Zaaknummer: HHVYT01 Onderwerp
Bestuurlijke boete en bestuurlijke strafbeschikking
Collegevoorstel Inleiding Kleine ergernissen in het publieke domein, zoals overlast door loslopende honden, het verkeerd aanbieden van huisvuil, hinderlijk geplaatste uitstallingen en dergelijke zijn in lokale verordeningen (APV, afvalstoffenverordening e.d.) geregeld. De handhaving en het eventueel opleggen van boetes geschiedt meestal via strafrechtelijke weg. Sinds 2008 zijn er nieuwe wettelijke instrumenten voor gemeenten die gefaseerd worden ingevoerd. Het gaat hier om de bestuurlijke boete en de bestuurlijke strafbeschikking. Ook voor Heusden geldt dat inmiddels de fase is aangebroken waarin een keuze kan worden gemaakt om één van deze instrumenten te gaan inzetten danwel de huidige situatie voort te zetten. In dit voorstel wordt een afweging gemaakt en aan de hand daarvan wordt voorgesteld om te kiezen voor de invoering van de bestuurlijke strafbeschikking. Wettelijk kader Het wettelijk kader in deze kwestie wordt gevormd door de Gemeentewet, het Wetboek van strafvordering, de Wet bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte (Wbboor), Wet OMafdoening en de vergoedingsregeling gemeenten voor handhaving parkeren en overlast. Feitelijke informatie De gemeente Heusden kan vanaf december 2010 beschikken over twee nieuwe wettelijke instrumenten om op te treden tegen overlast in de openbare ruimte: de bestuurlijke boete en de bestuurlijke strafbeschikking. Deze nieuwe wettelijke instrumenten hebben vooralsnog geen betrekking op parkeerovertredingen, de zgn. Wet Mulderfeiten. Voor gemeenten zijn er hiermee drie keuzemogelijkheden: A. Invoeren van de bestuurlijke boete (Wet bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte); B. Invoeren van de bestuurlijke strafbeschikking (Wet OM-afdoening); C. Handhaven van de huidige situatie: politietransactie (boete) die met ingang van december 2010 wordt omgezet in de politiestrafbeschikking (Wet OM-afdoening). Een combinatie van deze instrumenten is niet toegestaan. ad. A: De bestuurlijke boete De Wet bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte biedt gemeenten de mogelijkheid zelfstandig, zonder rechterlijke tussenkomst, bestuursrechtelijk op te treden tegen overtredingen die overlast veroorzaken. Gemeentelijke toezichthouders met buitengewone opsporingsbevoegdheid kunnen overtreders namens het gemeentebestuur een geldboete opleggen, waarbij de opbrengst voor de gemeente is. Indien gekozen wordt voor de bestuurlijke boete draagt de gemeente de volledige verantwoordelijkheid. Dit betekent dat het organiseren van de handhaving en de totale afhandeling, zoals het innen van de boetes en het afhandelen van de bezwaar- en beroepszaken geheel voor rekening van de gemeente komt.
1
Zaaknummer: HHVYT01 Onderwerp
Bestuurlijke boete en bestuurlijke strafbeschikking
ad. B: De bestuurlijke strafbeschikking De bestuurlijke strafbeschikking is een handhavinginstrument voor gemeenten dat is gebaseerd op de Wet OM-afdoening. Dit instrument biedt gemeenten de mogelijkheid strafbeschikkingen uit te vaardigen en daarmee overlast in de openbare ruimte aan te pakken. De Wet OM-afdoening wordt gefaseerd ingevoerd en biedt ruimte voor, snelle, toekomstige uitbreiding van feiten (zoals fout parkeren en andere kleine verkeersovertredingen). Op grond van deze wet kan een Boa, namens het gemeentebestuur en buiten de rechter om, overtreders strafrechtelijk sanctioneren door hen een geldboete op te leggen. Door het uitvaardigen van een strafbeschikking kan het Openbaar Ministerie (hierna OM) een zaak vervolgen én bestraffen. De gemeente levert de aankondiging van strafbeschikking rechtstreeks aan bij het Centraal Justitieel Incassobureau (hierna CJIB). De opbrengst van de strafbeschikking komt ten goede aan het OM (CJIB). Het CJIB verzorgt de verdere afhandeling van de strafbeschikking en de gemeente ontvangt per correct uitgegeven bestuurlijke strafbeschikking een vergoeding. De hoogte van de vergoeding is hetzelfde als die welke gemeenten nu reeds ontvangen voor de processen-verbaal van de Boa’s (politietransactie). Met de bestuurlijke strafbeschikking krijgt de gemeente een instrument om in overleg met politie en OM beleid te maken en prioriteiten vast te stellen bij de handhaving van de wet- en regelgeving gericht op kleine ergernissen en hier vervolgens actief op in te zetten. Ook nu kennen we al gemeentelijk handhavingsbeleid met prioriteiten. Nieuw is echter dat als gemeenten gebruik maken van de beleidsvrijheid dit inhoudt dat het OM in geval van verzet door de bestrafte, een zaak in principe altijd op zitting aanbrengt en er in beginsel voor het OM geen ruimte is om zaken op beleidsmatige gronden te seponeren door het intrekken van de strafbeschikking. Om te zorgen dat er voldoende capaciteit bij het OM is voor de afhandeling van de verzetten, is afstemming met het OM nodig over de prioriteiten van de gemeente en de hoeveelheid beschikkingen die de gemeente verwacht uit te vaardigen. ad. C: Handhaven huidige praktijk In de huidige situatie worden veel overlastfeiten afgedaan door middel van een (politie)transactie. Daarbij worden o.a. de bonnen door de gemeentelijke Boa bij de politie aangeleverd. De politiestrafbeschikking vervangt met ingang van 1 december 2010 de (politie)transactie. Een gevolg hiervan is dat de nu nog bestaande vergoedingsregeling voor processen-verbaal op grond van de (politie)transactie niet langer zal gelden voor politiestrafbeschikkingen. Een verschil ten opzichte van de huidige praktijk is verder dat door de invoering van zowel de bestuurlijke als de politiestrafbeschikking de strafbare feiten buitengerechtelijk worden afgedaan. De strafbeschikking is een daad van vervolging terwijl het aanbieden en vervolgens betalen van een (politie)transactie juist vervolging voorkwam. Een ander verschil is dat de burger die de strafbeschikking heeft ontvangen zelf bij het OM verzet moet aantekenen. Als de dader niet in verzet gaat, staat daarmee zijn schuld vast en kan het CJIB het boetebedrag innen zonder tussenkomst van de rechter. Daarnaast komt met het verdwijnen van de transactie de rol van de politie voor het verwerken van boetes te vervallen en dienen gemeenten de bonnen rechtstreeks bij het CJIB aan te leveren. Dit geldt vooralsnog niet voor de zogenaamde Wet Mulderbeschikkingen (fout parkeren) die momenteel verreweg het grootste aandeel vormen van de
2
Zaaknummer: HHVYT01 Onderwerp
Bestuurlijke boete en bestuurlijke strafbeschikking
jaarlijkse processen-verbaal van onze Boa’s. Ook deze Wet Mulder-beschikkingen zullen echter op termijn onder de werking van de Wet OM-afdoening worden gebracht. Afweging Zoals aangegeven dient u een keuze te maken. Niets doen betekent een keuze voor de politiestrafbeschikking waarvoor dus niet langer de vergoedingsregeling geldt. Beide nieuwe instrumenten, de bestuurlijke boete en de bestuurlijke strafbeschikking, hebben betrekking op dezelfde typen zaken en bij beide instrumenten zijn gemeenten verantwoordelijk voor de handhaving van deze feiten en bepalen ze zelf welke overlastfeiten prioriteit verdienen binnen de gemeente. Het onderscheid zit met name in het verschil in de kosten (personeel, informatisering, organisatie) en opbrengsten. Bij de bestuurlijke boete verzorgt de gemeente alles in eigen beheer. Oplegging, inning, bezwaar en beroep worden door de gemeente zelf uitgevoerd. De kosten voor uitvoering, inning en rechtsbescherming komen geheel ten laste en voor rekening van de gemeente. De opbrengsten van de bestuurlijke boete zijn wel hoger dan die van de bestuurlijke strafbeschikking. Ze wegen echter niet op tegen de te verwachten toenemende kosten in de bedrijfsvoering. Dit is ook de reden dat tot nu toe voorzover bekend geen enkele gemeente in Nederland voor dit instrument heeft gekozen. Een ander nadeel van een bestuurlijke boete is dat bij eenzelfde feit de rechtsgang voor de burger afhankelijk is van het feit of de boete door een politieambtenaar of een gemeentelijke Boa is opgelegd. Boa en politie opereren namelijk binnen verschillende systemen met verschillende bevoegdheden en verschillende rechtsbescherming. Zo kan dan binnen een gemeente iemand voor overlastgevende feiten een bestuurlijke boete krijgen van de gemeente of een strafbeschikking van de politie. Bij de bestuurlijke strafbeschikking wordt de afhandeling van de door de Boa van de gemeente opgelegde boete verzorgd door het Centraal Justitieel Incasso Bureau (CJIB). De eventuele daaruit voortvloeiende verzetzaken worden door het OM afgehandeld. Voordeel hiervan is dat er geen gemeentelijke investeringen hoeven te worden gedaan voor het inrichten van voorzieningen voor de inning en invordering van de boete en de behandeling van bezwaar en beroep. Gemeenten krijgen voor iedere aangeleverde bestuurlijke strafbeschikking een vergoeding. Dit betekent geen verzwaring van de financiële lasten en de ambtelijke capaciteit waardoor de inkomsten meer in verhouding zullen staan met de kosten. Daarnaast hanteren de Boa en politie hetzelfde systeem en dezelfde rechtsbescherming en geeft dit duidelijkheid voor de burger. Als uw college geen keuze maakt tussen de twee instrumenten, zal er met ingang van 1 december 2010 door de Boa’s gewerkt gaan worden met de politiestrafbeschikking. Het nadeel hiervan ten opzichte van de bestuurlijke strafbeschikking is dat de gemeente bij gebruikmaking van de politiestrafbeschikking niet meer in aanmerking komt voor de vergoedingsregeling voor aangeleverde processen-verbaal. Voor overlastfeiten, opgelegd middels de bestuurlijke strafbeschikking betekent dit een netto-vergoeding van € 40,- per correct aangeleverd procesverbaal. Voor een Wet Mulderfeit bedraagt de vergoeding € 25,- per correct aangeleverd procesverbaal.
3
Zaaknummer: HHVYT01 Onderwerp
Bestuurlijke boete en bestuurlijke strafbeschikking
Deze vergoedingsregeling blijft na december 2010 voor zowel de bestuurlijke strafbeschikkingen als voor de Wet Mulderovertredingen (fout parkeren) bestaan. In 2012 wordt deze vergoedingsregeling geëvalueerd. Bijkomend nadeel van de politiestrafbeschikking is verder dat het OM mogelijk beleidsepots toepast ongeacht het gemeentelijke beleid. In een bij dit voorstel behorende bijlage zijn de verschillen in een matrix weergegeven. In de lokale driehoek, waarin de burgemeester, het OM en de politie deelnemen, zijn de twee nieuwe instrumenten eerder besproken. Daarnaast heeft het Regionaal College van de regio Brabant-Noord (gemeenten, OM en politie) de nieuwe handhavingsinstrumenten laten onderzoeken door een werkgroep. Deze werkgroep adviseerde om te bevorderen dat regiobreed de bestuurlijke strafbeschikking wordt ingevoerd. In het Regionaal College is vorig jaar besloten om dit advies over te nemen. Ook de locale driehoek kon zich hierin vinden. De belangrijkste onderdelen van het advies zijn in dit collegevoorstel verwerkt. Conclusie Na afweging van alle feiten is het oordeel dat, conform het besluit van het Regionaal College de bestuurlijke strafbeschikking het beste instrument voor de gemeente Heusden is. De eenduidigheid op straat (politie en gemeente) en de aansluiting op de huidige werkwijze, de beleidsruimte en het kostenaspect zijn hiervoor de belangrijke argumenten. Inzet van Middelen De opbrengsten van beide handhavingsinstrumenten zullen waarschijnlijk niet kostendekkend zijn. De opbrengsten moeten ook geen doel op zich worden, het gaat immers om een effectieve en efficiënte handhaving in de openbare ruimte van overlastfeiten. Daarbij komt dat als de instrumenten inderdaad leiden tot een betere naleving, de opbrengsten op termijn noodzakelijkerwijs zullen afnemen. De invoering van de strafbeschikking leidt waarschijnlijk niet tot extra kosten. Het grote verschil met de huidige werkwijze is de rechtstreekse aanlevering bij het CJIB. Het CJIB stelt hiervoor de software ter beschikking. Door de rechtstreekse aanlevering van de aankondigingen van strafbeschikking dient de gemeente een backoffice in te richten en een medewerker beschikbaar te hebben voor het aanleveren en het bewaken van de organisatorische en juridische kwaliteit van het proces. Dit is naar verwachting binnen de bestaande personeelsformatie op te vangen. Verder is het mogelijk dat de gemeente in de toekomst wat extra apparatuur zal moeten aanschaffen (PDA’s met beveiligde verbinding naar het CJIB). Het CJIB verstrekt maandelijks kwalitatieve en kwantitatieve gegevens waardoor het handhavingseffect inzichtelijk wordt gemaakt. Tot januari 2012 brengt het CJIB voor overlastfeiten in ieder geval geen kosten in rekening voor de aanlevering en invoer door het CJIB. In de huidige meerjarenbegroting is rekening gehouden met een jaarlijkse vergoeding van € 85.000,--. Vooralsnog is het de verwachting dat dit bedrag gerealiseerd gaat worden. Communicatie De communicatie wordt landelijk verzorgd via Postbus 51. De folders van het Ministerie van
4
Zaaknummer: HHVYT01 Onderwerp
Bestuurlijke boete en bestuurlijke strafbeschikking
Justitie worden aangepast aan de invoering van de nieuwe handhavingsinstrumenten. Daarnaast kan de overtreder aan de achterzijde van het overhandigde afschrift van de bon zijn rechten en plichten lezen. Op de website/digitaal loket zal er ook aandacht naar uitgaan. Om die reden is het niet nodig om hierover nog meer aparte publicaties te plaatsen. Vervolgstappen Er is door het ministerie gekozen voor een landelijke fasering in de uitrol van de bestuurlijke strafbeschikking. Voor de gemeenten in de regio Brabant-Noord is de invoering in december 2010 gepland. De keuze van de gemeente Heusden dient zo snel mogelijk formeel (schriftelijk) bekend te worden gemaakt bij het hoofd Officier van Justitie en het CJIB. Het invoeren van de bestuurlijke strafbeschikking houdt ook in dat de prioriteiten bij de bestrijding van overlast met behulp van de strafbeschikking in overleg met politie en Openbaar Ministerie (OM) door het gemeentebestuur moeten worden bepaald. Er zal goed moeten worden samengewerkt tussen de ketenpartners gemeente, CJIB, OM en politie zodat alle partijen van elkaar weten wat ze gaan doen, hoe ze dat gaan doen en wat ze van elkaar verwachten. Zo heeft de gemeente, indien zij kiest voor het inzetten van de bestuurlijke strafbeschikking, in principe een 24-uurs verantwoordelijkheid (maar geen verplichting) voor de afdoening van die feiten. De politie blijft natuurlijk ook bevoegd, maar zal geen stelselmatige aandacht schenken aan deze overlastfeiten. In Heusden hebben we reeds afspraken met de politie over ondermeer de prioriteitstelling, de achtervang van de politie bij escalaties, de inzet van politie naast de Boa’s en de communicatie en informatie-uitwisseling tussen Boa en politie. Deze zullen in het kader van de huidige ontwikkelingen tegen het licht worden gehouden en zo nodig worden aangepast. Daarnaast zal het werkproces ingericht moeten worden op het werken met de strafbeschikking. Zo dient de gemeente een contactpersoon aan te wijzen voor het CJIB. Ook moet er toegang worden gekregen tot een speciaal systeem van het CJIB waarin de bestuurlijke strafbeschikkingen worden ingevoerd en managementinformatie kan worden verkregen. Voorgenomen besluit Wij stellen u voor bijgaand besluit vast te stellen.
5
Zaaknummer: HHVYT01 Onderwerp
Bestuurlijke boete en bestuurlijke strafbeschikking
BESLUIT Het college van Heusden heeft in de vergadering van 19 oktober 2010;
besloten: -
de bestuurlijke strafbeschikking in de gemeente Heusden in te voeren overeenkomstig de gefaseerde uitrol door het Ministerie van Justitie; dit besluit en het daarbij behorende voorstel ter kennis te brengen van de raad.
namens het college van Heusden, de secretaris,
mr. J.T.A.J. van der Ven
6
De belangrijkste verschillen en overeenkomsten tussen de bestuurlijke boete, de politiestrafbeschikking en de bestuurlijke strafbeschikking. Bijlage behorend bij collegevoorstel HHVYT01 t.b.v. collegevergadering 19 oktober 2010. Aspect Soort recht
Bestuurlijke boete Bestuursrecht
Politiestrafbeschikking Strafrecht
Bestuurlijke strafbeschikking Strafrecht
Gezagsverhouding
OM op afstand; gemeente zelf verantwoordelijk (wel overleg, onder andere ‘driehoek’)
Oplegging beschikking
Door gemeente
OM (soms) iets meer direct betrokken. Toezicht OM onder andere door middel van ‘richtlijnen’. CJIB namens gemeente
OM (soms) iets meer direct betrokken. Toezicht OM onder andere door middel van ‘richtlijnen’ College P-G’s. CJIB namens gemeente
Rechtsmiddel: Termijn
Bezwaar bij gemeente Beroep bij Kantonrechter Termijn voor bezwaar of beroepschrift: 6 weken (art. 6:7 Awb)
Verzet bij OM Zitting bij Kantonrechter Termijn voor verzet: in beginsel binnen twee weken nadat de beschikking de bestrafte bekend is geworden, maar uiterlijk 6 weken na toezending
Termijn behandeling bezwaar of beroep respectievelijk verzet
Binnen 6 weken na zekerheidsstelling
Zekerheidsstelling (bij bezwaar/beroep respectievelijk verzet)
Wel
Verzet bij OM Zitting bij Kantonrechter Termijn voor verzet: in beginsel binnen twee weken nadat de beschikking de bestrafte bekend is geworden, maar uiterlijk 6 weken na toezending Zo spoedig mogelijk na het verzet (min. 10 dagen tussen oproepen ter zitting en dag behandeling verzet ter zitting) Niet
Zo spoedig mogelijk na het verzet (min. 10 dagen tussen oproepen ter zitting en dag behandeling verzet ter zitting) Niet
Aspect Behandeling in beroep, respectievelijk na verzet
Hoger beroep
Termijn tenuitvoerlegging
Bestuurlijke boete Indien de bestuurlijke boete na een evt. bezwaarschrift niet wordt ingetrokken: procedure voor de Kantonrechter (in hoedanigheid van bestuursrechter). De kantonrechter beoordeelt vooral de totstandkoming en (tegenwoordig ook ‘inhoudelijk’) hoogte van de boete aan de hand van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur Hoger beroep bij Gerechtshof Leeuwarden in geval van boete hoger dan €70,-Boete te betalen binnen 6 weken na het onherroepelijk worden van de beschikking
De feitelijke inning boetes
Door de gemeente
Wijze van executie
Conform de wettelijke bepalingen inzake de invordering van gemeentelijke belastingen (maar geen kwijtschelding bij onvermogen; verjaring invorderingsbevoegdheid na twee jaar)
Politiestrafbeschikking Indien het OM na verzet de strafbeschikking niet intrekt (of wijzigt): procedure voor de Kantonrechter (als strafrechter) conform de gewone procedure van titel XI, XII, XIII Boek 2 Wetboek van Strafvordering
Bestuurlijke strafbeschikking Indien het OM na verzet de strafbeschikking niet intrekt (of wijzigt): procedure voor de Kantonrechter (als strafrechter) conform de gewone procedure van titel XI, XII, XIII Boek 2 Wetboek van Strafvordering
Regulier hoger beroep en cassatie mogelijk (na veroordeling na verzet) Binnen 14 dagen na toezending beschikking. Bestrafte kan binnen 14 dagen in verzet gaan. Het verzet schorst de tenuitvoerlegging Door het CJIB
Regulier hoger beroep en cassatie mogelijk (na veroordeling na verzet) Binnen 14 dagen na toezending beschikking. Bestrafte kan binnen 14 dagen in verzet gaan. Het verzet schorst de tenuitvoerlegging Door het CJIB
Na aanmaning (en evt. verhoging van te betalen bedrag) kan de bestrafte met machtiging van de Kantonrechter gedurende een week worden gegijzeld (komt niet in de plaats van de sanctie) en evt. alsnog worden gedagvaard. Voorts: de ‘normale’ verhaalsmogelijkheden
Na aanmaning (en evt. verhoging van te betalen bedrag) kan de bestrafte met machtiging van de Kantonrechter gedurende een week worden gegijzeld (komt niet in de plaats van de sanctie) en evt. alsnog worden gedagvaard. Voorts: de ‘normale’ verhaalsmogelijkheden
Aspect Vergoeding gemeente
Bestuurlijke boete Alle opbrengsten (boetes) voor gemeente
Politiestrafbeschikking Geen vergoeding
Kosten
Kosten uitvoering, inning en rechtsbescherming geheel voor rekening van de gemeente, kosten faciliteren BOA voor de gemeente Geen aantekening strafblad
Kosten uitvoering en inning en rechtsbescherming geheel voor OM, kosten faciliteren BOA voor de gemeente
Bestuurlijke strafbeschikking Opbrengsten deels voor gemeente door vergoeding van € 40,- per overlastfeit Kosten uitvoering en inning en rechtsbescherming geheel voor OM, kosten faciliteren BOA voor de gemeente
Soms (boete boven de €100,-).
Soms (boete boven de €100,-).
Gemeentewet (op grond van de Wet bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte) en de Awb Afspraken over invulling rol als direct toezichthouder. Ziet toe op uitoefening van de opsporingsbevoegdheid van de BOA, m.n. op de kwaliteit van de opsporingsproducten Gemeente moet informatie delen
Wetboek van Strafvordering
Wetboek van Strafvordering
Afspraken over invulling rol als direct toezichthouder. Ziet toe op uitoefening van de opsporingsbevoegdheid van de BOA, m.n. op de kwaliteit van de opsporingsproducten Gemeente moet informatie delen in driehoeksoverleg. OM kan beleidssepot toepassen
Afspraken over invulling rol als direct toezichthouder. Ziet toe op uitoefening van de opsporingsbevoegdheid van de BOA, m.n. op de kwaliteit van de opsporingsproducten Gemeente moet informatie delen. In driehoeksoverleg afspraken maken over aantal aan te leveren zaken. OM kan geen beleidssepot toepassen want gemeente maakt beleid en mag prioriteiten stellen
Strafblad (aantekening in de Justitiële Registers) Normenstelsel
Rol Politie
Rol OM
