Collegevoorstel
Openbaar
Onderwerp
Invoering bestuurlijke strafbeschikking overlast openbare ruimte
Openbare 18 december 2007 Programma besluitenlijst / Programmanummer Collegevergadering no 47 Veiligheid / 1012
BW-nummer
Portefeuillehouder
Th. de Graaf
Aanwezig: Samenvatting Directie/afdeling, ambtenaar, telefoonnr. Th. de Graaf Voorzitter Met de landelijke invoering van twee nieuwe handhavingsinstrumenten, G501, Jan Abelen, 2765 P. Depla, H. van Hooftkrijgen sr., L.gemeenten Scholten, H. Kunst, Wethouders bestuurlijke boete en bestuurlijke strafbeschikking, Datum ambtelijk voorstel P. Lucassen, J. van der Meer de mogelijkheid om zelf te bepalen op welke wijze de overlast in de 3 december 2010 P. moet Eringa Gemeentesecretaris openbare ruimte aangepakt worden. Registratienummer A. Kuil Communicatie 10.0031153 Sofovic Verslag Omdat het niet toegestaanM. is om de bestuurlijke boete en bestuurlijke strafbeschikking naast elkaar te gebruiken moet een keuze gemaakt worden. Op basis van een inhoudelijke en financiële vergelijking lijkt het instrument bestuurlijke strafbeschikking het meest geschikt voor de gemeente Nijmegen.
Aldus vastgesteld in de vergadering van:
Ter besluitvorming door het college
Paraaf
1. het instrument bestuurlijke strafbeschikking te gebruiken voor de handhaving van overlast in de openbare ruimte; 2. bureau toezicht opdracht geven per 1 januari 2011 hiermee te werken.
akkoord
De voorzitter,
Datum
De secretaris, Leidinggevende J. ter Wal, G500
Programmamanager E. Boelaars
Programmadirecteur B.van der Ploeg
Alleen ter besluitvorming door het College Paraaf
Besluit B&W d.d. 14 december 2010 nummer: 3.34 Conform advies
Aanhouden Anders, nl.
Datum
akkoord
1 Bestuursagenda
Gemeentesecretaris
Portefeuillehouder
collegevoorstel BSB 1000031153.doc
Collegevoorstel
1
Probleemstelling
Met de invoering van de bestuurlijke boete en de bestuurlijke strafbeschikking hebben gemeenten vanaf 2009 de beschikking gekregen over een instrument om overlast in de openbare ruimte zelf aan te pakken. Omdat de twee instrumenten niet door elkaar gebruikt mogen worden, moet een keuze gemaakt worden voor één van de twee. 2
Juridische aspecten
Op 1 februari 2008 is de Wet OM-afdoening (OM: Openbaar Ministerie) in werking getreden. Van bijzonder belang daarbij is het bij amendement-Van Haersma Buma ingevoegde artikel 257ba Sv, dat de mogelijkheid opent om lichamen of rechtspersonen belast met een publieke taak, bij Algemene Maatregel van Bestuur (AmvB) de bevoegdheid te verlenen strafbeschikkingen uit te vaardigen, de zogenaamde bestuurlijke strafbeschikking. De Wet bestuurlijke boete en het besluit bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte zijn beide op 14 januari 2009 in werking getreden. De bestuurlijke boete is, in tegenstelling tot de huidige boetes die in Nijmegen door de BOA’s (Buitengewoon opsporingsambtenaren, onze toezichthouders) worden opgelegd en de bestuurlijke strafbeschikking geen strafrechtelijk, maar een bestuursrechtelijk sanctiemiddel. 3
Doelstelling
Als gevolg van landelijke ontwikkelingen moet de gemeente een keuze maken over het instrument waarmee de overlast in de openbare ruimte wordt aangepakt. Hieronder wordt een vergelijking gemaakt tussen beide instrumenten. 4
Argumenten
Het instrument “bestuurlijke strafbeschikking” lijkt op inhoudelijke en financiële gronden het meest geschikte instrument voor de gemeente Nijmegen. De bestuurlijke boete en de bestuurlijke strafbeschikking zijn op verschillende aspecten vergeleken waarbij de huidige werkwijze als uitgangspunt diende. Hieronder wordt de uitkomst van deze vergelijking op inhoudelijk en financieel vlak kort weergegeven. 1. Inhoudelijk: De huidige werkwijze biedt de gemeente nu voldoende handvatten om de handhaving in de openbare ruimte uit te voeren. Echter, zoals onder de probleemstelling al is aangeven, zal de gemeente voor de keuze worden gesteld hetzij de bestuurlijke boete hetzij de bestuurlijke strafbeschikking in te voeren en zullen de feiten die onder de huidige “Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften” (de zogenaamde “Mulderwet”) onder de bestuurlijke strafbeschikking gaan vallen. Het blijven continueren van de huidige werkwijze is dan ook niet aan te bevelen. Via de “Mulderwet” worden verkeersovertredingen als verkeerd parkeren, zonder licht fietsen, door rood rijden etc., afgehandeld. Ook bij de bestuurlijke boete of bestuurlijke strafbeschikking behoudt het gemeentebestuur grote vrijheid in het beleid ten aanzien van de APV. Wat dat betreft zijn er geen veranderingen ten opzichte van de huidige situatie. Bij de uitvoering van de bestuurlijke strafbeschikking zal het CJIB alleen op technische gronden (i.e. foutief invullen bon) een strafbeschikking seponeren. Op korte termijn zijn er tussen de bestuurlijke boete en bestuurlijke strafbeschikking geen verschillen qua feitenbereik en effectiviteit. Omdat de verwachting is dat de feiten die nu
Collegevoorstel
Vervolgvel
2
onder de “Mulderwet” vallen in de toekomst onder de bestuurlijke strafbeschikking komen, ligt een keuze voor dit instrument voor de hand. 2. Financieel: Bij beide instrumenten zijn de kosten voor de inzet van BOA’s vrijwel gelijk aan de huidige situatie, de verschillen ontstaan nadien. Bij het voortzetten van de huidige situatie en bij de bestuurlijke strafbeschikking zullen de kosten nagenoeg gelijk zijn. Bij de bestuurlijke boete echter zal een aanvullend (ambtelijk) apparaat moeten worden ingericht om de afhandeling van de boete uit te voeren. De gemeente zal dan zelf zorg moeten dragen voor de invordering en de rechtsbescherming (bezwaar en beroep). Naar verwachting brengt de uitvoering van de bestuurlijke boete (vooral het traject bezwaar/beroep en de invordering/incasso) zodanige kosten met zich mee, dat de extra opbrengsten van de bestuurlijke boete hier niet tegen opwegen. Het laten voortbestaan van de huidige situatie is op korte termijn in financiële zin even aantrekkelijk als invoering van de bestuurlijke strafbeschikking. Dit geldt overigens alleen indien de huidige vergoedingsregeling voor processen verbaal in stand blijft. Indien deze weg zou vallen kent het laten voortbestaan van de huidige situatie geen inkomsten meer en zou deze variant in financiële zin de minst aantrekkelijke situatie opleveren. Verschillen Bestuurlijke strafbeschikking, Bestuurlijke boete Aspect Soort recht Feiten
Effectiviteit
Bestuurlijke strafbeschikking Strafrecht Op korte termijn gelijk aan bestuurlijke boete. Naar verwachting zullen later ook de feiten uit de “Mulderwet” volgens de bestuurlijke strafbeschikking geregeld worden. Gelijk aan de huidige situatie, op termijn uitbreiding met de feiten uit de “Mulderwet”.
Bevoegde ambtenaren Verwerking en inning opgelegde sanctie Kosten verwerking en inning
BOA’s Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB) en Openbaar Ministerie Voor rekening CJIB
rechtsbescherming
Verzet bij OM en behandeling bij strafrechter. Daarna de reguliere procedure ter terechtzitting (hoger beroep en cassatie) Gelijk aan de huidige organisatie
organisatie
Bestuurlijke Boete Bestuursrecht Op korte termijn gelijk aan bestuurlijke strafbeschikking.
Gelijk aan de huidige situatie. Op termijn zal dit afnemen doordat de feiten uit de “Mulderwet” volgens de bestuurlijke strafbeschikking geregeld gaan worden. BOA’s Gemeente Nijmegen Voor rekening Gemeente Nijmegen Bezwaar bij college van Burgemeester en Wethouders en beroep bij bestuursrechter De gemeentelijke organisatie moet zodanig ingericht worden dat zelfstandig uitvoering gegeven kan worden aan de verwerking en inning van de sanctie en de rechtsbescherming (bezwaar en beroep)
Collegevoorstel
Vervolgvel
3
3. Landelijke ontwikkelingen In januari 2010 is een kort onderzoek gedaan naar de keuze die de gemeenten Arnhem, Apeldoorn, Zwolle, Rotterdam en Utrecht hebben gemaakt of (waarschijnlijk) gaan maken ten aanzien van de invoering van de BB of BSB. Dit onderzoek leert dat al deze gemeenten kiezen (of hebben gekozen) voor de invoering van de BSB, vooral uit financiële overwegingen. Ook diverse andere gemeenten hebben bestuurlijk al de keuze gemaakt voor de BSB. De G4 gemeenten hebben de BSB in 2009 al ingevoerd. Arnhem had eerst een sterke voorkeur voor de BB omdat er een behoefte bestaat onafhankelijk van het OM te kunnen werken, maar heeft er nu ook voor gekozen de bestuurlijke strafbeschikking te gaan invoeren. Er zijn ons geen gemeenten bekend die het voornemen hebben de bestuurlijke boete als instrument te gaan hanteren voor de handhaving in de openbare ruimte. 5
Financiën
Het is moeilijk een kwantitatieve afweging te maken tussen bestuurlijke boete en bestuurlijke strafbeschikking. Bij de bestuurlijke boete bestaan de inkomsten voor de gemeente uit het gehele boetebedrag. Bij de bestuurlijke strafbeschikking wordt de boete geïnd door het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB) en ontvangt de gemeente voor elke beschikking een vergoeding van het CJIB. De inzet van BOA’s en de kosten die daarmee gepaard gaan zijn voor beide instrumenten gelijk. Voor de bestuurlijke boete komen hier onder andere de kosten bij die nodig zijn voor de invordering en het waarborgen van de rechtsbescherming (bezwaar en beroep). In tegenstelling tot de bestuurlijke strafbeschikking zijn deze kosten bij de bestuurlijke boete voor rekening van de gemeente en niet voor het rijk. Op basis van de huidige informatie verwachten we geen uitzetting van de lasten bij de invoering van de bestuurlijke strafbeschikking. 6
Communicatie
Communicatie over het besluit zal op de reguliere wijze plaatsvinden. 7
Uitvoering en evaluatie
Vanaf 1 januari 2011 kan de gemeente Nijmegen werken met de bestuurlijke strafbeschikking. Op dat moment zijn alle randvoorwaarden voor een juridisch juiste uitvoering ingevoerd. De evaluatie zal op regelmatige basis plaatsvinden door overleggen met het CJIB over de wijze waarop de bestuurlijke strafbeschikking in Nijmegen wordt uitgevoerd en de samenwerking tussen beide partijen plaatsvindt. Om een en ander van te voren goed in te kaderen wordt een (standaard) convenant afgesloten tussen de gemeente Nijmegen en het CJIB. Dit convenant sluit het CJIB met iedere gemeente af die met de bestuurlijke strafbeschikking gaat werken. 8
Risico
Invoering van een nieuw systeem heeft altijd het risico in zich dat er aanloopproblemen zijn. Door een goede ondersteuning vanuit het ministerie van justitie (CJIB) zullen deze tot een minimum beperkt blijven. Hierbij speelt ook mee dat de invoering van de bestuurlijke strafbeschikking en de ondersteuning hiervan door het CJIB in andere delen van Nederland al sinds begin 2010 plaatsvindt. Daarnaast beschikt Nijmegen over een ervaren en goed
Collegevoorstel
Vervolgvel
4
opgeleide ploeg toezichthouders die in staat zijn om de overgang naar een ander instrument goed op te pikken.
Memorandum Directie Grondgebied Openbare Ruimte
Openbare besluitenlijst 18 december 2007 Collegevergadering no 47
Aan
BTHV Datum Aanwezig:
01-09-2010 Voorzitter
Th. de Graaf P. Depla, H. van Hooft sr., L. Scholten, H. Kunst, Jan Abelen, Twan van MeijelP. Lucassen, J. van der Meer P. Eringa Gemeentesecretaris Onderwerp Kuil Communicatie Bestuurlijke strafbeschikkingA. / Bestuurlijke boete M. Sofovic Verslag Wethouders Opgesteld door, telefoonnummer
1.
Aanleiding
Op 5 februari 2009 is in het BTHV de eventuele invoering van de bestuurlijke strafbeschikking en/of bestuurlijke boete besproken. Het BTHV heeft toen besloten nog geen voorkeur uit te spreken voor de bestuurlijke boete (BB) of strafbeschikking (BSB). De winst ten opzichte van de huidige situatie werd als te gering beoordeeld, en er waren nog onduidelijkheden.
Aldus vastgesteld in de vergadering van: Met dit memo beogen wij een beeld te geven van de verschillende instrumenten, recente ontwikkelingen en de gevolgen van een keuze voor één van de instrumenten. Ook vragen naar aanleiding van eerdere memo’s (o.a. 29 oktober 2008) komen in dit stuk summier aan bod. Verder gaan we kort in op de keuze die andere gemeenten ten aanzien van de BB en BSB maken. Vervolgens wij kort ingaan op de mogelijkeDe scenario’s die de gemeente De zullen voorzitter, secretaris, Nijmegen kan kiezen. Tot slot zullen wij komen tot een advies ten aanzien van de invoering van één van de instrumenten.
2.
Achtergrond
Bestuurlijke boete De Wet bestuurlijke boete en het besluit bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte zijn beide op 14 januari 2009 in werking getreden. De bestuurlijke boete is in tegenstelling tot de huidige boetes die in Nijmegen door de BOA’s worden opgelegd en de bestuurlijke strafbeschikking geen strafrechtelijk, maar een bestuursrechtelijk sanctiemiddel. Het wetsvoorstel stelt de eis dat degene die beboet een BOA is. Met betrekking tot de uitoefening van de opsporingsbevoegdheid (identificatieplicht) oefent de hoofdofficier van justitie toezicht uit op de BOA. Het directe toezicht vindt daarbij plaats door de plaatselijke teamchef. Voor het overige (in zoverre de BOA als toezichthouder functioneert) worden het toezicht en de regie (aansturing) uitgeoefend door het bestuurorgaan (Burgemeester en/of college). De bestuurlijke boete geldt voor de gehele APV minus een beperkt aantal APV-overtredingen die bij algemene maatregel van bestuur (AMvB) zijn uitgezonderd, de zogeheten „negatieve lijst". Uitgezonderd zijn gevaarzettende feiten, feiten die waarschijnlijk een strafrechtelijk vervolg kennen en feiten die raken aan de grondrechten. Voor de Afvalstoffenverordening die ook onder het regime van de bestuurlijke boete valt, geldt dat juist wel limitatief in dezelfde AMvB (het Besluit bestuurlijke boete) de voorschriften worden opgesomd in een zogeheten „positieve lijst”.
1
Memorandum
Vervolgvel
1
De bestuurlijke boete houdt in dat wanneer een overtreding wordt geconstateerd er namens de gemeente een gedagtekende aankondiging van de beschikking wordt overhandigd aan de overtreder. Op basis van het rapport van de BOA wordt vervolgens binnen acht weken door de gemeente rechtstreeks de boetebeschikking uitgevaardigd. De kwaliteitscontrole berust geheel bij het gemeentebestuur. De bestuurlijke boete moet binnen zes weken nadat deze onherroepelijk is geworden betaald worden aan het bestuursorgaan. Als de burger het niet eens is met de boete kan hij bezwaar maken bij de gemeente. Als dit bezwaar niet wordt gehonoreerd kan hij beroep instellen bij de rechtbank. Het beroep wordt behandeld door de kantonrechter. Hierbij wordt aangesloten bij de rechtsgang die wordt gebruikt onder de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (Wet Mulder). In hoger beroep is het gerechtshof Leeuwarden exclusief bevoegd. De juridische afwikkeling en incasso geschieden volledig door de gemeente. Verantwoordelijkheid en afstemming De gemeente bepaalt de capaciteit en prioriteit in de handhaving . De gemeente is 24/7 verantwoordelijk voor de handhaving. De politie blijft bevoegd overlast in de openbare ruimte strafrechtelijk te handhaven. Strafrechtelijke handhaving blijft mogelijk opdat de politie een rol kan behouden bij escalatie, in geval van heterdaad en op tijdstippen dat er geen gemeentelijke BOA’s werkzaam zijn. Inzet van de politie is bij keuze voor de bestuurlijke boete echter niet vanzelfsprekend. Duidelijke afspraken tussen gemeentebestuur en politie zijn dan ook noodzakelijk. Een gemeentelijke verantwoordelijkheid van 24/7 betekent niet dat er ook sprake is van een 24/7 bereikbaarheid of beschikbaarheid. Gemeenten kunnen er voor kiezen om niet altijd actief te handhaven, maar in het handhavingsbeleid prioriteiten aan te geven, zowel qua tijden als feiten. Financiële aspecten bestuurlijke boete De overtreder kan er uiteraard voor kiezen – al dan niet na bezwaar te hebben gemaakt – om de aan hem opgelegde boete te betalen. Kiest hij er evenwel voor om beroep in te stellen bij de rechtbank tegen het boetebesluit, dan moet hij bij de gemeente zekerheid stellen ter hoogte van het bedrag van de opgelegde bestuurlijke boete voordat de behandeling van het beroep plaatsvindt. Indien de rechter uiteindelijk bepaalt dat de opgelegde bestuurlijke boete geheel of gedeeltelijk blijft gehandhaafd, wordt de verschuldigde bestuurlijke boete op de zekerheidstelling verhaald. Alle inkomsten die aldus worden gegenereerd uit bestuurlijke boetes komen daarbij in het geheel toe aan de betreffende gemeente. Anderzijds komen ook alle aan de procedure verbonden kosten ten laste van die gemeente. Bestuurlijke strafbeschikking Op 1 februari 2008 is de Wet OM-afdoening in werking getreden. Van bijzonder belang daarbij is het bij amendement-Van Haersma Buma ingevoegde artikel 257ba Sv, dat de mogelijkheid opent om lichamen of rechtspersonen belast met een publieke taak bij AMvB de bevoegdheid te verlenen strafbeschikkingen uit te vaardigen, de zogenaamde bestuurlijke strafbeschikking. Gemeenten krijgen hierdoor een eigen positie in het strafrecht, terwijl het toezicht van het OM behouden blijft. Deze bepaling maakt het mogelijk dat decentrale overheden ook op terreinen als de kleine ergernissen en lichte verkeersovertredingen bij de rechtshandhaving kunnen worden betrokken. De gemeente kan dus voor een aantal veel voorkomende strafbare feiten zelf (lichte) straffen opleggen, zonder tussenkomst van de rechter. Het toezicht op de gemeentelijke BOA geschiedt door de hoofdofficier van justitie wat betreft de uitoefening van diens opsporingsbevoegdheid. Het directe toezicht op het handelen van de BOA
Memorandum
Vervolgvel
2
wordt echter uitgeoefend door de plaatselijke teamchef. Hierin komt de bestuurlijke strafbeschikking overeen met de huidige transactiebevoegdheid. In voornoemde AMvB zal voor gemeenten een afbakening worden gemaakt voor welke feiten welke sancties kunnen worden opgelegd bij bestuurlijke strafbeschikking. Momenteel zijn de feiten bij de bestuurlijke strafbeschikking dezelfde als de feiten die vallen onder het wetsvoorstel bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte. De bestuurlijke strafbeschikking houdt in dat wanneer een BOA een overtreding constateert, hij direct op straat een bestuurlijke strafbeschikking kan aankondigen. Dit gebeurt door een gestandaardiseerde combibon in te vullen en te overhandigen aan de overtreder. Hiervoor zal een speciaal ontwikkeld boekje met feiten (overtredingen) en feitcodes aan de BOA ter beschikking komen te staan. Op basis van de doorslag van de combibon kan de BOA het procesverbaal vanuit het gemeentehuis rechtstreeks (laten) invoeren in een computersysteem van justitie. Dit systeem staat in verbinding met het CJIB, dat de incasso voor zijn rekening neemt. Tussenkomst door de politie bij verwerking van de combibonnen is hierdoor niet langer nodig. De overtreder wordt verondersteld schuldig te zijn en de strafbeschikking kan in beginsel worden geëffectueerd zonder rechterlijke tussenkomst. Indien de burger niet wenst te betalen, kan hij in verzet gaan. Het OM kan het verzet gegrond achten en de strafbeschikking intrekken. Indien het laatste niet het geval is, wordt door middel van dagvaarding de zaak naar een zitting bij de kantonrechter gebracht. De juridische afwikkeling en incasso geschieden in principe geheel buiten de gemeente om. Verantwoordelijkheid en afstemming Ten aanzien van de 24/7 verantwoordelijkheid geldt hetzelfde als bij de bestuurlijke boete. De rol en invloed van de burgemeester binnen het lokale driehoeksoverleg ondergaat bij introductie van de bestuurlijke strafbeschikking geen wezenlijke verandering ten opzichte van de huidige handhavingpraktijk met de transactie. In aanvulling op de benodigde afstemming met de politie, is wel tevens afstemming in het lokale driehoeksoverleg tussen burgemeester, politie en het OM nodig. Financiële aspecten Wat betreft de financiële implicaties van de Wet OM-afdoening geldt ter zake een vergoedingsregeling, waarbij de gemeente een vaste vergoeding krijgt toebedeeld voor elke succesvol geïncasseerde strafbeschikking. De bestaande (pv-)vergoedingsregeling voor overlast en fout parkeren is per 2009 herzien. Om vooral de bestrijding van overlastfeiten te stimuleren is gekozen voor een relatief hoge vergoeding voor overlastfeiten. De vergoeding voor door BOA’s geschreven processen-verbaal voor overlast is in 2009 verhoogd van € 15,00 naar € 40,00. De vergoeding voor door gemeentelijke BOA’s uitgeschreven beschikkingen voor fout parkeren is vanaf 2009 verhoogd van € 7,50 naar € 25,00. “Benchmark” In januari 2010 hebben wij een kort onderzoek gedaan naar de keuze die de gemeenten Arnhem, Apeldoorn, Zwolle, Rotterdam en Utrecht hebben gemaakt of (waarschijnlijk) gaan maken ten aanzien van de invoering van de BB of BSB. Dit onderzoek leert dat al deze gemeenten kiezen (of hebben gekozen) voor de invoering van de BSB, vooral uit financiële overwegingen. Ook diverse andere gemeenten hebben bestuurlijk al de keuze gemaakt voor de BSB. De G4 gemeenten hebben de BSB in 2009 al ingevoerd. Arnhem
Memorandum
Vervolgvel
3
had eerst een sterke voorkeur voor de BB omdat er een behoefte bestaat onafhankelijk van het OM te kunnen werken, maar heeft er nu ook voor gekozen de bestuurlijke strafbeschikking te gaan invoeren. Er zijn ons geen gemeenten bekend die het voornemen hebben de bestuurlijke boete als instrument te gaan hanteren voor de handhaving in de openbare ruimte. Zijn bestuurlijke boete en bestuurlijke strafbeschikking naast elkaar te gebruiken? Het is niet mogelijk om per (categorie van) feit(en) een keuze te maken voor of de bestuurlijke strafbeschikking of de bestuurlijke boete. Er moet voor één van twee instrumenten worden gekozen voor alle overlastfeiten. Het is niet mogelijk om beide toe te passen omdat dit wordt uitgesloten in de beleidsregels OM die toezien op de bestuurlijke strafbeschikking. Dit gegeven vloeit daarnaast ook voort uit het ‘Besluit bestuurlijke boete overlastfeiten’ genomen door de Minister van Justitie. Invoering van één van de instrumenten De gemeente wordt voor de keuze wordt gesteld óf over te gaan tot invoering van de bestuurlijke strafbeschikking óf de bestuurlijke boete. Omdat het de bedoeling is dat op termijn de bestuursrechtelijke en administratieve handhaving (o.a. de Wet Mulder) grotendeels worden ondergebracht in de Wet-OM afdoening (= bestuurlijke strafbeschikking) zal invoering van de bestuurlijke strafbeschikking (voor in ieder geval de feiten die nu onder de Wet Mulder vallen) alsnog noodzakelijk zijn. We moeten er dus rekening mee houden dat we op enig moment een keus moeten maken en voortzetting van de huidige praktijk niet langer mogelijk is.
3.
Vergelijking scenario’s
Om een goede vergelijking te kunnen maken worden hierna drie scenario’s kort uiteengezet: 1. voortzetting van de huidige Nijmeegse praktijk; 2. invoering van de bestuurlijke boete; 3. invoering van de bestuurlijke strafbeschikking; Per scenario zullen de volgende aspecten worden behandeld: A. B. C. D. E.
Welke problemen (in de openbare ruimte) kunnen we aanpakken die we nu niet kunnen aanpakken omdat ze voorbehouden waren aan de politie? Kunnen we met het scenario de handhaving in de openbare ruimte beter aanpakken? Welke beleidsvrijheid en regie heeft de gemeente in het scenario? Beknopte kosten/batenanalyse. Conclusie
Scenario 1: Voortzetting van de huidige praktijk A. Welke problemen (in de openbare ruimte) kunnen we aanpakken die we nu niet kunnen aanpakken omdat ze voorbehouden waren aan de politie? Deze vraag is bij voortzetting van de huidige praktijk niet aan de orde.
Memorandum
Vervolgvel
4
B. Kunnen we met het scenario de handhaving in de openbare ruimte beter aanpakken? Deze vraag is bij voortzetting van de huidige praktijk niet aan de orde. C. Welke beleidsvrijheid en regie heeft de gemeente in het scenario? Deze vraag is bij voortzetting van de huidige praktijk niet aan de orde. Onze inschatting is overigens dat in de huidige praktijk er goed overleg is met politie en OM. D. Kosten/batenanalyse De vergoedingsregeling voor boetes uitgeschreven voor overlast bedraagt vanaf 1 januari 2010 € 40,-. De totale vergoeding die de gemeente in 2010 zal ontvangen vanuit Centraal justitieel Incasso bureau bedraagt ongeveer € 290.000,=.
Scenario 2: Invoering van de bestuurlijke boete A. Welke problemen (in de openbare ruimte) kunnen we aanpakken die we nu niet kunnen aanpakken omdat ze voorbehouden waren aan de politie? Met de bestuurlijke boete zal er niet ten aanzien van méér feiten dan nu handhavend opgetreden 1 kunnen worden . De Nijmeegse toezichthouders handhaven nu op meer feiten dan waarschijnlijk onder de bestuurlijke boete mogelijk zal zijn. Er blijft na invoering dus een restcategorie over die op de huidige wijze gehandhaafd kunnen worden. Of dat (op termijn) voor de restcategorie mogelijk blijft naast de bestuurlijke boete middels een andere juridische constructie, is nog niet duidelijk. B. Kunnen we met het scenario de handhaving in de openbare ruimte beter aanpakken? Het instrument van de bestuurlijke boete is geschikt voor de handhaving van veel voorkomende en overlastgevende overtredingen in de publieke ruimte. Echter, op dit moment delen we ook boetes uit ten aanzien van deze overtredingen. De bestuurlijke boete voegt daar niet iets aan toe. C. Welke beleidsvrijheid en regie heeft de gemeente in het scenario? Indien we kiezen voor de bestuurlijke boete overlast in openbare ruimte zijn we integraal verantwoordelijk voor zowel het opstellen van de normen betreffende overlast in de openbare ruimte, het toezicht houden op de naleving ervan als voor het sanctioneren van overtredingen ervan. De gemeente is 24 uur per dag verantwoordelijk voor de handhaving. De gemeente heeft in beginsel volledige beleidsvrijheid ten aanzien van de inzet van de bestuurlijke boete.
1
De bestuurlijke boete gaat gelden voor de gehele APV minus een beperkt aantal APV-overtredingen die bij AMvB worden uitgezonderd, de zogeheten ‘negatieve lijst’. Uitgezonderd zijn zwaardere, gevaarzettende gedragingen en overtredingen die onderdeel uitmaken van de ordehandhavingbevoegdheden van de politie: samenscholingen, ongeregeldheden, betogingen en demonstraties. Hetzelfde geldt voor gedragingen die sterk aan het strafrecht zijn gerelateerd, zoals handel in drugs, heling en het meevoeren van inbrekerswerktuigen of steekwapens. De afvalstoffenverordening valt onder de bestuurlijke boete, voor zover de desbetreffende voorschriften zijn opgenomen in de AMvB "positieve lijst” regelen.
Memorandum
Vervolgvel
5
D. Kosten/batenanalyse Bij de bestuurlijke boete maken we grofweg dezelfde kosten voor de inzet van de BOA’s als nu. Omdat we als gemeente bij de bestuurlijke boete zelf zorg moeten zorgen voor invordering en rechtsbescherming (bezwaar en beroep) zullen deze kosten ook ten laste van de gemeente komen.
Scenario 3: Invoering van de bestuurlijke strafbeschikking A. Welke problemen (in de openbare ruimte) kunnen we aanpakken die we nu niet kunnen aanpakken omdat ze voorbehouden waren aan de politie? Ook met de bestuurlijke strafbeschikking zal er niet ten aanzien van méér feiten dan nu handhavend opgetreden kunnen worden. Het bereik is gelijk aan dat van de bestuurlijke boete. Het ligt in de lijn der verwachting dat op termijn het aantal overtredingen waarvoor een bestuurlijke strafbeschikking kan worden opgelegd door gemeentelijke BOA’s zal worden uitgebreid. Ook de overtredingen die nu nog worden afgedaan met een beschikking op grond van de Wet administratieve handhaving verkeersvoorschriften (Wet Mulder) zullen in de toekomst naar verwachting onder de reikwijdte van de strafbeschikking komen te vallen. B. Kunnen we met het scenario de handhaving in de openbare ruimte beter aanpakken? Op straat verandert er met de inwerkingtreding van de bestuurlijke strafbeschikking weinig voor de buitengewoon opsporingsambtenaar. Net als nu zal de BOA kunnen beschikken over 1. een door Justitie geleverd boekwerkje waarin een lijst met feiten en feitcodes is opgenomen, en 2. een standaardbon waarmee de strafbeschikking aan de burger kan worden aangekondigd. C. Welke beleidsvrijheid en regie heeft de gemeente in het scenario? De gemeente kan gaan werken onder regime van de OM-beleidsregels op het gebied van bestuurlijke strafbeschikkingen. Deze beleidsregels strekken er toe dat de prioriteiten bij de bestrijding van overlast met de bestuurlijke strafbeschikking door het gemeentebestuur worden bepaald. De gemeente heeft dus grote vrijheid in het bepalen van prioriteiten. D. Kosten/batenanalyse De vergoeding per uitgeschreven strafbeschikking is lager dan voor de bestuurlijke boete, maar vergelijkbaar met die van de huidige situatie Daartegenover staat dat de invorderingen bezwaaren beroepsprocedures niet door de gemeente uitgevoerd worden, maar door het Centraal Justitieel Incasso Bureau. Bij de strafbeschikking maken we dezelfde kosten voor de inzet van de BOA’s als nu. Het ministerie van Justitie verzorgt de ontwikkeling van de feitenboekjes en software waarmee de gemeente direct contact kan leggen met het Centraal Justitieel Incasso Bureau. Er zullen daarmee nauwelijks extra kosten aan de inning verbonden zijn ten opzichte van de huidige situatie.
Memorandum
Vervolgvel
6
4.
Conclusies en advies
Financiële impact. Tussen de situaties bestaan verschillen in financiële consequenties. Naar verwachting brengt de uitvoering van de bestuurlijke boete (met name bezwaar/beroep, maar ook invordering/incasso) kosten met zich mee die niet opwegen tegen de extra opbrengsten van de bestuurlijke boete. De bestuurlijke strafbeschikking is dan ook een financieel aantrekkelijker alternatief dan de bestuurlijke boete. Het laten voortbestaan van de huidige situatie is op korte termijn in financiële zin even aantrekkelijk als invoering van de bestuurlijke strafbeschikking. Dit geldt overigens alleen indien de huidige pv-vergoedingsregeling voorlopig nog in stand blijft. Indien deze weg zou vallen kent het laten voortbestaan van de huidige situatie geen inkomsten meer en zou deze variant in financiële zin de minst aantrekkelijke situatie opleveren. De kosten zijn voor de BSB naar verwachting niet hoger dan de huidige praktijk. Conclusie: op grond van dit criterium zou de bestuurlijke strafbeschikking de voorkeur hebben. Reikwijdte en effectiviteit toezicht en handhaving. De huidige werkwijze biedt de gemeente nu voldoende handvatten de handhaving in de openbare orde uit te voeren. Echter, zoals hiervoor al is aangeven, zal op termijn de gemeente voor de keuze worden gesteld hetzij de bestuurlijke boete hetzij de bestuurlijke strafbeschikking in te voeren en zullen de huidige Wet Mulder feiten onder de bestuurlijke strafbeschikking gaan vallen. Het blijven continueren van de huidige werkwijze is dan ook niet aan te bevelen. Op korte termijn zijn er tussen de bestuurlijke boete en bestuurlijke strafbeschikking geen verschillen qua feitenbereik en effectiviteit. De verwachting is dat op termijn het feitenbereik van de bestuurlijke strafbeschikking wordt uitgebreid met feiten die nu onder de Wet Mulder vallen. Daarmee wordt de reikwijdte en effectiviteit van dit instrument groter. Conclusie: op grond van dit criterium zou de bestuurlijke strafbeschikking de voorkeur hebben. Organisatorische haalbaarheid. In organisatorische zin (inclusief organisatiestructuur, processen en werkwijzen) is het onderscheid tussen de bestuurlijke boete en de bestuurlijke strafbeschikking groot. Voor een efficiënte afwikkeling van met name bezwaar/beroep bij de bestuurlijke boete dient een (extra) backoffice aanwezig te zijn. De impact op de organisatie, processen en werkwijzen van de bestuurlijke strafbeschikking is ten opzichte van de huidige situatie zeer klein. Er dienen kleine aanpassingen gedaan te worden op IT-gebied (ten behoeve van elektronische doorzending van beschikkingen aan het CJIB), maar het proces, en daarmee ook de werkwijzen en organisatie blijft in hoofdzaak ongewijzigd. Kortweg: de implementatie van de bestuurlijke boete is iets wat we zelf moeten oppakken. De implementatie van de BSB zal worden begeleid door het CJIB. Deze ‘uitrol’ vindt gefaseerd per arrondissement plaats. In januari is gestart in het arrondissement Zwolle. Arrondissement Arnhem (Gelderland-Midden en –Zuid) start met de uitrol per 1 november 2010. Conclusie: Voor wat betreft de organisatorische haalbaarheid gaat de voorkeur uit naar de bestuurlijke strafbeschikking.
Memorandum
Vervolgvel
7
Advies Naar verwachting zal het overgrote deel van de gemeenten overgaan tot invoering van de bestuurlijke strafbeschikking. Op termijn zal het bereik van de bestuurlijke strafbeschikking groter worden, als ook (o.a.) de Wet Mulder zal opgaan in de Wet OM-afdoening (= bestuurlijke strafbeschikking). Wij adviseren u te kiezen voor invoering van de bestuurlijke strafbeschikking. De winst in handhaafbare feiten tegenover de huidige situatie is weliswaar gering, maar duidelijk is wel dat de bestuurlijke strafbeschikking hét instrumentarium wordt voor handhaving in de openbare ruimte. De ervaring bij de G4 zijn positief.
