladatait mutatjuk be.

A) Az Országgyűlés honvédelem irányítási feladat- és jogkörei Az Országgyűlés a honvédelem stratégiai kérdéseivel foglalkozik, illetve ilyen jellegű döntéseket hoz. Ennek keretében játszott szerepe vonatkozásában indokolt két csoportot képezni. Egyikbe azokat a feladatait és jogköreit soroljuk, amelyeket akkor gyakorol, amikor „még nincs baj”, tehát békebeli jogrend van és az ország békésen teszi a dolgát, a másikba pedig azokat, amikor már „baj van”, tehát valaki vagy valami megzavarta az ország békéjét, nyugalmát.

A/1.) Az Országgyűlés honvédelem irányítási feladat- és hatáskörei, békebeli jogrendben Amikor „nincs baj”, akkor az Országgyűlés az alábbi feladatokat látja el, illetve a következő hatásköröket gyakorolja: - Törvényt alkot: a honvédelemről és a Magyar Honvédségről, a polgári védelemről, a nemzetbiztonsági szolgálatokról, a központi államigazgatási szervekről, a minisztériumokról, továbbá a központi költségvetésről. - Határozatot hoz, melyben megállapítja: a Magyar Köztársaság biztonság- és védelempolitikájának alapelveit, a Magyar Honvédség fejlesztésének irányait, továbbá a Magyar Honvédség létszámát.

A/2.) Az Országgyűlés honvédelem irányítási feladat- és hatáskörei, az ország nyugalmának megzavarása esetén Amikor már kisebb-nagyobb „baj van”, akkor az Országgyűlés az alábbi feladatokat látja el, illetve a következő hatásköröket gyakorolja: a) Dönt az ország általános mozgósításáról és a Magyar Honvédség ún. magasabb harckészültségbe helyezéséről, illetve bevetéséről, továbbá hadiállapot kinyilvánításáról, és a békekötés kérdéséről.

179

b) Kihirdeti a szükségállapotot, a rendkívüli állapotot, (és létrehozza a Honvédelmi Tanácsot), továbbá a megelőző védelmi helyzetet, (és dönt hadkötelezettség bevezetéséről). Az Országgyűlés honvédelemmel kapcsolatos feladatainak ellátását a Honvédelmi Bizottság segíti.

B) A köztársasági elnök honvédelem irányítási feladat- és jogkörei Az Alkotmány 29.§ (1) bekezdése értelmében a köztársasági elnök a Magyar Honvédség főparancsnoka. E funkciója azonban nem a Honvédségen belül viselt rang, vagy beosztás, hanem tartalmilag azt jelenti, hogy: - a miniszterelnök előterjesztése alapján jóváhagyja az ország fegyveres védelmének tervét, (e dokumentum nem más, mint hazánk védelmi felkészülésének alapokmánya) - a honvédelmi miniszter javaslatára kinevezi, és felmenti a Honvéd Vezérkar főnökét, továbbá kinevezi, előlépteti, elbocsátja, illetve rendfokozatában visszaveti, szolgálatból elbocsátja és visszaveszi a Honvédség tábornokait, - a

honvédelmi

miniszter

előterjesztésére

csapatzászlót

adományoz

a

katonai

szervezeteknek. A köztársasági elnöknek a Honvédségre vonatkozó jogköre - mint látható - lényegében a jóváhagyási és kinevezési jogosítványokkal esik egybe. Ebből következően a Honvédség irányítása nem a köztársasági elnök-, (hanem a Kormány) hatáskörébe tartozik. E jogkörökön túlmenően, de a főparancsnoki jogkörhöz már nem szorosan kapcsolódva, az Alkotmány (a 19/A.§-ban) arra is feljogosítja a köztársasági elnököt, hogy az Országgyűlés döntéshozatalban való akadályoztatása esetén hadiállapotot nyilvánítson ki, szükségállapotot hirdessen ki, továbbá hirdessen ki rendkívüli állapotot és hozza létre a Honvédelmi Tanácsot. [Megjegyzendő, hogy az Országgyűlés akkor van akadályoztatva a döntéshozatalban, ha nem ülésezik, és összehívása elháríthatatlan akadályba ütközik. Ezt a tényt az Országgyűlés elnöke, az Alkotmánybíróság elnöke és a miniszterelnök együttesen állapítja meg.]

C) A Kormány honvédelem irányítási feladat- és jogkörei A Kormány honvédelmi feladatai három területet ölelnek fel: az ország védelmi felkészültségének biztosítását, a Magyar Honvédség működésének irányítását, valamint a költségvetési törvény előkészítését és végrehajtását. a) Az ország védelmi felkészültségének biztosítása céljából a Kormány előkészítő- és operatív végrehajtó feladatokat egyaránt ellát, a következők szerint:

180

- előkészíti és az Országgyűlés elé terjeszti a honvédelem alapelveit, valamint az annak végrehajtását szolgáló törvények tervezeteit, és az ország fegyveres védelmének tervét, - dönt az ország részleges mozgósításáról, és a nemzetközi szerződésen alapuló katonai kötelezettségek teljesítéséről - összehangolja a minisztériumok honvédelmi feladatait,

- irányítja a megyei védelmi bizottságokat, és összehangolja tevékenységüket. b) A Magyar Honvédség működésének irányítása körében a Kormány: - meghatározza a Honvédség felső-szintű vezetésének rendjét, valamint területi elhelyezkedésének, felszerelésének és felkészítésének alapvető követelményeit, - megteszi a szükséges intézkedéseket a külső - váratlan - támadás elhárítása, az alkotmányos rend, az állampolgárok élet- és vagyonbiztonsága, valamint a közrend és közbiztonság

védelme

érdekében,

és

erről

haladéktalanul

tájékoztatja

az

Országgyűlést. c) A költségvetési törvény előkészítése és végrehajtása érdekében a Kormány megtervezi a Honvédség fenntartásának és fejlesztésének költségeit, majd - a központi költségvetésről szóló törvény végrehajtása keretében – gondoskodik annak realizálásáról.

D) A honvédelmi miniszter, valamint az igazságügyi és rendészeti miniszter honvédelemirányítási feladat- és jogkörei A honvédelem egyik alapelve szerint hazánkban a Honvédség és a rendvédelmi szervek polgári irányítás alatt állnak. Ennek az elvnek az egyik döntő megnyilvánulása az, hogy a Kormány - a Honvédség és a rendőrség (amely 2008-tól integrálta a határőrséget!) irányításának feladatait - részben a honvédelmi-, részben pedig az igazságügyi és rendészeti miniszter útján látja el. a) A honvédelmi miniszter a Kormánynak az a szakminisztere, aki felelős az ország honvédelmi feladatainak végrehajtásáért, valamint a Honvédség irányításáért és vezetéséért. Tevékenysége négy területet ölel fel: a honvédelmi tevékenység ágazati irányítását, a Honvédség irányítását és vezetését, a Honvédség működése törvényességének biztosítását, valamint a katonai biztonsági szolgálatok irányítását. a/1.) A honvédelmi tevékenység ágazati irányítása részben döntés előkészítő, részben ügydöntő feladatok ellátását jelenti. Ennek keretében ugyanis a miniszter: - kidolgozza a nemzeti katonai stratégiát, és ellenjegyzi az ország fegyveres védelmének tervét,

181

- előkészíti és a Kormány elé terjeszti az ország fegyveres védelmére és mozgósítására-, valamint a nemzetközi szerződésekben vállalt katonai kötelezettségek teljesítésére vonatkozó döntéseket, - vezeti a Honvédelmi Minisztériumot, s együttműködik más miniszterekkel a védelmi feladatok közös ellátása terén, továbbá a szövetségi kötelezettségből eredő védelmi feladatok végrehajtásában, - ellátja a területi- és helyi védelmi igazgatási szervek feletti törvényességi felügyeletet. a/2.) A Honvédség irányítását és vezetését a miniszter részben az őt megillető hatáskörök gyakorlásával közvetlenül, részben pedig a Honvédelmi Minisztérium államtitkára, és a Honvéd Vezérkar főnöke útján, tehát közvetve látja el. A miniszter a Honvédséget az őt megillető hatáskörök gyakorlásával irányítja (általános irányítás). Ennek keretében: - a Honvédelmi Minisztérium Szervezeti és Működési Szabályzatában megállapítja a Honvédség szakirányításával és vezetésével kapcsolatos feladatokat- és hatásköröket, - meghatározza a Honvédség vezetési rendjét, kiegészítésének és felkészítésének követelményeit, továbbá szabályozza a kiképzés rendjét, - javaslatot tesz a Honvédség létszámára, felszerelésére és szervezetére, majd az Országgyűlés és a Kormány döntése után gondoskodik a végrehajtásról, - meghatározza a Honvédség gazdálkodására, továbbá az anyagi-technikai, közlekedési, pénzügyi és egészségügyi ellátására vonatkozó alapvető rendelkezéseket. A miniszter a Honvédség szakirányítását az államtitkár útján látja el. Az államtitkár a Honvédelmi Minisztérium hivatali szervének vezetője, aki - a Honvéd Vezérkar kivételével vezeti a Minisztérium szerveinek tevékenységét. E jogkörében irányítja a miniszter hatáskörébe tartozó döntések előkészítését, valamint a végrehajtásuk szervezését. A miniszter a Honvédség vezetését a Honvéd Vezérkar főnöke útján látja el. A Honvéd Vezérkar békében - a Honvédelmi Minisztérium szervezetének részeként - az ország katonai védelemre való felkészítésének felső szintű tervező- és vezetési szerve, amelyet a Honvéd Vezérkar főnöke vezet. Ő az, aki az alárendelt katonai szervezetek teljes személyi állományának szolgálati elöljárója, azaz “Magyarország első számú katonája”. Vezetési jogkörében parancsot és intézkedést ad ki. a/3.) A honvédelmi miniszter felelős a Honvédség egészének törvényes működéséért, vagyis törvényességi felügyeletet gyakorol a Honvédség tevékenysége felett. Ez abban ölt testet, hogy rendszeresen ellenőrzi a jogszabályok betartását, jogszabálysértés esetén a jogszabálysértőt utasítja a törvényesség helyreállítására, továbbá megsemmisíti, vagy

182

megváltoztatja a jogszabálysértő normatív jellegű intézkedéseket, sőt - bizonyos korlátok között - az egyedi döntéseket is. a/4.) A miniszter – a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvény előírásai szerint – irányítja a katonai nemzetbiztonsági szolgálatokat, vagyis a Katonai Felderítő Hivatalt és a Katonai Biztonsági Hivatalt.

b) Az igazságügyi és rendészeti miniszter honvédelmi feladatai a rendvédelmi szervek (vagyis a rendőrség, a polgári védelem, a tűzoltóság, valamint a büntetés-végrehajtási szervezet) irányítására és tevékenységük törvényességi ellenőrzésére koncentrálódnak. (A rendőrséggel kapcsolatos feladat és jogköröket a Rendészeti igazgatás című fejezetben részletesen tárgyaljuk, ezért itt csak utaltunk rá.) A miniszter azonban – mint láttuk irányítja a polgári védelmet, továbbá felelős a polgári védelmi feladatok ellátásáért. E feladatkörében például: jóváhagyja a polgári védelmet (is) magába foglaló Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság Szervezeti és Működési Szabályzatát, kinevezi és felmenti annak vezetőjét és helyetteseit, dönt az irányítása alá tartozó és a katasztrófavédelem végrehajtását végző területi, helyi szervek létrehozásáról és megszüntetéséről.

E) A minisztereknek és a kormányhivatalok vezetőinek honvédelem irányítási feladat- és jogkörei E személyek az adott ágazat központi főhatóságainak vezetőjeként, irányítják az alájuk rendelt szerveket, valamint a feladatkörükbe utalt szakágazatok honvédelemmel kapcsolatos tevékenységét. Ennek érdekében - a törvény és a kormányrendeletek keretei között meghatározzák a honvédelmi feladatok végrehajtásának szakmai követelményeit, továbbá az általuk irányított, illetve felügyelt szervek és a helyi védelmi igazgatási szervek együttműködésének rendjét.

8.2.1.2. A honvédelem területi- és helyi igazgatási szervei A honvédelem területi- és helyi igazgatási feladatainak ellátást a honvédelmi törvény egy polgári- és egy katonai szervezetrendszer - nevezetesen: a helyi védelmi igazgatási szervek, valamint a hadkiegészítő parancsnokságok - hatáskörébe utalja. A) A honvédelem helyi polgári (civil) szervei, a közigazgatás szervezet-rendszerének szerves részei. Olyan szervek, amelyek a honvédelem hatékonysága érdekében összefogják az adott térség állami-, és más szerveinek honvédelemmel kapcsolatos tevékenységét, továbbá

183

biztosítják a honvédelmi feladatok ottani ellátását. E szervek a következők: a megyei védelmi bizottságok, a helyi védelmi bizottságok, valamint a polgármesterek. a.) A megyei (fővárosi) védelmi bizottságok E területi államigazgatási szerveket a Kormány közvetlenül, illetve a honvédelmi miniszter útján irányítja. Feladatuk az, hogy illetékességi területükön összehangolják a honvédelmi felkészüléssel kapcsolatos feladatok ellátását, valamint maguk is kifejtsenek irányító tevékenységet. Kissé bővebben: - irányítják a helyi védelmi bizottságokat, és a polgármesterek honvédelmi tevékenységét, - meghatározzák a honvédelemben közreműködő szervek honvédelmi felkészítési követelményeit, feladatait, s összehangolja azok végrehajtását, - ellátják a hatáskörükbe utalt polgári védelmi feladatokat, - kijelölik azokat az ingatlanokat, amelyek igénybe vehetők a Honvédség vagy a rendvédelmi szervek számára, - megállapítják a vagyoni szolgáltatási kötelezettségeket. A megyei (fővárosi) védelmi bizottság testületi szerv, amelynek elnöke a megyei közgyűlés elnöke (fővárosban: főpolgármester), tagjai pedig: a közigazgatási hivatal vezetője, a megyei jogú város polgármestere, a megyei főjegyző, az illetékes hadkiegészítő parancsnokság képviselője, a rendőrség, a katasztrófavédelem, valamint az ÁNTSZ regionális vezetője, továbbá a területileg illetékes vízügyi igazgatóság vezetője. Rendkívüli állapot és szükségállapot idején, valamint veszélyhelyzetben és katasztrófa bekövetkeztekor erőteljes hatalom-koncentráció valósul meg. Ez esetben ugyanis a védelmi bizottság teljes jogkörét egy személyben a megyei közgyűlés elnöke (főpolgármester) gyakorolja. b.) A helyi védelmi bizottságok A megyei védelmi bizottságnak közvetlenül alárendelten, annak irányítása alatt működnek a helyi védelmi bizottságok, amelyek illetékességi területükön irányítják és összehangolják a honvédelmi felkészítés helyi feladatainak végrehajtását. E szervek a megyei védelmi bizottság által kijelölt "honvédelmi körzetekben" működnek. Egy-egy honvédelmi körzetnek minősülnek a főváros kerületei, a megyei jogú városok, valamint a megyei védelmi bizottság által kijelölt városok és vonzáskörzetük. A helyi védelmi bizottság feladatai a következők: Illetékességi területén - irányítja és összehangolja a Honvédség kiegészítésével összefüggő közigazgatási feladatok előkészítését és végrehajtását, - elrendeli a hatáskörükbe utalt gazdasági és anyagi szolgáltatási kötelezettség teljesítését,

184

- szervezi és összehangolja a lakosság polgári védelmi felkészítését, - közreműködik a honvédelmi körzetben működő szervek honvédelmi feladatainak irányításában,

továbbá

a

rendkívüli

intézkedésekből

adódó

helyi

feladatok

végrehajtásában. A helyi védelmi bizottság testületi szerv, amelynek elnöke a fővárosi kerület, megyei jogú város, illetve a körzetközponti város polgármestere, tagjai pedig: (a fővárosi kerületben, a megyei jogú városban, és a városban) a jegyző, valamint a helyi kisebbségi önkormányzat vezetője, a honvédelmi körzet polgármesterei által megválasztott polgármester, valamint rendőrségnek, a katasztrófavédelemnek és az ÁNTSZ-nek a helyi vezetője. c.) A polgármesterek A honvédelem helyi igazgatásában részt vesz polgármester is, aki az adott településen ellátja a honvédelmi felkészítéssel kapcsolatos, számára jogszabályban előírt feladatokat, valamint irányítja és összehangolja azok helyi végrehajtását. A honvédelmi feladatok végrehajtása céljából a polgármester: -

biztosítja a honvédelmi kötelezettségekkel összefüggő feladatok helyi végrehajtásához szükséges feltételeket,

-

szervezi és irányítja a Honvédség kiegészítésével kapcsolatos feladatokat,

-

irányítja a helyi polgári védelmi feladatok ellátását,

-

elrendeli a hatáskörébe utalt gazdasági és anyagi szolgáltatások teljesítését,

-

közreműködik a gazdaság felkészítés és-mozgósítás helyi feladatainak szervezésében. A polgármester a jegyző és a polgármesteri hivatal közreműködésével látja el

honvédelmi feladatait. B) A hadkiegészítő parancsnokságok, mint a honvédelem területi- helyi katonai igazgatási szervei E hatóságok a Honvéd Vezérkar főnökének irányítása alatt álló, katonai igazgatási szervek, melyekből mindössze kettő működik: a Magyar Honvédség Kelet-magyarországi-, és Nyugat-magyarországi Hadkiegészítő Parancsnoksága. A parancsnokságok főbb feladata: a Honvédség állományának kiegészítése toborzás útján, megelőző védelmi helyzetben és rendkívüli állapot idején a Honvédség hadkötelezettekkel való feltöltése, közreműködés a vagyoni szolgáltatási kötelezettségek teljesítésében, továbbá a hadkötelesek és hozzátartozóik szociális érdekei védelmével összefüggő teendők ellátása.

185

8.2.2. A honvédelem irányítása és igazgatása háború idején Ha az Országgyűlés kihirdeti a rendkívüli állapotot, akkor létre kell hoznia a Honvédelmi Tanácsot. E központi állami szervet azonban nem itt, hanem az 5. Fejezetben tárgyaljuk. Azért, mert a rendkívüli állapot – mint látni fogjuk – a rendkívüli intézkedések lehetőségét biztosító jogrend egyik esete.

8.3. A Magyar Honvédség A Honvédséggel kapcsolatos legfontosabb ismeretek bemutatásához a következő kérdéskörök áttekintése szükséges. A Honvédség jogállása és feladatai, szervezeti tagozódása, személyi állománya, készenléti és szolgálati rendszere, fegyver és más kényszerítő eszközök használata.

8.3.1. A Honvédség jogállása és feladatai a) Jogállása A Htv. 69.§-a szerint a Honvédség polgári irányítás alatt álló, függelmi rendszerben működő és centrálisan vezetett, fegyveres állami szervezet, békében az önkéntességen, megelőző védelmi helyzetben és rendkívüli állapotban az önkéntességen és az általános hadkötelezettségen alapuló haderő. A jogállás öt összetevő eleme tehát az alábbi: a Honvédség 1.) polgári irányítás alatt áll. Erre korábban már utaltunk. (Lényege az, hogy a Honvédséget a honvédelmi miniszter útján a Kormány irányítja. 2.) függelmi rendszerben működik és centrálisan vezetett. Erről a 3. 4. fejezetben fogunk részletesen szólni. 3.) fegyveres állami szervezet. Erről a 3.6. fejezetben részletesen szólunk. 4.) önkéntességen, és általános hadkötelezettségen alapul. Erre korábban már utaltunk, illetve a 3. 3. fejezetben még visszatérünk. 5.) haderő. Vagyis a Magyar Köztársaság fegyveres védelmére hivatott katonai ütőerő. b) A Honvédség feladatai A feladatok alapvetően a jogállásból, valamint az Alkotmány 40/A.§ (1) bekezdésben foglalt rendelkezésből eredeztethetők. Ez utóbbi szerint ugyanis: a Magyar Honvédség alapvető kötelessége a haza katonai védelme és a nemzetközi szerződésekből eredő kollektív védelmi feladatok ellátása. A Honvédség feladatai – bővebben – a következő nyolc témakörben körvonalazhatók:

186

- a Magyar Köztársaság függetlenségének külső támadással szembeni fegyveres védelme, - a szövetségesi kötelezettségekből eredő katonai feladatok ellátása, - közreműködés a nemzetközi terrorizmus elleni harc katonai feladatainak ellátásában, - a fokozott védelmet igénylő létesítmények őrzése és védelme, - közreműködés a fegyveresen elkövetett erőszakos cselekmények elhárításában, - talált robbanótestek tűzszerészeti mentesítése, - közreműködés a katasztrófavédelmi feladatok ellátásában, - részvétel az állami protokolláris feladatok teljesítésében. Az egyes honvédségi szervezetek konkrét feladatait - az itt jelzett keretek között - külön jogszabályok, az állami irányítás egyéb jogi eszközei, valamint a honvédség belső rendelkezései határozzák meg.

8.3.2. A Honvédség szervezete A Honvédség szervezeti felépítését három szerv-típus képezi: a honvédelemi miniszter által vezetett minisztérium, a miniszter közvetlen alárendeltségébe tartozó szervek, valamint a Honvédség hadrendje szerinti szervezetek. Ez utóbbi csoportba, vagyis a Honvédség hadrendjébe, az ún. állománytábla szerint szervezett katonai szervezetek tartoznak: a Honvédség felső szintű vezetését ellátó Honvéd Vezérkar, és az annak irányítása alatt álló, a Honvédség közép szintű vezetését ellátó Összhaderőnemi Parancsnokság, továbbá az ennek alárendelt három parancsnokság (a szárazföldi erők, a légierő, valamint a logisztikai és támogató erők parancsnoksága). A szárazföldi csapatok és a légierő csapatai haderőnemet képeznek, a haderőnemek pedig fegyvernemekből állnak. A Honvédség szervezeti keretébe tartozik a legfőbb ügyész irányítása alatt álló katonai ügyészi szervezet is, élén a katonai főügyésszel. A katonai ügyészség a katonai bűncselekmények felderítését és nyomozását végzi, valamint ellátja az ezekkel kapcsolatos vádemelési feladatokat.

8.3.3. A Honvédség személyi állománya A Honvédség személyi állománya tényleges állományból, valamint tartalékos állományból áll. a) A Honvédség tényleges állománya, vagyis a béke időszakában a Honvédség kötelékében tevékenykedő személyek csoportja, szintén összetett. Tényleges szolgálatot teljesítő katonákból, köztisztviselőkből, közalkalmazottakból és egyéb munkavállalókból áll.

187

[Csupán zárójelben jegyezzük meg: az 106/2007. (XII. 6.) OGY határozat szerint a tényleges állomány összetétele a következő: tisztek (5350 fő), tiszthelyettesek (7950 fő), legénységi állomány, vagyis honvéd és tisztesi rendfokozattal rendelkező szerződéses katonák és tiszthelyettes

hallgatók

(7100

fő),

köztisztviselők,

közalkalmazottak,

ügyészségi

alkalmazottak és munkavállalók (3550 fő), tehát mindösszesen: 23950 fő lehet.] a/1.) A tényleges szolgálatot teljesítő katonai állomány hivatásos katonákból, szerződéses katonákból, szolgálatot teljesítő önkéntes tartalékos katonákból, és katonai oktatási intézmények hallgatóiból áll. Megelőző védelmi helyzetben és rendkívüli állapot idején – tehát a hadkötelezettség bevezetése után – ide tartoznak a hadköteles katonák is. A tényleges szolgálatot teljesítő katonai állomány és az állam között egy speciális jogviszony, az ún. "katonai szolgálati viszony" áll fenn, amelyet döntően az jellemez, hogy a katona szigorú függelmi rendben, fokozott veszélyeztetettség mellett teljesíti katonai kötelezettségét. E szigorú függelmi rendben elöljáróról (felettesről) és alárendeltről beszélhetünk. Az elöljáró az a katona, akinek joga és kötelezettsége más katonák tevékenységének irányítása, míg alárendelt az a katona, akire az elöljáró e jogköre kiterjed. Az elöljárói és az alárendeltségi jogviszonyban nincs helye sem demokráciának, sem a testületi vezetés elve alkalmazásának, hiszen a haza védelmére való felkészülés és a haza megvédése gyors döntéshozatalt és azonnali cselekvést követel meg. E jogviszonyban tehát az egyszemélyi felelős vezetés, vagyis a parancsnoklás elve érvényesül. Az elöljáró egyedi és normatív rendelkezés - ún. parancs és intézkedés kiadása - útján fejezi ki akaratát. Mindezek következménye az, hogy a Honvédség irányítása és vezetése az ún. szolgálati út betartásával történik, melynek megkerülése – csekély kivételtől eltekintve – tilos. Ez azt jelenti, hogy az alárendelt kizárólag a közvetlen elöljáró útján érintkezhet az elöljáró elöljáróival. a/2) A Honvédség tényleges állományában (de nem a katonai állományban!) dolgoznak köztisztviselők és közalkalmazottak is. Ők az 1992. évi XXIII. törvény (Ktv.), illetve az 1992. évi XXXIII. törvény (Kjt.) alapján látják el feladataikat a Honvédségnél. a/3.) Végül: a Honvédség alkalmazásában – a fentieken túl – olyan személyek is dolgoznak, akikre a Munka Törvénykönyvének rendelkezései vonatkoznak. [Például takarítanak a Honvédség üdülőjében.] b) A Honvédség tartalékos állományába békében önkéntes tartalékosok, megelőző védelmi helyzetben és rendkívüli állapot idején pedig kiképzett hadkötelesek tartoznak.

188

8.3.4. A Honvédség készenléti és szolgálati rendszere A Honvédség hadiszervezetre való áttérésének, és hadiállományra való feltöltésének szervezett elérését a készenléti rendszer biztosítja. A Honvédségnél folyamatosan (tehát a nap 24 órájának minden percében) szolgálati rendszer működik. A szolgálati rendszer több, egymással szoros kapcsolatban álló elemből áll, a következők szerint: a) ügyeleti szolgálat, b) készenléti szolgálat (és azon belül: fegyveres készenléti szolgálat, és egyéb készenléti szolgálat), c) őrszolgálat, d) katonai rendészeti szolgálat, továbbá e) futárszolgálat. A szolgálati rendszerrel kapcsolatos alapvető szabályokat a Magyar Honvédség Szolgálati Szabályzatának kiadásáról szóló 24/2005. (VI. 30.) HM rendelet V. fejezete állapítja meg.

8.3.5. A Honvédség fegyver- és más kényszerítő eszköz használata Fegyveren a Honvédségnél rendszeresített egyéni lőfegyvert kell érteni. A lőfegyverhasználat a legsúlyosabb kényszerítő eszköz alkalmazását jelenti, melynek során a fegyveres szolgálatot teljesítő katona – parancsra, vagy saját elhatározásából – szándékosan, személyre irányított (célzott) lövést ad le. A katona – amennyiben nem alkalmazhat más kényszerítő eszközt, vagy annak használata nem vezetett eredményre, és szolgálati feladatainak ellátásához az feltétlenül szükséges – jogosult és köteles használni fegyverét, a jogos védelem és a végszükség esetén kívül is. Ilyen szolgálat lehet: őr-, futár-, ügyeleti szolgálat, fogoly őrzés, és katonai rendészeti szolgálat. A fegyverhasználatot azonban meg kell előznie: felszólításnak (a magatartás abbahagyására), más személy segítségül hívásának, más

kényszerítő

eszköz

alkalmazásának,

figyelmeztetésnek,

hogy fegyverhasználat

következik, és végül: figyelmeztető lövésnek. Ezen intézkedések azonban mellőzhetők, ha alkalmazásukra már nincs idő, és a késedelem az intézkedés eredményességét veszélyezteti. A fegyverhasználat során azonban kerülni kell az élet kioltását. A Htv. meghatározza azokat az eseteket is, amelyek fennállása esetén tilos fegyvert használni. Például megtorlásként, magatehetetlen személlyel, terhes nővel és gyermekkorúval szemben, stb.. A Honvédség szervezetei – a cél eléréséhez feltétlenül szükséges és arányos mértékben, és a törvényi keretek között – a fegyver mellett más kényszerítő eszközt is alkalmazhatnak. Súlyosságuk sorrendjében ezek az eszközök a következők: testi kényszer, könnygázszóró készülék, gumibot, bilincs és szolgálati kutya. Polgári személlyel szemben ezen eszközöket csak az őr-, az ügyeleti-, a rendészeti és a fogolykísérő szolgálatot teljesítő katona, és csak akkor használhatja, ha a személy őt megtámadja, vagy a szolgálat teljesítését akadályozza.

189

Amennyiben – bármely ok miatt – sor került kényszerítő eszköz alkalmazására, akkor annak tényét a katona haladéktalanul köteles jelenteni az elöljárójának, aki köteles megvizsgálni a használat jogszerűségét. A használat jogellenességének megállapítása esetén az elöljáró nyolc napon belül-, sérülés, vagy halál esetében pedig haladéktalanul köteles értesíteni a katonai ügyészt.

8.4. A honvédelmi kötelezettségek A biztonság- és védelempolitikai alapelvek tárgyalása során, az 1. fejezeten már említettük, hogy a honvédelem (össz) nemzeti ügy, ami gyakorlatilag azt jelenti, hogy abban részt kell vennie minden magyarországi szervnek és személynek. Utaltunk arra is, hogy a 2004. évi Alkotmány-módosítás átalakította a honvédelmi kötelezettségek rendszerét. (Lásd az Alkotmány 70/H. §-át.) Ilyen (jogszabályi) háttér mellett a honvédelmi kötelezettségek rendszerezésekor abból kell kiindulni, hogy a honvédelmi felkészülésben, valamint a honvédelmi feladatok végrehajtásában Magyarországon mindenkinek részt kell vennie: a természetes és a jogi személyeknek egyaránt. A honvédelmi kötelezettségek rendszere – mindezek alapján - a következő módon alakul: A) a természetes személyeket kétféle – személyes, és vagyoni szolgáltatási - honvédelmi kötelezettség terheli: 1.) a Magyarország területén lakóhellyel rendelkező, nagykorú magyar állampolgárokat személyes honvédelmi kötelezettségként a) hadkötelezettség (de csak megelőző védelmi helyzet és rendkívüli állapot idején), b) honvédelmi munkakötelezettség (de csak rendkívüli állapot idején), valamint c) polgári védelmi kötelezettség teljesítése terheli. 2.) Az ország területén lakóhellyel rendelkező természetes személyeket - állampolgárságára való tekintet nélkül - vagyoni szolgáltatásként, gazdasági és anyagi szolgáltatás teljesítése terheli. B) A magyarországi szervezeteket csupán egyféle honvédelmi kötelezettség – a természetes személyeket is terhelő vagyoni szolgáltatási kötelezettség – terheli.

190

8.4.1. A természetes személyeket terhelő honvédelmi kötelezettségek Mint a rendszerezésnél láttuk, a magyarországi természetes személyeket személyes honvédelmi kötelezettségek, valamint vagyoni (gazdasági és anyagi) szolgáltatási kötelezettségek terhelik.

8.4.1.1. A személyes honvédelmi kötelezettségek A rendszerezésnél láttuk, hogy a személyes honvédelmi kötelezettség körében az állampolgárokat, de kizárólag (!) a Magyarországon állandó lakóhellyel rendelkező, nagykorúakat, hadkötelezettség, polgári védelmi kötelezettség, valamint honvédelmi munkakötelezettség terheli. A.) A hadkötelezettség Az 2004. évi Alkotmány-módosításnak és az annak alapján megszületett Htv.-nek az egyik alapvető újítása az általános hadkötelezettség eltörlése volt. Ez azt jelenti, hogy béke időszakban kizárólag az teljesít katonai szolgálatot, aki arra szabad akaratából vállalkozik. Más a helyzet azonban akkor, ha a hazának – külső fegyveres támadás miatt – nagy létszámú fegyveres erőkre van szüksége. Ilyen esetben ugyanis a béke-időszakban „nyugvó” általános hadkötelezettség „feléled”, de természetesen csak azon személyekre nézve, akik képesek fegyverrel (is) hazájuk megvédésére. Éppen ezért mondja ki a Htv. 6.§-a, hogy rendkívüli állapot idején automatikusan, megelőző védelmi helyzetben pedig az Országgyűlés külön döntése esetén, a Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező, minden nagykorú, magyar állampolgárságú férfi hadkötelesnek minősül az általános hadkötelezettség alapján. A hadkötelezettség a 18. év betöltésekor kezdődik, és annak az évnek a december 31. napjáig áll fenn, amelyben a hadköteles a 40. évét betölti. A hadkötelezettség magában foglalja a tájékoztatási (adatszolgáltatási), a bejelentési, a megjelenési és a szolgálati kötelezettséget. a) A tájékoztatási (adatszolgáltatási) kötelezettség, mint a hadkötelezettség első összetevője. E kötelezettség tekintetében abból kell kiindulni, hogy a személyi adat- és

lakcímnyilvántartás központi szerve köteles minden évben névjegyzéket készíteni a potenciális hadkötelesekről, (vagyis az állandó lakóhellyel rendelkező, azon magyar állampolgár férfiakról, akik az adott évben betöltik a 18. életévüket) és köteles e jegyzéket megküldeni a Honvédség központi adatfeldolgozó szervének. E hatóság - a hozzá beérkezett jegyzékek figyelembevételével - katonai nyilvántartásba veszi a

191

potenciális hadköteleseket. A nyilvántartás tartalmazza a katonai szolgálat teljesítése szempontjából legfontosabb adatokat. Így például a személyi azonosító adatokat (név, születési hely, idő, személyi azonosító jel), a lakcím adatokat, a családi állapotra vonatkozó adatokat, az iskolai végzettségre és a szakképzettségre vonatkozó adatokat, a katonai szolgálati adatokat (rendfokozat, katonai szakképzettség), stb. A tájékoztatási kötelezettség azt jelenti, hogy – megelőző védelmi helyzet idején, és rendkívüli állapotban, a jegyző és a hadkiegészítő parancsnokság felhívására - a hadköteles személy (tehát az, aki a nyilvántartásban még potenciális hadkötelezett volt) köteles tájékoztatást adni a katonai szolgálat megtervezését és teljesítést befolyásoló adatairól és azok változásairól. A hadkötelezettség bevezetése után már nem a központi adatfeldolgozó szerv, hanem a hadkiegészítő parancsnokság kezeli a hadköteles adatait! b) A bejelentési kötelezettség, mint a hadkötelezettség második összetevője A hadköteles (Vigyázat! Nem potenciális hadköteles!) – a hadkiegészítő parancsnokság részére, nyolc napon belül - köteles bejelenteni, ha megváltozik gyermekeinek száma, polgári szakképzettsége, foglalkozása, iskolai végzettsége, egészségi állapota, idegennyelv-ismerete. A bejelentéséhez csatolnia kell a megfelelő okiratot vagy annak hiteles másolatát. c) A megjelenési kötelezettség, mint a hadkötelezettség harmadik összetevője A hadkötelesnek - a megadott helyen és időben - meg kell jelennie a hadkiegészítő parancsnokság felhívása alapján, annak érdekében, hogy a nyilvántartott adatait ellenőrizzék, illetve egyeztessék, továbbá katonai alkalmasságát megállapítsák, és orvosi vizsgálatát megejtsék. A sorozás célja annak megállapítása, hogy a hadköteles alkalmas-e, és ha igen, milyen mértékben katonai szolgálat teljesítésére. Ebből következően sorozásra azt a hadköteles személyt rendeli be a hadkiegészítő parancsnokság, akinek katonai szolgálatra behívását tervezi, és még nem került sor egészségi alkalmasságának megállapítására, vagy aki polgári szolgálat engedélyezése iránt nyújtott be kérelmet. A sorozást sorozóbizottság végzi. Három katonai alkalmassági fokozatot állapíthat meg: „katonai szolgálatra alkalmas”, „ideiglenesen alkalmas” és „alkalmatlan”. d) A szolgálati kötelezettség, mint a hadkötelezettség negyedik összetevője A szolgálati kötelezettség keretében a hadköteles – a Honvédség szervezeteinél fegyveres katonai szolgálatot, vagy a civil szektorban polgári szolgálatot teljesít. A katonai szolgálat célja a hadkötelesek kiképzése, felkészítése a katonai feladatokra, illetőleg a Honvédség védelmi képességének erősítése. A katonai szolgálat időtartama megelőző védelmi helyzet idején legfeljebb 12 hónap, rendkívüli állapot idején pedig

192

korlátlan. A hadköteles a hadkiegészítő parancsnokság által kiadott behívó parancs alapján köteles bevonulni katonai szolgálat teljesítése céljából, és köteles magával vinni okmányait. A behívásra kerülő hadköteleseket a hadkiegészítő parancsnokság a Honvédség szervezeteinek igénye alapján választja ki a besorozott hadkötelesek közül. A Htv. taxatíve meghatározza, hogy kik azok a hadkötelesek, akik nem hívhatók be katonai szolgálatra. Ilyenek például azok, akiket a sorozóbizottság „alkalmatlan” fokozatba sorolt, akik saját háztartásukban három, vagy ennél több vér szerinti kiskorút tartanak el, stb. A hadköteles katonát, a hadkötelezettség megszüntetését követő 30 napon belül le kell szerelni, a honvédelmi miniszter rendelete alapján, az állomány-illetékes parancsnok parancsára. Polgári szolgálatot – a közigazgatási hivatal engedélye alapján – az teljesíthet, akinek a lelkiismereti meggyőződésével összeegyeztethetetlen a katonai szolgálat teljesítése. Lelkiismereti oknak kell tekinteni minden olyan indokot, amely összefügg a kérelmező személyiségét meghatározó valamely lényeges vallási, erkölcsi, vagy egyéb természetű meggyőződéssel. A polgári szolgálat iránti kérelem a behívóparancs kézhezvételét követő 3. munkanapig nyújtható be. A szolgálat lényege az, hogy a hadköteles nem a Honvédségnél, hanem a honvédelem érdekében működő szervezetnél (például kórházban), munkavégzéssel teljesít szolgálatot. A munkavégzésre – természetesen - a foglalkoztató szervre vonatkozó munkajogi előírások vonatkoznak. A polgári szolgálat időtartama a katonai szolgálat időtartamával egyezik meg. B) A polgári védelmi kötelezettség A személyes honvédelmi kötelezettségek második típusaként a polgári védelmi kötelezettséget említettük. A polgári védelmi feladatokat, a polgári védelem irányítását, a polgári védelem szervezetét, a polgári védelmi kötelezettségeket, az adatszolgáltatás és adatkezelés rendjét, továbbá a költségviselés rendjét nem a Htv., hanem a polgári védelemről szóló 1996. évi XXXVII. törvény szabályozza. E szerint a polgári védelem feladatai a következők: a lakosság felkészítése a védekezés során tanúsítandó magatartásra, a polgári védelmi szervek felkészítése, a lakosság figyelmeztetése, tájékoztatása és riasztása, óvóhelyi védelem, a lakosság szükség esetén történő menekítése és kitelepítése, közreműködés a lakosság légi riasztásában, valamint a természeti erők kártételei elleni védekezésben. A polgári védelem irányításában az Országgyűlés, a Kormány, az igazságügyi és rendészeti miniszter, valamint a korábban már tárgyalt védelmi bizottságok vesznek részt. A polgári védelem az igazságügyi és rendészeti miniszter által irányított katasztrófavédelem szerves része, amelynek hivatásos szervei ennek kötelékében

193

tevékenykednek. Ugyanakkor azonban a polgári védelemnek nem hivatásos szervei (civil) is működnek, mégpedig területi-, települési-, és munkahelyi szinten. A polgári védelmi kötelezettség - a természetes személyeket - nem csak minősített időszakban (például: rendkívüli állapotban), hanem békében is terheli. Azon magyar állampolgárságú, és Magyarországon lakóhellyel rendelkező férfiakra és nőkre terjed ki, akik 18-55, illetve 18-50 évesek. Célja az, hogy rendkívüli állapot idejére felkészítse a lakosságot a támadófegyverek és más rendkívüli események által okozott károk megelőzésére és felszámolására, továbbá az ezzel összefüggő mentési feladatok végrehajtására. A polgári védelmi kötelezettség magába foglalja: az adatszolgáltatási-, a bejelentési-, a megjelenési

kötelezettséget,

valamint

a

polgári

védelmi

szolgálat

teljesítésének

kötelezettségét. A polgármester adatszolgáltatásra kötelezheti a településen lakcímmel rendelkező, polgári védelmi kötelezettség alatt álló állampolgárokat. (név, nem foglalkozás, szakképzettség, munkahely, stb.) A polgári védelemi szervezetbe beosztott állampolgár (de kizárólag ő!) köteles bejelenteni szakképzettség megszerzését, munkahelye és lakcíme megváltozását, és foglalkozása megkezdését, az illetékes területi-, települési- vagy munkahelyi polgári védelmi (civil) szervnél. A polgári védelmi szervezet tagját a polgármester határozattal polgári védelmi kiképzésre és gyakorlatra oszthatja be, évi legfeljebb 40, illetve gyakorlat esetén 72 óra időtartamra. A kötelezett személy a megjelölt helyen és időben köteles megjelenni. A polgári védelmi szolgálat teljesítését szintén a polgármester rendeli el, határozattal. Időtartama béke időszakban alkalmanként legfeljebb 15 nap, más időszakokban pedig korlátlan. Vannak olyan személyek, akik mentesülnek a polgári védelmi kötelezettség alól. Így például az a személy, aki három, vagy több gyermek eltartásáról gondoskodik. Ugyanakkor vannak olyan munkakört-, vagy közmegbízatást ellátó személyek is, akik a munkakör betöltésével, illetve a közmegbízatás teljesítésével tesznek eleget polgári védelmi kötelezettségüknek. Példaként említhetők a bírák, ügyészek, jegyzők, illetve országgyűlési képviselők, miniszterek, stb. C) A honvédelmi munkakötelezettség A

személyes

honvédelmi

kötelezettség

harmadik

típusát

a

honvédelmi

munkakötelezettség jelenti. E kötelezettség teljesítése békeidőszakban nem rendelhető el, hanem kizárólag rendkívüli állapot és szükségállapot idején. Mégpedig azon Magyarországon lakóhellyel rendelkező, magyar állampolgár férfiakra és nőkre, akik 18-60, illetve 18-55 évesek. Elrendelésére - rendkívüli állapot idején - a Honvédelmi Tanács, szükségállapot idején pedig a köztársasági elnök jogosult, mégpedig rendelet útján. A honvédelmi munkakötelezettség teljesítése azt jelenti, hogy az állampolgár tartósan, vagy ideiglenesen

194

köteles a számára kijelölt munkahelyen olyan munkát végezni, amely megfelel képességeinek és egészségi állapotának. A mentességre irányadó szabályok lényegében megegyeznek a polgári védelmi kötelezettségnél ismertetettekkel.

8.4.1.2. A vagyoni (gazdasági és anyagi) szolgáltatási kötelezettségek A Htv. 34.§-a értelmében a honvédelem feladatainak végrehajtása érdekében, a magyarországi lakóhellyel rendelkező természetes személyek, állampolgárságra való tekintet nélkül-, valamint a magyarországi székhelyű jogi személyek, és a jogi személyiség nélküli szervezetek egyaránt kötelesek vagyoni szolgáltatási kötelezettség teljesítésére. Ennek keretében kötelezhetők: - meghatározott gazdasági- és anyagi szolgáltatás teljesítésére (pl. meghatározott termék előállítására, tartalékok képzésére), vagy a szolgáltatás igénybevételének tűrésére (pl. ingatlan, vagy jármű rendelkezésre bocsátására), - valamely tevékenységtől való tartózkodásra (pl. nem állíthat elő bizonyos terméket), - a szolgáltatás igénybevételéhez szükséges előkészületi tevékenységre (pl. bejelentési kötelezettség előírása), - az igénybevétel tervezéséhez szükséges adatok közlésére (pl. hány négyzetméter alapterületű az ingatlan). E kötelezettségek teljesítése csak akkor rendelhető el, ha a honvédelmi érdek más módon nem, vagy nem megfelelő időben, illetve csak aránytalanul nagy ráfordítással elégíthető ki. A vagyoni szolgáltatás igénybevételével kell (lehet) biztosítani például a Honvédség és a rendvédelmi szervek működéséhez szükséges anyagi javakat, az ország kormányzati és közigazgatási rendszerének zavartalan működését, a nemzetgazdaság működőképességét, szükség esetén a működőképesség helyreállítását. E feladatok teljesítése érdekében - a Htv. alapján - már most, béke időszakban elrendelhető a honvédelmi célból igénybevételre kijelölt ingatlanok és ingó dolgok bejelentése, valamint igénybevételre alkalmas állapotban tartása, a lakosság alapellátásához szükséges tartalékok és készletek képzése, sőt akár a Honvédség működéséhez szükséges ingatlanok és ingó dolgok ideiglenes igénybevétele is. A vagyoni szolgáltatások igénybevételének elrendelésére jogosult: - az ország egész területére nézve: a Kormány vagy az általa felhatalmazott miniszter, - illetékességi területén: a megyei közgyűlés elnöke, (fővárosban a főpolgármester,) a településeken pedig a polgármester, - a törvényben meghatározott esetben a hadkiegészítő parancsnokság vezetője.

195

Az egyedileg meghatározott szolgáltatás teljesítésére való kötelezés (pl. ingatlan-, jármű igénybevétele a mozgósításhoz) határozattal történik, amely ellen fellebbezésnek nincs helye, a kötelezett azonban 30 napon belül bírósághoz fordulhat. A szolgáltatás teljesítése miatt felmerült károkért - csekély kivételtől eltekintve - kártalanítás jár. A kár megtérítésére a Ptk. szabályai az irányadók. A kártalanítás felől első fokon a szolgáltatást elrendelő szerv határoz, másodfokon pedig annak felettes szerve. A jogerős határozat ellen az érdekelt szintén bírósághoz fordulhat. A Kormány-, vagy a miniszter által elrendelt szolgáltatásért járó kártalanítási összeget megállapító határozat ellen fellebbezésnek helye nincs, hanem az érdekelt közvetlenül bírói utat vehet igénybe. A kereset előterjesztésének azonban ez esetben sincs halasztó hatálya a végrehajtásra. A kártalanítás részletes szabályait a 71/2006. (IV. 3.) Korm. rendelet állapítja meg.

8.5. Rendkívüli intézkedések, rendkívüli jogrend A Magyar Köztársaság Alkotmánya - mint arra az előzőekben már részben utaltunk - a békeállapothoz képest öt ún. "minősített időszak" megállapítására ad lehetőséget, a következők szerint: 1.) A 35.§ (1) bekezdés i) pont szerint: "…A Kormány az állampolgárok élet és vagyonbiztonságát veszélyeztető elemi csapás, illetőleg következményeinek elhárítása, valamint a közrend és közbiztonság védelme érdekében megteszi a szükséges intézkedéseket". (veszélyhelyzet) 2.) A 19.§ (3) bekezdés i) pont szerint: "az Országgyűlés az alkotmányos rend megdöntésére, vagy a hatalom kizárólagos megszerzésére irányuló fegyveres cselekmények, továbbá az állampolgárok élet- és vagyonbiztonságát tömeges mértékben veszélyeztető, fegyveresen vagy felfegyverkezve elkövetett súlyos erőszakos cselekmények, elemi csapás, vagy ipari szerencsétlenség esetén szükségállapotot hirdet ki". (szükségállapot) 3.) A 19.§ (3) bekezdés h) pont szerint: „az Országgyűlés hadiállapot vagy idegen hatalom fegyveres támadásának közvetlen veszélye esetén, kihirdeti a rendkívüli állapotot és Honvédelmi Tanácsot hoz létre." (rendkívüli állapot) 4.) A 19.§ (3) bekezdés n) pont szerint:

196

„az Országgyűlés külső fegyveres támadás veszélye esetén vagy szövetségi kötelezettség teljesítése érdekében – meghatározott időre – kihirdeti (meghosszabbítja) a megelőző védelmi helyzetet, és felhatalmazza a Kormányt a szükséges intézkedések megtételére.” (megelőző védelmi helyzet) 5.) A 19/E. § szerint: „Külső fegyveres csoportnak Magyarország területére történő váratlan betörése esetén a támadás elhárítására, illetve az ország területének ........az oltalmazására, az alkotmányos rend, az állampolgárok élet- és vagyonbiztonsága, a közrend és közbiztonság védelme érdekében a Kormány - a köztársasági elnök által jóváhagyott védelmi terv szerint - a támadással arányos és erre felkészített erőkkel azonnal intézkedni köteles, a szükségállapot, vagy a rendkívüli állapot kihirdetéséig. (azonnali intézkedést igénylő helyzet) Ennek megfelelően a minősített időszaknak a fenti öt típusa van, amelyekből az első négy esetben vehetők igénybe a rendkívüli jogrend (kivételes hatalom) eszközei. A rendkívüli jogrend három kérdéskört érint. Jelenti: - az Alkotmányban biztosított alapvető jogok gyakorlásának felfüggesztését vagy korlátozását. (Erre az Alkotmány 8.§ (4) bekezdése ad lehetőséget.) - a törvények rendelkezéseitől eltérő rendeleti szabályozás alkalmazását, amire az Alkotmány 35.§ (3) bekezdése ad lehetőséget a Kormány számára, - azt is, hogy megváltozik az állam egész szervezetrendszere, amennyiben nagymértékű hatalomkoncentráció valósul meg központi-, területi és helyi szinten egyaránt.

8.5.1. A rendkívüli intézkedések elrendelése A rendkívüli-, és a szükségállapotot az Országgyűlés – illetve annak akadályoztatása esetén a köztársasági elnök - hirdeti ki, az Alkotmányban rögzített, fenti feltételek fennállása esetén. Rendkívüli állapot kihirdetésekor az Országgyűlés (köztársasági elnök) létrehozza a Honvédelmi Tanácsot, amely dönt a rendkívüli intézkedések bevezetéséről. Ezzel szemben a szükségállapot kihirdetésekor - a rendkívüli intézkedések bevezetéséről - a köztársasági elnök dönt, és e döntéséről haladéktalanul tájékoztatja az Országgyűlés elnökét. Ilyen időszakban az Országgyűlés folyamatosan ülésezik, és jogosult a köztársasági elnök által bevezetett rendkívüli intézkedések alkalmazásának felfüggesztésére. A köztársasági elnök által - rendeleti úton - bevezetett rendkívüli intézkedések 30 napig maradnak hatályban, kivéve, ha azok hatályát az Országgyűlés meghosszabbítja.

197

A megelőző védelmi helyzetben és az azonnali intézkedést igénylő helyzetben, a Kormány - az Országgyűlés felhatalmazása alapján - az egyes törvények rendelkezéseitől eltérő rendeleteket és intézkedéseket hozhat. Mindezen rendkívüli intézkedések (rendeletek) végrehajtásának területi követelményeit és feladatait - illetékességi területükön - a megyei közgyűlés elnöke, a fővárosban pedig a főpolgármester állapítja meg rendeletben.

8.5.2. A rendkívüli intézkedések területei A Htv. III. Részében meghatározott rendkívüli jogrendből fakadó rendkívüli intézkedések a következő négy területre terjedhetnek ki: a honvédelmi igazgatásra, a közigazgatásra, a közrendre és a közbiztonságra, az igazságszolgáltatásra, valamint a vagyoni (gazdasági és anyagi) szolgáltatási kötelezettségekre. 1.) A honvédelmi igazgatás körében alkalmazható rendkívüli intézkedések A honvédelmi igazgatás körében alkalmazható rendkívüli intézkedések mindenekelőtt a tényleges szolgálatot teljesítőkre vonatkoznak. Az ide tartozó legfontosabb intézkedések a például a következők: a) Rendelet alapján: szünetel a Honvédség hivatásos állományába történő felvétel, a hivatásos állomány tagjai a szolgálati viszonyukról nem mondhatnak le, a katonai szolgálatra behívottak a szolgálatban visszatarthatók, a beosztásba történő kinevezés és felmentés, az áthelyezés, a vezénylés, a szabadság és a fegyelmi felelősség, a hatályos szabályoktól eltérően is megállapíthatók. b) A Honvédség és a rendvédelmi szervek tagjai részére a rendkívüli szolgálat teljesítéséért, és a szolgálatuk során szerzett érdemeik elismeréséül rendeletben érdemrendek, és érdemérmek alapíthatók. 2.) A közigazgatásra, a közrendre és a közbiztonságra vonatkozó rendkívüli intézkedések Az ide tartozó legfontosabb rendelkezések az alábbiak: a) Államigazgatási feladatot - a polgármester és a jegyző részére - rendelet is megállapíthat. b) Rendelettel módosíthatók a Ket. egyes rendelkezései. (pl. a hatásköri és illetékességi szabályok, a képviselet rendje, a jogorvoslat rendje, stb.) c) Honvédelmi szabálysértés miatt - rendeletben - elzárás büntetés is megállapítható. d) Rendeletben korlátozni lehet például: = a megjelenő sajtótermékeket (katonai cenzúra),

198

= a lakosság közterületen való mozgását (kijárási tilalom), = a külföldiek beutazását és a magyar állampolgárok külföldre utazását. e) A lakosság rendeletben kötelezhető arra, hogy a lakhelyét meghatározott időre hagyja el (kitelepítés), illetőleg arra is, hogy a honvédelmi, vagy más szempontból fontos vagyontárgyakat biztonságos helyre szállítsa el (kiürítés). 3.) Az igazságszolgáltatásra vonatkozó rendkívüli intézkedések E körben mindenekelőtt a bíróságok és az ügyészségek tevékenysége nyer(het) korlátozást, az alábbiak szerint: a) Rendelet útján = új bíróságok és ügyészségek állíthatók fel, = a bíró más bírósághoz kirendelhető, = a büntető-, a polgári anyagi jogi és az eljárásjogi rendelkezések módosíthatók. b) Rendeletben rögtönbíráskodás is elrendelhető, ami a megyei és a katonai bíróságok hatáskörébe tartozik. 4.) A vagyoni (gazdasági és az anyagi) szolgáltatási kötelezettségre vonatkozó rendkívüli intézkedések Ezen intézkedések a gazdasági élet minden területét érint(het)ik, hiszen a törvény szerint: a) Rendeleti úton: = szerződéskötési kötelezettség írható elő a gazdálkodó szervek részére, = megváltoztatható a költségvetési törvény, felfüggeszthetők az egyes kiadási előirányzatok, = felfüggeszthető a takarék- és nyereménybetétek, értékpapírok kifizetése, = engedélyhez köthető a külkereskedelem, = kötött munkaerőgazdálkodás vezethető be, = elrendelhető bármely mentésre alkalmas jármű, munkagép igénybevétele, = bármely közszükségleti cikkre jegy-, vagy utalványrendszer vezethető be. b) Mindezeken túlmenően honvédelmi érdekéből elrendelhető = az üzemi szolgáltatások felfüggesztése, illetve teljesítésre való kötelezés, = ingó dolog használatának átengedése, = ingatlanok használatának átengedése és átalakítása, = közlekedési eszközök igénybevétele, = állomások, kikötők, repterek használatának korlátozása, vagy igénybevétele.

199

8.5.3. A Honvédelmi Tanács Mint arra a korábbiakban már utaltunk, az Alkotmány szerint az Országgyűlés, illetve akadályoztatása esetén - a köztársasági elnök, kihirdeti a rendkívüli állapotot, és létrehozza a Honvédelmi Tanácsot. A Honvédelmi Tanács elnöke a köztársasági elnök, tagjai: az Országgyűlés

elnöke,

az

Országgyűlésben

képviselettel

rendelkező

pártok

képviselőcsoportjának vezetői, a miniszterelnök, a miniszterek, valamint a Honvéd Vezérkar főnöke. Rendkívüli állapot idején a Honvédelmi Tanács a Magyar Köztársaság honvédelmének és a Magyar Honvédségnek a legfelsőbb irányítója, amely (lényegében a teljes államhatalmat koncentráló szervként) gyakorolja az Országgyűlés által rá ruházott jogokat, valamint a köztársasági elnök és a Kormány jogkörét is. E jogkörében a Honvédelmi Tanács - irányítja a Magyar Honvédség és az ország fegyveres védelemben résztvevő minden szerv védelmi tevékenységét, a védelmi igazgatás egész szervezetrendszerének működését, a közrend, a közbiztonság és a belső rend védelmét, az ország erőforrásainak védelmi célú felhasználását,

valamint

a

lakosság

támadó

fegyverek

elleni

védelmét

és

a

következmények felszámolását, - meghatározza a kormányzás szervezetét, irányát és feltételeit, - gondoskodik a nemzetközi szerződésekben vállalt kötelezettségek teljesítéséről, - feloszlatja az Alkotmánnyal, vagy a Honvédelmi Tanács rendeletével ellentétesen működő helyi önkormányzatot, - a békeszerződés kivételével nemzetközi szerződéseket köt, - meghatározza a közigazgatás területszervezésének rendkívüli rendszerét, - közkegyelmet gyakorol. A Honvédelmi Tanács testületi szerv, amely döntéseit zárt ülésen, szavazat-többséggel hozza meg. Akkor határozatképes, ha az ülésen tagjainak több mint a fele jelen van. Döntéseit az Országgyűlés- és a saját tagjai kezdeményezhetik, s a köztársasági elnök, valamint a miniszterelnök írja alá. A rendeleti formában megalkotott döntéseket a Magyar Közlönyben kell kihirdetni és a sajtó, a rádió és a televízió útján kell közzétenni. A rendelet a rendkívüli állapot megszűnésével automatikusan hatályát veszít, kivéve, ha az Országgyűlés meghosszabbítja annak hatályát.

200

8.5.4. A békeállapot és a rendkívüli jogrend kapcsolata A jelen jegyzetben eddig bemutattak alapján megállapítható, hogy a honvédelem szervezet- és eszközrendszere attól függően tér el, hogy a Magyar Köztársaság béke-, vagy háborús állapotban van-e. A két szélső állapot között egyfajta átmenetet képez a válságidőszak, amelynek kiváltó okai lehetnek belső és külső tényezők egyaránt. Békeállapotban természetesen a békebeli jogrend működik, és a honvédelmi igazgatás feladata kizárólag a lakosság, a Honvédség, a különböző szervezetek, továbbá az egész nemzetgazdaság védelmi felkészítése. Másként kifejezve: ez jelenti a védelmi igazgatás felkészítését. Háborús állapotról egyrészről akkor beszélünk, amikor háborús veszély áll fenn, másrészről pedig akkor, ha az ország hadiállapotba kerül. Ez esetekben az Országgyűlés rendkívüli állapotot hirdet ki, és létrehozza a Honvédelmi Tanácsot. Ekkor hazánkban rendkívüli jogrend működik, és erőteljesen koncentrálódik az államhatalom. A honvédelmi igazgatás feladata kizárólag a védelem, illetve annak megszervezése és biztosítása, az ország egész lakossága és a nemzetgazdaság igénybevétele útján. Másként kifejezve: ez jelenti a védelmi igazgatás teljes működtetését és a rendkívüli jogrend teljes-körű alkalmazását. Válságidőszakban kerül sor a megelőző védelmi helyzet, a veszélyhelyzet, az azonnali intézkedést igénylő helyzet, valamint a szükségállapot kihirdetésére, és egyfajta részleges (esetleg teljeskörű) rendkívüli jogrend bevezetésére. Ez esetben a honvédelmi igazgatás feladata kettős: részben a felkészítés, részben a védelem. Másként kifejezve: ez jelenti a védelmi igazgatás részleges, esetleg teljes működtetését. De: azonnali intézkedést igénylő helyzetben rendkívüli jogrend nem vezethető be!

201

Jogszabály-jegyzék az III. részhez (lezárva 2008. április 11.) 1.

2004. évi CV. törvény, a honvédelemről és a Magyar Honvédségről,

2.

1995. évi CXXV. törvény, a nemzetbiztonsági szolgálatokról,

3.

1996. évi XXXVII. törvény, a polgári védelemről,

4.

2001. évi XCV. törvény, a Magyar Honvédség hivatásos és szerződéses állományú katonáinak jogállásáról,

5.

71/2006. (IV.3) Korm. rendelet, a honvédelmi törvény egyes rendelkezéseinek végrehajtásáról,

6.

186/2007.(VII. 18.) Korm. rendelet, a váratlan légitámadás esetén a légi riasztás rendszeréről,

7.

131/2003. (VIII. 22.) Korm. rendelet, a nemzetgazdaság védelmi felkészítése és mozgósítása feladatai végrehajtásának szabályozásáról,

8.

196/1996. (XII.22.) Korm. rendelet, a mentésben való részvétel szabályairól… és a miniszterek polgári védelmi feladatairól,

9.

114/1995. (IX. 27.) Korm. rendelet, a települések polgári védelmi besorolásának szabályairól,

10.

10/2002. (III. 5.) HM rendelet, a hivatásos és szerződéses katonai szolgálat létesítéséről, módosításáról, megszüntetéséről, tartalmáról,

11.

3/1996. (IV. 12.) HM rendelet, a Magyar Honvédség jelképeiről és jelzéseiről,

12.

24/2005. (VI. 30.) HM rendelet, a Magyar Honvédség Szolgálati Szabályzatának kiadásáról,

13.

34/2007. (VIII. 17.) HM rendelet, a Magyar Honvédség hivatásos és szerződéses állományú tagjainak rendfokozatáról,

14.

21/2006. (VIII. 8.) HM rendelet, a hadkötelesek rendkívüli állapotban és megelőző védelmi helyzetben történő katonai szolgálatra behívásának, katonai szolgálatának és leszerelésének rendjéről,

15.

7/2006. (III. 21.) HM rendelet, a hivatásos és a szerződéses katonai alkalmasság elbírálásának rendjéről,

16.

18/2006. (VI. 27.) HM rendelet, a Magyar Honvédség katonái kártérítési felelősségének egyes szabályairól,

17.

3/2002. (I. 25.) HM rendelet, a katonák illetményéről és illetményjellegű juttatásairól,

18.

13/1998. (III. 6.) BM rendelet, a polgári védelmi felkészítés rendjéről,

19.

18/1996. (VII. 25.) BM rendelet, a települések polgári védelmi besorolásáról,

20.

94/1998.(XII. 29.) OGY határozat, a Magyar Köztársaság biztonság- és védelem politikájának alapelveiről,

21.

51/2007. (VI. 6.) OGY határozat, a Magyar Honvédség további fejlesztésének irányairól,

22.

106/2007. (XII. 6.) OGY határozat, a Magyar Honvédség részletes bontású létszámáról,

23.

2073/2004. (IV. 15.) Korm. határozat, a Magyar Köztársaság nemzeti biztonsági stratégiájáról,

24.

2246/2006. (XII. 23.) Korm. határozat, a Magyar Honvédség tíz éves terveivel, valamint a NATO/EU tervezési dokumentumokkal kapcsolatos feladatokról,

25.

2134/2006. (VII. 27.) Korm. határozat, a Magyar Honvédség irányításáról és felső szintű vezetésének rendjéről,

202

26.

2204/2006. (XI. 27.) Korm. határozat, a Magyar Honvédség fejlesztésének egyes elveiről és feladatairól,

27.

1012/ 2008. (III. 4.) Korm. határozat, Magyarország külkapcsolati stratégiájáról.

28.

1952. évi IV. tv. a házasságról, a családról és a gyámságról

29.

1982. évi 17. tvr. az anyakönyvekről, a házasságkötési eljárásról és a névviselésről

30.

1979. évi 13. tvr. a nemzetközi magánjogról

31.

6/2003. (III. 7.) BM rendelet az anyakönyvekről, a házasságkötési eljárásról és a névviselésről

32.

9/2007. (III. 6.) IRM rendelet az anyakönyvi szakvizsgáról

33.

1992. évi LXVI. tv. a polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról

34.

1992. évi LXIII. tv. a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról

35.

1996. évi XX. tv. a személyazonosító jel helyébe lépő azonosítási módokról és az azonosító kódok használatáról

36.

146/1993. (X. 26.) Korm. r. a polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról szóló 1992. évi LXVI. törvény végrehajtásáról

203

Irodalomjegyzék az III. részhez 1.

Alkotmányos elvek és esetek (Kézikönyv) COLPI, Budapest, 1996.

2.

Daróczy Iván: A katonai igazgatási szervek helye, szerepe a közigazgatás rendszerében I. II. Magyar Közigazgatás 1996. évi 3. és 4. szám

3.

Dunay Pál-Gazdag Ferenc: Az Észak-Atlanti Szerződés Szervezete Stratégiai és Védelmi Kutatóintézet, Budapest, 1997.

4.

Dsupin-Kónya: Védelem ’97. Magyar Közigazgatás 1998. évi 8. szám

5.

Fapáll László: A fegyveres erők polgári ellenőrzése. Valóság, 1996. évi 1. szám

6.

Finszter Géza: A nemzetbiztonságról. Rendészeti Szemle 1992. évi 6. szám

7.

Gazdag Ferenc: Stratégiai felülvizsgálat és ami mögötte van. Új Honvédségi Szemle, 1999. évi 11. szám

8.

S.P. Huntington: Katona és az Állam. Zrínyi Kiadó – Atlanti Kiadó, Budapest, 1994.

9.

Magyarország és a NATO. Magyar Országgyűlés, Budapest, 1997.

10.

Nagy László: Az USA európai katonai jelenléte. Stratégiai és Védelmi Kutatóintézet – Zrínyi Kiadó, Budapest, 1995.

11.

Szabó János: A civil-katonai kapcsolatok és a hadsereg civil kontrolljának természete. Hadtudományi Szemelvények, 1995. évi 2. szám

12.

Tények könyve: NATO (Szerk.: Kereszty András) Greger-Delacroix, Budapest, 1997.

13.

Tolnay László: A NATO tag Magyarország új biztonságpolitikai irányzatai. Európai Szemle 1997. évi 2. szám

14.

Dr. Bacsó Jenő – Dr. Szilágyi László: Anyakönyvi ügyintézés Közigazgatási és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1963.

15.

Dr. Bacsó Jenő – Dr. Szilágyi László: Anyakönyvi ügyintézés Szemimpex Kiadó, Budapest, 1964–1982.

16.

Dr. Horváth Ferenc: Anyakönyvi igazgatás Népszava Lap- és Könyvkiadó, Budapest, 1983.

17.

Dr. Horváth Imre – Leitner László – Dr. Mezei Gyula – Dr. Pongrácz Tibor: Tanácsigazgatás és informatika Számítástechnika-alkalmazási Vállalat, Budapest, 1983.

18.

Személyi nyilvántartások története, nemzetközi megoldások (A Magyar Közigazgatás Szerkesztősége által felkért munkacsoport) Magyar Közigazgatás, 1992. évi 3. sz.

204

IV. Rész HUMÁN IGAZGATÁS

205

9. Kulturális igazgatás Fő témakörök 1. A kulturális örökség védelmének kialakulása 2. Az örökségvédelem hatályos szabályozása 3. Egyéb kulturális javak 4. A kulturális örökségvédelemben részt vevő szervek 5. Hatósági eszközök 6. Nyilvántartások 7. Kulturális örökségvédelem az Európai Unióban _____________________________________________

9.1. A kulturális örökség védelmének kialakulása A legrégebbi korokban is rendelkeztek az ősemberek olyan rituális szokásokkal, szertartásokkal, amelyeket az adott történelmi korszak kultúrájának tekinthetünk. Az emberi társadalom fejlődését folyamatosan követte a kultúra változása. A mai értelemben vett kulturális örökségvédelem, melynek célja a különleges értékek megőrzése a jövő nemzedéke számára, a fentiek ellenére csak a XX. században jelent meg. Hazánkban a kulturális javakkal kapcsolatos átfogó szabályozás – a fejlett nyugateurópai államokhoz képest – lényegesen megkésve alakult ki. A hatékony védelmet biztosító rendelkezések megalkotása ugyanakkor nem várathatott tovább magára. Az Európai Unió ugyanis rendkívül nagy hangsúlyt fektet a kulturális javak védelmére. Több nemzetközi szerződés már az Európai Unió kezdeményezésére keletkezett, illetve került elfogadásra. 1997-ben született meg a műemlékek védelmét egységesen szabályozó törvény, amelynek jelentősége abban állt, hogy a műemlékvédelmet már nem az építésügyi igazgatás részeként kezelte - mint ahogy az korábban jellemző volt -, hanem biztosította a műemlékekkel kapcsolatos részletes, önálló jogi szabályozást. A kulturális javak többi területén azonban ekkor még nem született meg a részletes, korszerű jogi szabályozás. A kulturális javak egységes jogi védelmének kialakításában lényeges előrelépést jelentett 1998-ban a nemzeti kulturális örökség minisztériumának létrehozása, jelenlegi neve: oktatási és kulturális minisztérium. Ezáltal ugyanis a kulturális javakkal kapcsolatos önálló ágazat alakult ki a közigazgatáson belül. A kulturális javak védelmének átfogó törvényi szabályozása azonban még további 3 évet váratott magára.

206

9.2. Az örökségvédelem hatályos szabályozása 9.2.1. Általános kérdések A kulturális javak védelmével kapcsolatos hatályos szabályozás alapvető rendelkezéseit a kulturális örökség védelméről szóló 2001. évi LXIV. törvény tartalmazza. A törvény megalkotása mérföldkőnek tekinthető a kulturális örökség védelme szempontjából, mivel a kulturális javak körébe tartozó értékeket egységes kategóriaként, illetve fogalomként kezeli, valamint ezek jogi védelmére egységes szabályozást állapít meg. A 2001. évi LXIV. törvény már címében is kulturális örökség védelméről szól, amely magába foglalja a műemlékekre, a régészeti örökségekre, az egyéb kulturális javakra vonatkozó szabályozást egyaránt. A kulturális örökség és a kulturális javak fogalma között a törvény egyértelmű különbséget tesz. Kulturális örökség tágabb fogalom, amely magába foglalja a következőket: -

régészeti emlékek, régészeti lelőhelyek, ezek védőövezetei,

-

a műemlékek, műemléki értékek és a műemléki területek, valamint

-

az egyéb kulturális javak.

A kulturális javak tehát a kulturális örökség egyik részterületét jelentik, melyek a következőket foglalják magukba: -

a természet keletkezésének, fejlődésének,

-

az emberiség, a magyar nemzet, Magyarország történelmének kiemelkedő és

jellemző tárgyi, képi, hangrögzített, írásos emlékei és egyéb bizonyítékai, valamint a művészeti alkotások.

9.2.2. Régészeti örökség 9.2.2.1. Régészeti leletek Előírja a törvény, hogy a régészeti lelet állami tulajdon. A régészeti leletek tulajdonjogáról az állam nevében kizárólag az Oktatási és Kulturális miniszter mondhat le. A régészeti örökség elemeit lehetőleg eredeti lelőhelyükön, eredeti állapotukban kell megőrizni. A régészeti lelőhelyek általános védelem alatt állnak.

207

A régészeti lelőhelyek jelentőségét bizonyítja az, hogy a kiemelkedő jelentőségű régészeti lelőhelyeket nem hatósági eljárással, hanem kizárólag jogszabályban lehet védetté nyilvánítani. A védetté nyilvánított régészeti lelőhelyek egy részét kiemelten, vagy fokozottan védett régészeti lelőhely kategóriába kell sorolni. A kiemelt védettség jelenti a védelem legerősebb típusát, mivel kiemelten védett az a lelőhely, mely kivételes tudományos jelentőséggel bír, és nemzetközi vagy országos szempontból kiemelkedően fontos. A fokozottan

védett

régészeti

lelőhely,

tudományos

jelentősége ugyancsak

megállapítható, de ez „csak” egy nagyobb tájegységre nézve bír kiemelkedő jelentőséggel. A régészeti lelőhelyeket a Hivatal javaslatára a miniszter rendeletben nyilvánítja védetté. A védetté nyilvánított régészeti lelőhelyeket a Hivatal, a terület szerinti megyei múzeum, a fővárosban a Budapesti Történeti Múzeum közreműködésével rendszeresen ellenőrzi.

9.2.2.2. A régészeti feltárásra vonatkozó szabályok Elsődleges cél a régészeti leletek eredeti helyeken történő megőrzése. Amennyiben ez nem lehetséges, akkor azokat elsősorban a feltárást végző illetékes múzeumban, vagy országos szakmúzeumban kell elhelyezni. Régészeti feltárás feltárási engedély alapján végezhető. Az engedélyt a Hivatal adja ki. A próbafeltárás a régészeti lelőhelyek állapotfelmérését, jellegük, kiterjedésük megállapítását célzó ásatás. Próbafeltárás a régészeti lelőhelyen a munkálatok megkezdése előtt végezhető. Megelőző feltárásról akkor beszélhetünk, ha a régészeti lelőhely elkerülése a fejlesztések, beruházások költségeit aránytalanul megnövelné, vagy az említett fejlesztések, beruházások miatt nem valósítható meg. A lelőhelyek feltárását követően fontos a leleteket megfelelő védelemben részesíteni. Ennek érdekében a feltárást végző köteles a feltárás során a régészeti örökség elemeinek őrzését biztosítani. A Hivatal a feltárási engedélyt az Ásatási Bizottság javaslatát figyelembe véve adja ki. A régészeti feltárásokat a Hivatal szükség szerint az Ásatási Bizottság bevonásával ellenőrzi, az ellenőrzés tényét és tapasztalatait, valamint a szükséges intézkedéseket a feltárási naplóba bejegyzi. Amennyiben az ellenőrzés szabálytalanságokat tár fel, a Hivatal határidő kitűzésével felfüggesztheti a feltárást. A Hivatal felfüggesztő határozatában feltételeket

208

határoz meg, és amennyiben ezeket határidőre nem teljesítették, a Hivatal a feltárási engedélyt visszavonja. Minden feltárásról dokumentációt kell készíteni.

9.2.3. Műemlékvédelmi szabályok 9.2.3.1. A műemlékek köre, védelme A kulturális örökség védelméről szóló törvény külön fejezetben szabályozza a műemlékvédelemmel kapcsolatos rendelkezéseket. A törvény különbséget tesz a műemlék és a műemléki érték fogalma között. Műemléki érték minden olyan épített örökségi elem, valamint azok, együttese, amely hazánk múltja szempontjából kiemelkedő jelentőségű történeti, művészeti, tudományos és műszaki emlék, alkotórészeivel, együtt. A műemléki értékek részét képezi a műemlék, ami olyan műemléki érték, amelyet a műemlékvédelmi törvény alapján jogszabállyal védetté nyilvánítottak. A műemlékvédelem területén rendkívül fontos szerepet játszik a védetté nyilvánítás. A műemléki értékek védetté nyilvánítása a Hivatalnál kezdeményezhető. A törvény ismeri az elővédelem jogintézményét is. Erre annak érdekében kerül sor, hogy az ideiglenes, vagy a végleges védetté nyilvánítással kapcsolatos eljárás befejezéséig az arra érdemes értékek előzetes védelemben részesüljenek. A Hivatal az általa meghatározott műemléki értékeket elővédelem céljából listára veszi. A műemléki védelemre javasolt ingatlant, területet illetve értéket abban az esetben, ha azt a megsemmisülés, vagy értékeinek eltűnése fenyegeti a Hivatal a védetté nyilvánítás előkészítésének megindításával egyidejűleg határozatával legfeljebb egyéves időtartamra ideiglenes védelem alá helyezheti, és e határozat azonnali végrehajtását rendelheti el. Az ideiglenes

védelem

indokolt

esetben

egyszer

és

legfeljebb

további

egy

évre

meghosszabbítható. Az ideiglenes védelem alatt álló ingatlanokra – néhány kivételtől eltekintve - a műemlékekre vonatkozó rendelkezéseket kell alkalmazni. A valódi értelemben vett, azaz végleges védelem akkor jön létre, amikor a műemléki értékeket a miniszter a Hivatal előterjesztése alapján rendeletben védetté nyilvánítja. Miniszteri rendelet alapján műemlékeknek minősülnek többek között az alábbiak: -

Hollókői Palóc Múzeum,

-

Nagy-hortobágyi kőhíd.

Amennyiben a műemlékek tulajdonjoga az ingatlan-nyilvántartásban nem az állam javára van bejegyezve, és az nem az ingatlan-nyilvántartás hiányosságának, vagy jogszabálysértésnek az eredménye, a tulajdonjogot az állam javára meg kell szerezni.

209

9.2.3.2. A műemlék használata A törvény a műemlékek használatát szigorú feltételekhez köti, annak érdekében, hogy a használat ne okozhassa a műemlékek károsodását. A törvény tilalmazza a műemlék egészének lebontását. A műemlék részleges bontása is csak a törvényben meghatározott esetekben engedélyezhető. Ilyen eset például az, ha a műemlék egyes részeinek megmentése céljából szükséges.

9.2.3.3. A műemlékvédelem sajátos tárgyai Az örökségvédelmi törvény külön nevesíti a műemlékvédelem sajátos tárgyait. Ilyennek minősülnek a történeti kertek. A történeti kertet, ha az műemlékkel összefüggő kertépítészeti alkotás, műemléki védelemben kell részesíteni. A műemlékvédelem sajátos tárgyainak minősül a temetők, illetve temetkezési emlékhelyek meghatározott része is. A híres Kerepesi-temető mellett szintén műemléki temetőnek minősül az Avasi Temető. A műemlékvédelem sajátos tárgyai között a harmadik kategóriát a műemléki területek képezik. E fogalom körébe tartoznak a történeti tájak, a műemléki jelentőségű területek, valamint a védetté nyilvánított műemlékkel, vagy műemléki jelentőségű területtel közvetlenül határos ingatlanok, amelyek műemléki környezetnek minősülnek. A műemlékvédelem általános és sajátos tárgyaira egyaránt vonatkozik az a rendelkezés, hogy a műemlék fenntartásáról, jó karban tartásáról a műemlék tulajdonosa, vagyonkezelője, továbbá ingyenes használója köteles gondoskodni. Ha a műemlék tulajdonosának személye, lakóhelye, tartózkodási helye ismeretlen, akkor a műemlék fenntartásáról - a tulajdonos költségére - a Hivatal gondoskodik. A védettség megszüntetésére akkor kerülhet sor, ha: - a védetté nyilvánított műemlék megsemmisül, vagy - a műemléki jelentőségű terület, illetve a műemlék a védelem alapját képező értékeit helyreállíthatatlanul elveszti, illetve - a védelem tárgya a műemlék szakmai ismérveinek nem felel meg. Előfordulhat olyan eset, amikor az ideiglenes műemléki védelem alá helyezett érték nem részesül végleges védelemben. Ebben a helyzetben a tulajdonos csak akkor tarthat igényt kártalanításra, ha az elrendelt ideiglenes védettség fennállása alatt bizonyítottan a védettséggel összefüggő korlátozások miatt érte kár.

210

9.3. Egyéb kulturális javak 9.3.1. A kulturális javak köre A kulturális javak fogalmi körébe tartozó értékek körébe a következők sorolhatók: - természet keletkezésének, fejlődésének, - az emberiség, a magyar nemzet, Magyarország történelmének kiemelkedő és jellemző tárgyi, képi, hangrögzített, írásos emlékei és egyéb bizonyítékai, valamint a művészeti alkotások. A művészeti alkotások magukba foglalják többek között: - a képzőművészeti, - iparművészeti, - fotóművészeti és - ipari tervezőművészeti alkotásokat.

9.3.2. A kulturális javak védetté nyilvánítására vonatkozó eljárás A kulturális örökség körébe tartozó ingatlan, illetve ingó elemek vonatkozásában a védetté nyilvánításra eltérő szabályok vonatkoznak. 1.

a kulturális örökség ingatlan elemeinek minősülnek a régészeti emlékek, a régészeti lelőhelyek és ezek védőövezetei, a műemléki értékek, a műemlékek, valamint a műemléki területek,

2.

a kulturális örökség ingó elemei pedig a kulturális örökség védelméről szóló törvényben meghatározott kulturális javak,

3.

a tárgyegyüttesek kategóriájába az egymáshoz tartozó, illetve egymáshoz kapcsolódó ingó örökségi elemek tartoznak, amelyek egységes egészet alkotnak.

9.3.2.1. A kulturális örökség ingatlan javainak védetté nyilvánítása A kulturális örökség ingatlan elemeinek védetté nyilvánítása során első lépcsőben a Kulturális Örökségvédelmi Hivatal intézkedik a védetté nyilvánítás előkészítéséről. Ennek keretében védetté nyilvánítási dokumentációt készít, amelynek tartalmaznia kell: a védetté nyilvánítás alá vont ingatlan adatait, dokumentációját, a védetté nyilvánítás tudományos indoklását, az örökségi elem állapotának leírását.

211

A Hivatal által készített védetté nyilvánítási dokumentáció azért nagyon lényeges, mert ez igazolja az örökségi ingatlan elem megőrzendő védett értékeinek adatait. A Hivatal a dokumentáció elkészítését követően szakértők közreműködését veheti igénybe, akik szolgáltatják az esetlegesen hiányzó adatokat. A Hivatal ezt követően az alábbi feladatokat látja el: előterjesztést készít az örökségi ingatlan elem védetté nyilvánítására vonatkozóan, és azt megküldi a miniszternek, határozatával az örökségi ingatlan elemet ideiglenesen védetté nyilvánítja vagy - műemléki érték esetén - elővédelmi listára veszi.

9.3.2.2. A kulturális javak ingó elemeinek védetté nyilvánítása A kulturális örökség ingó elemei a védetté nyilvánítás szempontjából többfélék lehetnek: egyedi elemek, gyűjtemények, illetve tárgyegyüttesek. A védetté nyilvánítási eljárásban a kulturális örökség ingó elemei közül a jogszabály példálózva felsorolja azokat, amelyek pótolhatatlannak és kiemelkedő jelentőségűnek minősülnek. Ilyenek például a kiemelkedő alkotóművészek életművének meghatározó alkotásai. Az

ingó

örökségi

elemek

védetté

nyilvánítása

a

Hivatalnál

írásban

kezdeményezhető. A javaslatban meg kell jelölni a védelemre javasolt ingó örökségi elemeket, és a rájuk vonatkozó, az azonosításhoz szükséges adatok közül az ingó örökségi elem őrzési helyét és a tulajdonos, birtokos, illetőleg kezelő nevét, valamint lakcímét. A Hivatal az eljárás megindításáról és annak jogkövetkezményeiről értesíti a kulturális javak tulajdonosát. A védetté nyilvánítási eljárásban közgyűjtemények, más intézmények szakértőként működnek közre, illetve külső szakértő is igénybe vehető. Azoknál a kulturális javaknál, amelyek a felsorolt közgyűjtemények egyikének gyűjtőkörébe sem tartoznak, a Hivatal az általa felkért szakértők bevonásával dönt a védettségről. Az ingó örökségi elemek védetté nyilvánításával kapcsolatos szakvélemény elkészültét követően, a Hivatal ennek birtokában dönt a védettség indokoltságáról. A kulturális javak ingó és ingatlan elemeit egyaránt a miniszter rendeletben, azaz jogszabályban nyilvánítja védetté. A védetté nyilvánított kulturális javak védettségének megszüntetésére a védetté nyilvánítási eljárásra vonatkozó szabályokat kell megfelelően alkalmazni.

212

9.3.3. Helyi védelem Az építészeti örökség mindazon elemét, amely jogszabályok alapján nem áll védelem alatt, az önkormányzat rendeletben helyi, települési, táji, természeti, építészeti, néprajzi, képző- vagy iparművészeti, ipartörténeti, régészeti értékként védetté nyilváníthatja. Mindezekben az esetekben helyi védelemről beszélhetünk. A helyi védelem a település és környezetének egészére, vagy összefüggő részére terjedhet ki. Ebben az esetben beszélhetünk helyi területi védelemről. Másrészt a védelem vonatkozhat egyes építményekre, ezek részleteire. Ilyenkor beszélhetünk helyi egyedi védelemről. A helyi védetté nyilvánítás szakmai előkészítése az önkormányzati főépítész feladata. A helyi védelem tényét az önkormányzatnak az ingatlan-nyilvántartásba be kell jegyeztetnie. A helyi védelem alatt álló értékről az önkormányzatnak nyilvántartást kell vezetni.

9.3.4. A kulturális javak külföldre történő kivitele A kulturális javak egy viszonylag szűk köre az ország területéről engedély nélkül kivihető. A Hivatal engedélye nélkül vihetők ki az országból például az 50 évnél nem régebbi kulturális javak, néhány kivételtől eltekintve. Minden más esetben a kulturális javak véglegesen vagy ideiglenesen – kizárólag a Hivatal engedélyével vihetők ki az országból. A kiviteli engedélyt a kiállítástól számított egy éven belül lehet felhasználni, meghosszabbítani pedig nem lehet. A kulturális örökséghez tartozó, védetté nyilvánított javakra a Magyar Államot elővásárlási jog illeti meg. Az állam elővásárlási jogát a Hivatal gyakorolja.

9.4. A kulturális örökségvédelemben részt vevő szervek 9.4.1. Az Országgyűlés Az Országgyűlés feladatai különösen: a kulturális örökségvédelem alapvető feladatainak meghatározása, a kizárólagos állami tulajdonban lévő, forgalomképtelen értékek rögzítése, a kulturális javak védelmével kapcsolatos éves költségvetések meghatározása.

213

9.4.2. A Kormány A Kormány kulturális javakkal kapcsolatos feladatai közül a következőket kell kiemelni: a kulturális értékek védelmét biztosító jogalkotást, a védelem állami rendszerének működtetésére, illetőleg az állami tulajdonból ki nem adható műemlékek listájára vonatkozó javaslattételt.

9.4.3. Az oktatási és kulturális miniszter A miniszter a kulturális ágazat irányító szerve. Az ágazati irányítás keretében a miniszter az alábbi feladatokat látja el: a nemzeti és egyetemes kulturális örökség megóvásával, tudományos feltárásával és közkinccsé tételével kapcsolatos ágazati feladatokat, a kulturális örökségvédelemmel összefüggő állami feladatokat, a közművelődési, közgyűjteményi tevékenység ágazati irányítását, a művészeti alkotó munka és előadó tevékenység állami támogatásával kapcsolatos ágazati feladatokat, a hatáskörébe tartozó országos jelentőségű művelődési intézmények közvetlen irányítását, a sajtóigazgatási feladatokat. A miniszter a kulturális örökségvédelemmel összefüggő feladatai körében meghatározza

a

kulturális

örökségvédelem

országos

céljait,

feladatait

és

követelményrendszerét, gondoskodik a kulturális örökségi értékek számbavételéről, nyilvántartásáról és a kulturális örökség védelmét szolgáló tudományos feladatok ellátásáról, dönt a műemléki értékek, illetve régészeti lelőhelyek védetté nyilvánításáról, illetőleg annak megszüntetéséről, gondoskodik a kulturális örökséggel és annak védelmével kapcsolatos közművelődési feladatok megszervezéséről, és közreműködik a kulturális örökségvédelemmel kapcsolatos tudományos és képzési feladatok megoldásában.

9.4.4. A Kulturális Örökségvédelmi Hivatal A Hivatal a hatósági tevékenységek körében egyrészt építésügyi hatóságként jár el. Ebben a feladatkörben a Hivatal a következő területeken lát el feladatokat: a műemléken végzendő minden olyan építési munka esetében, amely az építésügyi engedélyezés szabályai szerint engedélyköteles, a műemlék ingatlant érintő területhasznosítási és telekalakítási ügyekben. A Hivatal engedélye szükséges a következő, építési, vagy más hatósági engedélyhez nem kötött tevékenységekhez: a védetté nyilvánított régészeti lelőhelyeken végzendő, a terület jellegét veszélyeztető, befolyásoló munkálatokhoz, a kulturális örökség jellegét és

214

megjelenését tartósan érintő munkákhoz, reklámok műemléken történő elhelyezéséhez, a műemlék falfelületeinek, vagy szerkezeteinek tudományos vagy műszaki célú kutatására irányuló

munkákhoz,

a

műemlék

funkciójának,

használati

módjának

megváltoztatásához,műemlékhez tartozó ingatlanterületen fa kivágásához és telepítéséhez, stb. A hatósági jogkörök mellett a Hivatalt számos szakhatósági feladat is megilleti. A Hivatal szakhatóságként jár el a nyilvántartott régészeti lelőhelyeken, és a műemléki területeken. A hatósági és szakhatósági feladatokon kívül a Hivatal egyéb feladatokat is ellát a kulturális örökségvédelem körében, így pl. elvégzi a Magyarországról jogtalanul kivitt, vagy behozott kulturális javak visszakövetelésével, illetőleg visszaadásával kapcsolatos teendőket, részt vesz a jogtalanul eltulajdonított kulturális javak nemzetközi információcseréjében, gyakorolja az állam nevében a kulturális örökségvédelmi törvény által meghatározott elővásárlási jogot, stb. A Hivatal élén elnök áll. A Hivatal regionális szervezeti egységekkel rendelkezik.

9.4.5. A helyi önkormányzatok és a Közigazgatási Hivatalok szerepe a kulturális örökségvédelemben A helyi önkormányzatok és a közigazgatási hivatal vezetője is számos feladatot lát el a kulturális örökség védelmével kapcsolatban. Itt elsősorban helyi, területi jellegű feladatokról van szó, melyeket indokolt a fenti szervekhez telepíteni. A helyi önkormányzatok szervezetén belül a kulturális örökségvédelmi feladatokat a jogalkotó a jegyzőhöz, illetve a főjegyzőhöz telepítette. A jegyző, illetve főjegyző feladatai a következők: - tájékoztatja a megyei múzeumot az önkormányzatnak muzeális gyűjtemény létesítését szolgáló döntéséről, valamint - tájékoztatja a Kulturális Örökségvédelmi Hivatalt a kulturális javak gyűjtésének megszüntetése tárgyában hozott önkormányzati döntésről.

9.4.6. Önkormányzati főépítész Az önkormányzati főépítész feladatai:

215

- tanácskozási joggal részt vesz a terület, illetve a településrendezési tervekkel, - ideértve a műemléki - ügyekkel foglalkozó tervtanácsokon, - ellátja a kulturális örökség védelmével kapcsolatos törvényben meghatározott feladatokat, illetve közreműködik a műemlékvédelemmel kapcsolatos építészeti feladatok ellátásában, - részt vesz - bírálóbizottsági tagként - az önkormányzat illetékességi területét érintő képzőművészeti és építészeti pályázatok elbírálásában.

9.5. Hatósági eszközök 9.5.1. Örökségvédelmi hatástanulmány A Hivatal - külön jogszabályban meghatározott esetekben és tartalommal - az engedélyezés előfeltételeként előírhatja az

érintett kulturális örökségre vonatkozó

hatásvizsgálat elkészítését. Kötelező az örökségvédelmi hatástanulmány elkészítése a településrendezési eljárás (például: a településrendezési terv, a helyi építési szabályzat) során.

9.5.2. Hatósági kötelezés A Hivatal a védett kulturális örökségre vonatkozó szabályok megsértése esetén: a.) felszólítja a tulajdonost a védett kulturális örökség fenntartására, jó karban tartására, b.) elrendeli az engedély nélkül, illetve az engedélytől eltérően végzett munkák, átalakítások esetében az eredeti állapot helyreállítását. Amennyiben a tulajdonos a fenti kötelezésnek nem tesz eleget és ezért a védett kulturális örökség veszélybe kerül, a Hivatal: a.) a munkákat a tulajdonos helyett annak költségére és felelősségére elvégezteti, vagy b.) kezdeményezheti ingatlan esetében a kisajátítást, c.) elrendeli a védett kulturális javak közgyűjteményben történő ideiglenes elhelyezését, vagy d.) kezdeményezi a vagyonkezelői szerződés felülvizsgálatát, illetve a használati jog megszüntetését. A jogerős és végrehajtható határozatban megállapított követelés biztosítékául a Magyar Államot a védett kulturális örökséghez tartozó tárgyon jelzálogjog, valamint elidegenítési és terhelési tilalom illeti meg. A Hivatal kulturális örökségvédelmi érdekből elrendelheti: a.) a védett kulturális örökséghez tartozó javak felülvizsgálatát, felújítását,

216

b.) olyan munkálatok elvégzését, amelyek a műemlék, vagy a védett kulturális örökség történeti állapotának feltárására, helyreállítására és bemutatására irányulnak.

9.5.3. A tűrési kötelezettség A védett kulturális örökség tulajdonosa, használója tűrni köteles a Hivatal által elrendelt, vagy engedélyezett munkálatokat. Az elrendelt munkák csak a feltétlenül szükséges mértékben akadályozhatják tartósan a kulturális örökséghez tartozó javak rendeltetésszerű használatát. A kulturális örökség állapotának megőrzése érdekében az állagvédelemhez szükséges átlagos mértéket meg nem haladó jogszerűen előírt korlátozás, tilalom vagy kötelezés kártalanítási igényt nem keletkeztet.

9.5.4. Örökségvédelmi bírság Azt a természetes, vagy jogi személyt és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetet, aki az engedélyhez kötött tevékenységet engedély nélkül, vagy attól eltérő módon végzi, illetve a védetté nyilvánított, vagy a törvény erejénél fogva védelem alatt álló kulturális örökség elemeit megsemmisíti, megrongálja, örökségvédelmi bírsággal kell sújtani. Nem kötelező, de lehetőség van a bírság kiszabására azzal szemben, aki a jogszabály által előírt bejelentési kötelezettségének nem tesz eleget. A bírság megfizetése nem mentesít a bírsággal sújtott tevékenység korlátozása, felfüggesztése, tiltása, illetőleg a kulturális örökség megóvása érdekében a védekezés kialakítása alól.

9.5.5. Az építésügyi és műemlékvédelmi hatósági ellenőrzés A rendeletben meghatározott hatósági ellenőrzési feladatok ellátása során ellenőrző hatóságnak az első fokú építésügyi, illetőleg műemlékvédelmi hatóság minősül. A műemlékvédelmi hatóságnak a műemlékvédelmi hatósági ellenőrzés során a következő feladatokat kell ellátnia: 1. az egyedileg védett műemlékek építési munkáinak ellenőrzése, 2. a műemlékek állapotának, jó karban tartásának ellenőrzése, 3. a műemlékek rendeltetésszerű használatának ellenőrzése.

217

A műemlékek építésrendészeti ellenőrzése során vizsgálni kell, hogy a műemlék jellegét és megjelenését tartósan érintő munkákhoz rendelkeznek-e a műemlékvédelmi hatóság engedélyével, a műemlékvédelmi hatóság engedélyéhez kötött munkákat az engedély feltételeinek betartásával végzik-e.

9.6. Nyilvántartások A törvény több körülménnyel kapcsolatban a Hivatal kötelezettségévé teszi nyilvántartások vezetését. Ennek értelmében a Hivatal hatósági nyilvántartást vezet a régészeti lelőhelyekről, a régészeti feltárási engedélyekről, a műemlékekről, ennek keretén belül a listára felvett műemléki értékekről, a védetté nyilvánított kulturális javakról, a kiviteli engedélyekről, a muzeális intézmények működési engedélyeiről, valamint egyéb, a kulturális örökség szempontjából fontos adatokról. A nyilvántartásokra vonatkozó részletes szabályokat rendelet határozza meg. Nyilvántartást kell vezetni a régészeti lelőhelyekről, a műemlékekről, a kulturális javakról, a kiviteli engedélyekről.

9.7. Kulturális örökségvédelem az Európai Unióban 9.7.1. Az ingatlan kulturális örökség védelme 9.7.1.1. Jogszabályi háttér Az Európai Unió alapszerződései tartalmaznak rendelkezéseket a kulturális örökség megőrzésére vonatkozóan annak ellenére, hogy nincs közös kulturális politika, és a kulturális örökség védelmére vonatkozó jogszabályokat nem kötelező harmonizálni csak annyiban, amennyiben azok a gazdasági verseny eltorzításához vezetnének. A Közösség történetében az alapokmányok közül először a Maastrichti Szerződés foglalkozik a kultúra kérdésével. Ekkor egészítik ki a Római Szerződést a IX. címmel. A kultúra szerepének előtérbe kerülését jelzi, hogy az említett IX. cím 128. cikkét kizárólag e témának szentelik. Ratifikálása óta ez jelenti a kulturális szabályozás vezérmotívumát, hátránya annyi, hogy jogi kényszerítő ereje alig érezhető, mivel a Közösség e területen csak „bátorítja”, „előmozdítja” az együttműködést. A Római Szerződés IX., - a kultúrával foglalkozó - címének 128-ik cikke a következőket

mondja

ki:

a

Közösség

közreműködik

a

tagállamok

kultúrájának

218

kibontakoztatásában, tiszteletben tartja azok nemzeti és regionális különbözőségeit, ugyanakkor előtérbe helyezi a közös kulturális örökséget. A kulturális örökségvédelem területén a Közösség tevékenysége a tagállamok közti együttműködés előmozdítására, és ha szükséges azok tevékenységének támogatására és kiegészítésére irányul a következő területeken: - Az európai népek kultúrája és történelme ismeretének és terjesztésének javítása, - Az európai jelentőségű kulturális örökség megőrzése és védelme, - a nem kereskedelmi jellegű kulturális csere, - a művészeti és irodalmi alkotás, beleértve az audiovizuális szektort. Az Unió tagországaiban az ingatlan kulturális örökség védelmében nem a klasszikus értelemben vett hatósági tevékenység (azaz a tulajdonnal kapcsolatos jogokat korlátozó, kötelező és kényszerítő erejű intézkedések meghozatala), hanem a tulajdonosokat ösztönző és segítő, közvetett és közvetlen támogatási rendszerek játszanak döntő szerepet. Lényeges jellemző a reaktív, azaz a bekövetkezett eseményekre utólag reagáló szemlélet helyett a proaktív, azaz a megelőző, az események elé menő közigazgatási szemlélet érvényesülése. Az örökségvédelem vonatkozásában ez annyit jelent, hogy már a fejlesztési szándékok megszületésekor, de legkésőbb a tervezés elkezdésekor megkövetelik az ingatlan kulturális örökség értékeit veszélyeztető tényezők hatástanulmány keretében történő feltárását annak érdekében, hogy a terveket időben módosítani lehessen. A hatóságok és szakhatóságok jól képzett szakemberei felkészültek a proaktív intézkedésre. Az ingatlan kulturális örökség megóvásánál törekszenek azok integrálására, azaz arra, hogy ezek az ingatlanok a hétköznapi életben is hasznos funkciót töltsenek be.

9.7.1.2. Az örökségvédelem gyakorlata az Európai Unió országaiban 9.7.1.2.1. Szervezet A fejlett európai országokban két egymással összefüggő tendenciát figyelhetünk meg. Egyrészt folyamatosan nő a védett ingatlanok száma, amelyeket többnyire három védettségi kategóriába sorolnak: a nemzeti, regionális és helyi védettség körébe. Az egyes kategóriákkal járó védelmi szabályok a nemzetitől a helyi felé enyhülnek, így ez a besorolás segít a központi támogatások elosztásában is, mivel az erősebb nemzeti érték előnyt élvez. A másik lényeges tendencia az, hogy a védett helyszínek számának növekedésével és osztályba sorolásával egyidejűleg igyekeznek bevonni az örökségvédelembe a regionális és

219

helyi önkormányzatokat úgy, hogy a hatósági-szakhatósági feladatokat és jogköröket átadják ezeknek a szerveknek.

9.7.1.2.2. Decentralizáció, dekoncentráció A decentralizáció mellett a centralizáció is tovább él a legmagasabb védelmi besorolású nemzeti értékek esetében, ugyanakkor még az ilyen javakkal kapcsolatos feladatokat is dekoncentrált szervek útján látja el a kormányzat. A fejlett országokban általános gyakorlat, hogy az örökségvédelem területén egyre szélesebb jogkört biztosítanak a városi önkormányzatoknak. A közigazgatás építési és örökségvédelemmel kapcsolatos hivatalos ügyeit körzetesített igazgatási szervek intézik. Ezeknél esetenként műemléki referatúrát létesítenek, vagy szakképzett referenseket alkalmaznak. Egy-egy referens ugyanakkor nem rendelkezhet akkora tárgyi felkészültséggel, mint amekkorát az adott ügyek megkívánnak, ezért szakmai szervezetek segítségét is igénybe vehetik, amelyektől kötelező érvényű véleményt kell kikérni. Ez megfelel a mi szakhatósági rendszerünknek. Az örökségvédelmi szakmai érdekek érvényesítése mindenütt szakhatósági rendszerben történik, emellett a legtöbb helyi igazgatási apparátusban is van megfelelő szakember. A hatósági munkához kapcsolódik a nyilvántartás vezetése is a tagállamokban. A legmagasabb fokú védettség ugyanakkor mindig közigazgatási úton – azaz nem az intézet saját jogán - válik hatályossá. A hatósági-szakhatósági feladatokat ellátó intézmények pedig sehol nem végeznek közvetlen felújítási, illetve beruházási tevékenységet (legfeljebb csak magas fokú szaktudást és azonnali beavatkozást igénylő restaurátori vagy régészeti feltárási feladatokat).

9.7.2. Az ingó kulturális javakra vonatkozó uniós szabályozása Az áruk szabad áramlása – vitathatatlanul - a legelemibb összetevője az egységes európai piacnak, így az egész EU működésének. Az áruk szabad áramlását a vámunió felállítása, és a tagországok közötti mennyiségi korlátozások eltörlése biztosítja. Az EK Szerződés 30. (korábban 36.) cikke mégis lehetővé teszi, hogy nemzeti rendelkezésekkel korlátozzák a tagállamok bizonyos áruk szabad mozgását. A művészeti, történelmi és régészeti értékekkel bíró nemzeti kincsek a kivételezett áruk közé tartoznak, így Magyarország tagországként is fenntartja kulturális öröksége védelmében hozott, szigorú műtárgykiviteli szabályait. A kulturális örökség védelméről szóló 2001. évi LXIV. törvény, valamint a kulturális javak kivitelére vonatkozó miniszteri rendelet [17/2001.(X. 8.) NKÖM rendelet] meghatározza a

220

kulturális javaknak azt a körét, amelyek engedély nélkül, vagy engedéllyel vihetők ki az országból, illetve amelyek végleges kivitele nem engedélyezett. Ezeket a korlátozásokat az Unió belső határain is érvényesíteni lehet. A tagállamok területéről jogellenesen kivitt kulturális tárgyak tekintetében létezik egy uniós irányelv: a 93/7/EGK Irányelv (a továbbiakban irányelv), amelyet a jogellenesen kivitt kulturális javak visszaadásáról szóló 2001. évi LXXX. törvény ültetett át a magyar jogrendbe. A törvény meghatározza a kulturális javak azon körét, amelyekre a tagállamok visszaadási kötelezettsége kiterjed. Ezek a következők: - Azok a javak, melyeket a tagállam területéről történő jogellenes kivitel előtt vagy azt követően nemzeti jogszabály vagy államigazgatási eljárás keretében hozott hatósági határozat az EK szerződés 30. cikke szerint művészi, történelmi vagy régészeti értéket képviselő nemzeti kincsek közé sorol. Ezek megfelelnek a magyar jogszabályok szerint védetté nyilvánított kulturális javaknak. - Azok a javak, amelyek az alábbi kategóriák valamelyikébe tartoznak, vagy egyik ilyen kategóriába sem tartoznak, de ahhoz kapcsolódnak: - Muzeális intézmények, levéltárak, valamint könyvtárak megőrzendő állományi leltárában szereplő közgyűjtemények - Egyházi intézmények leltárában szereplő javak. Az előzőekben felsorolt kategóriák meglehetősen magas értékhatárokkal egészülnek ki. (Pl.: bármilyen alapra, kézzel készített vízfestmények, pasztellképek 30000 euró értékben, vagy a fenti kategóriába nem tartozó kézzel készített festmények 150000 euró értékben szerepel). Ez azt jelenti, hogy a visszaadási kötelezettség, - amennyiben a műtárgy nem védett, nem közgyűjteményi vagy egyházi leltárban szereplő, - csak az adott értékhatárokat elérő, illetve meghaladó műtárgyakra vonatkozik. Ha tehát egy védett műtárgy, vagy az említett kategóriák valamelyikébe tartozó műtárgy engedély nélkül hagyja el az ország területét és felbukkan egy másik tagállam területén, Magyarország sikerrel követelheti azt vissza.

9.7.2.1. A Kulturális Örökségvédelmi Hivatal szerepe A visszaadással kapcsolatos feladatok ellátására minden tagállam ún. kompetens hatóságot jelöl ki. Nálunk ezt a szerepet a Kulturális Örökségvédelmi Hivatal hivatott betölteni. Munkájában segítséget nyújt az Országos Rendőr-főkapitányság, illetve a Vám-és Pénzügyőrség. Az irányelv 4. cikke ismerteti a hatóság feladatait, melyek a teljesség igénye nélkül a következők:

221

Konkrét esetekben eljár a kérelmező tagállam megkeresése alapján. - Értesíti a többi tagállamot, ha területén olyan tárgyra bukkannak, amelyet feltételezhetően más tagállam területéről jogtalanul vittek ki. - Bírósági eljárást kezdeményez a birtokos vagy más letétes ellen. - Háromévenként jelentést készít az irányelv alkalmazásáról.

9.7.2.2. Az európai kulturális örökség védelme A vámunió létrejöttével minden tagállamnak biztosítania kell az EU külső vámhatárainak ellenőrzését. Ez azt jelenti, hogy Magyarországról harmadik országba történő kivitelkor is biztosítani kell, hogy a többi tagállam területéről származó kulturális javak is jogszerűen hagyhassák el az Unió területét. Ennek megvalósítása érdekében hozták létre a 92/3911/EGK rendeletet (a továbbiakban Rendelet) és ennek végrehajtási rendeletét. Biztosítani kell, hogy az Unió bármely tagországából a magyar határon kivinni szándékozott kulturális javak rendelkezzenek az előírt kiviteli engedélyekkel. A Rendelet elsődleges célja az európai kulturális javak védelme, éppen ezért az engedélyezési eljárás alá tartozó tárgyak köre meglehetősen szűk. Az előző pontban elemzett Irányelv melléklete tartalmazza azokat a kategóriákat és értékhatárokat, amelyeknél a műtárgy kivitelét engedély meglétéhez kell kötni. A kiviteli engedélyt annak a tagállamnak a kompetens hatósága adja ki, amelyből a műtárgyat kivinni szándékozzák, függetlenül attól, hogy honnan ered. Egyes tagállamok (Franciaország és Olaszország) kétoldalú megállapodás keretében a kiviteli engedély előfeltételeként kölcsönösen megkövetelik egy kísérő dokumentum meglétét arról, hogy a kérdéses műtárgy jogszerűen van az ország területén és szabadon forgalmazható. Az engedély kiadására a végrehajtási rendeletben meghatározott formanyomtatvány szerinti kérelem benyújtását követően kerülhet sor. A megkapott engedély 12 hónapig érvényes az egész Unió területén. Az Európai Bizottságnak a Rendelet és az Irányelv alkalmazásának gyakorlatáról szóló jelentése megállapítja, hogy e jogszabályok hozzájárultak a tagállamok örökségének védelméhez.

9.7.2.3. Együttműködés a tagállamok között Az Irányelv kívánatosnak tartja az együttműködést a tagállamok között, különösen a vonatkozó nyilvántartások adatainak hozzáférhetővé tétele területén: lopott műalkotások

222

nyilvántartásának vezetése, az Interpol-lal és más erre minősített testületekkel hasonló listák (elveszett, ellopott, vagy törvényellenesen elmozdított kulturális tárgyak) közzététele. A közigazgatási együttműködésre a 81/1468/EGK Rendelet ad lehetőséget. Kifejezetten ebben a témakörben készült 2000-ben egy jelentés, amelynek gondolatmenetét követve az EU 2004-ig szeretné kiépíteni a hatóságok munkáját segítő rendszert.

223

10. Egészségügyi igazgatás Fő témakörök: 1. Általános kérdések, az egészségügyi igazgatás fogalma 2. Az egészségügyi igazgatás rendszere, jogi szabályozása 3. Egészségügyi ellátás, intézményhálózat 4. Hatósági intézkedések, közegészségügy, egészségbiztosítás

_______________________________________________

10.1. Általános kérdések, az egészségügyi igazgatás fogalma Az ember ösztönösen törekszik arra, hogy az életét és a testi épségét fenyegető veszedelmeket elhárítsa. Ha ezek a veszélyek betegségek, járványok formájában jelentkeznek, akkor az egyes ember csak kivételes esetben képes ezekkel szemben eredményesen védekezni. Az egészségre ártalmas dolgok elhárítása azonban nemcsak az egyes személyeknek, hanem az államnak is érdeke, illetve feladata. Az állam kialakulásával jószerivel egyidősek azok az intézkedések, amelyek az ország területén élő lakosság egészségének megóvását voltak hivatottak szolgálni. Érthető is ez, mivel a betegség és a halál nemcsak az egyes személyeket és a családokat sújtotta, hanem az államot is, hiszen a beteg ember nem katonáskodhatott, nem termelt javakat, sőt az ápolása más személyeket is lekötött. Az egészség védelmére vonatkozó első állami intézkedések vallási előírások formájában jelentkeztek. Az egyiptomiaknál és a zsidóknál az egészségügyi szabályokat vallási kívánalmakkal kötötték össze, a különböző szabályokat, előírásokat a vallás közvetítette ugyan, de az állami hatalommal is rendelkező papság segítségével. Az egészség ápolását vallási kötelességnek tartották és ez az idők folyamán általános szokássá alakult. A középkorban annak - ellenére, hogy a gyakran pusztító járványok erre jó okot szolgáltattak volna -, az állam csak ritkán avatkozott be a közegészségügy dolgaiba. A betegek ápolását elsősorban az egyház szolgálatában álló személyek és a különböző lovagrendek végezték. A kolostorok mellett létrehozott kórházakban szerzetesek és apácák végezték a gyógyító és betegápoló munkát. A mai értelemben vett egészségügyi igazgatással

224

rokon, de nyilvánvalóan a kor színvonalának megfelelő intézkedések csak az újkor elején jelentek meg a városi önkormányzatok intézkedései között. Az a tény, hogy elsősorban a települések igyekeztek egészségüggyel kapcsolatos szabályokat hozni, két okra vezethető vissza. Az egyik ok az, hogy a falakkal körülvett városokban nagyszámú lakosság élt és a népesség számának növekedését a város területe nem volt képes követni, ezért a zsúfoltság miatti állapotok kedvező feltételeket teremtettek a járványok kialakulásához. A másik ok az, hogy a városok önkormányzata viszonylag széles hatáskörrel rendelkezett. A természettudományok fejlődésének eredményeként a közegészségügyi politikában a prevenció került előtérbe. Az egészségügyi igazgatásnak elsősorban az lett a célja, hogy megfelelő intézkedésekkel megelőzze a betegségeket. Hazánkban, a II. világháború befejezését

követően

bekövetkezett

politikai

változásoknak

megfelelően

az

egész

egészségügyi hálózat az állam kezelésébe került. 1972-ben alkotta meg az Országgyűlés az egészségügyről szóló 1972. évi II. törvényt. Az egészségügyi feladatok ellátására a törvény megalkotásának idején még kizárólag az állam volt köteles, de az időközben lezajlott politikai változásoknak megfelelően sor került 1990ben a törvény preambulumának és számos rendelkezésének módosítására is. Ennek értelmében - a II. világháborút megelőző évekhez hasonlóan - ismét szerephez juthattak az egyházak, az alapítványok és a vállalkozások. Az e törvény megalkotása óta eltelt időszakban bekövetkezett technikai, tudományos, etikai, társadalmi és jogrendszert érintő változások, valamint a vállalt nemzetközi kötelezettségek tették indokolttá az egészségügy új törvénnyel történő szabályozását. A hatályos egészségügyi törvényünk az 1997. évi CLIV. törvény. Mint láttuk, az állam – és a közigazgatás – jelenléte az egészségügyben nélkülözhetetlen, hiszen a közösség egészének, valamint kisebb csoportjainak védelme érdekében az állam feladata az, hogy az egészségüggyel kapcsolatos kérdéseket szabályozza. Az egészségügyi igazgatás fogalma alatt tehát valamely közösség egészségének megóvására, továbbá betegségek elleni védelmére vonatkozó rendelkezések meghozatalával és hatósági intézkedések megtételével kapcsolatos, állami és önkormányzati szervek által végzett igazgatási tevékenységet értjük.

10.2. Az egészségügyi igazgatás rendszere, jogi szabályozása

225

Az egészségügy szervezésével és irányításával kapcsolatos feladatok ellátásáért, az ezekkel összefüggő jogok gyakorlásáért és kötelezettségek teljesítésért való felelősség az Országgyűlést, a Kormányt, az egészségügyi minisztert, az egészségügyi államigazgatási szervet, a helyi önkormányzatokat, az egészségügyi szolgáltatók további fenntartóit, az egészségbiztosítási szerveket és a Regionális Egészségügyi Tanácsokat terheli. A Kormány feladata az egészségügy szervezésével és irányításával összefüggő feladatkörében, pl. a Nemzeti Egészségfejlesztési Program előkészítése, az egészségpolitika elveinek, céljainak és főbb irányainak meghatározása, az egészségügyi államigazgatási feladatok végrehajtásának irányítása és összehangolása, katasztrófa esetén a veszély elhárításához szükséges feltételek biztosítása, az egészségbiztosítási szervek tevékenysége feletti törvényességi felügyelet ellátása. A Kormányt az egészségügyi szervezéssel és irányítással kapcsolatos feladatainak ellátásában a Nemzeti Egészségügyi Tanács segíti, amely szerv a kormányzati döntések meghozatalában kezdeményező, javaslattevő, véleményező és tanácsadó testületként, míg a hozott döntések végrehajtásának folyamatában elemző, ellenőrző és értékelő testületként jár el. A Nemzeti Egészségügyi Tanácsnak hivatalból tagja a mindenkori egészségügyi miniszter, az egészségbiztosítási szerv vezetője, az egészségügyi államigazgatási szerv vezetője, továbbá tagjai az egészségügy területén működő országos szakmai kamarák képviselői, az egészségügyi dolgozók érdekképviseleti szerveinek küldöttei, a Magyar Tudományos Akadémia képviselője, stb. Az egészségügyi miniszter ellátja az egészségügy ágazati irányítását, ennek keretén belül ellátja az egészségügyi képzéssel, szakképzéssel, szakirányú szakképzéssel és továbbképzéssel

kapcsolatos

szakmai

feladatokat,

meghatározza

az

egészségügyi

szolgáltatások szakmai követelményrendszerét, támogatja és összehangolja az egészségügyi ágazat feladatkörét érintő tudományos kutatótevékenységet, irányítja az egészségügyi tevékenység ágazati irányításához és egységes működéséhez szükséges nyilvántartási és információs rendszert, irányítja az egészségügy területén működő országos intézeteket, irányítja az ÁNTSZ-t, meghatározza és összehangolja a gyógyszerek, gyógyászati segédeszközök előállításával, forgalmazásával és rendelésével kapcsolatos tevékenységeket. Az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat központi és területi (regionális és kistérségi) szervei ellátják a népegészségügy, valamint az egészségügyi szakigazgatás és koordináció körében az állami feladatokat és hatásköröket. A települési önkormányzatok feladata gondoskodni a háziorvosi és a házi gyermekorvosi ellátásról, a fogorvosi alapellátásról, az alapellátáshoz kapcsolódó ügyeleti

226

ellátásról, a védőnői ellátásról, az iskola-egészségügyi ellátásról. Ugyancsak a települési önkormányzatok képviselőtestületének feladata az egészségügyi alapellátások körzeteinek megállapítása. A helyi önkormányzatok biztosítják a tulajdonukban lévő és ellátást nyújtó egészségügyi intézmények működését. A Regionális Egészségügyi Tanácsok az egészségügyi régiókban a regionális egészségpolitika kialakításában közreműködő, jogi személyiséggel rendelkező szervezetek. Tagjai – egyebek mellett - az adott régió megyéinek képviselői, az adott régióban közfinanszírozott gyógyintézetet működtető egyetemi klinikák, egyházak képviselői, stb. A Regionális Egészségügyi Tanácsok feladatai egyebek mellett koordináció és érdekegyeztetés a régió területén működő egészségügyi közszolgáltatók, fenntartók és a lakosság között, közreműködés

a

regionális

szakellátási

normatívák

felosztásában,

részvétel

a

betegelégedettségi vizsgálatok elvégzésében. Az egészségügy körébe tartozó feladatok ellátásában a fentieken kívül részt vesznek a Magyar Honvédség és a rendvédelmi szervek egészségügyi szolgálatai, valamint a közlekedés egészségügyi szervezete is. Ezek az egészségügyi szolgálatok az egészségügy körébe tartozó feladataikat az állami egészségügyi szolgálattal szoros együttműködésben látják el. Az állami és önkormányzati szerveken kívül jelentős s társadalmi szervek szerepe is. A társadalmi

szerveknek

az

egészségügyben

betöltött

szerepéről

két

vonatkozásban

beszélhetünk. Egyrészről a hivatás tisztasága felett őrködnek egyes társadalmi szervek bizottságai (pl. a Magyar Orvosi Kamara Orvosetikai Bizottsága) és elmarasztalják azokat, akik a foglalkozás erkölcsi szabályai ellen vétenek. Az ilyen szervek egy része egyben érdekképviseleti szerv is, védelmezik is a tagjaikat, amennyiben azok a hivatásuknak megfelelő magatartást tanúsítanak. A másik terület, ahol a társadalmi szerveknek egyre növekvő szerepe van, az a tényleges egészségügyi ellátás. Az egyházak karitatív tevékenysége az utóbbi években jelentősen megnőtt, ezen túlmenően alapítványok is bekapcsolódtak az egészségügyi feladatok ellátásába. Ez a jelenség a feladat össztársadalmi jellegével hozható összefüggésbe. Az egészségügyi ellátással kapcsolatos alapelveket magas szintű jogszabályok rögzítik. Az Alkotmány az alapvető jogok és kötelességek között említi a 70/E § (1) és (2) bekezdésében a betegség esetére járó ellátási jogosultságot. Ugyancsak az Alkotmány, a Kormányról szóló VII. Fejezetben teszi a Kormány feladatává a szociális és egészségügyi ellátás állami rendszerének a meghatározását, illetve az ellátás anyagi fedezetéről való gondoskodást.

227

Törvényi szintű - 1997. évi CLIV. tv. - az egészségügy szabályozása is. Ebben az alapjogszabályban a betegek jogairól és kötelezettségeiről, a népegészségügyről, az egészségügyi

ellátások

rendszeréről,

az

egészségügyi

szolgáltatások

szakmai

követelményeiről, az egészségügyi dolgozók jogairól és kötelezettségeiről, az állami szervek felelősségéről, az emberen végezhető orvostudományi kutatásokról, a pszichiátriai betegek gyógykezeléséről, a szerv- és szövetátültetésről, a halottakkal kapcsolatos rendelkezésekről szóló fejezetek vannak. A törvények végrehajtásáról alacsonyabb szintű jogszabályok rendelkeznek.

10.3. Egészségügyi ellátás, intézményhálózat A betegek jogait és kötelezettségeit a törvény II. fejezete tartalmazza. A részletes szabályozás ismertetése nélkül a betegek jogai a következők: az egészségügyi ellátáshoz való jog, az emberi méltósághoz való jog, a kapcsolattartás joga, az intézmény elhagyásának joga, a tájékoztatáshoz való jog, az önrendelkezéshez való jog, az ellátás visszautasításának joga, az egészségügyi dokumentáció megismerésének joga, az orvosi titoktartáshoz való jog. A betegek jogainak védelmét a betegjogi képviselő látja el, aki segíti a betegeket a jogaik megismerésében és érvényesítésében. Az 1997. évi CLIV. tv. alapelvként rögzíti, hogy az egészségi állapot javításának elsődleges eszköze a betegség és a sérülések megelőzése, valamint az egészségnevelés. A megelőzés a kockázati tényezők azonosításán és értékelésén, az emberi szervezet ellenálló képességének fokozásán, a már kialakult betegség vagy kóros állapot egyensúlyban tartásán és a további romlás megakadályozásán alapul. Régóta ismert, hogy célszerűbb a betegséget megelőzni, vagy ha ez nem volt lehetséges, akkor a betegség korai stádiumában aktívan fellépni (Magyarországon közel kétszáz éve alkalmaztak először tömeges méretben védőoltást preventív jelleggel). Alapelv továbbá az egészségügyi szolgáltatások igénybevétele során az esélyegyenlőség elve. Ez alatt azt értjük, hogy az egészségügyi ellátásnak minden állampolgár számára hozzáférhetőnek kell lennie, mind anyagi, mind pedig földrajzi értelemben. Az anyagi hozzáférhetőség 1992-ig tökéletesen megoldott volt, addig ugyanis állampolgári jogon volt mindenki jogosult az ellátásra. 1992-től a társadalombiztosítás finanszírozza a gyógyító megelőző ellátást. Lényeges változás az ellátásra jogosultak számát illetően nem következett be. A földrajzi értelemben vett hozzáférhetőség azt jelenti, hogy az állampolgárok számára

228

biztosítani kell azt, hogy lakóhelyükre tekintet nélkül az egészségügyi szolgáltatást igénybe vehessék. A következő alapelv a szükséglethez igazodás elve. Ez alatt azt értjük, hogy az egészségügyi intézményrendszer szakmai ellátási szintekre tagolt felépítése és működése az eltérő jellegű és súlyosságú megbetegedésben szenvedők egészségi állapota által meghatározott szükséglethez igazodik és tudományos tényekre alapozott eljárásokon alapul. A beteg lakóhelyén illetve annak közelében biztosítani kell, hogy választása alapján igénybe vehető, hosszú távú, személyes kapcsolaton alapuló, nemétől, korától és betegsége természetétől függetlenül folyamatosan egészségügyi ellátásban részesüljön. Az alapellátást általában a háziorvosi és a házi gyermekorvosi szolgálat látja el. A háziorvosi szolgálat célja az elsődleges, személyes és folyamatos ellátás nyújtása, az egészségi állapot megőrzése, a betegségek megelőzése és gyógyítása. A háziorvos feladata: tanácsadás az egészségesek számára, a betegek vizsgálata, gyógykezelése, szükség esetén másik egészségügyi intézménybe történő beutalása, közegészségügyi feladatok ellátása. Az általános járóbeteg-szakellátás a beteg folyamatos ellátását, gondozását végző orvos beutalása vagy a beteg jelentkezése alapján, szakorvos által végzett egyszeri vagy alkalomszerű egészségügyi ellátás, ide értve a fekvőbeteg-ellátást nem igénylő krónikus betegség esetén a folyamatos szakorvosi gondozást is. Ezt elsősorban a rendelőintézetek és a kórházak egyes részlegei végzik. Ezekben az intézményekben olyan vizsgálatok elvégzésére illetve olyan gondozás és ellátás nyújtására kerül sor, amelyekre az alapellátás során nincs lehetőség. Az általános fekvőbeteg-szakellátás a betegnek a lakóhelye közelében, fekvőbeteggyógyintézeti keretek között végzett egészségügyi ellátása. Ez az ellátás lehet folyamatos benntartózkodás mellett végzett diagnosztikai, gyógykezelési, rehabilitációs vagy ápolási célú fekvőbeteg-gyógyintézeti ellátás, vagy olyan egyszeri, illetőleg kúraszerű beavatkozás, amelyet követően meghatározott idejű megfigyelés szükséges. Az ellátási formákhoz kapcsolódóan szólnunk kell a mentésről és a betegszállításról is. A mentés feladatait az ország egész területére kiterjedően az Országos Mentőszolgálat (OMSZ), valamint más, mentésre feljogosított (elsősorban karitatív alapon szerveződött) szervezetek látják el az Országos Mentőszolgálat koordinálása mellett. A mentés igénybevételéhez való jog hazánk területén állampolgárságra, vagy egészségbiztosítási jogviszony fennállására tekintet nélkül mindenkit megillet. Az Országos Mentőszolgálat központi szervezeti egysége a Főigazgatóság, területi szervezeti egységei a regionális mentőszervezetek. A regionális mentőszervezetek irányítása alatt az operatív mentőmunkát

229

végző szervezeti egységek, a mentőállomások állnak. Az OMSZ mentő és betegszállító járműveit a mentésen és betegszállításon kívül mozgóőrségre, valamint szervátültetéssel kapcsolatos sürgős szállításra is igénybe lehet venni.

10.4. Hatósági intézkedések, közegészségügy, egészségbiztosítás Az előzőekben ismertetett egészségügyi ellátások igénybevétele főszabályként az arra rászorultak szabad elhatározásán alapul, továbbá az orvos és a beteg közötti jogviszony is alapvetően polgári jogi jellegű, mégis a betegségek egy részénél, mindenekelőtt azok fertőző jellege illetve különös társadalmi veszélyessége miatt, a kellő garanciát jelentő hatósági eszközök igénybevételére van szükség. Az egészségügyi hatóság a fertőző megbetegedések, a járványok megelőzése és leküzdése, valamint az emberi szervezet fertőző betegségekkel szembeni ellenálló-képességének fokozása érdekében az egyének személyes szabadsághoz való jogait korlátozhatja, a szervezeteket pedig intézkedések tűrésére illetve megtételére kötelezheti. Járványügyi intézkedés foganatosítása esetében a beteg beleegyezésére sincs szükség, ilyenkor a beteget csak a tájékoztatáshoz való jog illeti meg. A védőoltásokra vonatkozó szabályok körében a kötelezés elsősorban a megjelenésre és az oltás tűrésére vonatkozik. A kötelező védőoltás alól mentesülésnek csak abban az esetben van helye, ha az érintett személy egészségi állapotát vagy meglévő betegségét a védőoltás károsan befolyásolná. A járványügyi érdekből végzett szűrővizsgálatok körében a kötelezés a megjelenésre vonatkozhat. Mind a szűrővizsgálatra, mind pedig a védőoltásra érvényes az, hogy a megjelenés elmulasztása esetén lehetőség van az intézkedés határozattal történő elrendelésére. Az e körben hozott határozat - az esetleges jogorvoslatra tekintet nélkül - azonnal végrehajtható. A közegészségügyi és a járványügyi feladatok nem korlátozódnak egy - egy közigazgatási egység területére, hanem jellegüknél fogva egyszerre több önkormányzat területét is érinthetik. A közegészségüggyel és a járványüggyel kapcsolatos feladatok ellátása indokolttá tette egy, az önkormányzatoktól függetlenül működő intézmény felállítását. Az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat (ÁNTSZ) az egészségügyi miniszter közvetlen irányítása alatt álló, az állami költségvetésből működtetett központi hivatal. Az ÁNTSZ szervei részt vesznek az egészségügyi szűrések megszervezésében, laboratóriumokat üzemeltetnek, felügyeletet gyakorolnak a járóbeteg-szakellátás fölött, stb.

230

Az ÁNTSZ élén az országos tisztifőorvos áll. Az ÁNTSZ központi és irányító szerve az Országos Tisztiorvosi Hivatal (OTH), amely középirányító szervként az irányítása alá tartozó, részben önállóan gazdálkodó és részjogkörrel rendelkező költségvetési szervek felett gyakorol felügyeleti jogosítványokat. A szervezett társadalombiztosítás kialakulásáról a XIX. századtól beszélhetünk. Magyarországon az első – keret jellegű – jogszabály 1891-ben született meg. A kezdeti stádiumban viszonylag nagy volt a szervezeti széttagoltság és erősek voltak az önkormányzati vonások is, ezért évtizedeken át nagy nehézséget okozott a társadalombiztosítási szervek felügyeletének, majd később irányításának, az államigazgatás szervezeti rendszerébe történő integrálása. A második világháborút követően a társadalombiztosítás szervezetrendszere is erősen centralizálttá vált. A kezdeti évtizedek szakszervezeti irányítása után, 1984-ben a társadalombiztosítás közvetlen állami irányítás alá került. 1991-ben – az időközben végbement politikai változások hatására – a társadalombiztosítás önkormányzati igazgatás alá került,

majd

hamarosan

megtörtént

a

Társadalombiztosítás

Alap

megosztása

Nyugdíjbiztosítási Alapra és Egészségbiztosítási Alapra. Az önkormányzati alapon történő működtetés kedvezőtlen tapasztalatai, továbbá az Alkotmánybíróság határozata (a 6/1998. /V.8/ AB határozat megállapította, hogy a társadalombiztosítási alapok nem rendelkeznek a közhatalmi

feladataik

megállapította

azt

is,

ellátásához hogy

az

szükséges

alkotmányos

államnak

nincs

legitimációval,

alkotmányos

továbbá

kötelezettsége

a

társadalombiztosítás önkormányzati keretek között történő működtetésére) vezetett arra, hogy az Országgyűlés az 1998. évi XXXIX. tv.-ben az egészségbiztosítás igazgatási szervezetének a Kormány általi irányítását, továbbá az elkülönített állami pénzalapok Kormány általi felügyeletét rendelte el. Az Egészségbiztosítási Alap kezelését a központi hivatalként működő Országos Egészségbiztosítási Pénztár (OEP) végzi, amely az egészségügyi miniszter irányítása alatt áll. Az egészségbiztosítás törvényes, zavartalan és magas színvonalú működésének biztosítása érdekében a Kormány létrehozott egy, az egészségbiztosítás hatósági felügyeletét ellátó, kormányhivatalként működő szervet, az Egészségbiztosítási Felügyeletet. Az Egészségbiztosítási Felügyelet élén az elnök áll, akit munkájában egy hét tagból álló Felügyeleti Tanács segít. Az Egészségbiztosítási Felügyelet feladatkörében ellátja az egészségbiztosítási szolgáltatást igénybe vevők jogainak védelmét, az egészségbiztosítást nyújtó szervek szakmai és minőségi ellenőrzését, valamint az egészségbiztosítási szolgáltatások teljesítésének ellenőrzését.

231

Jelen jegyzet kéziratának lezárásával egyidejűleg történik kormányzati kísérlet az egészségbiztosítás rendszerének gyökeres átalakítására, ezért a rendszer bemutatásától eltekintünk.

232

11. Az oktatás igazgatása Fő témakörök 1. Általános kérdések 2. A közoktatás igazgatása 3. A felsőoktatás igazgatása ________________________

11.1. Általános kérdések 11.1.1. Az oktatásigazgatás fejlődésének történeti áttekintése Az oktatás igazgatásáról akkortól beszélhetünk, amikortól az állam közhatalmi eszközök igénybevételével beavatkozott az oktatással kapcsolatos kérdésekbe. Az oktatás terén ez állami beavatkozás már rendkívül régen megjelent, de ezt a beavatkozást korántsem tekinthetjük a mai értelemben vett oktatásigazgatásnak. Az i.e. II. évezredben Kínában már szervezett tanintézetek voltak és az i.e. XII. századtól kezdődően már az egész birodalomra kiterjedő tanügyi- és vizsgarendszert építettek ki. Az oktatás és nevelés terén Rómában kezdetben a családnak volt meghatározó a szerepe, emellett jelentkezett a "ludus", a kis iskola, ahol olvasást, írást, számolást tanítottak. A Kr.e. I. században alakult ki három egymásra épülő tanulmányi és iskolai fokozat: az elemi, a grammatikai és a retorikai iskola. A középkor oktatása fölött a meghatározó szerep az egyházé volt, de ismerünk olyan állami intézkedéseket is, amelyek pontosan meghatározott iskolaszervezet felállítását rendelték el. Európa nyugati felén az egyházaknak az iskolákkal és a neveléssel kapcsolatos meghatározó befolyása a keresztes háborúk után kezdett némileg csökkenni. Ezeknek a háborúknak az iparra és a kereskedelemre gyakorolt fellendítő hatása következtében a polgárság meggazdagodott, a tanulni és művelődni vágyó gyermekeik befogadására az egyházi iskolák már nem voltak képesek. Ez a szükséglet eredményezte azt, hogy a XIII. századtól kezdve már világi személyek is alapíthattak és tarthattak fenn iskolákat. A XV. századra már minden jelentősebb nyugat-európai városban volt ilyen iskola. Az oktatók kezdetben még valamelyik egyházi rendhez tartoztak, de később már a céhekhez hasonlóan szervezkedtek. A városokban működő iskolák fontos előhírnökei voltak az újkori közoktatásnak.

233

A magyarországi fejlődés nem vált el élesen a nyugat-európaitól. Szent István fontos szerepet szánt az egyháznak az általa létrehozott új társadalmi és államrendben. Az egyházi szervezet létrehozása szükségképpen igényelte iskolaszervezet létrehozását, mivel a feudális államszervezet működtetéséhez elengedhetetlenül szükséges megfelelő számú szakember iránti igényt csak iskolák tudták kielégíteni. A XI. századtól kezdve már kolostori, székesegyházi és káptalani iskolák voltak, ezekben szerzetesek tanítottak. A XVII. századig a köznevelés alapvetően az egyház érdekeit szolgálta, bár az egyházi iskolák mellett – elsősorban a városokban – a kézművesek céh-iskolákat, a kereskedők pedig testületi iskolákat hoztak létre elsősorban a saját gyermekeik nevelésére. 1526-tól a török hódítás nagymértékben hátráltatta az iskolák fejlődését. Az egyház befolyása az oktatásban továbbra is meghatározó volt. Az első állami törekvések a közneveléssel kapcsolatos tevékenységek egységbe foglalására a XVIII. századtól jelentkeznek. Az 1715. évi LXXIV. és az 1723. évi LXX. törvénycikkek állapítják meg az uralkodónak az összes alapítványok és iskolák fölötti felügyeleti jogát, a Suprema Inspectiót. A következő jelentős lépés Mária Terézia nevéhez fűződik. Egy, az oktatásüggyel kapcsolatban a részére készített hivatalos előterjesztés szélére saját kezűleg írta le az emlékezetes sorokat: "...ist und bleibt ein politikum..." azaz a tanügyet mindenképpen politikai kérdésnek kell tekinteni. Ennek a gondolatnak a jegyében került sor annak a közoktatás egészét érintő intézkedéssorozatnak a meghozatalára, amelyet az iskolák statisztikai felmérése nyitott meg. A statisztikai felmérés, majd gondos előkészületi munka után került sor 1777-ben az egységes közoktatásügyi szervezet kidolgozására. A Ratio Educationis a közoktatást első ízben teszi teljes egészében állami üggyé, és a falusi iskolától az egyetemekig az oktatás minden területére vonatkozóan a főfelügyeletet a koronának tartotta fönn. A Ratio Educationis az ország területét 10 kerületre osztotta föl és ezek élére főigazgatókat rendelt ki. A XIX. században az alapfokú oktatás és a népoktatás a társadalmi- gazdasági fejlődés létfeltételévé vált. 1848-ban került sor az egységes nemzeti tanrendszer és a világi iskolázás alapelveinek a kidolgozására. 1867-től – a fejlődés igényeinek megfelelően – került sor a közoktatási intézmények széles körben történő létrehozására. 1868-ban született meg a kötelező állami felügyelet alatt álló népoktatásról szóló törvény. A deklarált állami felügyelet ellenére azonban a népoktatási hálózat jelentős része egyházi kézen maradt. Az egyházak anyagi erőforrásainak csökkenése mellett a helyi és a megyei érdekek érvényesítési lehetőségének a beszűkülése is hozzájárult ahhoz, hogy megszülethetett 1935-

234

ben az ún. tanügyigazgatási törvény. A tanfelügyelőségek ekkor jöttek létre új szervezetekként és a tankerületi főigazgatóságok irányítása alatt működtek. 1945-től a politikai változásoknak megfelelően alakult az oktatás sorsa is. Az iskolákat 1948-ban államosították, a közoktatást jelentősen átszervezték, ugyanakkor hálózatát bővítették.

11.2. A közoktatás igazgatása 11. 2.1. Általános kérdések Az oktatás fogalmát szűkebb és tágabb értelemben definiálhatjuk. A szűkebb fogalomhoz azt a tevékenységet soroljuk, ami kifejezetten oktatási célokra létrehozott intézményekben folyik, míg a tágabb értelemben vett oktatás alatt a továbbképzést, a tanfolyami képzést és általában az iskolán kívüli oktatási formákat értjük. A szűkebb értelemben vett oktatást szokás közoktatásnak is nevezni. A közoktatással kapcsolatos állami kötelezettségvállalás valamennyi államban törvényi szinten jelenik meg. Magyarországon egységes és integrált közoktatási rendszer van, ami azt jelenti, hogy az állam biztosítja, hogy a közoktatási intézmények kellő számban rendelkezésre álljanak és hozzáférhetőek legyenek. A közoktatásról a – többször módosított – 1993. évi LXXIX. törvény rendelkezik.

11.2.2. A közoktatás alapelvei, a tankötelezettség A közoktatás alapelveit a közoktatásról szóló törvény az általános rendelkezések között sorolja föl, melyek közül a legfontosabbak az alábbiak: -

A közoktatás intézményeiben mindenki nevelésben és oktatásban részesülhet.

-

A közoktatás rendszerének működtetése az állam feladata.

-

A közoktatás igénybevétele ingyenes és kötelező, melynek biztosításáról az állam, az állami, és a helyi önkormányzati feladatellátás keretében gondoskodik.

-

Az állam és a helyi önkormányzat a nevelés és az oktatás terén vállalt feladatainak gyakorlása során köteles tiszteletben tartani a szülőknek azt a jogát, hogy vallási és világnézeti meggyőződésüknek megfelelő oktatásban és nevelésben részesülhessenek gyermekeik.

-

Az állami és a helyi önkormányzati nevelési-oktatási intézmény nem lehet elkötelezett egyetlen vallás vagy világnézet mellett sem. Az iskola pedagógiai programjában

235

biztosítani kell az ismeretek, a vallási, illetve világnézeti információk tárgyilagos és többoldalú közvetítését. -

A közoktatásban tilos a hátrányos megkülönböztetés bármilyen okból, így különösen a gyermek, vagy hozzátartozói színe, neme, vallása, nemzeti, etnikai hovatartozása, politikai vagy más véleménye, nemzetiségi, etnikai vagy társadalmi származása, vagyoni és jövedelmi helyzete, kora, cselekvőképességének korlátozottsága, vagy egyéb helyzete miatt.

-

Az oktatás és nevelés nyelve a magyar, illetve a nemzeti és etnikai kisebbségek nyelve. A nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartozó gyermekek anyanyelvükön, illetőleg anyanyelvükön és magyarul, vagy magyar nyelven részesülhetnek oktatásban, illetve nevelésben. A nevelés, oktatás - részben vagy egészben - más nyelven is folyhat. A közoktatási törvény általános tankötelezettséget ír elő, amikor rögzíti, hogy a Magyar

Köztársaságban minden gyermek tanköteles. A gyermek – ha az iskolába lépéshez szükséges fejlettséget elérte – abban a naptári évben, amelyben a hatodik életévét május 31. napjáig betölti, megkezdi a tankötelezettség teljesítését. A szülő kérelmére a gyermek megkezdheti a tankötelezettség teljesítését akkor is, ha a hatodik életévét december 31. napjáig tölti be. A tankötelezettség annak a tanévnek a végéig tart, amelyben a tanuló tizennyolcadik életévét betölti. Tizenhatodik életévének betöltése után kérelmére megszűnik annak a tankötelezettsége, aki érettségi vizsgát tett, vagy államilag elismert szakképesítést szerzett, illetve házasságkötés révén nagykorúvá vált, vagy gyermekének eltartásáról gondoskodik. A tankötelezettség – a szülő választása alapján – iskolába járással vagy magántanulóként teljesíthető.

11.2.3. A közoktatás rendszere A jelenleg hatályos jogszabályi rendelkezések szerint a közoktatás nevelő, valamint nevelő és oktató intézményei az alábbiak:

óvoda, általános iskola, szakiskola, gimnázium,

szakközépiskola (a továbbiakban együtt: középiskola), alapfokú művészetoktatási intézmény, gyógypedagógiai,

konduktív

pedagógiai

nevelési-oktatási

intézmény,

diákotthon

és

kollégium. Az oktatásért felelős miniszter a felsoroltakon túl más közoktatási intézményt alapíthat, illetve alapítását engedélyezheti, ha az megfelel a törvény előírásainak.

236

Az óvoda a gyermek hároméves korától a tankötelezettség kezdetéig nevelő intézmény. Az óvodai nevelés a gyermek neveléséhez szükséges, a teljes óvodai életet magában foglaló foglalkozások keretében folyik. A gyermek abban az évben, amelyben az ötödik életévét betölti, a nevelési év kezdő napjától napi négy órát köteles óvodai nevelésben részt venni. Az iskolai oktatásban az első évfolyamtól kezdődően a tizedik, a tizenkettedik, illetőleg a tizenharmadik évfolyamig bezárólag – az alapfokú művészetoktatási intézmény kivételével – a tankötelezettség teljesítését szolgáló nevelés-oktatás folyik. A nyolcadik évfolyam sikeres elvégzéséről kiállított bizonyítvány alapfokú iskolai végzettséget tanúsít. A tizedik évfolyam sikeres elvégzéséről kiállított bizonyítvány alapműveltségi vizsgára történő jelentkezésre jogosít. Az általános iskolának nyolc évfolyama van, de az általános iskola tanulója folytathatja tanulmányait másik általános iskola, szakiskola, vagy középiskola megfelelő évfolyamán. A szakiskolának kilencedik-tizedik és az adott szakképesítés megszerzéséhez szükséges, az Országos Képzési Jegyzékben meghatározott számú szakképzési évfolyama van. A gimnáziumnak – rendszerint – négy évfolyama van. A négy évfolyamos gimnáziumban a nevelés és oktatás a kilencedik évfolyamon kezdődik, és a tizenkettedik évfolyamon fejeződik be. Hat vagy nyolc évfolyammal működhet a gimnázium, ha a középtávú beiskolázási terv előrejelzése alapján a tankötelezettség teljesítéséhez szükséges feltételek ily módon teremthetők meg, és fővárosi, megyei szinten megoldható azoknak a tanulóknak a gimnáziumi felvétele, akik gimnáziumi tanulmányaikat a kilencedik évfolyamon szeretnék megkezdeni. A nevelés és oktatás a hat évfolyamos gimnáziumban a hetedik, a nyolc évfolyamos gimnáziumban az ötödik évfolyamon kezdődik, és a tizenkettedik évfolyamon fejeződik be. A gimnáziumban a tanuló felkészül az érettségi vizsgára, valamint felsőfokú iskolai továbbtanulásra, illetve munkába állásra. A szakközépiskolának érettségire felkészítő, általános műveltséget megalapozó négy középiskolai évfolyama van. A kilencedik évfolyamtól kezdődően a Nemzeti Alaptantervben meghatározott szakmai orientáció, a tizenegyedik évfolyamtól kezdődően – az Országos Képzési Jegyzék szerinti – elméleti és gyakorlati szakmacsoportos alapozó oktatás is folyhat. A középiskolai nevelés-oktatás a kilencedik évfolyamon kezdődik, és a tizenkettedik évfolyamon fejeződik be. A szakmai vizsgára felkészítő szakképzési évfolyamok számát az Országos Képzési Jegyzék határozza meg. Az alapfokú művészetoktatási intézményben művészeti nevelés és oktatás folyik. Az alapfokú művészeti oktatás megalapozza a művészi kifejező készségeket, illetve előkészít a

237

szakirányú továbbtanulásra. Az alapfokú művészetoktatási intézményben a tankötelezettség nem teljesíthető, illetve a tanuló nem készülhet fel az alapműveltségi vizsga letételére. Gyógypedagógiai,

konduktív

pedagógiai

nevelési-oktatási

intézmény

a

fogyatékosság típusának megfelelően létrehozott óvoda, iskola, készségfejlesztő speciális szakiskola, előkészítő szakiskola. A Kollégium feladata az iskolai tanulmányok folytatásához szükséges feltételek megteremtése azok számára, akiknek a tanuláshoz a lakóhelyükön nincs lehetőség, vagy a szülők nem tudják a feltételeket biztosítani.

11.2.4. A közoktatási rendszer intézményeinek működtetése A közoktatási intézmények valamennyi típusáról megállapítható, hogy a közoktatási törvényben meghatározott közoktatási feladatok ellátására létesített intézmény. A közoktatási intézmény jogi személy. A közoktatási intézmény alapítását az alapító okirat aláírását követő harminc napon belül nyilvántartásba vétel céljából be kell jelenteni. A bejelentést költségvetési szerv esetén a törzskönyvi nyilvántartást vezető szervnél, más esetben a jegyzőnél, főjegyzőnél kell teljesíteni. A közoktatási intézmény – az alapító okirata aláírásának napjára visszamenő hatállyal – a nyilvántartásba vétellel jön létre, és a nyilvántartásból való törléssel – a törlés napján – szűnik meg. A közoktatási intézménynek rendelkeznie kell a feladatai ellátásához szükséges feltételekkel. A közoktatási intézmény az alapító, illetőleg a fenntartó szerv által biztosított pénzeszköz, valamint egyéb bevételei alapján gondoskodik feladatainak ellátásáról. A közoktatási intézmény működésére, belső és külső kapcsolataira vonatkozó rendelkezéseket a szervezeti és működési szabályzat határozza meg. A közoktatási intézmény szervezeti és működési szabályzatát a közoktatási intézmény vezetője készíti el, és nevelési-oktatási intézményben a nevelőtestület, más közoktatási intézményben a szakalkalmazotti értekezlet fogadja el. A szervezeti és működési szabályzat az intézmény fenntartójának jóváhagyásával válik érvényessé. A nevelési-oktatási intézményben a nevelő és oktató munka a nevelési, illetve pedagógiai program szerint folyik. A nevelési, illetve pedagógiai programot a nevelőtestület fogadja el és a fenntartó jóváhagyásával válik érvényessé. A fenntartó a nevelési program és a pedagógiai program jóváhagyása előtt köteles az Országos szakértői névjegyzékben szereplő szakértő véleményét beszerezni.

238

11.2.5. A nem helyi önkormányzatok által fenntartott közoktatási intézményekre vonatkozó külön szabályok Ha a nevelési-oktatási intézményt nem helyi önkormányzat alapítja, működésének megkezdéséhez engedély szükséges. Az engedély kiadása iránti kérelemhez csatolni kell a nevelési-oktatási intézmény alapító okiratát, foglalkozási, illetve pedagógiai programját, továbbá azokat az okiratokat, amelyekből megállapítható, hogy a működéshez szükséges személyi és tárgyi feltételek rendelkezésre állnak. Az engedély kiadásáról óvoda, általános iskola esetén az intézmény székhelye szerint illetékes jegyző, alapfokú művészetoktatási intézmény, középiskola, szakiskola, gyógypedagógiai nevelési-oktatási intézmény esetén az intézmény székhelye szerint illetékes főjegyző dönt. A jegyző, főjegyző döntése előtt – a fentiekhez hasonlóan – szakértői véleményt kell beszerezni.

11.2.6. A közoktatás szervezése és irányítása 11.2.6.1. A Kormány és az oktatásért felelős miniszter feladatai A Kormány rendeletben szabályozza az óvodai nevelés országos alapprogramját, a nemzeti alaptanterv kiadását, a diákigazolvány kiadásával és használatával kapcsolatos kérdéseket. A közoktatás ágazati irányítását az oktatási és kulturális miniszter látja el. Ennek keretében: a.)

kiadja a két tanítási nyelvű iskolai oktatás irányelvét, a sajátos nevelési igényű gyermekek és a nemzeti, etnikai kisebbség óvodai nevelésének és iskolai oktatásának irányelveit és kerettanterveit, továbbá ellátja a felülvizsgálatukkal kapcsolatos feladatokat,

b.)

meghatározza az alapműveltségi vizsga és az érettségi vizsga követelményeit és ellátja az azok felülvizsgálatával kapcsolatos feladatokat,

c.)

az Országos Köznevelési Tanács közreműködésével dönt a könyvek tankönyvjegyzékbe történő felvételéről, továbbá gondoskodik a tankönyvjegyzék közzétételéről,

d.)

gondoskodik a nevelési-oktatási intézményekben folyó pedagógiai munka értékeléséről az oktatási hivatal közreműködésével,

e.)

működteti a közoktatás információs rendszerét.

Az oktatásért felelős miniszter szabályozási jogkörében meghatározza:

239

a.)

a közoktatási intézmények működésének szakmai szabályait, a tanév rendjét, a tanügyi nyilvántartásokat, az adatkezelés rendjét, a tanuló- és gyermekbalesetek megelőzésével, kivizsgálásával és nyilvántartásával kapcsolatos feladatokat,

b.)

az óvodai nevelésben való kötelező részvétel, a tankötelezettség, a képzési kötelezettség teljesítésével kapcsolatos feladatokat, a tanulói jogviszonnyal kapcsolatos egyes kérdéseket,

c.)

a közoktatással összefüggő feladatok ellátását szolgáló képzéseket.

Az oktatási és kulturális miniszter közoktatás-fejlesztéssel kapcsolatos feladata: a.)

a közoktatás hosszú és középtávú fejlesztési terveinek kidolgozása,

b.)

az országos vizsgarendszer működtetése és korszerűsítése,

c.)

a hátrányos helyzetű, köztük különösen a roma gyermekek, tanulók nevelésével, oktatásával kapcsolatos feladatok végrehajtását segítő országos szolgáltató rendszer működtetése,

d.)

az új pedagógiai módszerek, megoldások, szervezeti formák – így különösen: óvodaiskola, iskolaotthonos oktatás, erdei iskola – kidolgoztatása, elterjedésének támogatása.

11.2.6.2. Az Oktatási Hivatal Az Oktatási Hivatal a Kormány által létrehozott központi államigazgatási szerv, feladatait országos illetékességgel látja el, irányítását az oktatási és kulturális miniszter végzi. A közoktatási feladatkörben eljáró Oktatási Hivatal feladatai különösen az alábbiak: a.)

közreműködik a miniszter hatáskörébe tartozó hatósági feladatok ellátásában,

b.)

törvényben és kormányrendeletben meghatározottak szerint első fokú hatósági jogkört gyakorol,

c.)

közreműködik az alapműveltségi vizsga és az érettségi vizsga megszervezésében, a jogorvoslati kérelmek elbírálásában,

d.)

hatósági ellenőrzés keretében vizsgálja a nevelési-oktatási intézményekben a maximális osztálylétszámra,

a

balesetvédelemre,

a

tanulói

óraterhelésre,

a

hátrányos

megkülönböztetés tilalmára vonatkozó rendelkezésekben és a minimális felszerelési jegyzékben foglaltak megtartását, továbbá e körben gyakorolja a szabálysértési hatósági jogköröket.

240

11.2.6.3. Az Országos Köznevelési Tanács A közoktatással kapcsolatos döntések szakmai előkészítésében az Országos Köznevelési Tanács működik közre. A tanács döntés-előkészítő, véleményező és javaslattevő szakértői testület. Az Országos Köznevelési Tanács feladata különösen: a.) állást foglal a tantervi szabályozás kérdéseiben, b.) figyelemmel kíséri és véleményezi az Óvodai nevelés országos alapprogramjának, a Nemzeti alaptantervnek, a kerettantervnek a kiadását, alkalmazását, c.) figyelemmel kíséri a közoktatás színvonalának alakulását, a közoktatás fejlesztését szolgáló kutatási feladatokat kezdeményez, d.) javaslatot tesz a közoktatást érintő szakmai kérdésekben az oktatási és kulturális miniszternek, e.) évente jelentést tesz közzé a közoktatás helyzetéről. Az Országos Köznevelési Tanács keretei között állandó és ideiglenes szakmai és szakértői bizottságok működhetnek. Az Országos Köznevelési Tanács állandó bizottságai: az Országos Pedagógus-képzési és Továbbképzési Bizottság, valamint az Országos Érettségi Vizsgabizottság, melynek munkáját az érettségi vizsga követelményeinek meghatározásával kapcsolatos előkészítő feladatok teszik ki. Az Országos Köznevelési Tanács munkáját titkárság segíti, a működéséhez szükséges feltételekről pedig az oktatásért felelős miniszter gondoskodik.

11.2.6.4. A Közoktatás-politikai Tanács A Közoktatás-politikai Tanács az oktatásért felelős miniszter közoktatás-politikai döntés-előkészítő, véleményező és javaslattevő testülete. A Közoktatás-politikai Tanács jogosult állást foglalni, javaslatot tenni a közoktatást érintő bármilyen kérdésben. A Közoktatás-politikai Tanács tagjai az országos pedagógus szakmai szervezetek, az országos pedagógus szakszervezetek, az országos szülői szervezetek, az országos diákszervezetek, a helyi önkormányzatok érdekképviseleti szervezetei, az országos kisebbségi önkormányzatok, a nem állami, nem önkormányzati iskolafenntartók, négy-négy, továbbá az oktatásért felelős miniszter és más, az oktatásban érdekelt minisztérium, központi hivatal egyegy delegált képviselője.

241

11.2.6.5. Szakmai bizottságok Az oktatásért felelős miniszternek a nemzeti, etnikai kisebbségi óvodai neveléssel, iskolai oktatással, kollégiumi neveléssel kapcsolatos döntéseinek előkészítésében az Országos Kisebbségi Bizottság vesz részt. Az Országos Kisebbségi Bizottság véleményét ki kell kérni a nemzeti, etnikai kisebbségi iskolai oktatáshoz készült könyv tankönyvvé nyilvánítása előtt. Az oktatásért felelős miniszter tanulói jogokkal összefüggő döntéseinek előkészítésében az Országos Diákjogi Tanács működik közre. Az Országos Diákjogi Tanács véleményt nyilváníthat, javaslatot tehet, állást foglalhat a tanulói jogokat érintő bármilyen kérdésben. Az

oktatásért

felelős

miniszternek

a

szülői

jogokkal

összefüggő

döntései

előkészítésében az Országos Szülői Érdekképviseleti Tanács működik közre. Az Országos Szülői Érdekképviseleti Tanács véleményt nyilváníthat, javaslatot tehet, állást foglalhat a szülői jogokat érintő bármilyen kérdésben.

11.2.6.6. A közoktatás közfeladatai, a helyi önkormányzatok feladat-ellátási kötelezettsége A közoktatással kapcsolatos feladatokat alapvetően a helyi önkormányzatok látják el. A közoktatás feladatainak megoldásában az állam intézmény alapításával és fenntartásával, illetve nem állami, vagy nem helyi önkormányzati alapítású intézmény fenntartójával kötött megállapodással közvetlenül is részt vesz. A helyi önkormányzat önállóan, vagy más helyi önkormányzattal közösen köteles a közoktatási feladatai megszervezéséhez szükséges önkormányzati intézkedési tervet készíteni. Az önkormányzati intézkedési tervnek figyelembe kell vennie a fővárosi, megyei fejlesztési tervet. Az önkormányzati intézkedési tervnek tartalmaznia kell, hogy az önkormányzat a kötelező feladatait milyen módon látja el, illetőleg milyen nem kötelező feladatokat kíván ellátni. Tartalmaznia kell továbbá az intézményrendszer működtetésével, fenntartásával,

fejlesztésével,

átszervezésével

összefüggő

elképzeléseket.

A

helyi

önkormányzat a helyi intézkedési terv végrehajtását legalább kétévenként értékeli és szükség szerint felülvizsgálja. A települési önkormányzat köteles gondoskodni az óvodai nevelésről, az általános iskolai oktatásról. Ennek keretében köteles gondoskodni a sajátos nevelési igényű gyermekek, tanulók ellátásáról is, amennyiben azok a többi gyermekkel, tanulóval együtt nevelhetők, oktathatók.

242

A megyei önkormányzat, továbbá a fővárosi önkormányzat köteles gondoskodni a kollégiumi és a nemzeti és etnikai kisebbségi kollégiumi ellátásról, a középiskolai és a szakiskolai ellátásról, a nemzeti és etnikai kisebbség középiskolai és szakiskolai ellátásáról, a felnőttoktatásról,

az

alapfokú

művészetoktatásról,

a

továbbtanulási,

pályaválasztási

tanácsadásról, a logopédiai szolgáltatásról, a gyógy-testnevelésről abban az esetben, ha a települési önkormányzat a feladat ellátását nem vállalja, illetve a feladat ellátása a megye, főváros területén nem megoldott. Az önkormányzatok feladataikat intézmény létesítésével, fenntartásával, társulásban való részvétellel vagy más önkormányzattal, illetve fenntartóval kötött megállapodás útján láthatják el. A közoktatási intézményt fenntartó helyi önkormányzat meghatározza és közzéteszi az óvodák, iskolák működési, azaz felvételi körzetét. Az e körzetben élő gyermekek, tanulók felvételét, átvételét az óvoda, iskola nem tagadhatja meg.

11.2.7. A finanszírozás kérdései A közoktatás területén fontos kérdés a közoktatás rendszerének működéséhez szükséges anyagi fedezetet biztosítása. A finanszírozást elsősorban az állami költségvetés és a fenntartó hozzájárulása biztosítja, melyet a tanuló által igénybe vett szolgáltatás díja és a közoktatási intézmény más saját bevétele egészíthet ki.

11.3. A felsőoktatás igazgatása

11.3.1. A felsőoktatás európai reformja 11.3.1.1. Az Európai Felsőoktatási Térség Az 1980-as évek végén fogalmazódott meg először az igény az európai felsőoktatás harmonizációjára. Ekkor, 1988-ban került sor a Magna Charta Universitatum aláírására a Bolognai Egyetemen. A dokumentum céljai között megjelent többek között a felsőoktatás egységesítésére vonatkozó elképzelés, az egyetemi autonómia, a társadalom és a felsőoktatás dinamikus kapcsolatának megteremtése. Az európai polgárok számára egyre növekvő fontosságúvá vált egy kiszélesedő Európa létrehozása, mely magában hordozza és folyamatosan építi az együttműködést intellektuális, kulturális, szociális, tudományos és technológiai téren is.

243

Tíz évvel később került sor a Sorbonne Nyilatkozat elfogadására 1998. május 25-én, melynek jelentősége, hogy hangsúlyozta az egyetemeknek az európai kulturális szféra kialakításában és fejlesztésében betöltött kiemelkedő szerepét. Az egységes Európai Felsőoktatási Térség (EFT) megteremtését célzó legfontosabb intézkedések rögzítése a Bolognában aláírt Bolognai Nyilatkozatban (Bologna Declaration) történt 1999. június 19-én, mely egyúttal a Sorbonne Nyilatkozatban megfogalmazott legfontosabb célok megvalósításának is jelentős mérföldköve volt. Az Európai Felsőoktatási Térség kialakítása hosszú folyamat, melynek során fontos elvárás, hogy az európai országok felsőoktatási és tudományos kutatási rendszerei folyamatosan kövessék a velük szemben támasztott változó elvárásokat és a társadalmitudományos igények fejlődését. Az EFT célja mindezek mellett az, hogy fokozza az európai felsőoktatási rendszer, ezáltal pedig Európa versenyképességét a világpiacon.

11.3.1.2. A ciklusokra bontott képzési rendszer A Bolognai Nyilatkozat és az EFT létrehozásának egyik pillére az egységes elvek alapján működő, ciklusokra épülő felsőoktatási rendszer kialakítása. Ebben a képzési formában az első ciklus egy általánosabb, a munkaerő-piaci igényeknek leginkább megfelelő, a korábbinál rövidebb, hat illetve nyolc szemeszterből álló alapképzési forma. Az első képzési ciklus végén a jogszabályokban alapfokozatként megjelölt felsőfokú végzettségi szint (idegen kifejezéssel bachelor illetve baccalaureus) és szakképzettség szerezhető. A ciklusokra épülő, osztott képzés második képzési ciklusa a mesterképzés, melyben mesterfokozat (master, magister) szerezhető, és amely a második felsőfokú végzettségi szint. A képzési idő legalább két, legfeljebb négy félév. A doktori képzés a ciklusokra épülő, osztott képzés harmadik, tudományos fokozat (PhD, DLA) megszerzésére felkészítő képzési ciklusa, melyre a mesterfokozat megszerzését követően kerülhet sor. Itt a képzési idő hat félévet tesz ki. A fenti képzési ciklusok mellett továbbra is megmaradnak azok a képzések, melyek az alapképzés szintjét nem érik el, de szakképzésnek minősülnek és melyek keretei között elsajátított ismeretek az alapképzésben elismerhetők (felsőfokú szakképzés), továbbá azok a posztgraduális képzések is, amelyek az alapképzést vagy a mesterképzést követik, szakirányú

ismeretek

elsajátítását

biztosítják

és

oklevéllel

záródnak

(szakirányú

továbbképzés).

244

Fentiek mellett hazánkban bizonyos területeken megmaradt a hagyományos, egyciklusú képzés, melyet egységes, osztatlan képzésnek nevez a terminológia. Ilyen például az orvos- vagy a jogászképzés is, melyek eredményes befejezésével a megszerzett diploma mesterfokozatú oklevélnek minősül. A Bolognai folyamat másik fontos célja az egységes kredit alapú képzés megteremtése. A kreditrendszer és az oklevélmelléklet rendszerének bevezetése a hallgatói mobilitást segíti, továbbá alapja az élethosszig tartó tanulásnak is. Ez utóbbi lényege, hogy bármelyik képzési ciklus befejezése után kiléphet a hallgató a felsőoktatás szférájából a munka világába, majd később újra beléphet a felsőoktatás szférájába, ahol további tanulmányokat végezhet. Ez azt jelenti, hogy a korábban folytatott tanulmányok, a tematika kellő mértékű és mélységű egyezése esetén beszámíthatók a később folytatott tanulmányokba, intézménytől függetlenül.

11.3.2. A magyar felsőoktatási rendszer A felsőoktatás magyarországi szabályozása a fenti reformfolyamatnak köszönhetően az utóbbi évek során komoly és alapvető változásokon ment keresztül. Ezek közül az egyik legfontosabb mérföldkövet a felsőoktatásról szóló 2005. évi CXXXIX. törvény (felsőoktatási törvény) megalkotása jelentette, mely 2006. március 1-jei hatállyal felváltotta a korábban többször módosított, mégis több mint egy évtizedig hatályban volt 1993. évi LXXX. törvényt. A továbbiakban a felsőoktatásra vonatkozó hatályos jogszabályok legfontosabb rendelkezéseit mutatjuk be.

11.3.2.1. A felsőoktatási intézmény sajátosságai A

felsőoktatás

feladatait

a

felsőoktatási

intézmények

látják

el,

melyek

alaptevékenysége közé tartozik az oktatás, a tudományos kutatás és a művészeti alkotótevékenység. Mindezeken túlmenően azonban a felsőoktatási intézmények elláthatnak szakképzési, közoktatási és felnőttképzési feladatokat is, és jogosultak az ehhez szükséges intézmények megalapítására és működtetésére. A felsőfokú végzettségi szintet nyújtó képzések folytatása és az ezekhez kapcsolódó oklevelek kiadása azonban kizárólag a felsőoktatási intézmények jogosultsága. A felsőoktatási intézmény jogállását tekintve jogi személy, melynek két típusa létezik: egyetem és főiskola. Egyetem az a felsőoktatási intézmény, amelyik legalább két képzési területen jogosult mesterképzésre, valamint legalább egy tudományterületen belül két

245

tudományágban doktori képzésre és doktori fokozat odaítélésére, és oktatóinak legalább egyharmada doktori fokozattal rendelkezik. Ezzel szemben főiskola elnevezéssel többféle felsőoktatási intézmény működhet, az is lehetséges, hogy egy főiskola csupán alapképzést folytasson, de a mester- és doktori képzés lehetősége sincs kizárva, feltéve persze, hogy a szakmai feltételei ennek fennállnak. A felsőoktatási intézmények jogállása kapcsán feltétlenül szót kell ejtenünk az autonómia kérdéséről, melynek jelentősége, hogy garantálja a tudományos, oktatási és kutatási tevékenység szabad folyását. A felsőoktatási intézmény az államigazgatástól is független, mely nem csupán a tudományos tevékenységre terjed ki, hanem szervezetalakítási, működési és gazdálkodási autonómiát is jelent, ez pedig magában foglalja az önigazgatáshoz való jogot. Mindezekből következik, hogy a felsőoktatási intézmények önkormányzattal rendelkezhetnek, és meghatározhatják saját működésük szabályait, illetve egyedi ügyekben is döntéseket hozhatnak, természetesen a megfelelő jogorvoslati lehetőségek biztosítása mellett. A sajátos jogállás további eleme a hallgatói önkormányzat működése, melynek minden hallgató tagja, és melynek tevékenysége a hallgatókat érintő valamennyi kérdésre kiterjed. A hallgatói önkormányzat alapszabálya határozza meg a működés rendjét, melyet a szenátus hagy jóvá. Az önkormányzatiság garanciája, hogy a jóváhagyás csak akkor tagadható meg, ha az jogszabálysértő, vagy ellentétes az intézményi szervezeti és működési szabályzatával. A hallgatói önkormányzat részére emellett a felsőoktatási törvény több olyan jogosítványt biztosít, mellyel a hallgatók jogosulttá válnak arra, hogy aktívan részt vegyenek az intézmény igazgatásában. Ilyen például a hallgatói követelményrendszer szabályainak megalkotásával kapcsolatos egyetértési jog, kötelezően előírt részvételi lehetőség az intézmény testületeiben, bizottságaiban (szenátus, egyes bizottságok).

11.3.2.2. A felsőoktatási intézmény felépítése A felsőoktatási intézmény felépítésének tárgyalása során a felsőoktatási törvény az alábbi sorrendet állította fel: a.)

Gazdasági

tanács:

a

felsőoktatási

intézmény

feladatainak

végrehajtása

megalapozásában, a rendelkezésére bocsátott források, eszközök, a közpénz, a közvagyon hatékony és felelős használatát segítő gazdasági stratégiai döntéseket előkészítő és végrehajtásuk ellenőrzésében részt vevő, a fenntartói döntések előkészítésében közreműködő testület.

246

b.) A szenátus: A szenátus jogosult a felsőoktatási intézmény képzési és kutatási feladatainak meghatározására, és azok végrehajtásának ellenőrzésére. A szenátus jogosult továbbá arra, hogy meghatározza működésének rendjét. A szenátus elnöke a rektor. A szenátus fogadja el az intézmény képzési programját, szervezeti és működési szabályzatát, doktori szabályzatát, minőségfejlesztési programját, költségvetését, vagyongazdálkodási tervét. A szenátus bármely kérdést megvitathat, bármely kérdésben kialakíthatja állásfoglalását, bármely kérdésben javaslattal élhet. c.) A rektor: A felsőoktatási intézmény rektora vezeti és képviseli az intézményt. Eljár mindazokban az ügyekben, amely nem tartozik más személy vagy testület hatáskörébe. A rektor felelős a felsőoktatási intézmény szakszerű és törvényes működéséért, az oktatási és kutatási feltételek megteremtéséért. A rektor gyakorolja a munkáltatói jogokat, és minden olyan ügyben jogosult döntést hozni a felsőoktatási intézmény működésével kapcsolatosan, amelyet jogszabály, a szervezeti és működési szabályzat, a kollektív szerződés nem utal más személy vagy testület hatáskörébe. d.) Szervezeti egységek: A felsőoktatási intézmény különböző szervezeti egységeket hozhat létre és működtethet. Ezek lehetnek oktatási, tudományos kutatási, szolgáltató vagy funkcionális szervezeti egységek. Oktatási és tudományos kutatási szervezeti egységek lehetnek különösen: a kar, a tanszék, az intézet, a botanikuskert, a klinika, a kutatóintézet, a kutatócsoport, a tangazdaság. Mindezeken túlmenően kollégiumi, informatikai, szociális, kulturális, sport, könyvtári, levéltári, múzeumi és egyéb feladatot ellátó szolgáltató szervezeti egység hozható létre. A működtetési feladatok ellátásához gazdasági, továbbá belső ellenőrzési feladatot ellátó funkcionális szervezeti egységet kell létrehozni. Alakítható még (a fentieken kívül) igazgatási feladatot ellátó hivatal, műszaki szolgáltató és más, a működést biztosító funkcionális szervezeti egység. A gazdasági és ellenőrzési szervezet irányítását a rektor látja el. A felsőoktatási intézményekben kart létesíteni a Magyar Felsőoktatási Akkreditációs Bizottság előzetes véleményének kikérése után lehet.

11.3.3.3. A felsőoktatás és az állami hatáskörök Az Országgyűlés jogkörébe tartozik a felsőoktatási rendszer működési elveinek szabályozása, a fejlesztés irányainak és a működéshez szükséges állami hozzájárulás mértékének meghatározása, valamint az egyes felsőoktatási intézmények állami elismerése. A köztársasági elnök jogosult az egyetemek rektorainak megbízására, az egyetemi tanárok kinevezésére, és ezek felmentésére, A miniszterelnök jogosult a főiskolai rektorok

247

megbízására, a főiskolai tanárok kinevezésére és ezek felmentésére, illetve ő jogosult a Magyar Felsőoktatási Akkreditációs Bizottság és a Felsőoktatási és Tudományos Tanács elnökének és tagjainak megbízására és felmentésére. A Kormány hatáskörébe tartozik a felsőoktatás középtávú fejlesztési tervének meghatározása, valamint az államilag támogatott képzésbe felvehető hallgatók létszámának megállapítása. A felsőoktatás ágazati irányítását az oktatásért felelős miniszter látja el. A miniszter feladatai közé tartozik, hogy részt vegyen a felsőoktatási politika és fejlesztés állami döntéseinek előkészítésében. A felsőoktatás-szervezési feladatok keretén belül kell működtetni a felsőoktatás információs rendszerét, a végzett hallgatók pályakövetési rendszerét, biztosítani kell a törvényességi ellenőrzést. A felsőoktatás-fejlesztéssel kapcsolatos feladatok közé tartozik a szakmai ellenőrzés rendszerének működtetése, a fejlesztési tervek elkészítése, a képzési, oktatási problémák vizsgálata, a kutatásokhoz szükséges anyagi fedezet biztosítása, új képzési, oktatási módszerek elterjedésének támogatása.

11.3.3.4. Az állami hatáskörök ellátásában közreműködő testületek A Magyar Felsőoktatási Akkreditációs Bizottság (MAB) országos szakértői testület, melynek funkciója alapvetően kettős: egyfelől értékeli a képzés, kutatás, művészeti alkotótevékenység

minőségét,

másfelől

segíti

az

intézmények

minőségfejlesztési

tevékenységét. Működése felett a miniszter gyakorol törvényességi ellenőrzést. A Felsőoktatási és Tudományos Tanács (FTT) az oktatásért felelős miniszter döntéselőkészítő, véleményező és javaslattevő szakértői testülete. Tevékenységének fő elemeihez tartozik a felsőoktatás-fejlesztés, a finanszírozás, a kutatás és a fejlesztés. Figyelemmel kíséri a felsőoktatás és a társadalom kapcsolatát, véleményezi a felsőoktatási rendszer költségvetési tervezetét, valamint a vonatkozó jogszabályokat. A Magyar Rektori Konferencia érdekvédelmi testület melynek tagjai az intézmények rektorai. A konferencia a felsőoktatási rendszerrel kapcsolatos bármely kérdésben véleményt nyilváníthat, illetve javaslatot tehet döntések meghozatalára. Az Országos Kredittanács a kreditrendszer országos szintű fejlesztését és annak intézményi működését segíti, ajánlásokat dolgoz ki az intézmények számára.

248

A MAB doktori képzéssel kapcsolatos szakértői munkája az Országos Doktori Tanács tevékenységére épül. A tanács tesz javaslatot emellett az államilag támogatott képzésre felvehető doktorandusz hallgatók létszámának megállapítására.

11.3.4. Az európai felsőoktatás jövője Mint láthattuk, a bolognai reformok úton vannak, igyekszünk megfeleltetni képesítési keretrendszereinket, fejleszteni a minőségbiztosítást, és elismerni mások képzéseit, okleveleit. Az európai felsőoktatás hosszú távú céljai között az egyik legfontosabb a mobilitás növelése. Az EU 2020-ra szeretné elérni, hogy minden ötödik európai hallgatónak legyen külföldi tanulmányi tapasztalata. Mindezek mellett a verseny és a kooperáció eredményeként hosszú távon az intézmények számának csökkenésére lehet számítani. Felértékelődik a felsőoktatási intézmények közötti rangsor-állítás jelentősége, ezen kívül pedig új típusú szolgáltatók és szolgáltatások megjelenése is várható a felsőoktatás piacán. A munkaerő-piaci szempontok érvényesítése mellett azonban fokozottan ügyelni kell arra, hogy a piaci érdekek érvényesülése, érvényesítése mellett a felsőoktatás megőrizze és továbbra is közvetítse a hagyományos, európai értékeket.

249

12. Gyermekvédelem és gyámügyi igazgatás Fő témakörök: 1. Általános kérdések 2. A gyermekek védelme 3. A gyámügyi igazgatás 4. A gyermekvédelmi és gyámügyi eljárás ___________________________________

12.1. Általános kérdések 12.1.1. Alapfogalmak A gyermekvédelemmel- és gyámügyi igazgatással kapcsolatban tisztázásra szoruló legfontosabb alapfogalmak a következők: jogképesség, cselekvőképesség, szülői felügyelet, gyámság, gondnokság, gyermekvédelem, gyámügyi igazgatás. Tekintettel arra, hogy a jogképesség, a cselekvőképesség, a szülői felügyelet, a gyámság és a gondnokság kérdéskörei a korábbi tanulmányok során - így mindenekelőtt a római jog, a polgári jog és a családi jog - keretében már tárgyalásra kerültek, az e fogalmakhoz kapcsolódó ismereteket adottnak vesszük, és a következőkben csak a gyermekvédelem és a gyámügyi igazgatás jogintézményeit tekintjük át részletesen.

Ad.1.) A gyermekvédelem A gyermekek védelme minden társadalomnak, népnek és államnak alapvető feladata, sőt létérdeke, hiszen csak ily módon biztosítható jövője, fennmaradása. Ennek ellenére gyermekvédelemről mégis csak a XIX. századtól beszélhetünk, amikor már társadalmi méretekben jelent meg az igény az "elhagyott" és a "talált" gyermekekről való állami gondoskodás iránt és erre az igényre az állam "szociálisan" érzékennyé vált, reagált. Az eltelt mintegy 100 évben a gyermekvédelem fogalmi köre jelentősen kiszélesedett és napjainkban már - a szociális igazgatás részeként - nem csupán a valamilyen okból veszélyeztetett gyermekek állami védelmét-, hanem minden gyermek jogainak törvényi rögzítését és állami eszközökkel történő érvényre juttatását jelenti. Definíciószerűen fogalmazva: a gyermekvédelem a gyermek:

250

- családban történő nevelkedésének elősegítésére-, - veszélyeztetettségének megelőzésére és megszüntetésére-, valamint - a szülői, vagy más hozzátartozói gondoskodásból kikerült gyermek helyettesítő védelmének biztosítására irányuló komplex tevékenység, amelyet - a gyermekvédelmi rendszerhez tartozó állami- és nem állami szervek látnak el. Ebből következően a gyermekvédelmi gondoskodás nem más, mint a gyermek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló – többször módosított – 1997. évi XXXI. törvényben meghatározottak szerint elrendelt, hatósági intézkedésen alapuló ellátás és védelem.

Ad.2.) A gyámügyi igazgatás A fentiek szerint körülírt gyermekvédelemmel kapcsolatos feladatok jelentős részét (de nem mindegyiket!) - mint azt a későbbiekben látni fogjuk - a gyámügyi igazgatás szervei (a jegyző, a városi és a megyei szociális és gyámhivatalok, valamint a Szociális és Munkaügyi Minisztérium) látják el. Ugyanakkor azonban a gyámügyi igazgatás nem csupán a gyermekekkel, hanem a méhmagzat és a felnőttek bizonyos körének ügyeivel is foglalkozik. Ebből következik, hogy: - a gyermekvédelem és a gyámügyi igazgatás nem szinonim fogalmak, bár kétségtelen a két fogalom szoros kapcsolata, amennyiben - a gyermekvédelem - a feladat és a szervezetrendszer oldaláról - tágabb fogalom, mert magában foglalja a gyámügyi igazgatás feladatainak jelentős részét, másrészt pedig olyan szervek tevékenységét is, amelyek kívül esnek a gyámügyi igazgatás szervezetrendszerén, másik szempontból viszont - a gyámügyi igazgatás - az érintettek személyi köre oldaláról - a tágabb fogalom, mert nem csupán a kiskorúak, hanem a felnőttek meghatározott körének és a még meg sem született gyermek (méhmagzat) ügyeinek intézésével is foglalkozik. A gyámhatóságok (jegyző, gyámhivatal) intézik a gyámügyeket, amelyek nem mások, mint a jogszabály által a gyámhatóság feladat- és hatáskörébe utalt ügyek. Ezek az alábbiak: - a méhmagzat és a felnőtt esetében: gondnoksági ügyek - a kiskorúak esetében: a házasságkötés engedélyezése, a családi jogállás rendezése, a szülői felügyelettel és a kapcsolattartással kapcsolatos ügyek, az örökbefogadással kapcsolatos ügyek, a gyámsággal és gondnoksággal kapcsolatos ügyek, a gyermekvédelmi gondoskodási ügyek, továbbá részben a pénzbeli ellátással kapcsolatos ügyek.

251

A gyámügyi igazgatással részletesen a későbbiekben foglalkozunk.

12.1.2. A gyámság, a gondnokság és a gyermekvédelem kialakulása, jogi szabályozása A méhmagzatról, a kiskorúakról és a nagykorúak bizonyos köréről való állami gondoskodás három tartópillére: a gyámság, a gondnokság és a gyermekvédelem - mint az állam magánéletbe való beavatkozásának kiemelkedő jogintézményei - hosszú történeti múltra tekintenek vissza. A jelen jegyzetben – terjedelmi okok miatt - nincs lehetőségünk részletesen kitérni e történelmi gyökerekre, leszögezzük viszont, hogy a kiskorúakról való bizonyos fokú állami gondoskodás más ókori népeknél is kimutatható illetve bizonyítható. Magyarországon a gyámügyi kérdések rendezése - és ezen belül különösen az árvákról való gondoskodás - a XVI. századig intézményes formában nemigen alakult ki. A XVI. századig mindössze néhány oklevél bizonyítja azt, hogy a nemesi árvák ügyében a király részéről valamiféle gondoskodás történt. Jelentős előrelépés csak az 1517-ben kiadott Werbőczy-féle Hármaskönyv-ben történt, amely már külön fejezetet szentelt a gyámság és gondnokság kérdéseinek, római jogi gyökerekre támaszkodva. A XVIII. század végére kialakult Magyarországon az árvák felügyeletének államilag szervezett rendszere, amelynek értelmében a nemesi árvák a vármegye hatáskörébe, a jobbágyok árvái pedig a földesúri hatóság, azaz az úriszék hatásköre alá tartoztak. A reformkorban természetesen a gyámügyek terén is voltak kezdeményezések, illetve jelentős előrelépések. Ide sorolhatók az 1836-ban kiadott úrbéri törvények, amelyek viszonylag komplex módon rendezték a jobbágyok árvái gyámságának kérdéskörét. Az 1861. évi Ideiglenes Törvénykezési Szabályok tervezete a gyámügyekre kiterjedően is tartalmazott rendelkezéseket. Az ITSZ olyan új jogintézményeket nevesített, mint például a gyámi szolgabíró, a közgyámság, vagy az árvaszék. A kiegyezés után több olyan jogszabály jelent meg, amely jelentős előrelépést jelentett a gyámügy vonatkozásában. Ezek - az európai megoldásoktól eltérően nem a bírósághoz, hanem - a törvényhatóságokhoz kapcsolták az árvaszéket. A későbbiek során az árvaszék már nem csupán a törvényhatóságok szervezetében, hanem az úgynevezett rendezett tanácsú városokban is kialakult, illetve működött. A dualizmus korának egyik meghatározó törvényeként a gyámügyek terén a gyámi és gondnoksági ügyek rendezéséről szóló 1877. évi 20. törvénycikk tekintendő, amelyet

252

módosított az 1885. évi 6. törvénycikk. E két törvény gyakorlatilag 1953-ig hatályban volt és kijelenthetjük, hogy megnyugtató és komplex módon rendezték a gyámsági és gondnoksági ügyeket. A gyámság és gondnokság kérdéseit rendező fenti törvények mellett a dualizmus időszakában születtek meg az első gyermekvédelmi törvények is. A II. világháború után viszonylag gyorsan születtek azok a jogszabályok, amelyek közvetlenül érintették a gyámság, a gondnokság és a gyermekvédelem kérdéskörét. Gondolunk itt mindenekelőtt a házasságon kívül született gyermekek jogállását rendező 1946. évi XXIV. törvényre, a tanácsokról szóló 1950. évi I. törvényre, valamint a családról szóló 1952. évi IV. törvényre. Az 1950 és 1990 közötti időszakban a gyámsági, a gondnoksági és a gyermekvédelmi ügyek intézésére a tanácsok szakigazgatási szervei közé integrált gyámhatóságok útján került sor, hol a megyéhez, hol a járáshoz, hol a településhez telepítve, hol pedig megosztva. A rendszerváltás és az önkormányzatok létrejötte új helyzetet teremtett a gyámügyek és a gyermekvédelem terén is, ami elsősorban a hatáskörök jelentős decentralizációjában öltött testet. Minden önkormányzat jegyzője - csekély kivételtől eltekintve - minden elsőfokú gyámügyi hatáskört (is) gyakorolt, tegyük hozzá: nem túl magas színvonalon, hiszen az önkormányzatok döntő többségében ennek feltételei nem voltak biztosítottak. (személyi, anyagi, dologi feltételek hiányoztak!) Ugyanakkor az egyes gyámügyi intézmények (otthonok, intézetek) fenntartása, működtetése is sok problémát jelentett, különösen a megyei önkormányzatok számára. A gyermekekről való állami gondoskodás valójában nem akkor kezdődött, amikor még veszélyeztetettség nélkül családban éltek, hanem akkor, amikor a veszélyeztetettség már bekövetkezett. Nem funkcionált tehát a szociális igazgatás és ezen belül a gyermekvédelem szempontjából talán leginkább fontos alapelv, a prevenció elve. Ráadásul az egyes jogszabályokban szétszórtan megjelenő ellátások és intézkedések nem illeszkedtek kellően egymáshoz, nem épültek szervesen egymásra, nem szerveződtek egy komplex, egységes, családot segítő, támogató és helyettesítő rendszerré. Az 1990-es évek közepére a gyámügyi igazgatás és a gyermekvédelem válságba került. Ehhez járult az a tény, hogy hazánk csatlakozott egyrészről a gyermekek jogairól szóló 1989-ben, New Yorkban elfogadott - egyezményhez és azt az 1991. évi LXIV. törvényben a hazai jogrendszer részévé is tette, másrészről pedig 1990-ben az Európa Tanács tagja lettünk, ennélfogva figyelemmel kellett lennünk az európai értékekre és követelményekre is. Mindezek következményeként született meg a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény (továbbiakban Gyvt.), valamint az annak végrehajtási rendeleteként értelmezhető - a gyámhatóságokról, valamint a gyermekvédelmi-

253

és gyámügyi eljárásról szóló - 149/1997. (IX.10.) Korm. rendelet.

12.1.3. A gyermekvédelem és a gyámügyi igazgatás kapcsolata A szociális igazgatásnak - mint a rászorulókról való állami gondoskodásnak - négy területét indokolt megkülönböztetni: a társadalombiztosítást, a felnőttvédelmet, a gyermekvédelmet és a gyámügyi igazgatást. Ezzel azt kívántuk elérni, hogy egyértelmű legyen: a magunk részéről a gyermekvédelmet és a gyámügyi igazgatást a szociális igazgatás szerves részének tekintjük, azonban attól elkülönítve tárgyaljuk. Ennek indokát a védett személyek sajátos körében, az elkülönült szabályozásban, valamint didaktikai okokban látjuk. Ugyanakkor a jelen fejezet 1.1. pontjában, az alapfogalmak kapcsán már érintettük a gyermekvédelem és a gyámügyi igazgatás fogalmát is, s jeleztük, hogy itt kétség kívül két önálló, de szerves kapcsolatban álló fogalomról, illetve jogintézményről van szó, amit bizonyít például az is, hogy a jogalkotó egy törvényt alkotott róluk. Kapcsolatuk tehát két egymást metsző, egymásba fonódó körrel jellemezhető, amelyeknek - ebből következően vannak közös területei: részben a pénzbeli ellátás, és részben a gyermekvédelmi gondoskodás.

12.2. A gyermekek védelme

12.2.1. A Gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló – többször módosított – 1997. évi XXXI. törvény célja, alapelvei, személyi hatálya A Gyvt. - a jövő nemzedékért érzett felelősségtől vezérelve és összhangban a Magyar Köztársaság nemzetközi kötelezettségvállalásaival, valamint az Alkotmány és más törvények előírásaival - meghatározza a célját, alapelveit és személyi hatályát, a következők szerint.

12.2.1.1. A törvény célja A törvény célja olyan alapvető szabályok megállapítása, amelyek segítségével a törvényben rögzített gyermeket megillető jogok - az állami-, az önkormányzati- és a társadalmi szervek összehangolt közreműködésével – érvényesíthetők, annak érdekében, hogy megvalósuljon

254

- a gyermekek családban történő kiegyensúlyozott fejlődése, - a hiányzó szülői gondoskodás megfelelő pótlása, valamint - a gyermekvédelmi gondoskodásból kikerült fiatal felnőttek társadalmi beilleszkedése.

12.2.1.2. A törvény alapelve Az alapelvek a célhoz igazodva kerültek rögzítésre, a következők szerint: - a gyermek érdekei elsőbbségének elve, - az együttműködés és a prevenció elve, - a családból kikerült gyermekek biztonságának elve, - önkéntesség elve, - a hátrányos megkülönböztetés tilalma,

12.2.1.3. A törvény személyi hatálya. A törvény személyi hatálya arra a kérdésre ad választ, hogy kinek az ügyében kell a törvényt alkalmazni. A Gyvt. e kérdés megoldását alapvetően a területhez és az állampolgársághoz köti, a következők szerint. A törvény hatálya kiterjed: - a Magyar Köztársaság területén tartózkodó magyar állampolgár, vagy az állandó tartózkodásra jogosító személyi igazolvánnyal rendelkező bevándorolt, valamint a magyar hatóságok által menekültként elismert személyekre (gyerekekre, fiatal felnőttekre és szüleikre), valamint azon gyermekekre is, akik e személyi körön kívül esnek, de azonnali védelemre szorulnak, továbbá - a rendkívüli gyermekvédelmi támogatás tekintetében kiterjed az Európai Szociális Chartát megerősítő országok állampolgárainak a külföldiek beutazásáról és tartózkodásáról szóló külön törvény rendelkezései szerint jogszerűen Magyarországon tartózkodó gyermekeire, - a Magyar Köztársaság területén kívül tartózkodó magyar állampolgárokra (gyermek, fiatal felnőtt és szülei), ha nemzetközi szerződés, vagy jogszabály alapján esetükben a személyes joguk az irányadó, - végül e törvény szerint kell eljárni a Magyar Köztársaság területén tartózkodó nem magyar állampolgárságú gyermek védelmében is, ha az ideiglenes hatályú elhelyezés vagy más ideiglenes hatósági intézkedés elmulasztása a gyermek veszélyeztetettségével vagy elháríthatatlan kárral járna. A Magyar Köztársaság területén kívül tartózkodó magyar állampolgárságú gyermek és fiatal

255

felnőtt, valamint szülei gyámügyében e törvényt akkor kell alkalmazni, ha nemzetközi szerződés vagy más jogszabály szerint a személyes joguk az irányadó.

12.2.2. A gyermekek jogai és kötelességei A Gyvt . - az Alkotmány előírásaival és a Magyar Köztársaság nemzetközi kötelezettségvállalásaival összhangban - rendkívül széles körét adja a gyermeki jogoknak, míg viszonylag szűkre "szabja" a kötelességek körét. A gyermek jogai a következők szerint foglalhatók össze. A gyermeknek joga van: - a testi, értelmi, érzelmi és erkölcsi fejlődését, egészséges felnevelkedését és jólétét biztosító saját családi környezetében való nevelkedéshez. A gyermek a szüleitől, vagy más hozzátartozójától csak a saját érdekében és kivételesen, a törvényben meghatározott esetben és módon választható el. - a szülői vagy más hozzátartozói gondoskodást helyettesítő (államilag szervezett és törvényileg garantált) védelemhez. Ez esetben is joga van ahhoz, hogy származását és vér szerinti családját megismerje és vele kapcsolatot tartson. - ahhoz, hogy amennyiben átmeneti, vagy tartós nevelésbe vették, úgy kezdeményezze gondozási helyének megváltoztatását, testvéreivel való együttes elhelyezését, de ahhoz is, hogy véleményt nyilvánítson a részére biztosított nevelésről, oktatásról, ellátásról, - ahhoz, hogy a fejlődésére ártalmas környezeti és társadalmi hatásokkal szemben valamint az egészségére káros szerek ellen védelemben részesüljön, továbbá a médiákban a fejlettségének megfelelő, erőszakmentes, és a humán értékeket közvetítő műsorokhoz hozzáférhessen, védelmet élvezzen az olyan káros hatásokkal szemben, mint a gyűlöletkeltés, az erőszak és a pornográfia. - ahhoz, hogy fogyatékosság, vagy tartós betegség esetén különleges ellátásban részesüljön, - ahhoz, hogy a jogai érvényesítése és védelme érdekében a meghatározott fórumokhoz forduljon, - a gyermek nem vethető alá kínzásnak, testi fenyítésnek és más, kegyetlen, embertelen, megalázó büntetésnek vagy bánásmódnak, de joga van emberi méltósága tiszteletben tartásához is, a bántalmazással, az elhanyagolással és az információs ártalommal szembeni védelemhez is. - joga van továbbá ahhoz, hogy a médiában fejlettségének megfelelő, ismeretei bővítését

256

segítő, a magyar nyelv és kultúra értékeit őrző műsorokhoz hozzáférjen. A gyermeki jogok fokozott védelmében részesülnek, amit az állampolgári jogok országgyűlési biztosa - a maga eszközeivel is - segít. A gyermek kötelessége különösen az, hogy - szüleivel, gondozójával, törvényes képviselőjével együttműködjön, - képességeinek megfelelően folytassa tanulmányait, - tartózkodjon az egészségét károsító életmód gyakorlásától és az egészségét károsító szerek használatától.

12.2.3. A szülői jogok és kötelességek A szülői jogok és kötelességek szervesen illeszkednek a gyermekek jogaihoz és kötelességeihez, hiszen a gyermek mindenekelőtt a szülőkhöz kötődik, alapvetően a szülőnek kell biztosítania a gyermek jogai és kötelességei érvényesülését. A szülő jogosult és köteles arra, hogy: - gyermekét a családban gondozza, nevelje és a gyermeke testi, értelmi, érzelmi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges feltételeket biztosítsa, továbbá arra is, hogy - ha törvény másként nem rendelkezik - gyermekét személyi és vagyoni ügyeiben képviselje, - ha gyermekét a családból kiemelték és átmeneti nevelésbe vették, akkor együttműködjön a gondozást ellátó intézménnyel és kapcsolatot tartson gyermekével. A szülő jogosult arra, hogy: - a gyermek nevelkedését segítő ellátásokról tájékoztatást, a neveléshez pedig segítséget kapjon, - ha gyermekét a családból kiemelték és átmeneti nevelésbe vették, akkor gyermeke elhelyezéséről, fejlődéséről rendszeres tájékoztatást kapjon, gyermeke elhelyezésének megváltozását kérje és gyermeke családba történő visszahelyezése érdekében az önkormányzattól segítséget kapjon. A szülő köteles: - gyermekével és az annak ellátásában közreműködő személyekkel és szervekkel együttműködni, valamint a gyermek emberi méltóságát tiszteletben tartani, - a gyermeket érintő kérdésekről őt tájékoztatni és véleményét figyelembe venni, - gyermekének jogai gyakorlásához segítséget adni és azok érvényesítésében közreműködni, - a családból kiemelt és átmeneti nevelésbe vett gyermek esetében mindent megtenni a családba való visszakerülés érdekében, gondozási díjat fizetni, továbbá tiszteletben tartani

257

a nevelőszülő családját, az intézményben dolgozó személyeket, és betartani az intézmény házirendjét.

12.2.4. A gyermekvédelem rendszere 12.2.4.1. A gyermekvédelmi rendszerről általában A gyermekvédelmet

olyan

komplex

tevékenységként

definiáltuk,

amelyet

a

gyermekvédelmi rendszerhez tartozó állami és nem állami szervek látnak el, a következők szerint. a.)

állami szervek: szociális- és munkaügyi miniszter, a települési önkormányzatok, megyei önkormányzatok, települési önkormányzatok jegyzői és képviselőtestületei, gyámhivatalok.

A

gyermekvédelemhez

kapcsolódó

feladatokat

látnak

el

az

egészségügyi szolgáltatást nyújtók (védőnői szolgálat, háziorvos, házi gyermekorvos), személyes gondoskodást nyújtó szolgáltatók (családsegítő központok, családsegítő szolgálatok, közoktatási intézmények (iskolák, nevelési tanácsadók), rendőrség, bíróság, ügyészség, menekülteket befogadó állomás és átmeneti szállás. b.)

nem állami szervek: társadalmi szervezetek (alapítványok, egyesületek), egyházak. E szervek - a gyermek veszélyeztetettségének észlelése esetén - kötelesek

haladéktalanul jelzéssel élni a gyermekjóléti szolgálatnál, továbbá kötelesek együttműködni a gyermek családban történő nevelkedésének elősegítése, veszélyeztetettségének megelőzése és megszüntetése érdekében. Kötelesek továbbá hatósági eljárást kezdeményezni a gyermek bántalmazása illetve súlyos elhanyagolása, vagy egyéb más, súlyos veszélyeztető ok fennállása esetén. A gyermekvédelmi rendszer működtetése állami és önkormányzati feladat. A gyermekvédelem mindenekelőtt a gyermekek nevelkedését biztosító családokra, a családok anyagi-szociális helyzetének megerősítésére törekszik, hiszen a család a társadalom alapegysége és egyetlen más szerveződés sem tudja kiegyensúlyozottabban biztosítani a gyermek megfelelő fejlődését, mint a család. A családtámogatás lényege a prevenció: annak megelőzése, hogy a gyermek fejlődése veszélybe kerüljön. Ennek módozatai a család- és gyermektámogatási ellátások fogalmi körébe tartoznak - és a szociális igazgatás kapcsán megismert rendszerhez hasonlóan - részben pénzbeli és/vagy természetbeni ellátások, részben pedig személyes gondoskodást nyújtó ellátások biztosítása útján realizálódnak, az alábbi részletezés szerint:

258

a.) pénzbeli és/vagy természetbeni ellátások: rendszeres gyermekvédelmi kedvezményre való jogosultság megállapítása,

kiegészítő

gyermekvédelmi

támogatás,

rendkívüli

gyermekvédelmi támogatás, gyermektartásdíj megelőlegezése, otthonteremtési támogatás. b.)

személyes

gondoskodást

nyújtó

ellátások:

b.1.)

gyermekjóléti

alapellátások

(gyermekjóléti szolgáltatás, gyermekek napközbeni ellátása, gyermekek átmeneti gondozása) b.2.) gyermekvédelmi szakellátások: otthont nyújtó ellátások, utógondozói ellátás, területi gyermekvédelmi szakszolgáltatás. Amennyiben a család megerősítésére irányuló fenti ellátások biztosítása sem hozta meg a kívánt eredményt és a gyermek fejlődése veszélybe került, azaz a prevenció elvét nem sikerült érvényesíteni, akkor már sokkal határozottabb, hatósági jellegű beavatkozásra van szükség, hiszen a veszélyeztetettség miatt a gyermek fejlődését fokozottan kell figyelemmel kísérni, illetve a gyermeket ki kell emelni a családjából. Ezt a törvény a gyermekvédelmi gondoskodás keretébe tartozó hatósági intézkedések fogalmával fejezi ki, amelynek a következő módozatai lehetnek: védelembe vétel, családbafogadás, ideiglenes hatályú elhelyezés, átmeneti nevelésbe vétel, tartós nevelésbe vétel, nevelési felügyelet elrendelése, utógondozás elrendelése, utógondozói ellátás elrendelése. Végezetül: az eszközök oldaláról - a gyermekvédelmi ellátások és a gyermekvédelmi gondoskodás keretébe tartozó hatósági intézkedések mellett - a gyermekvédelmi rendszert alkotja még a bíróság által javítóintézeti nevelésbe utalt, illetve előzetes letartóztatásba helyezett fiatalkorúak intézeti ellátása, továbbá a fiatalkorúak pártfogó felügyelete. Ezekről azonban nem a Gyvt, hanem külön törvény rendelkezik. A Gyvt.-ben meghatározott, a gyermekek védelmét biztosító hatósági feladat és hatásköröket a helyi önkormányzat képviselőtestülete, a települési önkormányzat jegyzője, a kijelölt városi (fővárosi kerületi) polgármesteri hivatal gyámhivatala, gyermekvédelmi- és gyámügyi ügyintézője, valamint a regionális közigazgatási hivatal területi kirendeltségein működő, gyermekvédelmi és gyámügyi feladatot ellátó szerve gyakorolják.(a korábbi megyei szociális és gyámhivatalok.) A következő fejezetekben a család- és gyermektámogatási ellátások-, majd a gyermekvédelmi gondoskodás keretébe tartozó hatósági intézkedések módozatait tekintjük át.

12.2.4.2. A család- és a gyermektámogatási ellátások Mint arra az előzőek során utaltunk, a család- és a gyermektámogatási ellátások

259

alkalmazásának célja a családok anyagi-szociális helyzetének megerősítése, annak érdekében, hogy a gyermek kiegyensúlyozott fejlődése biztosított legyen, illetve ne legyen veszélyeztetve fejlődése. E cél elérését a törvény rendkívül összetett és sokszínű támogatási módozatokkal kívánja biztosítani, amelyek részben pénzbeli és/vagy természetbeli támogatások, részben pedig személyes gondoskodást nyújtó ellátások útján vehetők igénybe.

12.2.4.2.1. Pénzbeli és/vagy természetbeni ellátások A pénzbeli ellátásokat - egyedi határozatban - részben a települési önkormányzat képviselőtestülete, részben pedig a gyámhivatal állapítja meg és folyósítja, a szülő, vagy más törvényes képviselő kérelmére a törvény, illetve az önkormányzat rendelete szerint. Tekintsük át a következőkben ezen pénzbeli /vagy természetbeni/ ellátásokat egyenként: a./ A településí önkormányzat jegyzője állapítja meg a rendszeres gyermekvédelmi kedvezményre való jogosultságot. Célja annak igazolása, hogy a gyermek szociális helyzete alapján jogosult

a gyermekétkeztetés normatív kedvezményének

igénybevételére, egyszeri pénzbeli támogatásra, valamint a külön jogszabályokban meghatározott egyéb kedvezmények igénybevételére. A kedvezményre való jogosultságot a jegyző 1 évre állapítja meg, de bizonyos feltételek fennállása esetén a gyermek nagykorúvá válása után is megállapítható. b./ Kiegészítő gyermekvédelmi támogatásra az a rendszeres gyermekvédelmi kedvezményben részesülő gyermek gyámja jogosult, aki a gyermek tartására köteles, nyugellátásban, baleseti nyugellátásban, nyugdíjszerű rendszeres szociális pénzellátásban vagy időskorúak járadékában részesül. Ezt is a gyám lakóhelye szerint illetékes települési önkormányzat jegyzője állapítja meg, határozatlan időre. c./ A rendkívüli gyermekvédelmi támogatás célja megegyezik a rendszeres támogatás céljával. A képviselőtestület akkor részesíti ebben a gyermeket, ha a család időszakosan létfenntartási

gondokkal

küzd,

vagy a

létfenntartást

veszélyeztető

rendkívüli

körülmények közé került. d./

A gyámhivatal

jogosult a

gyermektartásdíj

megelőlegezésére

és

az

otthonteremtési támogatás megállapítására. d./1. A gyermektartásdíj megelőlegezése iránt a gyámhivatal - kérelemre - akkor intézkedik, ha azt a bíróság már jogerősen megállapította, a tartásdíj behajtása átmenetileg lehetetlen és a gyereket gondozó személy sem képes a gyermek részére a szükséges tartást biztosítani. Kizáró feltétel azonban az a körülmény, ha a családban az egy főre jutó

260

jövedelem összege eléri az öregségi nyugdíj legkisebb összegének kétszeresét. A megelőlegezést elrendelő határozat - fellebbezésre tekintet nélkül - azonnal végrehajtható. Nincs helye a gyermektartásdíj megelőlegezésének, ha a kötelezett lakóhelye olyan államban van, ahol a tartásdíj nemzetközi szerződés vagy viszonosság alapján nem érvényesíthető, vagy külföldi tartózkodási helye ismeretlen, a jogosulttal közös háztartásban él. Nincs helye a gyermektartásdíj megelőlegezésének lejárt gyermektartásdíj esetén sem. A gyámhivatal a megelőlegezett gyermektartásdíj folyósítását – ha a jogszabályi feltételek ezt indokolják – maximum 6 hónapra fel is függesztheti. Megszüntetésére kerülhet sor, ha - a gyermek a külön élő másik szülő vagy más személy gondozásába kerül, - ha nagykorúvá vált és nappali oktatásban tanulmányokat nem folytat, - ha a gyermeket a gyámhivatal átmeneti vagy tartós nevelésbe vette, illetve - ha a kötelezett meghalt. A gyámhivatal a bíróság által megállapított összeget, százalékos marasztalás esetén pedig az alapösszeget előlegezi meg és a jegyző útján folyósítja, a központi költségvetés terhére. d./2. Az otthonteremtési támogatás biztosításának célja az, hogy a családjából korábban kiemelt és átmeneti vagy tartós nevelésből kikerült fiatal felnőtt (18-24 év közötti személy) lakáshoz jutását, tartós lakhatását elősegítse. A gyámhivatal a gyermeket e lehetőségről a nagykorúság elérése előtt 6 hónappal írásban tájékoztatja. A kérelmező az igényt a nagykorúsága elérésétől a 24. életév betöltéséig terjesztheti elő a lakóhelye szerinti illetékes gyámhivatalnál. Az otthonteremtési támogatásra kapott összeg szabályszerű felhasználásáról a szerződés megkötésétől számított 30 napon belül, de legkésőbb a támogatás megállapításától számított 1 éven belül okmányokkal igazoltan el kell számolni.

12.2.4.2.2. Személyes gondoskodást nyújtó ellátások A személyes gondoskodást nyújtó ellátások - mint a megnevezésből is kitűnik közvetlenül a gyermek személyét, mozgásszabadságát érintik, amennyiben a gyermek már - igaz, csak átmenetileg - nem a családjával tölti minden idejét. A helyi önkormányzatok rendeletet alkotnak a személyes gondoskodást nyújtó ellátások formáiról, azok igénybevételének lehetőségeiről és a fizetendő térítési díjról. Ezen ellátások igénybevétele - ha a törvény másként nem rendelkezik - önkéntes, azaz kérelemre történik és azt a helyi önkormányzat képviselőtestületének-, a jegyzőnek- vagy a

261

gyámhivatalnak a határozata, valamint az intézményvezető intézkedése alapozza meg. A személyes gondoskodást nyújtó ellátásoknak két fő típusa és további altípusai vannak, a következők szerint: 1.)

gyermekjóléti alapellátások: gyermekjóléti szolgálat, gyermekek napközbeni ellátása, gyermekek átmeneti gondozása,

2.)

gyermekvédelmi szakellátások: otthont nyújtó szakellátások, területi gyermekvédelmi szolgáltatás. A bentlakásos gyermekintézményeknél (az alapellátások körébe tartozó gyermekek

átmeneti otthona és a szakellátások körébe tartozó gyermekotthon esetében) az intézmény köteles elősegíteni, hogy a szülő és az egyéb hozzátartozó kapcsolatot tartson a gyermekkel: látogatás, a gyermek elvitelének joga és visszaadásának kötelezettsége, levelezés, telefonkapcsolat, stb. A személyes gondoskodást nyújtó gyermekjóléti alapellátások és a gyermekvédelmi szakellátások igénybevételéért rendszerint térítési díjat kell fizetni.

A.) Gyermekjóléti alapellátások Az alapellátások biztosításának célja az, hogy a személyes gondoskodás e formája segítségével a települési önkormányzatok – lehetőség szerint a jogosult lakóhelyén vagy lakóhelyéhez, tartózkodási helyéhez legközelebb eső ellátást nyújtó személynél vagy intézményben történő elhelyezés révén - hozzájárulnak a gyermek megfelelő fejlődéséhez, a családban történő neveléséhez, a veszélyeztetettség megelőzéséhez és megszüntetéséhez, valamint a gyermek családból való kiemelése megelőzéséhez. Típusai a következők: a.) gyermekjóléti szolgáltatás, b.) gyermekjóléti szolgálat, c.) gyermekek napközbeni ellátása (bölcsőde, családi napközi, óvoda, iskolai napközi, házi gyermekfelügyelet ), d.) gyermekek átmeneti gondozása (helyettes szülő, gyermekek átmeneti otthona, családok átmeneti otthona).

Ad.a.) Gyermekjóléti szolgáltatás A gyermekjóléti szolgáltatás feladata igen összetett: a gyermek családban történő nevelésének elősegítését, veszélyeztetettsége megelőzését, a kialakult veszélyeztetettség megszüntetését és a családból kiemelt gyermek visszahelyezését célozza.

262

Olyan, a gyermekek érdekeit védő, speciális személyes szociális szolgáltatás, ahol a szociális munka eszközeit és módszereit használják fel. A gyermek testi-, lelki egészségének, családban történő nevelésének elősegítése érdekében a szolgáltatás feladata családtervezési-, nevelési tanácsadás, a szociális válsághelyzetben lévő várandós anya támogatása, szabadidős programok szervezése és a hivatalos ügyek intézésének segítése. Feladata még a gyermeki jogokról és a gyermek fejlődését biztosító támogatásokról való tájékoztatás, a támogatásokhoz való hozzájutás segítése. A gyermek veszélyeztetettségének megelőzése érdekében a szolgáltatás feladata a veszélyeztetettséget észlelő és jelző rendszer működtetése, a veszélyeztetettség okainak feltárása és ezek megoldására javaslat készítése, valamint a gyermekvédelemben érintett szervek és személyek tevékenységének összehangolása. A kialakult veszélyeztetettség megszüntetése érdekében a szolgáltatás feladata a családgondozás, a családi konfliktusok megoldásának elősegítése, különösen a válás, a gyermekelhelyezés és a kapcsolattartás esetében, az egészségügyi- és szociális ellátás, valamint a hatósági beavatkozás kezdeményezése, javaslat készítése a gyermek családból történő kiemelésére, annak módozatára. A családból kiemelt gyermek visszahelyezése érdekében a szolgáltatás feladata a családgondozás és az utógondozás biztosítása. A települési önkormányzat az itt jelzett gyermekjóléti szolgáltatási feladatok ellátását - választása szerint – önálló intézményként, gyermekjóléti szolgálat működtetésével, családsegítő szolgálat keretében, vagy meghatározott szakképesítéssel rendelkező személy foglalkoztatásával biztosítja. (együtt: gyermekjóléti szolgálat )

Ad.b.) Gyermekjóléti szolgálat. A gyermekjóléti szolgálatot a települési önkormányzat önálló intézményként, családsegítő szolgálat útján, vagy képesített személy foglalkoztatásával biztosíthatja. Hatáskörébe tartozik szervezési, szolgáltatási és gondozási feladatok végzése, a helyettes szülői hálózat szervezése, stb. E szervek azonban - a fentieken túl - fokozattan figyelemmel kísérik a településen élő gyermekek szociális helyzetét és veszélyeztetettségét, meghallgatják a gyermekek panaszát, szervezik a helyettes szülői hálózatot, segítik a nevelési-oktatási intézmény gyermekvédelmi feladatainak ellátását. A gyermekjóléti szolgáltatások igénybevétele térítésmentes. Gyermekjóléti szolgálatot vagy központot (ami önálló intézmény és végezhet utcai és

263

lakótelepi szociális munkát, készenléti szolgálatot és kapcsolattartási ügyeletet működtethet, közreműködhet a kórházi szociális munkában is, stb.) egyházi és más, nem állami fenntartó is működtethet. Ad.c.) Gyermekek napközbeni ellátása Ezen alapellátás típus a családban élő olyan gyermekek nappali felügyeletét, gondozását, nevelését és étkeztetését biztosítja, akikről a szülők napközben - valamely ok (például munkavégzés, vagy betegség) miatt - nem tudnak gondoskodni. Különösen az olyan gyermekek számára kell biztosítani, akiknek fejlődése érdekében állandó napközbeni ellátásra van szüksége, akit egyedülálló vagy időskorú személy nevel, akivel együtt a családban három vagy több gyermeket nevelnek, illetve akinek a szülője, gondozója szociális helyzete miatt az ellátásról nem tud gondoskodni. A napközbeni ellátás megszervezhető napközbeni, vagy hetes időszakra is, különösen bölcsődében,

családi

napköziben,

óvodában,

iskolai

napköziben

vagy

házi

gyermekfelügyelet keretében.

Ad.d.) Gyermekek átmeneti gondozása A gyermekek átmeneti gondozását a szülő kérelmére, vagy beleegyezésével kell biztosítani ideiglenes jelleggel és teljes körű ellátással (étkeztetés, ruházkodás, lakhatás, egészségi ellátás) akkor, ha a szülő önhibáján kívül került válsághelyzetbe, és akadályoztatás miatt (például kórházi kezelés, más településen történő munkavégzés, csekély jövedelem, stb.) nem tudja ezt gyermekének biztosítani a családban. A fogyatékos gyermek számára a sajátos szükségleteihez igazodó ellátást kell biztosítani. Az átmeneti gondozás az alapul szolgáló ok fennállásáig, legfeljebb azonban tizenkét hónapig tart. Ha az átmeneti gondozás időtartama eltelt, de a gyermek családi környezetébe nem térhet vissza, az elhelyezés – a szülő kérelmére vagy beleegyezésével – hat hónappal szükség esetén a tanítási év végéig meghosszabbítható. Ha az okok még akkor is fennállnak, akkor értesíteni kell a gyámhivatalt, amely megteszi a szükséges intézkedéseket. Meg kell szüntetni az átmeneti gondozást akkor is, ha azt a szülő kéri. A gondozás megszervezhető a települési önkormányzat jegyzője által kijelölt helyettes szülőnél, a gyermekek átmeneti otthonában és a családok átmeneti otthonában egyaránt. A helyettes szülő - erre irányuló és külön jogszabályban meghatározott jogviszonyban, anyagi szolgáltatás (nevelési díj és ellátmány) ellenében - a saját háztartásában biztosítja az egyébként családban élő gyermek átmeneti gondozását. Ilyen feladatokat csak az a 24.

264

életévét betöltött, cselekvőképes és büntetlen előéletű személy vállalhat, aki eredményesen vett részt az e célra szervezett tanfolyamon és személyiségében, körülményeiben is alkalmas a gyermek átmeneti gondozására. A helyettes szülő egyidejűleg - a saját gyermekeit is beleszámítva - legfeljebb öt gyermeket gondozhat. A gyermekek átmeneti otthonában az az egyébként családban élő gyermek helyezhető el, aki átmenetileg ellátás és felügyelet nélkül maradt, mert lakóhelyéről önkényesen eltávozott, vagy akinek ellátása veszélyeztetett a család életvezetési nehézségei miatt. Ez az intézmény segítséget nyújt a gyermek családba történő visszavezetéséhez, illetve visszatéréséhez A családok átmeneti otthonában a gyermek és a szülő együttesen helyezhető el akkor, ha lakhatásuk nem biztosított és emiatt a gyermeket el kellene választani a szülőtől. A családok átmeneti otthona a felnőtt és gyermek együttes ellátása során befogadja az életvezetési problémával, a szociális és családi krízis miatt otthontalanná vált, védelmet kereső szülőt és gyermeket. A szülőknek az ellátás mellett jogi, pszichológiai és mentálhigiénés segítséget is nyújtanak. A családok átmeneti otthona közreműködik a gyermekjóléti szolgálattal együttműködve az átmeneti gondozást szükségessé tevő okok megszüntetésében, a család helyzetének rendezésében, otthontalanságának megszüntetésében.

B.) Gyermekvédelmi szakellátások A gyermekvédelmi szakellátások egyrészről a családból kikerült gyermekek teljeskörű ellátását biztosítják, másrészről pedig előkészítik a gyermekvédelmi gondoskodás keretébe tartozó hatósági intézkedések egyes típusainak, valamint az örökbefogadásnak a megvalósítását. Ennek megfelelően több csoportba sorolhatók: az otthont nyújtó szakellátásokra,

az

utógondozói

ellátásra,

valamint

a

területi

gyermekvédelmi

szakszolgáltatásra. a.) Az otthont nyújtó szakellátások keretében kell biztosítani a gyermekvédelmi gondoskodás keretében ideiglenes hatállyal elhelyezett - és átmeneti vagy tartós a nevelésbe vett gyermekek, továbbá az átmeneti vagy tartós nevelésből kikerült fiatal felnőttek utógondozói ellátását. Az otthont nyújtó ellátások keretében különleges ellátást kell biztosítani a tartósan beteg illetve fogyatékos, valamint a kora miatt sajátos szükségletekkel bíró 3 év alatti gyermekek számára. Ezen ellátáson belül speciális ellátást kell biztosítani a súlyos pszichés tüneteket mutató gyermekeknek, az alkohol, drog szerekkel küzdőknek, stb. Ezt évente, a 3 éven aluli

265

gyermekeknél félévente kell vizsgálni. Két fő típusa van: a nevelőszülőnél és a gyermekotthonban történő elhelyezés. a/1. A nevelőszülő - az erre külön jogszabály alapján létrehozott speciális jogviszony keretében, egyéni gondozási-nevelési terv alapján - a saját háztartásában nyújt teljes körű ellátást az ideiglenes hatállyal elhelyezett, az átmeneti és a tartós nevelésbe vett gyermeknek, valamint a fiatal felnőttnek. Emellett - rendszerint - ellátja a gyámi feladatokat és biztosítja a gyermek kapcsolattartási jogának megvalósulását is. Nevelőszülő az a 24. életévét betöltött, cselekvőképes, büntetlen előéletű személy lehet, aki a gondozásba helyezett gyermeknél legalább tizennyolc, de legfeljebb negyvenöt évvel idősebb, minden szempontból alkalmas a nála elhelyezett gyermek kiegyensúlyozott fejlődésének biztosítására és a külön jogszabályban meghatározott felkészítő tanfolyamon eredménnyel vett részt. A nevelőszülőt nevelési díj illeti meg, melynek összege - gyermekenként - nem lehet kevesebb, mint az öregségi nyugdíj legkisebb összegének 120-150 % - a. A nevelési díj mellett a nevelőszülő külön ellátmányban is részesül, amelynek éves összege nem lehet kevesebb gyermekenként, mint az éves nevelési díj 25%-a. Ezen összegek kizárólag a gyermek megfelelő ellátására fordíthatók. Nem lehet nevelőszülő az, akinek a szülői felügyeleti jogát a bíróság megszüntette. Az sem, akinek szülői felügyeleti joga szünetel, kivéve ha a szünetelés oka az, hogy a gyermek a különélő másik szülő felügyelete alatt áll. A jogszabály két speciális típusát különbözteti meg a nevelőszülőnek, az alábbiak szerint: - A hivatásos nevelőszülő meg kell feleljen a nevelőszülői feltételeknek, továbbá a külön jogszabályban meghatározott képesítési előírásoknak. A saját gyermekeit is beleszámítva legalább három, legfeljebb nyolc gyermek és fiatal felnőtt együttes ellátását biztosíthatja. - A speciális hivatásos nevelőszülő az a hivatásos nevelőszülő, aki megfelel a képesítési előírásoknak és alkalmas a nála elhelyezett - beilleszkedési, magatartási, tanulási zavarokkal küzdő, szenvedélybeteg, vagy egyéb okok miatt speciális ellátást igénylő gyermek

kiegyensúlyozott

nevelésének

biztosítására

és

családjába

történő

visszakerülésének elősegítésére. Legfeljebb öt gyermeket nevelhet, beleszámítva a sajátjait is. A Gyvt. 2002. évi módosítása részletesen leszabályozta a nevelőszülői jogviszony alapvető kérdéseit – külön kitérve a hivatásos nevelőszülőkre és a helyettes szülőkre is – a díjazásuk szabályaival együtt. Eszerint:

266

-

a nevelőszülői jogviszony a működtető és a nevelőszülő között jogokat és

kötelezettségeket tartalmazó, írásba foglalt megállapodás alapján létrejövő, fő szabály szerint határozatlan időre szóló jogviszony. E megállapodást a működtető és a nevelőszülő csak közös megegyezéssel módosíthatja. A módosítást mindkét fél kezdeményezheti. A nevelőszülői jogviszony megszűnik: = a nevelőszülő halálával, = a működtető jogutód nélküli megszüntetésével, = a határozott idő (ha pl.: valakit csak helyettesít) lejártával, vagy = ha a nevelőszülő gondozásából valamennyi gyermek kikerült már és a gyámhivatal 6 hónapon belül újabb gyermeket illetve fiatal felnőttet nem helyez el a gondozásában. Megszüntethető viszont a nevelőszülő jogviszonya közös megegyezéssel és – a feltételek fennállása esetén – felmondással is. Tevékenységéért díjazás jár, ez a nevelőszülői díj. Ennek legalacsonyabb összegét a mindenkori éves költségvetési törvény határozza meg. -

a hivatásos nevelőszülői jogviszony a működtető és a hivatásos-, illetve speciális

hivatásos nevelőszülő között, írásba foglalt megállapodás alapján létrejövő foglalkoztatási jogviszony. Ennek egyes megszűnési eseteinél a hivatásos nevelőszülőket végkielégítés is megilleti. Nevezettek részére a törvényben tételesen szabályozott fizetett szabadság is jár. A nevelőszülők ezen kategóriáját is munkájáért díjazás illeti meg és a feltételek fennállása esetén 13. havi díjazásra és jubileumi jutalomra is jogosult. a helyettes szülői jogviszony pedig a működtető és a helyettes szülő között, a gyermek(ek) átmeneti gondozása-nevelése céljából, írásba foglalt megállapodás alapján létrejövő jogviszony, ami alapján a helyettes szülőt tevékenységéért ugyancsak díjazás illeti meg. a/2. A gyermekotthon biztosítja az ideiglenes hatállyal elhelyezett, valamint az átmeneti és a tartós nevelésbe vett gyermekek számára a teljeskörű ellátást. Szükség esetén azonban befogadja az utógondozói ellátásban részesülő fiatal felnőttet és annak gyermekét, a gyermek otthontalanná vált szüleit, valamint a szociális válsághelyzetben lévő várandós anyákat is. A gyermekotthon - a szakmai szabályokhoz igazítva - maga alakítja ki szervezetét, nevelési-gondozási rendszerét. Ez utóbbinak alapdokumentuma a szakmai program, amely tartalmazza a nevelés

célját,

alapelveit

és

módszereit.

A gyermekotthon

- az

alaptevékenységgel összhangban - szolgáltatást is végezhet térítés ellenében a lakosság számára: például üdültetés, gyermekek napközbeni ellátása. A gyerekotthon legalább tizenkettő, de legfeljebb negyvennyolc- önálló lakóegységben elhelyezett - gyermek ellátását

267

biztosítja. A speciális gyermekotthon az ideiglenes hatállyal elhelyezett, az átmeneti vagy tartós nevelésbe vett, különböző zavarokkal küzdő, szenvedélybeteg, pszichés vagy disszociális tüneteket mutató illetve kora miatt különleges ellátást igénylő gyermekek számára nyújt gondoskodást, szocializációt és reszocializációt, habilitációt és rehabilitációt. A lakásotthon olyan gyermekotthon, amely legfeljebb tizenkét gyermek otthont nyújtó ellátását biztosítja önálló lakásban vagy családi házban, családias körülmények között.

b.) A területi gyermekvédelmi szakszolgáltatás A területi gyermekvédelmi szakszolgáltatást gyermekvédő intézet, vagy más, szakszolgáltatást nyújtó intézmény működtetésével biztosítják.

Feladata sokrétű. A

szakszolgáltatás eseti gondnoki, vagyonkezelő gondnoki, hivatásos gyámi hálózatot működtet, szaktanácsokat ad, továbbá a gyermekek átmeneti gondozását és ideiglenes hatályú elhelyezését biztosító otthont tart fenn. A szakszolgáltatás feladata rendkívül összetett, többirányú: - Az ideiglenes hatállyal elhelyezett, és a nevelésbe vett gyermek gondozási helyének meghatározása

érdekében

például

elvégzi

a

gyermek

személyiségvizsgálatát,

szakvéleményt és elhelyezési javaslatot készít a gyámhivatal megkeresésére. - Gondoskodik a gyermek egyéni elhelyezési tervének elkészítéséről. - Kijelöli az ideiglenes hatállyal elhelyezett gyermeket is befogadó, önkormányzat által működtetett, illetve fenntartott nevelőszülőt vagy gyermekotthont. - A nevelőszülői hálózat szervezése, fenntartása és működtetése érdekében például elvégzi a nevelőszülői alkalmassági vizsgálatot és kiválasztja a nevelőszülőket. - A gyermek örökbefogadásának szakmai előkészítése és lebonyolítása érdekében például nyilvántartást vezet az örökbe fogadhatónak nyilvánított gyermekekről, valamint az örökbe fogadni szándékozókról, és erről tájékoztatja a központi hatóság által vezetett országos örökbefogadási nyilvántartást. - A nevelésbe vett gyermek gyámja tevékenységének segítése és szakmai ellenőrzése érdekében például elkészíti a gyermek egyéni gondozási-nevelési tervét; jelzi a gyámhivatalnak, ha a gyám jogkörének korlátozása, tisztségéből való felmentése indokolt; családgondozást és utógondozást végez a gyermek családba történő visszailleszkedése érdekében, feltéve, hogy a gyermek gondozási helye nem gyermekotthon. - Ideiglenes hatállyal elhelyezett és a nevelésbe vett gyermek gyámsága érdekében például eseti gondnoki feladatokat lát el.

268

12.2.4.3. Gyermekvédelmi gondoskodás keretébe tartozó hatósági intézkedések A gyermekvédelmi rendszer általános jellemzőiről szóló korábbi. fejezetben utaltunk arra, hogy a jogalkotó mindenekelőtt a gyermek családban történő ellátására törekszik, és a fő cél a családok megerősítése révén a prevenció: a gyermek veszélyeztetettségének megelőzése. Ezt célozzák mindenekelőtt az előző fejezetben bemutatott család- és gyermektámogatási ellátások: a pénzbeli és/vagy természetbeni ellátások, valamint a személyes gondoskodást nyújtó ellátások. Ugyanakkor arra is utaltunk, hogy ha az adott esetben nem vezetnek eredményre a család- és gyermektámogatási ellátások, vagy ilyenekre nem is került sor, hatósági úton azonnal intézkedni kellett - akár még a szülő akarata ellenére is- a gyermek családból való kiemelése érdekében. Ez esetekben tehát a gyermek már kifejezetten veszélyhelyzetben van, a testi, értelmi, érzelmi és erkölcsi fejlődése a családban már nem, illetve csak rendkívüli odafigyelés mellett biztosítható. Ekkor alkalmazza a települési önkormányzat jegyzője, illetve a gyámhivatal a gyermekvédelmi gondoskodás keretébe tartozó hatósági intézkedések valamelyik típusát, a veszélyeztetettség mértékétől függően, az alábbiak szerint: védelembe vétel, családba fogadás, ideiglenes hatályú elhelyezés, átmeneti nevelésbe vétel, tartós nevelésbe vétel, utógondozás elrendelése, utógondozási ellátás elrendelése. A következő fejezetekben ezen hatósági eszközöket tekintjük át.

A.

Védelembe vétel. A

gyermekvédelmi

gondoskodás

keretébe

tartozó

hatósági

intézkedések

legenyhébb változata a védelembe vétel, mivel ez esetben a gyermek még a családban marad, viszont a sorsát a jegyző fokozottan figyelemmel kíséri. A védelembe vételnek két módozata van. Az egyik esetben a települési önkormányzat jegyzője részére a törvény kötelezővé, a másik esetben pedig csupán lehetővé teszi a védelembe vételt. A jegyző akkor köteles védelembe venni a gyermeket, ha a szülő vagy más törvényes képviselő az alapellátások igénybevétele mellett sem tudja, vagy nem akarja megszüntetni a gyermek veszélyeztetettségét és alaposan feltehető, hogy segítséggel ily módon a gyermek fejlődése a családban mégis biztosítható. Ezzel szemben védelembe akkor veheti a gyermeket, ha az összeütközésbe került a törvénnyel, tehát szabálysértést, vagy bűncselekményt követett el. A védelembe vétellel egyidejűleg a gyermek részére családgondozót kell kirendelni és

269

szükség esetén egyéb intézkedés is foganatosítható. Így például a jegyző: - a gyermeket jegyzőkönyvileg figyelmezteti a helyes magatartási szabályok betartására, és ilyeneket előír számára, - a szülőt határozatban kötelezi arra, hogy vegye igénybe a gyermekek napközbeni ellátását, vagy gyermekével keressen fel valamely családvédelemmel foglalkozó személyt, vagy szervet, - intézkedik a gyermek egészségét veszélyeztető körülmények megszüntetéséről, az illetékes szervek bevonásával, - figyelmezteti a szülőt a helytelen életvezetés következményeire és felszólítja annak megváltoztatására, - kezdeményezi a háziorvosnál a betegsége, illetve szenvedélybetegsége következtében állandóan vagy időszakosan kóros elmeállapotú szülő, illetve a gyermekekkel együtt élő más hozzátartozó orvosi vizsgálatát, - kezdeményezi a bíróságnál a gyermek elhelyezésének megváltoztatását, vagy a szülői felügyelet megszüntetését. A családgondozó a gyermekre vonatkozóan egyéni gondozási-nevelési tervet készít, amelynek fő célja a gyermek veszélyeztetettségének megszüntetése. A jegyző kérelemre bármikor, hivatalból pedig évente felülvizsgálja a védelembe vétel indokoltságát. Ha azt állapítja meg, hogy a veszélyeztetettség megszűnt, akkor a védelembe vételt megszünteti. Ellenkező esetben a gyermekvédelmi gondoskodás más módozatát választja. Meg kell szüntetni a védelembe vételt, ha -

a gyermek családban történő nevelkedése védelembe vétel nélkül is biztosítható,

-

a gyermekvédelmi gondoskodás más formájáról döntött a gyámhatóság,

-

a fiatalkorú pártfogó felügyeletét rendelték el, valamint

-

a fiatalkorú szabadságvesztését vagy javítóintézeti nevelését tölti. Végezetül azt szükséges kiemelni, hogy a védelembe vétel nem érinti a szülő

felügyeleti jogát.

B.

Családba fogadás A gyermekvédelmi gondoskodás keretébe tartozó hatósági intézkedéseknek viszonylag

enyhe formája a családba fogadás is, hiszen ez esetben a gyermek bár kikerül a családból, de ez még a szülő kérelme alapján és az általa megjelölt családba történő elhelyezéssel

270

valósul meg. Ha a szülő egészségi állapota, indokolt távolléte, vagy más családi ok miatt nem tudja háztartásában biztosítani a gyermek ellátását, akkor kérelmére a gyámhivatal hozzájárulhat ahhoz, hogy a gyermeket a szükséges ideig az általa megnevezett család átmenetileg befogadja, feltéve, hogy ez a gyermek érdekében áll. A családba fogadás ideje alatt a szülő felügyeleti joga szünetel és a gyámhivatal határozata alapján a gyámi feladatokat a befogadó szülő gyakorolja. A szülőt azonban megilleti a kapcsolattartás joga és az a jog, hogy a gyermeke sorsát érintő lényeges kérdésekben (például pályaválasztás) együtt döntsön a családba fogadó szülővel. A családba fogadás nem érinti a szülő tartási kötelezettségét sem. A családba fogadást akkor kell megszüntetni, ha azt a szülő, vagy a családbafogadó szülő kéri. Ha azonban a megszüntetéskor továbbra is fennáll a családba fogadás oka, akkor a gyámhivatal a gyermekvédelmi gondoskodás más formájáról intézkedik.

C.

Ideiglenes hatályú elhelyezés Az ideiglenes hatályú elhelyezés - az előző két hatósági beavatkozási formától eltérően -

már kifejezetten erőteljes, közhatalmi típusú beavatkozás a család életébe, a gyermek érdekében. Akkor kerül rá sor, ha a gyermek - bármely ok miatt - felügyelet nélkül maradt, vagy fejlődését a családi környezete súlyosan veszélyezteti és emiatt azonnal intézkedni kell a biztonságos elhelyezés iránt. Ez esetben ugyanis az ezt észlelő szerv: a jegyző, a gyámhivatal, a bíróság, a rendőrség, az ügyészség vagy a büntetés-végrehajtási intézet parancsnoka - a gyermekvédelmi szakellátás keretében - egyrészről ideiglenesen, de azonnali hatállyal elhelyezi a gyermeket a külön élő, de azt vállaló másik szülőnél, hozzátartozónál illetve személynél, nevelőszülőnél, gyermekotthonban, vagy más bentlakásos intézményben, másrészről pedig e tényről haladéktalanul értesíti az illetékes gyámhivatalt. A gyermeknek a gondozási helyre viteléről a beutaló szerv gondoskodik. A gyámhivatal 30 napon belül megvizsgálja, hogy megszüntethető-e az ideiglenes hatályú elhelyezés, avagy annak fenntartása vagy megváltoztatása mellett fennállnak-e a gyermekelhelyezés megváltoztatása, illetve a szülői felügyelet megszüntetése iránti perindítás feltételei. Ha azt állapítja meg, hogy az elrendelés okai már nem állnak fenn és a gyermek fejlődése a korábbi környezetében biztosítható, akkor határozatban megszünteti az ideiglenes hatályú elhelyezést. Ellenkező esetben, tehát akkor, ha az ideiglenes hatályú elhelyezés feltételei továbbra is fennállnak, akkor vagy átmeneti nevelésbe veszi a gyermeket, vagy pert indít a gyermekelhelyezés megváltoztatása, illetőleg 60 napon belül a szülői felügyelet megszüntetése iránt. Ezzel egyidejűleg megállapítja a szülő felügyeleti jogának szünetelését, a

271

különélő másik szülő felügyeleti jogának feléledését, illetőleg gyámként rendeli ki azt a személyt, akinél a gyermeket ideiglenes hatállyal elhelyezték. Külföldi állampolgárságú gyermek esetében a Kormány által kijelölt gyámhivatalnak kell megtennie a szükséges intézkedéseket a törvényben foglaltak szerint. A gyámhivatal megszünteti az ideiglenes hatályú elhelyezést, ha - feltételei már nem állnak fenn, - ha a gyermeket átmeneti nevelésbe veszi, - ha a gyermeket családba fogadják, tartós nevelésbe veszik vagy örökbe fogadják, -

ha a bíróság a szülői felügyelet megszüntetése illetve a gyermek elhelyezésének megváltoztatása iránti perben jogerősen döntött.

D.

Átmeneti nevelésbe vétel Az átmeneti nevelésbe vétel - mint a szülő akarata ellenére is lefolytatható

kényszerintézkedés - mintegy ráépül a korábbi. fejezetekben tárgyalt gyermekjóléti alapellátásokra és a védelembe vételre. A gyámhivatal ugyanis akkor veszi átmeneti nevelésbe a gyermeket, ha az alapellátás biztosítása, és a védelembe vétel ellenére sem biztosítható a gyermek családi környezetben való kiegyensúlyozott fejlődése, illetőleg a gyermek fejlődését maga a családi környezete veszélyezteti. Ez esetben a gyámhivatal - az átmeneti nevelésbevétellel egyidejűleg – a gyermeket nevelőszülőnél, vagy ha ez nem lehetséges, akkor gyermekotthonban, illetve fogyatékos vagy pszichiátriai betegek otthonában helyezi el és részére hivatásos gyámot rendel ki. Az átmeneti nevelésbe vétel addig biztosítja a gyermek részére az otthont nyújtó, teljes ellátást addig, amíg a család képessé nem válik a visszafogadásra. Ennek érdekében a gyámhivatal évente felülvizsgálja a feltételek fennállását. Az átmeneti nevelésbe vétel feltételeinek fennállását a gyám, a hivatásos gyám, a nevelőszülő, az intézmény, valamint a vér szerinti családot gondozó gyermekjóléti szolgálat, a területi gyermekvédelmi szakszolgálat és a megyei szakértői bizottság véleménye alapján kell felülvizsgálni. Ha annak okai már nem állnak fenn, akkor dönt a megszüntetésről. Ellenkező esetben pert indít a szülő ellen a felügyeleti jog megszüntetése iránt és tartós nevelésbe veszi a gyermeket. Egyébként pedig akkor szűnik meg az átmeneti nevelésbe vétel, ha a gyermek nagykorúvá vált, vagy tartós nevelésbe került. Az átmeneti nevelésbe vétel célja - a kiemelés mellett - a család felkészítése a minél hamarabb történő visszafogadásra.

272

E.

Tartós nevelésbe vétel A gyámhivatal több esetben intézkedhet soron kívül és azonnal végrehajtható

határozattal a gyermek tartós nevelésbe vétele iránt. Egyrészről akkor, ha a gyermeknek valamely ok miatt - nincs szülői felügyeletet gyakorló szüleje (pl. a szülők szülői felügyeleti jogát a bíróság megszüntette, a szülő(k) meghaltak vagy a gyermek ismeretlen szülőktől származik), másrészről pedig akkor, ha a szülő gyermeke örökbefogadásához az örökbefogadó személyének és adatainak ismerete nélkül járult hozzá. Van egy-egy további feltétel. Az elsőben az, hogy a gyermek neveléséről gyám útján ne lehessen gondoskodni, a másodikban pedig az, hogy a gyermek ne lehessen ideiglenes hatállyal elhelyezhető a leendő örökbefogadó szülőnél. A tartós nevelésbe vétellel egyidejűleg a gyámhatóság a gyermeket nevelőszülőnél, vagy gyermekotthonban helyezi el és részére hivatásos gyámot rendel ki. A gyámhatóság a gyermek tartós nevelésbe vételéről soron kívül határoz. A határozat fellebbezésre tekintet nélkül azonnal végrehajthatóvá nyilvánítható. Megszűnik a tartós nevelésbe vétel akkor, ha a szülői felügyeleti jogot a bíróság visszaállította, a gyermeket örökbe fogadták, vagy nagykorúvá vált, illetve a gyermek a bíróság gyermek elhelyezési döntését követően más személy gyámsága alá került.. Ugyanakkor a gyámhivatal a szülő kérelmére is megszünteti a tartós nevelésbe vételt akkor, ha a gyermek örökbefogadására nem került sor és a szülő személye, környezete alkalmas a gyermek nevelésére. A gyámhivatal a tartós nevelésbe vételről soron kívül határoz, ami azonnal végrehajtható. A beszállításról a települési önkormányzat jegyzője gondoskodik. A gyámhivatal a tartós nevelés szükségességét évente felülvizsgálja.

F.

Nevelési felügyelet Ha az átmeneti vagy tartós nevelésbe vételbe vett gyermek egészségi vagy pszichés

állapota következtében saját vagy mások életét, egészségét közvetlenül veszélyeztető magatartást tanúsít és ez csak a teljes körű ellátásnak azonnali, zárt körülmények közötti felügyeletével hárítható el, a speciális gyermekotthon vezetője a gyermeket személyes szabadságában korlátozhatja (pl.:köteles a kijelölt helyiségben tartózkodni, az otthont nem hagyhatja el). Erről haladéktalanul – de legkésőbb 36 órán belül – értesíteni kell a gyermekjogi képviselőt, a megyei gyermekvédelmi szakértői bizottságot valamint a gyámhivatalt. Ha a személyes szabadság korlátozása előreláthatóan 48 órát meghaladóan szükséges, kezdeményezheti a gyámhivatalnál a nevelési felügyelet határozattal történő elrendelését.

273

Időtartama nem haladhatja meg a 2 hónapot. A határozat ellen fellebbezésnek nincs helye, de a döntést a kézhezvételtől számított 3 napon belül a gyámhivatal felülvizsgálat végett meg kell küldje a bíróságnak.

G.

Utógondozás elrendelése Az átmeneti és a tartós nevelésbe vétel megszüntetése, vagy megszűnése esetében a

gyámhivatal legalább egy év időtartamra rendeli el az utógondozást, melynek célja a gyermek, vagy a fiatal felnőtt családi környezetébe való visszailleszkedésének, illetve önálló élete megkezdésének segítése.

H.

Utógondozási ellátás elrendelése A gyámhivatal - a fiatal felnőtt (18-24 év közötti személy) kérelmére és a volt

gyámja javaslatára - akkor rendeli el az utógondozási ellátást, ha létfenntartását önállóan biztosítani nem tudja, nappali tagozaton tanulmányokat folytat, illetve szociális bentlakásos intézménybe felvételét várja és létfenntartását önállóan biztosítani nem tudja. Elrendelése esetén a fiatal felnőtt továbbra is a nevelőszülő háztartásában, illetve a gyermekotthonban maradhat. Az utógondozói ellátásban részesülő, tanintézményben nappali tagozaton tanulmányokat nem folytató munkaképes fiatal felnőtt köteles az állami foglalkoztatási szervvel együttműködni. Azt is előírták, hogy ha a fiatal felnőtt az ellátást nem veszi igénybe és ennek okáról nem értesíti az ellátást nyújtót, az köteles 15 napon belül megkeresni a gyámhivatalt és kezdeményezni az ellátás megszüntetését. A gyámhivatal megszünteti az ellátást akkor, ha annak feltételei már nem állnak fenn, vagy: a fiatal felnőtt többször súlyosan megsérti a gyermekotthon házirendjét, vagy: a nevelőszülőjével szemben elfogadhatatlan magatartást tanúsít. Automatikusan megszűnik azonban az ellátás akkor, amikor a fiatal felnőtt eléri 24. életévét.

12.2.5. A gyermekvédelmi feladatok ellátása és irányítása Az

alapfogalmakról

szóló

fejezetben

a

gyermekvédelmet

olyan

komplex

tevékenységként definiálták, amelyet a gyermekvédelmi rendszerhez tartozó állami- és nem állami szervek látnak el. Ugyanakkor a gyermekvédelem rendszeréről szóló

fejezetben

utaltunk arra, hogy egyrészről a gyermekvédelmi rendszer működtetése állami és önkormányzati feladat, másrészről pedig abban jelentős szerepet töltenek be a települési önkormányzatok jegyzői, továbbá a gyámhivatalok. A jelen fejezetben a helyi (települési és

274

fővárosi, megyei) önkormányzatok feladatait és azok ellátási módozatait, valamint a szociális- és munkaügyi miniszter feladatait tekintjük át. a.) A települési önkormányzat feladatai: A települési önkormányzat –a fővárosban a fővárosi kerületi önkormányzatlegfontosabb feladata a gyermekek védelme helyi ellátó rendszerének kiépítése és működtetése, valamint a településen élő gyermekek ellátásának megszervezése. Ennek érdekében az önkormányzat: - biztosítja (a pénzbeli és/vagy természetbeni ellátások közül) a rendkívüli gyermekvédelmi támogatást, (a személyes gondoskodást nyújtó ellátások közül pedig a gyermekjóléti alapellátásokat), a gyermekjóléti szolgáltatást, a gyermekek napközbeni ellátását és a gyermekek átmeneti gondozását, továbbá - szervezi és közvetíti a máshol igénybe vehető ellátásokhoz való hozzájutást. A települési önkormányzat által fenntartott intézmények ellátási területe a település lakosságára terjed ki, kivéve, ha az önkormányzat társulási-, vagy ellátási szerződésben vállalta más települések gyermekeinek ellátását is. A települési önkormányzatok a gyermekjóléti ellátások nagy részét többcélú kistérségi társulás útján is biztosíthatják. A települési önkormányzat 10.000 fő állandó lakos felett bölcsődét, 20.000-nél több állandó lakos esetén gyermekek átmeneti otthonát is, 30.000 állandó lakos felett családok átmeneti otthonát, míg 40.000 állandó lakos felett gyermekjóléti központot

is köteles

fenntartani. b.) A fővárosi és a megyei önkormányzat feladatai: E szervek a személyes gondoskodást nyújtó szakellátások keretében biztosítják az otthont nyújtó szakellátásokat (nevelőszülő, gyermekotthon) és a területi gyermekvédelmi szakszolgáltatást. Az általuk fenntartott intézmények ellátási területe a fővárosra, illetve a megyére terjed ki. A fővárosra vonatkozó rendelkezések hatályba léptetését viszont egy törvénymódosítás 2009. január 1-re „tolta ki”. c.) A gyermekvédelmi feladatok ellátásának módozatai: Az önkormányzatok a fenti feladataikat megfelelő intézmények alapításával és fenntartásával, továbbá társulási- és ellátási szerződés megkötése révén illetve többcélú kistérségi társulásban láthatják el. c/1. Az intézményalapítás és fenntartás esetében az önkormányzatnak illetve a fenntartónak széleskörű irányítási jogosítványai vannak, hiszen - dönt az alapító okiratról, a tevékenységi körről, a gazdálkodásról és a megszüntetésről, - meghatározza az intézmény költségvetését, valamint az intézmény igénybevételének térítés

275

díjait, - ellenőrzi az intézmény gazdálkodását, működése törvényességét, - jóváhagyja a szervezeti és működési szabályzatot, valamint a szakmai programot, - értékeli a szakmai munka eredményességét és gondoskodik a dolgozók továbbképzéséről. c/2. Az önkormányzat a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény alapján kötött társulási szerződéssel illetve a többcélú kistérségi társulásokról szól külön tv. szerint többcélú kistérségi társulás keretein belül is gondoskodhat a gyermekvédelmi törvényben előírt feladatainak végrehajtásáról. Ennek érdekében két- vagy több önkormányzat - ilyen megállapodás

útján

-

egyesíti

erejét

és

közösen

működteti

a

gyermekvédelem

intézményrendszerét. c/3. A személyes gondoskodást nyújtó ellátások, továbbá az egyes jól körülhatárolható és megfelelően elkülöníthető feladatok ellátását a helyi önkormányzat illetve annak képviselőtestülete, nem állami szervvel kötött ellátási szerződés útján is biztosíthatja. A szerződés tartalmát a felek szabadon állapítják meg, azonban annak mindenképen tartalmaznia kell azt az időszakot, amelyre a szerződést kötötték. A helyi önkormányzat - a gyermekvédelmi és gyermekjóléti feladatainak ellátásáról – évente május 31-ig átfogó értékelést készít, amit a képviselőtestület vagy a közgyűlés megtárgyal, de azt meg kell küldeni a gyámhivatalnak is. A fenntartónak kell kezdeményeznie a működési engedéllyel rendelkező gyermekjóléti szolgálatok és lakásotthonok közül a módszertani feladatokat ellátó intézmény kijelölését. A miniszter ezután – pályázat útján és a fenntartó egyetértésével –a gyermekek napközbeni ellátását biztosító intézmények illetve a gyermekotthonok közül regionális módszertani feladatokat ellátó intézményt, míg meghatározott esetekben országos hatáskörrel módszertani feladatokat ellátó intézményt jelöl ki öt évre. A kijelölt módszertani intézmények feladatait a törvény részletezi. A gyermekjóléti és gyermekvédelmi szolgáltató tevékenység végzése működési engedélyhez kötött. d.) A miniszter feladatai: Gyermekvédelmi feladatai lényegében két területet ölelnek fel: a gyermekvédelmi feladatok központi ágazati irányítását, valamint a javítóintézetekkel kapcsolatos feladatokat. d/1. A gyermekvédelmi feladatok ágazati irányítása terén a miniszter többek között: - meghatározza a gyermekvédelmi feladatok szakmai és szakképesítési követelményeit, továbbá a feladatok törvényességi és szakmai ellenőrzési rendjét, - létrehozza és fenntartja az országos szakmai intézeteket, kollégiumokat,

276

- ellátja a gyámhivatalok szakmai irányítását és felügyeletét, - biztosítja a gyermekvédelmet szolgáló tudományos kutatások és nemzetközi kapcsolatos fejlesztési feltételeit, d/2. A javítóintézetek a bíróság által oda utalt, vagy az előzetes letartóztatásba helyezett fiatalkorú bűnelkövetők nevelését biztosítják. A miniszternek kell azonban gondoskodnia a bűnelkövetők nevelési feltételeiről és a büntetés-végrehajtásért felelős miniszterrel együttesen ellátja a felügyeletükkel kapcsolatos feladatokat is.

12.3. A gyámügyi igazgatás Az alapfogalmakkal foglalkozó. fejezetben már körvonalaztuk a gyámügyi igazgatás lényegét és utaltunk arra, hogy a gyermekvédelmi feladatok egy jelentős részét a gyámügyi igazgatás szervei látják el. Ugyanakkor jeleztük azt is, hogy a gyámügyi igazgatás és a gyermekvédelem csupán részben azonos tartalmú fogalmak. Hogy mennyiben, arra is rámutattunk. Amíg azonban a gyermekvédelem részben állami, részben önkormányzati feladat, addig a gyámügyi feladatok ellátása és irányítása, továbbá a gyermekvédelmet biztosító ellátórendszer működésének ellenőrzése, kizárólag állami feladat, amelyeket a gyámügyi igazgatás szervei látnak el!

12.3.1. A gyámügyi igazgatás szervei A fentiekben jelzett állami feladatokat, valamint a gyermekvédelmi ellátórendszer működése ellenőrzését az állam a gyámügyi igazgatás szervei útján látja el. E szervek a következők: - a települési önkormányzat jegyzője, - a városi és a megyei szociális- és gyámhivatal,

Gyámügyi igazgatási ügyekben első fokon a települési önkormányzat jegyzője, vagy a kijelölt városi gyámhivatal jár el, az adott ügytípustól függően, másodfokon azonban a megyei szociális- és gyámhivatal.( ma a regionálissá tett közigazgatási hivatalok megyei kirendeltségeinek szerveként látják el a feladatukat ) A kijelölt városi gyámhivatal - a Gyvt-ben meghatározott, később ismertetendő kivételekkel - látja el a jogszabály által az elsőfokú gyámhatóság hatáskörébe utalt ügyeket, saját településén kívül a kormányrendeletben meghatározott illetékességi területén lévő

277

településekre kiterjedően is.

12.3.2. Gyámügyi feladatok és hatáskörök A fentiekből megállapítható, hogy a gyámügyi feladatokat és hatásköröket a települési önkormányzat jegyzője és a (városi-megyei) gyámhivatal látják el, illetve gyakorolják. A gyámügyi feladatok az alábbiak szerint összegezhetők: - kiskorúak esetében: házasságkötés engedélyezése, családi jogállás rendezése, szülői felügyelettel és kapcsolattartással kapcsolatos ügyek, örökbefogadással kapcsolatos ügyek, gyámsági és gondnoksági ügyek, gyermekvédelmi gondoskodási ügyek, és részben a pénzbeli ellátással kapcsolatos ügyek, - a méhmagzat és a felnőtt esetében: gondnoksági ügyek. Az itt bemutatott feladatok és az azok gyakorlását biztosító hatáskörök az alábbiak szerint kerülnek megosztásra: a.)

a települési önkormányzat jegyzőjének feladat és hatásköre,

b.)

a gyámhivatalok feladat- és hatásköre általában,

c.)

a kijelölt városi gyámhivatal feladat- és hatásköre,

d.)

a megyei szociális- és gyámhivatal feladat- és hatásköre.

Ad.a.) A települési önkormányzat jegyzőjének feladat- és hatásköre A hivatkozott kormányrendelet taxatív jelleggel határozza meg a jegyző feladat- és hatáskörét, amelyből a következőket emeljük ki: - felveszi a szülő nyilatkozatát, melyben hozzájárul gyermeke titkos örökbefogadásához, továbbá kérelemre, teljes hatályú apai elismerő nyilatkozatot vesz fel, - ügygondnokot, eseti gondnokot rendel ki a külön jogszabályban meghatározott esetekben, - dönt a gyermek védelembe vételéről, - azonnali intézkedést igénylő esetben a gyermeket ideiglenes hatállyal - nevelőszülőnél, különélő másik szülőnél, gyermekotthonban, vagy fogyatékosok és pszichiátriai betegek otthonában - elhelyezi és erről értesíti az illetékes gyámhivatalt, - közreműködik a gondozási díj-, valamint a megelőlegezett gyermektartásdíj - felveszi a szülő nyilatkozatát, melyben hozzájárul gyermeke ismeretlen személy általi örökbefogadásához.

Ad.b.) A gyámhivatal feladat- és hatásköre általában

278

A gyámhivatal az illetékességi területén - ellenőrzi a gyámügyi igazgatási feladatok ellátását, valamint a személyes gondoskodást nyújtó ellátások megvalósulását, - véleményezi az ellátórendszer átalakítására vonatkozó javaslatokat, - közreműködik a képzési és továbbképzési feladatok ellátásában, - első- és másodfokú hatósági jogkört gyakorol, - ellátja a törvényben-, vagy kormányrendeletben hatáskörébe utalt egyéb közigazgatási feladatokat.

Ad.c.) A városi gyámhivatal feladat- és hatásköre A városi gyámhivatal feladat- és hatásköre többirányú, rendkívüli összetett, mert kapcsolódik a család- és gyermektámogatási ellátások kapcsán tárgyalt pénzbeli támogatáshoz, a gyermekvédelmi gondoskodások keretébe tartozó hatósági intézkedésekhez, a gyermek családi jogállása rendezéséhez, örökbefogadásához, a szülői felügyeleti joghoz, a gyámsági-, gondnoksági ügyekhez és a vagyonkezeléshez is. c/1. A pénzbeli támogatásokkal kapcsolatban dönt az otthonteremtési támogatás megállapításáról és a gyermektartásdíj megelőlegezéséről. c/2. A család- és gyermektámogatási ellátásokkal kapcsolatban mindenekelőtt a döntési jogosítványait indokolt kiemelni (a teljesség igénye nélkül). Ennek értelmében dönt: - azonnali intézkedést igénylő esetben a gyermek ideiglenes hatályú elhelyezéséről, illetve a más szerv (például jegyző, bíróság, rendőrség) által alkalmazott ilyen intézkedés megváltoztatásáról, megszüntetéséről, - a gyermek átmeneti és tartós nevelésbe vételéről és ezzel egyidejűleg részére gyámot rendel ki, továbbá dönt ezek megszüntetéséről, - dönt az utógondozás és utógondozói ellátás elrendeléséről. c/3. A gyermek családi jogállása rendezése érdekében megállapítja a gyermek családiés utónevét, teljes hatályú apai elismerő nyilatkozatot vesz fel, valamint cselekvőképtelen jogosult esetén hozzájárul a családi jogállás megállapítására irányuló per megindításához és egyidejűleg eseti gondnokot rendel ki. c/4. Az örökbefogadással kapcsolatban a városi gyámhivatal kulcspozícióban van. Feladat- és hatásköre ugyanis átfogja a teljes folyamatot, mert ez a szerv jogosult dönteni: - a gyermek örökbe fogadhatóvá nyilvánításáról, - az örökbe fogadni szándékozók alkalmasságáról (és kérelemre róluk nyilvántartást vezet), - a szülő titkos örökbefogadáshoz hozzájáruló nyilatkozatáról,

279

- az örökbefogadás engedélyezéséről, valamint a felek közös kérelmére, annak felbontásáról. c/5. A szülői felügyeleti joggal kapcsolatban a városi gyámhivatal döntési-, hozzájárulási és engedélyezési feladatokat lát el illetve ilyen hatásköröket gyakorol. Dönt: a gyermek és a szülő kapcsolattartásáról, a gyermek házasságkötésének engedélyezéséről, valamint a szülői felügyeleti jogkörbe tartozó olyan kérdésről, amelyben a szülők nem jutottak egyetértésre. Hozzájárul: a gyermek családba fogadásához. Jóváhagyja: a gyermek végleges külföldre távozására vonatkozó nyilatkozatát. Engedélyezi: a gyermek részére a szülői ház, vagy a szülők által kijelölt tartózkodási hely elhagyását. c/6. A gyámsággal- és a gondnoksággal kapcsolatban - a gyermek részére gyámot (hivatásos gyámot) rendel ki, - gondnokot, ideiglenes gondnokot és hivatásos gondnokot rendel ki, - irányítja és felügyeli a gyám (hivatásos gyám) tevékenységét, - felfüggeszti, elmozdítja vagy felmenti a gyámot és a gondnokot, - a külön jogszabályban meghatározott esetekben ügygondnokot, zárgondnokot, eseti gondnokot, a méhmagzat részére és az ügyei vitelében akadályozott személy képviseletére pedig gondnokot rendel ki és ment fel. c/7. A gyermekek és a gondokoltak vagyonkezelésével kapcsolatban a városi gyámhivatal: - dönt a készpénzvagyon elhelyezéséről, felhasználásáról, befektetéséről, valamint a gyám és a gondnok vagyonkezeléshez kapcsolódó jognyilatkozata jóváhagyásáról, - rendszeres felügyelete alá vonja a szülőnek a gyermek vagyona feletti kezelési jogát, ha nem teljesítik erre vonatkozó kötelezettségeiket, - elbírálja a gyám és a gondnok rendszeres-, eseti és végszámadását, - közreműködik a hagyatéki eljárásban. c/8. Egyéb feladatai példálózva: - Pert indíthat, illetve kezdeményezhet pl. a gyermek elhelyezése, illetve kiadása, a gyermek örökbefogadásának felbontása, a szülői felügyelet megszüntetése vagy visszaállítása érdekében. - Feljelentést tehet a gyermek veszélyeztetése vagy tartás elmulasztása, a gyermek sérelmére elkövetett bűncselekmény miatt. - További döntési jogosítványai vannak még a gyámsági és gondnoksági ügyekben, illetve a vagyonkezeléssel kapcsolatban.

Ad.d./ A megyei szociális- és gyámhivatal feladat- és hatásköre

280

- ellátja az illetékességi területéhez tartozó jegyzők és kijelölt városi gyámhivatalok szakmai irányítását és felügyeletét, - első fokon dönt a gyermekek átmeneti gondozása és a gyermekvédelmi szakellátások működésének engedélyezéséről, - másodfokú hatósági jogkört gyakorol azon ügyekben, amelyekben a jegyző, illetve a kijelölt városi gyámhivatal járt el, - ellenőrzi az állami és a nem állami gyermekjóléti- és gyermekvédelmi intézmények működését, - kijelöli a megyei gyermekvédelmi szakértői bizottság tagjait, - elősegíti és koordinálja a bűnelkövetés, illetve a bűnismétlés megelőzését célzó programok indítását E területen jelentősen bővültek a megyei gyámhatóságok feladatai, melyet a módosított eljárási rendelkezés ( azaz a gyámhatóságokról, valamint a gyermekvédelmi és gyámügyi eljárásról szóló –többször módosított – 149/l997 (IX.10.) Korm. sz. rendelet tartalmaz. A továbbiakban: Gyer.)

12.4. A gyermekvédelmi és gyámügyi eljárás A gyermekvédelmi és gyámügyi eljárás államigazgatási eljárás, ennélfogva a Gyvt is kimondja, hogy az ilyen ügyekben a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás szabályairól szóló 2004 évi CXL- tv – a továbbiakban Ket- szabályait is alkalmazni kell, a törvényben, valamint a külön jogszabályban meghatározott eltérésekkel.

12.4.1. Közös szabályok A törvény a gyermekvédelmi- és gyámügyi igazgatás főbb eljárási szabályainak rögzítésekor mindössze az illetékesség, az eljárás megindítása, a képviselet és a tényállás tisztázása vonatkozásában állapított meg speciális, tehát a Ket-től eltérő szabályokat, az alábbiak szerint: a.) A Gyvt az illetékesség vonatkozásában általános és különös illetékességi okok egész sorát állapította meg. Az általános illetékesség részletes szabályait ma a 33l/2006.(XII.23.) Korm. sz. rendelet részletezi. A fő szabály szerint az általános illetékességet a gyermek szülőjének, gyámjának illetve a gondnokság alatt álló személynek a lakóhelye alapozza meg. Ha azonban a szülők bejelentett lakóhelye nem azonos, akkor a gyermek bejelentett lakóhelye az irányadó, ilyen hiányában pedig az anya lakóhelye. Ha az

281

anyának lakóhelye nincs, akkor a tartózkodási helye, ilyen hiányában az utolsó ismert hazai lakóhelye az irányadó. Ilyen hiányában pedig a főváros V. kerületi gyámhivatala a kizárólagosan illetékes eljárni. A különös illetékességi okok az ügyek lebonyolításának célszerűségéhez igazodnak. Így például: - rendkívüli gyermekvédelmi támogatást bármely képviselőtestület megállapíthat a gyermek részére, ha ennek hiányában az élete, testi épsége veszélyben lenne, - ideiglenes hatályú elhelyezés iránt bármely önkormányzat jegyzője, vagy bármely gyámhivatal intézkedhet, - a titkos örökbefogadáshoz való hozzájáruló nyilatkozat felvételére szintén bármely jegyző, vagy bármely gyámhivatal jogosult. Igaz ez a rendezetlen családi jogállású gyermek esetében az apai elismerő nyilatkozat felvételére is. - méhmagzat részére az a gyámhivatal rendel gondnokot, amelynek területén az anya lakóhelye van, - a fiatal felnőttek utógondozói ellátása ügyében az a gyámhivatal illetékes, amelyik az önjogúvá válással összefüggésben döntött, - eseti gondnokot az a jegyző, illetve gyámhivatal rendel ki, amelynek területén a működésére szükség van, - szülői ház elhagyásával a gyámhivatal illetékességét a gyermek lakóhelye alapozza meg, stb. b.) Az eljárás megindítását illetően arra hívjuk fel a figyelmet, hogy a jegyző, vagy a gyámhivatal - ha jogszabály másképp nem rendelkezik - hivatalból is megindíthatja az eljárást. c.) A Ket.. szabályaitól eltérően gyermekvédelmi és gyámügyekben a képviseleti jogosultságot - közokirattal, vagy teljes bizonyító erejű magánokirattal - igazolni kell! d.) A tényállás tisztázása körében a törvény szigorú kötelezettségeket állít a hatóság elé, éppen az eljárás speciális jellege és célja miatt. Így például: - kötelező meghallgatni a gyámügyi eljárásban a szülőt, más törvényes képviselőt, a gondozót, a korlátozottan cselekvőképes személyt és az ítélőképessége birtokában lévő cselekvőképtelen gyermeket, illetve azt, akivel szemben kötelezettséget állapítanak meg, - az eljárásban kötelező vizsgálni a kérelmező állampolgárságát, jogállását és személyes jogát, - a kérelmező nyilatkozat tételére kötelezhető a jövedelmi-vagyoni viszonyokat, az egészségi állapotot és a munkavégzést illetően, - ha az eljáró szerv helyszíni szemlét tart a kérelmező vagyoni-, szociális- és lakhatási

282

körülményeinek feltárása érdekében, akkor környezettanulmány készítése kötelező. Utalni kell arra is, hogy a Gyer. további általános (közös) eljárási szabályokat is megállapít (például: környezettanulmány, meghallgatás, tárgyalás, iratbetekintés, az eljárás felfüggesztése, jogerő, újrafelvételi eljárás, végrehajtás, eljárási költségek, elektronikus ügyintézés, stb.) ezek ismertetése azonban meghaladja a jelen jegyzet kereteit.

12.4.2. A gyámügyi hatósági eljárás egyes típusai A Gyvt. felhatalmazása alapján a Gyer. kimondja, hogy gyámhatósági eljárásban az a Gyvt. és a kormányrendelet szabályai szerint kell eljárni, de esetenként alkalmazni kell a Ket. egyes rendelkezéseit is. A kormányrendelet részletezi a Gyvt. előző fejezetben ismertetett eljárási szabályait, meghatározza a Gyvt.-ben rögzített család- és gyermektámogatási ellátások-, valamint a gyermekvédelmi gondoskodás keretébe tartozó hatósági intézkedések igénybevételének eljárási szabályait, az egyes gyámügyi hatósági ügyek intézésének eljárás szabályait.

12.4.2.1. A kiskorúak házasságkötésének engedélyezése A Csjt. szerint házasságot csak nagykorú személy köthet, kiskorú pedig csak akkor, ha a 16. életévét betöltötte és megfelelően indokolt kérelmére a gyámhivatal engedélyt adott a házasság megkötésére. A gyámhivatal a házasságkötésre az engedélyt csak akkor adja meg, ha megítélése szerint a kiskorú: - érdekeit szolgálja a házasságkötés, - az engedély megadása iránti kérelmet szabad akaratból, befolyásolástól mentesen nyújtotta be. - rendelkezik a házasságkötéshez szükséges testi, értelmi és erkölcsi fejlettséggel, - részt vett a családvédelmi szolgálat tanácsadásán, - megélhetése és lakhatása a házasságkötés után biztosítva lesz, - a meglévő, illetőleg a születendő gyermekének gondozásához, ellátásához és neveléséhez szükséges feltételek biztosítva vannak. Önmagában az a tény, hogy a kiskorú várandós, nem ad okot az engedélyezésre. A házasságkötéshez szükséges engedély megadása iránti kérelemhez a kiskorú köteles csatolni azokat az iratokat, amelyek bizonyítják azt, hogy a házasságkötés után az ő,

283

valamint a gyermeke megélhetése és lakhatása biztosítva lesz. (Ilyen irat például a jövedelemigazolás, a szülőnek a nyilatkozata, takarékbetétkönyv, vagy értékpapír, lakásbérleti szerződés, lakás tulajdonjogát bizonyító tulajdoni lap másolat, stb.) A kérelemhez ugyancsak csatolni kell egy olyan orvosi igazolást, amelyből megállapítható, hogy a házasságkötéshez szükséges testi és értelmi

fejlettséggel rendelkezik és a házasságkötésnek egészségügyi

szempontból sincs akadálya. A gyámhivatal az engedélyezés előtt köteles meghallgatni a kiskorút, annak leendő házastársát, valamint a kiskorú szüleit, illetve törvényes képviselőit. Ezen túlmenően a gyámhatóság helyszíni szemle keretében környezettanulmányt is köteles készíteni arról, hogy a kiskorú hogyan, milyen körülmények között él, illetve hogyan, milyen körülmények között fog élni. A gyámhatóság a házasságkötéshez szükséges engedélyt határozat formájában adja meg, amely 6 hónapig érvényes. Az elutasító határozat ellen fellebbezésnek van helye, amelyet a megyei, (fővárosi) szociális - és gyámhivatal bírál el. A jogerős határozat bíróság előtt megtámadható. Amennyiben a gyámhatóság kiadta az előzetes hozzájárulását és a fiatalkorú házasságot kötött, úgy az anyakönyvvezető köteles értesíteni a gyámhatóságot a házasságkötés megtörténtéről.

12.4.2.2. A kiskorú családi jogállásának rendezése Nem csupán fontos egyéni -, hanem társadalmi érdek is fűződik ahhoz, hogy minden gyermeknek legyen egyértelműen azonosítható konkrét szülője, tehát anyja és apja, azaz legyen lehetőség arra, hogy a gyermek születési anyakönyvébe konkrét anya és apa adatai kerüljenek bejegyzésre. A családi jogállás rendezése lényegében azt jelenti, hogy bizonyos körülmények fennállása esetén - mint látni fogjuk - a gyámhivatal megteszi a szükséges intézkedéseket annak érdekében, hogy a gyermek szülei egyértelműen megállapíthatók legyenek, s ezzel a születési anyakönyvbe az apa és az anya adatai bejegyezhetővé váljanak. A családi jogállás rendezése kapcsán abból a Csjt-ben rögzített apasági vélelem alapesetéből indokolt kiindulni, mely szerint a gyermek apjának azt a férfit kell tekinteni, akivel az anya a fogamzási időben vagy annak egy részében házassági kötelékben élt. Amennyiben az anya nem állt házassági kötelékben a gyermek megszületéséig eltelt idő, vagy annak egy része alatt, úgy a gyermek apjának a következő személyeket kell tekinteni: - azt a férfit, aki teljes hatályú apai elismerő nyilatkozattal magáénak ismerte el a gyermeket,

284

vagy ilyen hiányában - azt a férfit, akit a bíróság a családi jogállás rendezésére irányuló perben jogerős ítélettel a gyermek apjának nyilvánított, s végül ilyen hiányában - azt a férfit, aki a Csjt-ben meghatározott feltételek esetében a gyermek születése után az anyával házasságot kötött. Teljes hatályú apai elismerő nyilatkozat megtételére - az előzőekből következően csak akkor van lehetőség, ha más férfit, az apaság vélelme miatt, nem kell apának tekinteni, továbbá a gyermek legalább 16 évvel fiatalabb, mint a nyilatkozó férfi. Az apai elismerő nyilatkozat megtételére a fogamzási idő kezdetétől, és csak személyesen van lehetőség, korlátozottan cselekvőképes személy pedig csak a törvényes képviselő hozzájárulásával tehet ilyen nyilatkozatot. További feltétele a nyilatkozat érvényességének az is, hogy ahhoz az anya, a gyermek törvényes képviselője - sőt, amennyiben a gyermek a 14. életévét már betöltötte - úgy a gyermek is hozzájáruljon. A nyilatkozatot az anyakönyvvezetőnél, a bíróságnál, a jegyzőnél, a gyámhivatalnál, vagy a magyar külképviseleti szervnél lehet jegyzőkönyvbe mondani, vagy a közjegyző által okiratba foglaltatni. Az apai elismerésről készült jegyzőkönyvben rögzíteni kell mindazokat az adatokat, amelyekből egyértelműen kitűnik, hogy a férfi a gyermeket teljes hatályú nyilatkozattal magáénak ismerte el. Lehetőség szerint az anyát, a törvényes képviselőt és a nyilatkozatot tevő férfit együttesen kell meghallgatni és nyilatkoztatni. Ha az apa az elismerő nyilatkozatát a gyermek születése előtt teszi meg, úgy köteles szakorvosi bizonyítvánnyal igazolni a fogamzás és a születés feltételezett időpontját. A családi jogállás rendezésére irányuló perben az apaság bírósági megállapítására akkor kerülhet sor, ha sem az anya házassági köteléke, vagy utólagos házassága, sem pedig teljes hatályú apai elismerés útján nem állapítható meg az, hogy ki a gyermeknek az apja. Az ilyen perben - garanciális okok miatt - a szülő nem jogosult gyermekének képviseletére, hanem ilyen esetben a gyámhivatal eseti gondnokot rendel ki, aki megindítja a pert és képviseli abban a kiskorút. A perben a bíróság a gyermek apjának azt a férfit nyilvánítja, illetőleg az alperest akkor nyilvánítja a gyermek apjának, ha az illető az anyával a fogamzási időben nemileg érintkezett és az összes körülmény gondos mérlegelése alapján alaposan következtethető, hogy a gyermek ebből az érintkezésből származott. A gyermek családi jogállás rendezésének harmadik módja az anya utólagos házasságkötése. Ha az anya a gyermek születése után köt házasságot, akkor férjét a gyermek apjának kell tekinteni, feltéve, hogy sem az anya korábbi házassága, sem teljes hatályú apai

285

elismerő nyilatkozat, vagy jogerős bírói ítélet alapján nem kell más férfit a gyermek apjának tekinteni, és per sincs folyamatban más férfi ellen az apaság megállapítása iránt. További feltétel az is, hogy a férj legalább 16 évvel idősebb legyen, mint a gyermek. A családi jogállás mielőbbi rendezése fontos érdek, így a Gyer. új szabálya azt is előírja, hogy ha az anyakönyvvezető rendezetlen családi jogállású gyermek születéséről küld értesítést a jegyzőnek, tájékoztatni kell az anyát arról, hogy apai elismerő nyilatkozatot hogyan és hol lehet tenni. Amennyiben erre 30 napon belül nem kerül sor, a gyámhivatal az eljárást hivatalból megindítja. A családi jogállás rendezésével kapcsolatosan eddig csupán az apa kérdéskörével foglalkoztunk. Ugyanakkor azonban - igaz, hogy ritkán - de előfordul, hogy az anyaság bírósági megállapítására kerül sor: például akkor, ha talált gyermekről van szó, vagy nagy valószínűséggel gyermekcseréről. Az anyaság bírói megállapítását kérheti maga a gyermek, ha pedig meghalt, akkor a leszármazottja. Ugyancsak kérheti az is, aki azt állítja, hogy ő a gyermeknek az anyja. Az anyaság bírói megállapítására egyébként ugyanazok a szabályok vonatkoznak, amelyeket az apaság bírói megállapítása kapcsán már ismertettünk. Ugyancsak ritkán, de a gyakorlatban mégis előfordul, hogy a gyermek családi jogállásának rendezése nem történhet meg egyik, eddig ismertetett módon sem, azaz nincs lehetőség arra, hogy a gyermek születési anyakönyvébe az apa vagy az anya adatait az anyakönyvvezető be tudja jegyezni. Ilyen esetben, kisegítő megoldásként biztosítja a jogszabály a képzelt apa (szülő) adatai megállapításának lehetőségét. A gyámhivatal a születési anyakönyvbe apa (anya) adatai nélkül bejegyzett gyermek részére képzelt személy adatait akkor állapítja meg, ha: - a gyermek mindkét szüleje ismeretlen, (ez esetben a születés után nyomban sor kerül a képzelt személy adatainak megállapítására), - a gyermeket örökbe fogadták és az örökbefogadó szülőket nem vér szerinti szülőként jegyzik be, - egyedülálló személy által történt örökbefogadásról van szó, akkor a másik szülőre vonatkozóan, - a gyermek apjának kiléte nem állapítható meg, - ha ezt a harmadik életévét be nem töltött gyermek anyja bármikor kéri, - a gyermek harmadik életévének betöltése után hivatalból, és kérelemre is, ha az apaság megállapítása iránt nincs folyamatban per. Ha a gyermek mindkét szülője ismeretlen, vagy pedig apjának kiléte nem állapítható meg, úgy a gyámhivatal mindazokat az adatokat megállapítja, amelyekre szükség van a

286

születési anyakönyv kiállításához. Ezek az adatok a következők: a képzelt személy családi és utóneve, születési helye, születési ideje, lakóhelye, valamint a gyermek családi neve. Ezeket az anya meghallgatása során, lehetőleg vele egyetértésben kell megállapítani. A képzelt apa családi nevéül - ha az anya ismert, úgy - az anya legközelebbi ismert anyai ági férfi felmenőjének családi nevét kell megállapítani. Az anya kérelmére azonban a gyámhivatal jogosult az apa családi nevéül az anya családi nevét, vagy az anya által megjelölt más családi nevet is feltüntetni, feltéve, hogy ez nem sérti más személy jogos érdekeit. A képzelt apa egyéb adatait lehetőleg az anyával egyetértésben, a gyámhivatal szabad belátása szerint állapítja meg. Amíg a képzelt apa adatainak anyakönyvi bejegyzésére nem kerül sor, addig a gyermek az anya családi nevét viseli.

12.4.2.3. Örökbefogadhatóság megállapítása, örökbefogadás engedélyezése, az örökbefogadás felbontása. Az örökbefogadásra a szülő hozzájárulásának hiányában csak akkor kerülhetett sor, ha a bíróság megszüntette a szülői felügyeleti jogot. Ez a rendelkezés alapvetően - mint a gyakorlat bizonyította - az arra érdemtelen szülő-, és nem a kiskorú érdekeit szolgálta. Ezt az ellentmondást és a szabályozás merevségét igyekezett feloldani az 1990. évi módosítás azzal, hogy új jogintézményként bevezette az örökbe fogadhatónak nyilvánítás jogintézményét. Ennek eljárását és feltételeit egy 2003 évben kiadott kormányrendelet – ami a Gyer-be is beépült - részletezi és szigorúan szabályozza. Ennek alapján a gyámhivatal a következő konjunktív - feltételek fennállása esetén jogosult a kiskorút örökbe fogadhatónak nyilvánítani: - a kiskorú átmeneti nevelés alatt áll, - a szülő a gyermekével önhibájából egy éve nem tart rendszeres kapcsolatot, és - életvitelén, életkörülményein nem változtat, emiatt nem szüntethető meg az átmeneti nevelés. A gyámhivatal akkor is örökbe fogadhatóvá nyilváníthatja az átmeneti nevelésbe vett gyermeket, ha a szülő fél éve nem tart kapcsolatot a gyermekkel és a felkutatására tett intézkedések eredménytelenek voltak. Az örökbe fogadhatónak nyilvánítás iránti eljárást a gyermekvédelmi szakszolgálat, a gyermekotthon, a nevelőszülői hálózatot működtető javaslatára, az átmeneti nevelésbe vett gyermek gyámjának kérelmére, a gyermekjogi képviselő kezdeményezésére, de hivatalból

287

is meg lehet indítani. Az örökbe fogadhatónak nyilvánításról a gyámhivatal határozatot hoz, amelynek kötelező tartalmát a Gyer részletezi. Ellene fellebbezésnek van helye.

Ezzel egyidejűleg a

gyámhivatal a gyermek érdekében a szülő kapcsolattartási jogát korlátozhatja vagy szüneteltetheti. A meghozott másodfokú határozattal szemben pedig az érdekeltek 30 napon belül bírósághoz fordulhatnak. Amennyiben a gyámhivatal megállapítja a kiskorú örökbefogadhatóságát, úgy lehetőség nyílik arra, hogy a kiskorút - külön feltételek mellett – örökbe fogadják. Az örökbefogadási eljárás - mint később látni fogjuk - ez esetben titkos. Az örökbefogadás olyan jogintézmény, amely lehetővé teszi, hogy a kiskorú gyámhivatal határozatával (engedéllyel) - megszakítsa vér szerinti szüleivel a tényleges és jogi kapcsolatait, majd ezzel egyidejűleg átkerüljön egy másik olyan kötelékbe, amely alapján őt úgy kell tekintetni, mintha az örökbefogadó személynek a vér szerinti gyermeke lenne. Másként kifejezve: az örökbefogadás egy meglévő családjogi kapcsolat megszakítása és ezzel egyidejűleg egy másik családjogi kapcsolat létrehozása, gyámhivatali engedéllyel. Az örökbefogadás célja az, hogy az örökbefogadó és annak rokonai, valamint az örökbefogadott között családjogi kapcsolat jöjjön létre annak érdekében, hogy biztosítsa annak a kiskorúnak a családi gondozását, ápolását és nevelését, akinek szülei nem élnek, vagy akit az élő szülők megfelelően nevelni nem képesek, vagy nem akarnak. Hatályos jogunk az örökbefogadásnak két típusát különbözteti meg: a nyílt és a titkos örökbefogadást. A különbség alapvetően az, hogy titkos örökbefogadás esetében a gyermek vér szerinti szüleje nem ismeri, nem ismerheti meg az örökbefogadó szülő adatait. Az örökbefogadás feltételei az alábbiak szerint összegezhetők: - az örökbefogadó csak cselekvőképes, nagykorú személy lehet, - az örökbefogadó nem állhat a közügyektől eltiltó, vagy a szülői felügyeletet megszüntető jogerős bírói ítélet hatálya alatt, - örökbe fogadni csak kiskorú személyt lehet, - örökbefogadásra csak az örökbefogadó kifejezett kérelmére kerülhet sor, - az örökbefogadás iránti kérelemhez csatolni kell a házasságban élő örökbefogadó személy házastársának hozzájárulását, az örökbefogadó szülő jövedelmi és vagyoni viszonyairól szóló igazolást, valamint az örökbefogadni szándékozó személy három hónapnál nem régebbi születési és házassági anyakönyvi kivonatát, továbbá nyílt örökbefogadás esetén a gyermek szüleinek hozzájárulását. Az örökbefogadás előtti eljárás megindítása iránti kérelmet a lakóhely szerint illetékes gyermekvédelmi szakszolgálatnál kell előterjeszteni, amely - az örökbefogadás előtti

288

eljárás keretében - azt vizsgálja meg, hogy a kérelmező személyisége és körülményei alapján alkalmas-e az örökbefogadásra. Ha igen, akkor erről javaslatot készít és azt megküldi a gyámhivatalhoz. Ezzel egyidejűleg a szakszolgálat nyilvántartásba veszi az örökbe fogadni szándékozó személyt. A módosított Gyer. – mind a gyermek, mind pedig az örökbe fogadni szándékozó(k) érdekében – fontos garanciális szabályokat ír elő az előkészítő eljárásra. Ezekből a legfontosabbak: - az örökbe fogadni szándékozó személynek nyilatkoznia kell arról, hogy szándéka fennáll, milyen elképzelései vannak, - tudomásul veszi, hogy az alkalmasság feltétele az örökbefogadás előtti tanácsadáson és felkészítő tanfolyamon való eredmények részvétele, - alkalmassági vizsgálaton kell részt vennie, környezettanulmányt készítenek nála, stb. Csakis ezután jogosult az örökbe fogadni szándékozó előterjeszteni kérelmét a gyámhivatalnál az örökbefogadás iránt.

Az örökbefogadást a gyámhivatal akkor engedélyezi, ha - nyílt örökbefogadás esetében - mind az örökbefogadó, mind a gyermek törvényes képviselői ezt egyetértően kérik és ehhez a házasságban élő örökbefogadó házastársa hozzájárulását adta, továbbá ha az örökbefogadás a kiskorú érdekében áll és nem sért közérdeket. Az örökbefogadás nem járhat együtt haszonszerzéssel a felek, vagy az eljárásban közreműködő személyek, illetve szervezetek részére,továbbá a gyermek külföldre történő örökbefogadására csak kivételesen, további igen szigorú feltételek mellett kerülhet sor. A Csjt. nevesít olyan körülményeket, amelyek fennállása esetén nincs szükség a vér szerinti szülő hozzájárulására. Ezek a következők: - a szülő, szülői felügyeletet megszűntető jogerős bírósági ítélet hatálya alatt áll, - a szülő átmeneti nevelés alatt álló gyermekét a gyámhatóság örökbe fogadhatónak nyilvánította, - a szülő vagy a házastárs cselekvőképtelen, vagy ismeretlen helyen tartózkodik.

Nincs szükség az örökbefogadó házastársának a hozzájárulásra akkor, ha a házastársak között az életközösség megszűnt. Az örökbefogadási eljárás akkor titkos, ha: - a szülő úgy adott az örökbefogadáshoz hozzájárulást, hogy nem ismerte az örökbefogadó személy adatait,

289

- a 6. életévét betöltött, vagy egészségileg károsodott gyermek esetében a gyámhivatal jóváhagyta a szülőnek a gyermek titkos örökbefogadásához hozzájáruló nyilatkozatát, - az átmeneti nevelés alatt álló gyermeket a gyámhatóság örökbe fogadhatónak nyilvánította. A titkos örökbefogadás sajátossága az is, hogy az örökbefogadás tényéről a vér szerinti szülők értesítést nem kapnak és a meghozott határozatot sem fellebbezéssel, sem más módon nem jogosultak megtámadni. Mint említettük, az örökbefogadási eljárás kérelemre indul és a kérelemhez bizonyos igazolásokat, iratokat is csatolni kell. A kérelem elbírálása során a gyámhivatal szigorú szabályok szerint folytatja le a bizonyítási eljárást. Ennek során környezettanulmányt készít, szakvéleményt szerez be az örökbe fogadni szándékozóra és a kiskorúra nézve. Ugyancsak lényeges eljárási szabály az, hogy az örökbefogadási eljárás során meg kell hallgatni az örökbe fogadni szándékozó személyt, a korlátozottan cselekvőképes kiskorút, a kiskorú szüleit, a kiskorú törvényes képviselőjét, továbbá, ha az örökbe fogadni szándékozó ügyfélnek van házastársa, akkor őt is. Az örökbefogadott gyermek jogi helyzete - jogállását tekintve - teljesen megegyezik az örökbefogadó szülő vér szerinti gyermekének jogállásával, azaz például ugyanúgy örököl, mintha az örökbefogadó személynek vérszerinti gyermeke lenne. Az örökbefogadott gyermek főszabály szerűen az örökbefogadott személy családi nevét viseli, kivételesen azonban a gyámhivatal hozzájárulhat ahhoz is, hogy az örökbefogadott megtarthassa korábbi családi nevét. Az örökbefogadás eredményeként a kiskorú korábbi családi és vérségi kapcsolatai bár megszakadnak, ez azonban az öröklés vonatkozásában nem jelent kizárást. Ennek következtében az örökbefogadott kiskorú a korábbi családi kapcsolata vonatkozásában is jogosult a törvényes öröklésre. Az örökbefogadás engedélyezése, valamint az örökbefogadásra irányuló kérelem elutasítása határozattal történik, amely ellen fellebbezésnek van helye. A jogerős határozat bíróság előtt megtámadható. Az örökbefogadás megszűnésére kerülhet sor: a felek kölcsönös kérelme alapján a gyámhivatal határozatával. A gyámhivatal a felek kölcsönös kérelmére - határozatban - akkor engedélyezi az örökbefogadás felbontását, ha az nem sérti a közérdeket és a felbontás a kiskorú érdekében áll. Ez utóbbi feltétel azonban csak akkor jöhet szóba, ha az örökbefogadott még kiskorú. Kiskorú esetében az örökbefogadó szülő nem járhat el törvényes képviselőként, hiszen a két fél között érdekellentét van. Ilyen esetben a gyámhivatal a kiskorú részére eseti gondnokot rendel ki. Az eljárás során a gyámhivatal jegyzőkönyvet vesz fel, amely a tartalmazza:

290

- az örökbefogadott és az örökbefogadó személy adatait, - az örökbefogadott leszármazottainak születési helyét, idejét és lakóhelyét, - a felek nyilatkozatát arról, hogy közösen kérik az örökbefogadás felbontását, továbbá arról, hogy az örökbefogadás felbontásának joghatásait ismerik, - az örökbefogadottnak és leszármazottainak a felbontás utáni családi jogállására és névviselésére vonatkozó adatokat, - azokat az adatokat, amelyekből megállapítható, hogy nem áll fenn az örökbefogadás felbontását kizáró ok.

Az örökbefogadást felbontó határozat rendelkező részének tartalmaznia kell a következőket is: - az örökbefogadást engedélyező gyámhivatal megnevezését, a határozat számát és keltét, - az örökbefogadott személy örökbefogadás előtti és utáni nevét, - az örökbefogadott születési és házasság anyakönyvi bejegyzésének anyakönyvi folyószámát,

házasságkötésének

helyét

és

idejét,

a

leszármazottak

anyakönyvi

bejegyzésének anyakönyvi folyószámát, továbbá mindazokat az adatokat, amelyek szükségesek az örökbefogadás felbontásával érintettek újbóli anyakönyvezéséhez, - az örökbefogadás felbontása iránti kérelem benyújtásának a napját, - annak megállapítását, hogy az örökbefogadás kinek a vonatkozásában szűnt meg.

Az örökbefogadás felbontása esetében vannak olyan szabályok, amelyek a kiskorú örökbefogadott további sorsát rendezik. Ezek a következők: - Amennyiben a szülők szülői felügyeleti joga nem szűnt meg és gyakorolni is kívánják azt, úgy a kiskorú visszakerül a vér szerinti szüleinek felügyelete alá, - ha pedig a szülők felügyeleti jogát a bíróság megszüntette, akkor a szülők vagy a gyámhivatal pert indíthatnak a felügyeleti jog visszaállítása iránt. - Amennyiben a szülők felügyeleti joga nem szűnt meg és nem kívánják gyakorolni felügyeleti jogukat és nincs arra alkalmas más személy, akinél a kiskorút el lehet helyezni, úgy a gyámhivatal a gyermek tartós nevelésbe vétele iránt intézkedik, ha pedig a szülők felügyeleti jogát a bíróság megszüntette, de nem kívánják annak visszaállítását és nincs az elhelyezésre alkalmas harmadik személy sem, úgy a gyámhivatal a kiskorú tartós nevelésbe vétele iránt intézkedik.

291

12.4.2.4. A szülői felügyelettel kapcsolatos ügyek rendezése Korábban már érintettük a szülői felügyelet kérdését. Egyrészről utaltunk arra, hogy a hatályos jogunk szerint a kiskorú szülői felügyelet, vagy gyámság alatt áll, másrészről pedig arra is, hogy e kifejezés tartalmilag a gyermek gondozásának és nevelésének-, vagyona kezelésének, törvényes képviseletének-, valamint a gyám nevezésének- és a gyámságból való kizárásnak a jogát, illetve kötelességét jelenti. A szülői felügyelettel kapcsolatos további - s a gyámügyi hatósági eljárás szempontjából - lényeges szabályok a következők: a) A szülői felügyeleti jogot a két szülő - ellentétes megállapodás hiányában - együtt gyakorolja, még akkor is, ha nem élnek együtt. Ez utóbbi esetben, tehát ha a szülők nem élnek együtt, s a szülői felügyeleti jogot - akár megállapodás, akár a bíróság döntése miatt - csak a gyermeket ténylegesen nevelő szülő gyakorolja, akkor a különélő szülőt megilleti az a jog, hogy a gyermek sorsát érintő lényeges kérdésben közösen döntsenek. b) A Csjt. a szülői felügyeleti jog gyakorlása során felmerülő vitás kérdések rendezését két részre bontja aszerint, hogy a szülők együttesen gyakorolják-e azt, vagy annak gyakorlása csupán az egyik szülőt illeti meg. Az első esetben a vitában a gyámhivatal, míg a második esetben a bíróság jogosult dönteni. c) A gyermek elhelyezéséről a szülők döntenek. Ha nem tudnak e kérdésben megegyezni, úgy a gyermeket a bíróság helyezi el annál a szülőnél, akinél a kiskorú testi-, értelmi és erkölcsi fejlődése kedvezőbbnek tűnik. d) A szülői felügyeletet gyakorló szülő a saját háztartásában köteles gondoskodni a kiskorú állandó ellátásáról. A 16. életévét betöltött kiskorú azonban a gyámhivatal engedélyével - a szülő beleegyezése nélkül is - elhagyhatja a szülői házat, feltéve, hogy fontos okból az érdekében áll. (Ilyen fontos ok lehet például a kiskorú tanulása.) Ez – a gondozás és nevelés kivételével – nem érinti a szülők szülői felügyeleti jogát és tartási kötelezettségét. e) A szülőnek a gyermek végleges külföldre távozását engedélyező nyilatkozatához szintén gyámhivatali jóváhagyás szükséges. f) A gyermek életpályájának kijelöléséről és az iskola megválasztásáról a szülők és a kiskorú közösen jogosult dönteni, alapvetően a gyermek hajlama, testi- és értelmi képességeinek figyelembevételével. A szülők és a gyermek között e kérdésben felmerült vitában a gyámhivatal jogosult dönteni. g) A szülői felügyeletet gyakorló szülők közös joga és kötelessége a kiskorú

292

vagyonának - a rendes gazdálkodás szabályai szerinti - kezelése. A gyámhivatal azonban jogosult arra, hogy a gyermek érdekében az egyik szülő vagyonkezelési jogát korlátozza, sőt arra is, hogy a vagyonkezelésre vonatkozó törvényes képviselői jogát megvonja. h) A szülő a gyermek vagyonát számadási kötelezettség nélkül kezeli. Ha azonban vagyonkezelési kötelezettségét nem -, vagy nem megfelelően teljesíti, akkor a gyámhivatal a vagyonkezelést rendszeres felügyelet alá vonja, s arra is kötelezheti a szülőt, hogy a vagyonkezelésről úgy adjon számot, mint a gyám. i) A gyámhivatal - a gyermek és az ügyész mellett - jogosult arra is, hogy pert indítson a szülői felügyelet megszüntetése-, vagy visszaállítása iránt. j) A szülők a gyermekük törvényes képviselői. A gyermekük nevében tett jognyilatkozatok rendszerint nem szorulnak hatósági jóváhagyásra. Kivételesen azonban e jognyilatkozat érvényességéhez szükséges a gyámhivatal jóváhagyása. Így például akkor, ha a jognyilatkozat a gyermek tartására, a gyermeket örökösödési jogviszony alapján megillető jogra, a gyermek tulajdonban lévő ingatlan elidegenítésére vagy megterhelésére irányul, vagy a gyermek részére ígért vagy adott ajándék visszautasítására, százezer forint értéket meghaladó mértékű ingó- és készpénzvagyonát érintő jogügyletre, stb.

12.4.2.5. Kapcsolattartási ügyek rendezése A Csjt. szerint a gyermekétől külön élő szülőnek joga és kötelessége, hogy gyermekével kapcsolatot tartson fenn és vele rendszeresen érintkezzen. Ennek zavartalanságát a gyermeket ténylegesen nevelő szülő biztosítani köteles. A kapcsolattartás célja az, hogy a kiskorútól külön élő szülő, valamint más kapcsolattartásra jogosult hozzátartozó folyamatosan figyelemmel kísérhesse a gyermek nevelését, és tőle telhetően minden vonatkozásban elősegítse pozitív fejlődését. A kapcsolattartás rendjét - módját, jellegét és időpontját - a szülők megállapodása, a gyámhivatal határozata, vagy a bíróság ítélete állapítja meg. A kapcsolattartás joga a szülő mellett a nagyszülőt, a nagykorú testvért, a gyermek szülőjének testvérét is megilleti. A bíróság akkor hoz döntést a kapcsolattartásról, ha házasság felbontási-, vagy gyermek-elhelyezési per van folyamatban és a szülők nem tudnak megegyezni a kapcsolattartás rendjéről. A gyámhivatal a kapcsolattartás kérdésében akkor hoz döntést, ha a szülők e kérdésben nem tudtak megállapodni és a bíróság a házassági vagy a gyermekelhelyezési perben még nem hozott döntést, vagy hozott, de az ítélet jogerőre emelkedésétől a két év már eltelt.

293

A jogszabályaink a kapcsolattartásnak két formáját ismerik: megkülönböztetnek folyamatos és időszakos kapcsolattartást. Amennyiben a kapcsolattartás kérdésében a gyámhivatal jogosult dönteni, úgy alakszerű határozatot köteles e kérdésben hozni. A kapcsolattartást akadályozó bármilyen körülményről a szülők illetve az érintettek kölcsönösen kötelesek egymást - lehetőleg írásban - tájékoztatni. A jogosultnak fel nem róható ok miatt elmaradt kapcsolattartást pótolni kell. Új rendelkezés az, hogy a gyámhivatal, illetve a bíróság a kapcsolattartás helyszíneként a gyermekjóléti szolgálat helyiségét is megjelölheti és kötelezheti a gondozó szülőt a gyermek e helyen történő átadására (ún. „kapcsolattartási ügyelet”). Mediációs eljárás lefolytatására akkor kerül sor, ha a jogosultak a kapcsolattartás módjában, idejében nem tudnak egyezségre jutni. Azt, hogy ki lehet az ilyen ügyekben közvetítő, a felek együttesen jelölhetik ki. Ha ez 4 hónapon belül nem vezet eredményre, a gyámhivatal hivatalból folytatja az eljárást és dönt. Bizonyos feltételek esetén mód van a már szabályozott kapcsolattartás korlátozására, szüneteltetésére vagy megvonására is.

12.4.3. A gyermek és a gondnokság alatt álló személy vagyoni érdekvédelme Mint arra a korábbiakban már utaltunk, a gyermekek és a gondnokoltak cselekvőképtelenek, vagy korlátozottan cselekvőképesek. Ennek következtében vagyoni- és vagyoni jellegű jogaik gyakorlásában a törvény korlátozza őket. Ilyen jellegű nyilatkozatokat rendszerint nem tehetnek, hanem nevükben a törvényes képviselő, a szülő, a gyám vagy a gondnok teheti meg azt. Vannak azonban olyan jellegű ügyek, amelyekben ha a törvényes képviselő jár el, úgy ahhoz gyámhivatali jóváhagyás kell, sőt vannak olyan jogügyletek is, amelyek érvényesen még a gyámhivatal jóváhagyásával sem köttethetők meg. Az alábbiakban az ehhez kapcsolódó főbb szabályokat tekintjük át, először érintve a vagyonkezelés általános szabályait, majd az ingatlannal és ingóságokkal kapcsolatos rendelkezéseket, végül pedig a számadás kérdését.

a) A törvényes képviselő (szülő, gyám gondnok) vagyonkezelésének általános szabályai: A szülői felügyeletet gyakorló szülők joga és kötelessége az, hogy a gyermekük vagyonát a rendes gazdálkodás szabályai szerint kezeljék. A szülők a vagyonkezelői jogaikat illetve kötelességüket közösen gyakorolják. Ha azonban a vagyonkezelés

294

kérdésében megegyezni nem tudnak, vagy a gyermek számára az előnyösebb, úgy a gyámhivatal jogosult a szülő vagyonkezelői jogát korlátozni. A szülői vagyonkezelés általában biztosítékadási- és számadási kötelezettség-, tehát lényegében a gyámhivatal felügyelete nélkül történik. Amennyiben azonban a gyámhivatal tudomására jut, hogy a szülők nem megfelelően teljesítik a gyermekük vagyonának kezelésével kapcsolatos kötelezettségüket, úgy jogosult a szülőket elszámoltatni. A gyám és a gondnok leltár szerint veszi át a gyermek, illetve a gondnokolt vagyonát, ennélfogva vagyonkezelő tevékenysége csak azon vagyontárgyakra terjed ki, amelyeket leltár szerint átvett. A vagyonkezelés minden esetben gyámhivatali felügyelet alatt történik, számadási kötelezettség mellett. A gyámolt és a gondnokolt vagyonának felhasználásához rendszerint minden esetben gyámhatósági jóváhagyás szükséges. A gyermek, illetve a gondnokolt vagyoni érdekeinek védelme érdekében mondja ki a jogszabály azt is, hogy a törvényes képviselő a gyermeknek, illetve a gondnokoltnak a rendes vagyonkezelésen kívüli pénzét és értéktárgyait (nagy összegű készpénzt, jelentős értékű, vagy muzeális értéktárgyat) köteles a gyámhivatalhoz beszolgáltatni. Az ilyen jellegű értékekről, a törvényes képviselő nem rendelkezhet a gyámhivatali hozzájárulása nélkül. A gyámhatóság a készpénzt pénzintézetben és fenntartásos betétkönyvben vagy folyószámlán helyezteti el, a személyes tulajdon szokásos körébe nem tartozó nagy értékű vagyontárgyakat (arany, platina, ezüst) az OTP Ny Rt-nél, míg a muzeális értékű tárgyakat az illetékes múzeumban helyezteti letétbe. A nagykorúság elérésekor, illetve a gondnokság megszűnésekor a törvényes képviselő vagyonkezelői joga (kötelezettsége), továbbá ezzel együtt a gyámhivatal felügyeleti joga is megszűnik és a törvényes képviselő - az állagra vonatkozó számadással együtt - köteles kiadni a vagyont a nagykorúvá lett gyermek, illetve a cselekvőképessé vált gondnokolt részére.

b) Az ingatlannal és az ingó vagyonnal kapcsolatos főbb szabályok: A gyermek és a gondnokság alatt álló személy tulajdonában lévő ingatlan tulajdonjogának átruházásához, vagy megterheléséhez szükséges jognyilatkozatot a törvényes képviselő teheti meg. Ez a nyilatkozat azonban - az ingatlan értékhatárától függetlenül - csak akkor érvényes, ha ahhoz a gyámhivatal hozzájárult. A jóváhagyásra irányuló kérelemhez csatolni kell a szerződést, a tulajdoni lap másolatot és az ingatlan-értékbecslést is. Az eljárásban a gyámhivatal az vizsgálja, hogy a törvényes képviselő jognyilatkozata vajon a gyermek, illetve a gondnokság alatt álló személy érdekeit szolgálja-e. Ha azt állapítja meg, hogy igen, akkor hozzájárulását megadja a jogügylet érvényességéhez, ellenkező esetben

295

pedig megtagadja azt. A gyámhivatal a kérelem alapján az ingatlan tulajdonjogának átruházására vagy megterhelésére vonatkozó szerződést jóváhagyó záradékkal csak akkor látja el, ha a szerződésben meghatározott teljes vételárat – még részletfizetésben történő megegyezés esetén is – a törvényes képviselő fenntartásos takarékbetétben helyezte el. A gyermek, illetve a gondnokság alatt álló személy ingóságai vonatkozásában gyámhivatali jóváhagyásra csak akkor van szükség, ha az ingóság sajátos jellege, az OTP NyRt.-nél, vagy meghatározott múzeumban való elhelyezést tett szükségessé. Ilyenkor csatolni kell a vagyontárgy értékesítésével hivatásszerűen foglalkozó személy vagy szerv értékbecslését is.

c) A gyám és a gondnok számadása: A gyermekek és gondnokoltak vagyoni ügyeit - mint láttuk - rendszerint a törvényes képviselők intézik. A törvényes képviselők vagyonkezelői tevékenysége - a szülői vagyonkezelés kivételével - a gyámhatóság felügyelete alatt történik, amit a jogszabály úgy fogalmaz meg, hogy a gyám és a gondok számadásra kötelesek. A számadásnak a jogszabály három típusát ismeri, amennyiben megkülönböztet rendszeres, eseti és végszámadást. A számadásokat a gyámhivatal számszakilag és tartalmilag egyaránt köteles megvizsgálni. Az elbírálásnál fontos szempont annak vizsgálata, hogy a kellően bizonylatolt kiadások indokoltak voltak-e, és a számadó személy nem okozott-e valamilyen módon kárt a gyermeknek, vagy a gondnokság alatt álló személynek. A számadó a kiskorúnak, illetve a gondnokoltnak jogellenesen okozott káráért kártérítési felelősséggel tartozik, a Ptk. általános szabályai szerint. Ha pedig a számadásra kötelezett nem, vagy nem megfelelően tett eleget vagyonkezelési és elszámolási kötelezettségének és ezért okozott kárt a vagyonban, ekkor a gyámhivatal felhívja, hogy 8 napon belül azt térítse meg. Ha ezt vitatja a számadásra kötelezett, akkor a gyámhivatal bírósághoz fordul a követelés érvényesítése iránt. Amennyiben a gyámhivatal a számadás helyességét állapítja meg, akkor azt elfogadja és végszámadás esetében a számadásra kötelezettet felmenti a vagyonkezelés alól. Ha a gyermek elérte nagykorúságát, illetőleg a gondnokolt személy gondnokságát a bíróság jogerősen megszüntette, akkor a gyámhivatal köteles tájékoztatni a nagykorúvá lett, illetve a cselekvőképessé vált személyt vagyonának helyéről, és a felette való rendelkezés módjáról, a vagyon állagáról, valamint a vagyonkezelő személyéről és annak számadási kötelezettségéről. Köteles továbbá felhívni a földhivatalt arra, hogy az adott személy tulajdonában lévő ingatlan vonatkozásában a korlátozottan cselekvőképességre vagy

296

cselekvőképtelenségre utaló bejegyzést törölje. Ugyancsak köteles tájékoztatni az OTP NyRt.-t, az adott pénzintézetet, vagy múzeumot arról, hogy az érintett személy most már minden korlátozás nélkül hozzájuthat pénzéhez, illetve értéktárgyához.

Összegzés: E szerteágazó, sokszereplős, gyakran szomorú, az ezzel foglalkozóknak esetenként kevés „sikerélményt” eredményező munkát a teljesség igénye nélkül ennyiben kívántuk bemutatni. Mottóként fogalmazható meg az alábbi: „Egy társadalom emberségét végül is azon lehet lemérni, ahogyan a segítségre szoruló tagjairól, a gyermekekről, betegekről, a fogyatékosokról és az öregekről gondoskodik.” (idézet Dr. Villányi Piroska: Szociálgerontológia c. munkájából)

297

Jogszabály-jegyzék a IV. részhez (lezárva 2008. április 11.)

1.

A házasságról, a családról és a gyámságról szóló –többször módosított –

2.

1952.évi IV. tv.

3.

A polgári törvénykönyvről szóló –többször módosított – 1959.évi IV. tv.

4.

A gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló – többször módosított - 1997. évi XXXI. tv. /Gyvt./

5.

A gyermekek jogairól New Yorkban 1989.november 20-án kelt Egyezmény kihírdetéséről szóló 1991 évi LXIV. törvény.

6.

A családok támogatásáról szóló – többször módosított – 1998. évi LXXXIV. törvény

7.

A szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló –többször módosított- 1993.évi III. tv. /Sztv. /

8.

A gyámhatóságokról valamint a gyermekvédelemről és gyámügyi eljárásról szóló –többször módosított149/1997.(IX.10.) Korm. rendelet. /Gyer./

9.

A nevelőszülői, a hivatásos nevelőszülői és a helyettes szülői jogviszony egyes kérdéseiről szóló 150/1997.(IX.10) Korm. rendelet.

10.

A személyes gondoskodást nyújtó gyermekjóléti alapellátások és szakellátások térítési díjáról szóló 133/1997.(VII.29.) Korm. rendelet

11.

2/2006 (I.13.) Korm. sz. rendelet a kiegészítő gyermekvédelmi támogatásról.

12.

251/2006. (XII.6.) Korm.sz. rendelet az egyes gyermekvédelmi és gyámügyi tárgyú kormányrendeletek módosításáról.

13.

331/2006. (XII.23.) Korm. rendelet a gyermekvédelmi és gyámügyi feladat- és hatáskörök ellátásáról valamint a gyámhatóságok szervezetéről és illetékességéről.

14.

A 2007 évi CXXI. tv. az egyes szociális tárgyú törvények módosításáról.

15.

339/2007 (XII.15.) Korm. rendelet az egyes szociális tárgyú kormányrendeletek módosításáról.

16.

1991. évi XI. tv. az egészségügyi hatósági és igazgatási tevékenységről

17.

1997. évi CLIV. tv. az egészségügyről

18.

1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról

19.

1993. évi LXXIX. törvény a közoktatásról

20.

1993. évi LXXX. törvény a felsőoktatásról

21.

1994. évi XL. törvény a Magyar Tudományos Akadémiáról

22.

2005. évi CXXXIX. törvény a felsőoktatásról

23.

289/2005. (XII. 22.) Korm. rendelet a felsőoktatási alap- és mesterképzésről, valamint a szakindítás eljárási rendjéről

24.

68/2006. (III. 28.) Korm. rendelet a Felsőoktatási és Tudományos Tanácsról

25.

79/2006. (IV. 5.) Korm. rendelet a felsőoktatásról szóló 2005. évi CXXXIX. törvény egyes rendelkezéseinek végrehajtásáról

26.

33/2007. (III. 7.) Korm. rendelet a doktori iskola létesítésének eljárási rendjéről és a doktori fokozat megszerzésének feltételeiről

298

27.

41/2005. (X. 27.) AB határozat

299

Irodalomjegyzék a IV. részhez 1.

Balányi Klára: Veszélyeztetett gyermekek.Család, gyermek, ifjuság.1994. évi 1. szám

2.

Daróczy Márta: A gyermekekről szóló l989. évi törvény Nagy-Britanniában. Magyar Jog 1995. évi 5. szám

3.

Deák

Sándorné: A 2000 évben gyermekvédelmi szakellátásába került Komárom-Esztergom megyei

gyermekekről. Magyar Közigazgatás 2002. évi 2. száma 4.

Földesi Klára: A gyámügy 100 éve. Állam és Igazgatás 1978. évi 3. száma

5.

Galambos Tamás: A Gyermekvédelmi Törvény hatályosulása Győr Városi- Gyámhivatal illetékességi területén. Magyar Közigazgatás 2000. évi 1o száma

6.

Gergely Ferenc: A magyar gyermekvédelem történetének vázlata a XIX. század második felétől Gyermek- és ifjúságvédelem 1984. évi 3. száma.

7.

Godja Györgyné: Tapasztalatok az örökbefogadásról, az örökbefogadás felbontásáról Magyar Közigazgatás 2001. évi 12. száma

8.

Gyevikiné-Szollár: A szociális törvényben és a gyermekvédelmi törvényben szereplő ellátási formákban tapasztalható átfedések, ezek gyakorlati problémái Magyar Közigazgatás 1999. évi 6. száma

9.

Nyerges Kálmán: A fiatalkorúak pártfogó felügyeletének változása a gyermekvédelmi törvény hatására a közigazgatás szervezetében. Magyar Közigazgatás 2000. évi 7. száma

10.

Rétiné-Dernócziné: A gyermekjóléti alapellátások helyzete Győr-Moson-Sopron megyében. Magyar Közigazgatás 2002. évi 2. szám

11.

11.Szöllősi Gábor: Európai elemek a gyermekek szociális ellátásában és védelmében. Magyar Jog 1995. évi 8. szám

12.

12.Szöllősi Gábor: Szolgáltató és hatósági feladatok a helyi gyermekvédelemben. Magyar Közigazgatás 1995. évi 7. és 8. szám

13.

13.Tőke Lajos: A közigazgatás költészete.(Gondolatok az új gyermekvédelmi törvényről) Magyar Közigazgatás 1997. évi 11. szám

14.

Dr.Filó Erika- dr. Katonáné dr.Pehr Erika:Gyermekvédelem, gyámügy. HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Budapest 1998.

15.

Gáspár Károly: Gyermekvédelmi és gyámügyi kézikönyv-2004- Család, gyermek, ifjúság –kiemelten közhasznú szervezet

16.

Dr. Csepeli Ágota: Gyermekvédelmi jogszabályváltozások. Önkormányzati Hírlevél 2006. évi 5. szám

17.

Berényi Sándor: A kulturális közigazgatás Magyar közigazgatási jog. 1999. 210-249. oldal

18.

Hajdú Lajos: A levéltárak és a közigazgatás Magyar Közigazgatás, 1991. évi 1. szám 254-261. oldal

19.

Halmi Nándor: Eljárási gondok a műemlékvédelem újraszabályozása után Magyar Közigazgatás, 2002. évi 2. szám 126-128. oldal

20.

Kiss Zoltán: A kulturális jogrendszer szervezete és átalakulása az elmúlt tíz évben Magyar Közigazgatás, 1997. évi 2. szám 114-123. oldal

21.

Kiss Zoltán: A kulturális jogrendszer szerkezete és átalakulása az elmúlt tíz évben Magyar Közigazgatás, 1997. évi 1. szám 14-19. oldal

300

22.

Kiss Zoltán: Törvény a kulturális örökség védelméről. [2001. évi LXIV. tv.] Cég és Jog, 2001. évi 11. szám 16-25. oldal

23.

Kriston László: Gondolatok a kulturális javak védelméről Magyar Jog, 2000. évi 6. szám 354-357. oldal

24.

Lőrinczné Szabó Tünde A területrendezés és a műemlékvédelem Magyar Közigazgatás, 2000. évi 11. szám 678-680. oldal

25.

Prugberger Tamás A kulturális tényezők hatása a jogalkotásra Kultúra jelene és jövője, 1993. 21-33. oldal

26.

Sonkoly Gábor: A kulturális örökség fogalmának értelmezési és alkalmazási szintjei Regio. Kisebbségi Szemle, 2000. évi 4. szám 45-66. oldal

27.

Varga Csaba Jog és kultúra összehasonlító perspektívából Peschka-emlékkönyv, 1999. 335-352. oldal

28.

Balázs István: A területi közigazgatás átszervezése és a közoktatás irányítása, Önkormányzat és Közoktatás, 1996. 35-44. oldal

29.

Berényi Sándor: Oktatásügyi igazgatás Magyar közigazgatási jog, 1999. 322-347. oldal

30.

Bóra Ferenc: A közoktatás szabályozása és az autonómia, Magyar Közigazgatás, 1996. évi 6. szám 344349. oldal

31.

Dobos Krisztina - Dobsi Attila: A közoktatási törvényi koncepció és az önkormányzatiság, Magyar Közigazgatás, 1992. évi 4. szám 234-240. oldal

32.

Ficzere Lajos: A tudományos kutatás, felsőoktatás, és műszaki fejlesztés jogi szabályozásáról, Magyar Közigazgatás, 1990. évi 9. szám 795-803. oldal

33.

Gehér József: Európaiság az oktatáshoz való jog területén, Magyar Szemle, 1997. évi 1-2. szám 20-39. oldal

34.

Halász Gábor: Az önkormányzatok és a közoktatás fejlesztési stratégiája, Önkormányzat és Közoktatás, 1996. 23-33. oldal

35.

Halász Gábor: Önkormányzati közoktatás-irányítás a kilencvenes évek közepén, Önkormányzat és Közoktatás, 1996. 9-15.

36.

Halász Gábor: Változások az európai közoktatási rendszerek irányításában, Oktatás és Európa, 1993. 7798. oldal

37.

Ladányi Andor: A felsőoktatási intézmények integrációjáról, Magyar Felsőoktatás 1997. évi 1-2. szám, 10-14. oldal

38.

Szüdi János (szerk.): Az oktatás nagy kézikönyve, Complex Budapest, 2007. 426-456. oldal

39.

Szüdi János: A közoktatási törvény kézikönyve, Okker Oktatási Iroda, Budapest, 1994. 381. oldal

301