Kwaliteit van de PROGRAMMA BEGROTING van de gemeente Best. Een volgende stap op weg naar (nog) meer sturing door de Raad

Kwaliteit van de PROGRAMMA BEGROTING van de gemeente Best

Een volgende stap op weg naar (nog) meer sturing door de Raad

Rekenkamercommissie gemeente Best Best, februari 2007

2

Inhoudsopgave bladzijde Woord vooraf

5

Management samenvatting

7

1.

Inleiding 1.1. Aanleiding / Context 1.2. Doel van het onderzoek 1.3. Centrale probleemstelling 1.4. Onderzoeksopzet 1.5. Opbouw van deze rapportage

11 11 12 12 13 16

2.

Kwaliteit van de begroting: voldoet de begroting aan weten regelgeving? 2.1 Voldoet de begroting aan de bepalingen in de Besluit begroting en verantwoording? 2.2 Voldoet de begroting aan de bepalingen in de 212-verordening?

17 18 19

3.

Kwaliteit van de begroting: voldoet de begroting aan ‘additionele eisen’ en is de begroting SMART? 3.1 Kwaliteit van de Programma’s 3.2 Kwaliteit van de paragrafen

21 23 26

4

Kwaliteit van het collegeprogramma, coalitieakkoord en kadernota

29

5.

Het beeld van de raad 5.1 Het beeld van de Raad over de begroting ‘as-is’ 5.2 Het beeld van de raad over de totstandkoming en de behandeling van de begroting

31 32 34

6.

Bevindingen, conclusies en aanbevelingen 6.1 Algemene bevindingen 6.2 Conclusies 6.3 Aanbevelingen

37 37 38 40

7.

Reactie college burgemeester en wethouders

45

Bijlage

49

3

4

Woord vooraf Met de invoering van het dualisme en de introductie van de programmabegroting wil de wetgever de kaderstellende en controlerende rol van de raad versterken. De nieuwe opzet van de begroting gaat niet meer uit van 'functies' maar van 'programma's'. Een programma is "een samenhangend geheel van activiteiten gericht op een te bereiken maatschappelijk doel/effect'. Deze nieuwe 'duale begroting' moet het de raad mogelijk maken om meer te gaan sturen op gewenste maatschappelijke effecten en meer greep te krijgen op de kwaliteit van bedrijfsvoering en doelmatigheid van het gemeentelijke optreden. Het instrument van de programmabegroting geeft de raad de mogelijkheid om vooraf speerpunten van beleid te formuleren als opdracht aan het college. Op basis daarvan kan de raad vervolgens achteraf aan de hand van voortgangsinformatie in onder meer de jaarrekening controleren of het college de afgesproken prestaties heeft geleverd en of de beoogde effecten zijn gerealiseerd. De begroting is daarmee een belangrijk instrument waarmee de raad zijn kaderstellende en controlerende taak jegens het college kan vormgeven. De mate waarin de raad deze kaderstellende en controlerende rol ook effectief kan en zal vervullen wordt in belangrijke mate bepaald door de kwaliteit van de programmabegroting. De wijze waarop de raad c.q. de raadsleden invulling geven aan hun (kaderstellende en controlerende) rol is in dit verband uiteraard ook van groot belang. Uit onderzoeken van andere rekenkamercommissies blijkt dat op de programmabegroting van gemeenten nog vaak het nodige is aan te merken ten aanzien van het voldoen aan de eisen van transparantie en logische samenhang tussen gewenste maatschappelijke effecten (wat willen we bereiken), de door de gemeente toegezegde prestaties (wat gaan we daarvoor doen) en in te zetten middelen (wat mag het kosten). Daarbij is de meetbaarheid van de gewenste maatschappelijke effecten en de te leveren prestaties vaak nog onvoldoende om een goede controle van de raad op de voortgang mogelijk te maken. De rekenkamercommissie (RKC) acht daarom een evaluatie van de programmabegroting in zijn geheel zeer gewenst vanwege het grote maatschappelijke belang en de relevantie van de begroting voor het functioneren van raad en college. Een goede programmabegroting biedt de basis voor een (maatschappelijk) goed functionerende gemeentelijke overheid. Een goede (dat wil zeggen een intern logisch samenhangende, transparant en meetbaar geformuleerde) programmabegroting is verder een essentiële voorwaarde voor het kunnen uitvoeren van de controlerende taak door de raad. De RKC verwacht met dit onderzoek een stimulans te geven aan een kwaliteitsverhoging van de programmabegroting van Best, zodat de raad een goed bruikbaar instrument ter beschikking krijgt om zijn kaderstellende en controlerende taken verder te kunnen optimaliseren. Prof. dr. ir. F.J. Heemstra Drs. W.J.H.S. Lindelauf RA RO Drs. N.W. Gouw

5

6

Management samenvatting Deze management samenvatting geeft beknopt weer hoe het onderzoek naar de kwaliteit van de begroting en het begrotingsproces van de gemeente Best is opgezet en wat de belangrijkste conclusies en aanbevelingen zijn. Om de samenvatting ook echt een samenvatting te laten zijn, is de tekst in min of meer staccato stijl opgesteld en beperkt gebleven tot de hoofdzaken. Doel van het onderzoek is het geven van een kwaliteitsoordeel over de begroting en het begrotingsproces om aldus een bijdrage te leveren aan de verbetering van de programmabegroting als kaderstellend en controlerend instrument voor de raad. Om dit doel te bereiken zijn de programma’s en paragrafen (van de programmabegroting), het collegeprogramma, de kadernota en het begrotingsproces nader onderzocht (de objecten van onderzoek volgens onderstaand schema). Hiervoor zijn instrumenten in de vorm van checklists gebruikt. Onderzocht is of de objecten voldoen aan weten regelgeving (Besluit Begroting en Verantwoording (BBV), 212-verordening) en voldoen aan eisen van ‘SMARTheid’ en van ‘voldoende inzicht geven in...’. Daarnaast is onderzocht wat de raad vindt van de begroting en het begrotingsproces (perceptie). In onderstaand figuur is de essentie van het onderzoek schematisch weergegeven. De kleuring van de cellen geeft aan welke object met behulp van welk instrument is onderzocht.

BBV Objecten van onderzoek

Beoordelingsinstrumenten 212 Additionele SMART / verordening vragen SMART+

Enquete / interviews

Programma’s Paragrafen Collegeprogramma en Kadernota Begrotingsproces

6. Bevindingen, conclusies en aanbevelingen Overeenstemming met weten regelgeving De programmabegroting 2007 stemt bijna volledig overeen met de bepalingen zoals deze in het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV).zijn opgenomen. Op een drietal niet zwaarwegende punten is sprake van een kleine afwijking. Tevens voldoet de begroting eveneens bijna volledig aan de eisen die in de 212-verordening zijn gesteld. Ten aanzien van een aantal punten, veelal de paragrafen betreffende, zijn (niet zwaarwegende) opmerkingen te plaatsen. Kwaliteit van de programma’s. Over het algemeen is het oordeel van de RKC over de kwaliteit van de programma’s positief. De prettige, korte schrijfstijl en de overzichtelijke lay-out dragen hier zeker aan bij. Ook de indelingen in resultaatgebieden en de gehanteerde paragraafjes (wat willen we bereiken, wat gaan we daarvoor doen et cetera) is goed te noemen. Ten aanzien van de 3 W-vragen zijn zeker wel verbeteringen te realiseren. Zo concludeert de RKC dat diverse doelformuleringen concreter, SMART-er geformuleerd kunnen worden. Ten aanzien van de 2e W-vraag (wat gaan we daarvoor doen) scoren de programma’s in kwalitatieve zin het minst. Niet altijd is in voldoende mate duidelijk welke activiteiten nu ontplooid gaan worden. Gekozen formuleringen zijn niet in afdoende mate actiegericht en extern (prestatiegericht) georiënteerd. De in sommige gevallen gekozen interne activiteiten (overleg voeren, nota opstellen, et cetera) hebben in het kader van resultaatgerichtheid (we spreken immers over resultaatgebieden) en externe focus geen meerwaarde.

7

Ook worden onder het kopje ‘wat gaan we daarvoor doen’ regelmatig (sub)doelen in plaats van activiteiten benoemd. Ten aanzien van de 2e W-Vraag (wat gaan we daarvoor doen) stelt de RKC tenslotte vast dat het ontbreken van termijnen en/of een tijdsplanning een tekortkoming is. Voor wat betreft de 3e W-vraag (wat mag het kosten) concludeert de RKC dat het niet vermelden van de kosten per resultaatgebied gerichte sturing door de raad minder goed mogelijk maakt. Tenslotte concludeert de RKC dat het onderscheid tussen bestaand en nieuw beleid aan de hand van de programmabegroting (inclusief de kadernota!) wel te krijgen is, maar echt eenvoudig is dat (in elk geval voor de RKC-leden) niet. De RKC stelt vast dat er een sterk accent ligt op nieuw beleid. Kwaliteit van de paragrafen De RKC stelt vast dat de zeven paragrafen grosso modo voldoen aan de criteria die door de RKC zijn gesteld. Voor de ene paragraaf geldt dat iets meer dan de andere, maar over het algemeen is de RKC te spreken over de kwaliteit van de paragrafen. Desalniettemin is er wel een aantal opmerkingen gemaakt die verbetering behoeven. Tevens stelt de RKC vast dat de SMARTheid van de paragrafen ‘matig tot voldoende’ is. Dat komt met name omdat aan de eisen van meetbaarheid en tijdgebondenheid in mindere mate wordt voldaan. Kwaliteit van het collegeprogramma en de kadernota De RKC stelt vast dat zowel het collegeprogramma 2006 – 2010 als de kadernota voldoen aan de gestelde criteria. Geconcludeerd wordt dat beide documenten aangemerkt kunnen worden als adequate sturingsinstrumenten. Het beeld van de raad Op hoofdlijnen is het beeld van de raad positief te noemen. Complimenten zijn (net zoals tijdens de begrotingsbehandeling d.d. 13/11/2006) veelvuldig naar voren gebracht. Er wordt een duidelijke verbetering ten opzichte van voorgaande jaren ervaren. Veel positieve geluiden zijn ook naar voren gebracht omtrent de vertaling van het collegeprogramma kadernota programmabegroting. De raadsleden ervaren de begroting (en kadernota) dan ook als een instrument om op afdoende wijze de kaderstellende en controlerende taak in te vullen. 100% tevreden is men nog niet. Verbeteringen zijn in de beleving van de raadsleden zeker te realiseren. Hoofdzakelijk hebben die betrekking op het nog SMARTER formuleren van de programma’s (onder andere door het opnemen indicatoren). Er is een duidelijke behoefte bij de raad waar te nemen om op de beleidsterreinen goed geïnformeerd te worden over de voortgang en termijnen. Voor wat betreft de behandeling van de begroting is als verbeterpunt door nagenoeg alle fracties “de week van de kadernota’ naar voren gebracht. Aanbevelingen Op basis van het onderzoek formuleert de RKC een aantal aanbevelingen. Deze aanbevelingen moeten worden gezien als ondersteuning en stimulering van het lopende verbetertraject vanuit de invalshoek van de kaderstellende, sturende en controlerende rol van de gemeenteraad. De aanbevelingen dienen dus gezien te worden als een ‘verdere optimalisatie’, als een volgende stap op weg naar (nog) meer sturing door de raad en zijn gericht op: -

de begroting ‘as-is’ de rol van de gemeenteraad het proces en de spelers

Aanbeveling 1:

Geef het college van B&W opdracht om in de tekortkomingen ten aanzien van het Besluit Begroting en Verantwoording en de Verordening 212 van de gemeente Best te voorzien

8

Aanbeveling 2:

Met de programmabegroting 2007 is de gemeente Best op de goede weg; hou derhalve vaart in het verbetertraject. Stuur er als gemeenteraad op aan dat prioriteit wordt gegeven aan: a) het ontwikkelen van normering en prestatie-indicatoren b) het SMARTER formuleren van hetgeen ‘we willen bereiken’ bij de diverse resultaatgebieden. Laat hierbij de rol van de gemeente definiëren; c) het output- en resultaatgerichter (prestatiegerichter) definiëren van activiteiten (2e W-vraag; wat gaan we er voor doen), inclusief termijnen

Aanbeveling 3:

Dring aan op het herstellen van het evenwicht tussen nieuw beleid en bestaand beleid. Laat aan de begroting een soort ‘toezeggingen-/voortgangssysteem’ toevoegen.

Aanbeveling 4

Waak er voor dat politiek besturen in Best een technocratisch, instrumentele aangelegenheid wordt; geef als raad dus duidelijk de kaders en grenzen aan van het verbeteren van de planning & controlproducten.

Aanbeveling 5:

Waak als raad voor een (te) gedetailleerde rol als het gaat om kaderstelling en controleren.

Aanbeveling 6:

Geef in 2007 invulling aan de “week van de kadernota”.

Bovenstaand worden de aanbevelingen op hoofdlijnen benoemd. Voor een nadere toelichting verwijzen wij naar het hoofdstuk 6 in de rapportage.

9

10

1.

INLEIDING

Met het onderzoek naar de kwaliteit van de programmabegroting 2007 wil de RKC een bijdrage leveren aan de verbetering van de programmabegroting als kaderstellend en controlerend instrument voor de raad. Het beoordelen van de kwaliteit is derhalve geen doel op zich, maar vormt een middel om daar waar nodig verbeterpunten aan te reiken en een bijdrage te leveren aan het lerend vermogen van de raad in het totale begrotingsproces. De RKC Best wil deze doelstelling realiseren door - niet alleen een onderzoek naar de kwaliteit van de programmabegroting 2007 uit te voeren, maar tevens – in het vervolg hiervan –onderzoek te doen naar de kwaliteit van de tussenrapportages 2007 en die van de jaarstukken 2007; - verder te gaan dan alleen maar aandacht te besteden aan de kwaliteit van de programmabegroting ‘as-is’, maar tevens het proces van totstandkoming en behandeling van de begroting; - het onderzoek naar de (kwaliteit van de) programmabegroting te combineren met het onderzoeken van de (kwaliteit van) het collegeprogramma. Het collegeprogramma biedt namelijk een meerjarig kader voor het opstellen van de jaarlijkse programmabegroting. - de onderzoeksresultaten naast die van de gemeenten Nuenen, Waalre, Son en Breugel en Heeze-Leende te leggen, waar door de RKC’s een identiek onderzoek op identieke wijze wordt uitgevoerd. Doel van een dergelijke ‘vergelijking’ is zeker niet te komen tot uitspraken als gemeente x doet het beter dan gemeente y, maar het bieden van mogelijkheden om van elkaar te leren.

1.1.

Aanleiding / Context

De invoering van het duale stelsel heeft geleid tot een ontvlechting van de taken van gemeenteraad en college. De raad concentreert zich met name op kaderstelling, controle en volksvertegenwoordiging en het college bestuurt, voert uit en legt verantwoording af. Deze gewijzigde verhoudingen hebben ook gevolgen voor de begrotingsopzet. In januari 2004 is het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) in werking getreden, als uitwerking van artikel 186 Gemeentewet, waarin door de wetgever de eisen aan de begrotings- en verantwoordingstukken zijn vastgelegd. Het uitgangspunt van het BBV is dat iedere doelgroep zijn eigen documenten heeft, die zijn afgestemd op de informatiebehoefte van elke doelgroep. De programmabegroting en jaarstukken vormen de twee centrale sturingsinstrumenten van de raad. De programmabegroting bevat het voorgenomen beleid op basis waarvan de resultaten van dat beleid achteraf getoetst kunnen worden, terwijl de jaarstukken de basis vormen voor de verantwoording van het gevoerde beleid. De programmabegroting en de jaarstukken plaveien derhalve de weg voor een eenduidige uitvoering van beleid en maken langs die route deel uit van een bredere communicatie tussen de gemeente en de doelgroepen van het beleid, te weten de burgers, maatschappelijke organisaties en andere externe partijen die met dat beleid op de een of andere manier te maken hebben. Voor de gemeenteraad betekent dit dat de begroting en jaarstukken voldoende inzicht moeten bieden om invulling te geven aan de kaderstellende en controlerende taak van de raad. Het sturen op de hoofdlijnen van beleid via de programma’s staat daarbij centraal. De waarborging van de informatiebehoefte van de raad staat voorop, omdat het budgetrecht één van de belangrijkste instrumenten van de gemeenteraad is. De programmabegroting is ingevoerd om de raad beter in staat te stellen op hoofdlijnen te kunnen sturen. De begroting moet beter inzichtelijk worden voor de (niet altijd financieel geschoolde) raadsleden. De programmabegroting heeft nu ook veel meer een functie als beleidsprogramma en moet ervoor zorgen dat de raad de gewenste maatschappelijke effecten van het beleid centraal stelt. De cruciale positie van de programmabegroting vormt de aanleiding voor de RKC om de programmabegroting 2007 aan een nader onderzoek te onderwerpen. Daarbij kijkt de RKC niet alleen naar de programmabegroting als zodanig (de feiten) maar ook naar de wijze waarop de programmabegroting door de raad als sturingsinstrument wordt beleefd. (de perceptie). Met andere woorden: er wordt niet alleen gekeken naar de inhoud van de programmabegroting (bijvoorbeeld: voldoet de programmabegroting aan weten regelgeving, zijn de doelstellingen

11

SMART omschreven etc.) maar ook naar de kwaliteit ervan, in de zin van: sluit de programmabegroting, inclusief het proces van totstandkoming ervan en inclusief de begrotingsbehandeling, aan bij de wensen van de raad? In het voorjaar 2006 is, met de totstandkoming van de nieuwe colleges, tevens de beleidsmatig te varen koers op hoofdlijnen uitgezet. Deze koersbepaling is vastgelegd in een collegeprogramma. Dit programma vormt een belangrijk en meerjarig houvast voor het te voeren gemeentelijk beleid, zowel voor het college vanuit zijn uitvoerende taak (“wat gaan we doen”?) als voor de raad vanuit zijn controlerende taak (“doen we wat we moeten doen”?). Tegelijkertijd heeft het een belangrijk politiek karakter: het is een document waarmee verschillende politieke partijen de gedeelde politieke ambities verwoorden. Het collegeprogramma’s dient zijn vertaling te krijgen in de programmabegrotingen van de vier komende jaren. Immers: de doelstellingen zoals verwoord in het collegeprogramma moeten worden gehaald tijdens de raadsperiode 2006-2010. Doelstellingen, productie en hiermee gepaard gaande kosten (incidenteel en structureel) moeten hun plaats krijgen binnen de verschillende programma’s waarin de programmabegroting uiteenvalt. De RKC combineert het onderzoek naar de (kwaliteit van de) programmabegroting met de (kwaliteit van) het collegeprogramma. Voor het college kan een kwalitatief hoogwaardig collegeprogramma een houvast bieden wat betreft de meerjarige planning en uitvoering van beleid. Een collegeprogramma vormt wat dat betreft tevens een meerjarig kader voor het opstellen van de jaarlijkse programmabegrotingen.

1.2.

Doel van het onderzoek

Met dit onderzoek wil de RKC een bijdrage leveren aan de verbetering van de programmabegroting als sturings- en controle-instrument voor de raad. De RKC wil met dit onderzoek een oordeel vormen over de kwaliteit van de programmabegroting in het algemeen (en de programma’s en paragrafen in het bijzonder) en de kwaliteit van het begrotingsproces (totstandkoming en behandeling). De RKC formuleert hiertoe aanbevelingen welke in dit rapport zijn opgenomen. Invalshoek daarbij is het optimaliseren van de sturende en controlerende rol van de raad. In concreto streeft de RKC met het uitvoeren van dit onderzoek de volgende doelstellingen na: • nagaan hoe het is gesteld met de inhoud van de programmabegroting 2007. Hoe begrijpelijk, consistent en inzichtelijk etc. etc. is de programmabegroting? Voldoet de programmabegroting aan de daaraan, in de wet en gemeentelijke regelgeving gestelde eisen? • vaststellen op welke wijze de raad zelf oordeelt over de kwaliteit van de programmabegroting als instrument binnen het proces van kaderstelling, beleidsvoorbereiding en controle en nagaan hoe de raad tegen de totstandkoming en de behandeling van de programmabegroting aankijkt. • nagaan of en in hoeverre het collegeprogramma aan de daaraan te stellen eisen voldoet en of dit programma juist en volledig in de programmabegroting wordt vertaald.

1.3

Centrale probleemstelling

De centrale onderzoeksvraag in het onderzoek luidt: Biedt het collegeprogramma, de kadernota en de programmabegroting 2007 voldoende en duidelijke kaders voor sturing door de raad? Zijn de meest relevante componenten van de collegeprogramma’s vertaald in de programmabegroting en kan de raad zich op basis van de geformuleerde doelen-activteiten-middelen in de programmabegroting achteraf (bij de verantwoording) voldoende een oordeel vormen over de doelrealisatie. Het onderzoek zal leiden tot aanbevelingen voor verdere verbetering van de kwaliteit van de programmabegroting. Eventueel worden de doorgevoerde verbeteringen de komende jaren gevolgd/gemonitord. Daarnaast kunnen de bevindingen m.b.t. het collegeprogramma worden meegenomen bij de coalitievorming van 2010.

12

Afgeleide vragen De volgende vragen kunnen worden afgeleid van de centrale onderzoeksvraag: • Hoe zit het met de overeenstemming van de programmabegroting met de interne en externe weten regelgeving? • Wat is de kwaliteit van de programma’s? • Wat is de kwaliteit van de paragrafen? • Wat is de kwaliteit van het collegeprogramma? • Wat is de kwaliteit van de kadernota? • Is de gemeenteraad van mening dat de programmabegroting voldoende duidelijke kaders biedt om de sturende en controlerende rol van de raad mogelijk te maken? • Hoe oordeelt de raad zelf over de totstandkoming en de behandeling van de programmabegroting?

1.4

Onderzoeksopzet

De onderzoeksmethodologie Bij het onderzoek dient een onderscheid gemaakt te worden in 3 niveaus. • • •

In het zogenoemde 1ste niveau onderzoek staat centraal de kwaliteit van de begroting c.q. begrotingsproces (inclusief collegeprogramma en kadernota [indien aanwezig]) van de gemeente Best. Het 2e niveau onderzoek (waarvan het 1ste niveau onderzoek een onderdeel is) richt zich op dezelfde vraag als die in het 1ste niveau onderzoek maar dan niet alleen voor de gemeente Best maar ook voor de gemeenten Son, Best, Nuenen en Heeze-Leende. In het 3e niveau onderzoek (waarvan het 1ste en 2e niveau onderzoek onderdelen zijn) wordt de kwaliteit van de tussenverslagen en jaarstukken betrokken.

Zoals eerder aangegeven, wordt vanuit twee invalshoeken gekeken naar de kwaliteit van de te onderzoeken objecten; te weten vanuit ‘het voldoen aan weten regelgeving’ en vanuit ‘het voldoen aan verwachtingen (beleving)’.

Begroting + Proces Beleving

Per gemeente

Wet- en regelgeving (BBV, 212, etc.)

Tussen gemeenten

Collegeprogramma Tussenrapportages Jaarstukken

Begrotingsproces Tbv Son - totstandkoming Tbv Best, etc - behandeling

Generiek onderzoeksinstrumentarium

Onderzoeksobjecten tbv Best Tbv Son & Breugel Tbv Waalre etc....

13

Resultaten Aanbevelingen

In bovenstaand figuur worden deze niveaus in beeld gebracht. De geel gemarkeerde tekst / blokken zijn in dit onderzoek meegenomen. Zoals aangegeven zal in 2007 de kwaliteit van de tussenverslagen en in 2008 die van de jaarstukken onderzoch worden.

Het begrip Kwaliteit In het onderzoek speelt het begrip kwaliteit een centrale rol en de eerste vraag die in dit kader dan ook beantwoord dient te worden is ‘wat is kwaliteit’. Grofweg kan kwaliteit vanuit drie invalshoeken worden ingevuld, te weten de kwaliteit van het product, de kwaliteit van het proces en de kwaliteit van de middelen (zie onderstaand figuur).

Invoer -

collegeprog. gemeentewet nota’s BBV

Begrotingsproces - behandeling - totstandkoming

Uitvoer

Begroting

Middelen - Ambtelijk apparaat - Raad - B&W - Geld, tijd Figuur : Samenhang tussen de kwaliteit van het begrotingsproces, begroting en middelen. In het onderhavige onderzoek staat de kwaliteit van het proces en het product centraal. Kwaliteit van het proces heeft ondermeer te maken met zaken als inrichting van de begrotingsbehandeling, wijze waarop begroting tot stand komt (inspraakmogelijkheden, wijze van voorlichting, informatieverschaffing, e.d.). Productkwaliteit betreft ondermeer de begrijpelijkheid, leesbaarheid, consistentie, etc. van de begroting. Op kwaliteit van de middelen wordt niet nader ingegaan, maar het spreekt voor zich dat de uiteindelijke kwaliteit van de begroting in sterke mate wordt bepaald door de kwaliteit (ervaring, kennisniveau, etc.) van degenen die de begroting opstellen, behandelen, de beschikbare tijd die wordt uitgetrokken voor het begrotingsproces, etc. In het kader van het hier beschreven onderzoek is producten proceskwaliteit geoperationaliseerd door een antwoord te geven op de volgende vragen: Productkwaliteit: • is een en ander in overeenstemming met weten regelgeving (bijvoorbeeld BBV, 212 verordening); • hoe is de kwaliteit van de programma’s, bijvoorbeeld: o Zijn de maatschappelijke effecten (1e W–vraag) in de programmabegroting begrijpelijk, concreet en voldoende meetbaar geformuleerd en wordt en wordt een tijdpad aangegeven voor het tot stand brengen van deze effecten? o Is er sprake van een logische vertaling van de maatschappelijke effecten in te bereiken kwantitatieve en kwalitatieve doelstellingen? o Is er sprake van een duidelijke vertaling van de doelstellingen in hiervoor uit te voeren activiteiten (productie, projecten, investeringen) (2e W-vraag). o Is sprake van een duidelijke koppeling tussen deze activiteiten en de hiermee gepaard gaande kosten? (3e W-vraag). • en die van de paragrafen (bijvoorbeeld) o wordt voldoende inzicht gegeven in het beleid van het betreffende programma o wordt voldoende inzicht gegeven in de ontwikkelingen o en andere aspecten die gericht zijn op het krijgen van voldoende inzicht • wat is de kwaliteit van het collegeprogramma (bijvoorbeeld)

14

Zijn de doelstellingen volgens dit programma voldoende helder geformuleerd? Is een duidelijk tijdspad opgenomen waarin is aangegeven wanneer welk doel bereikt moet zijn? Is het collegeprogramma adequaat in financiële termen vertaald en is deze vertaling ook in de programmabegroting opgenomen. wat is het beeld van de raad, met andere woorden ‘hoe ervaart de raad de kwaliteit van de begroting’. o o o

•

Proceskwaliteit: • wat is het beeld van de raad over de kwaliteit van het begrotingsproces, met andere woorden ‘hoe ervaart de raad de kwaliteit van de totstandkoming en behandeling van de begroting (bijvoorbeeld) o De mate waarin de raad is geïnformeerd over de wijze van totstandkoming van de begroting o De mate waarin de raad invloed heeft gehad op de programma-indeling o De mate waarin de raad voldoende invloed heeft gehad bij het formuleren van nieuw beleid o De mate waarin bij de begrotingsbehandeling de programma’s als uitgangspunt zijn genomen o De mate waarin er tussen de raadsleden onderling debat heeft plaatsgevonden over de inhoud van de programma’s De programmabegroting 2007 is getoetst aan de hand van de regels en bepalingen uit het ‘Besluit Begroting en Verantwoording’ (BBV) en de Financiële Verordening ex artikel 212 Gemeentewet. Bovendien is de kwaliteit van begroting beoordeeld aan de hand van een aantal vooraf vastgestelde criteria. De paragrafen zijn getoetst in hoeverre deze ‘smart’1 zijn geformuleerd • specifiek, • meetbaar, • realistisch • tijdgebonden. Voor de programma’s is de lijst van ‘smart’-criteria uitgebreid in een zogenoemde smart+2 lijst en is getoets of de programma’s geformuleerd zijn in termen van • volledigheid, • consistentie/samenhang, • concreetheid • maatschappelijke effecten • meetbaarheid • realiteitsgehalte • tijdgebondenheid • vertaling naar concrete activiteiten • aansluiting financieel kader Voor deze toetsing is een checklist ontwikkeld, waarin bovengenoemde criteria zijn opgenomen (zie afzonderlijke bijlagenboek). Ten aanzien van het begrotingsproces is primair nagegaan hoe de raadsleden de totstandkoming en de behandeling van de begroting hebben ervaren. Bovendien heeft de RKC tijdens de begrotingsbehandeling in de raad op 13 november een observatie van de begrotingsbehandeling uitgevoerd. Voor het onderdeel ‘beeld van de raad’ is ervoor gekozen aan alle raadsleden afzonderlijk een schriftelijke vragenlijst voor te leggen (zie eveneens afzonderlijk bijlagenboek). Op basis van een analyse van de resultaten van deze enquête heeft een interview plaatsgevonden met enkele fractievoorzitters, de controller en het hoofd financiën. Doel van deze gesprekken was om in het oog vallende enquêteresultaten nader te bespreken, toe te lichten, te verklaren.

1 2

Een toelichting op deze SMART begrippen volgt in hoofdstuk 3. Hetzelfde geldt voor deze begrippen.

15

1.5

Opbouw van deze rapportage

De opbouw van de rapportage volgt de beschreven onderzoeksmethodologie. In onderstaand figuur wordt de opbouw schematisch weergegeven. In hoofdstuk 2 wordt beoordeeld of de begroting voldoet aan de wettelijke eisen (BBV en 212-verordening). In hoofdstuk 3 worden aan de hand van niet wettelijke eisen, maar eisen die te maken hebben met onder meer de mate van SMARTheid de begroting tegen het licht gehouden. Diezelfde insteek wordt in hoofdstuk 4 gebruikt om het collegeprogramma te beoordelen. De opzet en resultaten van de enquête en interviews (het beeld van de raad) komt in hoofdstuk 5 ter sprake. Tenslotte worden in hoofdstuk 6 enkele algemene bevindingen en de conclusies en aanbevelingen geformuleerd.



2.1 2.1

Beoordelingsinstrumenten 212 Additionele SMART / verordening vragen SMART+ 2.2 3.1 3.2 2.2 3.1 3.2 4 4

Enquête / interviews 5 5 5 5

6. Bevindingen, conclusies en aanbevelingen

16

2.

Kwaliteit van de begroting : voldoet de begroting aan weten regelgeving?

Wet- en regelgeving. De begroting dient te voldoen aan de eisen die relevante weten regelgeving aan de inrichting stelt. Het gaat daarbij om zowel de Gemeentewet als het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV). •

Artikel 189 van de Gemeentewet ten aanzien van het budgetrecht van de raad. De belangrijkste bepalingen over de begroting staan in de Gemeentewet. Artikel 189 van die wet zegt dat de raad voor alle taken en activiteiten van de gemeente jaarlijks de bedragen op de begroting brengt die hij daarvoor ter beschikking stelt, alsmede de financiële middelen die hij naar verwachting kan aanwenden. Dit is de kern van het budgetrecht van de raad. De begroting is dus de begroting van de raad. De wet draagt de raad op erop toe te zien dat de begroting in evenwicht is. De raad kan dit toezicht uitoefenen op basis van de meerjarenraming, de uiteenzetting van de financiële positie en de paragraaf weerstandsvermogen (met daarin een weergave van de risico's die de gemeente loopt en een aanduiding van de wijze waarop die zijn afgedekt). Dit stelt hoge eisen aan de overzichtelijkheid en de begrijpelijkheid van deze onderdelen.

•

Het BBV ten aanzien van de inhoud van de programmabegroting. Volgens de formele omschrijvingen bestaat de begroting uit een beleidsbegroting en een financiële begroting. De beleidsbegroting is opgebouwd uit een programmaplan (waarin de programma's staan, een overzicht van de algemene dekkingsmiddelen en een bedrag voor onvoorzien) en een aantal paragrafen (waarin de kaders staan voor diverse onderdelen van het financiële beheer, de bedrijfsvoering en voor lokale heffingen). De financiële begroting bestaat uit een totaaloverzicht van baten en lasten die onder de programma's zijn gespecificeerd en een uiteenzetting van de financiële positie van de gemeente.

•

Het BBV ten aanzien van het waarborgen van de kaderstellende en controlerende rol van de raad. Vanaf 2004 is volgens het BBV een inrichting van de begroting voorgeschreven volgens programma's. De bedoeling daarvan is om de raad de mogelijkheid te geven om te sturen op door hem gewenste maatschappelijke effecten. De programma's dienen informatie te geven over die effecten (wat willen we bereiken), activiteiten en prestaties (wat gaan we daarvoor doen) en kosten (wat mag dat kosten): de zogenaamde drie W-vragen. De raad is vrij om zelf zijn programma's te kiezen en richtlijnen te geven over de kwalitatieve uitwerking van de drie W-vragen. Afgezien van deze vrijheden is de raad op basis van het BBV bij de inrichting van de begroting aan een groot aantal voorschriften gebonden. Die voorschriften moeten waarborgen dat wordt voldaan aan de algemene verslagregels die voor elke organisatie gelden. Daarnaast moeten ze waarborgen dat de raad zijn kaderstellende en controlerende rol optimaal kan invullen. Het gaat er onder meer om dat alle informatie over programma's overzichtelijk op een plek bij elkaar komt te staan. Hetzelfde geldt voor informatie die nodig is om inzicht te krijgen in de financiële positie van de gemeente.

•

De aanvullende richtlijnen van de financiële verordening (artikel212 van de Gemeentewet). In de verordening op de inrichting van de begroting (de financiële verordening, artikel 212 van de Gemeentewet) worden de formele eisen van de wetgever, zoals hiervoor is uitgewerkt, bekrachtigd. Daarnaast heeft de raad, binnen de wettelijke eisen, de mogelijkheid om in deze verordening nadere voorschriften vast te leggen voor de kwaliteit van de inrichting van de begroting en van het begrotingsproces. Belangrijke aspecten om in die verordening te regelen zijn ondermeer: het niveau van autorisatie, het al of niet specifiek opnemen van apparaatskosten en programmakosten, eventuele schuifmogelijkheden tussen budgetten, de kwaliteit van de uitwerking en de toelichting op de drie W-vragen, de wijze waarop kaderstelling plaatsvindt in de perspectiefnota en het tijdstip van indienen van de jaarstukken zodat informatie daaruit tijdig beschikbaar is bij de voorbereiding van de begroting.

17

Werkwijze De (relevante) bepalingen uit het BBV en de 212 verordening zijn door de RKC vertaald in een normenkader, dat in de vorm van een checklist is gebruikt om te beoordelen of de programmabegroting 2007 voldoet aan de afzonderlijke bepalingen (zie onderstaand figuur). Het oordeel is vervat in de scores ‘ja’, ‘deels’, en ‘nee’. De ingevulde checklists treft u aan in het afzonderlijke bijlagenboek.



2.1 2.1

Beoordelingsinstrumenten Additionele SMART / 212 verordening vragen SMART+ 2.2 3.1 3.2 2.2 3.1 3.2 4 4

Enquete / interviews 5 5 5 5


2.1

Voldoet de begroting aan de bepalingen in de Besluit begroting en verantwoording?

De relevante bepalingen uit het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) zijn opgenomen in een normenkader c.q. een checklist. In totaliteit gaat het in de checklist om 75 onderdelen, die zijn getoetst op de mate van overeenstemming met het BBV. Het oordeel is vervat in de scores ‘ja’, ‘deels‘, of ‘nee’. Bij elk onderdeel is de mogelijkheid voor een toelichting gegeven. Resultaat Uit de beoordeling komt naar voren dat de programmabegroting 2007 van de gemeente Best nagenoeg volledig overeenstemt met de bepalingen zoals deze in het BBV zijn opgenomen. Over een zeer beperkt aantal punten is een aantal opmerkingen te maken. Het betreft de volgende zaken: -

In de paragraaf kapitaalgoederen wordt slechts gedeeltelijk ingegaan op het beleidskader en op de uit dit beleidskader voortvloeiende consequenties.

-

De paragraaf betreffende de financiering bevat slechts gedeeltelijk de beleidsvoornemens ten aanzien van het risicobeheer van de financieringsfunctie.

-

Een visie op het grondbeleid in relatie tot de realisatie van de doelstellingen alsmede een aanduiding van de wijze waarop de gemeente Best het grondbeleid uitvoert is slechts gedeeltelijk in de paragraaf grondbeleid opgenomen. Tevens ontbreken een actuele prognose van de te verwachten resultaten van de totale grondexploitatie, een onderbouwing van geraamde winstmarge alsmede de beleidsuitgangspunten omtrent de reserves voor grondzaken in relatie tot de risico’s van de grondzaken. Ten aanzien van al deze punten wordt verwezen naar de jaarlijkse nota grondbeleid.

18

2.2

Voldoet de begroting aan de bepalingen in de 212-verordening?

In totaal zijn vele items uit de 212-verordening van de gemeente Best getoetst. Het betreft items welke een directe en relevante relatie hebben met de opzet en inrichting van de begroting. Het oordeel is vervat in de scores ‘ja’, ‘deels‘ of ‘nee’. Bij elk onderdeel is de mogelijkheid om een toelichting gegeven. Resultaat De programmabegroting 2007 voldoet bijna volledig aan de eisen die in de 212-verordening zijn gesteld. Er is een aantal opmerkingen te plaatsen. Het betreft de volgende punten: -

In tegenstelling tot hetgeen is opgenomen in de gemeentelijke verordening wordt in de begroting geen overzicht gegeven van de toedeling van de producten uit de productenraming aan de programma’s.

-

In de paragraaf weerstandsvermogen worden in beperkte mate de risico’s van materieel belang aangegeven. Een inschatting van de kans dat deze zich voordoen ontbreekt.

-

In de paragraaf kapitaalgoederen wordt geen verslag gedaan over de voortgang van het geplande onderhoud en eventueel achterstallig onderhoud aan kunstwerken.

-

In de paragraaf financiering wordt geen aandacht besteed aan de liquiditeitsplanning en de financieringsbehoefte voor de komende drie jaar.

-

In de bedrijfsvoeringsparagraaf wordt niet ingegaan op de uitvoering (en voortgang) van 213a-onderzoeken.

-

In de paragraaf verbonden partijen wordt geen aandacht besteed aan het eigen vermogen, de solvabiliteit en het financieel resultaat per verbonden partij.

19

20

3

Kwaliteit van de begroting: voldoet de begroting aan ‘additionele’ eisen’ en is de begroting SMART?

Algemeen. Het voldoen aan de formele eisen is een wettelijke verplichting. Een programmabegroting die volledig aan de formele eisen voldoet, biedt echter nog geen garantie dat de begroting ook werkelijk een instrument is op basis waarvan de raad echt op gewenste maatschappelijke effecten kan sturen en zijn controlerende taak goed kan uitoefenen. Daarvoor moet de inhoud van de duale begroting aan een aantal kwalitatieve eisen voldoen die weliswaar niet wettelijk zijn vastgelegd maar waarover landelijk een brede consensus bestaat. •

De kwaliteit van de doelformulering (eerste W-vraag: volledigheid. consistentie en formulering in termen van effect) Onder het kopje 'wat willen we bereiken' behoort aan de hand van een helder samenhangend doelenschema te worden aangegeven welke maatschappelijke effecten met het programma worden beoogd. Voor het gehele programma wordt een overkoepelende algemene visie geformuleerd. Vervolgens worden voor de diverse te onderscheiden samenhangende programmadelen hoofddoelen geformuleerd. De diverse hoofddoelen worden elk vertaald in een aantal operationele sub- of werkdoelen. Deze laatste moeten concreet aangeven welke directe resultaten met de uitvoering van het beleid (inzet van middelen en activiteiten) worden beoogd. Zo ontstaat een helder samenhangend doelenschema, waarbij de doelen op het laagste niveau in een directe relatie staan met de door de gemeente te leveren prestaties, die in de tweede Wvraag nader worden geconcretiseerd. De kwaliteit van de diverse doelen moet voldoen aan de criteria inzake volledigheid, consistentie en formulering in termen van maatschappelijk effect. Onder volledigheid verstaan we voor het programmadoel, dat de doelen van het coalitieakkoord / collegeprogramma of het meerjarig beleidskader erin tot uitdrukking komen. De hoofddoelen moeten volledig zijn ten opzichte van het programmadoel. De subdoelen moeten volledig zijn ten opzichte van hogere doelen. Doelen zijn consistent als hogere en lagere doelen (hoofddoelen en subdoelen) logisch op elkaar aansluiten. Daaronder verstaan wij dat er tussen het lagere en het hogere doel een oorzakelijk verband bestaat. Anders gezegd: het moet aannemelijk zijn dat het realiseren van het subdoel ertoe leidt dat het hoofddoel tot stand komt. Om zo scherp mogelijk in beeld te krijgen wat moet worden bereikt, is het van belang doelen consequent in termen van gewenste maatschappelijke effecten te formuleren. Een maatschappelijk effect definiëren wij als een gewenste toestand in de samenleving.

•

Kwaliteit van prestaties (de tweede W-vraag) Onder het kopje 'wat gaan we daarvoor doen' staan de prestaties die zullen worden geleverd om de doelen onder 'wat willen we bereiken' te kunnen realiseren. We hanteren hier de term 'prestaties' als verzamelterm voor alle gemeentelijke activiteiten. Het realiseren van het product of de prestatie is te zien als stap op weg naar het uiteindelijke doel. De kwaliteit van de prestaties moet voldoen aan de criteria van volledigheid en consistentie. Ze moeten volledig en consistent zijn ten opzichte van de subdoelen onder 'wat willen we bereiken'.

•

Het SMART gehalte van programmadoelen en prestaties De bij de eerste W-vraag geformuleerde doelen en de bij de tweede W-vraag daarvoor aangegeven prestaties in effecten prestatie-indicatoren dienen meetbaar te zijn. Door de uitgangssituatie van de indicatoren vast te leggen, de gewenste streefwaarden op een einddatum te benoemen en de ontwikkeling in de tijd te monitoren, wordt duidelijk of gewenste effecten worden gerealiseerd en toegezegde prestaties zijn geleverd. Dit is essentiële stuurinformatie voor zowel het college als de raad. Zonder deze informatie kan de raad zijn controlerende taak niet uitoefenen. Goede indicatoren moeten aan nog meer criteria voldoen die kunnen worden samengevat met het begrip "SMART' (Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch en Tijdgebonden etc.).

21

•

De specificatie van de kosten (de derde W-vraag) Onder het kopje 'wat mag dat kosten' staan de kosten van de programma's. Om te kunnen sturen op kosten is minimaal inzicht nodig in de kosten per deelprogramma (productgroep). Meer specifieke sturing is mogelijk bij een kostenoverzicht per subdoel. Om zicht te krijgen op de doelmatigheid van het beleid is het onder meer van belang om, waar mogelijk, kengetallen op te nemen die een beeld geven van de kosten per product (bijvoorbeeld kosten per vergunning) en kengetallen die een beeld geven van de samenhang tussen kosten en gewenste maatschappelijke effecten.

Werkwijze De paragrafen zijn getoetst in hoeverre deze ‘smart’3 zijn geformuleerd, dwz geformuleerd zijn in termen van: • Specifiek, De beschrijving moet maar voor één uitleg vatbaar zijn. Bovendien moet de doelgroep of de gebiedsafbakening eenduidig zijn. • Meetbaar, De mate waarin een meting mogelijk is; er dient sprake te zijn van: - een indicator (= kenmerk waaraan wordt afgemeten in hoeverre iets is gerealiseerd); - een streefwaarde (= de gewenste waarde van de indicator); - een nulmeting (= waarde van de indicator aan het begin). • Realistisch, De mate waarin de haalbaarheid is onderbouwd en de gemeente invloed heeft op de realisatie. • Tijdgebonden, Er is een tijdpad benoemd, waarbij de streefwaarde is voorzien van een tijdstip waarop deze moet zijn gehaald. Er is een (globale) tijdsfasering opgenomen, waarbij in ieder geval duidelijk is wat in het begrotingsjaar wordt gerealiseerd. Voor de programma’s is de lijst van ‘smart’-criteria uitgebreid in een zogenoemde smart+ lijst en is getoets of de programma’s geformuleerd zijn in termen van • Volledigheid, Onder volledigheid verstaan we de mate waarin de doelstellingen op de verschillende niveaus elkaar afdekken en het totale programma omvatten. • Consistentie/samenhang, Doelen zijn consistent als de doelstellingen op de verschillende niveaus logisch op elkaar aansluiten. Aangezien het gaat om het beoogde effect is het van belang dat de doelen op de verschillende niveaus consequent zijn geformuleerd in termen van maatschappelijk effect. • Concreetheid, Doelen dienen concreet, helder, duidelijk en voor één uitleg vatbaar te zijn. • Maatschappelijke effecten, In programma’s gaat het om maatschappelijke effecten. Om zo scherp mogelijk in beeld te krijgen wat moet worden bereikt, is het van belang doelen consequent in termen van gewenste maatschappelijke effecten te formuleren. Een maatschappelijk effect wordt in dit kader gedefinieerd als een gewenste toestand in de samenleving. • Meetbaarheid, Met meetbaarheid wordt bedoeld de mate waarin een meting mogelijk is. Een meting is mogelijk als aan een aantal theoretische eisen is voldaan, wat inhoudt dat er een indicator is (een kenmerk waaraan wordt afgemeten in hoeverre het doel is gerealiseerd, bijvoorbeeld het aantal naar werk uitgeschreven personen uit de bijstand), een streefwaarde is (de gewenste waarde van de indicator, bijvoorbeeld 100 personen) en een nulmeting (die aangeeft wat de waarde van de indicator is aan het begin van een periode, bijvoorbeeld 70, zijnde de uitstroom over het voorafgaande jaar).

3

De term ‘a ‘ staat voor “aanspreekbaarheid” (is de verantwoordelijkheid voor doelen en prestaties duidelijk). Dit aspect is in het onderzoek niet meegenomen.

22

• • •

•

Realiteitsgehalte, Als we realiteitsgehalte beoordelen, vragen we ons af of de haalbaarheid van de doelstelling door middel van een onderbouwing aannemelijk is gemaakt. Tijdgebondenheid, Tijdsgebondenheid wil zeggen dat de streefwaarde voorzien is van een tijdstip waarop deze moet zijn gehaald. Vertaling naar concrete activiteiten, De eis ‘vertaling naar concrete activiteiten’ kan worden gezien als een verbijzondering van de eis ‘concreetheid’. Een doel is namelijk concreet als aangegeven wordt op welke wijze c.q. aan de hand van welke activiteiten dat doel gerealiseerd gaat worden. Aansluiting financieel kader, Doelen dienen via vertaling naar concrete activiteiten vertaald te worden in financiële termen. Wat dat betreft sluit deze eis aan bij de 3 W-vragen.

Bovendien zijn door de RKC nog enkele additionele beoordelingsvragen geformuleerd. Deze additionele eisen richten zich op de vraag ‘wordt voldoende inzicht gegeven in ....’ en ‘wordt in voldoende mate ingegaan op....’. In het afzonderlijke bijlagenboek treft u in de betreffende checklisten dit soort vragen aan. Wij zijn ons ervan bewust dat bij de beantwoording dit soort vragen en uiteindelijk bij de beoordeling een zekere mate van subjectiviteit een rol speelt. Omdat de RKC als team heeft geopereerd bij de beantwoording/beoordeling, hebben we geprobeerd dit gevaar voor subjectiviteit zo veel mogelijk uit te bannen. Via het eerder genoemde normenkader/checklist is nagegaan of de programmabegroting voldoet aan de eisen ten aanzien van de drie W-vragen, de mart c.q. smart+ eisen en additionele eisen. Het volledige normenkader, in de vorm van een aantal checklists treft u aan in het afzonderlijke bijlagenboek. De RKC heeft alle programma’s en paragrafen uit de begroting aan deze toets onderworpen.



* *

Beoordelingsinstrumenten 212 Additionele SMART / verordening vragen SMART+ * 3.1 3.2 3.1 3.2 4 4



3.1

Kwaliteit van de Programma’s

Werkwijze Allereerst is per programma een zogenaamde 'doelenboom' opgesteld. In deze doelenboom worden de doelen van een programma op de verschillende abstractieniveaus en de bijbehorende prestaties beknopt en inzichtelijk weergegeven. Het is in feite een reconstructie van het betreffende programma. Op deze wijze ontstaat in één oogopslag inzicht in de samenhang van het programmadoel, de subdoelen en de uit te voeren projecten en activiteiten binnen een programma. Op basis hiervan is een checklist ontwikkeld waarin beoordelingsvragen zijn opgenomen die onder andere betrekking hebben op de invulling van de 3 W-vragen (wat willen we bereiken, wat gaan we daarvoor doen en wat mag het kosten) en op de eerder genoemde Smart+ eisen. De gehanteerde scores voor een vraag uit de checklist zijn: • nee (voldoet in onvoldoende mate); • deels (voldoet slechts voor een deel aan gesteld criterium); • ja (voldoet in voldoende mate);

23

Bij elk te beoordelen onderdeel wordt de mogelijkheid geboden voor toelichting De scores ‘nee’ wordt door de RKC beschouwd als beneden de maat; de score ‘deels’ vraagt om een verklaring en de scores ‘ja’ beschouwt de RKC als positieve score. Bij de beoordeling heeft de RKC zich gebaseerd op de teksten en toelichtingen zoals deze in de programma’s van de begroting 2007 zijn opgenomen. Resultaten Het oordeel van de RKC over de programma’s is op hoofdlijnen en algemene termen positief. Vooral de keuze om programma’s in te delen in resultaatgebieden en daarbij aan te geven “wat we willen bereiken” en vervolgens te beschrijven “wat we daarvoor gaan doen” draagt bij aan dit positieve oordeel. Ook het benoemen van de kritische succesfactoren, het daarbij aangeven waarmee het succes gemeten wordt, het aangegeven hoe en wanneer gerapporteerd wordt alsmede het kort beschrijven van relevante trends per resultaatgebied hebben in de optiek van de RKC een duidelijke meerwaarde voor de kwaliteit van de programma’s. In het kader van dit onderzoek heeft de RKC niet alleen de begrotingen van Best, Heeze-Leende, Waalre, Son en Breugel en Nuenen bestudeerd. Ook is globaal gekeken naar diverse andere gemeentelijke begrotingen (o.a. Venlo, Roermond, Breda, en Goirle). Naar aanleiding hiervan merkt de RKC op dat op het onderdeel ‘kwaliteit van de programma’s’ de begroting 2007 van de gemeente Best tot de ‘best-practices’ gerekend kan worden. Ondanks dit positieve oordeel is er wel een aantal aandachtspunten te benoemen. -

Doelen. Voor elk programma wordt een overkoepelend algemeen doel c.q. worden algemene doelen geformuleerd. Vervolgens worden voor de diverse te onderscheiden samenhangende programmadelen resultaatgebieden onderscheiden. Per resultaatgebied vindt onder het kopje “wat willen we bereiken” een vertaling plaats in meer operationele sub- of werkdoelen. Deze laatste zouden dan concreet moeten aangeven welke directe resultaten met de uitvoering van het beleid (inzet van middelen en activiteiten) worden beoogd. Zeer zeker treffen wij veelvuldig concrete doelformuleringen aan. De RKC constateert echter ook dat er bij de resultaatgebieden bij nagenoeg alle programma's (te) vaak formuleringen van abstracte, strategische aard worden gehanteerd (“..verbeteren van ….., stimuleren van …., bevorderen van ….”). Uiteraard realiseert de RKC zich dat de mate van concreetheid van doelformuleringen afhankelijk is van de rol die de lokale overheid kan spelen op het betreffende beleidsterrein. Met in achtname hiervan is de RKC van mening dat op dit punt zeker een verbetering is te realiseren.

-

Wat gaan we daar voor doen. De tweede W-vraag (wat gaan we daarvoor doen) is één op één terug te vinden (in de lay-out) van de programmabegroting 2007. In de beoordeling is de RKC echter het minst positief over dit onderdeel van de programma’s. Onze kritiek richt zich op drie punten:

-

In beperkte mate resultaatgericht beschreven De gekozen indeling van de programma’s in resultaatgebieden wekt voor wat betreft de resultaatgerichtheid van die programma’s de nodige verwachtingen. Deze verwachting wordt in de optiek van de RKC niet volledig waargemaakt. De RKC is van mening dat uit de diverse beschrijvingen over het kopje “wat gaan we daarvoor doen’ in onvoldoende mate een externe gerichtheid en een focus op prestaties en resultaten spreekt. Beschrijvingen van diverse interne activiteiten zoals het overleg voeren met …., het opstellen van een nota …., het vaststellen van het beleid ……, et cetera hebben voor wat betreft de resultaatgerichtheid in de beoordeling van de RKC nauwelijks tot geen meerwaarde.

-

Geen beschrijving van activiteiten maar van subdoelen In het verlengde van onze vorenstaande constatering merkt de RKC op dat de actiegerichtheid van diverse beschrijvingen in onze optiek in sommige gevallen te wensen over laat. Dit wordt veelal veroorzaakt doordat geen activiteiten worden beschreven maar (sub)doelen.

24

Ter illustratie een aantal willekeurige voorbeelden: • Bevordering van doorstroming in de huisvesting om zogenaamd ‘scheefwonen’ te beperken • Bevorderen van het multifunctioneel gebruik van schoolgebouwen • Versterken van de naamsbekendheid van Best in de toeristisch- en recreatieve sector -

In voldoende mate benoemen van termijnen Als het gaat om de 2e W-vraag (wat gaan we daarvoor doen) biedt geen van de programma’s in voldoende mate een antwoord op een logischerwijs bij deze vraag behorende aspect, namelijk binnen welk termijnen activiteiten uitgevoerd worden, welke planning gehanteerd wordt, et cetera. Hoewel in sommige gevallen wel wordt aangegeven wanneer en hoe (over voortgang) wordt gerapporteerd merkt de RKC het ontbreken van termijnen en planningen aan als een wezenlijke tekortkoming in de programma’s. De RKC acht het duiden van een tijdsplanning essentieel in het kader van het geven van politieke sturing.

-

Indicatoren. Bij de 2e W-vraag (wat gaan we daarvoor doen) dienen de prestaties (de activiteiten die men gaat uitvoeren) benoemd te worden aan de hand van effecten prestatie-indicatoren die meetbaar dienen te zijn. Door de uitgangssituatie van de indicatoren vast te leggen (waar staan we nu), de gewenste streefwaarden op een einddatum te benoemen (waar willen we wanneer staan) en de ontwikkeling in de tijd te monitoren (wat willen we op welke momenten gerealiseerd hebben), wordt duidelijk of gewenste effecten worden gerealiseerd en toegezegde prestaties zijn geleverd. Dit is essentiële stuurinformatie voor zowel het college als de raad. Zonder deze informatie kan de raad zijn controlerende taak niet uitoefenen. In de resultaatgebieden wordt wel aangeven “welke factoren doorslaggevend zijn voor succes”; zeer concreet en ‘SMART’ zijn deze indicatoren echter niet te noemen. Het is de optiek van de RKC terecht dat aan het verbeteren hiervan prioriteit wordt gegeven (onder andere door de instelling van een werkgroep waarvan tevens raadsleden deel uit maken).

-

Bestaand/nieuw beleid. In de aanbiedingsbrief bij de programmabegroting wordt in het kader van de beoordeling van het begrotingsresultaat en het meerjarenperspectief een overzicht gepresenteerd van het wettelijk nieuw beleid, nieuw beleid coalitieprogramma en overig nieuw beleid. De noodzakelijke verwijzing naar de kadernota is opgenomen. Voor de RKC-leden was het zeer lastig een onderscheid tussen het bestaande en het nieuwe beleid uit de programmabegroting te destilleren. Wij verbinden hier de constatering aan dat men een ‘relatieve materiedeskundige’ moet zijn om inzicht te krijgen in het bestaande en het nieuwe beleid.

-

Kosten. Onder het kopje 'wat mag dat kosten' (de derde W-vraag) staan de kosten van de programma's. Een kostenoverzicht per resultaatgebied is niet opgenomen. Om te kunnen sturen op kosten is in de optiek van de RKC minimaal inzicht nodig in de kosten per resultaatgebied. Om zicht te krijgen op de doelmatigheid van het beleid is het onder meer van belang om, waar mogelijk, kengetallen op te nemen die een beeld geven van de kosten per resultaatgebied en kengetallen die een beeld geven van de samenhang tussen kosten en gewenste maatschappelijke effecten. De RKC stelt vast dat dergelijke relevante sturingsinformatie in de programma’s ontbreekt.

Met in achtname van de genoemde aandachtspunten benadrukken we nogmaals dat de RKC een positief oordeel heeft over de kwaliteit van de programma’s. De korte en bondige schrijfstijl en de plezierige, overzichtelijke en uniforme lay-out4 dragen ook zeker bij aan dit oordeel.

4

Jammer dat programma 7 enigszins van deze overzichtelijke, uniforme lay-out afwijkt

25

3.2

Kwaliteit van de paragrafen

Werkwijze Vanuit het Besluit Begroting en Verantwoording dienen zeven paragrafen verplicht in de begroting te worden opgenomen. Het betreft de paragrafen • Lokale heffingen • Weerstandsvermogen • Onderhoud kapitaalgoederen • Financiering • Bedrijfsvoering • Verbonden partijen • Grondbeleid De paragrafen geven een dwarsdoorsnede van de begroting op financiële aspecten, bezien vanuit een bepaald perspectief. De paragrafen zijn van belang voor het inzicht in de financiële positie. Het gaat om onderdelen van de financiële functie die betrekking hebben op de beleidslijnen van het beheersproces. Via de paragrafen kan de raad nadrukkelijk de kaders vaststellen ten aanzien van de beheersaspecten. Indien voor een onderwerp een actuele vastgestelde nota bestaat, kan in de betreffende paragraaf worden volstaan met een korte samenvatting van de meest relevante aspecten uit de nota. De RKC heeft ervoor gekozen om alle paragrafen in het onderzoek te betrekken: Net zoals bij de beoordeling van de programma’s het geval is, heeft de RKC voor de beoordeling van de paragrafen een normenkader/checklist ontwikkeld waarin beoordelingsvragen zijn opgenomen die met name gericht zijn op de hamvraag ‘geeft de betreffende paragraaf voldoende inzicht in ......’ en vragen die betrekking hebben en op de eerder genoemde Smart eisen. De gehanteerde scores voor een vraag uit de checklist zijn: • nee (voldoet in onvoldoende mate); • deels (voldoet slechts voor een deel aan gesteld criterium); • ja (voldoet in voldoende mate); Bij elk te beoordelen onderdeel wordt de mogelijkheid geboden voor toelichting De scores ‘nee’ wordt door de RKC beschouwd als beneden de maat; de score ‘deels’ vraagt om een verklaring en de scores ‘ja’ beschouwt de RKC als positieve score. Resultaten De zeven paragrafen voldoen grosso modo aan de criteria die door de RKC in de checklist zijn opgenomen. Voor de ene paragraaf geldt dat iets meer dan de andere, maar over het algemeen is de RKC te spreken over de kwaliteit van de paragrafen. Desalniettemin plaatst de RKC enkele opmerkingen die veelal in het verlengde liggen van de constateringen zoals beschreven in hoofdstuk 2 (voldoen aan weten regelgeving). -

Zo wordt in de paragraaf lokale heffingen geen c.q. onvoldoende inzicht gegeven in de ontwikkeling van de tarieven op langere termijn. Evenmin wordt inzicht gegeven in de verdeling van de belastingdruk over de diverse bevolkingsgroepen en belanghebbenden.

-

De paragraaf weerstandsvermogen geeft gedeeltelijk op voldoende wijze inzicht in het totale risicoprofiel alsmede in de samenstelling van dit profiel. In deze paragraaf wordt geen inzicht gegeven in de beschikbare weerstandscapaciteit.

-

De paragraaf kapitaalgoederen doet geen verslag van de voortgang van de geplande onderhoudswerkzaamheden (en achterstallig onderhoud). Dit zit opgenomen in de onderhoudsprogramma’s waarnaar verwezen wordt.

26

-

De paragraaf financiering biedt geen inzicht in de liquiditeitsplanning voor de lange termijn. Slechts gedeeltelijk wordt ingegaan op garanties en rente risico’s voor de lange termijn. Ook wordt in beperkte mate inzicht gegeven in de leningenportefeuille en de rentekosten en de rentebaten.

-

Paragraaf bedrijfsvoering wordt (te) uitvoerig ingegaan op de lopende organisatieontwikkeling(en). Aan een aantal cruciale bedrijfsvoeringsgegevens betrekking hebbende op de formatie, ziekteverzuim, inhuur derden en personeelsbeheer wordt geen aandacht geschonken.

-

In de paragraaf verbonden partijen ontbreekt een aantal van belang zijnde elementen dan wel wordt hier summier aandacht aan geschonken. Het betreft onder andere het ontbreken van de beleidsvoornemens omtrent verbonden partijen en het slechts gedeeltelijk aandacht besteden aan zaken zoals de visie op verbonden partijen in relatie tot de doelstellingen, de wijze waarop de verbondenheid is vormgegeven en de doelstellingen die de gemeente Best met de partijen wil bereiken.

-

Het grondbeleid wordt niet in de begroting zelf maar in de onderliggende nota grondbeleid beschreven waardoor de paragraaf zelf weinig inzicht geeft in de relevante items. Inzicht in een aantal wezenlijke zaken het grondbeleid betreffende ontbreekt, zoals onder andere een actuele prognose van de te verwachten resultaten van de totale grondexploitatie en een onderbouwing van de geraamde winstmarge zijn niet opgenomen. Ook aan een aantal meer voorgeschreven operationele zaken wordt geen aandacht besteed en wordt volstaan met een verwijzing naar de nota grondbeleid.

Daar waar de SMARTheid van programma’s, met in achtname van enkele opmerkingen, in algemene termen door de RKC als goed is beoordeeld, merkt de RKC ten aanzien van de paragrafen op dat de ‘SMARTheid’ van de paragrafen ‘matig tot voldoende’ is. Dat komt met name omdat aan de eisen van meetbaarheid en tijdgebondenheid in mindere mate wordt voldaan.

27

28

4

Kwaliteit van het collegeprogramma en kadernota

Algemeen Het collegeprogramma zet zijn stempel op wat het college en de collegepartijen in de komende periode doen. Het programma is dus van grote invloed op het begrotingsproces. Er zijn immers afspraken gemaakt over de speerpunten van beleid, over zaken waarop de coalitiepartners juist willen bezuinigen of minder groei toestaan, over de lokale lastendruk etc. Om die reden heeft de RKC het belangrijk gevonden in haar oordeelsvorming over de kwaliteit van de programmabegroting, het collegeprogramma te betrekken.

Als voorbereiding op de begroting wordt in veel gemeenten een kadernota / voorjaarsnota / perspectievennota opgesteld. Op deze wijze wordt de raad de mogelijkheid geboden het college de hoofdkoers voor de begroting mee te geven. De gang van zaken is, dat het college de raad een ontwerpnota aanbiedt. Na de nodige besprekingen stelt de raad de definitieve versie vast. Daarin staan de hoofdlijnen van het beleid voor 2007, inclusief een globale verdeling van de gelden over de beleidsterreinen waarop de gemeente actief. Zo stippelt de raad de hoofdkoers uit voor de begroting. Ook de kadernota 2007 is door de RKC bestudeerd.



2.1 2.1




Werkwijze Er zijn geen strikt wettelijke eisen waaraan het collegeprogramma en de kadernota moet voldoen. Bij de beoordeling heeft de RKC gebruik gemaakt van een eigen ontwikkeld raamwerk c.q. checklist (zie afzonderlijke bijlageboek). Deze checklist bestaat enerzijds uit vragen die ingaan op de samenhang tussen collegeprogramma en andere documenten (kadernota en begroting) op de volledigheid van het programma en de kadernota (aanwezigheid meerjarenperspectief, te verrichten prestaties, samenhang met beleidsterreinen) en uit eisen die onder de noemer SMART gerekend worden (specifiek, meetbaar, realistisch en tijgebonden). De RKC heeft zich gebaseerd op de teksten en toelichtingen zoals deze in ‘het collegeprogramma 2006-2010’ en ‘de kadernota’ zijn opgenomen. De gehanteerde scores per vraag / eis uit de checklist zijn: • nee (voldoet in onvoldoende mate); • deels (voldoet slechts voor een deel aan gesteld criterium); • ja (voldoet in voldoende mate); Bij elk te beoordelen onderdeel wordt de mogelijkheid geboden voor toelichting De scores ‘nee’ wordt door de RKC beschouwd als beneden de maat; de score ‘deels’ vraagt om een verklaring en de scores ‘ja’ beschouwt de RKC als positieve score. Resultaat De RKC is positief in haar oordeel over de kwaliteit van het collegeprogramma 2006-2010. Zo is er sprake van een duidelijke financiële vertaling en is het collegeprogramma eveneens meerjarig vertaald. In de beoordeling van de RKC worden op afdoende wijze speerpunten van beleid benoemd, zijn de te verrichten prestaties beschreven en worden de te bereiken effecten benoemd.

29

Ook over de kadernota is de RKC positief. Allereerst is de vertaling van het collegeprogramma 2006 – 2010 duidelijk te herleiden uit de kadernota. De uitwerking van het collegeprogramma is per programma zichtbaar gemaakt en duidelijk financieel vertaald. Tevens is uit de kadernota af te leiden welke uitgangspunten ten aanzien van de lasten zijn gehanteerd (onder andere loon-, prijsstijgingen, uitgangspunten kapitaallasten) alsmede welke uitgangspunten ten aanzien van de baten zijn gehanteerd (onder andere de ontwikkeling van de algemene uitkering, hoogte OZB-tarieven, hoogte belastingen/leges, et cetera). Tenslotte geeft de kadernota aan welke prioriteiten en wensen niet gehonoreerd zijn en wordt inzicht gegeven in het investeringsplan.

30

5.

Het beeld van de raad

Algemeen De programmabegroting is een belangrijk document voor de raad om haar kaderstellende en controlerende taak invulling te geven. Daarom acht de RKC het belangrijk om het oordeel van de raad te vernemen over dit document en de processen daaromheen.



2.1 2.1



6. Bevindingen, conclusies en aanbevelingen Werkwijze We hebben de mening van de raadsleden gepeild met behulp van een schriftelijke vragenlijst die aan alle raadsleden is toegezonden. De betreffende vragenlijst treft u aan in het afzonderlijke bijlagenboek. De vragen in de vragenlijst hebben betrekking op vier thema´s. - Allereerst worden met behulp van enkele algemene vragen de geïnterviewden ´gepositioneerd´ (bijvoorbeeld uw functie binnen uw partij, het aantal jaren dat u raadslid bent, etc.). - Een belangrijk deel van de vragen richt zich vervolgens op de programmabegroting ‘as-is’. Deze vragen hebben ondermeer betrekking op de helderheid van de doelen, de leesbaarheid e.d. - Een derde groep vragen richt zich op de totstandkoming van de programmabegroting met vragen over het begrotingsproces en de stuurmogelijkheden bij de totstandkoming. - Het vierde thema met vragen gaat over de behandeling van de begroting. Op basis van de ontvangen reacties hebben er vervolgens interviews plaatsgevonden met alle fracties. Tevens heeft er een interview plaatsgevonden met de portefeuillehouder financiën. Deze interviews zijn gehouden om een nadere onderbouwing te verkrijgen op de uitkomsten van de schriftelijke bevraging. Ook is in de interviews ingegaan op de rol van de raad in het begrotingsproces en bij de ontwikkeling van de programma’s en programmabegroting, met name met het oog op mogelijke verbeterpunten die door raadsleden worden gesignaleerd. Zoals gezegd heeft de bevraging van de raadsleden plaatsgevonden met behulp van het versturen van een vragenlijst aan alle raadsleden. In totaal zijn 21 vragenlijsten verstuurd. Hiervan zijn er 16 ingevuld retour ontvangen5. De totale respons op de enquête is daarmee uitgekomen op 76.2%. De non-respons bedraagt derhalve 23.8%. Er heeft geen verdere analyse van de weigeringsgronden van gemeenteraadsleden plaatsgevonden. De hoge respons maakt het mogelijk om betrouwbare uitspraken te doen. In eerste instantie is gekozen voor een enkelvoudige analyse van de verschillende meerkeuzevragen c.q. variabelen door middel van rechte tellingen (frequentieverdelingen). Voorts zijn de scores per onderdeel in een kruistabel afgezet tegen de zogenoemde onafhankelijke variabelen. Dit betreft de algemene gegevens (welke partij, wel of geen coalitie, termijn raadslid, et cetera). Met behulp van de kruistabellen zijn verschillen geanalyseerd.

5

Op 27 december 2007 is nog de 17e lijst retour ontvangen; deze is echter vanwege de termijnoverschrijding niet meer verwerkt.

31

In dit hoofdstuk is gekozen voor een compacte schrijfstijl. Omwille van de leesbaarheid is besloten om tabellen en grafieken zoveel als mogelijk te vermijden. Alleen daar waar een toegevoegde waarde bestaat, wordt een weergave gegeven. De geïnteresseerde lezer verwijzen wij naar het afzonderlijke bijlagenboek, waarin alle enquêteresultaten nauwgezet zijn weergegeven.

5.1. Het beeld van de Raad over de begroting ‘as-is’ Algemeen: Om een idee te krijgen van de mate waarin de raadsleden de begroting hebben gelezen, is gevraagd hoe ‘intensief’ men (de onderdelen van) de begroting heeft gelezen. Uit de analyse blijkt driekwart van de respondenten (75%) zowel het programmaplan als de paragrafen intensief leest. Dit in tegenstelling tot de financiële begroting en de overige onderdelen; respectievelijk 31.2% en 37.5% leest deze onderdelen van de begroting intensief. Redenen die voor deze laatstgenoemde scores gegeven zijn verwijzen hoofdzakelijk naar de complexiteit van deze onderdelen (taaie, saaie kost, ingewikkeld om cijferlogica te doorgronden, et cetera) Opbouw en leesbaarheid Op de vraag ‘wat vindt u van de opbouw van de begroting’ antwoord ruim de helft van de respondenten (56.3%) dat de kwaliteit goed is; ruim eenderde (37.5%) beoordeelt de opbouw als voldoende. De leesbaarheid en begrijpelijkheid van de begroting wordt door eveneens ruim de helft van de respondenten als goed beoordeeld (56.3%); ruim eenderde beoordeelt de leesbaarheid en begrijpelijkheid als voldoende. Voor wat betreft de twee bovenstaande aspecten zijn nauwelijks negatief kritische opmerkingen gemaakt. Opvallend zijn de positieve opmerkingen over de ‘leesbaarheid’ (en lay-out). Veelvuldig is opgemerkt dat de begroting er op dit aspect “een stuk op is vooruit gegaan”. Met de hulp die de begroting biedt bij het krijgen van zicht op de bestedingen, inkomsten en vermogenspositie van de gemeente zijn de respondenten minder tevreden. 12.5% is zelfs van mening dat de begroting in onvoldoende mate zicht biedt op bestedingen, inkomsten en de vermogenspositie van de gemeenten en bijna eenderde (31.3%) beantwoord deze vraag met ‘matig’. Bij deze vraag, maar ook bij andere vragen die betrekking hebben op het ‘kunnen lezen’ van de financiële cijfers, komt naar voren dat men dit lastig vindt en moeite daarmee heeft. Overigens wordt opgemerkt dat de mogelijkheid om vooraf technische vragen te stellen en gewenste toelichtingen te krijgen in dit verband als positief is ervaren. De drie W-vragen: Bij een begroting gaat het in de kern steeds om drie w-vragen: wat willen we, wat gaan we daarvoor doen en wat mag het kosten? Deze drie zogenoemde W-vragen zijn ter beoordeling voorgelegd aan de raadsleden. De onderstaande tabel geeft de resultaten weer.

In welke mate hebt u, per afzonderlijk programma, zicht op de (beleids)doelen in de komende periode (1e W-vraag)? In welke mate is u duidelijk op welke wijze de gestelde doelen worden bereikt (2e W-vraag: wat gaan we daarvoor doen)?6 In welke mate geeft de begroting u inzicht in de financiële middelen en in welke mate hebt u zicht op de kosten van nieuw beleid (3e W-vraag)?

Onvoldoende

Matig

Voldoende

Goed

0%

18.8%

56.2%

25%

12.5%

12.5%

68.8%

0%

0%

18.8%

50%

31.2%

De tabel laat zien dat de respondenten redelijk positief zijn in hun beoordeling als het gaat om de vraag in welke mate de begroting zicht geeft op de 1e W-vraag (wat willen we), immers: een kwart beoordeelt dit als goed en ruim de helft van de respondenten beoordeelt dit als voldoende. Bijna 20% geeft aan dat de mate waarin men zicht heeft op de beleidsdoelen in de komende periode matig is. 6

6.2% had op deze vraag geen mening

32

Soortgelijke scores treffen we aan bij de 3e W-vraag (wat mag het kosten). Zo geeft bijna eenderde (31.2%) van de respondenten aan dat de mate waarin men zicht heeft in de financiële middelen en de mate waarin men zicht heeft op de kosten van nieuw beleid ‘goed’ is. Precies de helft beoordeelt dit als ‘voldoende’ en bijna 20% heeft ‘matig’ als score aangegeven. Ten aanzien van de 2e W-vraag (wat gaan we daarvoor doen) komt een enigszins ander beeld naar voren. Zo geeft 12.5% van de respondenten aan dat het in onvoldoende mate duidelijk is op welke wijze gestelde doelen bereikt worden. Door een even groot percentage is dit als ‘matig’ beoordeeld. Geen van de respondenten heeft hier de categorie ‘goed’ aangekruist. Ruim tweederde (68.8%) geeft aan dat de begroting in voldoende mate zicht geeft op de wijze waarop doelen bereikt worden. Deze, in verhouding tot de andere scores in de tabel, ‘mindere’ beoordeling’ ligt in de lijn met de scores die op de vraag “in welke mate geeft de begroting u inzicht in de tijd die nodig is om doelstellingen en productie te realiseren?” zijn terug te vinden. Zo beoordeelt 12.5% van de respondenten dit inzicht met ‘onvoldoende’ en 62.5% met ‘matig’. Wij merken hierbij voor de goede orde op dat het voor wat betreft de bovenstaande scores en beoordelingen geen verschil uit maakt of men wel of geen deel uit maakt van de coalitie. Kortheidshalve verwijzen wij naar de kruistabellen in het afzonderlijke bijlagenboek. In de interviews is uitvoerig bij het thema van de 3-W’s stilgestaan. De belevingen van de raadsleden bij dit thema laten zich rondom een aantal begrippen samenvatten. Verbetering In alle gesprekken is door een ieder aangegeven dat er de afgelopen jaren een duidelijke opgaande lijn in zit en dat ook deze begroting weer een duidelijke verbetering is ten opzichte van het voorafgaande jaar is. De gehanteerde indeling, de lay-out, de leesbaarheid en overzichtelijkheid zijn dan voornamelijk de elementen die ‘goed’ scoren. Veel positieve opmerkingen zijn ook gemaakt over de vertaling van het collegeprogramma in de kadernota en vervolgens in de programmabegroting. Nog een stapje verder (eenvoudiger, SMART-er, overzichtelijker, ….) Ondanks dat men vindt dat ‘de begroting er een stuk op is vooruitgegaan’ zijn door vele raadsleden toch ook enkele kritische opmerkingen gemaakt. Samenvattend verwijzen deze opmerkingen naar de eerder genoemde pluspunten; men heeft op hoofdlijnen dus wel een positief oordeel maar is daarbij van mening “dat het allemaal net nog een tikje beter kan”. Veelal werd hierbij verwezen naar de ‘ervaren’ SMART-heid van de diverse programma’s. In de beleving van de raadsleden kunnen diverse zaken nog concreter, nog SMARTER geformuleerd worden. Ook is hierbij de behoefte aan heldere prestatie-indicatoren veelvuldig naar voren gebracht. Uit de gesprekken is gebleken dat diverse raadsleden hier uitgesproken ideeën over hebben. Het aangekondigde voornemen om hier aan te gaan werken (onder andere middels de instelling van een werkgroep waar door raadsleden in geparticipeerd wordt) wordt dan ook als positief beoordeeld. Uitvoering, planning en voortgang Daargelaten of uitvoeringsvraagstukken tot de strikte competentie van de raad behoren is er wel een duidelijke behoefte bij de raad waar te nemen om goed zicht op de uitvoering (van beleid) te hebben. Rondom de begrippen termijnen, planning, voortgang et cetera zijn door de raadsleden de meeste kritische geluiden afgegeven. Men is hier (nog) niet tevreden over. Men wil (meer) zicht op planning en termijnen en via de rapportages geïnformeerd worden over de voortgang en eventuele afwijkingen.

33

Bruikbaarheid kaderstellende en controlerende taak

Hoe beoordeelt u de bruikbaarheid van de begroting voor uw kaderstellende rol? In welke mate hebt u met de begroting een middel in handen waarmee u uw controlerende taak het komende jaar kunt waarmaken?

Onvoldoende

Matig

Voldoende

Goed

6.2%

6.2%

75%

12.6%

6.2%

12.5%

68.8%

12.5%

De bovenstaande tabel laat zien dat een zeer ruime meerderheid van de respondenten redelijk positief is als het gaat om de bruikbaarheid van de begroting voor de kaderstellende en controlerende rol van de gemeenteraad. Zo beoordeelt driekwart de bruikbaarheid van de begroting voor de kaderstellende rol als voldoende een geeft ruim tweederde (68.8%) van de respondenten aan dat de begroting in voldoende mate een middel is waarmee de controlerende taak waargemaakt kan worden. Aan de respondenten is tenslotte nog gevraagd waar men het meest tevreden over is, waar het minst tevreden over en welke verbeteringen er mogelijk zijn. Op de vraag waar men het meest tevreden over is (over de begroting as-is) is naast de in de tijd ervaren verbetering veelvuldig de vertaling van collegeprogramma kadernota programmabegroting aangegeven. De lijst van zaken waar men het minst over tevreden is verwijzen veelal, zoals bij de programma’s reeds opgemerkt, naar de onvoldoende mate van concreetheid/SMARTheid en het ontbreken van tijdsplanningen en termijnen.

5.2

Het beeld van de raad over de totstandkoming en de behandeling van de begroting

Over het geheel genomen is de raad redelijk tevreden over de wijze waarop de begroting tot stand is gekomen. De onderstaande tabel illustreert deze constatering.

In welke mate bent u geïnformeerd over de wijze van totstandkoming van de begroting?7 In welke mate hebt u invloed gehad op de programmaindeling? In welke mate bent u betrokken geweest bij de totstandkoming van de begroting?8 In welke mate hebt u voldoende invloed gehad bij het formuleren van nieuw beleid?

Onvoldoende

Matig

Voldoende

Goed

0%

25%

56.3%

15.5%

12.6%

25%

31.3%

31.3%

13.3%

20%

26.7%

13.3%

6.7%

6.7%

60%

26.6%

De bespreking van onder andere de bovenstaande resultaten leverde in de interviews geen ‘heftige’ reacties op. Ondanks de in verhouding soms hoge scores in de categorie ‘matig’ zijn er geen expliciete andere wensen over de totstandkoming van de begroting; men vindt het op hoofdlijnen wel goed zo. Dat raadsleden het gevoel hebben voldoende invloed te hebben gehad op het formuleren van nieuw beleid (60% voldoende en 26.6% goed) , verwijst vooral ook naar de eerder geconstateerde tevredenheid omtrent de vertaling van het collegeprogramma in kadernota naar de programmabegroting Als laatste vraag in de paragraaf ‘totstandkoming’ is gevraagd naar eventuele verbeterpunten. Redelijk uniform is daarbij veelvuldig een meer uitgebreide vorm van behandeling van de kadernota aan de orde gesteld. Dit werd aangeduid als “de week van de kadernota”.

7 8

6.2% had geen mening 26.7% had geen mening

34

Tenslotte is men over het algemeen tevreden over de wijze waarop de behandeling van de begroting heeft plaatsgevonden. Wel zijn er enkele kritische opmerkingen geplaatst en suggesties voor verbetering geven (veelal van zeer praktische en uitvoerende aard), maar over het algemeen vallen de puntjes in het niet bij de positieve geluiden. De raadsleden zijn nog wel van mening dat er winst is te behalen als het gaat om het ‘duaal’ behandelen van de begroting. Men is daarbij dan kritisch naar het eigen handelen en optreden (we zijn er zelf bij). Men realiseert zich dat men hierin nog moet groeien.

35

36

6.

Algemene bevindingen, conclusies en aanbevelingen



2.1 2.1


Enquête / interviews 5 5 5 5


6.1

Algemene bevindingen

Gedurende het onderzoekproces heeft de RKC vele contacten gehad en vele gesprekken gevoerd. Gedurende dit proces doen de onderzoekers ook indrukken op. Deze indrukken zijn niet te interpreteren als min of meer sluitende conclusies maar worden door de RKC wel van belang geacht. Derhalve worden deze onderstaand opgetekend in de vorm van een aantal algemene bevindingen. 1.

Een prettig luisterend oor Alle gesprekken zijn in een plezierige sfeer verlopen. De indruk is ontstaan dat de raadsleden het prettig vonden hun verhaal te doen en daartoe een luisterend oor troffen. In de regel waren de raadsleden dan ook zeer mededeelzaam.

2.

Een opgaande lijn Nagenoeg elk gesprek begon met de opmerking dat er sprake is van een duidelijk opgaande lijn en verbetering.

3.

Nuanceverschillen over kaderstelling Er blijken nuanceverschillen te bestaan over wat de kaderstellende rol van de raad zou moeten zijn; deze meniningen variëren van “sturen en richting geven op hoofdlijnen door budgetten toe te kennen” tot een meer gedetailleerde oriëntatie waarbij de raad meer zicht op de uitvoering (voortgang, termijnen, et cetera) wenst te hebben.

4.

Kaderstelling in ‘breder perspectief’ Het onderzoek is tevens aangegrepen om ‘breder’ over de kaderstellende rol van de raad te praten. In dat verband is regelmatig het functioneren van andere relevante actoren zoals de voorzitter van de raad en de griffie aan de orde gesteld. Een min of meer kritische noot omtrent de ‘(te) sturende rol’ van deze actoren is veelvuldig door de RKC beluisterd; verdiepend is er door de RKC niet op doorgevraagd.

5.

Zelfreflectie Het bespreken van de thematiek ‘begroting als sturingsinstrument’ ging ook gepaard met de nodige zelfreflectie. Men is ook redelijk kritisch op het eigen functioneren. Deze zelfreflectie richt zich zowel op kennis (bijvoorbeeld de samenhang kennen tussen de diverse planningen controlproducten) als op vaardigheden (we laten dingen gebeuren, moeten meer op de bok zitten, duale behandeling, o.a. door meer politiek inhoudelijk debat tussen de raadsleden, et cetera).

37

6.2.

Conclusies

Overeenstemming met weten regelgeving De programmabegroting 2007 stemt bijna volledig overeen met de bepalingen zoals deze in het BBV zijn opgenomen. Op een drietal niet zwaarwegende punten is sprake van een kleine afwijking. Tevens voldoet de begroting eveneens bijna volledig aan de eisen die in de 212-verordening zijn gesteld. Ten aanzien van een aantal punten, veelal de paragrafen betreffende, zijn (niet zwaarwegende) opmerkingen geplaatst. Kwaliteit van de programma’s. Over het algemeen is het oordeel van de RKC over de kwaliteit van de programma’s positief. De prettige, korte schrijfstijl en de overzichtelijke lay-out dragen hier zeker aan bij. Ook de indelingen in resultaatgebieden en de gehanteerde paragraafjes (wat willen we bereiken, wat gaan we daarvoor doen et cetera) is goed te noemen. Ten aanzien van de 3 W-vragen zijn zeker wel verbeteringen te realiseren. Zo concludeert de RKC dat diverse doelformuleringen concreter, SMART-er geformuleerd kunnen worden. Ten aanzien van de 2e W-vraag (wat gaan we daarvoor doen) scoren de programma’s in kwalitatieve zin het minst. Niet altijd is in voldoende mate duidelijk welke activiteiten nu ontplooid gaan worden. Gekozen formuleringen zijn niet in afdoende mate actiegericht en extern (prestatiegericht) georiënteerd. De in sommige gevallen gekozen interne activiteiten (overleg voeren, nota opstellen, et cetera) hebben in het kader van resultaatgerichtheid (we spreken immers over resultaatgebieden) en externe focus geen meerwaarde. Ook worden onder het kopje regelmatig (sub)doelen in plaats van activiteiten benoemd. Ten aanzien van de 2e W-Vraag (wat gaan we daarvoor doen) stelt de RKC tenslotte vast dat het ontbreken van termijnen en/of een tijdsplanning een tekortkoming is. Voor wat betreft de 3e W-vraag (wat mag het kosten) concludeert de RKC dat het niet vermelden van de kosten per resultaatgebied gerichte sturing door de raad minder goed mogelijk maakt. Tenslotte concludeert de RKC dat het onderscheid tussen bestaand en nieuw beleid aan de hand van de programmabegroting (inclusief de kadernota!) wel te krijgen is, maar echt eenvoudig is dat (in elk geval voor de RKC-leden) niet. De RKC stelt vast dat er een sterk accent ligt op nieuw beleid. Kwaliteit van de paragrafen De RKC stelt vast dat de zeven paragrafen grosso modo voldoen aan de criteria die door de RKC zijn gesteld. Voor de ene paragraaf geldt dat iets meer dan de andere, maar over het algemeen is de RKC te spreken over de kwaliteit van de paragrafen. Desalniettemin is er wel een aantal opmerkingen gemaakt die verbetering behoeven Tevens stelt de RKC vast dat de SMARTheid van de paragrafen ‘matig tot voldoende’ is. Dat komt met name omdat aan de eisen van meetbaarheid en tijdgebondenheid in mindere mate wordt voldaan. Kwaliteit van het collegeprogramma en de kadernota De RKC stelt vast dat zowel het collegeprogramma 2006 – 2010 als de kadernota voldoen aan de gestelde criteria. Geconcludeerd wordt dat beide documenten aangemerkt kunnen worden als adequate sturingsinstrumenten. Het beeld van de raad Op hoofdlijnen is het beeld van de raad positief te noemen. Complimenten zijn (net zoals tijdens de begrotingsbehandeling d.d. 13/11/2006) veelvuldig naar voren gebracht. Er wordt een duidelijke verbetering ten opzichte van voorgaande jaren ervaren. Veel positieve geluiden zijn ook naar voren gebracht omtrent de vertaling van het collegeprogramma kadernota programmabegroting. De raadsleden ervaren de begroting (en kadernota) dan ook als een instrument om op afdoende wijze de kaderstellende en controlerende taak in te vullen.

38

100% tevreden is men nog niet. Verbeteringen zijn in de beleving van de raadsleden zeker te realiseren. Hoofdzakelijk hebben die betrekking op het nog SMARTER formuleren van de programma’s (onder andere door het opnemen van prestatie-indicatoren). Er is een duidelijke behoefte bij de raad waar te nemen om op de beleidsterreinen goed geïnformeerd te worden over de voortgang en termijnen. Voor wat betreft de behandeling van de begroting is als verbeterpunt door nagenoeg alle fracties “DE WEEK VAN DE KADERNOTA’ naar voren gebracht.

6.3.

Aanbevelingen

Met de programmabegroting 2007 is de gemeente Best reeds een verbeteringsslag gestart. Inhoudelijk is dit verbetertraject voornamelijk gericht op het scherper formuleren van de beleidsdoelstellingen per programma. Deze doelstellingen moeten (steeds opnieuw) gekoppeld worden aan succesfactoren en prestatie-indicatoren. Aangegeven is dat er extra aandacht geschonken zal worden aan de consistentie tussen de doelstellingen onderling en aan de causale verbanden tussen de doelstellingen, de kritische succesfactoren en de (nog verder te ontwikkelen) prestatie-indicatoren en normeringen. Op basis van het onderzoek formuleert de RKC een aantal aanbevelingen. Deze aanbevelingen moeten worden gezien als ondersteuning en stimulering van dit lopende verbetertraject vanuit de invalshoek van de kaderstellende, sturende en controlerende rol van de gemeenteraad. Gelet op de geconstateerde nuanceverschillen omtrent het begrip ‘kaderstelling’ volgt onderstaand de omschrijving die de RKC hanteert. Een kader is te zien als een politiek antwoord van de meerderheid van de raad op een politiek keuzevraagstuk. De term kader is in feite voor intern gebruik en maakt duidelijk dat de raad in verhouding tot het college iets vastzet, maar tegelijkertijd ook zaken loslaat en dus aan het college overlaat. Het zal burgers weinig zeggen dat de raad kaders bepaalt. Duidelijker is het als de raad zich profileert als het orgaan dat politieke sturing geeft: een orgaan dat debatteert en zich uitspreekt over politieke keuzes die burgers raken. Deze politieke keuzes komen tot uitdrukking in het uitzetten van politieke lijnen, het bepalen van politieke grenzen en het geven van politieke ruimte. Een politiek kader bestaat over het algemeen uit: een doelstelling, een prioriteitstelling, het beschikbare budget en een tijdsbepaling (uit: Tussen pluche en publiek, lokale politiek in de praktijk; Pröpper/Kessens, Busssum: Coutinho, 2005) De aanbevelingen dienen zoals gezegd gezien te worden als een ‘verdere optimalisatie’, als een volgende stap op weg naar (nog) meer sturing door de raad en zijn gericht op de begroting ‘as-is’, de rol van de gemeenteraad en het proces. De begroting ‘as-is’ Aanbeveling 1:

Geef het college van B&W opdracht om in de tekortkomingen ten aanzien van het Besluit Begroting en Verantwoording en de Verordening 212 van de gemeente Best te voorzien

Door de RKC is een beperkt aantal veelal niet zwaarwegende tekortkomingen gesignaleerd voor wat betreft het voldoen van de programmabegroting 2007 aan de gestelde weten regelgeving. Kortheidshalve verwijzen we naar hoofdstuk 2 (paragrafen 2.1 en 2.2). De begroting zou aan kwaliteit winnen als in deze tekortkomingen wordt voorzien. Dit geldt eveneens ten aanzien van de gesignaleerde (summiere) tekortkomingen ten aanzien van de paragrafen zoals opgesomd in paragraaf 3.2. Geef derhalve als raad aan het college de opdracht om deze tekortkomingen weg te werken. Op uw verzoek zal de RKC desgewenst monitoren of de gesignaleerde tekortkomingen ‘verholpen’ worden.

39

Aanbeveling 2:

Met de programmabegroting 2007 is de gemeente Best op de goede weg; hou derhalve vaart in het verbetertraject. Stuur er als gemeenteraad op aan dat prioriteit wordt gegeven aan: d) het ontwikkelen van normeringen en prestatie-indicatoren e) het SMARTER formuleren van hetgeen ‘we willen bereiken’ bij de diverse resultaatgebieden. Laat hierbij de rol van de gemeente definiëren; f) het output- en resultaatgerichter (prestatiegerichter) definiëren van activiteiten (2e W-vraag; wat gaan we er voor doen), inclusief termijnen

a) ontwikkelen normering en prestatie-indicatoren; Feitelijk overbodig maar volledigheidshalve noemt de RKC het ontwikkelen van normeringen en prestatieindicatoren nog als belangrijk verbeterpunt. Dit verbeterpunt is immers al onderkend. Zo wordt in de begroting 2007 benoemd dat hier aan gewerkt zal gaan worden. Inmiddels is de daad al bij het woord gevoegd en is een werkgroep (waarin enkele raadsleden zitting hebben) van start gegaan. In onze optiek is het van belang hier de vaart in te houden opdat deze normeringen en prestatie-indicatoren daadwerkelijk in de programmabegroting 2008 opgenomen kunnen worden. Let er wel op dat het om meetbare en tijdgebonden indicatoren gaat. Overweeg om dit samen te laten vallen met het kopje “hoe meten we succes”. b) SMARTER formuleren van hetgeen ‘we willen bereiken’ bij de resultaatgebieden. Laat hierbij de rol van de gemeente definiëren. De RKC beveelt aan om nog eens kritisch door nagenoeg alle teksten te lopen bij de resultaatgebieden onder het kopje “wat willen we bereiken”. Qua het SMART formuleren zijn hier zeker verbeteringen te realiseren. Ter illustratie (en zo mogelijk ter inspiratie) een tweetal naar het oordeel van de RKC best practices uit de programmabegroting 2007 van de gemeente X. Programma werkgelegenheidsvoorziening Het programma werkgelegenheidsvoorziening is gericht op het bevorderen van kansen op betaalde arbeid, vooral voor hen die daar op eigen kracht moeite mee hebben. Eén van de (sub)doelen luidt vervolgens: “Het bevorderen dat werkzoekenden, die onder de gemeentelijke verantwoordelijkheid vallen, zo snel mogelijk een baan vinden en daarmee duurzaam (> ½ jaar) uitstromen uit de uitkering.” Daartoe worden de volgende indicatoren aangeduid: • Nieuwe instroom: uitstroompercentage van 20% binnen één jaar • Lopende projecten: uitstroompercentage van 20% uit de uitkering

Programma Economie Het programma Economie is gericht op het bieden van randvoorwaarden voor een goede stedelijke ontwikkeling. Eén van de (sub)doelen luidt vervolgens: “Het verminderen de criminaliteit tegen bedrijven en ondernemers.” Voor dit subdoel worden indicatoren en concrete beleidsactiviteiten (wat gaan we daarvoor doen) geformuleerd: • Nulsituatie in 2003: inbraak en diefstal in bedrijven: 587 • Het streven is per eind 2009 het aantal delicten tegen bedrijven met 15% te verminderen De• mate vande SMARTheid hangt af van de rol die jeworden al lokale overheid op het betreffende Voor winkelcentra en bedrijventerreinen 4 veiligheidsplannen gemaakt beleidsterrein spleet • Voor de winkelcentra gaat het om het Keurmerk Veilig Ondernemen (KVO) • Op de bedrijventerreinen gaat het om inzet van het ondersteuningsteam Stichting Beveiliging Bedrijventerreinen X en de toepassing van het convenant Beveiligings Bedrijfsterreinen.

40

De RKC realiseert zich hierbij dat de mate van SMARTheid afhankelijk is van de rol die je als gemeente op het betreffende beleidsterrein speelt. Van belang is dan ook dat de rol die de gemeente op het betreffende resultaatgebied nader gedefinieerd wordt. De RKC beveelt dan ook aan om kort per resultaatgebied de rol van de gemeente nader te beschrijven. Onderstaande figuur kan daarbij als hulpmiddel dienen.

Besturen

Dienstverlener

Regeltoepasser Handhaver

Ontwikkelaar

Beheerder

Ondersteunen

Figuur: rollen van de presterende gemeente9 In de bijlage 1 is een omschrijving van deze rollen opgenomen. De RKC is daarbij tevens van mening dat het definiëren van deze rollen prima past binnen, sterker nog een bijdrage kan leveren aan, de doorontwikkeling van de gemeentelijke organisatie zoals beschreven in de paragraaf bedrijfsvoering. c) output- en resultaatgerichter (prestatiegerichter) definiëren van activiteiten (2e W-vraag, wat gaan we er voor doen), inclusief termijnen Teneinde tot een output- en resultaatgerichtere beschrijving van de activiteiten te komen beveelt de RKC aan om bij alle resultaatgebieden kritisch met de stofkam door de paragrafen “wat gaan we daarvoor doen” te lopen. We adviseren daarbij om allereerst alle interne beschreven activiteiten achterwege te laten alsmede beschreven (sub)doelen uit dit onderdeel te verwijderen (en desgewenst te verplaatsen naar de 1e W-vraag: wat willen we bereiken). Beschrijf bij een mogelijke herdefiniëring de activiteiten (grotendeels zoals nu het geval is) wel op hoofdlijnen. Het kan en mag niet de bedoeling zijn dat de raad zich op meer gedetailleerd niveau met de uitvoeringsvraagstukken bezig gaat houden Daarnaast adviseert de RKC onder het kopje “wat gaan we daarvoor doen” bij de te benoemen activiteiten zoveel als mogelijk een tijdsplanning op te nemen. Dit ziet de RKC als een belangrijke voorwaarde die nodig is om als raad de kaderstellende en controlerende taak (meer) in te vullen. Op deze wijze wordt het (nog beter) mogelijk om bij de rapportages een verantwoording te geven over de voortgang van (voorgenomen) activiteiten. Dit uiteraard naast de actieve informatieplicht (gemeentewet, artikel 169) die bepaalt dat het college van burgemeester en wethouders alle informatie dienen te verschaffen die de raad voor de uitoefening van zijn taken nodig heeft.

9

Hiemstra, J., De presterende gemeenten, Kluwer, 2003

41

Aanbeveling 3:

Dring aan op het herstellen van het evenwicht tussen nieuw beleid en bestaand beleid. Laat aan de begroting een soort ‘toezeggingen-/voortgangssysteem’ toevoegen.

Door de RKC is geconstateerd dat er in de programmabegroting sprake is van een zekere dominantie van nieuwe beleid over (de uitvoering van) bestaand beleid. Dit lijkt logisch, immers, een begroting presenteert de beleidsvoornemens voor het komende begrotingsjaar. Going concern en uitvoering van bestaand beleid lopen door deze nieuwe beleidsvoornemens heen. Zeker gelet op de gesignaleerde behoefte bij de raad om voortgang van uitvoering van beleid te willen monitoren, behoort in een begroting ook aandacht aan going concern en bestaand beleid te worden beschonken. De RKC realiseert zich dat de begroting niet het instrument is om strikt over voortgang et cetera te rapporteren. Toch zou het opnemen van een soort ‘toezeggingen-/voortgangssysteem’ (bijvoorbeeld een overzicht op een A4tje) een meerwaarde kunnen hebben. Dit levert in de beoordeling van de RKC een bijdrage aan het (beter) verkrijgen van inzicht in wat bestaand en wat nieuw beleid is (wat hebben we gedaan, wat moeten we nog doen, wat hebben we afgesproken en wat gaan we doen/wat nemen we ons voor). Aanbeveling 4

Waak er voor dat politiek besturen in Best een technocratisch, instrumentele aangelegenheid wordt; geef als raad dus duidelijk de kaders en grenzen aan van het verbeteren van de planning & controlproducten.

De gemeente Best heeft de begroting ‘als instrument’ redelijk goed op orde. Ook de raad ervaart in voldoende mate, de verbeterpunten daargelaten waar de aanbevelingen 1 tot en 3 zich op richten, dat een begroting (en kadernota) een instrument is waar de kaderstellende en controlerende rol mee ingevuld kan worden. De eerste 3 aanbevelingen richten zich op hoofdlijnen op het nog concreter en SMART-er maken van de begroting. Onder meer het meetbaar en gekwantificeerd weergeven van doelen en het opnemen van meetbare, gekwantificeerde indicatoren en zo mogelijk zelfs normeringen zijn hierbij genoemd. De RKC wil niets afdoen aan het belang van deze verbeterpunten. Het invulling geven aan deze aanbeveling levert zeker een bijdrage aan de kwaliteit van de begroting. Een relativering is hier echter wel bij te plaatsen. Aan het ‘alles willen kwantificeren’ zit ook een keerzijde. Immers, besturen in de gemeente Best moet en mag in de optiek van de RKC niet gedomineerd gaan worden door een soort ‘cijfermatige rationaliteit’. Waak er dan ook voor dat ‘besturen, kaders stellen en controleren’ niet een louter ‘technocratische en instrumentele’ aangelegenheid wordt. Geef als raad dan ook duidelijk kaders en grenzen aan tot hoe ver de raad wil gaan. Een suggestie is om dit vraagstuk eens te agenderen tijdens een raadsinformatieavond of in het presidium om met elkaar hierover van gedachten te wisselen (waarna bekeken kan worden of en hoe verdere uitwerking –in de vorm van kaderstelling- gewenst is).

ROL VAN DE RAAD Aanbeveling 5:

Waak als raad voor een (te) gedetailleerde rol als het gaat om kaderstelling en controleren.

Uit de definitie van kaderstelling blijkt dat er een soort spanningsveld zit tussen zaken ‘vastzetten’ en zaken ‘loslaten en aan het college van B&W overlaten’. Gelet op de gesignaleerde behoefte bij de raad om (toch) goed zicht te houden op de uitvoering van beleid lijkt het zinvol om eens nader op dit spanningsveld in te gaan. Niet met de intentie noch met de pretentie om daar volledig uit te komen. Wel met de bedoeling om als raad daar ‘gezamenlijk’ wat meer feeling bij te krijgen alsmede te voorkomen dat de raad in een (te) gedetailleerde rol schiet als het gaat om kaderstelling en controleren.

42

De RKC geeft daartoe een tweetal op de korte termijn gerichte praktische suggesties in overweging: -

Aangezien de raad ook de eigen agenda bepaalt kan een bijeenkomst georganiseerd worden (raadsinformatieavond of tijdens overleg presidium) om met de benen op tafel ‘als raad onderling’ eens te discussiëren wat kaderstelling nu is en hoe ver de raad daarin wil gaan. De vorenstaande gehanteerde definitie kan daarbij als vertrekpunt van de discussie worden genomen. Laat u, om de discussie op gang te brengen, desgewenst ‘prikkelen en uitdagen’ door een inspirerende spreker.

-

Schenk tijdens een raadsinformatieavond (nog eens) aandacht aan de samenhang tussen de diverse planning- & en controlproducten (kadernota, begroting, rapportages en jaarrekening).

HET PROCES Aanbeveling 6:

Geef in 2007 invulling aan de week van de kadernota

De “week van de kadernota” lijkt een min of meer gevleugelde en in elk geval bekende zinsnede te zijn in Best. Kernpunt daarvan is dat meer tijd wordt uitgetrokken voor de behandeling van de kadernota. De veronderstelling hierbij is dat aldus meer mogelijkheden voor daadwerkelijk inhoudelijk politie debat gecreëerd worden alsmede de raad meer in de positie wordt gebracht om daadwerkelijk kaders te stellen. De RKC onderschrijft deze veronderstelling en adviseert dan ook om in 2007 invulling te geven aan het principe van ‘de week van de kadernota’. Het is niet aan de RKC om hier nadere voorzetten voor te geven. Geconstateerd is dat de raadsleden hier zelf zeer heldere en concrete ideeën bij hebben. Wel adviseert de RKC om naar aanleiding van het voorliggende onderzoek ten spoedigste deze ideeën aan het college mee te geven zodat het college dit proces op juiste wijze kan vormgeven. Voorts bestaan er ideeën om de behandeling van de kadernota (in de tijd gezien) dichter tegen de behandeling van de programmabegroting aan te leggen. De verantwoordelijk wethouder heeft hier ‘energieke’ ideeën over. De RKC adviseert om de mogelijkheden hiertoe nader te laten onderzoeken.

43

44

7.

Reactie college Burgemeester en Wethouders

Naar aanleiding van het rapport van de Rekenkamercommissie met betrekking tot de kwaliteit van de programmabegroting van de gemeente Best deel ik u het volgende mede. Ambtelijk is ingestemd met de feitelijkheden zoals opgenomen in het concept rapport. Tevens is de inhoud van het rapport beoordeeld en wordt ambtelijk ingestemd met de conclusies en aanbevelingen. Voorts kan het college van B&W zich vinden in de aangeboden rapportage en heeft in zijn vergadering van 6 februari 2007 besloten om in te stemmen met de door de Rekenkamercommissie voorgestelde procedure.

45

46

Bijlage 1

47

48

rol dienstverlener De gemeente in rol van dienstverlener heeft betrekking op individuele contacten tussen de gemeente en haar burgers10. De burger en de gemeente ontmoeten elkaar, soms digitaal, soms aan een balie of telefonisch. De burger heeft de rol van “klant” van de gemeente. Het begrip “klant” staat daarbij tussen aanhalingstekens omdat de informatie die de burger bij de gemeente haalt en de transacties die zij doet een monopolistisch karakter hebben. De burger heeft geen keuze. Onder dienstverlening vallen contacten waarbij de gemeente: • informatie verstrekt over bijvoorbeeld openingstijden, een subsidieregeling, de belastingaanslag, afvalinzameling of te volgen procedures bij een vergunningaanvraag; • een klacht of melding afhandelt over bijvoorbeeld de openbare ruimte of het gemeentelijk optreden; • een transactie uitvoert zoals het verstrekken van een hulpmiddel aan gehandicapten of het verstrekken van een uittreksel uit het bevolkingsregister. rol regeltoepasser en handhaver De gemeente in de rol van regeltoepasser en handhaver heeft betrekking op de gemeentelijke regelgeving en handhaving. Buiten deze rol valt de regelgeving en handhaving van andere overheden, zoals de politie of milieuinspectie van het ministerie van VROM. Onder regelgeving verstaan we het opstellen van algemene verbindende voorschriften met als doel het gedrag van burgers, bedrijven en overheden te beïnvloeden evenals het verlenen van beschikkingen (zoals vergunningen en besluiten op subsidie aanvragen) met als doel beleidsdoelen te realiseren. Handhaven is het doen naleven van regels. Handhaving is de keten van activiteiten die bestaat uit het toezicht op de naleving en het optreden tegen geconstateerde overtredingen. Toezicht maakt onderdeel uit van de handhaving. Bij regelgeven en handhaven is het belangrijk vast te stellen welke maatschappelijke ontwikkelingen de gemeente wil beïnvloeden en waar de gemeente prioriteit wil leggen. Dit is bij uitstek een door het bestuur te bepalen prioriteit. rol ontwikkelaar Bij de gemeente in de rol van ontwikkelaar beoogt de gemeente de maatschappelijke ontwikkeling te beïnvloeden. Dit doet de gemeente door zelf initiatieven te nemen (te ontwikkelen) of door kaders te stellen waaraan burgers, bedrijven en instellingen zich moeten houden (ordenen). Daarmee heeft dit hoofdproces een directie relatie met het hoofdproces regelgeven en handhaven. Ontwikkelen en ordenen heeft betrekking op alle beleidssectoren: sociaal, fysiek en economisch als ook veiligheid. Het gaat hierbij om de hele keten van het initiatief, de visie tot en met de realisatie daarvan. rol beheerder In de rol van beheerder houdt de gemeente de openbare ruimte schoon, heel en veilig. Het fysiek beheer kan betrekking hebben op het onderhoud van de verharde openbare ruimte zoals bruggen, tunnels, wegen, tramrails en parkeervoorzieningen (grijs), ondergrondse infrastructuur zoals de riolering en kabels en leidingen (zwart), openbaar groen (groen) kades, dijken, oevers en water (blauw) en tot slot de gebouwen van de gemeente (rood). Beheer omvat ook het schoonhouden van de openbare ruimte, onder meer door het inzamelen van afval en het vegen van straten. Naast het fysieke beheer is er ook sociaal/welzijn beheer. Het gaat hierbij om het in stand houden van o.a. wijk- en opbouwwerk, de werkzaamheden van culturele instellingen en onderwijshuisvesting. rol ondersteunen Ondersteunen is een bijzonder proces en een bijzondere rol. Deze verschilt op een aantal punten van de andere rollen. De afnemer van de prestaties uit de rol ondersteunen is niet de burger, maar het bestuur en vooral ook de managers en medewerkers van de gemeentelijke organisatie. Ondersteunende processen hebben raakvlakken met alle andere hoofdprocessen, omdat de ondersteunde processen een efficiënte en effectieve uitvoering van de andere hoofdprocessen mogelijk maken. In de ondersteunende processen zijn verschillende disciplines te onderkennen. Hier beperken we ons tot de disciplines financiën, personeel en organisatie, informatie en communicatietechnologie, inkoop, facilitaire en juridische zaken.

10

waarbij burgers breed is gedefinieerd: burgers, bedrijven en instellingen

49

Kwaliteit van de PROGRAMMA BEGROTING van de gemeente Best. Een volgende stap op weg naar (nog) meer sturing door de Raad

Recommend Documents