Position paper Bestuurlijke boete overlast in openbare ruimte en lichte verkeersovertredingen (domein 1 Openbare ruimte)
Inleiding De burger wil een veilige en leefbare woonomgeving. De gemeenten hebben hier als eerste overheid en dichtbij de burger een grote verantwoordelijkheid. Hoewel objectief gezien Nederland de afgelopen jaren veiliger is geworden, gaat dit niet gepaard met een vermindering van de onveiligheidsgevoelens bij inwoners. Deze onveiligheidsgevoelens zijn de afgelopen jaren stabiel gebleven. In grotere steden is er zelfs sprake van een lagere objectieve veiligheid én zijn de onveiligheidsgevoelens toegenomen. De veiligheidsbeleving van de burger wordt dan ook steeds belangrijker in kader van het integrale veiligheidsbeleid. De fysieke omgeving doet iets met de veiligheidsbeleving van mensen. Het gaat hierbij om het ontwerp, de inrichting en het beheer en onderhoud van de fysieke omgeving. Voor een goed veiligheidsgevoel is het belangrijk dat de omgeving overzichtelijk, beheersbaar, voorspelbaar en aantrekkelijk is. Is het makkelijk de weg te vinden, je thuis te voelen? Ondersteunt de opzet en het karakter van de straat, buurt of wijk– bezien vanuit de gebruiker – de gewenste sociale interactie en vermindert het de kans op ongewenst gedrag? Straalt de inrichting een prettig verblijfsklimaat uit of juist niet? Dat zijn aspecten die vanuit het ontwerp en de inrichting van de omgeving van belang zijn voor de veiligheidsbeleving. Bij beheer en onderhoud gaat het vooral om de mate waarin de omgeving uitstraalt dat er sprake is van sociale orde en dat er ook zorg voor de omgeving is (schoon en heel). Verloedering, vervuiling, gebrek aan onderhoud vertalen zich veelal in een sterkere onveiligheidsbeleving. Bewoners, bedrijven en gemeenten hebben een gezamenlijk belang en een gezamenlijke verantwoordelijkheid om straten, buurten en wijken veilig en leefbaar te houden. Gemeenten maken beleid, stellen regels vast, nemen besluiten en treffen allerlei maatregelen om straten, buurten en wijken leefbaarder en veiliger te maken. Dit gebeurt doorgaans in nauw overleg met bewoners en bedrijven. Daarnaast willen gemeenten ook het nalevingsgedrag bevorderen. Het gaat hierbij dikwijls om de aanpak van kleinere overtredingen die in de volksmond vaak ‘kleine ergernissen’ worden genoemd. Denk hierbij aan de aanpak van overlast in de openbare ruimte, zoals hondenpoep op straat, foutief aanbieden van afval en graffiti. Maar daarnaast ook kleine verkeersovertredingen, zoals foutief parkeren, fietsen op de stoep of in winkelgebieden, opgevoerde bromfietsen/snorscooters, te hard rijden in woonbuurten en bij scholen e.d. Door burgers en bedrijven worden deze kleine ergernissen vaak als een bedreiging van de leefbaarheid en veiligheid van hun directe omgeving gezien. Gemeenten hebben allerlei instrumenten om het nalevingsgedrag te bevorderen. Gedacht kan worden aan verschillende vormen van interactie met burgers en bedrijven, zoals het geven van voorlichting en educatie, het betrekken van burgers en bedrijven bij het maken van beleid, het stellen regels en het nemen van maatregelen, maar ook bij de fysieke inrichting van de openbare ruimte. Daarnaast kunnen gemeenten handhaven door het houden van toezicht en, waar nodig, door te waarschuwen en te sanctioneren.
1
Handhavingsinstrumenten Gemeenten hebben naast de mogelijkheden om beleid en regels vast te stellen en (verkeers)besluiten te nemen ook behoefte aan goede handhavingsinstrumenten. Beleid, regels en besluiten van gemeenten kunnen alleen succesvol zijn als ook de handhaving afdoende is geregeld. Gemeenten hebben hiertoe een aantal bestuursrechtelijke instrumenten, te weten de last onder dwangsom en bestuursdwang. Deze instrumenten zijn er niet op gericht om een overtreding te bestraffen (geen punitief karakter), maar zijn bedoeld om een ongewenste situatie op te heffen en/of herhaling te voorkomen. Deze instrumenten zijn niet altijd of soms minder geschikt om overlast in de openbare ruimte aan te pakken. Lik-op-stuk-beleid is hiermee niet mogelijk. Aanvullend daarop hebben gemeenten momenteel de keuze uit twee punitieve handhavingsinstrumenten:
de bestuurlijke strafbeschikking en de bestuurlijke boete.
Dit geldt echter niet voor parkeerovertredingen of andere verkeersovertredingen; voor deze overtredingen staat de mogelijkheid van bestuurlijke boete niet open. Een wetsvoorstel (30098) hiertoe is indertijd (eind 2007) door de Eerste Kamer verworpen. Eén van de redenen hiervoor was dat op dat moment het wetsvoorstel voor de bestuurlijke strafbeschikking en de vergoedingsregeling per uitgeschreven proces verbaal in beeld was. De meerderheid van de Eerste Kamer vond dit een beter alternatief, maar wel onder de voorwaarde dat gemeenten een vergoeding zouden krijgen voor de inzet van Buitengewone Opsporingsambtenaren (BOA’s). Een andere reden was dat de Eerste Kamer huiverig was om naast de bestaande categorieën handhavers weer een nieuwe categorie (gemeentepolitie) te introduceren. De burgers op straat zouden dit niet meer begrijpen.
Bestuurlijke strafbeschikking Bij overtredingen die vallen onder domein 1 ‘Openbare ruimte’ kunnen politie en ‘BOA’s Openbare ruimte’ bestuurlijke strafbeschikkingen opleggen. Het gaat hierbij vooral om de eerder genoemde ‘kleine ergernissen’ en parkeerovertredingen. De genoemde BOA’s Openbare ruimte zijn veelal gemeentelijke BOA’s (zo’n 3600) die strafrechtelijke boetes kunnen opleggen namens en onder verantwoordelijkheid van het Openbaar Ministerie (OM). De opbrengsten uit deze boetes vloeien naar het Rijk. De administratieve afhandeling en de inning van de boetes gebeuren door het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB). In 2014 ging het om een totaalbedrag van circa 35 miljoen euro. Op uitdrukkelijk verzoek van het parlement ontvingen gemeenten een tegemoetkoming van het ministerie van Veiligheid en Justitie voor het uitschrijven van de bestuurlijke strafbeschikking overlast en verloedering (€ 40 per proces verbaal) en foutparkeren (€ 25 per proces verbaal). Deze tegemoetkoming is ook wel bekend als de proces verbaal-vergoeding (pv-vergoeding). Sinds 2014 was een plafond van € 14,5 miljoen. ingesteld als totale vergoeding voor alle gemeenten. In de praktijk is gebleken dat álle gemeenten gekozen hebben voor handhaving via de bestuurlijke strafbeschikking. Dit heeft te maken met de pv-vergoeding en de efficiënte afwikkeling door het CJIB. Hierbij speelde mee dat het bij de pv-vergoedingen in 92% van de gevallen ging om een parkeerovertreding en in slechts 8% om een overlastovertreding. Geen enkele gemeente heeft gekozen voor de bestuurlijke boete, mede doordat deze niet kan worden opgelegd voor parkeerovertredingen. Het zelf opzetten van een gemeentelijke organisatie voor de afdoening van een beperkt aantal ‘overlastovertredingen’ via bestuurlijke boete was niet efficiënt.
2
In verband met bezuinigingen op rijksniveau heeft het kabinet besloten om de pv-vergoeding met ingang van 1 januari 2015 af te schaffen. De VNG heeft hier fel tegen geageerd bij het kabinet en de Tweede Kamer. Helaas is het besluit niet teruggedraaid en ontvangen gemeenten geen pvvergoeding meer. De vergoeding over 2014 is in de loop van 2015 uitgekeerd aan gemeenten. Hiermee hebben zij een deel van de BOA-kosten over 2015 nog kunnen dekken. Op dit moment is nog niet duidelijk of het kabinetsbesluit tot gevolg heeft dat gemeenten gedwongen zijn om het aantal gemeentelijke BOA’s en daarmee ook de handhaving in de openbare ruimte te verminderen. Concreet betekent het kabinetsbesluit dat gemeenten alle kosten voor de handhaving in de openbare ruimte voor hun rekening moeten nemen, terwijl alle opbrengsten in de rijkskas vloeien. Dit is geheel strijdig met één van de aanbevelingen die de commissie Financiële Ruimte onder leiding van Alexander Rinnooy Kan deed: “De commissie beveelt aan om bij taken die aan gemeenten zijn of nog worden overgedragen het profijtbeginsel strikt toe te passen: opbrengsten die een directe relatie hebben met lokaal gemaakte kosten, moeten ook lokaal neerslaan. Dit principe zorgt voor een betere lokale afweging, maakt verantwoording afleggen transparant en versterkt daarmee de lokale democratie.” (Uit ‘Bepalen betekent betalen’, pp. 36-37) De baten van taken die bij gemeenten zijn belegd, waar gemeenten kosten voor maken, moeten ook bij gemeenten en niet – zoals nu het geval is – bij het Rijk neerslaan. Het bestuur van de VNG heeft besloten om de mogelijkheden van verruiming van de bestuurlijke boete in de openbare ruimte (domein 1) te verkennen, hiervoor voorstellen voor te bereiden en deze via een lobby-traject op de rijks-agenda zien te krijgen. Indien dit voorstel wordt gerealiseerd kan op termijn worden nagedacht over een gemeentebrede bestuurlijke boete die in beginsel voor alle overtredingen kan worden gekozen van regelgeving die door de gemeenten worden gemaakt of uitgevoerd. Bestuurlijke boete Het alternatieve punitieve handhavingsinstrument is de bestuurlijke boete. Het gaat hierbij om een boete die een bestuursorgaan zonder tussenkomst van de rechter aan een overtreder kan opleggen. De overtreder hoeft ook niet eerst een (schriftelijke) waarschuwing te ontvangen, zoals bij de dwangsom of bestuursdwang. Zodra een overtreding wordt geconstateerd, kan het bevoegde bestuursorgaan direct tot handhaving via een bestuurlijke boete overgaan. Lik-op-stuk-beleid is mogelijk. Voordeel van de bestuurlijke boete is tevens dat beleid en handhaving in één hand samen komen. Bij gemeenten die kiezen voor de bestuurlijke boete vloeien de ontvangsten uit de boetes naar de gemeenten. Gemeenten kunnen hiermee een gedeelte van hun handhavingskosten dekken. Daarnaast moeten zij zelf zorgdragen voor de administratieve afhandeling en het innen van de boetes en zijn zij zelf verantwoordelijk voor de bezwaar- en beroepsprocedures.
3
Zoals eerder gememoreerd kunnen gemeenten momenteel de bestuurlijke boete alléén toepassen voor overlastfeiten in de openbare ruimte. Op grond van art, 154 b van de Gemeentewet moeten zij bij verordening regelen voor welke overtreding een bestuurlijke boete kan worden opgelegd. Geen enkele gemeente heeft tot nog toe gebruik gemaakt van dit instrument, omdat dit soort overtredingen in veel gemeenten relatief weinig voorkomen of via andere bestuursrechtelijke instrumenten worden aangepakt. Bovendien is het opzetten van een hele organisatie voor de afdoening van slechts een beperkt aantal zaken niet kostenefficiënt. Om een volwaardig instrumentarium te hebben ten einde de door de burgers ervaarde overlast aan te kunnen pakken, pleit de VNG ervoor om de mogelijkheden voor gemeenten om bestuurlijke boetes te kunnen opleggen uit te breiden. Alleen dan zijn gemeenten in staat om een efficiënte handhavingsorganisatie te realiseren. Voor deze uitbreiding is wetswijziging noodzakelijk. Hiervoor zal zo snel mogelijk een wetsvoorstel moeten worden opgesteld en aan het parlement worden toegestuurd. Wij denken daarbij in eerste instantie aan een wetsvoorstel waarin geregeld wordt dat parkeerovertredingen en een aantal andere kleinere verkeersovertredingen (zie bijlage) via een bestuurlijke boete kunnen worden afgedaan. Het eerdere wetsvoorstel (30098) zou hiertoe nieuw leven kunnen worden ingeblazen. Gemeenten hebben momenteel nauwelijks inzicht in de afhandeling van bezwaar en beroep tegen een bestuurlijke strafbeschikking. Deze procedure heeft daarom geen leereffect voor gemeenten. Bezwaar- en beroepsprocedures tegen een bestuurlijke boete kunnen wél een leereffect hebben voor gemeenten. Deze kunnen leiden tot een prikkel om te leren en te ontwikkelen, bijvoorbeeld om beleid aan te passen of andere opties te gebruiken om naleving van regels te bevorderen. Dit gebeurt op dit moment ook al met bijvoorbeeld naheffingsaanslagen. Verruiming van bestuurlijke boete heeft tevens als voordeel dat de politie op deze manier ontlast wordt van handhaving van allerlei kleinere overtredingen en zich kan richten op vooral misdrijven en zwaardere (verkeers)overtredingen. Bovendien kan een verruiming van de bestuurlijke boete een impuls betekenen voor de handhaving van de verkeersveiligheid op lokale wegen en daarmee tot het terugdringen van het aantal verkeersdoden en -gewonden. Daarnaast kunnen gemeenten voldoende ‘volume’ maken om - al dan niet in regionale samenwerking – een organisatie in te richten voor de administratieve afhandeling van de bestuurlijke boetes, de inning hiervan en de bezwaar- en beroepsprocedures. Dit komt de kwaliteit ten goede. De VNG pleit ervoor dat gemeenten in de toekomst zelf de keuze kunnen blijven maken welk handhavingsinstrument zij willen inzetten: de bestuurlijke strafbeschikking of de bestuurlijke boete. Dit is nu ook het geval bij de handhaving van overlastfeiten in de openbare ruimte. Gemeenten die geen eigen handhavingsorganisatie willen instellen, kunnen dan gebruik blijven maken van de bestuurlijke strafbeschikking. Het is hierbij wel zaak dat de boetetarieven van beide handhavingsinstrumenten op elkaar worden afgestemd. De VNG is van mening dat het opleggen van een bestuurlijke boete namens het bestuursorgaan door een daartoe aangestelde toezichthouder moet kunnen plaatsvinden. Het is aan de gemeente om te bepalen of en zo ja voor welke overtredingen een gemeentelijke BOA moet worden ingezet.
4
De VNG is tevens van mening dat de politie ook altijd bevoegd moet blijven om in voorkomende gevallen handhavend op te treden tegen overtredingen die onder de bestuurlijke boete vallen. De prioriteit voor de handhaving ligt bij de gemeenten, maar de politie moet ook bevoegd blijven. Hierbij moet wel voorkomen worden dat burgers voor eenzelfde delict kunnen worden geconfronteerd met twee verschillende soorten handhavers met verschillende rechtsgangen. Wij zijn daarom van mening dat de politie in dat soort gevallen in naam van het betreffende bestuursorgaan (B&W of burgemeester) een bestuurlijke boete moet kunnen opleggen. Uiteraard moeten hierover goede afspraken worden gemaakt tussen gemeenten en de politie.
Den Haag, april 2016
5
Bijlage Verruiming bestuurlijke boete voor Verkeer en Vervoer
Huidige bevoegdheden op basis van de bestuurlijke strafbeschikking
hinderlijk of onveiligheid gedrag op straat (art 5 WVW) plaats op de weg (artikel 4 t/m 6 en artikel 10 RVV) stilstaan (artikel 10, 14 en 13 RVV) parkeerovertredingen (art. 24 t/m 26 en 46 RVV) parkeren van fietsen/bromfietsen (art. 27 RVV) aanwijzingen volgen (art. 82 RVV) negatie C-borden in relatie tot openbare orde, waaronder milieuzones (Geslotenverklaring: artikel 62 RVV juncto bijlage 1 RVV Hoofdstuk C)
Nog niet bevoegd / wel gewenst relatie met leefbaarheid
zonder licht rijden door fietsers (art. 35 RVV) zonder licht rijden / stilstaan door andere bestuurders (art. 32 t/m 40 RVV muv. art. 35 RVV) overstekende voetgangers: blinden met stok en zebra’s (art. 49 RVV) snelheidsovertredingen (binnen bebouwde kom) tot max. 30 km/uur (art. 19, 20 22 aanhef en onder c, d en e en 45 RVV) negeren verbods-/gebodsborden/verkeerslichten/verkeerstekens (binnen bebouwde kom) (art. 63 t/m 81 RVV) beperking C borden Artikel 62 RVV laten vallen en ook D borden toevoegen (art. 62 en bijlage I RVV) opgevoerde brommers/snorscooters (Besluit voertuigen) rijden zonder rijbewijs op brommers/snorscooters (art. 107 WVW) rijden zonder verzekering op brommers/snorscooters (art. 30 Wet aansprakelijkheidsverzekering motorrijtuigen) gebruik signalen / toeteren (art. 28 RVV) onnodig geluid (art. 57 RVV)
6
