www.rotterdam.nl
Jaarverslag Bestuurlijke Handhaving 2010
Bestuursdienst Rotterdam directie Veiligheid Afdeling Stadszaken
Augustus 2011
Jaarverslag Bestuurlijke Handhaving 2010 augustus 2011
1
INHOUDSOPGAVE Inhoudsopgave ...................................................................................................................................... 2 1. Inleiding .............................................................................................................................................. 3 2. Resultaten .......................................................................................................................................... 5 2.1. Voorstellen tot bestuurlijke maatregel .......................................................................................... 5 2.2. Handhaving per object.................................................................................................................. 6 2.3. Afzien van een bestuurlijke maatregel ......................................................................................... 7 2.4. Handhaving per politiedistrict en deelgemeente .......................................................................... 8 2.5. Horeca .......................................................................................................................................... 9 2.6. Coffeeshops ............................................................................................................................... 16 2.7. Seksinrichtingen ......................................................................................................................... 17 2.8. Woningen ................................................................................................................................... 19 2.9. Overige openbare inrichtingen ................................................................................................... 22 2.10. Persoonsgerichte maatregelen ................................................................................................ 22 2.11. BIBOB-besluiten ....................................................................................................................... 25 3. Voorlopige voorziening-, bezwaar- en (hoger) beroepsprocedures .......................................... 29 3.1. Bezwaren.................................................................................................................................... 29 3.2. Voorlopige voorziening ............................................................................................................... 30 3.3. Beroep en hoger beroep............................................................................................................. 30 3.4. Bezwaar- en beroepsprocedures inzake besluiten volgens Wet BIBOB ................................... 32 4. Samenvatting en conclusies .......................................................................................................... 34 Bijlage 1: Bestuurlijke handhaving.................................................................................................... 37 Bijlage 2: Afkortingen ......................................................................................................................... 42
2
1. INLEIDING Dit jaarverslag beschrijft de resultaten van de bestuurlijke handhaving in 2010 ten aanzien van horeca, coffeeshops, seksinrichtingen en overige openbare inrichtingen, overlastgevende panden en maatregelen gericht tegen personen, voor zover de burgemeester deze maatregelen oplegt. Ook in 2010 is zowel het aantal ingestuurde dossiers door de politie en de deelgemeenten, als het aantal bestuurlijke maatregelen, dat naar aanleiding van die dossiers werd getroffen, toegenomen. Dit onderstreept dat strikte handhaving noodzakelijk blijft. Belangrijkste doel van bestuurlijk handhaven is de verbetering van de veiligheid in Rotterdam. Inspanningen door allerlei actoren, gemeentelijke diensten en andere overheidpartners, maar ook maatschappelijke instanties en private partijen, zijn erop gericht de veiligheid zo goed mogelijk te garanderen en te voorkomen dat het woon- en leefklimaat in de stad verslechtert. Gaat het dan toch mis en wordt het woon- en leefklimaat aangetast, dan beschikken verschillende partijen over bevoegdheden om handhavend op te treden. Vooral de burgemeester heeft een bijzondere taak in het bewaken van de openbare orde en de bescherming van het woon- en leefklimaat in de stad. Hij beschikt dan ook over meerdere, verschillende bevoegdheden om ten behoeve van de openbare orde en het woon- en leefklimaat bestuurlijke maatregelen op te leggen. Dit jaarverslag beschrijft de bestuurlijke maatregelen, waartoe de burgemeester in het afgelopen jaar 2010 heeft besloten, daarin geadviseerd door de Directie Veiligheid. Behalve de resultaten van bestuurlijke maatregelen worden in dit verslag enkele spraakmakende zaken beschreven en wordt kort stil gestaan bij enkele ontwikkelingen, die van belang zijn voor de bestuurlijke handhaving in Rotterdam. Een belangrijke ontwikkeling voor de handhaving in het afgelopen jaar is de Aanpak woonoverlast die eind 2009 resulteerde in een bestuurlijk instrumentarium gericht op het uitreiken van een 'gele' en 'rode kaart' bij overlastgevende woningen. Deze instrumenten zijn in 2010 geregeld ingezet. Ook de inwerkingtreding van de Overlastwet heeft dit jaar al zijn effecten op de handhaving gehad. Werden in de loop van 2010 nog maatregelen opgelegd op basis van de bevoegdheden in de Algemene Plaatselijke Verordening Rotterdam 2008, vanaf het najaar van 2010 heeft de burgemeester met de Overlastwet meer en duidelijker bevoegdheden gekregen om overlast door personen een halt toe te roepen. De effecten van de inzet van bevoegdheden uit de Overlastwet en de vernieuwde beleidsregel Aanpak overlastgevende personen, waarin de gebiedsontzeggingen worden vervangen door wijkverboden, zullen in het komende jaar nog meer zichtbaar worden. De bestuurlijke handhaving beperkt zich niet alleen tot de aanpak van overlast en de bescherming van het woon- en leefklimaat, maar richt zich ook op de aanpak van criminele activiteiten. Drugshandel, illegale prostitutie en mensenhandel, hennepteelt en witwaspraktijken hebben hun weerslag op de lokale samenleving. Bij de bestrijding ervan speelt de lokale overheid een belangrijke rol. Dit is terug te vinden in de bestuurlijke maatregelen die de burgemeester treft, bijvoorbeeld tegen illegale seksinrichtingen. Ook de Wet Bevordering Integriteitsbeoordelingen door het Openbaar Bestuur (Wet BIBOB) geeft de gemeente een instrument in handen om te voorkomen dat criminele activiteiten worden gefaciliteerd door het verstrekken van vergunningen of subsidies. Dit jaarverslag beschrijft de resultaten van dat instrument.
3
De besluiten van de burgemeester hebben ook in 2010 geleid tot bezwaar- en beroepsprocedures, meer dan de jaren ervoor. Bestuurlijke handhaving blijft uiteindelijk een zaak die burgers en ondernemers raakt. Betrokkenen benutten, in toenemende mate, ook de mogelijkheden om tegen bestuurlijke maatregelen bezwaar of beroep aan te tekenen. De bezwaarschriftencommissie en rechter toetsen of de bevoegdheden tot het opleggen van bestuurlijke maatregelen correct zijn toegepast. Leeswijzer De resultaten van de bestuurlijke maatregelen worden in hoofdstuk 2 weergegeven. Bij de beschrijving van de maatregelen wordt een onderscheid gemaakt tussen het aantal genomen maatregelen en het aantal keren dat van een maatregel werd afgezien. Na een totaaloverzicht worden de maatregelen per 'handhavingsobject' meer gedetailleerd beschreven. Daarbij worden ook de spraakmakende zaken en ontwikkelingen genoemd. In hoofdstuk 3 worden de bestuursrechtelijke procedures beschreven: bezwaar, voorlopige voorziening, beroep en hoger beroep. Ook komt een aantal belangrijke uitspraken aan bod. Het verslag sluit af met conclusies in hoofdstuk 4.
4
2. RESULTATEN
2.1. Voorstellen tot bestuurlijke maatregel In 2010 heeft de burgemeester van de politie Rotterdam-Rijnmond en deelgemeenten totaal 189 rapportages ontvangen met daarbij het verzoek om over te gaan tot het treffen van een bestuurlijke maatregel.1 Deze verzoeken en bijbehorende rapportages worden beoordeeld om te zien of zij in behandeling kunnen worden genomen. Wanneer dit het geval is, worden betrokkenen uitgenodigd om hun zienswijze te geven op wat in de rapportage vermeld staat. Van de 189 rapportages van de politie of de deelgemeente zijn er 181 in behandeling genomen. Acht dossiers werden onvoldoende of onvolledig bevonden en zijn niet in behandeling genomen. Twee (van de 181 behandelde) rapportages betroffen verbeuring van een opgelegde dwangsom. Op basis van de rapportages en de zienswijzen van betrokkenen besluit de burgemeester vervolgens om al dan niet over te gaan tot het treffen van een bestuurlijke maatregel. In 146 behandelde dossiers is actie ondernomen, wat heeft geresulteerd in 196 bestuurlijke maatregelen (in sommige dossiers zijn meerdere maatregelen getroffen). In de overige 33 dossiers heeft de burgemeester om diverse redenen afgezien van het treffen van een maatregel.2 Het aantal verzoeken om een maatregel te treffen is in 2010 ten opzichte van de voorgaande jaren sterk toegenomen (189 voorstellen in 2010, 163 voorstellen in 2009, 116 voorstellen in 2008). Werd de grote stijging van het aantal voorstellen in 2009 ten opzichte van het jaar ervoor verklaard door een toename van het aantal gebiedsontzeggingen, in 2010 is het aantal bestuurlijke maatregelen gericht tegen personen (gebiedsontzeggingen, gebieds- en groepsverboden, stadionomgevingsverboden en meldingsplichten) verder gestegen. Ook de uitvoering van de Beleidsregel aanpak woonoverlast zorgt voor een toename van het aantal voorstellen. Zestien rapportages met betrekking tot overlastgevende woningen zijn via deelgemeenten aan de burgemeester aangeboden voor het treffen van een maatregel. Dit staat tegenover één rapportage in 2009, omdat de beleidsregel pas in november 2009 werd vastgesteld.
1
2
De vijftien voorstellen tot het treffen van een maatregel die de burgemeester in 2010 ontving, maar die aan het einde van het jaar nog in behandeling waren en toentertijd nog niet hadden geleid tot een besluit, zijn hier niet meegeteld. In twee dossiers met betrekking tot (illegale) seksinrichtingen zag de burgemeester bovendien af van het treffen van een maatregel tegen de pandeigenaar van de woning, die als seksinrichting in gebruik was. Omdat tegen andere betrokkenen wel maatregelen werden getroffen, zijn deze zaken hier niet meegeteld. Wel zijn ze in Tabel 1 opgenomen, zodat het totaal aantal daar (twee) hoger is.
5
Tabel 1: Dossiers per 'handhavingsobject' Handhavingsobject Horeca Coffeeshops Seksinrichtingen Overige openbare inrichtingen Overlastgevende panden Overlastgevende personen in bepaald gebied Herhaaldelijk overlastgevende personen Overlastgevers gerelateerd aan voetbal Totaal
Totaal 3
57 5 12 4 16 6 37 9 49 189
Maatregel
Afzien
Verbeuring
45 0 21 2 8 34 5 81 196
17 5 4 2 1 7 0 3 0 35
2 0 5 1 0 0 0 0 0 3
Niet behandeld 1 0 1 1 1 3 1 0 8
De dossiers die niet in behandeling zijn genomen, worden in dit jaarverslag buiten beschouwing gelaten. Ook de verbeuringen van opgelegde dwangsommen worden verder niet meegeteld. Het gaat hier immers om effectuering van een eerder genomen besluit. Zo blijven 179 behandelde dossiers over.
2.2. Handhaving per object Grofweg kunnen drie soorten 'objecten' worden onderscheiden waartegen een bestuurlijke maatregel werd getroffen: openbare inrichtingen7, woningen en personen8. In onderstaande tabel wordt het aantal bestuurlijke maatregelen weergegeven voor de verschillende handhavingsobjecten voor de jaren 2010, 2009 en 2008. In de tabel zijn slechts de aantallen daadwerkelijk getroffen maatregelen opgenomen. Waar is afgezien van het treffen van een maatregel is weliswaar sprake van een beslissing (tot afzien), maar niet van een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. 'Afzien'-besluiten, ook die waarin de burgemeester wel een bestuurlijke waarschuwing gaf, zijn daarom hieronder niet meegeteld.
3 4
5
6
7
8
Maatregelen tegen vergunningvrije horeca-inrichtingen zijn hierin meegerekend. In deze twee gevallen werd afgezien van het treffen van een maatregel tegen de pandeigenaar van een woning waarin een illegale seksinrichting gevestigd was. Aan de aangetroffen prostituees en de huurders van de betreffende woningen werd wel een last onder dwangsom opgelegd. In deze zaak werd door één betrokkene een eerder opgedragen last overtreden en werd daarom overgegaan tot verbeuring van de opgelegde dwangsom. Het gaat hier om effectuering van een eerder genomen besluit en daarom strikt genomen niet om een bestuurlijke maatregel. In dezelfde zaak werd tegen twee andere betrokkenen wel een maatregel genomen: aan de in de illegale seksinrichting aangetroffen prostituee en de huurder van de betreffende woning werd een last onder dwangsom opgelegd. Omdat elke nieuwe overtreding van een overlastgevend persoon door een nieuw voorstel aan de burgemeester kenbaar wordt gemaakt, worden de dossiers hier per voorstel gerekend. Het kan gaan om een voorstel tot het opleggen van een gebiedsontzegging van vier, zes of acht weken. In totaal gaat het hier om 14 personen, van wie één persoon overlast veroorzaakt in twee verschillende gebieden. Onder openbare inrichtingen worden verstaan: horeca-inrichtingen, coffeeshops, seksinrichtingen (zowel vergunde als niet-vergunde) en overige voor het publiek toegankelijke lokalen (winkels of kantoorpanden). Voor wat personen betreft kan een onderscheid worden gemaakt tussen: overlastgevers in een bepaald gebied (aan wie een gebiedsontzegging wordt opgelegd), personen die herhaaldelijk en structureel individueel of in groepsverband overlast veroorzaken (aan wie een groeps- of gebiedsverbod of specifieke gebiedsontzegging wordt opgelegd) of personen die overlastgevende gedragingen vertonen gerelateerd aan voetbal (aan wie een stadionomgevingsverbod, specifieke gebiedsontzegging of meldplicht wordt opgelegd).
6
Tabel 2: Maatregelen 2010, 2009 en 2008 Handhavingsobject Horeca Coffeeshops Seksinrichtingen Belwinkels Growshops Overige openbare inrichtingen Overlastgevende panden Overlastgevende personen in bepaald gebied Herhaaldelijk overlastgevende personen Overlastgevers gerelateerd aan voetbal Totaal
2010 45 0 21 0 0 2 8 34 5 81 196
2009 49 2 16 1 0 0 1
2008 45 3 7 3 1 4 2
66
0
135
65
Het aantal bestuurlijke maatregelen (196 in 2010) overtreft het aantal behandelde dossiers waarin actie volgde (179 in 2010). In sommige gevallen zijn aan de hand van één dossier meerdere maatregelen getroffen. Het kan daarbij gaan om gelijktijdige sluiting van een inrichting en intrekking van de vergunning en/of nachtontheffing van dezelfde inrichting (bij horeca-inrichtingen, coffeeshops of vergunde seksinrichtingen). Ook kan het gaan om het opleggen van een last onder dwangsom aan meerdere personen bij een illegale seksinrichting (bijvoorbeeld aan meerdere prostituees, de huurder en/of onderhuurder van het pand en/of de pandeigenaar). Verder kunnen aan personen meerdere maatregelen opgelegd (bijvoorbeeld een stadionomgevingsverbod én gebiedsontzegging of meldplicht). In 2010 zijn in totaal 196 bestuurlijke maatregelen getroffen. Opgemerkt wordt dat een aanzienlijk gedeelte van deze maatregelen door de burgemeester is opgelegd in verband met de finale om de KNVB-beker tussen Ajax en Feyenoord in mei 2010. Hierbij valt te denken aan stadionomgevingsverboden en gebiedsontzeggingen. Aan 29 personen werd zowel een stadionomgevingsverbod als gebiedsontzegging opgelegd. Aan 17 personen werd uitsluitend een gebiedsontzegging opgelegd. Omdat deze maatregelen werden opgelegd rondom een specifiek evenement, de bekerfinale, is de conclusie dat er sprake is van een structurele stijging van het aantal bestuurlijke maatregelen niet gerechtvaardigd. Een vergelijking met voorgaande jaren is voor wat deze maatregelen betreft niet mogelijk. Als de maatregelen rondom de bekerfinale buiten beschouwing worden gelaten, zijn de meeste bestuurlijke maatregelen opgelegd aan horeca-inrichtingen.
2.3. Afzien van een bestuurlijke maatregel Wanneer blijkt dat de feiten en omstandigheden, zoals neergelegd in een rapportage, onvoldoende aanleiding geven om een bestuurlijke maatregel te nemen of dat er sprake is van bijzondere omstandigheden, kan de burgemeester afzien van een bestuurlijke maatregel. In 2010 is 35 keer afgezien van een bestuurlijke maatregel. In twee dossiers met betrekking tot seksinrichtingen werd afgezien van een maatregel tegen de pandeigenaar, omdat hij voldoende maatregelen trof om herhaling van (illegaal) gebruik van de woning als seksinrichting te voorkomen. In deze beide zaken werd echter tegen andere betrokkenen wel een maatregel (last onder dwangsom) getroffen. De overige 33 zaken zijn dossiers waar de burgemeester besloot in het geheel geen maatregel te treffen. De burgemeester kan besluiten om af te zien van een bestuurlijke maatregel, wanneer onvoldoende relatie bestaat tussen het incident of de incidenten, zoals beschreven in de ingestuurde dossiers, en de desbetreffende inrichting, woning of persoon. Ook kan hij afzien van een maatregel, omdat er geen aanleiding is om (nog) een maatregel te treffen. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn wanneer een exploitant zijn vergunning heeft ingeleverd of de exploitatie intussen zodanig is gewijzigd, dat een maatregel overbodig wordt geacht. 7
Als het gaat om maatregelen tegen woningen, voorziet het beleid bij de aanpak van woonoverlast in de mogelijkheid om niet meteen tot sluiting over te gaan (een rode kaart) maar eerst een laatste waarschuwing te geven (gele kaart). In 146 van de 179 behandelde zaken is wel actie ondernomen en is een bestuurlijke maatregel opgelegd. Dat is 81% van alle in behandeling genomen dossiers. Daarmee is sprake van een lichte daling ten opzichte van vorig jaar, toen 86% van de behandelde dossiers tot een maatregel leidde. In 2008 werd nog in 71% van de gevallen een maatregel genomen.
2.4. Handhaving per politiedistrict en deelgemeente De 146 dossiers waarin een bestuurlijke maatregel is getroffen, hebben betrekking op verschillende politiedistricten en deelgemeenten. De beide tabellen hieronder geven weer in welke districten en deelgemeenten naar aanleiding van een dossier een maatregel volgde. Hierbij zijn de voetbalgerelateerde maatregelen (stadionomgevingsverboden, gebiedsontzeggingen vanwege de bekerfinale en meldplichten) buiten beschouwing gelaten, omdat deze grotendeels (en in groten getale) in de deelgemeente Feijenoord werden getroffen en daarmee de cijfers zouden vertekenen. Tabel 3: Politiedistricten Politiedistrict Centrum West Noord Oost Zuid Feijenoord-Ridderster CPM Overig Totaal
Aantal 28 31 4 5 9 10 9 1 97
Percentage 28,9% 32,0% 4,1% 5,2% 9,3% 10,3% 9,3% 1,0% 100,1%
Uit de cijfers komt naar voren dat het merendeel van de zaken, waarin een bestuurlijke maatregel is genomen, is gebaseerd op de rapportages door politiedistrict West. 32,0% van de dossiers komt uit dit politiedistrict. Het district Centrum volgt hierop met 28,9%. Een groot deel van de maatregelen uit deze districten is gebaseerd op de rapportages die zich richten op het opleggen van gebiedsontzeggingen aan overlastgevers in een bepaald gebied van deze deelgemeenten. Echter als deze gebiedsontzeggingen buiten beschouwing worden gelaten, blijft gelden dat beide politiedistricten de meeste rapportages aanleverden op grond waarvan maatregelen werden getroffen (beide 13 of 22,4%), gevolgd door district Zuid en het Controleteam Prostitutieteam en Mensenhandel (beide 9 of 15,5%). Tabel 4: Deelgemeenten Deelgemeente Centrum Delfshaven Noord Hillegersberg-Schiebroek Kralingen-Crooswijk Prins Alexander Charlois Feijenoord IJsselmonde Hoogvliet Pernis Totaal
Aantal 29 34 5 2 4 4 7 8 2 1 1 97
Percentage 29,9% 35,1% 5,2% 2,1% 4,1% 4,1% 7,2% 8,2% 2,1% 1,0% 1,0% 100,0%
8
Maatregelen werden vooral getroffen tegen inrichtingen of personen in de deelgemeenten Delfshaven en Centrum. Het grootste aandeel daarin hebben de personen tegen wie een gebiedsontzegging voor een aantal weken werd opgelegd, omdat zij in bepaalde wijken binnen Delfshaven of Centrum overlast veroorzaakten.
2.5. Horeca In de voorgaande paragrafen zijn de algemene resultaten van de bestuurlijke handhaving in 2010 beschreven. In de volgende paragrafen worden de resultaten per handhavingsobject besproken en uitgelicht. De burgemeester heeft in totaal 45 bestuurlijke maatregelen in de horeca opgelegd in 37 dossiers. In vijf zaken heeft de burgemeester twee besluiten genomen, waarbij het in één zaak ging om besluiten ten aanzien van twee inrichtingen van dezelfde exploitant. In één (andere) zaak werden drie besluiten genomen: sluiting, intrekking van de exploitatievergunning en intrekking van de nachtontheffing. Tabel 5: Maatregelen horeca 2010, 2009 en 2008 Maatregel Sluiting Intrekking exploitatievergunning Intrekking nachtontheffing Last onder dwangsom Beperking openingstijden Voorwaarden aan vergunning Weigering Totaal Bestuurlijke waarschuwing/afzien maatregel
2010 14 13 4 12 1 1 0 45
2009 18 14 2 13 1 1 0 49
2008 12 16 0 16 0 0 1 45
17
16
22
Het totaal aantal bestuurlijke maatregelen dat door de burgemeester tegen horeca-inrichtingen is getroffen is ten opzichte van het vorig jaar gedaald. Werden in 2009 49 maatregelen getroffen, in 2010 ging het om 45 maatregelen. Het aantal bevelen tot sluiting van de inrichtingen en het aantal intrekkingen van de exploitatievergunning is in 2010 ten opzichte van 2009 iets afgenomen. Wel is het aantal intrekkingen van de nachtontheffing van een inrichting gestegen, van 2 in 2009 tot 4 in 2010. Tot intrekking van de nachtontheffing wordt besloten wanneer de incidenten en/of overtredingen vooral in de nachtelijke uren plaatsvinden. In één geval is een beperking van de reguliere openings- en sluitingstijden van de inrichting opgelegd. Omdat zich telkens incidenten voordeden rondom middernacht werd in dit geval besloten om het tijdstip waarop de inrichting gesloten diende te worden, van 1.00 uur op werkdagen en 2.00 uur in het weekend, terug te brengen naar 24.00 uur op alle dagen, gedurende zes maanden. In één geval werd aan de vergunning van de inrichting de voorwaarde verbonden dat tot aan de zomer bepaalde festiviteiten niet mochten plaatsvinden, omdat zich op deze feesten ongeregeldheden voordeden. Bij overtredingen van de bepalingen in de APV, zoals de aanwezigheidsplicht van exploitant of beheerder of sluitingstijden, kan ook een last onder dwangsom worden opgelegd. Het aantal opgelegde lasten onder dwangsom is, na een daling in 2009 ten opzichte van 2008, verder afgenomen. In 2010 werd in twaalf gevallen een last onder dwangsom opgelegd. Bij twee inrichtingen
9
werd overigens na opleggen van de last geconstateerd dat men binnen een jaar een nieuwe overtreding beging. In deze gevallen verbeurt de exploitant de dwangsom. Spoedsluitingen Soms, wanneer sprake is van een acute aantasting van het woon- en leefklimaat rondom een horecainrichting en/of dringend gevaar voor de openbare orde, is direct ingrijpen noodzakelijk. De burgemeester kan in die gevallen een spoedsluiting opleggen van maximaal 14 dagen. Medewerkers van Directie Veiligheid horen dan de exploitant telefonisch. De exploitant kan naar aanleiding van dit telefoongesprek besluiten om vrijwillig de inrichting gesloten te houden. In 2010 is het tweemaal tot een spoedsluiting gekomen. In beide gevallen gebeurde dit vrijwillig. In één geval ging het om een schietincident, in het andere geval om een steekincident. In beide gevallen raakte een bezoeker van de betreffende inrichting gewond en kon de dader van de schiet- of steekpartij niet meteen worden aangehouden. Gedurende de twee weken dat een inrichting voorlopig (vrijwillig) gesloten is, wordt beoordeeld of een nadere maatregel noodzakelijk is. De exploitant wordt in die periode in de gelegenheid gesteld zijn zienswijze op het incident te geven. In de beide gevallen in 2010 volgde op de vrijwillige sluiting een nadere bestuurlijke maatregel. In het ene dossier bleef de inrichting gesloten voor zes maanden en werd voor diezelfde periode de exploitatievergunning en nachtontheffing ingetrokken. In het andere dossier besloot de burgemeester eveneens tot een sluiting van zes maanden en werd de nachtontheffing voor onbepaalde tijd ingetrokken. Aanleiding tot het nemen van maatregelen In het handhavingsarrangement wordt een onderscheid gemaakt in soorten overtredingen. Tot categorie 1 worden zeer ernstige incidenten gerekend, zoals schiet- of steekincidenten. Uit tabel 6 is af te leiden dat in meer dan een derde van de dossiers waarbinnen één of meer bestuurlijke maatregelen werden getroffen, het ging om een incident uit categorie 1. Dit is een relatieve daling ten opzichte van voorgaande jaren toen in bijna de helft van de dossiers een bestuurlijke maatregel werd getroffen naar aanleiding van een zeer ernstig incident. Vooral het aantal schiet- of steekincidenten in de horeca dat uiteindelijk tot een bestuurlijke maatregel leidde, is sterk afgenomen. Werden in 2008 en 2009 nog in respectievelijk tien en acht dossiers bestuurlijke maatregelen getroffen na een schietof steekincident, in 2010 gaat het om slechts drie dossiers. Tot de categorie 2-incidenten behoren ernstige incidenten zoals illegale tewerkstelling, discriminatie, heling, overlast en illegaal gokken (een overtreding van artikel 1 van de Wet op de Kansspelen). In slechts 5% van de gevallen is sprake van een dergelijk incident. Het overtreden van bepalingen in de APV was in 35% van de gevallen de aanleiding om een bestuurlijke maatregel te treffen. Het betrof in de meeste gevallen de afwezigheid van de exploitant of op de vergunning genoemde beheerder terwijl de betreffende inrichting voor het publiek geopend was. Ook werd in enkele gevallen een maatregel opgelegd, omdat de exploitant de sluitingstijden overtrad. In twee gevallen werd geconstateerd dat een horeca-inrichting werd gedreven zonder over een geldige vergunning te beschikken, terwijl dit gezien de wijze van exploitatie wel noodzakelijk was.
10
Tabel 6: Aanleiding tot het nemen van maatregelen Aanleiding Categorie 1 Schiet-/steekincident Wapen(s) aangetroffen Geweldincident Slecht levensgedrag Schijnbeheer Categorie 2 Ernstige overlast Illegaal gokken APV Exploitatie zonder geldige vergunning Afwezigheid exploitant/beheerder Overtreden sluitingstijden Overtreden vergunningvoorwaarden Gewijzigde exploitatie Opiumwet Drugs aangetroffen/drugshandel Totaal
Aantal 3 1 8 1 1 1 1 2 6 3 1 1 8 37
Percentage 37,8
5,4 35,1
21,6 99,9%
Zeer ernstige (categorie 1) incidenten In 2010 zijn 22 dossiers in behandeling genomen naar aanleiding van een incident uit categorie 1. Ten opzichte van 2009 is het aantal dossiers sterk gedaald. In 14 behandelde dossiers is uiteindelijk besloten tot 20 maatregelen. In vijf dossiers werden meerdere maatregelen getroffen9. Ook hier is sprake van een sterke daling ten opzichte van 2009, toen 26 bestuurlijke maatregelen volgden vanwege een categorie 1-incident. De daling binnen de categorie 1-incidenten is vooral te zien in aantallen dossiers met betrekking tot schiet- of steekincidenten en geweldsincidenten. Het aantal dossiers dat betrekking had op slecht levensgedrag van een exploitant of waarin wapens werden aangetroffen in een horeca-inrichting is gelijk aan vorig jaar, evenals het aantal maatregelen dat in deze gevallen werd getroffen. Wat schijnbeheer betreft is in één dossier een maatregel getroffen (tegen twee in 2009). In 2010 heeft de burgemeester in acht dossiers met betrekking tot een categorie 1-incident afgezien van het treffen van een bestuurlijke maatregel. Tabel 7: Aantal dossiers en maatregelen bij een categorie 1-incident in 2010 en 2009 2010 Incident Behandeld Maatregel Steek- of schietincident 4 7 Overig geweld 13 10 Schijnbeheer 1 1 Slecht levensgedrag 2 1 Wapens aangetroffen 2 1 Totaal 22 20
2009 Behandeld 10 14 2 2 2 30
Maatregel 10 12 2 1 1 26
Bij een incident uit categorie 1 kan de burgemeester verschillende soorten bestuurlijke maatregelen opleggen, zoals het intrekken van de exploitatievergunning en/of het sluiten van de inrichting. In 2010 werd naar aanleiding van een categorie 1-incident zevenmaal de exploitatievergunning ingetrokken, waarvan zesmaal voor de (standaard) termijn van zes maanden en tweemaal voor drie maanden. In één dossier trok de burgemeester de exploitatievergunning voor de horeca-inrichting voor onbepaalde tijd in, omdat hij de exploitant van slecht levensgedrag achtte. Vier maal besloot de burgemeester in het belang van de openbare orde de inrichting te sluiten, telkens voor zes maanden. Viermaal besloot de burgemeester de nachtontheffing van de inrichting in te trekken, waarvan tweemaal voor onbepaalde tijd. In één dossier werden naar aanleiding van het incident gedurende een periode van zes maanden de openingstijden beperkt. In één dossier werden nadere voorschriften aan de exploitatie verbonden. 9
In vier dossiers werden voor één horeca-inrichting meerdere maatregelen getroffen, in één dossiers werden maatregelen getroffen tegen twee horeca-inrichtingen.
11
De meeste horeca-inrichtingen waartegen een bestuurlijke maatregel werd getroffen vanwege een categorie 1-incident in 2010, bevonden zich in het politiedistricten Noord en Zuid (beiden drie), gevolgd door de districten Centrum, Feijenoord-Ridderster, Oost en West. Voor wat de deelgemeenten betreft: tegen twee horeca-inrichtingen in deelgemeenten Centrum, Charlois, Delfshaven en Noord werd een maatregel getroffen in 2010 vanwege een zeer ernstig incident en tegen één horeca-inrichting in deelgemeenten Feijenoord, Hillegersberg-Schiebroek, Hoogvliet, Kralingen-Crooswijk, IJsselmonde, Pernis en Prins Alexander. De meeste schiet- of steekincidenten in 2010 waarop een bestuurlijke maatregel volgde, vonden plaats in district en deelgemeente Centrum (2). De meeste overige geweldsincidenten in 2010 waarop een bestuurlijke maatregel volgde, vonden plaats in districten Noord, Oost, West en Zuid (2), bij de deelgemeenten was dit Delfshaven (2). Ernstige (categorie 2) incidenten en APV-overtredingen In 2010 hadden vier dossiers betrekking op een incident uit categorie 2: twee betroffen inrichtingen die ernstige overlast veroorzaakten in de directe omgeving, twee betroffen inrichtingen waar illegaal werd gegokt. In twee gevallen werd besloten tot het treffen van een bestuurlijke maatregel. In één geval achtte de burgemeester de overlast door de exploitatie van de bewuste inrichting zo ernstig dat hij besloot tot de intrekking van de exploitatievergunning van de inrichting voor zes maanden. In één geval besloot hij tot sluiting en intrekking van de exploitatievergunning voor twaalf maanden. In deze inrichting vonden illegale gokpraktijken plaats, die bovendien gepaard gingen met gewelddadige incidenten. In beide andere gevallen zag de burgemeester af van het treffen van een maatregel en volstond hij met een waarschuwing aan het adres van de exploitant. Zowel het aantal dossiers (4) als het aantal uiteindelijk getroffen maatregelen (2) in 2010 is gelijk aan dat in 2009. De categorie 2-incidenten waarop een bestuurlijke maatregel volgde, vonden plaats in horecainrichtingen in district Centrum/deelgemeente Centrum en district Feijenoord-Ridderster/deelgemeente Feijenoord. Tabel 8: Aantal dossiers en maatregelen bij een categorie 2-incident in 2010 en 2009 2010 Incident Behandeld Maatregel Ernstige overlast 2 1 Heling 0 0 Illegaal gokken 2 2 Illegale werknemer(s) 0 0 Illegale portier 0 0 Totaal 4 2
2009 Behandeld 1 1 0 1 1 4
Maatregel 1 0 0 0 1 2
In 2010 hadden 18 dossiers betrekking op een overtreding van een bepaling in de APV. Deze hebben uiteindelijk geleid tot 13 maatregelen. Daarmee is het aantal dossiers naar aanleiding van een APVovertreding iets kleiner dan in 2009 en het aantal maatregelen gelijk.
12
Tabel 9: Aantal dossiers en maatregelen bij een APV-overtreding in 2010 en 2009 2010 Incident Behandeld Maatregel Exploitatie zonder geldige vergunning 4 2 Gewijzigde exploitatie 1 1 Afwezigheid exploitant/beheerder 6 6 Illegaal terras 1 0 Overtreden sluitingstijden 4 3 Overtreden vergunningvoorschriften 1 1 Paracommercie 1 0 Wijzigen beheer 0 0 Overige APV-overtredingen 0 0 Totaal 18 13
2009 Behandeld 0 0 9 0 5 0 0 0 5 19
Maatregel 0 0 8 0 5 0 0 0 0 13
Bij APV-overtredingen in de horeca legt de burgemeester in beginsel een last onder dwangsom op. Van de 13 dossiers waarin in 2010 een maatregel volgende na een APV-overtreding, betrof deze maatregel 12 keer een dergelijke last onder dwangsom. Slechts in één geval trof de burgemeester een andere maatregel. Het ging hierbij om een horeca-inrichting die vergunningvrij exploiteerde, maar zich hierbij stelselmatig niet hield aan de daarbij behorende voorwaarden. Omdat deze locatie al enige jaren op illegale wijze werd geëxploiteerd, zij het telkens in andere samenstellingen, en er ondanks waarschuwingen geen verbetering zichtbaar was in het nalevingsgedrag van de exploitanten, zag de burgemeester zich genoodzaakt om het pand te sluiten voor onbepaalde tijd (totdat de verhuurder een geschikte nieuwe kandidaat heeft gevonden en met succes een verzoek tot opheffen van de sluiting doet). De meeste dossiers die zagen op APV-overtredingen kwamen in 2010 van het politiedistrict Centrum (5) en West (4) en zagen op horeca-inrichtingen in deelgemeenten Centrum en Delfshaven. Opiumwet In 2010 werd in tien horeca-inrichtingen de aanwezigheid van hard- of softdrugs en een overschrijding van de gebruikershoeveelheid verdovende middelen geconstateerd of werd vastgesteld dat vanuit de inrichting drugshandel plaatsvond. In acht gevallen werd een bestuurlijke maatregel genomen en werd de inrichting gesloten op grond van artikel 13b van de Opiumwet. Vier inrichtingen moesten voor de duur van twaalf maanden de deuren sluiten (waarbij in één geval bovendien de exploitatievergunning werd ingetrokken), drie werden voor zes maanden gesloten, één voor drie maanden. Het aantal inrichtingen dat op grond van de Opiumwet werd gesloten, is gelijk aan dat in 2009. In twee gevallen werd van een maatregel afgezien. In één geval gaf het dossier onvoldoende aanleiding om van daadwerkelijke drugshandel te spreken. In het andere geval had de exploitant inmiddels de inrichting gesloten en verkocht. De meeste horeca-inrichtingen waartegen een bestuurlijke maatregel op grond van de Opiumwet werd getroffen, bevonden zich in het politiedistrict West en deelgemeente Delfshaven (3), gevolgd door district Centrum en deelgemeente Centrum (2). In district Oost/deelgemeente Kralingen-Crooswijk, district Zuid/deelgemeente Charlois en district Feijenoord-Ridderster/deelgemeente Feijenoord werd in 2010 elk één inrichting gesloten vanwege het aantreffen van een handelshoeveelheid drugs of drugshandel. Maatwerk bij sluiting van een horeca inrichting en intrekking van een vergunning Overeenkomstig het handhavingsarrangement is de termijn voor een sluiting van een horeca-inrichting of intrekking van een vergunning bij zeer ernstige en ernstige incidenten standaard zes maanden. In elk dossier wordt afzonderlijk afgewogen of er feiten of omstandigheden zijn die aanleiding geven tot
13
het matigen van de termijn naar drie maanden of verzwaring van de termijn naar twaalf maanden. Zo wordt per dossier maatwerk geleverd. Een sluiting van een horeca-inrichting volgt in beginsel wanneer vanwege een incident de openbare orde in en rondom de inrichting ernstig is aangetast en de rust in de omgeving moet worden hersteld. Een intrekking van de exploitatievergunning is aan de orde wanneer een gebrek aan vertrouwen in de wijze van exploiteren door de exploitant van de horecainrichting is ontstaan. In tabel 10 worden de dossiers weergegeven waarin de burgemeester uiteindelijk besloot tot het intrekken van de exploitatievergunning en/of het sluiten van de inrichting. In 2010 werd in 48% van de gevallen afgeweken van de standaardtermijn. Dit percentage ligt iets hoger dan dat van 2009, toen in 43% van de gevallen werd afgeweken, maar lager dan 2008 (toen 55%). In 46% van de gevallen waarin de exploitatievergunning werd ingetrokken, gebeurde dit voor een duur die afweek van de standaardtermijn. Daarbij werd de termijn even vaak gematigd (naar drie maanden) als verzwaard (naar twaalf maanden of intrekking voor onbepaalde tijd). In de helft van de gevallen waarin de inrichting werd gesloten, gebeurde dit voor een duur die afweek van de standaardtermijn. Veelal werd daarbij een langere sluitingstermijn (van twaalf maanden of voor onbepaalde tijd) opgelegd. Slechts in één geval werd korter dan de standaardtermijn gesloten. Vooral vanwege overtreding van de Opiumwet (aantreffen van een handelshoeveelheid verdovende middelen) werd in 2010 vaak voor twaalf maanden gesloten. Het ene geval waarin de inrichting voor onbepaalde tijd gesloten werd, betrof een vereniging die exploiteerde op een wijze die een vergunning vereiste, terwijl men daar niet over beschikte en daarmee structureel overlast veroorzaakte voor de omgeving. Tabel 10: Termijnen van intrekken exploitatievergunning/sluiten inrichting in 2010 Duur maatregel (in maanden) Totaal Intrekken exploitatievergunning 3 6 12 Onb. Schiet-/steekincident 5 0 2 0 0 Geweldsincident 6 2 3 0 0 Wapen(s) aangetroffen 1 1 0 0 0 Slecht levensgedrag 1 0 0 0 1 Schijnbeheer 1 0 1 0 0 Ernstige overlast 1 0 1 0 0 Illegaal gokken 2 0 0 1 0 Exploitatie zonder geldige vergunning 1 0 0 0 0 Drugs aangetroffen/drugshandel 9 0 0 1 0 Totaal 27 3 7 2 1
3 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1
Sluiten inrichting 6 12 3 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 3 4 7 5
Onb. 0 0 0 0 0 0 0 1 0 1
Ontwikkelingen Nieuwe Horecanota De huidige Horecanota en het bijbehorende handhavingsarrangement, waarin staat beschreven welke bestuurlijke maatregelen de burgemeester in voorkomende gevallen treft, geldt sinds 2007 en heeft in beginsel een werking voor vijf jaar. Dit betekent dat in 2012 een nieuwe Horecanota zal verschijnen. De nieuwe nota wordt geschreven door de Directie Veiligheid, in nauwe samenwerking met diverse gemeentelijke diensten, deelgemeenten, handhavingspartners zoals politie en DCMR maar ook de brancheorganisaties Koninklijke Horeca Nederland en de Kamer van Koophandel. Begin 2011 is gestart met de evaluatie van de huidige nota. Terrassenbeleid Op 8 december 2009 heeft het college van burgemeester en wethouders de Nota kwaliteitseisen terrassen Rotterdam vastgesteld. In 2010 is gewerkt aan de implementatie in de vergunningverlening van wat in de terrassennota wordt geregeld. De voorwaarden die aan de exploitatie van een terras worden gesteld, zijn opgenomen in de exploitatievergunning voor horeca-inrichtingen. Vanaf de tweede helft van 2010 is de dienst Stadstoezicht gestart met toezien op naleving van de 14
terrasbepalingen en de handhaving op overtredingen van het terrassenbeleid, aanvankelijk in het stadscentrum. In 2011 zullen toezicht en handhaving verder vorm krijgen en bovendien stadsbreed plaatsvinden. Drank- en Horecawet Horecagelegenheden waar alcohol wordt geschonken en verkopers van sterke drank dienen hiervoor een Drank- en Horecawetvergunning te hebben. De Drank- en Horecawet stelt vanuit hygiënisch oogpunt en in het kader van de openbare orde en veiligheid eisen aan de exploitanten en aan de inrichting. Al enige jaren wordt door het Rijk gewerkt aan een wijziging van de Drank- en Horecawet, waarbij vooral als doel wordt gesteld om het drankgebruik onder jongeren terug te dringen en de administratieve lasten voor ondernemers en vrijwilligers te beperken. In juli 2009 is een voorstel tot wijziging van de Drank- en Horecawet naar de Tweede Kamer gezonden. Door de val van het toenmalige kabinet is het wijzigingsvoorstel van 2009 echter controversieel verklaard. Hierdoor is de behandeling stil komen te liggen. Het nieuwe kabinet heeft opnieuw het wijzigingstraject ingezet. Het wijzigingsvoorstel zal wellicht op enkele onderdelen worden aangepast en in de loop van 2011 opnieuw aan de Tweede Kamer worden aangeboden. In de totstandkoming van het nieuwe horecabeleid (zie boven bij 'Nieuwe Horecanota') wordt zo veel mogelijk rekening gehouden met de aanstaande wetswijziging en hierop, waar mogelijk, vooruit gelopen. Spraakmakende zaken Nachthoreca in Centrum Medio 2010 vindt buiten een café in het centrum van Rotterdam in de vroege ochtend een zeer ernstig (categorie 1) incident plaats. Een bezoeker van de inrichting wordt buiten, direct voor de ingang, met een vuurwapen in de hals geschoten. De hulpdiensten zijn snel genoeg ter plaatse en het slachtoffer wordt in het ziekenhuis aan zijn verwonding geholpen. De schietpartij doet zich voor circa een half jaar na eenzelfde incident in deze horecagelegenheid. Eind 2009 werd toen na een melding door de politie een bezoeker in het café aangetroffen met een schotwond. Mede naar aanleiding van de genomen beveiligingsmaatregelen trof de burgemeester destijds geen maatregel. Naar aanleiding van het laatste schietincident doet de burgemeester dit wel omwille van de bescherming van de openbare orde en het woon- en leefklimaat. Het schietincident blijkt in verband te staan met de exploitatie van het café. Bovendien is sprake van een ernstige vrees voor herhaling, niet in de laatste plaats omdat het beveiligingsplan van de inrichting onvoldoende wordt nageleefd. De burgemeester besluit uiteindelijk de inrichting voor zes maanden te sluiten en de exploitatievergunning en de nachtontheffing voor eenzelfde termijn in te trekken. Café in Delfshaven Uit politie-informatie blijkt dat bij de exploitatie van een café in Delfshaven herhaaldelijk voorschriften uit de APV worden overtreden. Zo is het café later open dan is toegestaan, is sprake van ongeoorloofde uitbreiding van de exploitatie en is geconstateerd dat de vergunning voor het exploiteren van speelautomaten niet aanwezig is. Verder blijkt dat in het café wordt toegestaan dat illegaal wordt gegokt, wat een strafbaar feit is. Als tijdens een actie preventief fouilleren in het café bovendien een grote handelshoeveelheid verdovende middelen wordt aangetroffen, oordeelt de burgemeester dat een maatregel op zijn plaats is. De exploitant is eerder al gewezen op de gevolgen van het overtreden van de wet- en regelgeving. Toen werd beterschap toegezegd. Er blijken echter geen maatregelen te zijn getroffen. De burgemeester rekent dit de exploitant zwaar aan. De manier waarop de inrichting wordt geëxploiteerd, zorgt voor een ontoelaatbare druk op de leefomgeving. De
15
burgemeester besluit daarom het café voor twaalf maanden te sluiten en voor twaalf maanden bovendien de exploitatievergunning in te trekken. Café in het Oude Noorden Naar aanleiding van getuigenverklaringen wordt vermoed dat de exploitant van een café in het Oude Noorden zich in of in de directe nabijheid van een andere horeca-inrichting in Rotterdam Centrum schuldig heeft gemaakt aan vuurwapenbezit en -gebruik. Doorzoeking in zijn woning leidt tot de vondst van munitie, waarop een veroordeling tot een gevangenisstraf volgt. Eind 2009 werd het café in het Oude Noorden al gesloten naar aanleiding van een mishandeling door de exploitant van een medewerker van Stadstoezicht. Op basis van de veroordeling voor het bezit van munitie, alsmede het feit dat aannemelijk is dat daadwerkelijk een vuurwapen werd gebruikt, besluit de burgemeester tot intrekking van de exploitatievergunning voor onbepaalde tijd. De burgemeester oordeelt hierbij dat het absoluut onwenselijk is dat exploitanten in enig opzicht van slecht levensgedrag zijn. Theehuis in Crooswijk Bezoekers van een theehuis staan bij de politie voornamelijk bekend als zogenaamde 'drugsrunners'. Op basis van politieobservaties is aannemelijk dat deze drugsrunners het theehuis gebruiken als uitvalsbasis voor hun praktijken met alle gevolgen van dien voor de openbare orde en het woon- en leefklimaat in de omgeving. Aanhoudende overlastklachten vanuit de buurt zijn dan ook reden om in het theehuis een inval te doen. De politie treft hierbij een handelsvoorraad verdovende middelen aan. De exploitant treft geen maatregelen die voorkomen dat drugsrunners zijn horeca-inrichting gebruiken voor hun activiteiten. Gevolg is dat het theehuis op drugsdealers een aanzuigende werking houdt. Om dat tegen te gaan, beveelt de burgemeester een sluiting van twaalf maanden.
2.6. Coffeeshops In 2010 werden vijf dossiers aangeboden en behandeld die betrekking hadden op de exploitatie van een coffeeshop. Vier daarvan betroffen een overtreding van de zogeheten AHOJG+-criteria10 die voor een coffeeshop gelden. Driemaal werd door de politie geconstateerd dat in de inrichting een te grote handelsvoorraad (meer dan de toegestane 500 gram) aanwezig was. In één geval ging het om een te grote verkooptransactie: er werd aan één klant veel meer dan de toegestane 5 gram verkocht. In alle vier gevallen betrof het een eerste overtreding en heeft de burgemeester daarom conform het handhavingsarrangement, behorende bij het coffeeshopbeleid, volstaan met het geven van een bestuurlijke waarschuwing. Er is in deze gevallen geen maatregel getroffen. Het vijfde dossier betrof een steekincident dat in relatie werd gebracht met een coffeeshop. Op basis van de politierapportage en het zienswijzengesprek oordeelde de burgemeester dat de steekpartij niet was te wijten aan de wijze van exploitatie. Hij zag daarom geen aanleiding om een bestuurlijke maatregel tegen de coffeeshop te treffen.
10
Verkoop van softdrugs wordt in beginsel gehandhaafd aan de hand van de zogenaamde AHOJG+-criteria. Deze criteria zijn de volgende. A - geen Affichering: betekent geen reclame anders dan een summiere aanduiding op de betreffende lokaliteit; H - geen Harddrugs: dit betekent dat geen harddrugs voorhanden mogen zijn en/of verkocht worden; O - geen Overlast: onder overlast kan worden verstaan parkeeroverlast rond de coffeeshops, geluidshinder, vervuiling en/of voor of nabij de coffeeshop rondhangende klanten; J - geen verkoop aan Jeugdigen en geen toegang aan jeugdigen tot een coffeeshop, waarbij gelet op de toename van het cannabisgebruik onder jongeren is gekozen voor een strikte handhaving van de leeftijdsgrens van 18 jaar; G - geen verkoop van Grote hoeveelheden per transactie: dat wil zeggen hoeveelheden groter dan geschikt voor eigen gebruik (= 5 gram); onder "transactie" wordt begrepen alle koop en verkoop in één coffeeshop op eenzelfde dag met betrekking tot eenzelfde koper; + - geen combinatie met alcoholhoudende dranken: in een coffeeshop mag geen alcohol worden geschonken en/of genuttigd.
16
Ontwikkelingen Afstandcriterium De meeste bezwaar- en beroepzaken die naar aanleiding van de consequenties van het Rotterdamse coffeeshopbeleid, en in het bijzonder het daarin bepaalde afstandcriterium voor wat de ligging van coffeeshops ten opzichte van middelbaar en speciaal onderwijs, werden gevoerd zijn achter de rug. De behandeling van het beroep voor rechtbank of Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State in enkele zaken speelde nog in 2010 (zie hoofdstuk 'Bezwaar en beroep'). Na de sluiting van zestien coffeeshops vanwege dit afstandcriterium, zijn in 2010 geen nieuwe sluitingen door vestiging of verplaatsing van scholen gevolgd. Tien coffeeshops zijn tot café of koffie- en theehuis omgevormd. Zes coffeeshops zijn definitief gesloten. Rotterdam telt op dit moment 43 coffeeshops. Intraval-monitor In december 2010 zijn de uitkomsten van de zogeheten nul- en éénmeting van de monitor coffeeshopbeleid, uitgevoerd door onderzoeksbureau Intraval, bekend geworden. De monitor toont de effecten van de sluitingen van de zestien coffeeshops. Een belangrijke conclusie is dat de invoering van het afstandcriterium en sluiting van zestien coffeeshops heeft geleid tot een aanzienlijke daling van de overlast die door omwonenden en passanten wordt ervaren. Rondom de gesloten coffeeshops wordt minder overlast ervaren. Ook de straathandel van drugs rondom de gesloten coffeeshops is afgenomen. Drugsproblemen en buurtverloedering zijn verminderd en handel in drugs vanuit panden rondom coffeeshops is volgens omwonenden eveneens afgenomen. Uit de Intraval-monitor blijkt dat het gebruik van softdrugs door jongeren niet veel lijkt te zijn veranderd. Vermindering van gebruik door jongeren is een kwestie van norm- en gedragsverandering en daarmee een zaak van lange adem. Jongeren geven in de Intraval-monitor ook aan dat hun koopgedrag niet is veranderd door de sluiting van coffeeshops: zij kopen niet vaker bij niet-gedoogde verkooppunten en verkrijgen softdrugs veelal via vrienden, familieleden of schoolgenoten. Bescherming van (kwetsbare) jongeren en het tegengaan van normvervaging ten aanzien van softdrugsgebruik zijn en blijven de centrale uitgangspunten van het Rotterdamse coffeeshopbeleid, naast bestrijding van de overlast en verloedering van het straatbeeld. Regeerakkoord & Drugsbrief In het regeer- en gedoogakkoord van het in 2010 aangetreden kabinet Rutte zijn twee zaken opgenomen die van toepassing zijn op het coffeeshopbeleid. Allereerst wordt een maatregel afgekondigd ten aanzien van het afstandcriterium: "Er komt een afstand van ten minste 350 meter tussen scholen en coffeeshops". Ten tweede is bepaald dat "coffeeshops besloten clubs worden, die alleen voor meerderjarige inwoners van Nederland toegankelijk zijn op vertoon van een clubpas". In 2011 wordt in een drugsbrief duidelijkheid gegeven hoe beide maatregelen uitgelegd dienen te worden en wat de consequenties daarvan zijn voor Rotterdam.
2.7. Seksinrichtingen In 2010 heeft de burgemeester 21 bestuurlijke maatregelen genomen tegen seksinrichtingen of tegen personen dan wel inrichtingen die (illegale) seksuele handelingen faciliteerden of anderszins gerelateerd kunnen worden aan deze branche. In totaal ging het om elf inrichtingen, waarvan er drie beschikten over een exploitatievergunning voor een seksinrichting (legale seksinrichting)11. Tegen deze legale inrichtingen werden drie maatregelen genomen. In één geval legde de burgemeester aan 11
In totaal werden twaalf dossiers aangeboden maar is één niet in behandeling genomen, omdat het dossier onvoldoende werd geacht om over te gaan tot een bestuurlijke maatregel.
17
de exploitant van de inrichting een last onder dwangsom op, nadat was geconstateerd dat de inrichting werd geëxploiteerd in strijd met de regels die gelden in het belang van de veiligheid en hygiëne van de in de inrichting werkzame prostituees. In één geval werd geconstateerd dat in de inrichting een prostituee werkzaam was, die niet beschikte over een tewerkstellingsvergunning (en daarom illegaal seksuele diensten aanbood) en heeft de burgemeester de vergunning voor de duur van zes maanden ingetrokken. In het laatste geval werd de vergunning voor onbepaalde tijd ingetrokken, omdat de exploitant in verband werd gebracht met mensenhandel en daarmee van slecht levensgedrag werd geacht. De overige maatregelen betroffen allemaal illegale seksinrichtingen. Door het Controleteam Prostitutie en Mensenhandel van de regiopolitie Rotterdam-Rijnmond wordt op basis van de methodiek 'handhaven op niveau' (via internetadvertenties) illegale prostitutie opgespoord. In 2010 werden op deze manier acht woningen gevonden waarin feitelijk een seksinrichting werd gedreven, zonder dat hiervoor een vergunning was verkregen. In deze gevallen legde de burgemeester telkens een last onder dwangsom op aan betrokkenen. Het ging daarbij veelal om verschillende maatregelen, omdat een last onder dwangsom werd opgelegd aan de prostituees die in de betreffende woning werden aangetroffen, maar ook aan de huurder die zijn of haar woning ter beschikking stelde voor prostitutie. Ook aan de pandeigenaren kan door middel van een dwangsom worden gelast dat zij voorkomen dat in hun woning prostitutie wordt bedreven. In deze acht gevallen werd zo 18 maal een maatregel getroffen. Tweemaal werd afgezien van het opleggen van een last onder dwangsom aan de eigenaar van het pand, omdat de eigenaar inmiddels alles in het werk had gesteld om misbruik van de woning te voorkomen (door het huurcontract met de huurder in kwestie te ontbinden). Op één adres werd tweemaal binnen een jaar een illegale seksinrichting aangetroffen. De tweede maal werd dan ook overgegaan tot verbeuring van de dwangsom die na de eerste constatering aan de pandeigenaar was opgelegd. Tabel 11.: Maatregelen getroffen tegen seksinrichtingen in 2010, 2009 en 2008 Totaal Intrekking Sluiting en Last onder intrekking dwangsom 2010 21 2 0 19 2009 16 1 0 15 2008 7 1 2 3
Weigering
Afzien
0 0 1
2 0 2
Tabel 12: Aantal behandelde dossiers en aantal maatregelen tegen vergunde en niet vergunde inrichtingen in 2010 Behandeld Maatregel Vergunde (legale) inrichting 3 3 Niet vergunde (illegale) inrichting 8 18
Zowel in 2010 als in 2009 werd een gelijk aantal illegale seksinrichtingen gevonden. In beide jaren werden maatregelen opgelegd tegen acht illegale seksinrichtingen. Wel werden in 2010 in totaal meer maatregelen getroffen in deze dossiers (15 in 2009, 18 in 2010). Dit kan worden verklaard doordat in 2010 in totaal meer personen betrokken waren tegen wie een maatregel werd opgelegd. Ontwikkelingen Het aanbod vanuit woningen of bedrijfspanden zonder seksvergunning blijft een punt van zorg. Omdat deze seksinrichtingen niet over een vergunning beschikken, onttrekken zij zich aan toezicht en handhaving. De illegale branche is daarmee in het bijzonder kwetsbaar voor ongewenste praktijken, waaronder mensenhandel. Door inzet van diverse opsporingsmethodieken zoekt de politie (het CPM) naar dergelijke illegale inrichtingen. Deze inzet vergt veel capaciteit. Gezien het feit dat van een afname van de illegale branche geen sprake lijkt te zijn en de mogelijke misstanden in deze branche blijven inspanningen echter noodzakelijk.
18
De nieuwe Wet Regulering Prostitutie is bij de Tweede Kamer aangemeld voor behandeling. Verwachting is dat deze wet in 2012 in werking zal treden. Inspelend op de nieuwe wetgeving en de nieuwe ontwikkelingen op de prostitutiemarkt, wordt het Rotterdamse prostitutiebeleid en het bijbehorende handhavingsarrangement in 2012 geactualiseerd. Spraakmakende zaken seksinrichtingen Illegale seksinrichting in Delfshaven In een woning in Delfshaven wordt in 2010 herhaaldelijk illegale prostitutie geconstateerd. De last onder dwangsom die na de eerste constatering (ook) aan de pandeigenaar wordt opgelegd, beweegt hem er niet toe om de situatie te verbeteren. Enige tijd later wordt namelijk vanuit hetzelfde pand wederom illegaal prostitutie bedreven. Hij overtreedt dan ook de opgelegde last en verbeurt de bijbehorende dwangsom. Dit is de eerste maal dat bij een illegale seksinrichting wordt geconstateerd dat een last wordt overtreden en wordt overgegaan tot invordering van de dwangsom. Het pand blijft onder de aandacht van politie en gemeente. Kamerverhuurbedrijf in Noord De eigenaar van een kamerverhuurbedrijf wordt in het buitenland in verband gebracht met mensenhandel en op basis hiervan aangehouden. Hoewel zij kort na de aanhouding in vrijheid wordt gesteld, loopt de (buitenlandse) strafzaak nog steeds. De vermoedelijke mensenhandel kan worden gerelateerd aan de exploitatie van de seksinrichting in Noord. Er bestaat een bedrijfsmatige relatie, die ook in het strafrechtelijk onderzoek duidelijk naar voren komt, met een persoon die in belangrijke mate betrokken blijkt te zijn bij de bedrijfsvoering van de seksinrichting. Deze persoon is, onder andere, veroordeeld voor het werven en over de grens brengen van prostituees. De gelden die hierbij zijn verdiend, werden witgewassen in de onderneming in Noord. De burgemeester trekt daarom de vergunning voor de seksinrichting voor onbepaalde tijd in.
2.8. Woningen In juni 2009 heeft het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam het 'Actieplan woonoverlast Rotterdam' vastgesteld. Het actieplan beschrijft een gecoördineerde aanpak van woonoverlast tussen de gemeentelijke diensten, politie en woningcorporaties. In november 2009 is de totale aanpak in de gemeenteraad behandeld. De bestuurlijke maatregelen op pandniveau zijn in deze aanpak verweven. In het bestuursrechtelijk instrumentarium binnen de aanpak woonoverlast worden gele en rode kaarten onderscheiden. Met de 'gele kaart' geeft de burgemeester een laatste waarschuwing bij structurele woonoverlast. Hij doet dit voordat hij overgaat tot sluiting van de woning (de 'rode kaart') in de gevallen waarin de maat echt vol is. De aanpak gaat in eerste instantie uit van optreden door de pandeigenaar zelf, zeker waar het gaat om een woning van een woningcorporatie. De woningcorporaties zetten ten behoeve van de terugdringen van woonoverlast in op beëindiging van het huurcontract. De burgemeester kan besluiten om een bestuurlijke maatregel te treffen, als de privaatrechtelijke handelingen door de pandeigenaar niet voldoende (snel) zijn om de woonoverlast te stoppen. Sluiting van een overlastgevende woning door de burgemeester kent drie verschillende grondslagen: • artikel 174 van de Gemeentewet wanneer het gaat om verstoring van openbare orde in en rondom een woning;
19
• •
artikel 13b van de Opiumwet wanneer sprake is van aanwezigheid van drugs(handel) in (en/of vanuit) een woning; of artikel 9712 van de Woningwet wanneer de leefbaarheid wordt aangetast.
De wijze waarop deze drie verschillende bevoegdheden van de burgemeester of het college van burgemeester en wethouders13 worden uitgevoerd, is vastgelegd in drie beleidsregels. De aanpak woonoverlast is in 2010 verder doorontwikkeld. Als onderdeel van de aanpak is in 2010 het Steunpunt Woonoverlast opgezet, waarin het centrale meldpunt voor klachten met betrekking tot woonoverlast is ondergebracht. Tot juli 2010 is de Directie Veiligheid verantwoordelijk geweest voor de regie op de aanpak. Vanaf 1 juli 2010 wordt de regie gevoerd door de dS+V (inmiddels onderdeel van de dienst Stadsontwikkeling) en valt de aanpak onder de dienstoverstijgende Keten Handhaving Pand en Persoon. Sindsdien bestaat de bijdrage van de Directie Veiligheid in de aanpak woonoverlast uit het adviseren van de burgemeester bij het sluitstuk van die aanpak: het opleggen van bestuurlijke maatregelen. Tabel 13: Maatregelen tegen woningen in 2010 Besluit Art. 174 Gw Gele kaart 2 Rode kaart 0 Totaal 2
Art. 13b Opiumwet 5 7 12
Art. 97 Woningwet 0 0 0
In 2010 zijn twee gele kaarten uitgereikt in het kader van de toepassing van artikel 174a van de Gemeentewet. Daarmee heeft de burgemeester aan de pandeigenaar een laatste waarschuwing gegeven: de pandeigenaar dient er alles toe in het werk te stellen om de structurele overlast vanuit de woning te doen ophouden, anders zal de burgemeester een sluiting van de woning moeten overwegen om van gemeentewege de overlast te beëindigen. In 2010 is nog niet noodzakelijk geweest om op grond van artikel 174a Gemeentewet een woning daadwerkelijk te sluiten. Wel zijn acht woningen met een rode kaart gesloten vanwege het vinden van een aanzienlijke handelshoeveelheid drugs in de woning. Deze woningen zijn, gezien de door deelgemeenten en politie aangeleverde rapportages, aangemerkt als dealpanden, die vanwege de drugshandel vanuit de woning overlast veroorzaakten. Wanneer de eigenaar van het pand kan aantonen dat hij alles in het werk heeft gesteld om de drugsoverlast te beëindigen dan wel de loop uit het dealpand te halen, dan kan worden volstaan met het geven van een laatste waarschuwing. In 2010 is vijf maal hiertoe besloten en werd niet een rode, maar een gele kaart uitgereikt. Op grond van (het oude) artikel 97 van de Woningwet (thans artikel 17 van die wet), en dus om de aantasting van de leefbaarheid te beëindigen/voorkomen, zijn in 2010 geen gele of rode kaarten uitgereikt. De overlastdossiers worden conform het 'actieplan' aangeleverd door de deelgemeenten. De dagelijkse besturen van de betrokken deelgemeenten doen aan de burgemeester het voorstel om tegen overlastgevende woningen in hun werkgebied een bestuurlijke maatregel te treffen. In 2010 zijn
12 13
Sinds 1 oktober 2010 is dit artikel 17 van de Woningwet. Het college was bevoegd om op grond van artikel 97 Woningwet een maatregel te treffen vanwege aantasting van de leefbaarheid. Het college had deze bevoegdheid gemandateerd aan de burgemeester. Met de aanpassing van de Woningwet is artikel 97 komen te vervallen. Daarmee is ook de mandatering komen te vervallen. De advisering over de uitvoering van artikel 17 is nu een taak van de dienst dS+V.
20
de voorstellen afkomstig uit vier deelgemeenten: Charlois (5), Delfshaven (5), Centrum (4) en Hoogvliet (1). In vergelijking met de voorgaande jaren is sprake van een grote stijging in het aantal maatregelen met betrekking tot overlastgevende woningen. Werd in 2009 nog één waarschuwing afgegeven en in 2008 eenmaal gewaarschuwd en één woning gesloten, in 2010 is in totaal sprake van zeven gele kaarten (waarschuwingen) en acht rode kaarten (sluitingen). Deze stijging is vooral toe te schrijven aan het feit dat in 2010 de uitvoering van de aanpak woonoverlast concrete vorm heeft gekregen. Deze aanpak zal in 2011 verder worden voortgezet. Ontwikkelingen In 2010 heeft de toepassing van de beleidsregels, voor wat betreft de bestuurlijke maatregelen tegen overlastgevende woningen, duidelijk vorm gekregen. Op basis van de ervaringen met de praktische toepassing en de gevoerde bezwaarprocedures, worden de beleidsregels in 2011 nader bekeken en, waar nodig, aangescherpt. De nieuwe beleidsregel heeft als uitgangspunt dat bij woningen zonder waarschuwing wordt overgegaan tot sluiting wanneer een handelshoeveelheid drugs wordt aangetroffen, tenzij bijzondere omstandigheden aanwezig zijn die maken dat met een waarschuwing kan worden volstaan. Verwachting is dat met de bekendheid met het instrument, zowel binnen de (deel)gemeente als bij de politie, en de dossieropbouw die volgens de aanpak intussen heeft plaatsgevonden, het aantal woonoverlastdossiers dat ter besluitvorming aan de burgemeester wordt aangeboden verder zal toenemen. Vooral de langlopende, problematische en arbeidsintensieve dossiers met betrekking tot burengerucht en woonoverlast, waarbij sprake is van verstoring van de openbare orde rond een woning zoals bedoeld in artikel 174a Gemeentewet, zullen naar verwachting komend jaar inspanning vragen. Spraakmakende zaken Overlastgevend drugspand in Centrum Een woning in Centrum staat al langere tijd bekend als ontmoetingsplaats van prostituees, harddrugsgebruikers en drugsdealers. Er is bovendien sprake van aanhoudende overlastklachten van omwonenden. De bewoner is hierover herhaaldelijk en door diverse instanties aangeschreven. De pandeigenaar is naar aanleiding hiervan een privaatrechtelijke procedure gestart om de huurovereenkomst te ontbinden. De gerechtelijke behandeling hiervan neemt echter geruime tijd in beslag. Omwonenden blijven intussen overlast ervaren en de drugshandel vanuit de woning gaat door. Wanneer de politie een grote hoeveelheid hard- en softdrugs in de woning aantreft, besluit de burgemeester dat langer wachten op de uitkomsten van de civielrechtelijke procedure niet wenselijk is. Gebruikmakend van zijn bevoegdheid op grond van de Opiumwet sluit hij de woning met een rode kaart voor de duur van zes maanden om een einde te maken aan deze hardnekkige overlastsituatie. Overlastgevend drugpand in Delfshaven In een woning in Delfshaven treft de politie een grote hoeveelheid cocaïne en heroïne aan. Het pand wordt bewoond door een vader en moeder met vier kinderen. Wanneer de drugs worden gevonden zijn de ouders met twee kinderen op vakantie. Wel zijn twee meerderjarige zoons aanwezig. Zij worden aangehouden voor harddrugshandel. Gezien de grote hoeveelheid harddrugs acht de burgemeester op basis van jurisprudentie voldoende bewezen dat in de woning in drugs wordt gehandeld of dat in ieder geval de drugs voor handel in de woning aanwezig was. Om de toeloop naar het huis te stoppen, besluit hij de woning voor zes maanden te sluiten. Omdat de ouders hulpbehoevend zijn en één van de kinderen minderjarig is, wordt vervangende woonruimte gezocht
21
voor het gezin. De beide aangehouden zoons blijken niet meer woonachtig te zijn op het adres maar elders te verblijven. De ouders vragen een voorlopige voorziening aan bij de rechter. Deze wijst het verzoek toe en bepaalt dat het gezin in de woning mag blijven totdat een beslissing op bezwaar is genomen. De bezwaarschriftencommissie adviseert om de bezwaren van de vader en moeder gegrond te verklaren. De burgemeester beslist conform dit advies, herziet zijn besluit en zet dit om van een sluiting ('rode kaart') in een waarschuwing ('gele kaart'). Belangrijkste overweging daarbij is dat in de dan geldende beleidsregel onvoldoende duidelijk staat aangegeven in welke gevallen meteen tot een sluiting van een woning wordt besloten en in welke gevallen wordt gewaarschuwd. De beleidsregel wordt hierop aangepast.
2.9. Overige openbare inrichtingen Bij de bestuurlijke maatregelen met betrekking tot overige openbare inrichtingen gaat het om dossiers waarbij sprake is van een voor het publiek toegankelijk lokaal waarvoor geen specifiek handhavingsarrangement is opgesteld. Hierbij kan worden gedacht aan winkels of bedrijfspanden. Wanneer zich in een dergelijk publiek toegankelijk lokaal incidenten voordoen of activiteiten worden ondernomen die de openbare orde schaden of wanneer het gebruik van het lokaal overlast veroorzaakt en het woon- en leefklimaat aantast, kan de burgemeester op grond van de APV dit lokaal sluiten. Bij de advisering aan de burgemeester over een bestuurlijke maatregel wordt aansluiting gezocht bij de bestaande handhavingsarrangementen. In 2010 werden vier dossiers behandeld die betrekking hadden op een openbare inrichting die niet onder de eerder genoemde categorieën valt. In twee zaken heeft de burgemeester besloten om het betreffende pand voor drie of zes maanden te sluiten. In beide gevallen ging het om bedrijfspanden waar illegale activiteiten plaatsvonden (heling of illegaal gokken). In twee andere zaken heeft de burgemeester afgezien van een maatregel. Omdat intussen de verhuurder van het pand het huurcontract al had ontbonden en een nieuwe huurder zocht, heeft de burgemeester gemeend dat geen maatregel hoefde te worden getroffen omdat de kans op herhaling van de illegale activiteiten geweken was. Spraakmakende zaken Overval op een bedrijfspand in Delfshaven Na een gewapende overval op een bedrijfspand in Delfshaven komt aan het licht dat dit kantoor wordt gebruikt om illegaal te gokken. De overvallers hadden het op de gokgelden gemunt. Het pand blijkt te zijn ingericht als speelruimte met pokertafels en kaartbenodigdheden. Het kantoor staat vooral bekend als 'buurthuis'. De burgemeester acht met deze illegale activiteiten en de bekendheid van het pand als een ontmoetingscentrum de openbare orde in het geding. De overval is immers het directe gevolg van het ongeoorloofde gebruik van het kantoor. Hij sluit het pand voor drie maanden.
2.10. Persoonsgerichte maatregelen De burgemeester heeft meerdere vergaande bevoegdheden om op te treden tegen personen die door hun overlastgevende gedragingen de openbare orde en/of het woon- en leefklimaat verstoren. Op grond van de APV heeft de burgemeester de mogelijkheid kortdurende bevelen (gebiedsontzeggingen) te geven. Daarnaast is het sinds 2010 mogelijk om bij structurele overlast langdurige verboden op te leggen (gebiedsverboden), eventueel in combinatie met een meldplicht.
22
Gebiedsontzeggingen op grond van de APV Aan de personen die in een bepaald gebied overlast veroorzaken, kan de burgemeester op grond van de APV (artikel 2.10.1) een kortdurende gebiedsontzegging opleggen. De overlast is in deze gevallen nog niet structureel van aard maar brengt bij burgers wel gevoelens van onveiligheid teweeg. Wanneer deze personen ook na waarschuwingen door de politie in hun overlastgevende gedrag volharden, kan de burgemeester tot een maatregel besluiten. Op welke wijze de burgemeester van zijn bevoegdheden gebruik maakt, is bepaald in de 'Beleidsregel gebiedsontzeggingen'. De maatregelen die worden getroffen lopen in duur op, naarmate de overlast voortduurt of wanneer de betreffende personen de gebiedsontzeggingen overtreden. De politie heeft het mandaat van de burgemeester om gebiedsontzeggingen tot vier weken op te leggen. Bij maatregelen van vier weken of langer doet de politie een voorstel aan de burgemeester om een bestuurlijke maatregel te treffen. De Directie Veiligheid adviseert de burgemeester in deze dossiers. De cijfers hieronder hebben op deze dossiers betrekking. In 2010 zijn in totaal 33 gebiedsontzeggingen opgelegd. Het gaat daarbij om negen gebiedsontzeggingen voor de duur van vier weken, elf voor de duur van zes weken en 13 voor de duur van acht weken. Elk voorstel is hierin afzonderlijk geteld. Dit betekent dat maatregelen die achtereenvolgens aan dezelfde persoon worden opgelegd apart worden geteld. De 33 gebiedsontzeggingen in 2010 zijn in totaal aan elf personen opgelegd. Eén persoon heeft bovendien gebiedsontzeggingen gekregen voor twee verschillende gebieden. Aan hem zijn in 2010 gebiedsontzeggingen opgelegd voor zes en acht weken in de wijk het Oude Westen en gebiedsontzeggingen voor vier, zes, acht en nog eens acht weken in de wijk het Nieuwe Westen. De bevoegdheid om een gebiedsontzegging op te leggen is in 2010 ook gebruikt tegen personen die overlast veroorzaken rondom voetbalwedstrijden. Aan 29 personen is een gebiedsontzegging opgelegd voor de duur van 24 uur voor de tweede wedstrijd van de finale om de KNVB-beker tussen Feyenoord en Ajax, die op 6 mei 2010 in Rotterdam plaatsvond. De ontzegging gold voor het centrum van Rotterdam (het gebied rondom de Coolsingel en station Rotterdam CS) en werd voor deze personen gecombineerd met een omgevingsverbod voor het gebied rondom stadion De Kuip. Aanleiding voor deze maatregelen waren de ongeregeldheden die de betrokken personen veroorzaakten tijdens de eerste wedstrijd van de bekerfinale in Amsterdam op 25 april 2010. Eenmaal is een gebiedsontzegging opgelegd aan een persoon rondom een specifiek evenement, het Zomercarnaval. Omdat werd verwacht dat deze persoon tijdens het Zomercarnaval de openbare orde in ernstige mate zou aantasten, werd hem verboden zich gedurende het evenement in het stadscentrum op te houden. In 2010 is het instrument gebiedsontzegging geëvalueerd door de politie in samenwerking met het OM en de gemeente. Een aantal verbeteringen in de werkwijze en een wijziging van de APV wordt begin 2011 aan de gemeenteraad voorgesteld (zie hieronder bij 'Ontwikkelingen'). Verboden op grond van de Overlastwet Op 1 september 2010 is de Wet maatregelen bestrijding voetbalvandalisme en ernstige overlast (de 'Overlastwet') in werking getreden. In deze wet zijn de bevoegdheden van de burgemeester en de officier van justitie tegen overlastgevende personen geregeld. Met de Overlastwet worden onder meer twee nieuwe artikelen in de Gemeentewet opgenomen: artikelen 172a en 172b. Met het oog op de handhaving van de openbare orde kan de burgemeester op grond van artikel 172a Gemeentewet aan
23
overlastgevende personen die herhaaldelijk overlastgevend gedrag vertonen een langdurig gebiedsverbod, groepsverbod en/of een meldingsplicht opleggen voor de periode van drie maanden.14 In 2010 zijn drie meldingsplichten opgelegd aan personen die rond evenementen - in deze specifieke gevallen betrof dat voetbalwedstrijden - de openbare orde hebben verstoord. Aan deze personen werd een stadionomgevingsverbod (op grond van de APV) opgelegd. Tevens werden zij verplicht zich te melden tijdens de risicovolle (B- en C-categorie) thuiswedstrijden van Excelsior en Feyenoord. De nieuwe bevoegdheden beperken zich echter niet tot voetbalgerelateerde maatregelen, maar kunnen ook worden ingezet tegen andere overlastgevers dan 'hooligans'. Zo heeft de burgemeester aan drie personen een gebiedsverbod opgelegd en aan één persoon een groepsverbod naar aanleiding van hun overlastgevende gedragingen in een bepaalde wijk. Ontwikkelingen Evaluatie gebiedsontzegging en Beleidsregel wijkverboden In 2010 is het instrument gebiedsontzegging geëvalueerd. Naar aanleiding van deze evaluatie is artikel 2.1.10 van de APV en de beleidsregel gebiedsontzeggingen aangepast. Zo is het zogeheten nabijheidscriterium uit het APV-artikel gehaald. Volgens dit criterium kon een gebiedsontzegging alleen worden opgelegd voor het gebied waar overtredingen hadden plaatsgevonden. Het was hierdoor niet mogelijk om aan een persoon een ontzegging op te leggen voor een ander gebied, ook al was er gerechtigde vrees dat deze persoon in dat gebied de openbare orde zou verstoren. Dit is in de nieuwe beleidsregel hersteld. Ook is vanwege de invoering van de Overlastwet en om begripsverwarring te voorkomen de term ‘gebiedsontzegging’ vervangen door ‘wijkverbod’. Beleidsregel aanpak overlast Met de inwerkingtreding van de Overlastwet heeft de burgemeester, zoals hierboven al beschreven, nieuwe bevoegdheden gekregen om op te treden tegen personen die ernstige overlast veroorzaken. In de Beleidsregel aanpak overlast is beschreven hoe en in welke gevallen de burgemeester van deze bevoegdheden gebruik maakt. Er wordt hierin een onderscheid gemaakt tussen drie 'toepassingsgebieden': overlast in bepaalde wijken (drugsrunners en straatdealers, zwervers en alcoholisten en veelplegers), overlast rond evenementen en voetbalgerelateerde overlast. Spraakmakende zaken Gebiedsontzegging voor Oude Westen en Nieuwe Westen Naar aanleiding van het herhaaldelijk overtreden van de APV als bedoeld in de gebruiksinstructie gebiedsontzeggingen heeft de politie een overlastgevende persoon in het Centrum meerdere malen een gebiedsontzegging gegeven. Dit betrof vijf gebiedsontzeggingen, te weten voor 24 uur, 48 uur, één week, twee weken en vier weken. Het overlastgevende gedrag in dit gebied hield aan wat heeft geresulteerd in een gebiedsontzegging van de burgemeester voor zes en acht weken. De overlast verplaatste zich naar een ander gebied, te weten het Nieuwe Westen in de deelgemeente Delfshaven, en nam ook hier structurele vormen aan. De burgemeester legde de overlastgevende persoon vijf gebiedsontzeggingen op. Deze ontzeggingen golden voor de duur van respectievelijk vier, zes en driemaal acht weken. Gebiedsverbod in Feijenoord Na inwerkingtreding van de Wet maatregelen bestrijding voetbalvandalisme en ernstige overlast (‘de Overlastwet’) is Rotterdam hiermee voortvarend aan de slag gegaan. Een van deze gebiedsverboden 14
Op grond van artikel 172b Gemeentewet kan de burgemeester een bevel inhoudende een gebieds- of groepsverbod of meldplicht geven aan de ouders of voogd van overlastgevende personen die jonger zijn dan 12 jaar.
24
betrof een wel heel consequent overtreder van de APV en pleger van strafbare feiten. In een periode van 13 maanden maakte deze persoon zich schuldig aan vernieling, het beledigen van ambtenaren in functie, verzet bij aanhouding, wildplassen, bedreiging, openlijk drank/drugsgebruik en openbare dronkenschap. Bijzonder aspect is dat van de geboden mogelijkheid tot het indienen van een zienswijze alsmede het aangrijpen van diverse hulpverleningstrajecten, geen gebruik is gemaakt. Dit heeft geresulteerd in het besluit van de burgemeester deze persoon voor de periode van drie maanden de toegang tot een deel van het gebied Feijenoord te ontzeggen. Stadionomgevingsverboden en meldingsplichten Zoals gezegd kan de wet worden toegepast op personen die in de sfeer van voetbalwedstrijden de openbare orde hebben verstoord. Zo heeft de burgemeester ten aanzien van drie personen een stadionomgevingsverbod op grond van de APV gecombineerd met een meldplicht op basis van de Overlastwet. Voor deze personen, van wie waarvan overigens bekend was dat ze lid waren van een groep Feyenoordsupporters waarvan het bij de politie ambtshalve bekend is dat deze zich gewelddadig opstelt, gold dat hen werd verboden zich voor de duur van drie maanden op te houden in nabijheid van de voetbalstadions van Feyenoord (de Kuip) en Excelsior (Woudestein). Voor een tweetal wedstrijden gold dat ze zich op een bepaald tijdstip dienden te melden op het politiebureau.
2.11. BIBOB-besluiten Het instrument van de Wet Bevordering Integriteitsbeoordelingen door het Openbaar Bestuur (Wet BIBOB) wordt in Rotterdam sinds de invoering van de wet in 2003 veelvuldig en met succes toegepast. De Wet BIBOB is een krachtig instrument om te voorkomen dat het lokale bestuur ongewild criminele activiteiten faciliteert wanneer het een vergunning verleent of een subsidie verstrekt. Bij aanvragen of verleende vergunningen voor horecagelegenheden, coffeeshops, seksinrichtingen, speelautomatenhallen, bouwwerkzaamheden, milieuactiviteiten en bij subsidieaanvragen wordt, wanneer daartoe aanleiding wordt gezien, eerst door de gemeente zelf BIBOB-onderzoek verricht. Dit onderzoek bestaat uit het stellen van vragen aan de aanvrager of vergunninghouder zelf en het raadplegen van informatiebronnen: open bronnen zoals Kadaster, Kamer van Koophandel, mediaberichten en internet en semi-gesloten bronnen zoals gemeentelijke informatiesystemen waaronder gemeentelijke basisadministratie en vergunningensysteem, maar ook politie-informatie voor zover de gemeente hierover kan beschikken. Wanneer na het eigen onderzoek bij de gemeente twijfels blijven bestaan over de zeggenschap over en de financiering van de onderneming in kwestie, dan kan de gemeente het Landelijk Bureau BIBOB van het Ministerie van Justitie (nu Ministerie van Veiligheid en Justitie) in Den Haag vragen om te adviseren over de mate van gevaar van misbruik van de vergunningen of subsidie. Het Landelijk Bureau BIBOB beschikt over een vergaande bevoegdheid om vertrouwelijke bronnen van verschillende overheidsdiensten, waaronder politie, Openbaar Ministerie en de Belastingdienst, te raadplegen. Inzet van de Wet BIBOB is een ‘ultimum remedium’. De wet wordt niet zomaar toegepast. In welke gevallen dit gebeurt, is vastgelegd in beleidslijnen, die door het college van burgemeester en wethouders zijn vastgesteld. Tussen de betrokken diensten zijn met het oog op de toepassing van de Wet BIBOB werkafspraken gemaakt. Tabel 14 geeft een overzicht van het aantal gevraagde adviezen in 2010 bij het Landelijk Bureau BIBOB. Daarnaast geeft het overzicht aan tot welke conclusie het Landelijk Bureau BIBOB in zijn advies komt.
25
In 2010 zijn in totaal 32 adviezen gevraagd bij het Landelijk Bureau. Daarmee is sprake van een stijging van het aantal adviesaanvragen bij het Landelijk Bureau: in 2008 en 2009 werden nog 26 adviezen aangevraagd. De meeste adviesaanvragen betroffen horecavergunningen. Tabel 14: Aantal adviesaanvragen LBB en conclusies Object In behandeling Gestopt Geen gevaar Horeca 3 2 10 Seksinrichting 1 0 0 Coffeeshop 1 0 1 Bouw 0 0 2 Milieu 1 1 0 Subsidie 0 0 2 Totaal 6 3 15
Enig gevaar 0 0 0 0 0 0 0
Ernstig gevaar 6 1 1 0 0 0 8
Totaal 21 1 3 2 2 2 32
Het Landelijk Bureau BIBOB kan, kort gezegd, drie verschillende conclusies trekken. Ten eerste dat er geen gevaar bestaat dat de vergunning of subsidie wordt gebruikt voor strafbare feiten of witwassen van crimineel geld. Ten tweede dat er enige mate van gevaar bestaat of ten derde dat een ernstige mate van gevaar bestaat. Op grond van een ernstig-gevaar-conclusie kan de gemeente besluiten om de vergunning of subsidie te weigeren of in te trekken. In acht gevallen in 2010 gaf het Landelijk Bureau BIBOB een ernstig-gevaar-advies. Ten opzichte van de voorgaande jaren betekent dit een daling: in 2009 concludeerde het Landelijk Bureau BIBOB nog 15 maal dat een ernstig gevaar bestond, in 2008 was dit in 10 dossiers het geval. Het aantal geen-gevaar-adviezen is ten opzichte van vorige jaren toegenomen: werden in 2008 en 2009 nog respectievelijk twee en acht van dergelijke adviezen ontvangen, in 2010 concludeerde het Landelijk Bureau BIBOB 15 maal dat er geen gevaar is dat de vergunningen of subsidies zullen worden 'misbruikt'. In zes gevallen is advies gevraagd bij het Landelijk Bureau BIBOB, maar is dit advies niet meer in 2010 ontvangen. Deze worden in tabel 14 aangemerkt als 'in behandeling'. Naar aanleiding van een BIBOB-advies kan het bevoegd gezag besluiten om de vergunning of subsidie te verlenen, al dan niet met nadere voorschriften (in beginsel bij enige mate van gevaar), te weigeren of in te trekken (bij ernstig gevaar). Voor de exploitatievergunning en ontheffingen sluitingstijd is de burgemeester het bevoegd gezag, voor drank- en horecawetvergunningen is dit het dagelijks bestuur van de deelgemeente. Het dagelijks bestuur is in de meeste gevallen eveneens het bevoegd gezag waar het bouw- en milieuvergunningen aangaat. Het college van burgemeester en wethouders beslist over het al dan niet verlenen van subsidies. Tabel 15 geeft een overzicht van de besluiten die in 2010 zijn genomen naar aanleiding van adviezen van het Landelijk Bureau BIBOB. Het aantal besluiten wijkt af van de hierboven genoemde aantallen adviesaanvragen. Een aantal besluiten in 2010 is namelijk gebaseerd op adviezen uit 2009. Voor horeca-inrichtingen worden veelal meerdere besluiten genomen op basis van hetzelfde advies, namelijk ten aanzien van de exploitatievergunning, de drank- en horecawetvergunning en eventuele ontheffing sluitingstijden. Deze besluiten betreffen alle dezelfde inrichting en zijn daarom in tabel 15 als één besluit geteld (en niet als twee of drie verschillende besluiten).
26
Tabel 15: Besluiten naar aanleiding van BIBOB-adviezen Object In behandeling Gestaakt Verleend/in stand gehouden Horeca 4 0 15 Seksinrichting 0 1 0 Coffeeshop 0 0 2 Bouw 0 0 2 Milieu 1 0 0 Subsidie 0 0 0 Totaal 5 1 19
Voorschriften 0 0 0 0 0 1 1
Weigering/ intrekking 8 0 0 0 1 1 10
Totaal 27 1 2 2 2 2 36
In tien gevallen werd een vergunning of subsidie geweigerd na advies van het Landelijk Bureau BIBOB. In het geval van de subsidie concludeerde het Landelijk Bureau BIBOB dat geen gevaar bestond dat de subsidie werd gebruikt om strafbare feiten te plegen, maar bleek uit het BIBOB-advies dat sprake was van feiten en omstandigheden die alsnog aanleiding gaven om de subsidie te weigeren. Bij een andere subsidieaanvraag werd eveneens om advies gevraagd en concludeerde het Landelijk Bureau BIBOB dat geen gevaar bestond, maar werden uiteindelijk op grond van de subsidieverordening wel aanvullende voorwaarden gesteld. In 19 gevallen in 2010 werd een vergunning verleend dan wel werd – bij een lopende vergunning – de vergunning in stand gelaten na advies van het Landelijk Bureau BIBOB. In één van deze gevallen concludeerde het Landelijk Bureau BIBOB weliswaar dat sprake was van een ernstig gevaar, ook na aanvullend advies, maar was de burgemeester van oordeel dat dit gevaar voldoende werd weggenomen. Hij heeft hierop alsnog de gevraagde vergunning verleend. In één geval werd de vergunningaanvraag ingetrokken door de aanvrager, nadat op basis van een ernstig-gevaar-advies van het Landelijk Bureau BIBOB aan hem het voornemen kenbaar werd gemaakt om de vergunning te weigeren. Van de Wet BIBOB gaat niet alleen een repressieve werking uit, in de zin dat vergunningen worden geweigerd of ingetrokken, maar ook een preventieve werking. De aankondiging dat een BIBOBonderzoek plaatsvindt, het stellen van aanvullende vragen door de gemeente naar aanleiding van de informatie die een aanvrager levert of de mededeling dat een advies wordt gevraagd bij het Landelijk Bureau BIBOB, leidt geregeld tot het intrekken van een vergunningaanvraag. Ook komt voor dat vergunningaanvragen buiten behandeling worden gesteld, omdat de aanvrager verzuimt de voor de BIBOB-toets gevraagde gegevens aan te leveren. Ontwikkelingen Wetwijziging Wet BIBOB In 2011 vindt de behandeling door de Tweede en Eerste Kamer plaats van de wetvoorstellen tot wijziging van de Wet BIBOB. Verwachting is dat de wetswijzigingen in 2012 in werking treden. De wetsvoorstellen behelzen een grondige herziening van de Wet BIBOB, zoals uitbreiding van de reikwijdte van de Wet BIBOB (onder andere naar vastgoedtransacties). Ook worden wijzigingen voorgesteld die van meer procedurele aard zijn. Vooruitlopend op de wetswijziging onderzoekt de gemeente in 2011/2012 hoe de gewijzigde wet na inwerkingtreding in Rotterdam kan worden toegepast. Subsidies In 2009 was Rotterdam de eerste gemeente die subsidies weigerde op grond van de Wet BIBOB. In 2010 zijn eveneens subsidieaanvragen aan een BIBOB-onderzoek onderworpen. In alle gevallen ging
27
het om subsidieaanvragen in het kader van de Ondernemersregeling Kansenzones Rotterdam (OKR). Deze subsidieregeling liep aan het einde van 2010 af. Aanvragen die in 2010 werden ingediend worden nog wel behandeld en kunnen dus alsnog aan een BIBOB-toets onderhevig zijn. Totdat een nieuwe regeling wordt aangewezen waarop de gemeente de Wet BIBOB van toepassing acht, zullen naast de onderzoeken die reeds lopen geen nieuwe BIBOB-onderzoeken naar subsidies plaatsvinden. Praktische knelpunten Bij het toepassen van de Wet BIBOB loopt de gemeente tegen knelpunten op. De knelpunten zijn in 2010 in beeld gebracht. Hierbij kan gedacht worden aan aanvragen door vennootschappen of (buitenlandse) limiteds, waarbij soms moeilijk is te achterhalen wie nu daadwerkelijk achter deze rechtspersonen schuil gaat. Ook komt voor dat aanvragers in het buitenland woonachtig zijn, wat screening bemoeilijkt. Bij de totstandkoming van de nieuwe horecanota (zie 'Ontwikkelingen' in de paragraaf horeca) wordt gekeken of enkele van de (BIBOB-)knelpunten in het bredere horecabeleid kunnen worden meegenomen. In 2011/2012 wordt de werkwijze ten aanzien van de BIBOB-toets bovendien verder aangescherpt.
28
3. VOORLOPIGE VOORZIENING-, BEZWAAR- EN (HOGER) BEROEPSPROCEDURES Tegen het besluit van de burgemeester kan bezwaar worden aangetekend en, na een beslissing op de bezwaren, beroep bij de rechtbank worden ingesteld door degenen tegen wie het besluit is gericht of die door het besluit in hun belangen worden geschaad, In dit hoofdstuk wordt het aantal zaken beschreven dat is behandeld door de Algemene Bezwaarschriftencommissie (ABC), de voorzieningenrechter (VOVO), de rechtbank (beroep) en de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hoger beroep). Uitspraken in 2010 over in 2009 genomen primaire besluiten zijn hierin meegenomen. Ook wordt een aantal belangrijke uitspraken weergegeven.
3.1. Bezwaren In 2010 is 46 keer bezwaar aangetekend tegen burgemeestersbesluiten tot het treffen van bestuurlijke maatregelen. Daarmee is sprake van een verdere stijging ten opzichte van de voorgaande jaren: in 2008 werd 28 keer bezwaar aangetekend, in 2009 41 keer. In de meeste gevallen adviseerde de Algemene Bezwaarschriftencommissie aan de burgemeester om de bezwaren ongegrond te verklaren en luidde de beslissing op bezwaar door de burgemeester conform dit advies. In 2010 was dit 24 maal het geval. In zes gevallen besloot de burgemeester conform het advies van de commissie om de bezwaren niet ontvankelijk te verklaren, omdat het bezwaarschrift te laat was ingediend of omdat de bezwaarmaker geen belang (meer) had bij de te nemen beslissing op bezwaar. In drie gevallen werd het bezwaar ingetrokken. In tien gevallen adviseerde de commissie aan de burgemeester om de bezwaren gegrond te verklaren. Zeven keer volgde de burgemeester dit advies en besloot hij zijn eerder genomen besluit te herroepen. In vijf gevallen ging het daarbij om gebiedsontzeggingen opgelegd aan personen. Drie daarvan betroffen gebiedsontzeggingen rondom de jaarwisseling, twee een gebiedsontzegging rond de bekerfinale tussen Feyenoord en Ajax op 6 mei 2010. De overige twee zaken waarin de burgemeester conform advies van de commissie besloot zijn besluit te herroepen, hadden betrekking op weigering van exploitatievergunningen op grond van de Wet BIBOB. Driemaal besloot de burgemeester van het advies van de commissie af te wijken en zijn bestreden besluit te handhaven. Twee besluiten betroffen horeca-inrichtingen die door de burgemeester waren gesloten na het aantreffen van een handelshoeveelheid harddrugs respectievelijk een schietincident. Eén besluit betrof een last onder dwangsom, die aan de pandeigenaar van een woning was opgelegd nadat daar een illegale seksinrichting was aangetroffen. De burgemeester meende, in tegenstelling tot de commissie, dat de betreffende pandeigenaar in zijn zorgplicht verzuimd had en onvoldoende maatregelen had getroffen om te voorkomen dat strafbare feiten in de woning werden gepleegd. In drie gevallen adviseerde de commissie aan de burgemeester om de bezwaren deels gegrond te verklaren. De commissie adviseerde in deze gevallen om de termijn van de opgelegde maatregel te beperken of – in één geval waarin maatregelen werden getroffen tegen twee horeca-inrichtingen van dezelfde exploitant – de maatregel slechts van toepassing te laten zijn op één van de beide inrichtingen. De burgemeester heeft dit advies in alle drie de zaken opgevolgd en heeft zijn besluit dienovereenkomstig aangepast. In vergelijking met 2009 is het aantal bezwaren toegenomen. Hoewel nog altijd het grootste deel van de bezwaren ongegrond wordt verklaard, is ten opzichte van 2009, ook het aantal adviezen van de commissie om de bezwaren (deels) gegrond te verklaren toegenomen. In de meeste gevallen volgt de burgemeester dit advies. Het aantal 'contraire' besluiten, waarin de burgemeester anders beslist dan
29
de commissie heeft geadviseerd, is ten opzichte van 2009 afgenomen (zes in 2009 tegenover drie in 2010).
3.2. Voorlopige voorziening In afwachting van de beslissing door de burgemeester op het bezwaar kan de rechter worden verzocht om een voorlopige voorziening (een tijdelijke uitspraak vooruitlopend op behandeling van bezwaar). Ook wanneer beroep wordt aangetekend tegen een beslissing op bezwaar kan een voorlopige voorziening worden gevraagd. In 2010 is 12 keer verzocht om een voorlopige voorziening in afwachting van de behandeling van het bezwaarschrift. In vier zaken werd om een voorziening gevraagd hangende een beroepszaak, tweemaal hangende een zaak in hoger beroep. In totaal werd de voorzieningenrechter dus 18 keer verzocht om een voorziening te treffen. Ten opzichte van 2009 betekent dit een sterke afname van het aantal gevraagde voorzieningen. Toen werden 32 voorzieningen gevraagd. In 2010 is hetzelfde aantal zaken aan de voorzieningenrechter voorgelegd als in 2008. De voorzieningenrechter heeft in 2010 13 verzoeken afgewezen, negen (hangende bezwaar) daarvan omdat hij meende dat aangenomen kon worden dat de bezwaren ongegrond verklaard zouden worden, één (hangende beroep) waarbij de rechter tevens in de hoofdzaak besliste dat het beroep ongegrond verklaard moest worden en twee (hangende hoger beroep) waarbij de rechter tevens in de hoofdzaak besliste dat het hoger beroep afgewezen werd en de eerder gedane uitspraak door de rechtbank werd bevestigd. In één geval werd een voorlopige voorziening gevraagd hangende een beroepszaak en wees de rechter hierbij het verzoek tot voorziening af, maar besliste hij in de hoofdzaak ter zitting dat het beroep gegrond werd verklaard.
3.3. Beroep en hoger beroep In 2010 hebben 18 zaken geleid tot beroep bij de rechtbank. Ten opzichte van 2009 (15) gaat het dan om meer zaken. Vier zaken hadden betrekking op coffeeshops, waarvan de vergunning op grond van het afstandscriterium in het Rotterdamse coffeeshopbeleid na 1 juni 2009 niet meer werd verleend. In twee gevallen werd het beroep deels gegrond verklaard en werd het bestreden besluit van de burgemeester door de rechter deels herroepen. In één geval ging het om een sluiting van een horecainrichting, waarvan de rechter oordeelde dat deze niet voor twaalf maanden had te gelden – zoals de burgemeester had opgelegd – maar voor zes maanden. In één geval oordeelde de rechter dat de door de burgemeester opgelegde last onder dwangsom een maximum diende te hebben van € 5.000 en niet, zoals in het burgemeestersbesluit vermeld stond, van € 10.000. In één geval achtte de rechter het beroep geheel gegrond en werd het besluit van de burgemeester geheel herroepen. Tegen dit besluit heeft de gemeente hoger beroep aangetekend. In de overige zaken werd twaalf maal het beroep ongegrond verklaard en bleef het bestreden besluit gehandhaafd. In één geval trok de eiser zijn beroep in, voordat de rechter een uitspraak had gedaan. Eén beroep werd door de rechter niet ontvankelijk verklaard, omdat te laat beroep werd aangetekend. Het aantal zaken in hoger beroep in 2010 is twaalf. Ten opzichte van 2009 is beduidend vaker hoger beroep aangetekend. Een aantal zaken (vijf in totaal) betrof een hoger beroep tegen eerdere rechterlijke uitspraken met betrekking tot coffeeshops. In vier daarvan ging de eiser in hoger beroep tegen een ongegrondverklaring door de rechtbank. In één geval tekende de gemeente beroep aan
30
tegen een gegrondverklaring, en met succes, aangezien de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State oordeelde dat de uitspraak van de rechtbank vernietigd diende te worden. De uitspraken van de Afdeling waren in 2010 allen positief voor de gemeente, in die zin dat hoger beroep door de exploitant ongegrond werd verklaard (zes maal) of hoger beroep door de gemeente gegrond (vijf maal). Eénmaal werd een hoger beroep namens de exploitant ingetrokken. Belangrijke uitspraken Beroep tegen sluiting theehuis De burgemeester sluit een theehuis in de deelgemeente Kralingen-Crooswijk voor de duur van twaalf maanden. Reden van de sluiting is dat de betreffende horeca-inrichting bekend staat als ontmoetingsplaats voor drugsdealers en -gebruikers. De politie constateert regelmatig dat bekende dealers zich in en rondom de inrichting ophouden. Ook worden activiteiten waargenomen die doen vermoeden dat er drugsoverdrachten plaatsvinden. De politie vindt een handelshoeveelheid hasjiesj. De exploitant van de horeca-inrichting tekent bezwaar aan tegen de sluiting en vraagt bovendien bij de rechter om een voorlopige voorziening. De rechter oordeelt dat er voldoende grond is voor de burgemeester om tot sluiting over te gaan, maar dat onvoldoende is gemotiveerd waarom niet zes in plaats van twaalf maanden is gesloten. Hij is daarom van oordeel dat het besluit in bezwaar niet in stand zal blijven voor wat de termijn van de sluiting betreft, maar ziet geen reden om een voorlopige voorziening te treffen, omdat de verwachting is dat ook binnen de genoemde zes maanden een beslissing op bezwaar zal worden genomen. De Algemene Bezwaarschriftencommissie deelt het oordeel van de voorzieningenrechter niet. De commissie meent dat de burgemeester terecht een verzwarende omstandigheid heeft gezien in het feit dat sprake is van structurele overlast voortvloeiend uit de bekendheid van het theehuis als verkooppunt van drugs. Bovendien deelt de commissie het standpunt van de burgemeester dat de maatregelen die de exploitant treft onvoldoende zijn om te voorkomen dat de horeca-inrichting als ontmoetingsplaats voor drugshandel zal fungeren. De commissie adviseert de burgemeester dan ook de bezwaren ongegrond te verklaren en het bestreden besluit – sluiting voor twaalf maanden – in stand te laten. De burgemeester beslist conform het advies. Tegen deze beslissing op bezwaar tekent de exploitant beroep aan bij de rechtbank. De rechter oordeelt dat de burgemeester wel bevoegd was om op grond van de Opiumwet te sluiten. De rechter oordeelt echter dat de feiten en omstandigheden in deze zaak niet rechtvaardigen dat de burgemeester is afgeweken van de normale sluitingsduur van zes maanden. Hij verklaart dan ook het beroep tegen de beslissing op bezwaar gegrond en vernietigt het besluit tot sluiting voor twaalf maanden. Hij bepaalt dat de sluiting zes maanden zal bedragen. De burgemeester heeft tegen deze uitspraak hoger beroep aangetekend bij de Raad van State. Op dit hoger beroep is nog niet beslist. Uitspraak Raad van State in zaak schietincident café in Delfshaven Vanwege een schietincident in de directe nabijheid van een horeca-inrichting in de deelgemeente Delfshaven trekt de burgemeester de exploitatievergunning voor het café in voor zes maanden. De voorzieningenrechter oordeelt dat er onvoldoende verband bestaat tussen het schietincident en de exploitatie van het café en wijst het verzoek om een voorlopige voorziening toe. De ABC komt tot hetzelfde oordeel en adviseert de burgemeester dan ook om de bezwaren tegen de intrekking van de vergunning gegrond te verklaren. De burgemeester besluit daarentegen de bestreden intrekking in stand te houden. Hij overweegt daarbij dat naar zijn mening wel voldoende aannemelijk is dat daders en slachtoffers bezoekers van de inrichting waren en dat de schietpartij in de directe nabijheid van de inrichting plaatsvond. Hij heeft bovendien meegewogen dat zich al eerder incidenten hebben voorgedaan. De burgemeester concludeert dan ook dat er vrees is voor verdere aantasting van de openbare orde na het schietincident en acht de bezwaren, in tegenstelling tot de ABC, ongegrond.
31
Tegen deze beslissing op bezwaar gaat de exploitant in beroep. De rechter oordeelt in de beroepszaak dat bij het schietincident een voldoende aannemelijk verband tussen schietincident en inrichting ontbreekt. De rechter meent dat daarmee de grond onder het intrekkingsbesluit is weggevallen en acht het beroep gegrond. De burgemeester gaat tegen deze uitspraak in beroep. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State oordeelt ten slotte in het voordeel van de burgemeester. Volgens de Afdeling heeft de burgemeester wel mogen aannemen dat er een verband bestaat tussen de schietpartij en het café. Daarbij heeft de burgemeester volgens de Afdeling mogen betrekken dat de exploitant de schietpartij niet uit eigen beweging heeft gemeld bij de politie en dat de exploitant bewust sporen van het incident heeft gewist. Dat de daders en slachtoffers niet in de inrichting ruzie kregen, neemt ook volgens de Afdeling niet weg dat de schietpartij in de directe nabijheid van de inrichting plaatsvond en met de inrichting in verband kon worden gebracht. De Afdeling vernietigt de uitspraak van de rechtbank en verklaart het beroep tegen het besluit van de burgemeester alsnog ongegrond.
3.4. Bezwaar- en beroepsprocedures inzake besluiten volgens Wet BIBOB In vijf zaken heeft de intrekking of weigering van vergunningen voor horeca-inrichtingen geleid tot een bezwaarprocedure. Het ging daarbij om vergunningen (exploitatievergunningen en, voor zover van toepassing, drank- en horecawetvergunning) voor negen verschillende zaken. In drie gevallen (in totaal zeven inrichtingen) adviseerde de Algemene Bezwaarschriftencommissie aan de burgemeester om de bezwaren tegen de intrekking en/of weigering van de exploitatievergunning ongegrond te verklaren.15 De burgemeester besliste conform dit advies en liet de bestreden besluiten in stand. In alle drie bezwaarprocedures verzocht bezwaarmaker tevens aan de rechter om een voorlopige voorziening te treffen. In alle drie gevallen wees de rechter het verzoek af. In één geval adviseerde de Algemene Bezwaarschriftencommissie om de bezwaren tegen de BIBOBweigering gegrond te verklaren. De voorzieningenrechter had, hangende het bezwaar, al een verzoek tot voorlopige voorziening toegewezen. Na bestudering van de uitspraak door de rechter en het advies van de bezwaarschriftencommissie besloot de burgemeester om dit advies te volgen. Dit heeft ertoe geleid dat, na de eerdere weigering, alsnog de vergunningen voor de horeca-inrichting verleend werden. In één geval werd bezwaar aangetekend tegen de weigering van een exploitatievergunning voor een horeca-inrichting. Voor de inrichting was een andere financieringsconstructie gekozen, waardoor er volgens de bezwaarmaker geen gevaar meer was dat de vergunning zou worden gebruikt om geld wit te wassen of om andere strafbare feiten te plegen. Deze nieuwe financiering zou echter pas zijn beslag krijgen nadat de vergunning was verleend. Onder die omstandigheden oordeelde de burgemeester dat het gevaar niet was weggenomen en dat hij zich genoodzaakt zag om de vergunning te weigeren. In verband met de nieuwe financiering werd een nieuw advies gevraagd bij het Landelijk Bureau BIBOB. Dit advies was nog niet ontvangen toen de beoogd exploitant de rechter vroeg om een voorlopige voorziening te treffen. De rechtbank wees dit verzoek af. De burgemeester had volgens de rechter terecht overwogen dat nog een ernstig gevaar op misbruik van de vergunning bestond toen hij de vergunning weigerde. 15
In één zaak werd tevens bezwaar aangetekend tegen de beslissing van het dagelijks bestuur van de deelgemeente Delfshaven om de drank- en horecawetvergunning te weigeren. Dit bezwaar werd behandeld door de deelgemeentelijke bezwaarschriftencommissie die, evenals de ABC ten aanzien van de exploitatievergunning, adviseerde om de bezwaren ongegrond te verklaren en de weigering in stand te houden. Het dagelijks bestuur heeft zo ook beslist.
32
Het advies van het Landelijk Bureau BIBOB was wel ontvangen toen de Algemene Bezwaarschriftencommissie over de zaak adviseerde. De commissie heeft niet van het advies kennis mogen nemen. De commissie overwoog dat de burgemeester weliswaar op juiste gronden de vergunning geweigerd heeft, maar dat de nieuwe omstandigheden (andere financiering) maken dat het gevaar in voldoende mate is weggenomen16. Dit in aanmerking nemende, adviseerde de commissie om de bezwaren alsnog gegrond te verklaren. De burgemeester heeft conform dit advies besloten en heeft alsnog de aangevraagde vergunning verleend. Twee zaken werden in 2010 in beroep aan de rechtbank voorgelegd. Beroep tegen de beslissing van de burgemeester om de weigering van een exploitatievergunning ongegrond te verklaren werd niet ontvankelijk verklaard, omdat de betrokkene niet het verschuldigde griffierecht voldeed. De weigering werd hiermee onherroepelijk. Beroep tegen een intrekking van een exploitatievergunning in 2009 verklaarde de rechtbank ongegrond. Volgens de rechter had de burgemeester terecht aangenomen dat een zakelijk samenwerkingsverband bestond tussen de exploitant en een andere persoon, aan wie strafbare feiten werden toegerekend. De burgemeester had daarom volgens de rechter terecht overwogen dat een ernstig gevaar bestond dat de vergunning voor strafbare feiten zou worden gebruikt. Tegen de BIBOB-weigering van een vergunning in het kader van de Wet Milieubeheer tekent de betrokkene rechtstreeks beroep aan bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. In 2010 is dit tweemaal gebeurd. In één geval verzocht de betrokkene om een voorlopige voorziening, omdat het bevoegd gezag (in dit geval het dagelijks bestuur van de deelgemeente) niet tijdig zou hebben beslist. De Afdeling wees dit verzoek af. In het andere geval besliste de Afdeling dat het beroep tegen de weigering van de milieuvergunning ongegrond was. De bestreden weigering bleef dus in stand. In beide gevallen ging het om een milieuvergunning vanwege grootschalige opslag van vuurwerk.
16
Omdat op het advies van het Landelijk Bureau BIBOB volgens de Wet BIBOB een strikte geheimhouding rust, kan de bezwaarschriftencommissie van dit advies geen kennis nemen. Ze heeft dus op het bezwaar moeten adviseren op basis van hetgeen de burgemeester in zijn overwegingen in het besluit heeft opgenomen en hetgeen namens de burgemeester ter zitting tegenover de commissie is ingebracht.
33
4. SAMENVATTING EN CONCLUSIES In 2010 zijn ten opzichte van voorgaande jaren meer dossiers in behandeling genomen. In 2008 werden 116 dossiers behandeld, in 2009 163 dossiers en in 2010 181. Twee daarvan hebben betrekking op de verbeuring van een opgelegde dwangsom. Wanneer deze verbeuringen buiten beschouwing worden gelaten is in 146 van 179 dossiers (81%) uiteindelijk een bestuurlijke maatregel getroffen. In 33 gevallen heeft de burgemeester van een maatregel afgezien. In 2010 heeft de burgemeester dus vaker een besluit genomen op een voorstel tot het treffen van een bestuurlijke maatregel van politie of deelgemeente. De stijging van het aantal zaken in 2010 is vooral te verklaren door het toegenomen aantal dossiers dat betrekking heeft op woonoverlast en overlast door personen. De aanpak van deze vormen van overlast is in 2010 verder uitgewerkt, onder andere door (de implementatie van) beleidsregels. Het aantal bestuurlijke maatregelen tegen horeca-inrichtingen is in 2010 gedaald van 49 naar 45. Deze daling is vooral te danken aan de opvallende afname van het aantal maatregelen na zogenoemde categorie-1-incidenten (schiet- en steekincidenten en overige geweldsincidenten). Vooral waar het gaat om schiet- of steekincidenten zijn in 2010, vergeleken met 2009, duidelijk minder dossiers aangeleverd en minder maatregelen getroffen. Het aantal maatregelen vanwege een categorie-2-incident (zoals overlast of illegaal gokken) en het aantal maatregelen naar aanleiding van APV-overtredingen bleef in 2010 vrijwel gelijk ten opzichte van 2009. Bij de APV-overtredingen valt wel op dat minder vaak werd geconstateerd dat een exploitant of beheerder afwezig waren. Ook het aantal horeca-inrichtingen dat werd gesloten vanwege het aantreffen van een handelshoeveelheid drugs en/of drugshandel is gelijk aan dat van 2009: acht horeca-inrichtingen moesten op grond van artikel 13b van de Opiumwet hun deuren voor enige tijd gesloten houden. Tegen coffeeshops is in 2010 geen bestuurlijke maatregel getroffen. De politie heeft vier dossiers aangeboden, omdat zij constateerde dat de zogenoemde AHOJG+-criteria werden overtreden (het ging om een te grote handelsvoorraad of te grote verkooptransactie). Daarbij ging het echter telkens om een eerste overtreding, zodat de burgemeester conform het coffeeshopbeleid kon volstaan met een waarschuwing. In één geval ging om een steekincident. Bij nader onderzoek bleek er geen relatie met de exploitatie van de coffeeshop. In 2010 is het aantal maatregelen tegen seksinrichtingen verder toegenomen, vooral die tegen illegale seksinrichtingen (seksinrichtingen zonder vergunning) in woningen. De toename is vooral te verklaren doordat per aangetroffen seksinrichting tegen meerdere personen een maatregel werd getroffen. De burgemeester heeft in een aantal gevallen aan aangetroffen prostituees, aan de huurder van de betreffende woning of tussenpersoon en aan de pandeigenaar een last onder dwangsom opgelegd, met als doel het aanbieden van seksuele handelingen vanuit de woning te beëindigen. In 2010 is de aanpak woonoverlast, die in 2009 werd vastgesteld, verder uitgewerkt. Dit heeft geresulteerd in een toename van maatregelen tegen woningen in de vorm van een gele (waarschuwing) of rode (sluiting) kaart. In twee gevallen is een laatste waarschuwing gegeven vanwege verstoring van de openbare orde rondom een woning (ernstige overlast). In vijf gevallen is gewaarschuwd vanwege (vermoedens van) drugshandel vanuit een woning. Bij zeven drugspanden was de situatie dermate ernstig dat de burgemeester besloot om de woning voor een aantal maanden te sluiten. Bezwaarprocedures tegen de woningsluitingen hebben geleid tot een aanscherping van het beleid.
34
Gezien het grote aantal dossiers dat in het eerste jaar na de vaststelling van het beleid heeft geleid tot een maatregel, kan (voorzichtig) worden geconcludeerd dat aan het instrumentarium (gele en rode kaarten) uit de aanpak woonoverlast behoefte bestaat. Het is waarschijnlijk dat het aantal woonoverlastdossiers dat aan de burgemeester wordt aangeboden met het voorstel om een maatregel te treffen in 2011 verder zal toenemen. Twee gevallen waarin de burgemeester een bestuurlijke maatregel nam, betroffen een openbare inrichting (niet zijnde een woning) die niet als horeca-inrichting, coffeeshop of seksinrichting kan worden aangemerkt. Het ging daarbij om een kantoor en een winkel waar zich strafbare feiten voordeden die maakten dat de openbare orde werd aangetast (respectievelijk illegaal gokken en heling van gestolen goederen). In twee andere zaken die betrekking hadden op een openbare inrichting (winkels) heeft de burgemeester afgezien van een maatregel. Ten opzichte van 2009 is het aantal maatregelen tegen overige handhavingsobjecten iets toegenomen: van één naar twee. Dit aantal is echter zo klein dat hieruit geen conclusie kan worden getrokken. Ook de aanpak van overlastgevende personen heeft in 2010 geleid tot een toename van het aantal getroffen maatregelen. De burgemeester had op basis van de Algemene Plaatselijke Verordening al de bevoegdheid om tegen personen die overlastgevende gedragingen vertonen in een bepaald gebied een gebiedsontzegging op te leggen. Hij heeft tegen elf personen in het merendeel van de gevallen meerdere gebiedsontzeggingen opgelegd vanwege herhaaldelijk overlastgedrag. Tegen één persoon werden in 2010 in totaal zes gebiedsontzeggingen opgelegd voor twee verschillende gebieden. Geconcludeerd kan worden dat met het weren van deze personen uit het gebied waarin zij overlast veroorzaken de rust wordt hersteld, maar voor een beperkte periode (maximaal acht weken). Op basis van de evaluatie van de gebiedsontzeggingen is bovendien besloten dat het instrument effectiever wordt ingezet als de politie deze bevoegdheid namens de burgemeester sneller kan toepassen. In de vernieuwde aanpak overlast door personen, die eind 2010 is vastgesteld, is de gebiedsontzegging daarom vervangen door de mogelijkheid van de politie om een wijkverbod op te leggen. De mogelijkheid om een gebiedsontzegging op te leggen, heeft de burgemeester in 2010 ook toegepast om openbare-ordeverstoringen rondom voetbalwedstrijden te voorkomen. Tijdens de tweede wedstrijd van de bekerfinale tussen Feyenoord en Ajax was het voor 29 personen voor de duur van 24 uur verboden om zich in het centrum van de stad te bevinden. Op 1 september 2010 is de Wet maatregelen bestrijding voetbalvandalisme en ernstige overlast (Overlastwet) in werking getreden. De burgemeester heeft met deze wet meer bevoegdheden gekregen om structurele overlast door personen tegen te gaan. In 2010 zijn op grond van deze nieuwe bevoegdheden aan drie personen meldingsplichten opgelegd. Driemaal is een gebiedsverbod opgelegd. Omdat in 2010 slechts kort van deze nieuwe bevoegdheden gebruik kon worden gemaakt, kunnen nog geen conclusies worden getrokken over de toepassing ervan. De verwachting is wel dat in 2011 het aantal maatregelen tegen personen die structureel overlast veroorzaken in een bepaald gebied zal toenemen. Het aantal adviezen dat werd aangevraagd bij het Landelijk Bureau BIBOB is in 2010 ten opzichte van voorgaande jaren toegenomen: met betrekking tot de vergunning van 32 inrichtingen werd advies gevraagd, ten opzichte van 26 inrichtingen in 2009 en 2008. Het aantal keren dat het Bureau in zijn advies concludeerde dat een ernstig gevaar bestond dat de betreffende vergunningen zouden worden gebruikt voor witwassen van crimineel geld en/of het plegen van strafbare feiten is echter gedaald ten opzichte van vorige jaren. Omgekeerd concludeerde het Bureau vaker dat geen gevaar bestond.
35
Wel zijn in 2010 meer vergunningen geweigerd of ingetrokken op grond van de Wet BIBOB. Deze weigeringen of intrekkingen hadden echter deels betrekking op dossiers waarvoor in 2009 al een 'ernstig-gevaar-advies' was ontvangen. In 2010 is vaker bezwaar aangetekend tegen bestuurlijke maatregelen. De stijging in 2009 ten opzichte van het jaar ervoor werd nog verklaard door het relatief grote aandeel van bezwaarprocedures vanwege de sluiting van coffeeshops op grond van het afstandscriterium. Hiervan was in 2010 geen sprake meer. De stijging in 2010 wordt deels verklaard doordat het aantal maatregelen waartegen bezwaar kon worden aangetekend, is gestegen. Het aantal maatregelen tegen horeca-inrichtingen is echter afgenomen, terwijl het aantal bezwaren tegen dergelijke besluiten toenam. Hieruit kan worden afgeleid dat betrokkenen sneller een bezwaarschriftenprocedure starten. Minder vaak werd een voorlopige voorziening gevraagd in afwachting van de beslissing op een bezwaar of rechterlijke uitspraak in beroep. Werd in 2009 nog in 32 gevallen de voorzieningenrechter gevraagd om een uitspraak, in 2010 werden 18 verzoeken gedaan. Het aantal ingestelde beroepsprocedures bij de rechtbank en de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State is wel toegenomen, respectievelijk 18 (tegenover 15 in 2009) en twaalf (tegenover negen). Het gaat daarbij in een aantal gevallen om de voorzetting van de procedures die in 2009 werden gestart vanwege de sluiting van coffeeshops op grond van het coffeeshopbeleid. In enkele gevallen is het oorspronkelijk besluit van de burgemeester naar aanleiding van de gevoerde procedures herroepen. De bezwaarschriftencommissie adviseerde de burgemeester in tien gevallen om de bezwaren ongegrond te verklaren; dit advies volgde de burgemeester zeven maal. Slechts drie maal besloot de burgemeester van het advies van de commissie af te wijken. In drie gevallen oordeelde de rechter dat het beroep tegen het besluit van de burgemeester (deels) gegrond was. In twee gevallen werd het besluit door de rechter ten dele herroepen (door de duur van een sluiting of de hoogte van de maximum dwangsom terug te brengen), in één geval werd het besluit in zijn geheel door de rechter vernietigd. De Afdeling Bestuursrechtspraak besliste in alle gevallen in het voordeel van de burgemeester. Geconcludeerd kan worden dat de burgemeesterbesluiten ook in 2010 voor het overgrote deel in stand blijven in bezwaar en beroep.
36
BIJLAGE 1: BESTUURLIJKE HANDHAVING Bewoners, ondernemers, werkenden en bezoekers van Rotterdam, maar ook de lokale overheid kunnen zich geconfronteerd zien met ongewenst en crimineel gedrag. Bij een aantasting van de openbare orde kan ook het woon- en leefklimaat in de stad verslechteren. Bovendien versterkt onwenselijk gedrag de onveiligheidsgevoelens. Incidenten en misstanden in en rondom openbare inrichtingen en woningen en overlastgevend gedrag van personen zijn daarom zeer ongewenst. De burgemeester treedt daar dan ook streng tegen op. De burgemeester is belast met de bestuurlijke handhaving in het kader van de openbare orde en veiligheid. Het toezicht op de openbare inrichtingen is gemandateerd aan de politie RotterdamRijnmond. Onder bestuurlijke handhaving wordt verstaan het toezien op naleving van de gestelde regels in wetten in formele zin en de Algemene Plaatselijke Verordening van Rotterdam (APV). Het gaat daarbij om een ordelijk verloop van het gemeenschapsleven, waarbij het begrip openbare orde ruim moet worden gezien. Dit betekent dat het gaat om het vermanen van die ondernemers of eigenaren van panden, dan wel overlastgevende personen die zich niet aan de regels houden, hetgeen een direct verkeerde uitstraling/effect heeft op de openbare orde. Ook gaat het om ondernemers die de exploitatievergunning willen gebruiken om criminele activiteiten te plegen of deze hebben verkregen met gelden die van criminele activiteiten afkomstig zijn. In beginsel kunnen de regels daarbij op verschillende wijzen worden gehandhaafd: bestuursrechtelijk, strafrechtelijk en privaatrechtelijk. Hoewel sprake is van een tweesporenbeleid, vindt de laatste jaren steeds meer een 'verschuiving' plaats van strafrechtelijke handhaving naar bestuursrechtelijke handhaving. Hiervoor is het noodzakelijk dat de bestuursrechtelijke handhavingspartners goed samenwerken en dat is in Rotterdam het geval. Betrokken partijen Binnen de gemeente Rotterdam houden verschillende gemeentelijke diensten en instanties zich bezig met handhaving. Het cluster Beleid en Interventies van de afdeling Stadszaken (voorheen: Kennis en Handhaving) van de Directie Veiligheid ondersteunt de burgemeester bij de handhaving en adviseert hem met betrekking tot het al dan niet treffen van bestuurlijke maatregelen en de uitvoering van de Wet BIBOB. Het cluster werkt daarbij intensief samen met de politie, de deelgemeenten, cluster Horecavergunningen (dat ook onderdeel is van de Directie Veiligheid), Juridische Diensten (Servicedienst) en waar mogelijk het Openbaar Ministerie (OM). De politie is als 24-uurs-frontline-organisatie belast met advisering, toezicht en handhaving ten aanzien van openbare inrichtingen. Hierdoor speelt de politie zowel in de voorbereiding van een bestuurlijke maatregel, als na de besluitvorming een belangrijke rol. Bij de totstandkoming van een bestuurlijke maatregel voorziet de politie de burgemeester van de benodigde informatie door middel van een politierapportage. Wanneer dit leidt tot een bevel tot sluiting of intrekking van de exploitatievergunning geschiedt de uitreiking hiervan door de politie. Zij ziet toe op de handhaving van de genomen bestuurlijke maatregel. De politie kan, evenals de Voedsel- en Warenautoriteit, ook optreden als sprake is van het overtreden van bepalingen van de Drank- en Horecawet en de Wet op de Kansspelen. Het cluster Horecavergunningen van de Directie Veiligheid is belast met de vergunningverlening en BIBOB-intakeprocedures. De deelgemeenten kunnen, evenals de politie, belangrijke informatie geven over de omgeving van de inrichting en het soort inrichting, zodat maatwerk nog beter mogelijk is. Dit past ook in de
37
gebiedsgerichte manier van werken. Met het oog op een gezond ondernemersklimaat voeren deelgemeenten, veelal samen met politie, kennismakingsgesprekken met ondernemers die zich op een zekere locatie in de stad willen vestigen. Deze gesprekken leveren nogal eens belangrijke informatie op die tot nader onderzoek in het kader van de Wet BIBOB leidt. Het cluster Beleid en Interventies is verantwoordelijk voor de gehele procesvoering. Dit gebeurt in samenwerking met Juridische Diensten, die gemachtigd is de burgemeester bij een rechtelijke procedure te vertegenwoordigen. Het cluster verzorgt per 1 februari 2011 ook de procesvoering ten aanzien van maatregelen gericht tegen de Drank- en Horecawetvergunning (dit doet het namens college van burgemeester en wethouders en dagelijks besturen van deelgemeenten) en de vertegenwoordiging in bezwaren gericht tegen de verlening of juist weigering van vergunningen. Wet BIBOB Criminele activiteiten manifesteren zich op gemeentelijk niveau, in de lokale economie en de lokale omgeving. Ook de gemeente Rotterdam komt in aanraking met criminelen en criminele ondernemingen. Het is van belang dat het lokale bestuur zich bewust is van de mogelijkheden die criminelen hebben om gebruik te maken van die lokale omgeving. Tegelijkertijd heeft het lokale bestuur ook instrumenten tot zijn beschikking waarmee het een bijdrage kan leveren aan een integrale bestrijding van de verwevenheid tussen de onderwereld en de bovenwereld. De Wet Bevordering Integriteitsbeoordelingen door het Openbaar Bestuur (Wet BIBOB) is één van de instrumenten die van deze bestuurlijke aanpak deel uitmaken. Doel van de Wet BIBOB is om te voorkomen dat de gemeente onbewust criminele activiteiten ondersteunt door vergunningen of subsidies te verstrekken of aanbestedingen te doen waarmee (mede) strafbare feiten kunnen worden gepleegd. De Wet BIBOB stelt het bestuur daarom in staat om (aanvragen voor) vergunningen, subsidies en aanbestedingen op integriteit te toetsen en voorziet in een rechtsgrond om een subsidie, vergunning of overheidsopdracht te weigeren of in te trekken op grond van een ernstig vermoeden dat een beschikking zal worden gebruikt om financiële voordelen uit strafbare feiten te benutten en/of strafbare feiten te plegen. Niet alle overheidsbeschikkingen vallen onder de Wet BIBOB. Welke sectoren voor een BIBOB-toets in aanmerking komen, is in de wet vastgelegd. De gemeente Rotterdam heeft in beleidslijnen vastgelegd op welke beschikkingen de Wet BIBOB in Rotterdam van toepassing is en onder welke voorwaarden. In Rotterdam is de Wet BIBOB van toepassing verklaard op vergunningen voor horeca, coffeeshops, seksinrichtingen en speelautomatenhallen en omgevingsvergunningen voor bouw- en milieu-activiteiten en enkele specifieke subsidies. De wetgever heeft met de Wet BIBOB gemeenten een ingrijpend instrument in handen gegeven. Het mag dan ook slechts worden ingezet als 'ultimum remedium'. De gemeente Rotterdam heeft bij de inzet van het BIBOB-instrumentarium voor ogen dat wordt voorkomen dat de veiligheid van burgers en/of de leefbaarheid van bepaalde wijken of gebieden wordt aangetast. Met de Wet BIBOB vergroot Rotterdam de slagkracht van het bestuur in het tegengaan van daadwerkelijke aantasting van de rechtsorde en verloedering door aanwezigheid van criminaliteit. Uiteindelijk dient inzet van de Wet BIBOB daarmee bij te dragen aan het verminderen van de (subjectieve) gevoelens van onveiligheid. De Wet BIBOB stelt dat gemeenten eerst door zelfstandig onderzoek zich een mening dienen te vormen over de integriteit van een persoon of onderneming door gebruik te maken van eigen (gemeentelijke) bronnen en open bronnen. Op grond van de Wet BIBOB mag de gemeente bij de behandeling van een vergunningaanvraag informatie inwinnen over de financiering van de inrichting of onderneming, het eigendom van het pand, de inventaris en de leidinggevenden. Deze informatie wordt ingewonnen bij de aanvrager dan wel de exploitant door middel van het zogenaamde BIBOB-
38
vragenformulier. In het BIBOB-formulier worden vragen gesteld die inzicht moeten verschaffen in de zeggenschap over en de financiering van een inrichting of onderneming. Het onderzoek dat hieruit volgt moet uitsluitsel geven of er sprake is van schijnbeheer en/of de inrichting gebruikt gaat worden om strafbare feiten te plegen, dan wel dat ter verkrijging van de vergunning of subsidie strafbare feiten zijn gepleegd. Ook wordt onderzocht of het vermogen uit reeds gepleegde strafbare feiten mogelijk zal worden witgewassen met behulp van de vergunning of subsidie. Alle vragen die in het formulier gesteld worden, moeten volledig worden beantwoord. Ook moeten alle stukken die de beantwoording onderbouwen worden aangeleverd. Onvolledig of onjuist invullen van het formulier leidt tot het buiten behandeling stellen van de aanvraag of het weigeren dan wel intrekken van de vergunning of subsidie. Het vooronderzoek vergt veel tijd, maar bespaart veel adviesaanvragen bij het Landelijk Bureau BIBOB, omdat de gemeente een vergunning of subsidie mogelijk al kan weigeren op andere gronden. Ook blijkt vaak dat de aanvrager zijn aanvraag al in een eerder stadium intrekt. Wanneer na het eigen onderzoek vragen blijven bestaan over de bedoelingen van de ondernemer, kan de gemeente een beroep doen op het Landelijk Bureau BIBOB, dat onderdeel is van het Ministerie van Veiligheid en Justitie. In de beleidslijnen BIBOB die het college van burgemeester en wethouders in december 2008 heeft vastgesteld, wordt inzichtelijk gemaakt in welke gevallen de gemeente tot een adviesaanvraag overgaat. Hiermee wordt gemeentelijke willekeur uitgesloten. Proportionaliteit, subsidiariteit, rechtszekerheid en rechtsgelijkheid spelen hierbij een belangrijke rol. De directeur Veiligheid of namens hem het afdelingshoofd Stadszaken beslist namens het bevoegd gezag om al dan niet een BIBOB-advies aan te vragen. Er zijn twee concrete aanleidingen voor een verzoek om advies aan het Landelijk Bureau BIBOB: 1. de officier van justitie doet de burgemeester de aanbeveling om ten aanzien van een (aangevraagde) vergunning een advies aan het Landelijk Bureau BIBOB te vragen; of 2. na het BIBOB-onderzoek door de gemeente blijven vragen bestaan over: a. de bedrijfsstructuur, of de activiteiten in en/of in de directe omgeving van de onderneming; b. de financiering van het bedrijf; c. de omstandigheden van de persoon van de aanvrager, de financier van de onderneming of de eigenaar van het pand waarin de onderneming is gevestigd en/of de inventaris van de inrichting; d. (andere) omstandigheden die de gemeente doen vermoeden dat er sprake is van een ernstig gevaar dat de vergunning zal worden gebruikt voor het plegen van strafbare feiten, of het gebruiken van voordelen uit strafbare feiten; e. (andere) omstandigheden die de gemeente doen vermoeden dat ter verkrijging van de aangevraagde dan wel de gegeven vergunning een strafbaar feit is gepleegd. Het advies van het Landelijk Bureau BIBOB kan inhouden dat een ernstig gevaar bestaat dat de betreffende vergunning of subsidie mede zal worden gebruikt om voordelen uit strafbare feiten wit te wassen en/of om strafbare feiten te plegen. Naar aanleiding van een dergelijk advies kan het bestuur een vergunning weigeren of intrekken. Ook kan het Landelijk Bureau BIBOB in zijn advies concluderen dat een mindere mate van gevaar bestaat of dat geen gevaar bestaat dat de vergunning of subsidie zal worden 'misbruikt'. In dat geval wordt de vergunning in beginsel verleend, al dan niet met voorschriften. Wanneer het betreffende bestuursorgaan (afhankelijk van de vergunning of subsidie is dit de burgemeester, het college van burgemeester en wethouders of de deelgemeente), op grond van het eigen onderzoek en/of een advies van het Landelijk Bureau BIBOB, een vergunning of subsidie meent te moeten weigeren of intrekken wordt de aanvrager/exploitant hiervan op de hoogte gesteld door
39
middel van een voornemen tot een besluit. De aanvrager/exploitant krijgt dan vier weken om zijn zienswijzen in te dienen. Hiertoe kan hij of zijn advocaat het advies van het Landelijk Bureau BIBOB inzien. Na het verstrijken van de termijn neemt het verantwoordelijke bestuursorgaan, met inachtneming van de zienswijzen, een definitief besluit op de betreffende vergunning of subsidie. Een weigering of intrekking (of verlening met voorschriften) is een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Hiertegen is bezwaar en beroep mogelijk. Fasen van bestuurlijke handhaving Bij de bestuurlijke handhaving wordt een aantal fasen onderscheiden. Deze fasen worden hieronder afzonderlijk beschreven. Primaire besluit Een verzoek aan de burgemeester tot het nemen van een bestuurlijke maatregel kan worden ingediend door de districtschef van de politie of de voorzitter van een deelgemeente. Het dossier bevat alle processen verbaal en/of mutaties die betrekking hebben op de inrichting, het overlastgevende pand of de overlastgevende persoon om een zo volledig beeld te kunnen vormen van de wijze van exploitatie of de problematiek. Het cluster Beleid en Interventies maakt vervolgens een afweging of aan de hand van het dossier ook daadwerkelijk de exploitant(en), bewoner(s), overlastgevende perso(o)n(en) en andere belanghebbenden, zoals een pandeigenaar, worden uitgenodigd voor een zienswijzengesprek. Uiterlijk twee weken voor aanvang van het zienswijzengesprek ontvangt de exploitant een schriftelijke uitnodiging, waarin tevens die maatregelen worden opgesomd die kunnen worden genomen op grond van het dossier. Tijdens het zienswijzengesprek wordt de exploitant/bewoner/overlastgevende persoon in de gelegenheid gesteld zijn zienswijze te geven op het voornemen van de burgemeester en het politiedossier. Een exploitant/bewoner/overlastgevende persoon kan in dit gesprek worden bijgestaan door een raadsman. Na dit zienswijzengesprek, waarbij tevens de politie en de deelgemeente aanwezig zijn, worden alle feiten en omstandigheden afgewogen. Daarna brengt het cluster Beleid en Interventies advies uit aan de burgemeester, die vervolgens een beslissing neemt. Hoewel het Handhavingsarrangement duidelijke richtlijnen kent, wordt bij ieder besluit maatwerk nagestreefd. Dit betekent dat alle feiten en omstandigheden van het geval worden meegewogen. Er wordt veel belang gehecht aan een goede motivering. Het besluit wordt bekend gemaakt aan de exploitant/bewoner/overlastgevende persoon, andere belanghebbenden en de handhavingspartners. Bij de exploitant/bewoner/overlastgevende persoon wordt het besluit door de politie uitgereikt of aangetekend verzonden. Een genomen besluit heeft geen opschortende werking. Beslissing op bezwaar Voor direct betrokkenen heeft een bestuurlijke maatregel vaak grote (financiële) gevolgen. Indien de exploitant van een inrichting, een bewoner van een overlastgevend pand, een overlastgevend persoon of een andere belanghebbende zich niet kan verenigen met het besluit van de burgemeester kan hiertegen bezwaar worden gemaakt. De Algemene Bezwaarschriftencommissie (hierna: ABC) geeft een onafhankelijk oordeel over het primaire besluit, het beleid en de motivering. De ABC brengt na de hoorzitting, waarbij de bezwaarmaker en de verweerder (burgemeester) aan het woord worden gelaten, advies uit aan de burgemeester over het al dan niet handhaven van het primaire besluit. De burgemeester neemt vervolgens een nieuw besluit: de beslissing op bezwaar (hierna: BOB). Indien de burgemeester zich niet kan vinden in het advies van de ABC heeft hij de bevoegdheid om - in afwijking van het advies van de ABC - een contrair besluit te nemen. De burgemeester neemt alleen dan een contrair besluit als een advies van de ABC het beleid doorkruist of, gelet op het gelijkheidsbeginsel, niet strookt met een eerder genomen vergelijkbare bestuurlijke maatregel.
40
Rechterlijke procedures Aangezien grote financiële belangen een rol spelen en het instellen van bezwaar geen schorsende werking heeft, kan alvorens een BOB wordt genomen een voorlopige voorziening (vovo) worden aangevraagd. Deze voorlopige voorziening kan worden aangevraagd bij de voorlopige voorzieningenrechter als, gelet op de betrokken belangen en de onverwijlde spoed, het treffen van een voorziening dat vereist. Indien een voorlopige voorziening wordt aangevraagd moet tevens bezwaar (of in een later stadium beroep) ingediend zijn. De voorzieningenrechter oordeelt of het primaire besluit rechtmatig genomen is. Hij toetst derhalve marginaal. Hierbij overweegt de voorzieningenrechter of het primaire besluit naar zijn oordeel in de bodemprocedure (ABC of beroep) stand zal houden. Een voorzieningenrechter kan alleen dan direct uitspraak doen in de hoofdzaak als de bodemprocedure ook onder de rechter is, met andere woorden als er beroep is ingesteld. Dit kortsluiten kan dus niet als het besluit nog bij de ABC moet worden behandeld, omdat een rechter er dan nog niet over heeft kunnen oordelen. Na de ABC staat de gang naar de rechter open voor beroep bij de Rechtbank Rotterdam en hoger beroep bij afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State. Op grond van de Awb moet een belanghebbende binnen zes weken tegen een BOB beroep aantekenen bij de Rechtbank. Wanneer de rechter in beroep uitspraak heeft gedaan kan tegen deze uitspraak door beide partijen hoger beroep worden aangetekend bij de Raad van State.
41
BIJLAGE 2: AFKORTINGEN ABC APV Awb BIBOB BOB CPM DCMR dS+V LBB OM Vovo
Algemene Bezwaarschriftencommissie Algemene Plaatselijke Verordening Rotterdam Algemene Wet Bestuursrecht Bevordering Integriteitsbeoordelingen door het Openbaar Bestuur Beslissing op bezwaar Controleteam Prostitutie en Mensenhandel Dienst Centraal Milieubeheer Rijnmond Dienst Stedenbouw- en Volkshuisvesting (nu: dienst Stadsontwikkeling) Landelijk Bureau BIBOB Openbaar Ministerie Voorlopige voorziening
42
