Gemeente Amersfoort
RAADSVOORSTEL
Van Aan Portefeuillehouder
: Burgemeester en Wethouders : Gemeenteraad : Wethouder mr. P.J.T. van Daalen
B&W-vergadering De Ronde Agenda Het Besluit Vastgesteld besluit
: : : :
Reg.nr. Datum Agendapunt
: 3197237 : 15 september 2009 : HB-3
22-09-2009 --06-10-2009 06-10-2009
TITEL Keuze bestuurlijke boete of bestuurlijke strafbeschikking voor handhaving in de openbare ruimte
BESLISPUNTEN 1. Voor handhaving van de kleine overlastgevende feiten in de openbare ruimte gebruik te maken van de bestuurlijke strafbeschikking; 2. ermee in te stemmen dat tijdelijk ingehuurde medewerkers, die deel uitmaken van en worden aangestuurd door SOB/VTH, toezicht- en opsporingstaken verrichten binnen de gemeente Amersfoort.
A ANLEIDING Twee jaar geleden is gestart met de vorming van één integrale handhavingsorganisatie binnen de gemeente. Het zoveel mogelijk integreren van de handhaving is een belangrijke doelstelling uit ons collegeprogramma. Voor de handhaving in de openbare ruimte betekent dit dat de handhaving van voorschriften uit de Algemene Plaatselijke Verordening (APV), de Afvalstoffenverordening (Asv) en de parkeervoorschriften (die tot 1-1-2010 is ondergebracht bij de parkeerpolitie) door één team en vanuit één uitvalsbasis wordt uitgevoerd. Een verdere professionalisering van de handhaving in de openbare ruimte vraagt nu om keuzes voor het inzetten van instrumenten en mensen. De gezamenlijke overheden zoeken al een aantal jaren naar passende handhavingsinstrumenten om (kleine) ergernissen in het openbaar gebied aan te pakken. De lichte, veel overlast veroorzakende overtredingen op het gebied van onder andere afval, geluidhinder, hondenpoep, wildplassen, graffiti, het verkeerd parkeren van fietsen en vernielingen van het openbaar groen, zorgen er voor dat de openbare ruimte vervuilt en verloedert en de leefbaarheid wordt aangetast. De gemeente wordt hierop aangesproken, maar kan hiertegen in onvoldoende mate voortvarend optreden. Doordat de politie zich steeds meer richt op de grote(re) vergrijpen en de criminaliteitsbestrijding is de behoefte aan passende handhavingsinstrumenten verder toegenomen. Om effectievere handhaving door gemeenten in de openbare ruimte mogelijk te maken, zijn twee (min of meer gelijkwaardige) handhavingsinstrumenten ontwikkeld: de bestuurlijke boete en de bestuurlijke strafbeschikking (onderdeel van de Wet OM-afdoening). Het beboeten van overtredingen door toepassing van één van beide instrumenten, is alleen mogelijk door buitengewoon opsporingsambtenaren (boa’s). Wij maken, naast vaste medewerkers in dienst van de gemeente, gebruik van ingehuurde medewerkers. Omdat opsporing een overheidstaak is, moeten boa’s in beginsel in bezoldigde dienst zijn van de gemeente. Het is echter voor gemeenten mogelijk om particuliere functionarissen als onbezoldigd gemeenteambtenaar aan te stellen, ten behoeve van de uitoefening van de boa-functies van parkeercontroleur en APV- en Asv-controleur. Voor het inhuren van particuliere Inlichtingen bij:
M.G.M. Naus, SOB/VTH, (033) 469 53 75
Gemeente Amersfoort
functionarissen, die toezicht- en opsporingstaken verrichten, is een algemene machtiging van uw raad noodzakelijk.
BEOOGD EFFECT Het beoogd effect is het tegengaan van overlast, vervuiling en verloedering in de openbare ruimte. Het inzetten van de bestuurlijke boete of de bestuurlijke strafbeschikking heeft zowel een preventief als een repressief gevolg. In de ‘Handhavingsstrategie Amersfoort 2009’ is het ‘preventief’ handhaven genoemd als belangrijk element in de handhavingsaanpak. Door het voorlichten en aanspreken van (potentiële) overtreders wordt geprobeerd te bereiken dat regels worden nageleefd. Het ‘repressief handhaven’ door het toepassen van de bestuurlijke boete of de bestuurlijke strafbeschikking is een noodzakelijk vervolg op het ‘preventief’ handhaven. In situaties dat voorlichten en aanspreken er niet toe leidt dat gehandeld wordt in overeenstemming met de regels, moet ook krachtig ingegrepen kunnen worden door middel van het uitdelen van een boete of strafbeschikking. Van dit lik-op-stuk karakter gaat dan ook weer een preventieve werking uit.
Handhavingsinstrumenten voor de openbare ruimte De bestuurlijke boete en de bestuurlijke strafbeschikking zijn instrumenten die ingezet kunnen worden voor de handhaving van de kleine overlastgevende feiten in de openbare ruimte. De Wet bestuurlijke boete is op 14 januari 2009 in werking getreden. De Wet OM-afdoening (waarvan de bestuurlijke strafbeschikking een onderdeel is) is in 2007 in werking getreden en wordt gefaseerd ingevoerd. Sinds 1 januari 2009 kunnen de vier grootste gemeenten de bestuurlijke strafbeschikking uitvaardigen. In de overige gemeenten vindt de (gefaseerde) invoering plaats per arrondissement. Invoering in het arrondissement Utrecht is gepland op 1 april 2010. Gemeenten kunnen kiezen om één van beide instrumenten in te zetten. Wel dient er per domein een keuze gemaakt te worden. De bestuurlijke boete en de bestuurlijke strafbeschikking mogen niet naast elkaar worden ingezet voor de handhaving van dezelfde feiten binnen de openbare ruimte.
Verschillen bestuurlijke boete en bestuurlijke strafbeschikking Keuze bestuurlijke boete en bestuurlijke strafbeschikking Dit raadsvoorstel bevat overwegingen om een keuze te kunnen maken tussen de bestuurlijke boete en de bestuurlijke strafbeschikking. Om een goede keuze te maken, is het belangrijk om de verschillen tussen de instrumenten te kennen. De bestuurlijke boete is een lokale boete, volgens lokaal beleid waarbij de gemeente tot op zekere hoogte, onafhankelijk van de vervolgingsbereidheid van het OM, zelf haar invloed op het niveau van handhaving kan bepalen. Wel is de bestuurlijke boete alleen van toepassing op overtredingen waarvoor de wet de bestuurlijke boete mogelijk heeft gemaakt. (Zie de bijlage met feitenlijst behorende bij het Besluit bestuurlijke boete). Daarnaast mag uw raad daaruit niet zelf nog een selectie maken, maar moet gekozen worden tussen bestuurlijke boete voor het totale pakket of in het geheel geen bestuurlijke boete. In de praktijk betekent dit dat een gemeentelijke boa op grond van een machtiging de aankondiging van de boete uitschrijft. De gemeente zorgt vervolgens voor de afhandeling van de boete met een boetebeschikking, de eventuele bezwaarprocedure en de inning van de boete. Voor het toepassen van de bestuurlijke boete, is een aanpassing van de APV en de Asv noodzakelijk en daarvoor is een besluit van uw raad nodig. De bestuurlijke strafbeschikking is de bevoegdheid om, zonder tussenkomst van de rechter, voor bepaalde overtredingen een geldboete op te leggen. Dit zal gebeuren onder toezicht van en volgens richtlijnen van het College van Procureurs-Generaal. Gemeenten kunnen hiermee dus een bestraffende sanctie opleggen via het strafrecht. In de praktijk betekent dit dat de gemeentelijke boa die een overtreding constateert, een aankondiging van de beschikking uitvaardigt. Via een (internet)verbinding wordt de beschikking rechtstreeks naar het Centraal Justitieel Incasso Bureau (CJIB) gestuurd, zonder tussenkomst van de politie. Het CJIB int de boete bij de overtreder. Als de overtreder het niet eens is met de beschikking, kan hij verzet aantekenen bij het openbaar ministerie. De rechterlijke macht zorgt voor verdere afhandeling.
Gemeente Amersfoort
Voor het toepassen van de bestuurlijke strafbeschikking, is geen besluit van uw raad nodig. Dit handhavingsinstrument komt in 2010 (automatisch) voor toepassing in onze gemeente beschikbaar. Momenteel is de geplande invoeringsdatum voor het arrondissement Utrecht 1 april 2010. Hoewel voor het inzetten van de bestuurlijke strafbeschikking dus geen besluit van uw raad nodig is, is het van belang om tijdig te beginnen met de voorbereidingen voor de invoering. De keuze van uw raad voor dit handhavingsinstrument betekent dat deze voorbereidingen worden getroffen, zodat het instrument meteen bij het beschikbaar komen, kan worden gebruikt. Hoewel beide handhavingsinstrumenten, gelet op het beoogde doel van naleving van diverse wettelijke regels, redelijk gelijkwaardig zijn, zijn er voor de handhavingspraktijk grote procedurele en inhoudelijke verschillen. Om deze verschillen inzichtelijk te maken, in de eerste tabel een overzicht van de kenmerken van beide instrumenten. De tweede tabel geeft een vergelijking van de kosten voor invoering van de bestuurlijke boete en de bestuurlijke strafbeschikking. Tabel 1: kenmerken bestuurlijke boete en bestuurlijke strafbeschikking
Recht Feiten Aankondiging besluit Oplegging besluit Inning boete Rechtsbescherming
Schorsende werking rechtsbescherming Hoogte boetes wordt bepaald in Hoogte boetes
Betalingstermijn Financiën: kosten
Financiën: opbrengsten Verantwoordelijkheid Rol politie Operationeel Direct toezichthouder
Bestuurlijke boete Bestuursrecht APV en Afvalstoffenverordening [1] [2] BOA uit naam college, dan wel burgemeester Gemeente Gemeente Bezwaar bij gemeente Beroep bij kantonrechter Geen hogere eis op zitting mogelijk Nee AMvB bestuurlijke boete Gelijk aan boetebedragen OM. Zie bijlage met feitenlijst behorende bij het Besluit bestuurlijke boete. Voor bepaalde APV-overtredingen waarvoor OM geen boetebedragen heeft vastgesteld en die niet op de negatieve lijst staan, mag de raad hoogte vaststellen tot het max in Gemw; nat. Pers € 340,-, rechtspers. € 2.250,-. Zes weken na onherroepelijk worden besluit Kosten uitvoering, inning en rechtsbescherming geheel voor rekening gemeente Opbrengsten geheel voor gemeente 24-uurs verantwoordelijkheid voor gemeente Te bepalen in driehoeksoverleg Afspraken over invulling rol als
Bestuurlijke strafbeschikking Strafrecht APV en Afvalstoffenverordening [3] [4] BOA uit naam college, dan wel burgemeester CJIB namens gemeente CJIB Verzet bij OM (binnen twee weken) Zitting bij kantonrechter Hogere eis op zitting mogelijk Ja AMvB bestuurlijke strafbeschikking Zie bijlage feitenlijst strafbeschikking
Zes weken na uitvaardiging strafBeschikking door CJIB Kosten uitvoering, inning en rechtsbescherming deels voor rekening gemeente Opbrengsten deels voor gemeente 24-uurs verantwoordelijkheid voor gemeente Te bepalen in driehoeksoverleg Afspraken over invulling rol als
Gemeente Amersfoort
Rol OM Partner
direct toezichthouder
direct toezichthouder
Gemeente moet informatie delen
Gemeente moet informatie delen. Gemeente moet overleggen met OM over aantal mogelijke verzetszaken. Ziet toe op kwaliteit BOA Justitie/ CJIB Gemeente Vanuit CJIB in combinatie met politie-informatie Gemeente verantwoordelijk voor algemene en specifieke voorlichting aan burgers. Vanuit Justitie wordt algemene informatie verzorgd. BOA en politie hanteren hetzelfde systeem en dezelfde rechtsbescherming. Onderscheid enkel ten aanzien van bevoegde feiten.
Toezichthouder Automatisering: software Automatisering: hardware Managementinformatie wordt verzorgd door Voorlichting
Ziet toe op kwaliteit BOA Gemeente Gemeente Gemeente, aanvulling vanuit politie-informatie mogelijk Gemeente verantwoordelijk voor algemene en specifieke voorlichting aan burgers
Eénduidigheid voor de burger
BOA en politie opereren binnen verschillend systeem met verschillende bevoegdheden en verschillende rechtsbescherming. Binnen een gemeente kan iemand voor hetzelfde feit zowel een boete van de gemeente als een strafbeschikking van de politie krijgen.
Tabel 2: Kosten invoering bestuurlijke boete en bestuurlijke strafbeschikking Kosten bij beide instrumenten Salaris en toeslagen voor de BOA Opleiding voor de BOA Kosten uniform en insigne BOA BackOffice en aansturing Communicatiemiddelen algemeen Hardware en kantoorartikelen e.d. Vervoersmiddelen Huisvesting Boa’s Inkomsten
Extra kosten bij de bestuurlijke boete Kosten wijziging APV en feitenboekjes Opleggen besluit bestuurlijke boete Incassotraject Bezwaar en beroep Software
Extra kosten bij de bestuurlijke strafbeschikking
Software voor online verbinding met CJIB
Specifieke communicatiemiddelen Inkomsten Zie bij hoogte boetes in tabel 1
Inkomsten Pv-vergoeding is per 1 januari 2009 € 40,- voor overlastfeiten en € 25,- voor parkeerfeiten
[1] Zie bijlage feitenlijst bij Besluit bestuurlijke boete [2] Aanpassing APV en Asv is noodzakelijk. Zie bijlage Model boetebepalingen bestuurlijke boete APV en Asv [3] Zie bijlage feitenlijst strafbeschikking overlast [4] De reikwijdte zal in de toekomst worden uitgebreid met andere feiten.
Samenvattend wordt gesteld dat: 1. De bestuurlijke boete een bestuursrechtelijk en de bestuurlijke strafbeschikking een strafrechtelijk handhavingsinstrument is; 2. Beide instrumenten geschikt zijn om overtredingen van de APV en de Asv in de openbare ruimte aan te pakken;
Gemeente Amersfoort
3. Voor het toepassen van de bestuurlijke boete, een aanpassing van de APV en de Asv noodzakelijk is. Dit staat haaks op het streven van de gemeente om te komen tot een vermindering van regels (deregulering); 4. De verschillen vooral zitten in de financiële gevolgen van de inningsprocedure en de rechtsbeschermingsprocedure. Bij de bestuurlijke boete zijn de inkomsten volledig voor de gemeente. Daar staat tegenover dat de kosten van inning en de rechtbeschermingsprocedure ook voor de gemeente zijn. Dit zal vanwege de noodzaak om een eigen organisatie (BackOffice) voor de verwerking van transacties in te richten, extra werk en een hoge investering met zich meebrengen. Daarmee zijn de financiële risico’s van de bestuurlijke boete groter dan die van de bestuurlijke strafbeschikking.
A RGUMENTEN Als het gaat om de duidelijkheid op straat voor de burger, prevaleert invoering van de bestuurlijke strafbeschikking boven de bestuurlijke boete. Dit is met name het geval omdat in de toekomst de huidige politietransactie wordt omgezet in een politiestrafbeschikking en deze in de praktijk - voor wat betreft uitvoering en rechtsbescherming - sterk overeenkomt met de bestuurlijke strafbeschikking. Voor de burger is het dan niet anders of hij een beschikking krijgt voor het plegen van een overlastfeit van een gemeentelijke BOA of een beschikking van de politie voor datzelfde of een ander feit. Het invoeren van de bestuurlijke strafbeschikking is voor de gemeente aanmerkelijk goedkoper dan het invoeren van de bestuurlijke boete. Hoewel de inkomsten van de bestuurlijke boete voor de gemeente zijn, zijn de kosten van de bestuurlijke boete per saldo voor de gemeente hoog omdat zij zelf zorg moet dragen voor de administratieve afhandeling van de opgelegde boete, de inning en de inrichting van de bezwaar en beroepsorganisatie. Bij de bestuurlijke strafbeschikking krijgt de gemeente een vergoeding per opgelegde boete (pv-vergoeding) en is de mogelijkheid tot verzet van de overtreder bij het openbaar ministerie georganiseerd. De gemeente draagt hiervan dus ook niet de kosten. Gelet op het voorafgaande bestaat een voorkeur te kiezen voor de bestuurlijke strafbeschikking. De eenduidigheid op straat en de rechtsbescherming van de burger zijn hiervoor de belangrijkste argumenten. Daarnaast is het kostenaspect een overweging om niet voor de bestuurlijke boete te kiezen. Deze argumenten zijn de belangrijkste redenen waarom geen enkele gemeente tot op heden heeft gekozen voor invoer van de bestuurlijke boete. Daarbij komt dat de vier grote gemeenten al hebben gekozen voor het invoeren van de bestuurlijke strafbeschikking. De ervaring die hiermee door deze gemeenten wordt opgedaan maakt het eenvoudiger voor andere gemeenten de bestuurlijke strafbeschikking zonder (opstart)problemen te implementeren.
CONCLUSIE Keuze bestuurlijke boete en bestuurlijke strafbeschikking In verband met de hierboven geschetste - financiële en organisatorische gevolgen voor de gemeentelijke organisatie, - noodzaak van extra (gemeentelijke) regelgeving voor de bestuurlijke boete, - voordeel van éénduidigheid in aanpak en rechtsbescherming voor de burger, stellen wij uw raad voor te kiezen voor invoering van de bestuurlijke strafbeschikking. Inzet buitengewone opsporingsambtenaren (boa’s) Het beboeten van overtredingen door middel van een bestuurlijke boete of een bestuurlijke strafbeschikking is alleen mogelijk door buitengewoon opsporingsambtenaren. Bij de opbouw van de organisatie van SOB/VTH is rekening gehouden met een flexibele inzet van medewerkers, omdat de werklast over het jaar heen verschilt. Daarom wordt gebruik gemaakt van ingehuurde medewerkers. Het organisatie- en formatieplan HOR gaat uit van een totale formatie van 31 fte ( inclusief 2,1 fte overhead), waarvan 7,4 fte flexibel wordt ingevuld. Zowel het vaste als het flexibele gedeelte kent een onderscheidt tussen handhavers (boa’s) en toezichthouders. In het vaste deel gaat het om 13,5 fte handhavers en 8 fte toezichthouders, in het flexibele om resp. 5,4 en 2 fte. De opbouw van team HOR, met deels vaste medewerkers en deels ingehuurde medewerkers , hangt ook samen met de landelijke ontwikkeling om het boa-stelsel te verbeteren.
Gemeente Amersfoort
Met de komst van de boetebevoegdheid voor bestuursorganen is het belang van het verbeteren van dit stelsel alleen maar groter geworden. Het uitlenen van (meer professionele) boa’s binnen politieregio’s zal naar verwachting steeds meer gaan plaatsvinden. Vaste medewerkers kunnen wij bij het ministerie van Justitie voordragen voor het verkrijgen van een boabevoegdheid. Medewerkers op inhuurbasis mogen echter alleen als boa worden ingezet nadat uw raad daarmee heeft ingestemd. Deze voorwaarde is genoemd in de circulaire ‘Functielijst buitengewoon opsporingsambtenaar’ van het Ministerie van Justitie (zie bijlage). Reden hiervan is dat het van groot belang wordt geacht dat handhavers namens en onder directe verantwoordelijkheid van het openbaar bestuur werkzaam zijn. Voor medewerkers in vaste dienst is dat vanzelfsprekend, voor inhuurkrachten niet zonder meer. Het zal overigens voor een burger geen verschil uitmaken of men wordt aangesproken door een medewerker in vaste dienst of door een medewerker die op inhuurbasis werkzaam is. In de praktijk zijn er geen verschillen, ook in de kleding is er geen verschil te zien. Wij vragen u om een algemene machtiging te verlenen voor de inhuur van tijdelijke medewerkers, die deel uitmaken van en worden aangestuurd door SOB-VTH, zodat deze functionarisssen toezicht- en opsporingstaken mogen verrichten binnen de gemeente Amersfoort.
FINANCIËN Wij zouden u graag een overzicht willen geven van de kosten en opbrengsten die gemoeid zijn met de invoering van de bestuurlijke boete en de bestuurlijke strafbeschikking, maar dat is op dit moment niet mogelijk. Ervaringen met de kosten en de opbrengsten van invoering van de bestuurlijke boete zijn niet beschikbaar omdat tot op heden nog geen enkele gemeente heeft gekozen voor de invoering ervan. De bestuurlijke strafbeschikking wordt vanaf begin 2009 weliswaar gebruikt door de vier grote gemeenten (Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht), maar de periode waarover cijfers beschikbaar zijn, is te kort om een betrouwbare inschatting van de kosten en opbrengsten te kunnen maken. Een half jaar na inwerkingtreding van de bestuurlijke strafbeschikking zullen wij met een financieel overzicht komen. Vooralsnog gaan wij ervan uit dat de bestuurlijke strafbeschikking budgetneutraal uitgevoerd kan worden.
VERVOLG Door middel van de jaarlijkse handhavingsuitvoeringsprogramma’s (HUP) wordt uw raad geïnformeerd over de beleidsmatige en uitvoerende ontwikkelingen rond de integrale handhaving.
COMMUNICATIE Zodra de keuze door uw raad is bepaald, zal er voorlichting hierover plaatsvinden aan de burger.
Burgemeester en wethouders van Amersfoort, de secretaris,
de burgemeester,
H. Huitink
A. van Vliet-Kuiper
Gemeente Amersfoort
Bijlagen:
- ontwerp-raadbesluit Ter inzage:
- feitenlijst bij Besluit bestuurlijke boete - model boetebepalingen bestuurlijke boete APV en Asv - feitenlijst strafbeschikking overlast - circulaire Functielijst buitengewoon opsporingsambtenaar d.d. 2 december 2004, kenmerk 5324449/504 - circulaire Verlenging geldigheid Functielijst buitengewoon opsporingsambtenaar d.d. 10 december 2008, kenmerk 5577011/08 Uitgebreide informatie (inclusief veelgestelde vragen) over de bestuurlijke boete en de bestuurlijke strafbeschikking, is te vinden via onderstaande internetlinks; http://www.servicecentrumhandhaving.nl/Onderwerpen/Bestuurlijke%5Fboete%5Foverlast/ http://www.servicecentrumhandhaving.nl/Onderwerpen/Bestuurlijke%5Fstrafbeschikking/
Gemeente Amersfoort
RAADSBESLUIT
Reg.nr.3197237
De raad van de gemeente Amersfoort; op basis van het voorstel van burgemeester en wethouders van 8 september 2009, sector SOB/VTH (nr.3197237); b e s l u i t:
1. voor handhaving van de kleine overlastgevende feiten in de openbare ruimte gebruik te maken van de bestuurlijke strafbeschikking; 2. ermee in te stemmen dat tijdelijk ingehuurde medewerkers, die deel uitmaken van en worden aangestuurd door SOB/VTH, toezicht- en opsporingstaken verrichten binnen de gemeente Amersfoort.
Vastgesteld in de openbare vergadering van 6 oktober 2009. de griffier
de voorzitter
