Integrale Rapportage Handhaving 2001

Integrale Rapportage Handhaving 2001

2

INTEGRALE RAPPORTAGE HANDHAVING 2001

Voorwoord Aandacht voor handhaving betekent aandacht voor het naleven van regels, die in een democratisch rechtssysteem tot stand zijn gekomen. Handhaving is een actueel maatschappelijk thema dat betrekking heeft op een groot aantal beleidsterreinen van SZW. Net als vorig jaar brengt het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid in 2002 een integrale rapportage handhaving uit, waarin de resultaten van het handhavingsbeleid in 2001 worden beschreven. In deze rapportage komt het brede karakter van handhaving sterker tot uiting dan vorig jaar. Hoewel ik nog verbeterpunten constateer, ben ik van mening dat deze rapportage tot uiting brengt dat handhaving meer is dan alleen het tegengaan van de ‘klassieke’ uitkeringsof premiefraude. Bovendien zijn de verschillende terreinen waarop SZW handhaaft met elkaar verbonden door gemeenschappelijke onderwerpen, wat de samenhang van het SZW-beleid ten goede komt. Mijn streven is te komen tot concretisering van doelstellingen, zodat resultaten kunnen worden gemeten aan vooraf vastgestelde normen. Want een helder handhavingsbeleid draagt ongetwijfeld bij aan een betere naleving van weten regelgeving.

De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, (M. Rutte)


3

Inhoud Samenvatting en conclusies

17

1. Inleiding 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5

17 19 20 20 21 23

Waarom een integrale rapportage? Reactie Tweede Kamer en Algemene Rekenkamer Indeling van de rapportage Begrippen en actoren toegelicht Uitvoeringssituatie in 2001 en daarna

2. Het terrein handhavingsbeleid 2.1 Handhavingsbeleid gericht op financiële risico’s 2.2 Handhavingsbeleid gericht op risico’s op de werkplek

25 27 28

3. Doelstellingen en resultaten per handhavingsonderwerp 3.1 Handhaving gericht op financiële risico's 3.1.1 Kwaliteit van het uitvoeringsproces: een alerte en lerende organisatie 3.1.2 Gegevensuitwisseling: naar ‘schonere’ bestanden 3.1.3 Bestrijding van georganiseerde fraude: doelmatig samenwerken 3.1.4 Internationale handhaving: naar een vergelijkbaar handhavingsniveau 3.1.5 Afdoening: tekortkomingen adequaat aanpakken 3.1.6 Sturing handhaving: meer zicht op handhaving

31 33 33 36 40 42 45 47

3.2 3.2.1 3.2.2 3.2.3 3.2.4 3.2.5

Handhaving gericht op risico's op de werkplek Kwaliteit van het uitvoeringsproces: versterking risicoanalysemodel Gegevensuitwisseling: samen inspecteren Internationale handhaving: deskundigheidsbevordering Afdoening: sanctiebeleid op maat Sturing handhaving: bedrijfstakgestuurde informatie

4. Resultaten in cijfers 4.1 Handhaving gericht op financiële risico’s 4.1.1 Lisv en uvi’s: handhaving van werknemersverzekeringen (collecterend) 4.1.2 Lisv en uvi’s: handhaving van werknemersverzekeringen (distribuerend) 4.1.3 SVB: handhaving van volksverzekeringen 4.1.4 Gemeenten: handhaving van sociale voorzieningen 4.1.5 Arbeidsinspectie: handhaving van Wav en ESF 4.2

4

Handhaving gericht op risico’s op de werkplek


49 49 49 50 50 51

53 55 58 60 63 65 68 69

Inhoud 5. Het beleid getoetst 5.1 Oordelen van IWI 5.1.1 Volksverzekeringen: oordeel over SVB 5.1.2 Werknemersverzekeringen: oordeel over Lisv en uvi’s 5.1.3 Oordeel over trendrapportage handhaving van UWV 5.2

Onderzoek Algemene Rekenkamer

6.Tot slot

Bijlagen B1 B2 B3 B4 B5

71 73 73 74 75 76

77

Vormen van uitkeringsfraude Resultaten per werknemersverzekering Resultaten per volksverzekering Lijst van afkortingen Overzicht van gebruikte rapportages

81 83 84 85 86 88


5

6


Tussenblad

8


Samenvatting en conclusies Inleiding SZW streeft in haar handhavingsbeleid naar een zo hoog mogelijk nalevingsniveau van wetgeving op het hele domein van werknemers- en volksverzekeringen, sociale voorzieningen, arbeidsomstandigheden, arbeidsverhoudingen en arbeidsmarkt. Handhaving is niet alleen van belang op het terrein van sociale zekerheid en tewerkstelling van vreemdelingen, maar ook op het terrein van subsidies van het Europees Sociaal Fonds, arbeidsomstandigheden en arbeidstijden. De rapportage over 2001 geeft een aanzet tot verbreding van de verantwoording over het handhavingsbeleid tot het hele domein van SZW. De uitbreiding met arbeidsomstandigheden en arbeidstijden betekent dat nu ook wordt ingegaan op handhavingsvraagstukken waarbij niet-naleving gevolgen kan hebben voor de gezondheid en veiligheid van werknemers op hun werkplek. De resultaten over het door SZW gevoerde handhavingsbeleid in 2001 zijn in de rapportage niet alleen weergegeven in cijfers, maar ook naar handhavingsonderwerp. De volgende onderwerpen komen aan bod: kwaliteit van het uitvoeringsproces gegevensuitwisseling bestrijding van georganiseerde fraude internationale handhaving afdoening sturing van de handhaving Voor elk van deze onderwerpen zijn doelstellingen weergegeven.Vervolgens is beschreven tot welke resultaten het handhavingsbeleid in 2001 heeft geleid en in hoeverre de doelstellingen zijn behaald. SZW streeft voor volgende verantwoordingsrapportages naar beter meetbare doelstellingen.

Doelstellingen en resultaten van de handhaving gericht op financiële risico’s, per handhavingsonderwerp Kwaliteit uitvoeringsproces De organisaties SVB, Lisv en uvi’s hebben in 2001 aandacht besteed aan de fraudealertheid van de eigen medewerkers. Deze organisaties ontwikkelden ook risicoanalyses. Geconcludeerd kan worden dat het instrument risicoanalyse nog niet overal effectief ingezet wordt. De risicoanalyse voor het distribuerende proces bij de uvi’s dient verder opgebouwd te worden. Gemeenten kunnen gebruik maken van instrumenten uit de Kennisbank waarmee zij op eigen wijze hun fraudealertheid en risicoanalyse kunnen verbeteren. De uitvoeringsorganisaties dienen permanente aandacht te besteden aan de fraudealertheid van hun medewerkers. Het instrument voorlichting is ingezet om de kennis van uitkeringsgerechtigden en uitvoeringsorganisaties over de plichten die aan een uitkering zijn verbonden te vergroten. Ook potentiële aanvragers van subsidies in het kader van het Europees Sociaal Fonds zijn in een vroeg stadium over de regels rondom de subsidieaanvraag geïnformeerd. Nu in 2001 steeds meer en betere preventieve instrumenten zijn ontwikkeld, dient de


9

aandacht vooral uit te gaan naar een effectief gebruik van deze instrumenten. Aandacht voor voorlichting, fraudealertheid en risicoanalyse blijft ook in de toekomst gewenst. Gegevensuitwisseling Door gegevensbestanden te koppelen kan witte fraude opgespoord worden. Bij gemeenten moest witte fraude blijken uit de signalen die het Inlichtingenbureau genereert. De start van gegevensuitwisseling door het Inlichtingenbureau heeft drie maanden vertraging opgelopen, waardoor maar zestien gemeenten in 2001 gebruik konden maken van het systeem. De evaluatie van een instrument dat bij Lisv samenloopsignalen genereerde, de Gemeenschappelijke Verwijs Index, toont aan dat regelmatige bijsturing van het instrument noodzakelijk is. Naast de Gemeenschappelijke Verwijs Index leidt ook de screening van het bestand gedetineerden in het kader van de Wet Sociale zekerheidsrechten gedetineerden tot het genereren van signalen van samenloop met sociale verzekerings- en bijstandsuitkeringen. Ten slotte heeft de SVB de gegevensuitwisseling met de Belastingdienst voortgezet en gegevensuitwisseling met de Informatie Beheer Groep en de Gemeentlijke Basisadministratie opgestart. De verbetering van kwaliteit van de brongegevens waarvan bij gegevensuitwisseling gebruik wordt gemaakt, is onderdeel van diverse trajecten en staat hoog op de agenda. Deze trajecten zullen bijdragen aan opschoning van de gebruikte be-standen en daardoor een betere bruikbaarheid van elkaars (bron)gegevens. SZW meent dat verbetering van de huidige vormen van gegevensuitwisseling noodzakelijk is. Bovendien dienen nieuwe, tot dusver voor dit doel ongebruikte, gegevens aangeboord te worden. Misbruik komt dan sneller aan het licht. Daartoe dienen de juridische mogelijkheden verkend te worden. Georganiseerde fraude De interdisciplinaire aanpak is in 2001 voortgezet, met als gevolg dat een aanzienlijk aantal fraudegevallen is opgespoord. De samenwerking in interventieteams is in 2002 voortgezet. Vanaf mei 2002 is de Sociale Inlichtingen- en Opsporingsdienst gestart met bestrijding van complexe fraude op het terrein van de sociale zekerheid. Daarmee zal SZW meer vat krijgen op verschillende, samenhangende vormen van fraude. Identiteitsfraude kwam in 2001 veelvuldig aan het licht. Deze vorm van fraude blijkt de toegang te zijn tot andere vormen van fraude. Om identiteitsfraude aan te pakken hebben organisaties samen controles uitgevoerd. Daarnaast is begonnen met het inventariseren van misbruik van sofinummers en met het ontwikkelen van alternatieve methoden om de identiteitscontrole vorm te geven. SZW heeft identiteitsfraude voor de komende jaren als een speerpunt van het handhavingsbeleid benoemd. Internationale fraude In sommige gevallen verliep het afsluiten van de verdragen en de controle op de naleving ervan niet zoals gepland.Vooral de controle op vermogen door de sociaal attachés in Marokko in het kader van de Algemene bijstandswet heeft daardoor vertraging opgelopen. Bij allochtone uitkeringsgerechtigden bleken veel vragen te bestaan over de achtergronden van controles en rechten en plichten op dit gebied. SZW gaf daarom voorlichting aan uitkeringsgerechtigden en gemeenten. Om de controle in het buitenland te intensiveren en om meer inzicht te krijgen in handhavingsrisico’s in het buitenland werden twee extra controleteams (bij SVB en Gak) opgericht. SZW onderzoekt of aanpassing van verdragen op onderdelen, zoals de inzet van sanctiemiddelen bij niet-medewerking, kan leiden tot een

10


striktere naleving van het verdrag. SZW streeft naar een met Nederland vergelijkbaar handhavingsniveau in het buitenland. Afdoening De afdoening is de laatste schakel in de handhavingsketen, het sluitstuk. Eenmaal geconstateerd misbruik dient bestraft te worden. Bovendien heeft sanctionering van overtredingen een afschrikwekkend effect voor potentiële fraudeurs. Daarmee heeft een effectieve afdoening ook een preventieve werking. Instrumenten die SZW inzet om overtredingen te bestraffen zijn de maatregel, de bestuurlijke boete en het proces-verbaal. Waar nodig werd het instrumentarium in 2001 aangepast of trad SZW in overleg met het Openbaar Ministerie om de afdoening via de strafrechtelijke weg te bespreken. Aanpassing van het instrumentarium bleek soms nodig, bijvoorbeeld vanwege een gebrek aan uniforme toepassing of een onevenredig zwaar boetebeleid. In 2001 is er de nodige aandacht geweest voor afdoening. De afdoening kan echter nog worden verbeterd. Sturing SZW beschikte in 2001 over informatie die wees op tekortkomingen bij de uitvoering van de Algemene bijstandwet in Amsterdam. Naar aanleiding van die informatie heeft SZW afspraken gemaakt met de gemeente Amsterdam. De gewijzigde fraudestatistieken geven meer inzicht in vorderingen op debiteuren, zodat SZW bij kan sturen als bijvoorbeeld de inning van vorderingen in gevaar komt. Dit neemt niet weg dat er verbeteringen nodig zijn. Zo moet de vergelijkbaarheid van het cijfermateriaal van de statistieken worden verbeterd. Naast voldoende informatie voor bijsturing, is ook van belang dat handhaving als prioritair thema wordt gezien. Illustratief voor de aandacht voor handhaving in 2001 waren de bestuurlijke afspraken met gemeenten in de Agenda voor de Toekomst en de hernieuwde aandacht voor handhaving in het kader van het Europees Sociaal Fonds. In de toekomst kan het zicht op handhaving nog worden verbeterd.

Doelstellingen en resultaten van de handhaving gericht op risico’s op de werkplek, per handhavingsonderwerp Bij handhaving gericht op deze risico’s op de werkplek zijn vijf handhavingsonderwerpen aan de orde (exclusief ‘georganiseerde fraude’). Kwaliteit van het uitvoeringsproces De Arbeidsinspectie kiest voor haar projectmatige inspecties een bedrijfstakgerichte benadering. De reden hiervoor is de samenhang in problematiek en de mogelijkheid om bedrijven via de bedrijfstakorganisaties te beïnvloeden. Om transparante keuzes te kunnen maken bij de prioriteitstelling van de inspectieprojecten, is in 2001 het risicoanalysemodel versterkt. Gegevensuitwisseling en internationale handhaving De Arbeidsinspectie heeft in 2001 samengewerkt met de inspectiedienst Verkeer en Waterstaat, ter ondersteuning van arbo-inspecties in het beroepsgoederenvervoer. Daarnaast was de Arbeidsinspectie in 2001 betrokken bij de ondersteuning van Arbeidsinspecties van kandidaat-EU-landen.


11

Nederland nam in 2001 deel aan twee werkgroepen van het Senior Labour Inspectorate Committee. De eerste hield zich bezig met het uitwisselen van informatie en coördineren van het markttoezicht op machines en arbeidsmiddelen. De tweede ging over grensoverschrijdende handhaving. De werkgroep inventariseerde problemen tussen landen bij het vervolgen, het opleggen van boeten of het horen van personen uit andere landen. Afdoening Voor de handhaving van de Arbowet wordt vanaf 1999 de bestuurlijke boete gehanteerd om zo zelf sneller overtredingen te kunnen bestraffen. Voor het versterken van de handhaving van de Arbeidstijdenwet is in 2001 besloten tot invoering van de bestuurlijke boete. In 2002 bereidt SZW hiertoe een wetsvoorstel voor. De huidige instrumenten in de Arbeidstijdenwet zijn het geven van een waarschuwing of het stellen van een eis (lichte instrumenten), het stilleggen van het werk en het opmaken van een proces-verbaal (zware instrumenten). De inzet van het instrument wordt bepaald door de ernst van de overtreding. Sturing De Arbeidsinspectie heeft zich in 2001 verder voorbereid op de invoering van een bedrijfstakgericht aansturings- en organisatiemodel voor haar projectmatige inspecties. Per cluster (industrie, bouw en dienstverlening) bepaalt de Arbeidsinspectie jaarlijks op basis van analyses welke bedrijfstakken geïnspecteerd gaan worden. Bij de selectie van bedrijfstakprojecten spelen de veronderstelde ernst van de arbo-problematiek, de ingeschatte risico’s en de informatieve waarde die inspecties kunnen hebben een rol.

Resultaten in cijfers Werknemersverzekeringen In 2001 zijn voor het collecterende proces nagenoeg 12.000 waarnemingen ter plaatse uitgevoerd. Dit zijn controles uitgevoerd door looninspecteurs bij aselect gekozen bedrijven. Daarnaast zijn 11.000 validiteitchecks uitgevoerd in voornamelijk de horeca door buitendienstmedewerkers. Geconcludeerd kan worden dat het afgesproken aantal controles bij bedrijven van 20.000 in 2001 qua omvang gehaald is maar qua inhoud niet, daar validiteitchecks op onderdelen afwijken van waarnemingen ter plaatse. Het totaal aantal fraudesignalen in 2001 is, na een stijging in 2000, weer gedaald tot onder het niveau van 1999. Deze daling heeft een technische oorzaak: namelijk een aanpassing in het registratiesysteem. Bij Sfb worden reguliere controles die voorheen ten onrechte als onderzoekswaardige fraudesignalen werden geteld, niet meer als zodanig geregistreerd. Hoewel het aantal fraudesignalen is gedaald, zijn in 2001 relatief meer signalen onderzocht. In 2000 was 36% van de signalen in onderzoek genomen, in 2001 is circa 50% onderzocht. In de collecterende functie worden de meeste boeten opgelegd vanwege het overtreden van loonopgave-verplichtingen. In 2001 werden zo’n 31.000 administratieve boeten opgelegd. Uit gegevens van Gak, Sfb en Cadans, blijkt dat ruim 14.000 boeten voortvloeiden uit overtredingen die zijn geconstateerd op basis van in totaal 28.000 looncontroles. Verder werden in 2001 door de vijf uvi's in totaal 6.300 boeten opgelegd voor een totaal-bedrag van ruim € 1,5 miljoen voor het niet nakomen van de reïntegratie-verplichting WAO. Het aandeel non-afdoening steeg van 14% in 1999 naar 22% in 2001. Oorzaken zijn niet bekend.

12


In het distribuerende proces nam het aantal controles naar een rechtmatige verstrekking van een uitkering door uvi’s in 2001 toe. Als de overtredingen die (nog) niet tot financiële schade hebben geleid buiten beschouwing worden gelaten, komen de meeste overtredingen van de inlichtingenplicht bij de WW voor. In de WW worden ook de meeste maatregelen opgelegd, vanwege ‘het onvoldoende trachten arbeid te verkrijgen’. De toename in het aantal boeten en maatregelen bij de ZW is mede te wijten aan een verscherpte controle, zoals op de identificatieplicht. Hoewel het aantal boeten en maatregelen (totaal) gelijk bleef ten opzichte van 2000, daalde het aantal aangiften opnieuw.Verhoging van de aangiftegrens en afspraken met het Openbaar Ministerie waren daarvan de oorzaak. Het geconstateerde benadelingsbedrag steeg in 2001, net als in het collecterend proces. De stijging wijst op een aangescherpt handhavingsbeleid met gerichtere controle en opsporing. Uit de gegevens van het Gak over 2001 blijkt dat slechts 43% van het totaal in te vorderen bedrag daadwerkelijk is gerealiseerd. De Tweede Kamer is daarover geïnformeerd. Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen werkt aan een verbetering van het incassotraject. Geconcludeerd kan worden dat in het algemeen de validiteit van de gegevens meer aandacht verdient, zodat meer betrouwbare cijfers over USZO (en op onderdelen ook van GUO) beschikbaar komen. Ook is de informatie over het afdoeningsproces en in het bijzonder het inningsproces tekort geschoten, waardoor de sturing op dit deel van het handhavingsproces niet optimaal kan zijn.Verbetering is nodig.Voor zover cijfers over incasso wel beschikbaar zijn, duiden deze op openstaande posten, waardoor de preventieve werking die van een effectieve afdoening uitgaat aan kracht verliest. Het invorderen van openstaande gelden verdient meer aandacht. Volksverzekeringen Naar aanleiding van gegevensuitwisseling met de Gemeentelijke Basisadministratie voerde de SVB controles uit op samenwonen bij 5000 geselecteerde klanten/adressen. Daarvan was in 2001 de helft afgerond en bleek ongeveer een kwart hiervan samen te wonen zonder dat doorgegeven te hebben aan de SVB. Geconcludeerd kan worden dat deze gegevensuitwisseling met authentieke bronnen zoals Gemeentelijke Basisadministratie een zinvolle bijdrage heeft geleverd aan de controle op naleving van de inlichtingenplicht. In 2001 registreerde de SVB alleen fraudesignalen die tot een onderzoek door de sociaal rechercheur hebben geleid. Hierdoor zijn cijfers over fraudesignalen tussen de SVB en uvi’s onderling niet vergelijkbaar vanwege de voorselectie die de sociaal rechercheur gemaakt heeft. De SVB wil in 2002 een begin maken met de registratie van alle signalen van mogelijke fraude, dus ook de signalen die niet leiden tot een fraudeonderzoek. Hierdoor zal op zijn vroegst over 2003 inzicht worden verkregen in de totale werkvoorraad, doorstroom en afhandeling van alle signalen. In 2001 is het percentage vooronderzoeken dat leidde tot een opsporingsonderzoek gestegen van 23% naar 29%.Van deze opsporingsonderzoeken bleek vervolgens 94% te leiden tot aangifte bij het Openbaar Ministerie. Daaruit kan opgemaakt worden dat een kwaliteitsverbetering in de handhaving nog steeds resultaat oplevert in het traject van fraudesignaal tot sanctionering. Een nadeel van het werken met belastingsignalen is het late tijdstip waarop gegevens van de Belastingdienst beschikbaar zijn. Ondanks dit nadeel is de effectiviteit van de gegevensuitwisseling met de Belastingdienst de afgelopen jaren sterk verbeterd en blijkt de


13

Belastingdienst een zinvolle informatiebron voor de SVB te zijn. Het percentage fraudeconstateringen na onderzoek bij de AOW steeg van 8% in 1997 tot bijna 23% in 1999. Bij de Anw is een vergelijkbare stijging waarneembaar. In 2001 heeft de SVB 27% meer overtredingen geregistreerd dan in 2000. Het overgrote deel van de geregistreerde overtredingen is zowel in 2000 als in 2001 afgedaan met een waarschuwing. In 2000 bedroeg dit 66% van alle overtredingen, in 2001 is dit gestegen naar 70% van de overtredingen. Hoewel het aantal opgelegde sancties is gestegen doordat er meer overtredingen zijn geconstateerd, zijn er verhoudingsgewijs minder boeten en maatregelen opgelegd in 2001. Slechts 1% van de overtredingen leidde in 2001 (en in 2000) tot aangifte bij het Openbaar Ministerie. Onduidelijk is of deze trends veroorzaakt zijn doordat de SVB minder streng sanctioneerde of doordat er gewoonweg veel lichte overtredingen waren die met een waarschuwing afgedaan konden worden. De meeste boeten, maatregelen en waarschuwingen worden toegepast in het kader van de AKW. De SVB gaat onderzoek doen naar de oorzaken van deze stijging. Het is van belang dat uit het SVB-onderzoek duidelijk wordt wat de oorzaak van deze trends is. De meeste opsporingsonderzoeken hebben betrekking op de Anw. Dit duidt op zwaardere overtredingen in de Anw. Signalen over leefvormfraude leiden vaker tot aangifte dan signalen over inkomensfraude, omdat de opzet bij inkomensfraude lastig is te bewijzen. In 2001 is in totaal € 85 miljoen aan terugvorderingen vastgesteld bij de volksverzekeringen. Een hoog percentage (96%) is daadwerkelijk al ingevorderd. De hoge mate van incasso is bij de AOW (is 60% van totale terugvorderingsbedrag) mogelijk doordat in veel gevallen het teveel betaalde bedrag direct verrekend wordt met de lopende uitkering. Overigens is slechts een klein deel van het totale terugvorderingsbedrag het gevolg van een boeteoplegging. Er zijn geen aparte gegevens beschikbaar over het slagingspercentage van terugvorderingen van boetebedragen. Gemeenten In 2001 hebben gemeenten 8% meer fraudegevallen opgespoord dan in het jaar 2000. Het totale fraudebedrag is echter gedaald met 13%, naar een bedrag van € 47 miljoen. Dit betekent dat er gemiddeld een lager fraudebedrag per fraudegeval is vastgesteld. Zowel qua aantal als qua schadebedrag maakt witte fraude een groot deel uit van het totaal aan fraudegevallen bij gemeenten. Dit aandeel wordt steeds kleiner. Gemeenten constateren dus steeds meer andersoortige fraudegevallen. In 2001 was € 22 miljoen (= 47% van het totaalbedrag) en 59% van alle fraudeconstateringen aan witte fraude toe te schrijven. Zwarte fraude hoort na witte fraude en overige fraudegevallen thuis in de top drie van fraudegevallen. Zwarte fraudegevallen maken 9% uit van het totale aantal opgespoorde fraudegevallen, en waren goed voor 15% van het totaal opgespoorde fraudebedrag. Dit laatste komt neer op een bedrag van € 7 miljoen. Tot slot nam het aantal boeten toe, terwijl het aantal processen-verbaal afnam. Minder fraudeconstateringen zijn onbestraft gelaten.

14


Arbeidsinspectie (Wet arbeid vreemdelingen en Europees Sociaal Fonds) De Arbeidsinscpectie constateerde in 2001 een stijging van het aantal processen-verbaal dat in het kader van de Wet arbeid vreemdelingen werd opgelegd. De meeste overtredingen bleken voor te komen in de horeca en de landen tuinbouw. De toename van het aantal processen-verbaal wordt veroorzaakt door de inzet van het Westland Interventieteam. Op het terrein van het Europees Sociaal Fonds heeft de Arbeidsinspectie in 2001 55 adviezen uitgebracht die betrekking hebben op onregelmatigheidsmeldingen over de tweede helft van 2000. Bij 27 ESF-projecten is door de Arbeidsinspectie geadviseerd tot aangifte over te gaan. Op één na hebben deze adviezen geleid tot aangifte bij het Openbaar Ministerie. Arbeidsinspectie (Arbo en ATW) De Arbeidsinspectie pakt ook misstanden aan op de beleidsterreinen arbeidsomstandigheden en arbeidsverhoudingen. Door het aangescherpte handhavingsbeleid steeg het aantal boeterapporten en het bedrag aan ontvangen boeten op het terrein van de arbeidsomstandigheden in 2001.Van de overtredingen op het terrein van de arbeidsomstandigheden zijn er circa 70 afgedaan met een proces-verbaal. Op het terrein van de Arbeidstijdenwet zijn in 2001 265 overtredingen afgedaan met een proces-verbaal. In 2000 werden er meer zaken met een proces-verbaal afgedaan doordat in dat jaar meer inspectie-projecten Arbeidstijdenwet zijn uitgevoerd.

Tot slot Nieuw beleid is opgenomen in het SZW-handhavingsprogramma, waarin de maatregelen voor de jaren 2003-2006 worden beschreven. Organisatorisch is het een en ander veranderd in 2002. Binnen SZW zijn opgericht: Inspectie Werk en Inkomen, de Sociale Inlichtingen- en Opsporingsdienst en het Bureau Opsporingsbeleid. Door deze wijzigingen kan SZW directer sturen op het terrein van handhaving. Daarnaast zijn het Lisv en de uvi’s samengegaan in Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen. Het doel is een uniforme uitvoering van werknemersverzekeringen en daardoor op termijn meer efficiëntie, ook op het terrein van handhaving.


15

16


Tussenblad

18


1.

Inleiding Voor u ligt de Integrale Rapportage Handhaving 2001, waarmee het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) verantwoording aflegt over het gevoerde handhavingsbeleid in 2001. Aandacht voor handhaving betekent aandacht voor het naleven van regels die in een democratisch rechtssysteem tot stand zijn gekomen. SZW streeft in haar handhavingsbeleid naar een zo hoog mogelijk nalevingsniveau van wetgeving op het hele domein van werknemers-1 en volksverzekeringen2, sociale voorzieningen3, arbeidsomstandigheden4, arbeidsverhoudingen5 en arbeidsmarkt6.

1.1

Waarom een integrale rapportage? De Tweede Kamer heeft in 2000 aangegeven de cijfers in het financiële jaarverslag onvolledig en de wijze van informatieverstrekking rondom de handhaving te versnipperd te vinden. De behoefte aan een compleet beeld sloot aan bij de behoefte van SZW een integrale rapportage voor alle handhavingstaken op te stellen. Door te kiezen voor een integrale benadering wordt het mogelijk om de onderlinge samenhang in handhaving van de verschillende SZW-wetten in kaart te brengen, eventuele tekortkomingen aan te duiden en hiervoor nieuw beleid te ontwikkelen. Vorig jaar heeft SZW voor de eerste keer de integrale rapportage handhaving aan de Tweede Kamer geleverd. Qua opzet sluit deze rapportage grotendeels aan bij de rapportage van vorig jaar. Hoewel het accent ligt op de verantwoording over 2001, zijn zoveel mogelijk ook de cijfers van 2000 en 1999 gegeven, zodat de resultaten in hun context te beoordelen zijn. De bedragen in deze rapportage zijn in euro’s vermeld. In vergelijking met vorig jaar is de rapportage op onderdelen uitgebreid, om het SZWbrede karakter van de integrale handhavingsrapportage te vergroten. Naast informatie over handhaving in de sociale zekerheid (bijstand, volks- en werknemersverzekeringen) en op het gebied van tewerkstelling van vreemdelingen is informatie opgenomen over de naleving rond subsidies van het Europees Sociaal Fonds (ESF). Ook komt handhaving op het terrein van de arbeidsomstandigheden en arbeidstijden aan de orde. Daarmee wordt ingegaan op handhavingsvraagstukken, waarbij niet-naleving gevolgen kan hebben voor de gezondheid en veiligheid van werknemers op hun werkplek. Tot slot is meer dan vorig jaar het accent gelegd op alle handhavingsinspanningen, waarvan 1. Het gaat in deze rapportage om de ZW, WAO, WAZ en WW. 2. Het gaat in deze rapportage om de AOW, AKW, en Anw. 3. Het gaat in deze rapportage om de Abw, IOAW, en IOAZ. Ook de Wajong en TW zijn sociale voorzieningen. Deze worden echter uitgevoerd door de uvi’s. Resultaten over deze twee wetten zijn daarom opgenomen onder ‘werknemersverzekeringen’. 4. Het gaat in deze rapportage om de Arbowet. Daarnaast heeft de Arbeidsinspectie nog taken in oa. de Kernenergiewet (KEW), Bestrijdingsmiddelenwet (BMW) en de Wet Gevaarlijke werktuigen (WGW). 5. Het gaat in deze rapportage om de ATW. 6. Het gaat in deze rapportage om de Wav en ESF.


19

fraudebestrijding een onderdeel is. Niet elke overtreding (bijvoorbeeld onvoldoende solliciteren of een uitkering te laat aanvragen) staat gelijk aan het plegen van fraude. In deze rapportage gaat handhaving over het voorkómen en bestrijden van fraude en andere overtredingen. Dit jaar wordt voor het laatst op deze wijze verantwoording afgelegd over het handhavingsbeleid. In het vervolg zal verantwoording over het handhavingsbeleid integraal onderdeel worden van de reguliere algemene verantwoordingsrapportages. Zowel voor SZW als voor de uitvoeringsorganisaties UWV en SVB geldt het SZW-handhavingsprogramma als leidraad voor de verantwoording. De VBTB-uitgangspunten worden daarbij inachtgenomen. De aan de Tweede Kamer in het Algemeen Overleg van 27 februari 2002 toegezegde verbeteringen (uitbreiding prestatie-indicatoren en concretisering doelstellingen) zullen in de reguliere rapportages worden doorgevoerd. 1.2

Reactie Tweede Kamer en Algemene Rekenkamer De Tweede Kamer gaf in het Algemeen Overleg van 27 februari 2002 aan, het integrale beeld over handhaving in 2000 te waarderen. Zowel de Tweede Kamer als de Algemene Rekenkamer gaven een aantal verbeterpunten7 aan. Gezien het moment waarop het Algemeen Overleg heeft plaatsgevonden, was het niet meer mogelijk om alle verbeterpunten voor de handhavingsrapportage 2001 doorgevoerd te krijgen. Met uitzondering van de opsporing8 is voor de handhavingsdoelstellingen concretisering vanaf het jaar 2003 mogelijk, omdat het beleid voor het jaar 2001 en 2002 al geformuleerd was.Voor de vergelijkbaarheid van cijfers geldt in grote lijnen hetzelfde. Registratiesystemen en statistieken zijn niet met terugwerkende kracht aan te passen, zodat verbeteringen op dit punt met ingang van 2003 doorgevoerd kunnen worden. Waar mogelijk heeft SZW in deze verantwoordingsrapportage over 2001 cijfers op een vergelijkbaar niveau gebracht, dan wel duidelijk aangegeven welke cijfers wel en niet vergelijkbaar zijn. Inmiddels heeft SZW actie ondernomen om te komen tot het stroomlijnen van handhavingsdefinities. Stroomlijning is noodzakelijk om de kwantitatieve informatie van de diverse instanties binnen de sociale zekerheid op een zinvolle wijze te kunnen vergelijken. Ook het verder ontwikkelen van prestatie-indicatoren is gestart. De overige verbeterpunten zijn zoveel mogelijk in de huidige rapportage doorgevoerd.

1.3

Indeling van de rapportage De rapportage volgt de lijn van de beleidscyclus. In hoofdstuk 2 komen het handhavingsbeleid aan de orde. De doelstellingen voor 2001 voor een zestal handhavingsonderwerpen en de bijbehorende resultaten zijn te vinden in hoofdstuk 3. Hoofdstuk 4 en bijlage 2 en 3 7. Samengevat komen deze verbeterpunten op het volgende neer: 1) zorg voor eenduidige fraudedefinities zodat de cijfers onderling vergelijkbaar zijn, 2) geef de cijfers weer per wet in plaats van per SZW-terrein, zodat het informatiegehalte van de gegevens behouden blijft, 3) probeer het ontbreken van cijfers zoveel mogelijk te voorkomen en verbeter de prestatie-indicatoren, 4) geef meer concrete, meetbare doelstellingen aan, waardoor de inzet van middelen beter kan worden afgezet tegen het resultaat, 5) geef meer inzicht in de opbrengst van de fraudebestrijding, uitgedrukt in hoogte van boeten, teruggevorderde bedragen en stopgezette uitkeringen. 8. Voor de opsporing is in 2001 reeds gestart met de concretisering van doelstellingen, wat geleid heeft tot een opsporingsbeleidsplan en handhavingsarrangementen met het Openbaar Ministerie (OM).

20


geven in cijfers weer welke resultaten de uvi’s, SVB, gemeenten en Arbeidsinspectie (AI) hebben geboekt als het gaat om preventie, controle, opsporing en afdoening. In hoofdstuk 5 is het oordeel van IWI over het handhavingsbeleid van Lisv, de uvi’s en SVB opgenomen. Bovendien wordt in dat hoofdstuk het rapport van de Algemene Rekenkamer (ARK) over inspectiediensten beschreven. De rapportage is afgesloten met een korte vooruitblik op ontwikkelingen op het SZW-handhavingsterrein (hoofdstuk 6). Tot slot, deze rapportage is gebaseerd op rapporten van diverse instanties die belangwekkende zaken hebben gemeld over de opzet, werking, resultaten en effecten van handhaving in 2001. De belangrijkste resultaten en conclusies zijn in deze rapportage opgenomen. Gedetailleerde informatie is te vinden in de rapporten zelf (voor een overzicht zie bijlage 5). 1.4

Begrippen en actoren toegelicht In deze rapportage komen de begrippen uitvoering, handhaving, handhavingsketen, controles en inspecties, opsporing en toezicht aan de orde. Al deze begrippen hebben met elkaar te maken, liggen in elkaars verlengde of overlappen elkaar. De overeenkomsten en verschillen worden hieronder uitgelegd. Tevens wordt vermeld welke organisaties betrokken zijn bij het uitvoeren van wetten, het handhaven ervan en het toezicht daarop. Op het SZW-beleidsterrein waren in het jaar 2001 meerdere partijen belast met de uitvoering van wetten: de gemeenten voerden de (meeste) sociale voorzieningen uit en de Sociale Verzekeringsbank (SVB) de volksverzekeringen. De uitvoeringsinstellingen (uvi’s) voerden de werknemersverzekeringen (en twee sociale voorzieningen) uit in opdracht van het Landelijk instituut sociale verzekeringen (Lisv). De Arbeidsvoorzieningsorganisatie (Arbvo) voerde tot april 2001 de regelingen in het kader van ESF uit, waarna het Agentschap SZW de uitvoering overnam. Deze organen9 waren ook belast met de handhaving van de wetten en regelingen die zij uitvoerden. Bij de Wet arbeid vreemdelingen (Wav), de Arbeidstijdenwet (ATW) en Arbeidsomstandighedenwet (Arbowet) ligt de situatie iets anders. De uitvoering van de Wav was in 2001 belegd bij Arbvo, terwijl de AI (als onderdeel van SZW) was belast met de handhaving van deze wet. De uitvoering van de ATW en Arbowet is niet belegd bij een specifiek orgaan: werkgevers behoren in hun bedrijfsvoering rekening te houden met de ATW en Arbowet, werknemers behoren zich eveneens aan de ATW en Arbowet te houden. De AI controleert de naleving van deze twee wetten. Handhaving is een verzamelbegrip voor alle activiteiten in de privaatrechtelijke, bestuursrechtelijke of strafrechtelijke sfeer, die de bevordering van de naleving van algemeen geldende rechtsregels en individuele voorschriften tot doel hebben. Handhaving is dus het bevorderen dat wetten en regelingen in overeenstemming met hun doel en strekking worden benut en toegepast. Hieronder vallen activiteiten in de preventieve sfeer, maar ook activiteiten in de repressieve sfeer. Te denken valt aan het uitvoeren van controles en het verrichten van

9. De Arbeidsvoorzieningsorganisatie was belast met de uitvoering van ESF. De handhaving gebeurde sinds medio 2000 grotendeels door de AI, die een fraudesignalerende en een adviserende taak richting Arbvo had. Ook voerde de AI de opsporingsonderzoeken naar ESF-fraude uit. Per 1 januari 2002 is de fraudesignalerende en adviserende taak overgegaan naar het Agentschap SZW. De opsporingstaak is per 1 januari 2002 in z’n geheel overgegaan van de AI naar de SIOD.


21

opsporingsonderzoeken. De schakels preventie, controle, opsporing en afdoening vormen samen de handhavingsketen. Preventie is het voorkomen van misbruik en stimuleren van juist gebruik. Dit gebeurt bijvoorbeeld door voorlichting, door de zichtbare aanwezigheid van een controleur en door fraudealertheid van uitvoeringsbeambten. Ook van controle- en opsporingsactiviteiten gaat een preventieve werking uit. Controles uitvoeren en inspecties verrichten zijn begrippen voor dezelfde soort handhavingsactiviteiten. In alle gevallen gaat het om het vaststellen of de regels zijn nageleefd. Opsporing ligt vooral in het verlengde van uitkomsten van controles. Opsporen is het hanteren van opsporingsbevoegdheden om te komen tot opheldering van een vermoedelijk gepleegd strafbaar feit. Controle en inspectie enerzijds en opsporing anderzijds hebben dus betrekking op een bepaald deel van de handhavingsketen. Het sluitstuk in de handhavingsketen is de afdoening. Afdoening bestaat uit het terug- en invorderen van onterecht betaalde (uitkerings-)bedragen en ten onrechte niet betaalde premies, het opleggen en innen van boeten en maatregelen of het strafrechtelijk vervolgen van overtreders. Toezicht is het onafhankelijk van de uitvoerder toetsen of de uitvoering voldoet aan de (wettelijke) eisen. In dat kader hield het College van toezicht sociale verzekeringen (Ctsv) in 2001 toezicht op de uitvoering van wetten door uvi’s, Lisv en de SVB. SZW was verantwoordelijk voor het uitoefenen van het toezicht op de sociale voorzieningen, de uitvoering van Wav, ATW, Arbowet en op de uitvoering van ESF. Tabel 1 geeft schematisch weer welke organen in 2001 wetten uitvoeren, zorgen voor de handhaving en het toezicht. tabel 1: Overzicht van uitvoerders, handhavers en toezichthouders op SZW-terreinen Uitvoering door

Handhaving door

Toezicht door

Werknemersverzekeringen

Lisv/uvi’s

Lisv/uvi’s

Ctsv

Volksverzekeringen

SVB

SVB

Ctsv

Sociale voorzieningen

Gemeenten

Gemeenten

SZW

Wav

Arbeidsvoorziening

Arbeidsinspectie (SZW)

SZW

ATW en Arbowet

Werkgevers en werknemers Arbeidsinspectie (SZW)

SZW

ESF

Tot april 2001: Arbeidsvoorziening

Tot april 2001: controle door Arbeidsvoorziening

SZW

Vanaf april 2001: Agentschap SZW

Vanaf april 2001: controle door Agentschap SZW opsporing door Arbeidsinspectie (SZW)

22


1.5

Uitvoeringssituatie in 2001 en daarna Het jaar 2001 is het laatste jaar waarin de uitvoering van de werknemersverzekeringen opgedragen was aan het Lisv, dat de uitvoering gemandateerd had aan vijf uvi’s (Gak, GUO, Sfb, Cadans en USZO). Vanaf 1 januari 2002 zijn de vijf uvi’s samengegaan in Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV). Het Lisv is per 1 januari 2002 deels opgegaan in SZW en deels in UWV. Verder is de Sociale Inlichtingen- en Opsporingsdienst (SIOD) in 2002 operationeel geworden. Deze neemt de zware, kolomoverstijgende fraudezaken over van de AI, UWV, de gemeenten en SVB. Met de wijzigingen in de uitvoering en handhaving van wetten is ook het toezicht gewijzigd. In 2002 is de Inspectie Werk en Inkomen (IWI) opgericht, ontstaan uit een fusie van SZW en Ctsv. Hierdoor is het toezicht op de uitvoering van respectievelijk de sociale voorzieningen en de werknemers- en volksverzekeringen in één organisatie ondergebracht.Vanaf 2002 beschikt de minister van SZW over meer directe sturingsmogelijkeden richting de uitvoering van met name10 de volks- en werknemersverzekeringen. Voor zover deze rapportage de situatie in 2001 weergeeft, worden de termen Lisv en uvi’s gebruikt. Waar deze rapportage vooruitkijkt naar 2002 en verder, wordt uitgegaan van de nieuwe situatie en de bijbehorende benamingen.

10. Richting gemeenten is er sprake van een medebewindrelatie. De invoering van de wet SUWI per 1 januari 2002 heeft daarin geen verandering gebracht. Sturingsmogelijkheden bestaan uit het vaststellen van de rijksvergoeding voor gemeenten en het maken van bestuurlijke afspraken (zoals de Agenda voor de Toekomst).


23

24


Tussenblad

26


2.

Het terrein handhavingsbeleid Handhaving is een ruim begrip. Handhaving is het bevorderen dat wetten en regelingen in overeenstemming met hun doel en strekking worden benut en toegepast. Om dit te bereiken zijn samenhangende activiteiten nodig op het gebied van preventie, controle, opsporing en afdoening. SZW streeft er naar dat wetgeving niet alleen uitvoerbaar en toezichtbaar, maar ook handhaafbaar is. Het uitvoeren van een toets op handhaafbaarheid is dan ook onderdeel van het ontwerp van nieuwe wetgeving. Is weten regelgeving eenmaal van kracht, dan voert SZW een handhavingsbeleid om te stimuleren dat wetten worden nageleefd. Gevallen van niet-naleving dienen zo snel mogelijk gesignaleerd en indien nodig bestraft te worden. De hoofdlijnen van het SZW-handhavingsbeleid voor 2001 vloeien voort uit de rijksbrede nota Intensivering Fraudebestrijding 1998-2002. In deze fraudenota komen de handhavingsthema’s aan bod die specifieke aandacht vragen. Op basis van deze thema’s heeft SZW zes onderwerpen benoemd, waaruit het integrale karakter van de inspanningen op het gebied van handhaving blijkt: kwaliteit van het uitvoeringsproces, gegevensuitwisseling, bestrijding van georganiseerde fraude, internationale handhaving, afdoening en sturing11. Daarnaast zijn uitgangspunten voor het handhavingsbeleid te vinden in de memorie van toelichting bij de Wet Boeten en maatregelen, terug- en invordering sociale verzekeringen (Wet Boeten) en de Coördinatiewet SV. Voor de AI is het beleid uiteengezet in haar jaarplan.

Twee typen handhavingsbeleid Het SZW-handhavingsbeleid is in twee typen op te splitsen. In het ene type staat het voorkomen van financiële schade centraal, bij het andere type gaat het om de bescherming van de werknemer zodat hij zijn werk gezond en veilig kan verrichten. Deze tweedeling wordt ook in deze rapportage aangehouden. Per type handhavingsbeleid (financiële risico’s en risico’s op de werkplek) wordt aangegeven welke doelstellingen voor elk van de zes handhavingsonderwerpen geformuleerd zijn en welke resultaten over 2001 zijn behaald. 2.1

Handhavingsbeleid gericht op financiële risico’s SZW besteedt aandacht aan handhavingsvraagstukken waarbij niet-naleving directe financiële gevolgen heeft of kan hebben. Bijvoorbeeld, als mensen onterecht een uitkering of subsidie ontvangen of werkgevers mensen betalen zonder premies af te dragen. Bij frauderen staat het overtreden van de inlichtingenplicht centraal. Behalve het plegen van fraude kunnen andere overtredingen ook leiden tot financiële schade. SZW wil door middel van de uitvoering van het handhavingsbeleid alle vormen van misbruik voorkomen en bestraffen, omdat misbruik financiële schade oplevert voor de overheid en indirect ook voor de belastingbetaler. 11. De fraudenota noemt vier kernthema’s op het gebied van fraudebestrijding (kwaliteitsverbetering fraudebestrijding, samenwerking, gegevensuitwisseling en internationale fraudebestrijding). Deze thema’s zijn in de Integrale Rapportage 2000 uitgesplitst naar zes onderwerpen (de onderwerpen sturing en afdoening zijn toegevoegd). Deze zes onderwerpen zijn nu ook in de rapportage over 2001 opgenomen. Daarbij is het onderwerp ‘internationale fraudebestrijding’ uitgebreid tot ‘internationale handhaving’.


27

Misbruik maken van een uitkering Bij frauderen staat het overtreden van de inlichtingenplicht centaal. Bij uitkeringsfraude is een aantal subcategorieën te onderscheiden. Afhankelijk van de wijze waarop een mogelijk financieel voordeel wordt behaald, is er sprake van identiteitsfraude, inkomstenfraude, vermogensfraude of leefvormfraude (zie bijlage 1). Het bestraffen van het overtreden van de inlichtingenplicht bestaat uit een bestuurlijke boete of het ingaan van het strafrechtelijke traject. Financieel voordeel kan ook behaald worden door het overtreden van andere voorschriften dan de inlichtingenplicht. Enkele voorbeelden hiervan zijn: een uitkeringsgerechtigde solliciteert onvoldoende waardoor het beroep op een uitkering te lang voort bestaat; iemand wordt verwijtbaar werkloos waardoor een onterecht beroep op een uitkering ontstaat; iemand verschijnt niet op het spreekuur van de arts zonder geldige reden, waardoor de dienstverlening van het uitvoeringsorgaan belemmerd wordt en niet vastgesteld kan worden of het recht op uitkering nog van kracht is. Indien deze vormen van misbruik geconstateerd worden, kan het uitvoeringsorgaan een maatregel opleggen. Misbruik maken van een subsidie De meest voorkomende vorm van misbruik met subsidies is het ontvangen van subsidie voor kosten die niet gemaakt zijn, of voor kosten die volgens de regelgeving niet voor een subsidie in aanmerking komen. Bijvoorbeeld, er worden kosten gedeclareerd voor fictieve deelnemers of voor deelnemers die niet tot doelgroep van het project behoren waar de subsidie voor gereserveerd is. Ook is sprake van misbruik als teveel (overhead)kosten worden doorbelast aan activiteiten waaraan subsidie is toegekend. Overtredingen gepleegd door werkgevers Hierbij gaat het om overtredingen in het kader van de loonopgave-verplichting en reïntegratieverplichting WAO. Een deel van deze overtredingen is te betitelen als premiefraude, bijvoorbeeld als een werknemer arbeid verricht en de werkgever hem hiervoor (deels) zwart betaalt. In deze gevallen worden geen of te weinig premies afgedragen, wat tot oneerlijke concurrentie leidt en het sociale zekerheidsstelsel onder druk zet. Illegale tewerkstelling12 Er is sprake van illegale tewerkstelling als werkgevers, zonder dat zij over de daarvoor benodigde tewerkstellingsvergunning beschikken, werknemers van buiten de Europese Unie (EU) arbeid laten verrichten. Deze werkgevers betalen vaak te weinig loon en dragen geen belastingen en premies af, waardoor zij tegen lagere kostprijs hun producten op de markt kunnen brengen. 2.2

Handhavingsbeleid gericht op risico’s op de werkplek Het tweede type SZW-handhavingsbeleid is gericht op de bescherming van de werknemer. Zowel werkgevers als werknemers kunnen overtredingen begaan.Voorbeelden hiervan zijn werknemers die op onveilige hoogte moeten werken of blootgesteld worden aan gevaar12. Hoewel handhavingsbeleid op het gebied van tewerkstelling van vreemdelingen ook relaties heeft met risico’s op de werkplek, ligt het zwaartepunt bij het financiële nadeel. Daarom is in deze rapportage gekozen om het onderwerp onder te brengen bij het handhavingsbeleid gericht op financiële risico’s.

28


lijke stoffen tijdens het werk, of geen helm dragen op de bouwplaats. Ook het onvoldoende of niet naleven van voorgeschreven arbeidstijden kan leiden tot ongewenste situaties, doordat werknemers langer werken dan is toegestaan, structureel nachtarbeid verrichten of te jong zijn om bepaalde arbeid te mogen verrichten. De missie van de AI is ‘het aanpakken van misstanden13 en het leveren van politiek relevante beleidsinformatie’. Het aanpakken van misstanden vertaalt zich in een handhavingsbeleidsplan14. Handhaving door de AI is gericht op het bestrijden van overtredingen, op de aanpak van achterliggende oorzaken daarvan en daarmee op het opheffen van tekortkomingen in de uitvoering van arbobeleid15. Daarnaast is ook handhaving van de ATW een taak van de AI. De AI controleert de naleving van de (wettelijke) normen, via een mix van preventief en repressief optreden. De normen ontleent de AI aan de wet, maar ook aan beleidsregels en aan normen die in een bedrijfstak als algemeen geldend worden beschouwd. De controle op naleving van de ATW en Arbowet vindt plaats via actieve inspecties (uitsluitend landelijk en projectmatig) en reactieve inspecties (naar aanleiding van klachten, ongevallen en aanvragen van vergunning). Aanspreekpunten van de AI voor naleving van de Arbowet zijn uitsluitend de werkgever en de werknemer (en bijvoorbeeld niet een arbodienst). Zowel werkgevers als werknemers hebben een eigen verantwoordelijkheid. Werknemers moeten op het werk de nodige zorgvuldigheid in acht nemen en instructies opvolgen om gevaren te vermijden. Bij constatering van overtredingen zullen vooral de werkgevers worden aangesproken op naleving van de wet, aangezien zij (als primair verantwoordelijk voor de bedrijfscultuur) de werknemers op hun verantwoordelijkheid dienen aan te spreken. De ATW moet voorkómen dat de veiligheid, de gezondheid en het welzijn van de werknemer gevaar lopen. De AI controleert of normen voor de ATW niet worden overtreden en sanctioneert indien nodig.

13. De AI spreekt in haar handhavingsbeleid niet over misbruik, maar over overtredingen en misstanden. 14. Handhavingsbeleid Arbeidsomstandighedenwet 1998, uitgangspunten, procedures en achtergronden bij handhaving van de wet, Arbeidsinspectie. 15. Arbeidsinspectie jaarplan 2001, SZW/Arbeidsinspectie.


29

30


Tussenblad

32


3.

De doelstellingen en resultaten per handhavingsonderwerp Wat wenste SZW in 2001 te bereiken? En hebben de activiteiten die SZW ondernam geleid tot de gewenste resultaten? In dit hoofdstuk worden de doelstellingen en resultaten weergegeven van handhaving gericht op financiële risico’s (3.1) en risico’s op de werkplek (3.2). De resultaten zijn weergegeven volgens de in hoofdstuk 2 benoemde handhavingsonderwerpen.

3.1

Handhaving gericht op financiële risico’s Deze paragraaf heeft betrekking op handhavingsvraagstukken waarbij niet-naleving directe financiële gevolgen heeft of kan hebben.

3.1.1 Kwaliteit van het uitvoeringsproces: een alerte en lerende organisatie Een hoogwaardige uitvoering is een eerste vereiste voor adequate handhaving. Het doel is het ontwikkelen van een alerte en lerende organisatie, die misbruik snel en adequaat onderkent en pro-actief inspeelt op nieuwe ontwikkelingen. Om overtredingen te voorkomen, is aandacht voor voorlichting en fraudealertheid belangrijk. SZW stelde zich de afgelopen jaren ten doel om gemeenten, SVB, Lisv, uvi’s en de AI hiervoor instrumenten te laten ontwikkelen. De volgende stap is dat deze instellingen de instrumenten goed inzetten. De inzet van instrumenten wordt nog effectiever als er inzicht is in de risico’s, kenmerken en omvang van fraude en misbruik. Voortdurende ontwikkeling fraudealertheid Om overtredingen te voorkomen en snel te detecteren moeten medewerkers in de uitvoering signalen daarvan zo vroeg mogelijk opvangen. In 2000 onderzocht de SVB hoe een betrouwbaar beeld kan worden verkregen van de ontwikkeling van fraudealertheid. De SVB heeft besloten alle fraudesignalen te gaan registreren en periodiek enquêtes uit te voeren naar de fraudealertheid van medewerkers. In 2001 hield de SVB bij wijze van pilot een enquête naar de fraudealertheid van medewerkers.Vanaf 2002 zal op alle vestingen het niveau van de fraudealertheid onderzocht worden, zodat een beeld kan ontstaan van de ontwikkeling in de fraudealertheid en het causaal verband tussen de activiteiten ter bevordering van fraudealertheid en de daadwerkelijke fraudealertheid. Op basis daarvan kan de SVB beoordelen hoe effectief de ondernomen activiteiten zijn. Voor 2001 had het Lisv twee speerpunten op het terrein van fraudealertheid. Ten eerste ‘awareness campagnes, training fraudealertheid & interne communicatie’ en ten tweede het genereren van fraudesignalen. Aanwijzingen voor een verbetering van de fraudealertheid zijn de afnemende gemiddelde duur van overtredingen en een toename van het aantal interne fraudesignalen. De verhoging van de fraudealertheid van medewerkers blijft een aandachtspunt.Verder achtte het Lisv de controle op de identiteit van werknemers en uitkeringsgerechtigden voor verbetering vatbaar. Klant beter voorlichten Om overtredingen te voorkomen, moeten Lisv, uvi’s, SVB en gemeenten hun klanten goed op de hoogte brengen van hun rechten en plichten. Uit het in 2000 gehouden randomized


33

response-onderzoek bleek dat slechts 33% tot 44% van de uitkeringsgerechtigden goed op de hoogte was van het feit dat er plichten aan hun uitkeringsrecht verbonden zijn. SZW besloot daarom tot een voorlichtingscampagne Wet Boeten. In 2001 hebben Lisv, uvi’s en gemeenten samen de opzet van de campagne bepaald. De campagne was gericht op zowel de uitkeringsgerechtigde als de uitvoeringsorganisatie. Bij deze laatste lag het accent op de wijze waarop uitvoeringsorganisaties communiceren over rechten en plichten. De campagne liep van eind februari tot eind mei 2002. Inmiddels is de eindrapportage van de campagne gereed. Rond 50% van de bereikte uitkeringsgerechtigden geeft aan er zich door de campagne meer bewust van te zijn dat zij naast rechten ook plichten hebben en dat zij door de campagne meer te weten zijn gekomen over die plichten. De subjectieve pakkans, belangrijk in de motivatie om te komen tot regelnalevend gedrag, steeg met 9%. De SVB onderzocht in 2001 de effectiviteit van de handhavingscommunicatie. Uitkomsten van het onderzoek waren dat cliënten de gevolgen van het overtreden van uitkeringsregels niet goed inschatten en het begrip samenwonen niet eenduidig vertaalden. Dit was een van de belangrijkste fraude oorzaken. De SVB pakt de verbeterpunten in 2002 op. Ook aan de informatievoorziening over ESF werd in 2001 aandacht geschonken. Het Agentschap SZW heeft in 2001 de Subsidieregeling ESF-Equal en de Subsidieregeling ESF-3 opengesteld. Potentiële aanvragers van subsidies hebben een informatiepakket ontvangen met daarin de subsidieregeling en informatie over de wijze van aanvragen. Ook zijn voorlichtingsbijeenkomsten met aanvragers gehouden. Hierbij waren 86 gemeenten betrokken. Per 2001 kunnen aanvragers hun aanvraag per diskette doen. Dit verkleint de kans op verwerkingsfouten en bespaart werk bij aanvragers en uitvoerders. Om alle aanvragen te kunnen verwerken en de regelingen adequaat te kunnen uitvoeren heeft het Agentschap SZW een nieuw subsidie-informatiesysteem aangeschaft dat ook grotendeels is geïmplementeerd. Belangrijk voordeel van het nieuwe systeem is dat de historie per project wordt vastgehouden, waardoor betere managementinformatie beschikbaar komt. Hoogwaardig handhaven door gemeenten Om de kwaliteit van de handhaving bij gemeentelijke sociale diensten te optimaliseren is de Kennisbank hoogwaardige handhaving ontwikkeld. Deze Kennisbank bevat allerhande hulpmiddelen die gemeenten in staat stellen hun handhavingsbeleid naar een hoger plan te tillen, zoals methoden om beter gebruik te maken van de in hun eigen gegevens en in processen besloten informatie. Hiermee kunnen gemeenten hun risicoanalyse en fraudealertheid verbeteren. In 2001 zijn twee pilots gestart, waarin gemeenten het gebruik van de Kennisbank hebben getest. De resultaten komen eind 2002 beschikbaar. Gemeenten worden in de komende jaren gestimuleerd het model hoogwaardig handhaven in hun werkprocessen toe te passen. SZW heeft daarover afspraken gemaakt met de gemeenten (Agenda voor de Toekomst). Risico’s beter in kaart Om inzicht te verkrijgen in de oorzaken van overtredingen en zo gerichte maatregelen te kunnen nemen, ontwikkelden Lisv, uvi’s, SVB, gemeenten en AI risicoanalyses. Naast de jaarlijkse actualisatie van de analyse van misbruikrisico’s, ontwikkelde de SVB een standaardmethode voor controle in het buitenland. Hiermee kon het Controle Team Buitenland (CTB), dat sinds 2001 bestaat, aan de slag. Tevens deed de SVB in 2001 onderzoek

34


naar het daderprofiel van personen die fraude plegen. Het onderzoek leverde geen kanten-klaar daderprofiel op. Er zijn echter wel bepaalde persoonsgebonden kenmerken en situationele factoren gevonden die leiden tot een grotere kans op fraude. De SVB heeft naar aanleiding van het onderzoek de volgende verbeterpunten geformuleerd: stel een gedragscode voor sociaal rechercheurs om een eenduidige klantbejegening te waarborgen, registreer meer na een fraudezaak waardoor fraudegevallen beter kunnen worden geanalyseerd en onderzoek de bekendheid van de opsporingsactiviteiten bij allochtonen. De SVB geeft in 2002 uitvoering aan deze verbeterpunten. Het Lisv verbeterde in 2001 de risicoanalyse en -selectie door nieuwe technieken te gebruiken om de betrouwbaarheid en de objectiviteit van risicomodellen voor looncontroles en validiteitschecks16 te verhogen. Ook maakte Lisv afspraken over het uitwisselen van expertise met de Belastingdienst. Het project ‘Uniformering risicoanalyse collecterende functie’ leverde in 2001 een risicomodel op. Aan de hand van de risicoselectie kan worden vastgesteld welke werkgevers meer of minder aandacht behoeven. Tevens heeft het Lisv de ontwikkelde risicomodellen voor WW en WAO in 2001 via pilots beproefd. De uitvoering van de handhavingscontroles in 2001 heeft deels plaatsgevonden op basis van de risicoanalyse distribuerende functie. UWV meent dat risicoanalyses vaker kunnen worden gebruikt om de prestaties te verbeteren op het gebied van handhaving en de doelmatige inzet van beschikbare middelen. Het Agentschap SZW heeft met behulp van een quick-scan de risico’s in kaart gebracht van misbruik met ESF-gelden17. Het gaat daarbij om risico’s als: onterechte of onterecht te hoge subsidieverlening op aanvraag of het niet terugvorderen en ontvangen van teveel uitgekeerde subsidiebedragen. Deze risico’s worden o.a. veroorzaakt doordat het Agentschap afhankelijk is van gegevens die anderen (derden) aanleveren, waardoor onder meer onzeker is of kosten juist verantwoord zijn. Op basis van de resultaten van deze risicoanalyse stelde het Agentschap maatregelen vast die de risico’s ten aanzien van Misbruik en Oneigenlijk gebruik (M&O) zoveel mogelijk beperken. Om de onzekerheid over juiste verantwoording van kosten tegen te gaan, schakelt het Agentschap bijvoorbeeld de externe accountant in, vraagt bewijsstukken en stelt verantwoordingen op. Meer inzicht in aard, omvang en achtergronden van regelovertreding In de afgelopen jaren heeft SZW een systematisch meerjarig programma van onderzoek naar regelovertreding in gang gezet. Het gaat daarbij niet alleen om onderzoek naar fraude, maar ook om onderzoek naar andere verplichtingen die verbonden zijn aan regelgeving van het ministerie, zoals de arbeidsverplichting in de Abw en materiële en administratieve verplichtingen in de Arbowet. Begin 2001 heeft SZW gerapporteerd over de eerste meting van het Periodiek Onderzoek Regelovertreding Sociale Zekerheid (POROSZ), ook wel bekend als het randomized response-onderzoek. Daaruit bleek onder meer dat tussen de zes en twaalf procent van de uitkeringsgerechtigden wel eens zwart werkte naast de uitkering, dat één op de vijf WW16. De validiteitscheck heeft, net als de WTP tot doel de administratief geregistreerde en feitelijke werkelijkheid met elkaar te vergelijken. Het verschil tussen WTP en validiteitscheck ligt in het type functionaris dat ze uitvoert (looninspecteur respectievelijk andere buitendienstmedewerker) en de wijze van selectie van bedrijven (dwarsdoorsnede respectievelijk gericht). 17. Integraal M&O-beleid, Agentschap SZW.


35

gerechtigden en twee op de vijf Abw-gerechtigden wel eens bewust te weinig solliciteerde, en dat één op de zes WAO-gerechtigden zich wel eens bewust zieker voordeed dan hij was. In 2002 is SZW gestart met de tweede meting van POROSZ. Door middel van periodieke herhaling van dit onderzoek werkt SZW toe naar een stabiele monitor van regelovertreding in WAO, WW en Abw. De opgedane ervaringen zal SZW gebruiken bij het opzetten en uitvoeren van soortgelijk onderzoek naar regelovertreding bij andere wetten. In POROSZ wordt gebruik gemaakt van een vraagtechniek die aantoonbaar leidt tot een meer waarheidsgetrouwe beantwoording van vragen naar regelovertreding dan andere technieken, hoewel er wellicht sprake blijft van een onderschatting. Uit de literatuur blijkt dat het daarom zinvol is om ook andere onderzoeksbenaderingen in te zetten. In dat verband is in opdracht van SZW zojuist een expert-onderzoek afgerond naar regelovertreding in de WAO, WW en de Abw. Met dit onderzoek komt een tweede set van gegevens beschikbaar over omvang en achtergronden van regelovertreding in de sociale zekerheid. Daarnaast levert het onderzoek informatie op over mogelijke risico-indicatoren voor regelovertreding van individuele uitkeringsontvangers en concrete maatregelen die de overtredingsgevoeligheid van de betreffende wetten zouden kunnen verminderen. De resultaten van dit expert-onderzoek stuurt SZW, tegelijkertijd met de integrale rapportage handhaving, aan de Tweede Kamer. Verder zijn eind 2001 twee haalbaarheidsonderzoeken gestart, die uitsluitsel geven over de vraag of en hoe regelovertreding op het terrein van de premieplicht en de volksverzekeringen het best in kaart kan worden gebracht. De resultaten van deze onderzoeken komen eind 2002 beschikbaar. 3.1.2 Gegevensuitwisseling: naar ‘schonere’ bestanden Gegevensuitwisseling draagt aanzienlijk bij aan een betere uitvoering van het handhavingsbeleid. Door koppeling van bestanden en het uitwisselen van gegevens kunnen uitvoeringsorganisaties overtredingen sneller detecteren.Voor 2001 stelde SZW zich ten doel om enerzijds uitwisselingen uit te breiden door meer organisaties aan te sluiten. Anderzijds dienden knelpunten in de al bestaande gegevensuitwisseling te worden opgelost en moest de efficiëntie van de gegevensuitvraag en de kwaliteit van de bronnen worden onderzocht. Onderzoek SZW naar afhandeling belastingsignalen In 2000 had SZW aanwijzingen dat gemeenten grote achterstanden hadden opgelopen in de verwerking van belastingsignalen. Deze belastingsignalen waren de voornaamste bron voor het opsporen van witte fraude met bijstandsuitkeringen. SZW hield daarom een onderzoek naar resultaten van de afhandeling van belastingsignalen bij de tachtig gemeenten met de meeste signalen. Binnenkort worden de resultaten van dit onderzoek aangeboden aan de Tweede Kamer. Vertraagde start IB Met de oprichting van het Inlichtingenbureau (IB) kunnen sociale diensten sneller gegevens vergelijken met de Belastingdienst, de verzekerdenadministratie (Lisv en uvi’s) en de Informatie Beheer Groep (IBG). Voorheen duurde het twee jaar, voordat de Belastingdienst gegevens aan gemeenten kon leveren waarmee zij witte fraude kunnen achterhalen.

36


Uitwisseling van gegevens via het Inlichtingenbureau zal die doorlooptijd terugbrengen tot ruim twee maanden.Voor het jaar 2001 was de doelstelling de beheerorganisatie Inlichtingenbureau in te richten, de applicatie voor de gegevensvergelijking en routering te ontwikkelen en dertig gemeenten aan te sluiten. De start van gegevensuitwisseling door het Inlichtingenbureau heeft drie maanden vertraging opgelopen, waardoor maar enkele gemeenten in 2001 gebruik konden maken van het systeem (eind 2001 waren zestien gemeenten aangesloten). Er is een planning voor de aansluiting van alle gemeenten in 2002 opgesteld en een stimuleringsregeling voor technische aansluiting van gemeenten vastgesteld.Voor 2002 zijn de volgende risico’s onderkend: de verdere ontwikkeling van de beheerorganisatie, de stabiliteit van het nieuwe systeem en het tempo van aansluiting. Uitwisseling fraudesignalen In januari 1996 is een convenant van kracht geworden dat de gegevensuitwisseling regelt tussen de AI, het Lisv en de Belastingdienst. Het convenant is in 2001 aangepast aan de gevolgen van de Koppelingswet. Bovendien zijn knelpunten uit het vorige convenant verholpen. De AI geeft, op grond van het convenant, signalen over illegale tewerkstelling en daarmee gepaard gaande belastingen premieontduiking door aan de Belastingdienst en de uvi’s. Andersom geven deze instanties signalen over mogelijke illegale tewerkstelling door aan de AI. Gezamenlijke looncontrole Voortvloeiend uit hun samenwerkingsconvenant hebben het Lisv en de Belastingdienst ook in 2001 gezamenlijke looncontroles uitgevoerd en rapportages en planningen uitgewisseld. De gezamenlijke looncontroles leidden tot een gecorrigeerd premieloon van € 635.292. Van de ongeveer 6.000 onderzoeksrapportages van de Belastingdienst leidde 25% tot een naheffing. Dit betekende een navordering van € 3,2 miljoen aan premie. In 2001 is een pilot uitgevoerd om tot gezamenlijke behandelplannen te komen voor de grote concerns. Hoewel er aanloopproblemen waren, zoals het geschikt maken van programmatuur, waren de medewerkers positief over het efficiëntievoordeel van de samenwerking. Bijstandsfraude Uit het in 2001 aan de Tweede Kamer aangeboden rapport over zwarte bijstandsfraude18 bleek dat de effectiviteit van de huidige handhavingspraktijk beter kan. Op het gebied van de gegevensuitwisseling werden twee knelpunten genoemd: Het raadplegen van alle relevante externe databestanden (met name ziektekostenverzekeraars en banken) is niet mogelijk, ook niet na de komst van het IB. Banken voldoen vanuit concurrentie- en privacyoverwegingen nauwelijks aan de informatiebehoefte van de sociale dienst. De beschikbare mogelijkheden tot raadplegen van externe gegevensbestanden lijken niet altijd gebruikt te worden. Het onderzoeksbureau heeft ondermeer de volgende verbetermogelijkheden opgetekend: Onderzoek de mogelijkheid of sociale diensten en banken gegevens structureel kunnen uitwisselen. 18. Zwarte bijstandsfraude, beleid ter voorkoming en bestrijding, SZW.


37

Om informatie over de woonen leefsituatie van cliënten te kunnen achterhalen bij ziektekostenverzekeraars, zou er een verwijsindex moeten komen (eventueel opgenomen in het IB), waaruit blijkt bij welke ziektekostenverzekeraar bijstandscliënten zijn verzekerd. Om het bezit van auto’s eerder te kunnen achterhalen is een structurele gegevensuitwisseling met de Rijksdienst Wegverkeer nodig. Nu gebeurt deze uitwisseling alleen bij opsporingsonderzoeken. Het gebruik van informatietechnologie (zoals chipcard of biometrie) zou een oplossing kunnen bieden voor de strijd tegen identiteitsfraude. De aanbevelingen tot het uitbreiden van bestandskoppeling zijn ter hand genomen. Als de huidige bestandskoppelingen via het Inlichtingenbureau volledig geïmplementeerd zijn, kunnen nieuwe gegevensbronnen worden aangeboord. De uitbreiding met andere gegevensbronnen wordt belemmerd door het gesloten systeem in de bijstandswetgeving. Gemeenten mogen in het kader van de privacywetgeving maar met een beperkt aantal instellingen gegevens uitwisselen. De mogelijkheden tot verruiming van de bepalingen inzake gegevensuitwisseling in de Algemene bijstandswet worden verder verkend, mede met het oog op de bestrijding van grensoverschrijdende bijstandsfraude. Uitgangspunt hierbij is dat het gemeenten in de toekomst is toegestaan persoonsgegevens uit te wisselen wanneer dit noodzakelijk is voor de verificatie van voor de rechtmatigheid van de bijstand relevante gegevens. Ook bij de SVB aandacht voor witte fraude De SVB is niet aangesloten op het IB, maar wisselt wel inkomstengegevens uit met de Belastingdienst ter bestrijding van witte fraude. Ook de vergelijking met de gegevens van de IBG en de Gemeentelijke Basisadministratie dienen daartoe. In 2001 startte de SVB met gegevensuitwisseling met de IBG ter verbetering van de rechtmatigheid in de AKW. Ook controleert de SVB vanaf 2001 bij alle AOW- en Anw-aanvragen en vervolgens na de aanvraag periodiek op samenwonen, door vergelijking met GBA-gegevens. Naast deze controle blijft het nodig om het risico van niet bij de GBA gemeld samenwonen te blijven monitoren door steekproeven te nemen. Screening bestand gedetineerden Op 1 mei 2000 is de Wet Sociale zekerheidsrechten gedetineerden (WSG) in werking getreden. Deze wet beoogt te voorkomen dat sociale verzekeringsuitkeringen worden verstrekt bij vrijwel alle vormen van wettelijke ontneming van vrijheid.Voor de uitvoering van deze wet zijn voorzieningen getroffen om gegevensuitwisseling tussen het ministerie van Justitie (de Dienst Justitiële Inrichtingen), UWV en SVB te regelen. Bij deze gegevensuitwisseling is ook de GBA betrokken. Het ontwikkelde informatiesysteem is aanvullend en controlerend op hetgeen de uitkeringsgerechtigde verplicht is zelf te verstrekken. In de beantwoording op kamervragen over de verstrekte WAO-uitkering aan Ferdi E. hebben de bewindslieden van Justitie en SZW toegezegd om het bestand gedetineerden te screenen op mogelijke onrechtmatige samenloop met sociale verzekerings- en bijstandsuitkeringen. Tevens wordt daarbij aandacht besteedt aan de werking van de elektronische gegevensuitwisseling (met name het geautomatiseerd opvragen van het sofinummer uit de GBA), zoals reeds is toegezegd tijdens de parlementaire behandeling van de WSG. De rapportage naar aanleiding van deze screening zal op korte termijn aan de Kamer worden

38


gezonden. Hierbij zal tevens - zoals bij de totstandkoming van de wet is aangegeven - ingegaan worden op het functioneren van de electronische gegevensuitwisseling tussen het justitiële veld en het sociale verzekeringsveld. Aandacht voor kwaliteit bronbestanden Nu meer en meer gegevensuitwisseling plaatsvindt om fraude op te sporen, wordt de kwaliteit van bronbestanden belangrijker. De GBA en de persoonsregistratie van de Belastingdienst zijn bronbestanden in de uitvoering van de sociale zekerheid, die andere organisaties als leidende persoonsregisters gebruiken. In 2001 heeft SZW deelgenomen aan het interdepartementale programma Stroomlijning Basisgegevens. Het programma omvatte onder meer een onderzoek naar de (juridische) vormgeving van authentieke registraties (registraties die binnen de overheid als dé gegevensbron voor bepaalde categorieën gegevens moeten gaan gelden, met garanties voor hoogwaardige kwaliteit), zoals de GBA. Een ander element in het programma was de vernieuwing van persoonsnummerbeleid dat een belangrijke rol speelt bij eenduidige benadering en koppeling van persoonsgegevens in overheidsregistraties. In 2001 is in een interdepartementale werkgroep begonnen met een analyse van het heersende persoonsnummerbeleid. Ook verkent de werkgroep welke eisen daaraan, onder andere vanuit handhavingsoptiek, mogen worden gesteld. Eind 2002 levert de werkgroep een advies dat zal leiden tot een kabinetsstandpunt, en vervolgens tot een bericht aan de Tweede Kamer. SZW heeft in 2001 bepaald dat te ondernemen acties ter verbetering van het beheer van het sofinummer gekoppeld zullen worden aan de uitkomst van de actualisering van het persoonsnummerbeleid. In 2001 heeft SZW opdracht gegeven voor een onderzoek naar het gebruik en de kwaliteit van de GBA (vooral het adresgegeven) zoals alle uitvoeringsorganisaties die ervaren. Het externe onderzoeksbureau betrok daarbij ook de vraag naar het nut en de haalbaarheid van uitbreiding van de Wet koppeling overheidsprestaties aan juiste inschrijving van andere persoonsgebonden gegevens. In de loop van 2002 worden de resultaten bekend en formuleert SZW vervolgstappen. Verder hebben drie uvi’s in opdracht van SZW, en in samenwerking met de Belastingdienst en de AI, een bestandsopschoning uitgevoerd in hun basisregistratie. Elke uvi was daarbij vrij in het bepalen van de aanpak. In 2002 heeft het Gak gerapporteerd over de uitkomsten van het onderzoek. Het Gak-onderzoek richtte zich op vermoedelijk misbruik dan wel oneigenlijk gebruik van sofinummers door werknemers en/of werkgevers. Er waren vier risicogroepen gedefinieerd, waarbinnen frauduleuze handelingen met sofinummers te verwachten waren. In 49% van alle afgeronde onderzoeken is misbruik van het sofinummer vastgesteld. Nog niet alle signalen van misbruik of oneigenlijk gebruik zijn in onderzoek genomen.Vooralsnog zijn de meeste fraudeconstateringen gedaan in de risicogroep waarbij sprake is van meer dan drie overlappende dienstverbanden en verdiensten boven € 31.765 brutoloon19 SV, alsook in de risicogroep met ‘in- en externe meldingen van misbruik’. UWV zal in 2002 de uit het onderzoek voortgekomen fraudesignalen oppakken en afdoen. Daarnaast zal de organisatie nagaan of het mogelijk is een signaalfunctie in het reguliere werkproces in te bouwen. 19. komt overeen met fl. 70.000,-.


39

Verbetering samenloopproces In 2001 onderzocht het Lisv de actualiteit van gegevens in de Gemeenschappelijke Verwijs Index (GVI). De GVI signaleert onrechtmatige samenloop van werk en uitkering. Naar aanleiding van het onderzoek zijn procedures aangepast om de actualiteit van gegevens in de GVI te verhogen. Ook is bij de samenloopsignalen WW de codering aangepast, waardoor het aantal onterechte samenloopsignalen gedaald is.Voorts startte het Gak een proef voor de instelling van centrale fraudegroepen die alle GVI- en fraudesignalen afdoen. Eind 2002 evalueert UWV deze werkwijze. 3.1.3 Bestrijding van georganiseerde fraude: doelmatig samenwerken Bij de bestrijding van georganiseerde fraude zijn verschillende partijen betrokken, zoals de Belastingdienst, de FIOD, de Economische Controledienst, de AI, uvi’s en vanaf 1 januari 2002 de SIOD. De aanpak van georganiseerde fraude vraagt om een gecoördineerde inzet van mensen en instrumenten. Als organisaties controles combineren werpt hun inzet meer vruchten af en wordt de schaarse handhavingscapaciteit efficiënter ingezet. Bovendien kunnen samenwerkende partijen van elkaar leren, van elkaars netwerken gebruik maken en onderlinge kennis en informatie uitwisselen. SZW beoogt met samenwerking meer inzicht te krijgen in fraudestructuren, meer fraude op te sporen en gebruikte methodieken ter controle te verbeteren. SIOD gaat zware fraude opsporen In 2001 is gestart met de opzet en inrichting van de organisatie en de eerste werving van personeel voor de Sociale Inlichtingen- en Opsporingsdienst (SIOD). De SIOD bestaat formeel vanaf 1 januari 2002 en is operationeel vanaf mei 2002. De SIOD richt zich op omvangrijke en complexe fraudezaken op het terrein van de sociale zekerheid. De dienst richt zich in het bijzonder op identiteitsfraude, illegale tewerkstelling van vreemdelingen, grensoverschrijdende fraude, subsidiefraude en zwarte fraude. De SIOD is uitgerust met bijzondere bevoegdheden en middelen om meer zicht te krijgen op het complexe geheel van verschillende vormen van fraude. Meer resultaat door samenwerking De Belastingdienst, uvi’s, AI en gemeenten hebben in 2001 samengewerkt in interdisciplinaire teams. Door deze gecoördineerde inzet is fraude in specifieke branches aangepakt. Hierna volgen de resultaten van de Regionale interdisciplinaire fraudeteams (Rif’s), het Westland Interventie Team (WIT), het Confectie Interventie Team (CIT) en het Bouw Interventie Team (BIT). Indien daar aanleiding voor was werkten de AI, de uvi’s en andere (opsporings)diensten naast de genoemde structurele samenwerkingsverbanden ook op ad hoc-basis samen. Het zwaartepunt van de activiteiten van de Rif’s is gelegen in het zichtbaar maken van structuren die gelegenheid bieden tot frauderen. Dit doen zij door het instellen van gerichte (vooral administratieve) onderzoeken. Zonodig maken Rif’s daarbij gebruik van hun controle- en opsporingsbevoegdheden. In het jaar 2001 liepen ongeveer twintig Rif-onderzoeken. Deze onderzoeken richtten zich op velerlei branches. Daarnaast richtten enige onderzoeken zich op fenomenen als het bijverdienen naast een uitkering en identiteitsfraude. Het merendeel van deze onderzoeken

40


startte in 2001 en zal in de loop van 2002 worden afgerond. De (financiële) resultaten van die onderzoeken zullen pas dan bekend worden. De vijf Rif-onderzoeken die in 2001 werden voltooid leverden een totaal fraudebedrag op van circa € 5,4 miljoen aan niet opgegeven inkomsten, naheffingen en te vorderen boeten. Deze onderzoeken richtten zich op verschillende branches, te weten: verhuisbedrijven, restaurants, tuincentra en kwekerijen en brood- en banketbakkers. Daarnaast is een eerste onderzoek afgerond naar de technische mogelijkheden om gegevensbestanden op een zodanige manier met elkaar te koppelen en te vergelijken dat (fraude)risicodossiers kunnen worden geselecteerd. Eind 2001 is de evaluatie van de Rif’s van start gegaan. Het onderzoek richt zich niet alleen op het functioneren van de Rif’s, maar zal ook adviezen bevatten over de toekomstige positie en taak van de Rif’s. In het Westland werkt sinds 1999 het WIT aan de bestrijding van georganiseerde fraude. Het WIT wil belastingen premiefraude, illegale tewerkstelling en daarmee samenhangende misstanden in de tuinbouw voorkomen en terugdringen. In 2001 heeft het WIT 451 controles bij tuinbouwbedrijven uitgevoerd. Ondanks de wettelijke plicht voor werknemers zich op de werkplek te identificeren, kon of wilde 61% van het aangetroffen personeel geen identiteitsdocumenten tonen. In totaal constateerde het WIT 734 overtredingen van de Wav. Het WIT is informatiebron voor andere (opsporings)diensten. In 2001 voerde het CIT 176 bedrijfscontroles uit bij confectie-ateliers in Amsterdam. Hierbij werden 993 mensen gecontroleerd. Gemiddeld bleek 44% van de aangetroffen personen te hebben gefraudeerd met een uitkering van de sociale dienst en ongeveer 10% met een uitkering van het Gak. In totaal maakte de AI 23 processen-verbaal op tegen eigenaren van ateliers wegens overtreding van de Wav.Verder trof de Vreemdelingenpolitie 38 illegalen en 21 asielzoekers aan die niet gerechtigd waren arbeid te verrichten. Sfb voerde in 2001 het project ‘terugdringen zwart werk’ uit. In dit project werden in de regio Tiel bouwlocaties bezocht, waar werknemers en werkgevers werden gecontroleerd. Uit het onderzoek blijkt onder meer dat zwart werken in de bouw een volkomen geaccepteerd verschijnsel is. Meer dan 50% van de bouwvakkers werkte zwart bij. Een belangrijke aanbeveling uit het project was dat de inschatting van de pakkans door bouwvakkers te beïnvloeden is door gerichte communicatie met werkgevers, werknemers en uitkeringsgerechtigden. De staatssecretaris heeft, mede naar aanleiding van dit project, het BIT ingesteld. Het BIT is per 1 maart 2002 opgericht. Het BIT controleert bouwlocaties op zwart werken, illegale tewerkstelling en andere vormen van fraude. Het interventieteam is een samenwerkingsverband van UWV, Belastingdienst, AI en Vreemdelingenpolitie. Aanpak malafide intermediairs De AI, de FIOD, de Belastingdienst, GUO en het Gak voerden in 2001 projecten uit om malafide intermediairs en loonbedrijven in de Haagse regio (met name in het Westland) aan te pakken. In 2001 voerde het Gak/GUO project 332 looninspecties en 164 bijzondere onderzoeken uit. Hierdoor werden 140 premienota’s aangepast. Het premieloon WAO werd voor € 12,5 miljoen en het premiebedrag voor € 3,4 miljoen hoger bijgesteld. In 2002 zijn de afzonderlijke projecten overgegaan in het landelijke project uitzendbureaus. Dit project is specifiek gericht op de landen tuinbouw.


41

Gecoördineerde aanpak identiteitsfraude Identiteitsfraude vormt een opstap naar andere vormen van fraude zoals zwart werk. Identiteitsfraude wordt gepleegd om een uitkering te ontvangen zonder dat daartoe een recht bestaat of om loonbelasting of sociale verzekeringspremies te ontduiken. Een veelheid van organisaties en bedrijven wordt geconfronteerd met een diversiteit aan vormen en gevolgen van identiteitsfraude. Zoals eerder vermeld (onder aanpak malafide intermediairs), hield de AI in 2001 in samenwerking met de opsporingsdienst van het Gak en andere organisaties verschillende onderzoeken in de uitzendbranche. Een van de doelstellingen was het inventariseren van de omvang van het gebruik van valse of vervalste identiteitsbewijzen en misbruik van sofinummers. Bij diverse organisaties werden deze vormen van fraude geconstateerd. De AI startte in 2001 met de opleiding documentfraude, om de kennis van de inspecteurs van valse dan wel vervalste documenten te vergroten. Inspecteurs krijgen hiermee in toenemende mate te maken tijdens hun onderzoeken in het kader van illegale tewerkstelling. Een ander project dat op termijn bijdraagt aan bestrijding van documentfraude is de ontwikkeling van de elektronische Nederlandse Identiteitskaart door het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK). In 2001 werd geëxperimenteerd met chipcards met biometrie en een ‘elektronische handtekening’. In de pilot ‘chipcard’ gaan meerdere uitvoeringsinstellingen onder aanvoering van SZW en BZK na of invoering haalbaar is. De uitkomst van de pilot is dat het voor toepassing van biometrie en de elektronische handtekening in combinatie te vroeg is. Met eenvoudiger kaarttechnologie kan identificatie met minder risico’s en minder kosten worden verbeterd. 3.1.4 Internationale handhaving: naar een vergelijkbaar handhavingsniveau Om een betere controlesituatie in het buitenland te krijgen, staat SZW een intensievere aanpak in het buitenland voor. Door veel aandacht te besteden aan internationale handhaving, wil SZW het handhavingsniveau in het buitenland op gelijk niveau te brengen als het Nederlandse. SZW beschouwde als doelen voor 2001: de opzet van extra controleteams en het vergroten van de controlemogelijkheden in het buitenland. Over dit laatste maakt SZW met verschillende landen afspraken in verdragen. Export uitkeringen beperkt Om misbruik van uitkeringen in het buitenland te voorkomen en beter te bestrijden, is op 1 januari 2000 de Wet Beperking export uitkeringen (BEU) in werking getreden. Deze wet regelt dat uitkeringen in het kader van de Anw, AKW, ZW, WAO en WAZ niet zonder meer buiten Nederland worden uitbetaald. Alleen als in een verdrag met het betreffende land afspraken zijn gemaakt over de controle op de rechtmatigheid van de betaling van de uitkeringen, wordt de betaling voortgezet. De AOW wordt wel in het buitenland uitbetaald tot maximaal het bedrag waarop een gehuwde pensioengerechtigde recht heeft.Voor het hogere bedrag waarop een alleenstaande AOW-er recht heeft of voor de partnertoeslag is het wel noodzakelijk dat een verdrag met het betreffende land is gesloten. Er geldt een overgangstermijn van drie jaar. Dit betekent dat mensen die voor 1 januari 2000 in het buitenland een uitkering ontvingen, deze uitkering in ieder geval nog drie jaar

42


krijgen. In de periode tot 1 januari 2003 wordt geprobeerd met zoveel mogelijk landen een verdrag te sluiten met afspraken over controle. In december 2001 was de stand van zaken van de afgesloten verdragen als volgt: met 23 landen20 zijn verdragen of convenanten afgesloten; met 49 landen zijn de voorbereidingen voor een verdrag gestart. Met 21 van deze landen zijn de verdragsbesprekingen reeds begonnen; 61 landen hebben niet gereageerd op het verzoek of vroegen nadere informatie; 3 landen hebben het verdragsvoorstel afgewezen. Op 1 januari 2003 loopt de overgangstermijn van de Wet BEU af en gaat de exportbeperking in. De verwachting eind december 2001 was dat van 2.675 personen (3%) de uitbetaling van de uitkering in het buitenland stopgezet zou worden21. Het overgrote deel (betreft 1950 kinderen) zal gaan om het stopzetten van AKW-uitkeringen. Uit de evaluatie van de Wet BEU van december 2001 bleek dat veel verdragslanden niet of niet tijdig op informatieverzoeken reageren.Verder bleek dat de in de Wet BEU opgenomen verblijf van drie maanden in het buitenland, waarna het recht op uitkering eindigt, tot problemen leidt in de uitvoeringspraktijk. Daarom bestaat het voornemen om deze termijn te verlengen en aan te sluiten bij de termijn die in de GBA geldt: bij acht maanden verblijf buiten Nederland moet iemand zich laten uitschrijven. Verdragen-nieuwe-stijl Het sociale zekerheidsverdrag met Marokko bevatte aanvankelijk geen afspraken op het terrein van de sociale voorzieningen. Begin 2001 weigerde Marokko de sociaal attaché de toegang tot de Marokkaanse kadasters. Daarmee kwam de verificatie van bijstandsgegevens in het buitenland om de rechtmatigheid van Nederlandse bijstandsuitkeringen te beoordelen, gedurende langere tijd stil te liggen. Na intensief diplomatiek overleg en druk vanuit Nederland is op 24 juni 2002 in Rabat een gewijzigd sociale zekerheidsverdrag ondertekend, met daarin controle-afspraken over zowel sociale verzekeringsuitkeringen als bijstandsuitkeringen. Daarmee legt dit verdrag de beleidslijn vast dat er in het kader van verificatie van zowel sociale verzekeringsuitkeringen als van bijstandsuitkeringen principieel geen verschil mag bestaan in de wijze van uitvoering in Nederland en in het buitenland. De verificatieonderzoeken zijn inmiddels hervat. SZW tracht bij heronderhandelingen aan reeds afgesloten verdragen het onderdeel bijstand toe te voegen. Helderheid over controle in het buitenland De uitgebreide media-aandacht in 2001 voor de activiteiten van sociale controleurs in het buitenland riep bij de Marokkaanse gemeenschap (in Nederland) vragen op over de achtergronden van de controles en de rechten en plichten op dit gebied. Om allochtone uitkeringsgerechtigden te informeren over de vermogensregels in de Abw, ontwikkelde SZW in 2001 een voorlichtingscampagne. Medio 2002 zijn folders in meerdere talen onder allochtone cliënten verspreid. Daarnaast informeerde SZW de gemeenten in de circulaire 20. Stand van zaken per september 2002: met 27 landen is verdrag getekend. 21. Inmiddels heeft de staatssecretaris het voornemen geuit dat voor de 20 landen, waarbij overeenstemming is bereikt over de tekst van het verdrag maar de ondertekening ervan niet meer voor eind 2002 lukt, de export van uitkeringen toch te garanderen. Voorwaarde daarbij is dat die landen instemmen met een voorziening in het verdrag, die de mogelijkheid open laat het woonlandbeginsel in de AKW uit te voeren. Uit: brief aan Tweede Kamer, ‘Wet beperking export uitkeringen’, 23 september 2002.


43

‘Inlichtingenplicht toegelicht’ over de wijze waarop gemeenten informatie over onder meer vermogen en inkomsten kunnen opvragen bij cliënten. Intensivering controle in het buitenland In 2001 is een extra impuls gegeven aan de controle in het buitenland door oprichting van een Controle Team Buitenland (CTB) bij de SVB en een tweede internationaal opsporingsteam bij het Gak. Deze teams controleren ter plaatse of de gegevens waar de SVB en het Gak over beschikken overeenkomen met de feitelijke situatie. De omvang van het klantenbestand in het land en de daarmee gemoeide geldstroom zijn bepalend voor de inzet van controles. In oktober 2001 deed het CTB twee pilotonderzoeken. In het ene pilotonderzoek in België bleek dat bij de Anw en de AOW het ongemeld samenwonen een probleem vormt. In het andere pilotonderzoek (in Californië) bleek dat klanten en lokale autoriteiten meer informatie nodig hebben over het verplicht melden van samenwonen en over het begrip ‘gezamenlijke huishouding’. Het CTB gaat in 2002 verder met onderzoek in het buitenland. Het tweede internationaal opsporingsteam van UWV is in 2002 van start gegaan. Het reeds bestaande exportteam heeft in 2001 acht veldonderzoeken gedaan in Groot-Brittannië, België, de VS, Turkije en Marokko. Naast individuele onrechtmatigheden toonde het onderzoek aan dat uitkeringsgerechtigden veel behoefte hebben aan gerichte voorlichting. Samenwerking Het Internationaal Bureau Fraude informatie (IBF) is in 1999 opgericht, op gezamenlijk initiatief van de uvi’s. Het doel van het IBF is: informatie uitwisselen en samenwerken met binnenlandse en buitenlandse instanties in de sociale zekerheid. In 2001 heeft het IBF zo’n 600 ambtshulpverzoeken gedaan, waarvan meer dan de helft van andere instellingen dan uvi’s kwam. Hoewel dit oorspronkelijk niet de bedoeling was, maken ook gemeenten en de Rif’s veelvuldig gebruik van het IBF. Er worden voorbereidingen getroffen om SVB en gemeenten structureel gebruik te laten maken van IBF. Naar aanleiding van bij het IBF uitgevoerde diensten zijn 150 fraudemeldingen gedaan bij de opsporingsdiensten van de organisaties die het verzoek indienden. Het Bureau Buitenland Den Bosch voerde met de SVB en de sociaal attachés in Rabat en Ankara voor SZW het project ‘controle op vermogen in het buitenland’ uit. Het medio 2000 gestarte project loopt in december 2002 af en wordt dan geëvalueerd. De resultaten van de evaluatie worden begin 2003 naar de Tweede Kamer gestuurd. Gegevensuitwisseling op de proef De SVB deed in 2000 een proefuitwisseling met de Duitse Bundesanstalt für Arbeit met gegevens van grensarbeiders. In 2001 is een tweede bestandsvergelijking uitgevoerd.Voor ruim 200.000 huishoudens met een woonadres in de grensstreek is nagegaan of er ten onrechte zowel Nederlandse kinderbijslag als Duits Kindergeld werd ontvangen. Dit bleek in zestien gevallen voor te komen. Er is vooralsnog sprake van een relatief klein risico. In 2001 heeft de SVB ook met België initiatieven genomen om soortgelijke uitwisselingen tot stand te brengen. In 2002 zet de SVB het overleg met de Bundesanstalt für Arbeit voort. Doel is te komen tot een jaarlijkse vergelijking van bestanden, mogelijk uitgebreid tot de bestanden van geheel Nederland en Duitsland.

44


De uvi’s hebben in 2001 nieuwe afspraken gemaakt over bestandsvergelijkingen met Duitsland, België en Turkije. Daarnaast zijn bestandsvergelijkingen uitgevoerd met GrootBrittanië en de Verenigde Staten. Deze inspanningen werden in 2002 voortgezet. 3.1.5 Afdoening: tekortkomingen adequaat aanpakken Als misbruik eenmaal is geconstateerd volgt de laatste keten in de schakel: de afdoening. Een succesvol sanctie- en incassobeleid is cruciaal voor het slagen van het handhavingsbeleid. Door alle overtredingen - van het plegen van fraude tot het weigeren van passend werk - te bestraffen, wordt duidelijk dat misbruik onacceptabel is. Dergelijke signalen voorkómen misbruik, bevestigen het vertrouwen van de burger in de rechtstaat en vergroten het draagvlak in de sociale zekerheid. Het opleggen van een sanctie of het opmaken van een proces-verbaal is de eerste stap in het voeren van een adequaat sanctiebeleid. Het daadwerkelijk innen van de opgelegde boete, teveel betaalde subsidie of uitkering en ten onrechte niet-afgedragen premies is de volgende stap. Naar een uniforme uitvoering Uit de evaluatie Wet Boeten bleek dat de wet heeft geleid tot een strengere aanpak van overtredingen in de sociale zekerheidswetgeving. Het aantal opgelegde boeten is gestegen. Echter, de uitvoering blijkt nog niet uniform te sanctioneren. Zo legden uitvoeringsorganisaties in gelijke gevallen verschillende sancties op, was er sprake van een scheve verhouding tussen de ernst van de overtreding en bijbehorende boete en bleek het bestuursrechtelijke boetebeleid in sommige gevallen strenger dan het strafrechtelijke. Deze knelpunten bleken vooral te worden veroorzaakt door de toen geldende boete- en maatregelenbesluiten. Met ingang van 1 februari 2001 zijn eerdere boetebesluiten vervangen door een nieuw Boetebesluit sociale verzekeringen, waardoor een uniformer en rechtvaardiger sanctiebeleid mogelijk is. Sancties in de bijstand Het onderzoeksrapport ‘Sancties in de bijstand’22 geeft een kwantitatief beeld van de uitvoering van de Wet Boeten in het bijstandsdomein. Het percentage opgelegde sancties per gemeente verschilde aanzienlijk. De verschillen bleken te worden veroorzaakt door de bijstandsdichtheid, de opbouw van het bestand van bijstandsgerechtigden (vooral het aandeel fase 4 cliënten), de aanwezigheid van voorlichting, de mate waarin een gemeente het sanctiebeleid heeft geformaliseerd door procedures, registratie en deskundigheidsbevordering, de interne sturing van het sanctiebeleid door de gemeente en de alertheid op boete- en maatregelwaardig gedrag. De onderzoeksresultaten onderstrepen de conclusie dat door gemeenten niet voldoende op uniforme wijze werd gesanctioneerd. Om de uitvoering van de Wet Boeten door gemeenten te verbeteren, ontwikkelt SZW een handleiding voor gemeenten, die eind 2002 gereed zal zijn. Doel van de handleiding is dat de fraudealertheid van Gemeentelijke Sociale Dienst medewerkers wordt bevorderd, dat zij minder overtredingen onbestraft laten en volgens dezelfde werkwijze een boete of maatregel opleggen. Daarnaast heeft SZW in het kader van de Agenda voor de Toekomst afspraken over afdoening gemaakt met gemeenten. 22. Sancties in de bijstand 2001: een vervolgonderzoek naar de gemeentelijke uitvoering van de Wet Boeten in 2000, SZW.


45

Informatie afdoening gemeenten SZW onderzocht in de tweede helft van 2001 de gemeentelijke uitvoering van het debiteurenbeleid23. Per 1 januari 2001 bedroeg de totale debiteurenschuld € 679 miljoen. Een groot deel van dit bedrag betreft opgespoorde fraude. Daarnaast zijn hierin opgenomen te lange doorbetalingen van uitkeringen en verrekeningen met uvi’s. Door versoepeling van de invorderingsregels is het onduidelijk of gemeenten het gehele bedrag aan uitstaande schulden ooit geheel zullen invorderen. Door achterstanden in de verwerking van belastingsignalen is het tevens onduidelijk of het bedrag aan uitstaande schulden wel compleet is. Aannemelijk is dat het bedrag aan uitstaande schulden bij het wegwerken van de achterstanden zal toenemen. Het onderzoek naar de uitvoering van het debiteurenbeleid liet onder meer de volgende resultaten zien: De gemeenten voeren de Wet Boeten verschillend uit. De regels voor de beslagvrije voet worden nog steeds niet door alle gemeenten op een juiste wijze toegepast. De kleine gemeenten vinden deze regeling vaak te complex. Via de ‘Eenmalige opschoningsactie debiteuren’ hebben gemeenten een bedrag van € 48 miljoen aan juridisch oninbare (op gronden die de gemeenten te verwijten zijn) vorderingen afgeboekt. Na een uitspraak van de Hoge Raad24 over de verjaring van oude vorderingen, waren niet alle gemeenten in staat om de betreffende vorderingen tijdig veilig te stellen bij de rechtbank. De incentiveregeling, waarbij gemeenten een groter financieel belang kregen om uitstaande debiteurenbedragen te innen, heeft naar de mening van die gemeenten wel geleid tot meer gemeentelijke inspanningen op debiteurenterrein, maar deze hebben landelijk gezien niet geleid tot een hoger bedrag aan ontvangsten. Gemeenten blijken verschillend om te gaan met hun debiteuren. Zo incasseren kleine gemeenten een groter deel van de uitstaande schuld dan grotere gemeenten. Daarnaast zijn de ontvangsten aan verhaal bij grote gemeenten lager dan bij kleine gemeenten. Bestuurlijke boete als sanctiemiddel Het Boetebesluit Werkgevers regelt wanneer de uitvoeringsorganisatie de werkgever een boete op kan leggen en regelt daarnaast ook de hoogte van die boete. Tot 2001 lag de bewijslast voor omstandigheden die de boete zouden kunnen matigen bij de werkgever zelf. Per 1 januari 2001 is, als gevolg van jurisprudentie, een nieuw Boetebesluit Werkgevers in werking getreden. Dit regelt de invulling van de sanctie-oplegging uit de Coördinatiewet Sociale Verzekering. Het nieuwe Boetebesluit kent een systematiek waarin de uvi een boete oplegt die evenredig is met de ernst en verwijtbaarheid van de overtreding. SZW inventariseert sinds 2001 de mogelijkheden voor de invoering van de bestuurlijke boete in de Wav. Met behulp hiervan wil SZW de tijdsduur verkorten tussen het constateren van een overtreding en de sanctionering. Daardoor kan SZW zaken sneller en effectiever afdoen. 23. De resultaten zijn ontleend aan een onderzoek van IWI naar debiteuren bij gemeenten. Het rapport, dat op het moment van verschijnen van deze rapportage nog niet gereed was, zal separaat aan de Tweede Kamer worden aangeboden. 24. Uitspraak van de Hoge Raad van 22 december 2000 (rek.nr. R00/033 HR) inzake vervaltermijnen van bijstandsvorderingen.

46


Strafrechtelijke afdoening SZW kan met de boete en de maatregel overtredingen bestuursrechtelijk bestraffen. In bepaalde gevallen is een strafrechtelijk traject meer op zijn plaats, vanwege bijvoorbeeld de hoogte van het fraudebedrag. SZW heeft in 2001, samen met opsporingsdiensten van uvi’s, SVB en SIOD (in oprichting), plannen op het gebied van opsporing opgenomen in het Opsporingsbeleidsplan 2002. Dit plan vormt de basis voor het Handhavingsarrangement, een contract met het OM waarin de afspraken op het gebied van strafrechtelijke afdoening zijn vastgelegd. Afspraken gaan bijvoorbeeld over het soort zaken dat het OM afdoet, het aantal processen-verbaal en de doorlooptijden van de zaak. SZW maakt nu jaarlijks dergelijke afspraken met het OM. 3.1.6 Sturing handhaving: meer zicht op handhaving Voor een effectief handhavingsbeleid is primair van belang dat zowel SZW als uitvoeringsorganisaties handhaving hoog op de agenda hebben staan. Daarnaast vereist een effectief handhavingsbeleid dat SZW gerichte informatie heeft over de uitvoering en resultaten van handhaving. Door onderzoek, evaluatie en monitoring van die resultaten kan SZW de uitvoering bijsturen, of ingrijpen als er sprake is van ernstige tekortkomingen. SZW stelde zich de afgelopen jaren ten doel om goede informatiestatistieken te verkrijgen over de uitvoering van handhavingsbeleid.Vervolgens kan het ministerie met de informatie uit de statistieken een adequaat handhavingsbeleid ontwikkelen en afspraken maken over prestaties met Lisv, uvi’s, SVB en gemeenten. Afspraken vastleggen en evalueren SZW deed begin 2001 onderzoek25 naar de gemeentelijke uitvoering van de Wet Boeten in 2000 (ten opzichte van 1998 en 1999). Conclusie was dat landelijk en lokaal bestuur meer prioriteit moeten geven aan fraudebestrijding in de bijstandssector. Het rapport toonde verder aan dat een actief preventief beleid met veel aandacht voor voorlichting goed samengaat met een actieve toepassing van de Wet Boeten. Om de samenhang in gemeentelijk handhavingsbeleid te bevorderen, ontwikkelde SZW instrumenten die deze verschillende werkwijzen moeten verminderen. Een van die instrumenten is een intentieverklaring van SZW en VNG in een gezamenlijke Agenda voor de Toekomst. In 2001 zijn de intenties uitgewerkt voor de periode 2001-2004. SZW en VNG maakten afspraken over een jaarlijks beleidsplan, preventie, bestrijding van fraude en het terugvorderen van fraudeschulden. Jaarlijks rapporteren de gemeenten over de afgesproken prestaties. De Algemene Rekenkamer heeft in 2001 vastgesteld dat de sturing vanuit het ministerie om een toereikend M&O-beleid bij de uitvoeringsinstellingen te realiseren tekort schoot. Naar aanleiding daarvan heeft het ministerie in 2001 - 2002 een verbeterplan opgesteld en verbeteracties gestart bij het Lisv en bij de uitvoeringsinstellingen. De verbetermaatregelen waren gericht op het realiseren van een toereikende risicoanalyse, verbetering van de opzet en werking van M&O-maatregelen en op het realiseren van een toereikende M&O-toelichting. 25. Sancties in de bijstand 2001: een vervolgonderzoek naar de gemeentelijke uitvoering van de Wet Boeten in 2000, SZW.


47

Aandacht voor handhaving ESF bij Agentschap SZW Op een aantal manieren heeft SZW ingezet op handhaving van de subsidieverlening door het Europees Sociaal Fonds. In november 2000 bracht de Algemene Rekenkamer op verzoek van de minister van SZW een rapport26 uit over de opzet van een nieuw systeem van beheer, controle en toezicht voor subsidies uit het ESF. Onder meer op grond van dit rapport besloot de minister van SZW in november 2000 de uitvoering van de (oude en nieuwe) ESF-subsidieregelingen bij Arbeidsvoorziening weg te halen en over te dragen aan het Agentschap SZW. Omdat het systeem (beheer-controle-toezicht) tijdens het onderzoek nog in ontwikkeling was, heeft de Algemene Rekenkamer geen alomvattend oordeel kunnen geven. De vorming van het Agentschap SZW maakt een meer rechtstreekse aansturing van de uitvoering van het ESF mogelijk. Het is de bedoeling dat het nieuwe financiële systeem van het Agentschap SZW meer inzicht biedt in de financieringsstromen voor de periode 2000 - 2006. Ingrijpen bij tekortkomingen SZW houdt toezicht op de uitvoering van de Abw en aanverwante wetten. Naar aanleiding van diverse signalen van een niet op orde zijnde uitvoering van de Abw in Amsterdam heeft SZW in 2001 een diepgaand onderzoek ingesteld naar de kwaliteit van de uitvoering. Het onderzoek toonde aan dat de uitvoering op verschillende aspecten niet op orde was, dat onder andere onvoldoende aandacht bestond voor de activerende ‘opdracht’ van de bijstand en dat onvoldoende aandacht was voor de aanpak van fraude, zoals het verwerken van belastingsignalen. In het kader van verscherpt toezicht heeft SZW afspraken gemaakt met de gemeente Amsterdam over verbetering van de uitvoering. In 2001 zijn twee SZWinspecteurs voor onbepaalde tijd in Amsterdam gestationeerd. Zij volgen de ontwikkelingen op de voet en rapporteren periodiek aan de minister. Onderdeel van de Amsterdamse aanpak tot verbetering van de uitvoering was het opzetten van de Megabanenmarkt. Op de Megabanenmarkt werden niet alleen de reïntegratiemogelijkheden van de cliënt beoordeeld, maar was ook, met inzet van sociaal rechercheurs, extra aandacht voor mogelijke fraude en het actualiseren van het uitkeringsbestand. Verbeteren van de informatievoorziening SVB, uvi’s en gemeenten moeten kwantitatieve informatie verstrekken aan SZW, zodat het ministerie inzicht krijgt in hun resultaten. In de afgelopen jaren is, waar nodig, gewerkt aan verbetering van de gehanteerde statistieken. Vanaf 2001 is de implementatie van de nieuwe fraudestatistiek bij gemeenten voorbereid. Daarnaast voerden de gemeenten in 2001 de debiteurenstatistiek in. Deze registreert gegevens over vorderingen op cliënten, waarvan een deel bestaat uit vorderingen door fraudeschulden. In deze debiteurenstatistiek zijn vorderingen door fraudeschulden opgenomen, maar ook vorderingen op personen in inrichtingen, leningen aan zelfstandigen en bijstand onder beding krediethypotheek. Het totaalbedrag aan vorderingen dat opgenomen is in de debiteurenstatistiek is daardoor aanzienlijk hoger dan het bedrag genoemd in paragraaf 4.1.4, waarbij het met name fraudeschulden betreft.

26. Beheer, controle en toezicht ESF 2000-2006, Algemene Rekenkamer.

48


De resultaten uit de debiteurenstatistiek van het eerste halfjaar van 2001 zijn: Het gemiddelde vorderingsbedrag is ca. € 2700. Er staan 500.000 vorderingen uit. Het totaalbedrag aan vorderingen is ruim € 1 miljard. In 2001 startte SZW met het traject SIGIS (Structurering en Integratie Gemeentelijke Informatiestromen SZW). SIGIS stelt zich ten doel om de vraag naar informatie vanuit SZW te verminderen en een betere kwaliteitstoets op verantwoordingsgegevens te ontwikkelen. Op deze manier is de informatie beter bruikbaar voor beleidsdoeleinden van zowel SZW als gemeenten. Het Lisv vergaarde met behulp van verschillende, in de loop van de jaren verbeterde, statistieken informatie over handhavingsresultaten. De levering van statistische gegevens in het primaire proces verliep echter niet optimaal. Zo ontbraken er gegevens in de aanlevering of zijn de geleverde gegevens onvolledig en onvoldoende betrouwbaar. UWV verwacht deze problemen op te lossen door verbetering van procedures en door systeemintegratie. 3.2

Handhaving gericht op risico’s op de werkplek Het tweede type SZW-handhavingsbeleid is gericht op de bescherming van de werknemer. Deze paragraaf gaat in op vijf van de zes handhavingsonderwerpen, ‘bestrijding georganiseerde fraude’ is hier niet van toepassing.

3.2.1 Kwaliteit van het uitvoeringsproces: versterking risicoanalysemodel Bij de selectie en voorbereiding van inspectieprojecten richt de AI zich met voorrang op de aanpak van misstanden. Dit zijn situaties waar het niet naleven van wettelijke voorschriften ernstige risico’s met zich meebrengt voor betrokkenen, waar het aan basisvoorwaarden voor behoorlijke arbeidsomstandigheden ontbreekt en/of waar niet-naleving van de wet in feite gelijk te stellen is aan concurrentievervalsing. In bedrijfstakken waar sprake is van een laag risico op niet-naleving, beperkt de AI zich tot steekproefcontroles. Om in de toekomst transparante keuzes te kunnen maken bij de prioriteitstelling van inspectieprojecten, is de AI in 2001 gestart met het versterken van het risicoanalysemodel. Het oude risicoanalysemodel is doorgelicht en aangepast. In 2001 kreeg de verschuiving naar een meer bedrijfstakgewijze aansturing verder vorm. Hiermee wil de AI de sturing en uniformiteit van de handhaving in gelijksoortige bedrijfstakken aanscherpen. 3.2.2 Gegevensuitwisseling: samen inspecteren Door samenwerking met andere inspecties en door wederzijdse kennisoverdracht kan de AI haar controletaak efficiënt en effectief uitvoeren. Zo werkt de AI intensief samen met de Inspectie Verkeer & Waterstaat, divisie Vervoer27 en divisie Scheepvaart28, de VROM Inspectie29 en het Staatstoezicht op de Mijnen. 27. Voorheen Rijksverkeersinspectie. 28. Voorheen Scheepvaartinspectie. 29. Voorheen Inspectie Milieuhygiëne.


49

De AI heeft in 2001 op verschillende manieren met inspecties samengewerkt. Zo maakte de Inspectiedienst Verkeer en Waterstaat/divisie Vervoer, ter ondersteuning van arbo-inspecties in het beroepsgoederenvervoer, gebruik van het geautomatiseerde informatiesysteem van de AI. In 2001 detacheerde de AI ook twee medewerkers bij de divisie Vervoer. Dit voor opleiding, instructie en begeleiding van inspecteurs van Verkeer en Waterstaat, gericht op diverse inspectieprojecten. Ook werd een medewerker van de AI voor een jaar gedetacheerd bij de Inspectiedienst Verkeer en Waterstaat, divisie Scheepvaart. De AI heeft de samenwerking met de VROM Inspectie en de Keuringsdienst van Waren in 2002 voortgezet. 3.2.3 Internationale handhaving: deskundigheidsbevordering De AI onderhoudt diverse internationale contacten, met als doel bij te dragen aan kennisoverdracht en afstemming van werkwijzen. Zo is de AI lid van de (door de Europese Commissie ingestelde) Senior Labour Inspectorate Committee (SLIC) en de International Association of Labour Inspection. Het SLIC heeft tot doel het bevorderen van afstemming, implementeren van regelgeving en handhavingsmethodieken tussen Arbeidsinspecties van de EU-landen. Nederland nam in 2001 deel aan twee SLIC-werkgroepen. De eerste wisselde informatie uit en coördineerde het markttoezicht op machines en arbeidsmiddelen. De tweede sprak over grensoverschrijdende handhaving. De werkgroep inventariseerde problemen tussen landen bij het vervolgen van overtreders, het opleggen van boeten of het horen van personen uit andere landen. Daarnaast heeft het SLIC in 2001 veel aandacht gegeven aan de samenwerking met Arbeidsinspecties van toekomstige lidstaten. De Arbeidsinspectie heeft in 2001 meegewerkt aan audits bij de Arbeidsinspecties van Slovenië en Tsjechië en zal in 2002 meewerken aan de audits in Bulgarije en Letland. Tevens heeft de AI meegewerkt aan het doorlichten van de Spaanse Arbeidsinspectie. In 2001 werkte de AI mee aan conferenties en programma’s van de International Labour Organisation, onder andere over kinderarbeid. Deze organisatie streeft naar kwaliteitsbevordering en expertise-uitwisseling tussen Arbeidsinspecties wereldwijd. Verder was de AI in 2001 betrokken bij de ondersteuning van Arbeidsinspecties van kandidaat-EU-landen. Zo ondersteunde de AI Tsjechië in een door de EU gefinancierd project bij de implementatie van EU-regelgeving over arbeidsomstandigheden. Ook vond expertise-uitwisseling plaats met de Tsjechische Veiligheidsinspectie. De AI leverde een bijdrage aan de ondersteuning van Slovenië bij het implementeren van bepalingen op het gebied van risico-inventarisatie en de aanpassing van de inspectie-methodiek daarop. Tot slot heeft de AI in 2001 expertise-uitwisselingen georganiseerd voor buitenlandse delegaties uit Slowakije, China en Spanje. 3.2.4 Afdoening: sanctiebeleid op maat De AI treedt streng handhavend op bij strafbare en (ernstige) beboetbare feiten. Ze stelt nadrukkelijk misstanden aan de kaak. Met de inwerkingtreding van de nieuwe Arbowet op 1 november 1999 geldt een nieuw handhavingsbeleid, dat uitgaat van een lik-op-stukbenadering. Hiertoe is de bestuurlijke boete ingevoerd. Het sanctietraject is afhankelijk van de ernst van de overtreding. De AI beschikt voor de

50


Arbowet over vijf repressieve maatregelen (een waarschuwing geven, eis tot naleving stellen, werk stilleggen, bestuurlijke boete opleggen en proces-verbaal opmaken). Elders binnen SZW is de invordering van opgelegde boeten geregeld. Handhavingsmiddelen voor de Arbeidstijdenwet zijn nagenoeg dezelfde, met uitzondering van de bestuurlijke boete. De bestuurlijke boete is (nog) geen sanctiemiddel in de ATW. In geval van ernstige overtreding van de ATW wordt deze strafrechtelijk afgedaan. Bestuurlijke afdoening Arbo en ATW Door de bestuurlijke boete te hanteren voor overtredingen van de Arbowet, kon de AI sindsdien sneller overtredingen bestraffen. In 2001 zijn 3500 boeterapporten opgemaakt en is er voor € 3,9 miljoen aan boeten opgelegd. Voor het versterken van de handhaving is in 2001 besloten tot invoering van de bestuurlijke boete in de ATW. In 2002 bereidt SZW hiertoe een wetsvoorstel voor. De huidige instrumenten in de ATW zijn het geven van een waarschuwing of het stellen van een eis (lichte instrumenten), het stilleggen van het werk en het opmaken van een proces-verbaal (zware instrumenten). In 2001 zette de Arbeidsinsepctie 2676 keer een handhavingsinstrument in, waarvan 2293 keer een licht en 383 keer een zwaar instrument. Strafrechtelijke afdoening Arbo en ATW In 2001 zijn circa 70 processen-verbaal in het kader van de Arbowet naar het OM gezonden.Verder heeft het OM in 2001 circa 265 processen-verbaal ATW ingeschreven. 3.2.5 Sturing handhaving: bedrijfstakgestuurde informatie Naast handhaving is informatieverzameling een kerntaak van de AI. Het verzamelen van gegevens is allereerst nodig voor het evalueren van het handhavingsbeleid.Vervolgens wordt het beleid bijgesteld en verder ontwikkeld. De gegevens voor de effectmetingen worden in bedrijven via monitors verzameld. Ten tweede is informatie nodig om politieke vragen te beantwoorden. Ten derde is informatie nodig voor het in kaart brengen van nieuwe (of vermeende) risico’s, nieuwe ontwikkelingen, nieuwe ontwijkmechanismen of mazen in wetgeving. De AI neemt zijn taak om informatie te verzamelen onder de loep en versterkt en intensiveert deze taak waar mogelijk en nodig. De AI heeft in 2000 besloten tot invoering van een bedrijfstakgericht aansturings- en organisatiemodel voor haar projectmatige inspecties. In 2001 is dit model verder uitgewerkt om er in 2002 mee te kunnen werken. Met dit model wil de AI - kort gezegd - de kwaliteit van het inspectiewerk verhogen, de samenhang in problematiek beter tot zijn recht laten komen en een uniforme aanpak in bedrijfstakken verder bevorderen. Binnen de AI wordt gewerkt in clusters: industrie, bouw en dienstverlening. Binnen deze clusters wordt jaarlijks een analyse gemaakt, waardoor een beredeneerde keuze mogelijk wordt van de te inspecteren bedrijfstakken. Bij de selectie van bedrijfstakprojecten spelen drie overwegingen een rol: 1. Curatief: het vertrekpunt is de veronderstelde ernst van de arbo-problematiek in de bedrijfstak. 2. Preventief: hoe meer risico’s, hoe groter de kans op inspectie. 3. Informatief: hierbij gaat het om het in beeld brengen van de arbo-problematiek in een bedrijfstak, of om een informatiewens van een beleidsdirectie.


51

52


Tussenblad

54


4.

Resultaten in cijfers In het vorige hoofdstuk zijn de doelstellingen van het handhavingsbeleid gegeven. Overheid en uitvoeringsorganisaties spannen zich in om deze doelstellingen te kunnen realiseren. Maar wat hebben deze inspanningen het afgelopen jaar opgeleverd? Een manier om hier antwoord op te geven is bestudering van de cijfermatige resultaten van SVB, gemeenten, Lisv/uvi’s en de AI. Een overzicht van de resultaten van sociale zekerheidsinstellingen (excl. USZO)30 wordt gegeven in tabel 2. Aan de hand van de eerder besproken handhavingsketen komen vervolgens de resultaten van de handhaving gericht op financiële risico's en risico's op de werkplek aan de orde. In de bijlagen 2 en 3 worden de resultaten van de werknemers- en volksverzekeringen per wet weergegeven. Uiteindelijk streeft SZW naar een maximale naleving van weten regelgeving. Als gevolg van de preventieve werking van het handhavingsbeleid verwacht SZW daarom op termijn een afname van het aantal overtredingen en de bijbehorende schadebedragen.

Kengetallen en indicatoren In de Integrale Rapportage Handhaving 2000 is voor het eerst een tabel gepresenteerd met prestatie-indicatoren voor fraudebestrijding. De Tweede Kamerleden Örgü en Schimmel verzochten in een motie om dergelijke indicatoren. Uit de tabel kwam duidelijk naar voren dat het begrip fraude niet eenduidig gehanteerd wordt. Verschillende instanties hanteren verschillende definities. Daarnaast vergt elke wet zijn eigen handhavingsinspanning, waardoor wetten onderling ook niet altijd eenvoudig te vergelijken zijn. Statistische informatie van de verschillende organisaties is daarom ook niet zonder meer te vergelijken. Zo spreekt de SVB van fraude wanneer er sprake is van een benadelingsbedrag van tenminste € 5.445 en een zekere vorm van opzet aanwezig is. Het Lisv daarentegen noemt elke beboetbare overtreding fraude, ook overtredingen met kleine benadelingsbedragen. SZW is daarom gestart met het stroomlijnen van handhavingsbegrippen binnen het gehele SZWdomein.Voor de rapportage over 2001 moet echter nog worden volstaan met de informatie zoals de verschillende partijen die tot op heden leveren. Tabel 2 bevat cijfermatige kengetallen van de uvi’s, SVB en gemeenten, die niet alleen door de jaren heen, maar ook onderling redelijk te vergelijken zijn. Dit betreft vooral kengetallen op het gebied van bestuurlijke en strafrechtelijke afdoening en incasso. Kengetallen voor controle en opsporing zijn vanwege definitie- en registratieverschillen niet vergelijkbaar en komen in de afzonderlijke onderdelen van dit hoofdstuk aan bod. 4.1

Resultaten handhaving gericht op financiële risico’s In tabel 2 staat het aantal sancties vermeld dat is opgelegd door de uvi’s, SVB en de gemeenten. Het gaat hierbij zowel om overtredingen van de inlichtingenplicht als om andersoortige overtredingen.Verder bevat de tabel gegevens over de afdoening. De uvi’s kennen voor overtredingen gepleegd door werkgevers twee soorten sancties: het opleggen van een boete of het opmaken van een proces-verbaal. Er is een richtlijn Premie30. De gegevens over USZO waren onvolledig en onvoldoende betrouwbaar, zodat UWV deze niet heeft opgenomen in de trendrapportage handhaving 2002.


55

tabel 2: Overzicht resultaten handhaving Lisv/uvi’s (excl. USZO), SVB en gemeenten, 1999-2001 Uvi - werkgevers 1999

2000

2001

nvt a

nvt

nvt

nvt

nvt

nvt

c

c

31.017 c

140

140

246

aantal waarschuwingen

nvt

nvt

nvt

aantal maatregelen

nvt

nvt

nvt

c

c

896 c

3

4

6

19

13

33

363 c

290 c

380 c

gemiddeld aangiftebedrag (in euro’s)

nb

nb

nb

incassoratio

nb

nb

nb

Absoluut aantal waarschuwingen aantal maatregelen aantal boeten aantal processen-verbaal

46.538

57.139

Relatief (per 10.000 uitkeringsjaren / werkgevers)

aantal boeten aantal processen-verbaal

totale benadelingsbedrag (x 1 mln euro)

gemiddeld boetebedrag (in euro’s)

aantal opsporingsbevoegde functionarissen

1.411

1.613

Opgenomen onder uvi - werknemers

a. Niet van toepassing. b. Niet beschikbaar. c. Dit cijfer is exclusief USZO en GUO. d. De incassoratio is alleen voor het Gak bekend. e. De cijfers van SVB hebben betrekking op aantallen personen. Eén zaak kan meerdere personen betreffen. Bron: UWV trendrapportage handhaving 2002; Handhaving bij de SVB 2001; CBS fraudestatistiek; IWI

fraude31 die aangeeft in welke situaties de overtreding strafrechtelijk moet worden afgedaan waarbij het schadebedrag een belangrijk criterium is. Het overtreden van de inlichtingenplicht door uitkeringsgerechtigden wordt door uvi’s, SVB en gemeenten doorgaans bestraft met een bestuurlijke boete. Alleen in die gevallen waarbij voldaan wordt aan het schadebedrag genoemd in 'Aanwijzing sociale zekerheids31. Richtlijn premiefraude werkgevers, College van Procureurs-Generaal, 26 oktober 1994, 217, inwerkingtreding 1 januari 1995.

56


SVB e

Uvi - werknemers

Gemeenten

1999

2000

2001

1999

2000

2001

1999

2000

2001

nvt

60.686

73.650

19.158

17.755

23.906

nb b

nb

nb

108.535

100.029

104.157

3.554

3.210

3.396

nb

nb

nb

11.877

13.424

13.593

5.565

5.549

6.571

7.450

8.520

9.620

957

710

522

379

375

390

4.420

2.280

2.250

nb

574

687

2

2

3

nb

nb

nb

1.023

946

971

6

3

4

nb

nb

nb

112

127

127

6

7

6

174

215

258

9

7

5

1

1

1

104

58

60

20 c

15 c

19 c

4

4

4

64

54

47

156

153

91

158

186

110

nb

nb

nb

nb

nb

nb

8.956

9.715

10.494

9.276

10.965

11.556

nb

nb

43 % d

90 %

96 %

96 %

15,5 %

15,5 %

15,0 %

252

281

281

61

61

61

447

397

400

fraude'32, wordt proces-verbaal opgemaakt. Het overtreden van andere verplichtingen door uitkeringsgerechtigden (zoals onvoldoende solliciteren, niet verschijnen op spreekuur arts) wordt bestraft met een maatregel. Een maatregel bestaat uit het tijdelijk of blijvend, geheel of gedeeltelijk weigeren van een uitkering. De waarschuwing is in 1999 ingevoerd en kan worden opgelegd als de uvi, SVB of gemeente van mening is dat de ernst van de overtreding niet dusdanig is dat een boete of maatregel aan de orde is, bijvoorbeeld bij nulschades. Tabel 2 laat zien dat veelvuldig gebruik wordt gemaakt van de waarschuwing bij overtredingen. Om de cijfers onderling vergelijkbaar te maken, zijn de aantallen tevens uitgedrukt per 10.000 werkgevers en 10.000 uitkeringsjaren. Daarbij staat één uitkeringsjaar gelijk aan een uitkeringsgerechtigde die het hele jaar een volledige uitkering ontvangt. Het aantal uitkeringsjaren is daarbij gecorrigeerd voor de USZO en GUO in die gevallen waarin cijfers van deze uvi(s) ontbreken. 32. Aanwijzing sociale zekerheidsfraude d.d. 1 januari 2001, Staatscourant: 2000, 251.


57

Indien er sprake is van een uitkering die ten onrechte uitgekeerd is, zal dit bedrag teruggevorderd worden. Is daarnaast een boete opgelegd, dan wordt het terugvorderingsbedrag hiermee verhoogd. Bij werkgevers gaat het veelal om te weinig afgedragen premies, die alsnog betaald moeten worden, al dan niet verhoogd met een boete. Soms betreft de terugvordering alleen een boete, bijvoorbeeld als de werkgever de reïntegratieverplichting in de WAO niet is nakomen. De incassoratio is de verhouding tussen het totale bedrag dat teruggevorderd wordt door de uvi, SVB of gemeente en het bedrag dat daarvan inmiddels ingevorderd is. De incassoratio is het hoogst bij de SVB en het laagst bij gemeenten. Bij het vergelijken van de cijfers tussen de werknemers- en volksverzekeringen moet rekening gehouden worden met het feit dat de cijfers van de SVB uitgedrukt zijn in aantallen personen (en niet in aantallen zaken). 4.1.1 Lisv en uvi’s: handhaving van werknemersverzekeringen (collecterend) In de trendrapportage van UWV komen de resultaten van het handhavingsbeleid voor het collecterend proces aan de orde. Het gaat hierbij om overtredingen met betrekking tot het proces van de premie-inning, het gebruik van G-rekeningen en bedrijfstakregelingen. Preventie en controle Voorlichting, gerichte controle, intensieve opsporing en correcte afdoening dragen bij aan het vergroten van de preventieve werking van fraudebestrijding. Hoe groot deze werking precies is, is door de veelheid van factoren moeilijk cijfermatig te onderbouwen.Vooral het gericht controleren heeft een preventieve werking. De ontwikkeling van risicoanalyses is hierbij belangrijk. Deze zijn behulpzaam bij de inschatting van de kans op het vóórkomen van fraude. Zodoende kan meer of minder aandacht aan bepaalde (groepen) werkgevers worden gegeven. Ook bij de waarnemingen ter plaatse (WTP’n) zal risicoanalyse in de toekomst meer worden toegepast. Hierdoor zal naar verwachting het aantal signalen van (zwarte) fraude toenemen. In 2000 zijn 10.296 WTP’n uitgevoerd33. Staatssecretaris Hoogervorst vond dit niet genoeg en heeft in november 2000 toegezegd het aantal WTP’n te verdubbelen naar 20.000. In 2001 zijn 11.849 WTP’n uitgevoerd. Gak heeft daarnaast nog 11.000 validiteitschecks uitgevoerd, voornamelijk in de horeca. Beide instrumenten hebben tot doel de administratief geregistreerde en feitelijke werkelijkheid met elkaar te vergelijken. Het verschil tussen WTP en validiteitscheck ligt in het type functionaris dat ze uitvoert (looninspecteur respectievelijk buitendienstmedewerker) en de wijze van selectie van bedrijven (dwarsdoorsnede respectievelijk gericht). Uit tabel 3 blijkt dat het totaal aantal fraudesignalen in 2001, na een stijging in 2000, weer is gedaald tot onder het niveau van 1999. Deze scherpe daling heeft een technische oorzaak: als gevolg van een nieuw registratiesysteem bij Sfb worden reguliere controles die voorheen ten onrechte als onderzoekswaardige fraudesignalen werden geteld, niet meer als zodanig geregistreerd. Omdat het aantal signalen dat in onderzoek is genomen in veel mindere mate daalt, vertoont het aandeel onderzochte signalen een flinke toename: van 36% in 2000 tot circa 50% in 2001. Hierbij moet wel opgemerkt worden dat een in 2001 in onderzoek genomen signaal niet per definitie afkomstig hoeft te zijn van een in 2001 gegenereerd signaal. 33. Uit Integrale Rapportage handhaving 2000, pakkend beleid, SZW.

58


tabel 3: Signalen, onderzoeken en constateringen werkgeversfraude 1999-2001 (Gak, Cadans, Sfb)f 1999

2000

2001

2.007

2.790

1.989

834

1.012

986

aantal onderzoeken/signalen

42 %

36 %

50 %

aantal fraudeconstateringen

403

529

518

48 %

52 %

53 %

aantal signalen aantal onderzoeken n.a.v. een signaal

aandeel fraudeconstateringen/onderzoeken

f. Het aantal signalen van het GUO was 258 (in 1999) en 305 (in 2000). Het aantal onderzoeken n.a.v een signaal was 57 (in 1999), 105 (in 2000) en 39 (in 2001). Het aantal fraudeconstateringen was 10 (in 1999), 56 (in 2000) en 28 (in 2001). Bron: UWV trendrapportage handhaving 2002

Opsporing en afdoening Hoe gerichter de controles en hoe beter de resultaten van het selectieproces van de fraudesignalen, hoe meer onderzoeken uiteindelijk resulteren in fraudeconstateringen. In 2001 hebben 986 onderzoeken geleid tot 518 fraudeconstateringen. Dit is 53%, vergelijkbaar met het percentage in 2000 (52%). Echter, het totale geconstateerde benadelingsbedrag is met € 32,5 miljoen enorm toegenomen: bijna 2,5 keer het totaalbedrag van 2000 (tabel 2). Hieruit blijkt dat de uvi’s zich gericht hebben op - in ieder geval een aantal - grote fraudezaken met hoge benadelingsbedragen. Deze hoge bedragen hebben geleid tot een flinke toename van het aantal aangiften bij het Openbaar Ministerie (OM). Grafiek 1, waarin de afdoening van de fraudeconstateringen wordt weergegeven, maakt dit duidelijk. Het aandeel non-afdoening steeg van 14% in 1999 naar 22% in 2001. Oorzaken zijn niet bekend. Afdoening overtredingen loonopgave-verplichtingen In de collecterende functie worden de meeste boeten opgelegd vanwege het overtreden van loonopgave-verplichtingen. Deze overtredingen volgen vaak uit (reguliere) controles. Uit gegevens34 van Gak, Sfb en Cadans, blijkt dat ruim 14.000 boeten voortvloeiden uit overtredingen die zijn geconstateerd op basis van in totaal 28.000 looncontroles. Daarnaast waren meer dan 7.700 boeten het gevolg van te laat ingeleverde jaaropgaven en ruim 9.000 van afwijkingen in de voorschotten op de premienota. In 2001 werden zodoende zo’n 31.000 administratieve boeten opgelegd (tabel 2). In 2000 waren dat er nog ruim 57.000. UWV gaat ervan uit dat de forse daling van het aantal boeten een direct gevolg is van het nieuwe boetebesluit voor werkgevers dat sinds 1 januari 2001 van kracht is. De boete wordt sindsdien afgestemd op de ernst van de gedraging, de mate van verwijtbaarheid en de omstandigheden van de werkgever. Dit heeft ertoe geleid dat veel meer boeten dan voorheen vastgesteld zijn op een bedrag beneden de € 45, die volgens het nieuwe besluit kwijtgescholden mochten worden. Deze boeten worden niet meer geregistreerd. UWV heeft geen gegevens over de invordering van opgelegde boeten. UWV streeft ernaar in de toekomst gegevens over de incassofunctie bij werkgevers beschikbaar te maken. 34. Bron: UWV trendrapportage handhaving 2002, paragraaf 5.3, tabel 7.8 en figuur 7.3.


59

grafiek 1: Afdoening werkgeversfraude 1999-2001, (Gak, Sfb, GUO)35 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1999 geen sanctie

2000 administratieve boete

2001

proces-verbaal

Bron: UWV trendrapportage handhaving 2002

Afdoening overtredingen reïntegratie-verplichtingen Werkgevers zijn op grond van de WAO (art. 71a) verplicht om bij langdurige arbeidsongeschiktheid van een werknemer een reïntegratieplan op te stellen. Voldoet de werkgever niet tijdelijk aan deze verplichting, dan is de uitvoeringsinstelling verplicht een boete op te leggen. In 2001 werden door de vijf uvi's in totaal 6.300 boeten opgelegd voor een totaalbedrag van ruim € 1,5 miljoen36. 4.1.2 Lisv en uvi’s: handhaving van werknemersverzekeringen (distribuerend) In de trendrapportage 2002 van UWV komen de volgende resultaten naar voren, als het gaat om overtredingen van de inlichtingenverplichting van de door uvi’s uitgevoerde Arbeidsongeschiktheidswetten (WAO, WAZ, Wajong), Werkloosheidswet (WW), Ziektewet (ZW) en Toeslagenwet (TW). Preventie en controle Controles binnen het distribuerende proces zijn gericht op het toetsen van de rechtmatigheid van de uitkering. Reguliere controles vinden plaats bij elke uitkeringsaanvraag (bijvoorbeeld controle op samenloop met een dienstverband of andere uitkering) en periodiek tijdens de duur van de uitkering. Daarnaast worden bijzondere controles uitgevoerd (bijvoorbeeld naar het verzwijgen van inkomsten).

35. De grafiek is weergegeven exclusief de afdoening van Cadans, aangezien Cadans in zijn gegevensaanlevering geen onderscheid maakt tussen het aantal non-afdoeningen en het aantal bestuurlijke boeten. Ongeveer 6% van het totaal aantal fraudeconstateringen komt van Cadans. 36. Van het GUO is wel het totaal bedrag aan opgelegde boeten bekend maar niet het aantal boeten.

60


Het aantal controles is in 2001 zowel absoluut als relatief (aantal per 10.000 uitkeringsjaren) toegenomen. Meer dan de helft van deze controles vindt plaats in het kader van de Werkloosheidwet (bijlage 2). Dat ook relatief gezien in de WW de meeste controles plaatsvinden, is inherent aan de aard van deze wet: een hoge in- en uitstroom en relatief veel verplichtingen. Fraudesignalen komen zowel van externe partijen als vanuit de organisatie (de uvi’s) zelf, bijvoorbeeld naar aanleiding van een controle. De herkomst van het signaal, intern of extern, kan worden gezien als een indicator voor de fraudealertheid binnen de uvi. Lisv en uvi’s beschikken alleen over een verdeling naar herkomst bij die signalen die uiteindelijk geleid hebben tot een fraudeconstatering. Uit deze cijfers blijkt dat het aantal fraudeconstateringen op basis van een signaal uit de eigen organisatie is gestegen van 17.400 in 2000 tot 27.900 in 2001 (gerelateerd aan het totaal aantal signalen een stijging van 69% naar 80%). Dat kan erop duiden dat de investeringen die gedaan zijn om de fraudealertheid te bevorderen resultaat opleveren. Het aantal externe signalen neemt niet alleen in relatieve, maar ook in absolute zin af. Tabel 4 laat ook zien dat niet alleen het aantal controles in 2001 is toegenomen (4%) ten opzichte van 2000, maar ook het aantal signalen (15%) en het aantal fraudeconstateringen (38%) zijn gestegen. tabel 4: Controles, fraudesignalen en fraudeconstateringen werknemers (Gak, Cadans, Sfb)g

aantal controles h aantal controles per 10.000 uitkeringsjaren

aantal fraudesignalen aantal fraudeconstateringen

i

waarvan n.a.v. een intern fraudesignaal waarvan n.a.v. een extern fraudesignaal

j j

1999

2000

2001

nb k

318.918

330.103

nb

2.790

2.843

19.890

32.473

37.251

16.921

25.248

34.857

nb

69 %

80 %

nb

31 %

17 %

g. Het aantal controles uitgevoerd door GUO was 4.668 in 2001. Het aantal fraudesignalen bij GUO was 1.486 (in 1999) en 432 (in 2000). h. Het genoemde aantal controles betreft alle verplichtingen, dus ook die verplichtingen waarvan overtreding wordt afgedaan met een maatregel. i. Inclusief nulschades. j. Bij 3% van de fraudeconstateringen in 2001 is de herkomst van het fraudesignaal onbekend. k. Niet beschikbaar. Bron: UWV trendrapportage handhaving 2002

Opsporing en afdoening De WW kent de meeste controles (52%), maar niet de meeste overtredingen. Uit grafiek 2 blijkt dat de ZW de meeste overtredingen kent, waarbij het overgrote deel nulschades betreft. Worden de nulschades buiten beschouwing gelaten, dan komen de meeste overtredingen (met een financiële schade) bij de WW voor.


61

grafiek 2: Aantal constateringen van werknemersfraude (Gak, Cadans, Sfb), per wet, 2001 25.000

20.000

15.000

10.000

5.000

0 ZW nulschades

WW

AO

TW

combi’s

schadebedrag > 0


In 2001 is sprake van een forse toename van het aantal geconstateerde overtredingen van de inlichtingenplicht ten opzichte van 200037. Deze toename is vrijwel geheel toe te schrijven aan de toename van het aantal overtredingen waarbij de uitvoeringsinstelling niet financieel benadeeld is, de zogenaamde nulschades. Het aantal opgelegde boeten en maatregelen vertoont de laatste drie jaren een redelijk constant beeld. De meeste maatregelen (circa 67%) en boeten (53%) worden in het kader van de WW opgelegd (zie bijlage 2). De voornaamste reden van het opleggen van een maatregel in de WW is al jaren ‘het onvoldoende trachten arbeid te verkrijgen’. Bij de ZW is de stijgende trend in het aantal boeten en maatregelen opvallend.Voor een deel is dit te wijten aan een verscherpte controle, onder andere op het nakomen van de identificatieplicht38. Het aantal aangiften vertoont al jaren een forse daling. In 1999 was het aantal nog 957, in 2001 is dit gedaald naar 522 (tabel 2).Verhoging van de aangiftegrens van € 2.723 naar € 5.445 per 1 april 2000 speelt hierbij een rol39. Daarnaast is er in 2001 meer overleg met het OM geweest voorafgaand aan het opmaken van een proces-verbaal. Dit heeft geleid tot administratieve afhandeling van sommige zaken, hoewel die wel boven de aangiftegrens zaten. Gevolg van deze ontwikkelingen is dat meer zaken dan voorheen bestuursrechtelijk in plaats van strafrechtelijk worden afgedaan. Opgemerkt moet worden dat deze daling in processen-verbaal zich niet vertaalde in een daling van het totale benadelingsbedrag. Het benadelingsbedrag bedroeg in 2001 meer dan € 18,7 miljoen tegenover ruim € 15,5 miljoen in 200040. 37. Bron: UVW trendrapportage handhaving 2002, tabel 6.3. 38. Bron: UVW trendrapportage handhaving 2002, paragraaf 7.3. 39. Per 1 januari 2002 is de aangiftegrens opnieuw verhoogd naar € 6.000. 40. De bedragen voor beide jaren zijn exclusief GUO en USZO.Voor het GUO is wel het benadelingsbedrag voor 2001 bekend. Dit bedraagt € 607.229.

62


tabel 5: Afdoening overtredingen werknemers (Gak, Cadans, Sfb, GUO) 1999

2000

2001

nb l

10.069

20.040

11.877

13.424

13.593

957

710

522

1.084

1.329

967

nb

50.617

53.610

108.535

100.029

104.157

7.418

13.699

18.359

Overtredingen inlichtingenplicht aantal waarschuwingen aantal boeten aantal processen-verbaal geen sanctie

Overige overtredingen aantal waarschuwingen aantal maatregelen geen sanctie

m

l. Niet beschikbaar. m. Cijfers zijn exclusief Sfb. Bron: UWV trendrapportage handhaving 2002

UWV constateert tegenvallende resultaten van de incassofunctie 2001. Er zijn hierover alleen gegevens van het Gak beschikbaar, waarbij niet bekend is in hoeverre deze representatief zijn voor alle uvi’s. In 2001 is 67% van het aantal invorderingen als gevolg van een opgelegde boete en/of terugvordering gerealiseerd. Dit komt overeen met slechts 43% van het totaalbedrag dat hierbij ingevorderd had moeten worden. Meer dan de helft van het totaal in te vorderen bedrag is nog niet geïncasseerd. Dit komt door de lange doorlooptijd van de invordering of doordat de invorderingsprocedure nog moet starten. Overigens werd in 2001 slechts 2% als oninbaar afgeschreven. SZW heeft de Tweede Kamer inmiddels geïnformeerd over openstaande posten van UWV Gak41. 4.1.3 SVB: handhaving van volksverzekeringen De SVB is verantwoordelijk voor de correcte uitvoering van de drie volksverzekeringen: de Algemene Ouderdomswet (AOW), de Algemene nabestaandenwet (Anw) en de Algemene kinderbijslagwet (AKW). De volgende resultaten zijn terug te vinden in de rapportage handhaving 2001 van de SVB. Preventie en controle Tot en met 2001 registreerde de SVB slechts fraudesignalen die tot een onderzoek door de sociaal rechercheur hebben geleid. Op basis van deze registratie was in 2001 het aandeel interne fraudesignalen met 56% gelijk aan het voorgaande jaar42. De SVB zal nog in 2002 een begin maken met de registratie van alle signalen van mogelijke fraude, dus ook de signalen die niet leiden tot een fraudeonderzoek. Hierdoor zal op zijn vroegst vanaf 2003 inzicht worden verkregen in de totale werkvoorraad, doorstroom en afhandeling van alle signalen. 41. Afhandeling openstaande posten UWV Gak, SZW/IWI. 42. Bron: Rapportage handhaving bij SVB 2001, pagina 52.


63

De SVB voert jaarlijks een aantal controlemaatregelen uit, waaronder de integrale onderzoeken naar inkomen, samenwonen en schoolgaande kinderen. Gerichte controle en gegevensuitwisseling zijn hierbij belangrijk. De effectiviteit van de gegevensuitwisseling met de Belastingdienst is de afgelopen jaren sterk verbeterd. Door het verscherpen van de selectiecriteria van te onderzoeken gevallen leiden onderzoeken vaker tot een fraudeconstatering; de trefkans van een onderzoek is dus toegenomen. Zo steeg het percentage fraudeconstateringen na onderzoek bij de AOW van 8% in 1997 tot bijna 23% in 1999. Bij de Anw is een vergelijkbare stijging waarneembaar43. Cijfers over recentere jaren zijn nog niet beschikbaar. Dit heeft te maken met de tijd die nodig is voor het afsluiten van een belastingjaar, de controle- en opsporingstijd. Sinds juni 2001 voert de SVB standaard een integrale controle uit op samenwonen via geautomatiseerde gegevensuitwisseling met de GBA. Er moesten 5.000 klanten en adressen nader onderzocht worden. Op basis van de afronding van de helft van deze onderzoeken bleek dat ongeveer een kwart hiervan samenwoonde zonder dat doorgegeven te hebben aan de SVB. tabel 6: Afdoening SVB, 1999-2001 1999

2000

2001

19.158

17.755

23.906

aantal maatregelen

3.554

3.210

3.396

aantal boeten

5.565

5.549

6.570

379

375

390

28.656

26.889

34.262


aantal aangiften / processen-verbaal

totaal

Bron: Handhaving bij de SVB 2001

Opsporing en afdoening In 2001 heeft de SVB 27% meer overtredingen geregistreerd dan in 2000 (afgeleid uit tabel 6). Het overgrote deel van de geregistreerde overtredingen zijn zowel in 2000 als in 2001 afgedaan met een waarschuwing. In 2000 bedroeg dit 66% van alle overtredingen, in 2001 is dit gestegen naar 70% van de overtredingen. Meer overtredingen heeft in 2001 ook geleid tot een stijging in het aantal opgelegde sancties.Verhoudingsgewijs echter zijn er ten opzichte van 2000 procentueel minder boeten en maatregelen opgelegd. In 2001 is in 10% van de overtredingen een maatregel opgelegd (was in 2000: 12%) en in 19% van de overtredingen een boete (was: 21%). Het aandeel procesverbaal is gelijk gebleven (1%). Waarschuwingen, boeten en maatregelen worden voornamelijk opgelegd in het kader van de AKW (bijlage 3). Daar heeft zowel absoluut als relatief gezien de grootste stijging plaatsgehad44. De SVB gaat onderzoek doen naar de oorzaken van deze stijging. Voor de sociaal rechercheur geldt dat hij in een zo vroeg mogelijk stadium van het 43. Bron: Handhaving bij de SVB 2001, tabel 4.1 op pagina 19. 44. Bron: Handhaving bij de SVB 2001, pagina 44-45, tabel 5.7 t/m 5.9.

64


(voor)onderzoek een onderscheid moet maken tussen zaken die beter bestuurlijk dan wel strafrechtelijk afgedaan kunnen worden. Het percentage vooronderzoeken dat leidt tot een opsporingsonderzoek is gestegen van 23% naar 29%45. Daaruit kan opgemaakt worden dat de fraudesignalen die opgepakt zijn in een vooronderzoek op effectievere wijze geselecteerd zijn.Van de opsporingsonderzoeken blijkt 94% te leiden tot aangifte, een stijging van 2% ten opzichte van 2000. De meeste boeten, maatregelen en waarschuwingen worden toegepast in het kader van de AKW, maar de meeste opsporingsonderzoeken hebben betrekking op de Anw (bijlage 3). Dit duidt erop dat binnen de AKW veel ‘kleinere’ overtredingen van de inlichtingenplicht aan de orde zijn (en bestraft worden met een boete), terwijl binnen de Anw vaker een proces-verbaal wordt opgemaakt (omdat de aangiftegrens overschreden wordt).Verder bleek leefvormfraude aanmerkelijk vaker tot aangifte te leiden dan de signalen over inkomensfraude. In de praktijk blijkt het vooral lastig te bewijzen of het inkomen met opzet onjuist is opgegeven. In die gevallen doet de SVB geen aangifte, maar volgt een bestuurlijke sanctie46. Het aandeel aangiften met betrekking tot de Anw is licht gestegen van 53% in 2000 naar 56% in 200147. Sinds de inwerkingtreding van de Anw in 1996 is de fraudegevoeligheid door de inkomens- en leefvormafhankelijkheid enorm toegenomen. In 2001 is totaal € 85 miljoen aan terugvorderingen vastgesteld. Het percentage dat hiervan echt is ingevorderd is 96% (bijlage 3). De hoge mate van incasso is bij de AOW (goed voor 60% van totaal terugvorderingsbedrag) mogelijk doordat in veel gevallen het teveel betaalde bedrag direct verrekend wordt met de lopende uitkering. Overigens is slechts een klein deel van het totale terugvorderingsbedrag het gevolg van een boeteoplegging. Er zijn geen aparte gegevens beschikbaar over het slagingspercentage van terugvorderingen van boetebedragen. 4.1.4 Gemeenten: handhaving van sociale voorzieningen Hierna volgen de gemeentelijke handhavingsresultaten voor de Algemene bijstandswet (Abw), de Wet Inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (IOAW) en gewezen zelfstandigen (IOAZ). Fraude- en debiteurenstatistiek Via de fraude- en debiteurenstatistiek verzamelt het CBS gegevens over de handhaving door gemeenten. In de fraudestatistiek noteren gemeenten alle fraudeconstateringen die de afdelingen bijzonder onderzoek hebben behandeld. Dit zijn in ieder geval alle fraudeconstateringen die eindigen in een aangifte bij het OM. Kleinere fraudegevallen worden veelal bestuurlijk afgehandeld. De mate waarin dit gebeurt, verschilt van gemeente tot gemeente. Deze gevallen komen niet in de fraudestatistiek terecht. Dit heeft een ondervertegenwoordiging van de kleinere fraudegevallen tot gevolg. De kleine fraudegevallen die met een boete worden afgedaan, komen wel in de debiteurenstatistiek van de gemeente 45. Bron: Handhaving bij de SVB, 2001 pagina 48. 46. Bron: Handhaving bij de SVB, 2001 pagina 53. 47. Bron: Handhaving bij de SVB 2001, pagina 50.


65

terecht. De waarde van deze statistiek voor het genereren van handhavingsgegevens moet nog nader onderzocht worden, aangezien ook vorderingen met een andere oorzaak dan een overtreding in de statistiek opgenomen zijn. Preventie en controle Alleen van de fraudeconstateringen die uiteindelijk in de fraudestatistiek opgenomen zijn, is de herkomst van het daaraan voorafgaande fraudesignaal bekend. Uit deze gegevens blijkt dat de meeste constateringen in 2001 (46%) het gevolg zijn van een signaal van de Belastingdienst. Ten opzichte van 2000 is er sprake van een lichte daling.Verder is 28% van het aantal fraudeconstateringen het gevolg van een tip van de bijstandsconsulent die de cliënt begeleidt48. Opsporing en afdoening Uit de resultaten van de fraudestatistiek van het CBS blijkt dat het aantal fraudeconstateringen in 2001 is gestegen tot 14.390. Deze stijging komt bijna geheel voor rekening van gemeenten boven de 250.000 inwoners49. Het totaal opgespoorde fraudebedrag is gedaald van € 54 miljoen in 2000 naar € 47 miljoen in 2001. Het gemiddelde benadelingsbedrag daalde. tabel 7: Fraudecijfers Abw, IOAW, IOAZ en Bijzondere bijstand

totaal fraudebedrag (x 1 mln euro) aantal fraudegevallen gemiddeld fraudebedrag (x 1 mln euro)

totaalbedrag witte fraude (x 1 mln euro) aantal gevallen witte fraude gemiddeld bedrag witte fraude (x 1 mln euro)

totaalbedrag zwarte fraude (x 1 mln euro) aantal gevallen zwarte fraude gemiddeld bedrag zwarte fraude (x 1 mln euro)

1999

2000

2001

64

54

47

17.670

13.270

14.390

3.622

4.096

3.266

34

28

22

12.700

9.660

8.480

2.677

2.899

2.594

9

8

7

880

810

1.350

10.227

9.877

5.185

Bron: CBS, Fraudestatistiek 2001

In 2001 hebben gemeenten 8% meer fraudegevallen opgespoord dan in het jaar 2000 (afgeleid uit tabel 7). Het totale fraudebedrag is echter gedaald met 13%, naar een bedrag van € 47 miljoen. Dit betekent dat er gemiddeld een lager fraudebedrag per fraudegeval is vastgesteld. Omdat niet bekend is of meer fraude eerder wordt ontdekt of dat gemeenten zich geconcentreerd hebben op de kleinere fraudezaken of dat er gewoonweg minder grote fraudegevallen zijn, kan niet geconcludeerd worden of een daling in het gemiddelde benadelingsbedrag een positieve of negatieve ontwikkeling is. 48. Bron: CBS, Fraudestatistiek 2001. 49. Bron: CBS, Fraudestatistiek 2001.

66


Witte fraude Zowel qua aantal als qua schadebedrag maakt witte fraude een groot deel uit van het totaal aan fraudegevallen bij gemeenten. Het aandeel witte fraude wordt wel steeds kleiner. In 2001 was 59% van alle fraudeconstateringen aan witte fraude toe te schrijven, in 2000 was dit nog 73% (afgeleid uit tabel 7). Gemeenten constateren dus steeds meer andersoortige fraudegevallen. Het aandeel zwarte fraudegevallen is bijvoorbeeld gestegen van 6% in 1999 naar 9% in 2001. De dalende trend in witte fraudezaken is ook zichtbaar als gekeken wordt naar het bedrag wat daarmee bemoeid is. In 2001 was € 22 miljoen (= 47% van het totaalbedrag) toe te schrijven aan witte fraude, in 2000 was dit nog € 28 miljoen (= 52% van het totaalbedrag). De daling in het aantal witte fraudegevallen zette zich in 2001 voort. Het aantal witte fraudegevallen daalde van 12.700 in 1999 naar 9.660 in 2000, naar nog geen 8.500 in 2001. De daling tussen 1999 en 2000 was grotendeels toe te schrijven aan het ontstaan van achterstanden in het wegwerken van belastingsignalen50. Hierop zijn gemeenten aangesproken. Een oorzaak voor de verdere daling in 2001 kan zijn dat er minder bijstandsgerechtigden wit frauderen. Ook kan er sprake zijn van een registratie-effect: relatief kleine fraudebedragen worden niet in de CBS-fraudestatistiek bijgehouden, zodat een mogelijke stijging van kleine witte fraudegevallen buiten deze cijfers blijven. Er loopt inmiddels een traject om hier inzicht in te krijgen. Zwarte fraude Zwarte fraude hoort thuis in de top 3 van fraudegevallen. Na witte fraude (59%) en overige fraudegevallen (18%), komt zwarte fraude op de derde plaats met 9% (afgeleid uit tabel 8). Deze 9% aan zwarte fraudegevallen was in 2001 goed voor 15% van het totaal opgespoorde fraudebedrag. Dit laatste komt neer op een bedrag van € 7 miljoen. Omdat het totale opgespoorde bedrag aan zwarte fraude nagenoeg gelijk is gebleven, maar het aantal zwarte fraudezaken in 2001 is toegenomen, resulteert dit in een lager gemiddeld benadelingsbedrag per geval. tabel 8: Verdeling fraudeconstateringen en -bedragen per type fraude, sociale voorzieningen, 2001 aantal fraudeconstateringen

fraudebedrag o

gemiddeld fraudebedrag o

verzwijgen witte inkomsten

8.480

22

2.594

verzwijgen zwarte inkomsten

1.350

7

5.185

partnerfraude

790

8

10.127

fraude woonsituatie

860

3

3.488

vermogensfraude

320

2

6.250

2.590

4

1.544

overige

n

n. Bijvoorbeeld doordat een gemeente de benodigde informatie niet geleverd heeft, niet bekend is welke vorm van fraude het betreft e.d. o. Uitgedrukt in miljoen euro. Bron: CBS, fraudestatistiek 2001

50. Bron: Integrale Rapportage Handhaving 2000, pakkend beleid, pagina 27.


67

Bij partnerfraude en vermogensfraude komen gemiddeld de hoogste benadelingsbedragen voor, maar het aandeel van deze fraudevormen in het totaal aantal fraudeconstateringen is beperkt (5,5% respectievelijk 2,2%). In 2001 is het aantal opgelegde boeten zowel absoluut als relatief toegenomen (tabel 2). Positief is de stijging van percentage van de gevallen waarin de gemeente een boete oplegt dan wel proces-verbaal opmaakt. Uit grafiek 3 blijkt dat de dalende trend in het aantal gevallen waarin geen boete of proces-verbaal is opgelegd (de zogenaamde nonafdoening) zich ook in 2001 heeft voortzet (dit geldt zelfs als in alle gevallen waarbij de afdoening nog onbekend is, geen sanctie zou zijn opgelegd). De incassoratio is bij gemeenten gedaald van 15,5% in 1999 en 2000 tot 15,0% in 2001 (tabel 2). De ontvangsten op onder meer uitstaande fraudeschulden zijn gedaald met 8%, de ontvangsten uit verhaal zijn gestegen met 4%51. grafiek 3: Afdoening fraude met sociale voorzieningen, 1999-2001 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1999 onbekend

2000 geen sanctie

administratieve boete

2001 proces-verbaal

Bron: CBS, Fraudestatistiek 2001

4.1.5 Arbeidsinspectie: handhaving van Wav en ESF De AI pakt misstanden aan op het beleidsterrein arbeidsmarkt. In dat kader heeft de AI een toezichthoudende en opsporende taak op het gebied van de Wet arbeid vreemdelingen (Wav) en is de AI tijdelijk belast met handhavingstaken in het kader van het Europees Sociaal Fonds (ESF). Wav: preventie en controle Door het geven van voorlichting aan werkgevers(organisaties) probeert de AI naleving van 51. Bron: CBS, Fraudestatistiek 2001.

68


wetgeving te bevorderen. Zo heeft de AI voorlichting gegeven aan tuinders in het Westland en aan de uitzendbranche over de Wav en het handhavingsbeleid van SZW in dit kader. De AI voert in diverse branches (bijvoorbeeld detailhandel, confectie) controleonderzoeken uit, om een zekere mate van handhavingsdruk te creëren. Wav: opsporing en afdoening Het aantal processen-verbaal in het kader van de Wav dat aan het OM is verzonden, stijgt van 718 in 2000 naar 739 in 2001. In de horeca is een dalende trend zichtbaar als gevolg van een stijging van de capaciteitsinzet in de landen tuinbouw en in de uitzendbranche. Het aantal processen-verbaal in de sector horeca is in 2001 met een derde afgenomen ten opzichte van 1999 (van 356 naar 240). Toch blijft de horeca met 240 processen-verbaal de bedrijfstak met de hoogste score (32% van het totaal). Land- en tuinbouw neemt de tweede plaats in (26%).Veel van de processen-verbaal tegen uitzendbureaus en loonbedrijven (samen 11%) vloeien voort uit activiteiten in de tuinbouwsector. De aandacht voor faciliteerders blijkt uit een toename van het aantal geverbaliseerde uitzendbureaus (van 15 in 1999 naar 52 in 2001) en het aantal loonbedrijven (van 19 in 1999 naar 39 in 2001) die vallen onder de bedrijfstak dienstverlening voor de akker- en tuinbouw. De inzet van het Westland Interventieteam verklaart een groot deel van de forse stijging van het aantal processen-verbaal in de landen tuinbouw, van 108 in 1999 naar 190 in 2001. De sector handel is de derde partij met een aandeel van 11% in het totaal aantal processen-verbaal, de industrie 10%. De bouw neemt 5% van het aantal processen-verbaal voor zijn rekening (stijgende trend), het vervoer 3% (dalende trend)52. Europees Sociaal Fonds (ESF) Medio 2000 heeft de minister van SZW de AI tijdelijk belast met de fraudesignalerende en adviserende taak op het terrein van de arbeidsmarktsubsidies. In 2001 heeft de AI 55 adviezen uitgebracht die betrekking hebben op onregelmatigheidsmeldingen over het derde en vierde kwartaal van 200053. In 20 rapportages (=37%), die betrekking hebben op 27 ESFprojecten, is door de AI expliciet geadviseerd om tot aangifte van (mogelijke) fraude over te gaan. De adviezen zijn, op één na, allemaal overgenomen en hebben inmiddels geleid tot aangiften bij het OM. In 2001 is onder leiding van het OM één groot onderzoek opgestart en afgerond. Met de komst van de SIOD per 2002 zal de aanpak van fraude met arbeidsmarktsubsidies in samenspraak met het OM opnieuw worden bezien. 4.2

Resultaten handhaving gericht op risico’s op de werkplek De AI pakt misstanden aan die betrekking hebben op de beleidsterreinen arbeidsomstandigheden en arbeidsverhoudingen.

Arbeidsomstandigheden: preventie en controle Door voorlichting enerzijds en het uitvoeren van controles anderzijds probeert de AI zoveel mogelijk misstanden en overtredingen van regelgeving op het gebied van de veiligheid, gezondheid en welzijn van werknemers te voorkomen. De preventieve taken binnen het gebied van de arbeidsomstandigheden vult de AI onder meer in door deelname aan 52. Bron: Jaarverslag Arbeidsinspectie 2001 pagina 47, tabel 3.1. 53. Bron: Jaarverslag Arbeidsinspectie 2001 pagina 50-51.


69

activiteiten tot het sluiten van arboconvenanten, uitvoerende taken op het terrein van stimulering van arbo-investeringen. De handhavende activiteiten betreffen onder meer onderzoek van arbeidsongevallen, behandeling van klachten en actieve, projectmatige bedrijfscontroles. De kwantitatieve productie is in 2001 afgenomen. In 2001 is sprake van een daling van 14% van het aantal afgesloten zaken. Een oorzaak is het extra capaciteitsbeslag die het uitvoeren van een strikter handhavingsbeleid en een stijgend aantal boeterapporten met zich meebrengen. Ook de capaciteitsinzet voor de behandeling van aanvragen werktijdverkorting ligt hieraan ten grondslag. Deze aanvragen werden ingediend naar aanleiding van de monden klauwzeer-crisis in de landbouw en de gevolgen van de aanslag op het World Trade Center voor de reiswereld. Daar staat tegenover dat in 2001 nog meer dan in 2000 zwaardere en tijdrovender handhavingsinstrumenten zijn ingezet. Arbeidsomstandigheden: administratiefrechtelijke afdoening Het door de Arbowet 1998 beoogde lik-op-stuk beleid is ook in 2001 stevig voortgezet. Het aangescherpte handhavingbeleid en het succes van de bestuurlijke handhaving betekende in 2001 een hoger aantal boeterapporten dan in 2000. De strengere handhaving van de Arbowet heeft geleid tot een groei van het bedrag aan geïnde boeten van € 2,1 miljoen in 2000 naar € 3,9 miljoen in 200154. Dat is een stijging van 85%. Arbeidsomstandigheden en Arbeidstijdenwet: strafrechtelijke afdoening In 2001 zijn 265 processen-verbaal op het terrein van de ATW naar het OM gezonden. Dit is een vermindering ten opzichte van 2000. In dat jaar zijn 330 processen-verbaal opgemaakt. De afname wordt verklaard doordat in 2000 de evaluatie van de ATW heeft plaatsgevonden, waardoor in dat jaar meer inspectieprojecten ATW zijn uitgevoerd dan in andere jaren. In het kader van de Arbo-wet zijn circa 70 processen-verbaal naar het OM gezonden. tabel 9: Aantal afgesloten zaken 1999-2001 p

arbo-actief

1999

2000

2001

19.499

17.177

14.934

aandeel industrie

27 %

aandeel bouw

32 %

aandeel dienstverlening

41 %

overig

11.652

9.789

8.762

totaal

31.151

26.966

23.696

p. Exclusief Arbeidsmarktzaken. Bron: Jaarverslag Arbeidsinspectie, 2001

54. Bron: Jaarverslag Arbeidsinspectie 2001, pagina 38.

70


Tussenblad

72


5.

Het beleid getoetst

5.1

Oordelen van IWI In dit hoofdstuk is de overgang tussen de oude en nieuwe situatie (die ontstaan is door invoering van de Wet SUWI) duidelijk zichtbaar. Het toezichtoordeel over het gevoerde handhavingsbeleid door SVB en Lisv/uvi’s is opgesteld door IWI (die daarmee de taak van het Ctsv voortzet)55. Ook heeft IWI beoordeeld of de verantwoordingsinformatie van SVB en uvi’s (bekend als de trendrapportages56) valide is. Tot slot is er aandacht voor het oordeel van de Algemene Rekenkamer over de AI.

5.1.1 Volksverzekeringen: oordeel over SVB IWI oordeelt positief over het handhavingsbeleid van de SVB. De risicoanalyse naar mogelijk misbruik is zeer uitgebreid. IWI oordeelt ook positief over de door de SVB verrichte activiteiten op het gebied van handhaving. De maatregelen van de SVB om misbruik te voorkomen voldoen aan de eisen. Kwaliteit van het uitvoeringsproces: uitgebreide risicoanalyse IWI constateert dat de risicoanalyse die de SVB uitvoert naar mogelijk misbruik zeer uitgebreid is. De SVB heeft extra controlemaatregelen getroffen om misbruik zo vroeg mogelijk te ontdekken, zoals gegevensuitwisseling met gemeenten, de Belastingdienst en de Informatie Beheer Groep. Deze maatregelen sluiten volgens IWI goed aan bij de voornaamste misbruikrisico’s uit de risicoanalyse en blijken effectief in het ontdekken van misbruik. In het buitenland worden bijzondere controles uitgevoerd om het misbruikrisico zoveel mogelijk af te dekken. Gegevensuitwisseling: analyse kan beter IWI constateert dat de SVB, naast maatregelen voor interne controle, voldoende extra controlemaatregelen uitvoert die gericht zijn op de voornaamste misbruikrisico’s. Hiervoor maakt SVB veelvuldig gebruik van elektronische gegevensuitwisseling met andere instanties. Uit deze gegevensuitwisseling komen gevallen van misbruik aan het licht. IWI oordeelt positief over door de SVB uitgevoerde extra controlemaatregelen. De analyse door de SVB van de uitkomsten van gegevensuitwisseling is volgens IWI voor verbetering vatbaar; er vindt niet altijd een analyse plaats waarom misbruik is opgetreden.Tevens is niet altijd duidelijk welke maatregelen de SVB treft om in de toekomst misbruik te voorkomen. Internationale handhaving: voorzichtig optimisme Door het afsluiten van handhavingsverdragen met andere landen probeert SZW de rechtmatigheid van de uitkeringen aan gerechtigden in het buitenland te vergroten. In zo’n verdrag wordt vastgelegd dat een instantie in het desbetreffende land de gegevens die van belang zijn voor de vaststelling van de uitkering verifieert en controleert. Om te controleren of de gegevens waarover de SVB beschikt overeenkomen met de feitelijke situatie heeft de SVB het Controle Team Buitenland (CTB) opgericht. Het team verrichtte in 2001 onderzoeken in België en de VS naar ter plaatse wonende AOW- en Anw-gerechtigden. 55. Het oordeel van IWI over de uitvoering van de werknemersverzekeringen en de volksverzekeringen in 2001 is vastgelegd in haar rapport ‘De sociale verzekeringen in 2001’. 56. Handhaving bij de SVB 2001 en Trendrapportage handhaving 2002, UWV.


73

IWI verwacht dat het misbruikrisico voor uitkeringen in het buitenland de komende jaren zal verminderen. De SVB is wat dit betreft voorzichtiger, omdat veel afhangt van de mate waarin de gemaakte afspraken daadwerkelijk worden nagekomen en afgesproken procedures effectief blijken te zijn. Afdoening: bestuursrechtelijk en strafrechtelijk De bestuursrechtelijke afdoening is volgens IWI voor verbetering vatbaar. Uit onderzoek van de SVB blijkt dat de uitvoering door de SVB van de Wet Boeten tekortkomingen vertoont. IWI is van mening dat ook in die situaties waarin de SVB in gebreke blijft om de gevalsbehandeling tijdig af te ronden, de Wet Boeten juist moet worden toegepast. Uit een ander onderzoek van de SVB naar de verdere bestuursrechtelijke afdoening van fraudeonderzoeken die niet tot aangiften hebben geleid, blijkt dat de SVB aan.10% van de te beboeten gerechtigden geen boete heeft opgelegd. De SVB vindt dit percentage te hoog. In 2002 zal in de frauderegistratie een controle worden ingebouwd om te bewaken dat alsnog een boete wordt opgelegd in die gevallen waarin dat ten onrechte is nagelaten. IWI is van oordeel dat ook de strafrechtelijke afdoening door de SVB voor verbetering vatbaar is. De SVB heeft met het OM afspraken gemaakt over het aantal in te dienen aangiften. Het aantal in 2001 ingediende aangiften benadert het minimale aantal aangiften dat de SVB met het OM heeft afgesproken. IWI oordeelt positief over de door de SVB ondernomen activiteiten om de opsporing en de (voorbereiding van) strafrechtelijke afdoening te verbeteren door aanpassingen in de organisatie van de sociale recherche. De SVB overweegt volgens IWI terecht om onderzoek te doen naar de kwaliteit van de ingediende aangiften, waardoor wellicht het aandeel sepots teruggedrongen kan worden. Sturing van de handhaving: reorganisatie sociale recherche In 2001 is extern onderzoek uitgevoerd naar de organisatie van het opsporingsproces van de SVB. Hieruit bleek dat er verbeteringen mogelijk zijn in de kwaliteit en de kwantiteit van de productie en in de aansturing van het opsporingsproces. Op grond van dit onderzoek heeft de SVB besloten in 2002 de sociale recherche te reorganiseren en de opsporing centraal te gaan aansturen. IWI ziet deze ontwikkeling als een eerste stap in een groeitraject in de goede richting. De beschikbare capaciteit kan daardoor op een meer flexibele wijze ingezet worden dan voorheen. 5.1.2 Werknemersverzekeringen: oordeel over Lisv en uvi’s IWI heeft bij het toezicht op de handhavingsactiviteiten in de werknemersverzekeringen in 2001 aandacht besteed aan de beleidsplannen van het Lisv en de uvi’s. In 2002 zal IWI aandacht besteden aan de wijze waarop UWV het (uitvoerings)beleid heeft geïmplementeerd en aan de werking van dit beleid. De inspectie vindt dat het handhavingsbeleidsplan van het Lisv redelijk aansluit bij de bedoelingen van de wetgever en is positief over de initiatieven op het gebied van voorlichting en communicatie als onderdeel van preventie. IWI heeft daarnaast een aantal kritiekpunten. Zo wordt in het plan geen capaciteit ingeruimd voor fraudesignalering.Voor de risicoanalyse op de distribuerende functie ontbreekt adequaat beleid. Ook heeft het Lisv geen gevolg gegeven aan de toezegging een plan van aanpak over zwarte fraude op te stellen. IWI heeft geconstateerd dat het Lisv onvoldoende inzicht had in de uitvoering van de handhavingsactiviteiten door de uitvoeringsinstellingen.

74


Drie van de vijf uvi’s hadden een volledig handhavingsbeleidsplan opgesteld, één had een gedeeltelijk ingevuld beleidsplan en één uvi had in het geheel geen plan. De handhavingsplannen sloten over het algemeen aan bij de doelstelling van de wetgever. Op onderdelen, zoals fraudealertheid en bestrijding van zwarte fraude is aanvulling nodig. Fraudealertheid krijgt wel de nodige aandacht, maar in de plannen hebben de uvi’s onvoldoende capaciteit vrijgemaakt om medewerkers tijd te laten besteden aan fraudesignalering. Op onderdelen kan het terugdringen van misbruikrisico’s beter. In de plannen komt in de voorlichting te weinig tot uitdrukking dat fraude niet mag lonen. Ook wordt niet in alle plannen de norm van het Lisv voor beschikbare opsporingscapaciteit overgenomen. Daarnaast constateert IWI dat het verstrekken van kwalitatieve verantwoordingsinformatie aan het Lisv niet optimaal verloopt. In het IWI-onderzoek57 wordt specifieke aandacht besteed aan de wijze waarop Lisv/uvi’s omgaan met misbruikrisico’s. Deze risico’s ontstaan doordat derden (zoals uitkeringsgerechtigden, werkgevers, Belastingdienst of andere externe organisaties) gegevens aanleveren, die van belang zijn voor de premievaststelling en de uitkeringsverzorging. De uvi’s controleren deze derden-gegevens vervolgens op juistheid en volledigheid. De uvi’s dienen in hun verantwoording over de sv-wetten aan te geven welke misbruikrisico’s zij onderkennen doordat ze te maken hebben met derden-gegevens en welke maatregelen zij genomen hebben om deze risico’s te minimaliseren.Voor de resterende risico’s moeten uvi’s een toelichting schrijven. IWI constateerde tekortkomingen in deze toelichtingen. Omdat UWV heeft toegezegd deze tekortkomingen te verwerken in verbeterplannen, is IWI alsnog tot een positief oordeel gekomen over de wijze waarop uvi’s met misbruik derden-gegevens omgaan in 2001. 5.1.3 Oordeel over trendrapportage handhaving van UWV IWI is van oordeel dat UWV in de trendrapportage handhaving op gestructureerde wijze inzicht geeft in de vier kolommen van de handhavingsketen, te weten preventie, controle, opsporing en afdoening. Ook geeft de trendrapportage een uitgebreid overzicht van activiteiten die uitgevoerd zijn. Op een aantal punten voldoet de trendrapportage echter niet.Vanuit het perspectief van een beleidsverantwoording zijn de beleidsdoelstellingen onvoldoende geconcretiseerd en wordt de bijdrage van de uitvoering aan deze doelstellingen niet duidelijk. Ook geeft de rapportage onvoldoende inzicht in de oorzaken van tekortschietende resultaten en in het aanvullend beleid. Dit komt vooral doordat de beleidscyclus nog niet is geïmplementeerd. Hoewel Lisv streefde naar implementatie van de beleidscyclus is volgens IWI door reorganisatieactiviteiten nog niet veel vooruitgang geboekt. IWI geeft aan dat UWV in 2003 echter belangrijke stappen wil zetten om de beleidscyclus te implementeren. IWI oordeelt verder dat de trendrapportage geen volledige verantwoording bevat over de uitvoering van het handhavingsbeleid. In de eerste plaats heeft UWV de verantwoording opgezet vanuit het beleidskader van het Lisv. UWV doet geen melding van de activiteiten die in het beleidskader van het Lisv benoemd waren, maar niet zijn uitgevoerd. Ook doet UWV geen verslag over de uitvoering van de beleidsplannen van de uvi’s. De trendrapportage geeft daardoor geen volledig beeld van de uitvoering van het handhavingsbeleid. De rapportage is ook incompleet 57. IWI-rapport ‘De sociale verzekeringen in 2001’, katern handhaving.


75

door het geheel ontbreken van de gegevens over USZO en sommige gegevens van Cadans, GUO en Sfb. IWI kan tot slot niet vaststellen of het in de trendrapportage gepresenteerde cijfermateriaal betrouwbaar is. UWV is over 2001 niet meer in staat de totstandkoming van het cijfermateriaal, voordat dit bij de centrale afdeling binnen komt, inzichtelijk te maken. Controle door een onafhankelijke partij, zoals de accountantsdienst, heeft niet plaatsgevonden. Gelet op de door UWV zelf aangegeven problematiek van gegevensaanlevering, was het naar het oordeel van IWI niet mogelijk om door middel van het uitvoeren van aanvullende werkzaamheden tot een oordeel te komen. IWI geeft aan dat de geconstateerde tekortkomingen van de trendrapportage handhaving gezien moeten worden in het licht van de SUWI-operatie. UWV doet in de trendrapportage verslag van de uitvoering van het handhavingsbeleid door andere organisaties (Lisv en uvi’s). Bovendien is zowel de uitvoering van het handhavingsbeleid in 2001 als het opstellen van de trendrapportage daarover door UWV in de afgelopen periode bemoeilijkt door reorganisatieactiviteiten. 5.2

Onderzoek Algemene Rekenkamer De Algemene Rekenkamer heeft in 2001 onderzoek58 gedaan naar acht inspecties, waaronder de AI. De Algemene Rekenkamer heeft de wijze beoordeeld waarop de inspecties de handhaving hebben georganiseerd. Ook heeft zij beoordeeld of de inspecties voldoende inzicht hebben in hun activiteiten, hun handhavingsprestaties en de effecten van hun werk, en of zij daarover op juiste wijze verantwoording afleggen aan de minister. De Algemene Rekenkamer heeft over de AI het volgende geconstateerd: De AI heeft een duidelijk beeld op basis van welke weten regelgeving zij taken dient te verrichten. Over het handhavingsniveau constateert de Algemene Rekenkamer dat de AI voor een aantal wettelijke bepalingen het handhavingsniveau heeft vastgesteld en dat de minister hier zijn goedkeuring aan heeft gegeven. Vervolgens meet de AI of het beoogde nalevingsniveau is bereikt.Voor andere wettelijke bepalingen ontbreekt deze vaststelling. De AI heeft een handhavingsbeleid opgesteld en heeft vastgelegd wat er bij welke normafwijking moet gebeuren. De AI heeft een redelijk overzicht van haar controleobjecten. De AI heeft niet compleet in beeld gebracht wat het totale opgedragen werkpakket is. De feitelijke werklast is niet gerelateerd aan de gewenste handhavings- en nalevingsniveaus, maar aan de beschikbare middelen. De AI maakt een risicoanalyse op basis waarvan prioriteiten worden gesteld. Deze analyse is echter niet volledig. De AI stelt een werkplan op. Hierin wordt echter geen relatie gelegd tussen het beoogde nalevingsniveau en de daaruit noodzakelijk voortkomende activiteiten. De minister van SZW heeft in reactie op het rapport van de Algemene Rekenkamer aangegeven dat verbetertrajecten reeds lopen, bijvoorbeeld op het gebied van een vernieuwde risicoanalysesystematiek. 58. Handhaving door rijksinspecties, Algemene Rekenkamer.

76


Tussenblad

78


6.

Tot slot SZW heeft in 2001 een aantal activiteiten verricht op het gebied van handhaving. Natuurlijk gaat SZW door met handhaven; activiteiten zijn voortgezet en nieuwe worden opgestart. Voor zover activiteiten na 2001 zijn voortgezet in 2002, is daarvan al melding gemaakt in de rapportage. Omdat deze handhavingsrapportage een verantwoording is over 2001, is nieuw beleid (2003-2006) ondergebracht in het SZW handhavingsprogramma. Dit programma zal SZW nog dit jaar aan de Tweede Kamer aanbieden. Zoals reeds in de inleiding is vermeld, is dit de laatste keer dat op deze wijze, in een aparte rapportage, verantwoording wordt afgelegd over het gevoerde handhavingsbeleid. In het vervolg zullen zowel SZW als uitvoeringsorganisaties in hun reguliere rapportages het handhavingsbeleid verantwoorden aan de hand van het handhavingsprogramma en met in achtneming van de VBTB-uitgangspunten.

SZW handhavingsprogramma In het Strategisch Akkoord is afgesproken dat intensiever wordt gehandhaafd op het terrein van SZW. In het handhavingsprogramma van SZW staat hoe dat gebeurt. Er wordt slimmer, breder en meer gehandhaafd. Tegen identiteitsfraude, zwart werk en internationale fraude wordt een uitgebreid pakket van maatregelen getroffen. Het handhavingsprogramma van SZW beschrijft de hoofdlijnen voor het (nieuwe) handhavingsbeleid van SZW, de intensiveringsmaatregelen die al in gang zijn gezet maar de komende tijd nog aandacht behoeven en tenslotte de intensiveringsmaatregelen die voor de komende jaren in gang worden gezet. Organisatorische ontwikkelingen in 2002 Per 1 januari 2002 zijn organisatorische structuren gewijzigd. Zo zijn binnen SZW nieuwe organisatie-onderdelen ingericht om aan een handhavend SZW meer prioriteit te geven. Het gaat om: Inspectie Werk en Inkomen (IWI), de Sociale Inlichtingen- en Opsporingsdienst (SIOD) en het Bureau Opsporingsbeleid (BOB). Daarnaast zijn de vijf uitvoeringsinstellingen samengegaan in Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV). IWI Per 1 januari 2002 zijn Ctsv en de directie Toezicht van SZW gefuseerd. Hieruit is IWI ontstaan. IWI houdt toezicht op de uitvoering van de sociale wetgeving en is een organisatie van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Door de fusie wordt het toezicht op de handhavingstaak van UWV, SVB en gemeenten beter gecoördineerd. SIOD Om vormen van zware sociale criminaliteit aan te pakken is per 1 januari 2002 de SIOD opgericht. De focus voor 2002 en 2003 ligt bij de inrichting, opbouw en - waar mogelijk uitbouw van de interne organisatie. Door de fasegewijze instroom van personeel is de SIOD in 2002 nog niet in volle omvang operationeel. De SIOD streeft ernaar in 2002 tussen de 15 en 25 (middel)zware onderzoeken te doen


79

op het terrein van (Europese) subsidiefraude, premiefraude (zwarte fraude) en georganiseerde illegale tewerkstelling (waaronder identiteitsfraude). BOB BOB coördineert en brengt daarmee samenhang en structuur aan in het SZW-brede opsporingsbeleid. Het bureau fungeert als centraal aanspreekpunt voor het OM voor beleidsmatige aangelegenheden. BOB coördineert tussen UWV, SVB, gemeenten, AI en het OM. Daarnaast heeft BOB de taak het SZW-opsporingsbeleid te monitoren en op basis daarvan te adviseren over beleidsconsequenties. UWV SZW verwacht verdere verbetering van de handhaving in de werknemersverzekeringen door de samenvoeging van vijf uitvoeringsinstellingen tot één orgaan (UWV), onder rechtstreekse aansturing en toezicht van SZW. Deze reorganisatie leidt tot een bundeling van handhavingscapaciteit en -expertise, maar ook tot een uniforme uitvoering van weten regelgeving. Een dergelijk omvangrijke operatie zal niet op korte termijn zijn vruchten afwerpen: er is sprake van een ‘diepte-investering’ met resultaat op de middellange termijn.

80


Tussenblad

82


B1. Vormen van uitkeringsfraude Bij uitkeringsfraude is een aantal subcategorieën te onderscheiden. Afhankelijk van de wijze waarop een mogelijk financieel voordeel wordt behaald, is er sprake van identiteitsfraude, inkomstenfraude, vermogensfraude of leefvormfraude. Identiteitsfraude doet zich voor als een persoon door onrechtmatig gebruik van identiteitsdocumenten een uitkering, subsidie of voorziening verkrijgt, die hij bij gebruik van zijn eigen identiteit niet, of niet in die mate, zou hebben verkregen. Het gebruik maken van valse of gestolen paspoorten, verblijfspapieren of sofinummers zijn vormen van identiteitsfraude. Inkomstenfraude ontstaat als iemand inkomsten uit arbeid of een andere uitkering niet, niet volledig of onjuist opgeeft, waardoor hij ten onrechte een (te hoge) uitkering heeft ontvangen. Inkomsten spelen een rol bij bijvoorbeeld de Abw, WW (het aantal uren dat men door het verdienen van inkomsten niet meer beschikbaar is voor de arbeidsmarkt), WAO, Anw of AOW (inkomsten van de partner die jonger is dan 65 jaar). Van vermogensfraude in de sociale zekerheid is sprake als een persoon niet opgeeft dat hij over vermogen beschikt. Vermogen speelt vooral in de bijstand een rol. Ook in de gevallen waarin het vermogen kleiner is dan de vrijstellingsgrens, is de uitkeringsgerechtigde verplicht zijn vermogen op te geven. Bekende vormen van vermogensfraude zijn het niet opgeven van een bankrekeningsaldo, auto of onroerend goed. Dit vermogen kan zich in Nederland maar ook in het buitenland bevinden.Vermogensfraude kan dus een internationaal karakter hebben. Een bekend voorbeeld hiervan was het (vermeende) vermogen in Marokko van uitkeringsgerechtigden die in Nederland verblijven. Leefvormfraude speelt bij uitkeringen (zoals bijstand, AKW, AOW en Anw) waar de woonen leefsituatie van een (potentiële) uitkeringsgerechtigde medebepalend is voor het recht op en/of de hoogte van de uitkering. Bij een bijstandsuitkering moet men in de gemeente verblijven (daadwerkelijk wonen en ingeschreven staan) waar een uitkering aangevraagd wordt. Daarnaast is bepalend voor de hoogte van de bijstandsuitkering of de uitkeringsgerechtigde alleenstaand of samenwonend is (een gemeenschappelijke huishouding voert). Het aantal kinderen en de leeftijd van de kinderen die tot het huishouden behoren, is van invloed op de hoogte van de aanspraken op de kinderbijslag.Vooral deze laatste vorm van fraude kan een internationaal karakter hebben. Een bekend voorbeeld hiervan waren de niet-bestaande tweelingen in Turkije. Bij de Algemene nabestaandenwet (Anw) vervalt59 het recht op een uitkering als de achtergebleven partner gaat samenwonen.

59. Voor nabestaanden die een AWW-uitkering hadden vóór 1 juli 1996 geldt een overgangsregeling.


83

B2. Resultaten per werknemersverzekering tabel A: Overzicht resultaten handhaving Lisv/uvi’s (excl. USZO), per wet (distribuerend), in 2001 ZW

WW

AO q

TW

Combi’s / Onbekend

Totaal

66.620

170.025

62.925

4.002

26.531

330.103

911

510

nvt

r

3.226

Controles (exclusief GUO) aantal controles aantal controles (per 10.000 uitkeringsjaren)

5.980

11.907

Overtredingen van de inlichtingenplicht (exclusief GUO) aantal overtredingen

20.373

9.494

3.481

651

858

34.857

waarvan nulbenadelingen

16.845

1.994

2.085

100

2

21.026

83 %

21 %

60 %

15 %

0%

60 %

28.363

123.676

21.146

374

122

173.681


19.343

42.004

11.977

136

190

73.650

aantal maatregelen

24.428

69.542

9.765

310

58

104.157

3.779

7.193

1.432

494

695

13.593

22

207

218

19

56

522

% nulbenadelingen

Overige overtredingen (exclusief GUO) aantal overtredingen

Sanctionering absoluut (inclusief GUO)


Sanctionering relatief per 10.000 uitkeringsjaren (inclusief GUO) aantal waarschuwingen

1.697

2.819

165

16

nvt

687

aantal maatregelen

2.148

4.667

135

36

nvt

971

331

483

20

58

nvt

127

2

14

3

2

nvt

5

62

88

149

127

125

91


gemiddeld boetebedrag in euro’s q. Betreft WAO, WAZ en Wajong. r. Niet van toepassing.


84


B3. Resultaten per volksverzekering tabel B: Handhavingscijfers SVB, weergegeven in aantallen personen, per wet, in 2001 AOW

Anw

AKW

Totaal

aantal vooronderzoeken

495

700

250

1.445

aantal opsporingsonderzoeken

106

232

76

414


364

383

23.159

23.906

aantal maatregelen

392

484

2.520

3.396

aantal boeten

672

684

5.214

6.570

aantal processen-verbaal

100

218

72

390


2

28

124

3

aantal maatregelen

2

36

14

4

aantal boeten

3

51

28

6

aantal processen-verbaal

1

16

0

1

Kenmerken van fraudeonderzoeken

Sanctionering absoluut

Sanctionering relatief (per 10.000 uitkeringsjaren)

gemiddeld boetebedrag in euro’s gemiddeld aangiftebedrag in euro’s

aantal terugvorderingen gemiddeld bedrag aan terugvorderingen in euro’s % invorderingen van terugvorderingen

202

208

79

110

8.876

11.700

9.086

10.494

155.427

50.090

9.864

215.381

329

555

644

397

97

97

79

96

Bron: Handhaving bij de SVB, 2001


85

B4. Lijst van afkortingen Abw AI AKW Anw AO AOW Arbowet Arbvo ARK ATW AWW BIT BMW BOB BZK CIT CTB Ctsv ESF EU FIOD Gak GBA GUO GVI IB IBG IOAW IOAZ IWI KEW Lisv M&O POROSZ OM Rif Sfb SIGIS SIOD SLIC SUWI SVB

86

Algemene bijstandswet Arbeidsinspectie Algemene Kinderbijslagwet Algemene nabestaandenwet arbeidsongeschiktheidswetten Algemene Ouderdomswet Arbeidsomstandighedenwet Arbeidsvoorzieningsorganisatie Algemene Rekenkamer Arbeidstijdenwet Algemene Weduwen en Wezenwet Bouw Interventie Team Bestrijdingsmiddelenwet Bureau Opsporingsbeleid het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Confectie Interventie Team Controle Team Buitenland College van toezicht sociale verzekeringen Europees Sociaal Fonds Europese Unie Fiscale inlichtingen- en opsporingsdienst Gemeenschappelijk administratiekantoor Gemeentelijke Basisadministratie Gezamenlijk uitvoeringsorgaan Gemeenschappelijke Verwijs Index Inlichtingenbureau Informatie Beheer Groep Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen Inspectie Werk en Inkomen Kernenergiewet Landelijk instituut sociale verzekeringen misbruik- en oneigenlijk gebruik Periodiek Onderzoek Regelovertreding Sociale Zekerheid Openbaar Ministerie Regionaal interdisciplinair fraudeteam Sociaal fonds bouwnijverheid Structurering en Integratie Gemeentelijke Informatiestromen Sociale Inlichtingen- en Opsporingsdienst Senior Labour Inspectorate Committee Wet structuur uitvoering werk en inkomen Sociale Verzekeringsbank


SZW TOG uvi’s USZO UWV V&W VNG VROM Wajong WAO Wav WAZ Wet BEU Wet Boeten WGW WIT WSG WTP WW ZW

ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Tegemoetkoming onderhoudskosten thuiswonende gehandicapte kinderen uitvoeringsinstellingen Uitvoeringsinstelling Sociale Zekerheid voor Overheid en onderwijs Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen ministerie van Verkeer en Waterstaat Vereniging van Nederlandse Gemeenten ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering Wet arbeid vreemdelingen Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen Wet Beperking export uitkeringen Wet Boeten en maatregelen, terug- en invordering sociale verzekeringen Wet Gevaarlijke werktuigen Westland Interventie Team Wet Sociale zekerheidsrechten gedetineerden Waarneming ter plaatse Werkeloosheidswet Ziektewet


87

B5. Overzicht van gebruikte rapportages Afhandeling openstaande posten UWV Gak / ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Inspectie Werk en Inkomen, Zoetermeer: IWI, R 02/09, 2002. Arbeidsinspectie jaarplan 2001 / ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Arbeidsinspectie, Den Haag: Arbeidsinspectie, 2001. Arbeidsinspectie Jaarverslag 2001 / ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Arbeidsinspectie, Den Haag: Arbeidsinspectie, 2002. Beheer, controle en toezicht ESF 2000-2006 / Algemene Rekenkamer, Den Haag: Algemene Rekenkamer, 2000. De sociale verzekeringen in 2001 / ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Inspectie Werk en Inkomen, Zoetermeer: IWI, R 02/07, 2002. Handhaving bij de SVB 2001 / Sociale Verzekeringsbank, Amstelveen: SVB, 2002. Handhaving door rijksinspecties, Algemene Rekenkamer, 2002. Handhavingsbeleid Arbeidsomstandighedenwet 1998: uitgangspunten, procedures en achtergronden bij handhaving van de wet / Arbeidsinspectie, afd. ARBO/Handhaving, Den Haag: ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, maart 2002. Integrale Rapportage Handhaving 2000: integrale handhaving, pakkend beleid / ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Den Haag: ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, 2001. Kabinetsnota bestrijding fraude en financieel-economische criminaliteit 2002-2006 / Tweede Kamer, vergaderjaar 2001-2002, 17 050, nr. 234. Katern Handhaving werknemers- en volksverzekeringen / behorend bij IWI-rapport: De sociale verzekeringen in 2001, R 02/07. Project Sofi-nummers 2000-2001, UWV Gak, Amsterdam, 2002. Randomized response: onderzoek naar regelovertreding: resultaten Abw, WAO en WW / G. van Gils, P. van der Heijden, A. Rosebeek; NIPO, het marktonderzoekinstituut, Amsterdam: NIPO, 2001. Richtlijn premiefraude werkgevers, College van Procureurs-Generaal, 26 oktober 1994, 217, inwerkingtreding 1 januari 1995. Sancties in de bijstand 2001: een vervolgonderzoek naar de gemeentelijke uitvoering van de Wet boeten in 2000 / ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Den Haag: ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid 2002. Trendrapportage handhaving 2002 / UWV, 2001. Zwarte bijstandsfraude: beleid ter voorkoming en bestrijding: eindrapport / Regioplan: A. Berkhout, P.H. Renooy, R.C. van Waveren, Doetinchem: Elsevier, 2001.

88



89

90


Integrale Rapportage Handhaving 2001

Recommend Documents