Monitor Bibliotheekvernieuwing Integrale rapportage

Monitor Bibliotheekvernieuwing 2005 Integrale rapportage

Amersfoort, 5 augustus 2005

Johanna Kasperkovitz Beleidsonderzoek en -advies

De integrale rapportage is gebaseerd op drie onderliggende rapporten: • Bibliotheekvernieuwi ng in Nederland Ervaringen en visies van provincies, gemeenten en bibliotheken; door IVA • De Stuurgroep Bibliotheken in het vernieuwingsproces; door IVA • Een stand van zaken bij bibliotheken; door Research voor Beleid. Van het rapport ‘De Stuurgroep Bibliotheken in het vernieuwingsproces’ is een gedrukte versie beschikbaar. De overige twee rapporten zijn te downloaden via www.bibliotheekvernieuwing.nl (publicaties/Schiet het op?).

2

Inhoudsopgave Inleiding

4

1. Stand van zaken: Bibliotheekvernieuwing in 2005

5

1.1 Herstructurering 1.1.1 Basisbibliotheekvorming 1.1.2 Provinciale Serviceorganisaties 1.1.3 Netwerkvorming 1.1.4 Herstructurering in de praktijk: twee modaliteiten

5 5 8 10 11

1.2 Inhoudelijke vernieuwing

15

1.3 De rol van 1.3.1 1.3.2 1.3.3 1.3.4 1.3.5 1.3.6

18 18 19 20 21 22 22

de verschillende partijen in de praktijk Partijen als partners De provincie als regisseur De gemeente als opdrachtgever De bibliotheek als cultureel ondernemer De PBC als facilitair bedrijf/provinciale steunorganisatie De Vereniging Openbare Bibliotheken als brancheorganisatie

1.4 Ontwikkeling van de financiële middelen 1.4.1 Landelijk 1.4.2 Provinciaal 1.4.3 Gemeentelijk

24 24 24 25

2. Doelstellingen uit het Koepelconvenant

27

2.1 Landelijk niveau 2.2 Provinciaal niveau 2.3 Gemeentelijk niveau 2.4 Basisbibliotheekniveau

27 30 33 34

3. Evaluatie rol en werkwijze Stuurgroep

35

4. Samenvatting en conclusies

41

3

Inleiding Sinds 2000 werkt de bibliotheekbranche aan Bibliotheekvernieuwing. Dit proces staat onder begeleiding van de landelijke Stuurgroep Bibliotheken, waarin het Ministerie van OCW, het Interprovinciaal Overleg, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en de Vereniging van Openbare Bibliotheken zitting hebben. Er zijn op twee samenhangende terreinen vernieuwingen gaande: een verbetering en uitbreiding van de dienstverlening door de bibliotheken en een nieuwe inrichting van het stelsel waarbinnen de bibliotheken werken, om het uitvoeren van deze dienstverlening mogelijk te maken. In 2001 is door IPO, VNG en OCW een Koepelconvenant over de bibliotheekvernieuwing getiteld ‘Herstructurering Openbaar Bibliotheekwerk’ afgesloten. In een aanhangsel op het Koepelconvenant zijn concrete maatregelen en te behalen doelen in de periode 2004 – 2007 afgesproken voor de uitvoering van de bibliotheekvernieuwing. In 2003 heeft het Rijk extra middelen toegekend, waardoor het vernieuwingsproces tot 2008 kan worden voortgezet. Om het verloop van het proces in kaart te brengen laat de Stuurgroep Bibliotheken ieder jaar een monitoronderzoek uitvoeren naar de stand van zaken rondom de vernieuwing. De Monitor Bibliotheekvernieuwing is een instrument waarmee nagegaan kan worden hoe de vorderingen van het vernieuwingsproces zijn in het licht van de doelstellingen voor 2007, zoals geformuleerd in het Aanhangsel Koepelconvenant. Tevens maakt de monitor zichtbaar welke eventuele knelpunt en zich daarbij voordoen en welke aandachtpunten er zijn voor het vervolg van het proces. Daarnaast vervult de monitor een rol bij de verantwoording voor de besteding van de middelen voor de vorming van basisbibliotheken en voor de vernieuwingsimpuls Voor de monitor 2005 zijn twee deelonderzoeken uitgevoerd. Het ene deel heeft betrekking op de stand van zaken bij bibliotheken. Voor dit onderzoek is een enquête gehouden onder alle bibliotheken, die door ruim de helft van de bibliotheken beantwoord is. Dit deel werd uitgevoerd door Research voor beleid en resulteerde in bijgevoegde notitie ‘Monitor Bibliotheekvernieuwing 2005, een stand van zaken bij bibliotheken’, juni 2005. Het andere deel richt zich met name op de betrokken overheden en op de rol die de verschillende actoren in het proces vervullen. Hiervoor zijn interviews gehouden met 12 provincies, 18 gemeenten, 18 bibliotheken, 12 provinciale steunorganisaties, de Stuurgroep Bibliotheken, het Ambtelijk Overleg Bibliotheken, het Procesbureau Bibliotheekvernieuwing, 4 informateurs en een aantal sleutelfiguren uit het bibliotheekveld. Dit deel werd belegd bij het IVA en leidde tot bijgevoegde notitie ‘Bibliotheekvernieuwing in Nederland: ervaringen en visies van provincies, gemeenten en bibliotheken’. Daarnaast is voor de monitor gebruik gemaakt van een aantal recente onderzoeken. Zo zijn de ontwikkelingen in de financiële middelen voor bibliotheekvernieuwing in kaart gebracht aan de hand van een onderzoek onder gemeenten door het SGBO (‘Begrote gemeentelijke uitgaven aan openbare bibliotheken 2004-2005’, maart 2005) en een onderzoek onder provincies door Raijmakers &Hofmeester (‘Uitgaven provincies Bibliotheekwerk 2003-20042005’, 24 maart 2005). Verder is ook een analyse van de provinciale marsrouteplannen bij de monitor betrokken (Van Naem & partners, ‘Notitie bevindingen hoofdlijnen marsrouteplannen’, 12 april 2005). Tot slot zijn uiteraard de eerdere monitoronderzoeken van Zunderdorp (‘Bibliotheekvernieuwing maal twaalf’ , januari 2003 en ‘Basis voor bibliotheken, Voortgangsrapportage herstructurering bibliotheekwerk 2003’, december 2003) als achtergrond voor de monitor 2005 gebruikt.

4

1. Stand van zaken: Bibliotheekvernieuwing in 2005 In 2003 beschreef Zunderdorp in het rapport ’Basis voor bibliotheken, Voortgangsrapportage herstructurering bibliotheekwerk 2003’ de toenmalige stand van zaken rondom de bibliotheekvernieuwing. Het bibliotheekwerk was duidelijk in beweging. In alle provincies begon de herstructurering in meer of in mindere mate op gang te komen, maar veel moest nog nader geconcretiseerd worden. Wel was al duidelijk dat de gedachten over herstructurering zoals in 2000 neergelegd in het rapport ‘Open poort tot kennis’ van de Commissie Meijer in de tijd aan verandering onderhevig blijken. Sinds 2003 heeft het vrijkomen van extra rijksmiddelen voor de bibliotheekvernieuwing, met de daaraan gekoppelde verplichting tot het opstellen van een marsrouteplan, in elke provincie aanleiding gegeven tot verhoogde activiteit. De provincies werden geïnspireerd en gestimuleerd tot een meer actieve rol als regisseur van het vernieuwingsproces. Dat heeft in eerste instantie vooral geleid tot een versnelling in het proces van herstructurering: • het proces van basisbibliotheekvorming heeft een sterke impuls gekregen; • in elke provincie wordt ingezet op de vorming van netwerken, ter ondersteuning van de basisbibliotheken; en • de provinciale ondersteuningsstructuur wordt herzien: PBC’s worden omgevormd tot provinciale serviceorganisaties (PSO’s). De herstructurering is echter vooral een middel om het eigenlijke doel, inhoudelijke vernieuwing van de openbare bibliotheken, te bereiken. De inhoudelijke vernieuwing is erop gericht het openbare bibliotheekwerk in Nederland in overeenstemming te brengen met de actuele maatschappelijke en technologische ontwikkelingen. Alleen op deze wijze kan de bibliotheek een optimale bijdrage aan de sociale participatie van alle burgers leveren. Op basis van de twee deelonderzoeken van het IVA en Research voor Beleid wordt nu in deze rapportage beschreven hoe de herstructurering en de inhoudelijke vernieuwing in de praktijk vorderen.

1.1 Herstructurering De herstructurering van het bibliotheekwerk bestaat uit drie componenten: 1. de vorming van basisbibliotheken 2. de omvorming van de provinciale bibliotheekcentrales tot facilitaire bedrijven 3. het inrichten van provinciale netwerken, ter ondersteuning van de basisbibliotheken Hieronder wordt inzichtelijk gemaakt hoe het proces van herstructurering vordert op deze drie terreinen.

1.1.1 Basisbibliotheekvorming Stand van zaken in de provincies Uit het onderzoek van het IVA blijkt dat in alle provincies werk is gemaakt van basisbibliotheekvorming. Wel bestaan er tussen provincies grote verschillen in aanpak en tempo: • In sommige provincies is het proces van bibliotheekvernieuwing eerder ingezet dan in andere. Met name in de vier noordelijke provincies en in Zeeland waren vormen van samenwerking tussen bibliotheken zichtbaar, ook al vóórdat het sein daartoe gegeven werd door het rapport van de Commissie Meijer. Daarmee hadden zij een duidelijke voorsprong op de andere provincies. • In elke provincie wordt clustering van bibliotheken nagestreefd, maar niet elke provincie doet dat door middel van basisbibliotheekvorming. Zo zijn in Groningen en

5

•

•

Overijssel basisbibliotheken geen doelstelling van provinciaal beleid. Samenwerking tussen bibliotheken vindt daar langs andere weg plaats. Provincies leggen een verschillend accent in hun benadering van gemeenten en bibliotheken. Elke provincie neemt een eigen positie in op het continuüm tussen een bottom up en een top down benadering. Zo dringen zij in verschillende mate aan op fusie: sommige laten gemakkelijker ook andere –lichtere- vormen van clustering toe. En de ene provincie stuurt meer dan de andere om bibliotheken tot clustering en samenwerking te bewegen. In Noord-Brabant is er bijvoorbeeld een sterke regie vanuit de provincie, terwijl in Groningen en Noord- en Zuid-Holland meer het principe wordt gevolgd dat de bibliotheken zelf elkaar moeten vinden en moeten besluiten om tot vormen van samenwerking met elkaar over te gaan. De schaalgrootte van de basisbibliotheken loopt sterk uiteen, zowel binnen als tussen provincies. Met name in de provincies waar de bibliotheekclustering de (heringedeelde) gemeentegrenzen volgt -zoals Drenthe en Overijssel- komen kleine verzorgingsgebieden voor, maar ook in andere provincies is dat het geval.

Het IVA stelt vast dat het proces van basisbibliotheekvorming formeel nog in geen provincie volledig en formeel is voltooid. Wel zijn diverse provincies al behoorlijk ver gevorderd. In Fryslân is men praktisch klaar en Noord-Brabant, Zeeland, Drenthe en Flevoland zijn ver gevorderd. De andere provincies zijn in verschillend stadia van ontwikkeling. In Limburg is het roer omgegooid. Nadat in eerste instantie de door de provincie voorgestelde clustering van bibliotheken tot vier basisbibliotheken is mislukt, wordt nu het accent volledig gelegd op de inhoudelijke ontwikkeling. Men hoopt dat gemeenten en bibliotheken elkaar min of meer spontaan zullen vinden in vormen van samenwerking rond concrete onderwerpen en concrete projecten. Research voor Beleid heeft een enquête gehouden onder bibliotheken. Van de ondervraagde bibliotheken beschouwt 45% zichzelf als basisbibliotheek. Bibliotheken in grote gemeenten beschouwen zichzelf veel vaker als basisbibliotheek dan de bibliotheken in kleine gemeenten. Van de bibliotheken in kleine gemeenten (minder dan 30.000 inwoners) rekent 30% hun bibliotheek tot basisbibliotheek. Daarentegen zegt 85% van de bibliotheken in grote gemeenten (meer dan 90.000 inwoners) een basisbibliotheek te zijn. Schaalgrootte en samenstelling basisbibliotheken Aan de provincies is opgedragen een dusdanige schaalgrootte voor basisbibliotheken te kiezen ‘dat voldoende kwaliteitswinst bij de dienstverlening kan worden geboekt en dat ook voldoende schaal- en efficiency-voordelen kunnen worden gerealiseerd’. In de praktijk zien we dat de gevormde basisbibliotheken zeer sterk in omvang uiteenlopen: er zijn verzorgingsgebieden van minder dan 20.000 inwoners, maar ook van een aantal honderdduizenden. In Groningen, Flevoland en Zeeland ontstaan vooral grote basisbibliotheken, terwijl de overige provincies steeds tenminste een aantal basisbibliotheken met een geringe -en soms heel geringe- omvang hebben. Niet helemaal duidelijk is wanneer een bibliotheek zichzelf basisbibliotheek mag noemen. In het Koepelconvenant worden de criteria inhoudelijk verwoord: met name dient de basisbibliotheek in staat te zijn tot de adequate uitoefening van een aantal kerntaken. Operationalisering in de vorm van objectieve criteria ontbreekt echter. Het is duidelijk dat kleine basisbibliotheken niet alle kerntaken (kunnen) vervullen. Ook is duidelijk dat het niet alleen een kwestie van aantallen is. Soms is het verzorgingsgebied qua inwonertal omvangrijk, maar gaat het om een verzameling van kleine gemeenten waar geen grotere bibliotheek is die als ‘trekker’ kan fungeren. En met name de noordelijke provincies (Groningen, Friesland, Drenthe, Overijssel) zeggen dat zij compensatie kunnen bieden in de vorm van een sterk netwerk. Een bibliotheek in één van de 30.000+gemeenten, die het IVA interviewde, koos ervoor om zelfstandig te blijven, succesvol een alliantie aan te gaan met lokale partners en vanuit die brede en sterke positie te gaan samenwerken met andere bibliotheken. Deze bibliotheek

6

laat zien dat het ook mogelijk is zonder een forse schaalvergroting, vernieuwend bezig te kunnen zijn. In sommige interviews met vertegenwoordigers van andere geledingen (provinciale bibliotheekcentrales, provinciebestuur en bibliotheken) wordt enkele keren opgemerkt, dat innovatief vermogen niet één op één gekoppeld is aan schaalgrootte. Intrinsieke motivatie, lokaal draagvlak, oog voor en betrokkenheid bij lokale vraagstukken, aansluiting bij de juiste partners en ondernemerschap zijn in hun visie minstens zo belangrijk of misschien wel belangrijker. Wel is het zo dat een basisbibliotheek aan een aantal voorwaarden moet voldoen, die gemakkelijker en efficiënter te realiseren zijn bij een zekere omvang. Dan gaat het om voorwaarden ten aanzien van een bepaalde capaciteit en kwaliteit van dienstverlening. Hoewel kleine bibliotheken dit in principe ook kunnen realiseren, zijn deze altijd duurder uit als zij dit op kleine schaal vormgeven. Donuts De gewenste situatie qua schaalgrootte en slagkracht wordt in een aantal gevallen niet gehaald doordat de stadsbibliotheken er in meerderheid de voorkeur aan geven een basisbibliotheek op zichzelf te vormen. Daar zijn verschillende redenen voor. Zij zien voor zichzelf geen meerwaarde in een fusie met kleine bibliotheken. Zij hebben geen behoefte aan een PSO, omdat zij de functies van ontwikkeling en vernieuwing liever in eigen hand houden, omdat zij de kwaliteit van de PSO niet hoog genoeg aanslaan, of omdat zij de PSO zien als een mogelijke bedreiging voor hun autonomie. De kleine gemeenten van hun kant kunnen eveneens de boot afhouden, omdat zij bevreesd zijn te worden verzwolgen door een usurpator. In Noord-Brabant spreekt de provinciaal coördinator over de onwenselijkheid van het ontstaan van donuts: clusters van plattelandsbibliotheken die rond de grote kerngemeente zijn gegroepeerd, maar waarvan de grote stadsbibliotheek geen deel uitmaakt Opstelling van gemeenten ten aanzien van basisbibliotheekvorming Uit het onderzoek van het IVA blijkt dat in het merendeel van de geïnterviewde gemeenten de bibliotheek de leidende partner is in het proces van stelselvernieuwing. Gemeenten volgen het proces in meer of mindere mate op afstand. In een klein aantal gemeenten trekken gemeente en bibliotheek gelijk op. In slechts één van de geïnterviewde gemeenten heeft de gemeente het initiatief bij de stelselvernieuwing. De meeste gemeenten hebben voorafgaand aan de start van de stelselvernieuwing geen kaders gesteld op het gebied van financiën, personeel, dienstverlening etc. In enkele gemeenten zijn er, nadat de discussie op gang gekomen is en consequenties zichtbaar werden, wel dergelijke vraagstukken op tafel komen liggen, vooral in financiële termen. Enkele gemeenten hebben vooraf gesteld dat de bibliotheekvernieuwing budgettair neutraal plaats dient te vinden. Andere randvoorwaarden die sommige gemeenten stelden waren: geen gedwongen ontslagen, minimaal handhaving van het huidige niveau van dienstverlening, een duidelijke en inhoudelijke meerwaarde van de stelselvernieuwing, een rol voor vrijwilligers in de nieuwe basisbibliotheek of juist de eis, dat in de toekomst alleen nog met professionele krachten gewerkt zal worden. Verloop van de lokale processen In vrijwel alle gemeenten, die door het IVA geïnterviewd zijn, is gestart met de vorming van een basisbibliotheek. Processen kennen een heel verschillend verloop: van mislukt / zeer moeizaam tot voorspoedig en succesvol. Van de geïnterview de gemeenten waar basisbibliotheekvorming aan de orde was verliep het proces in slechts 3 gemeenten soepel. Factoren die hierbij van belang waren, zijn intrinsieke motivatie, bestaande vormen van en bereidheid tot samenwerking, goede voorbereiding, een sterke trekker, de afwezigheid van drang tot profileren en een adequate provinciale regie. Bij een groot deel van de gemeenten verliep het proces moeizamer en bij sommigen mislukte het. Elementen die daarbij een rol spelen zijn: sterke fixatie op geld (als het maar niet meer

7

kost), de angst autonomie en identiteit in te moeten leveren, gebrek aan inhoudelijke visie en intrinsieke motivatie bij een of meerdere partners en wantrouwen jegens bepaalde partners. Succesfactoren basisbibliotheekvorming Omstandigheden en factoren die bevorderend blijken te zijn voor het proces van basisbibliotheekvorming zijn: Ÿ Inzicht in nut, noodzaak en resultaat van de vernieuwing, Ÿ De aanwezigheid van een sterke trekker met gezag en draagvlak. Ÿ Een duidelijke (provinciale, regionale en/of gemeentelijke) regie, die ook qua timing en organisatie goed is (niet dwingend / forcerend, tenzij als noodgreep). Ÿ Consistentie en beargumenteerd afwijken daarvan (m.b.t. voorwaarden, uitgangspunten). Ÿ Ontbreken van persoonlijke agenda’s. Ÿ Bestaande goede verhoudingen: gemeenten en bibliotheken onderling en met elkaar. Ÿ Inhoud: oriëntatie op inhoud en belang bibliotheekwerk / geloof in nut en noodzaak bibliotheekvernieuwing (bij betrokken bibliotheken, bibliotheekbesturen, beleidsmedewerkers gemeenten en gemeentebesturen) Ÿ Opstelling bibliotheek: zelfvertrouwen, initiatief, zonder arrogant of drammerig te zijn, gevoel voor bestuurlijke en maatschappelijke verhoudingen en problemen. Ÿ Timing / tijdigheid: met betrekking tot informeren, draagvlak verwerven, partijen een rol geven, criteria, subsidievoorwaarden, richting bepaling. Ÿ Gevoel voor diversiteit (binnen provincies, regio’s en zelfs gemeenten) Ÿ Flexibiliteit (gas terug kunnen nemen, met wat minder genoegen kunnen nemen) in combinatie met daadkracht (vermogen in moeilijke situaties of na lang praten ook knopen door te hakken). Ÿ Juiste mensen op de juiste plek (niveau, houding, specialistische kennis, bestuurlijke ervaring) Ÿ Bereidheid en vertrouwen om ‘los te laten’ (stukje autonomie weg geven, niet bang (hoeven) zijn voor verlies eigenheid). Ÿ Goede en heldere projectstructuur, goede en heldere afspraken vooraf. Ÿ Gevoel voor ‘lading’ en ‘landing’ van informatie (bijv. onbedoelde effecten hanteren instapniveau en openbaar maken resultaten nulmeting INK).

1.1.2 Provinciale Serviceorganisaties Een tweede element van de herstructurering is de omvorming van de provinciale bibliotheekcentrales (PBC’s) tot provinciale serviceorganisaties (PSO’s). Het IVA constateert dat de discussies over de taakstelling en positionering van de PBC’s in de provincies in volle gang zijn. Opnieuw zijn de noordelijke provincies het verst gevorderd, wat niet verwonderlijk is, omdat ook de basisbibliotheekvorming daar het verst is voortgeschreden. Positionering Wat de positionering van de PSO’s betreft verandert er veel. Tot aan het moment waarop het vernieuwingsproces in gang werd gezet, bestond de taak van de PBC’s er vooral in om de kleinere bibliotheken te ondersteunen bij de bedrijfsvoering. De PSO’s zijn gericht op alle bibliotheken in de provincie en in hun taakstelling staan inhoudelijke aspecten centraal. Die positie wordt hen niet zo maar in de schoot geworpen, maar zij zullen die moeten afdwingen en waar maken. Het zijn met name de grote(re), zelfstandige bibliotheken die sceptisch zijn over hun verhouding tot de PSO, omdat zij vrezen aan autonomie in te boeten; en de echt grote bibliotheken zien voor zichzelf de meerwaarde niet in van toetreding tot het provinciale netwerk. In de tweede plaats is de PSO geen beleidsbepalende instelling, maar fungeert zij als een service-instituut ten dienste van de basisbibliotheken. Opdrachtgevers zijn de partners in de netwerkorganisatie, met een voorname rol daarin voor het directeurenoverleg. Dienstbaarheid aan de basisbibliotheken en een vraag- in plaats van een

8

aanbodgeoriënteerde houding zijn de kernbegrippen voor de positie van de PSO in de toekomst. Taakstelling De taakstelling van de PSO ziet er in hoofdlijnen als volgt uit: 1. De PSO is kenniscentrum; dat wil zeggen, dat zij fungeert als centrum voor ontwikkeling en broedplaats van innovatie; tevens wordt er alle informatie die van belang kan zijn voor de bibliotheken, verzameld en ook weer ontsloten en aangeboden aan alle actoren, met name aan de basisbibliotheken. 2. De PSO verzorgt netwerktaken, die gericht zijn op de vorming en ondersteuning van het netwerk. De PSO daagt ertoe bij dat alle actoren hun rol op adequate wijze kunnen vervullen. 3. De PSO verricht facilitaire taken, zoals werkgeverschap, personeels- en salarisadministratie, financiële administratie en advies. Dit type taken hoeft niet noodzakelijkerwijs op provinciaal niveau georganiseerd te worden, dit kan ook door één organisatie voor meerdere provincies uitgevoerd worden. Deze volgorde is niet geheel willekeurig, want het is het voornemen dat de PSO vooral een vooraanstaande rol gaat vervullen bij de inhoudelijke vernieuwing van het bibliotheekwerk. De provincies zijn het erover eens dat er een accentverschuiving dient plaats te vinden in de dienstverlening door de PSO van de eerste naar de tweede lijn, met andere woorden, van facilitaire dienstverlening naar ondersteuning bij innovatie. Over de omvang van de facilitaire taken wordt in verschillende provincies verschillend gedacht. Met name in de noordelijke provincies wordt meer gehecht aan het behoud van ook facilitaire taken dan in de overige provincies. En niet alleen tussen provincies loopt de scheidslijn, maar ook daarbinnen: in het directeurenoverleg zien we in elke provincie –met uitzondering van Groningen en Fryslân- dat grote bibliotheken de rol van de PSO beperkt willen houden, terwijl de kleine die rol juist willen versterken. De laatste zien in de PSO een bondgenoot die hen kan beschermen tegen de overheersing door de grote stadsbibliotheek. Verhouding tussen PSO en netwerk De formele verhouding van PSO tot netwerkorganisatie blijkt in verschillende provincies verschillend te zijn. In Groningen en in Drenthe, bijvoorbeeld, maken de PSO’s onderdeel uit van het provinciale netwerk. Dat is in die zin opmerkelijk, omdat het netwerk ook de formele opdrachtgever is van de PSO. De PSO zou bijvoorbeeld meebeslissen over projectvoorstellen die zij –weliswaar na overleg met andere partijen, zoals de bibliotheken- zelf zou indienen, en zo opdrachtgever en uitvoerder tegelijkertijd zijn. Om die reden wordt de PSO in andere provincies juist buiten het bestuur van het netwerk gehouden. Zij is bij netwerkvergaderingen wel aanwezig, maar heeft slechts een adviserende stem. In Noord-Holland, bijvoorbeeld, is het overleg over het netwerk in gang, maar is al op voorhand uitgesproken dat de PSO zeker niet in het bestuur komt van de nieuwe organisatie. De achterliggende gedachte is overigens in alle gevallen dezelfde: men wil bevorderen dat de PSO geen organisatie op zichzelf is, maar dat zij zich dienstbaar opstelt ten opzichte van het bibliotheekveld. In het ene geval wil men dat kunnen afdwingen door een formele opdrachtgever – opdrachtnemer -relatie te creëren, met de nodige afstand tussen beide functies (‘Wie baas is kan niet vraaggericht werken’). In het andere geval wil men bevorderen dat de PSO goed op de hoogte blijft van wat er leeft in het veld door de afstand tussen de verschillende actoren zo gering mogelijk te maken. In principe valt er voor beide zienswijzen iets te zeggen. Het is zaak goed te blijven monitoren wat er in de praktijk gebeurt, te evalueren welke de effecten zijn en zo nodig bij te sturen. PSO als marktgericht bedrijf Parallel hieraan loopt de discussie over de wenselijkheid van de ontwikkeling van de PSO tot een marktgericht bedrijf. In de noordelijke provincies wil men expliciet geen marktverhoudingen laten ontstaan en geen klant-leveranciersverhouding tussen

9

basisbibliotheken en PSO, vanuit de overweging dat marktwerking niet functioneert bij zo ver doorgevoerd specifiek maatwerk als door de basisbibliotheken wordt verlangd. In bijvoorbeeld Noord-Brabant wordt juist wel toegewerkt naar een klantleveranciersverhouding tussen basisbibliotheken en PSO, terwijl aan de PBC anderhalf jaar de tijd wordt geboden om uit te groeien tot een marktgeoriënteerd bedrijf.

1.1.3 Netwerkvorming Het derde element van de herstructurering houdt in dat de provincie inspanningen doet om de netwerkvorming te bevorderen en de ondersteuningsstructuur voor de basisbibliotheken te optimaliseren. In alle provincies wordt gewerkt aan de vorming van een netwerk, als het samenwerkingsverband tussen de basisbibliotheken. Het IVA constateert dat de provincies ervan overtuigd zijn dat netwerken van basisbibliotheken provinciebreed noodzakelijk zijn voor een succesvolle bibliotheekvernieuwing. Bovendien ziet men de voordelen om de provinciale netwerken daarenboven ook nog op nationaal niveau aan elkaar te knopen. Dat laatste ligt praktisch gesproken echter nog niet binnen bereik. Aan provinciale netwerkvorming hebben de provincies voorlopig de handen (meer dan) vol. De provincies vinden het van belang dat de basisbibliotheken elkaar continu en structureel ondersteunen, om de ontwikkelingen in de samenleving op het terrein van de informatievoorziening te kunnen blijven volgen en er adequaat op te kunnen reageren. Noodzakelijk hiervoor is dat alle actoren hun rol goed (kunnen) vervullen. Dit houdt in dat zij weten wat zij over en weer van elkaar kunnen verwachten. Verder moeten zij hun rol proactief invullen, en dus niet alleen ‘halen’, maar ook ‘brengen’. En tot slot is het van belang dat zij elkaar ondersteunen, maar elkaar ook aanspreken wanneer afspraken niet worden nagekomen. Deelname aan het netwerk is dus niet vrijblijvend. Netwerk en schaalgrootte Netwerken zijn overal van belang, maar ze zijn extra belangrijk in de provincies waar de gewenste schaalgrootte en slagkracht van de basisbibliotheken niet worden gehaald, omdat deze op zich te weinig potentieel hebben om de doelstellingen van de vernieuwing op eigen vermogen te realiseren. Beoogd wordt dat de netwerken daar de compensatie bieden die nodig is om de basisbibliotheken de verlangde prestaties toch te kunnen laten leveren. De provincies zelf menen in staat te zijn netwerken te creëren die de kwaliteit daartoe bezitten. Verhouding netwerk – basisbibliotheken - PSO Sterke basisbibliotheken worden door de provincie beschouwd als een voorwaarde om het netwerk optimaal tot zijn recht te laten komen. Zij treden –meestal via een provinciaal directeurenoverleg - op als de opdrachtgevers voor de service-organisatie. Om die taak goed te kunnen vervullen moeten zij weten welke vragen er spelen in het veld, waar knelpunten zitten en waaraan behoefte bestaat bij de basisbibliotheken. Wanneer zij daar duidelijk over kunnen zijn, wanneer zij in het directeurenberaad onderling tot overeenstemming kunnen komen en wanneer zij door hun achterban van basisbibliotheken als hun representanten worden erkend, kunnen zij op overtuigende wijze inhoud geven aan de uitgangspunten van vraagsturing van hun kant en van dienovereenkomstig vraaggericht handelen van de kant van de PSO. Het directeurenoverleg zal zich daarom moeten omvormen van een plaats waar min of meer vrijblijvend wordt overlegd tot een forum waar besluitvorming plaats vindt en niet-vrijblijvende afspraken worden gemaakt over beleid en over strategisch handelen. De directeuren dienen naar opvatting van de provincie aanwezig te zijn op de werkvloer. Door daar alert en opmerkzaam te zijn en goed overleg te voeren met hun achterban, kunnen zij zijn de PSO richten op problemen die door de bibliotheken als zodanig worden ervaren, en oplossingen aan dragen die praktisch zijn en direct toepasbaar. Ook moet de

10

mogelijkheid bestaan dat maatwerk wordt geleverd specifiek voor individuele bibliotheken. Dan zullen bibliotheken zich herkennen in het netwerk als een organisatie die van hen is en die er voor hen is. Fryslân levert een voorbeeld van een ver doorgevoerde accentuering van sturing vanuit het veld: daar vormen de directeuren van de clusterbibliotheken Raad van Bestuur van de Bibliotheek Service Friesland.

Netwerkvorming in de praktijk Zowel provincies als gemeenten geven aan dat in alle provincies over netwerkvorming wordt gedacht, maar dat het denk- en besluitvormingsproces over doelstellingen en vormgeving nog (lang) niet is afgerond, laat staan dat het in vol bedrijf zou zijn. De voornaamste oorzaak is dat de (directeuren van de) basisbibliotheken primair bezig zijn met het stevig neerzetten van de eigen organisatie. Dat vraagt veel aandacht en energie, maar het is ook moeilijk om afspraken te maken en verplichtingen aan te gaan, zolang de richting en de inrichting van de eigen organisatie nog onduidelijk zijn. In sommige provincies worden kwartiermakers ingezet. In Fryslân is men het verst gevorderd. Daar is de basisbibliotheekvorming dan ook afgerond en is de provinciale steunorganisatie omgevormd tot een servicecentrum met een kenniscentrum en een facilitair bedrijf. In de beleving van gemeenten staat de vorming van netwerken tussen (beoogde) basisbibliotheken nog in de kinderschoenen. De netwerkvorming onttrekt zich aan het zicht van veel gemeenten. Sommige gemeenten geven expliciet aan dat netwerkvorming wordt beschouwd als een competentie van de basisbibliotheek en niet iets waarop de gemeente invloed zou moeten uitoefenen. Zij zijn ook niet of nauwelijks op de hoogte van de stand van zaken in deze. De helft van de gemeenten, die het IVA interviewde, geeft aan dat van enige netwerkvorming nog geen sprake is. Meestal als gevolg van het feit dat nog geen basisbibliotheek is gevormd of dat deze de handen nog vol heeft aan de vormgeving van de eigen organisatie. Anderen signaleren in meer of mindere mate netwerkvorming, maar vinden dat dit nog weinig concrete vormen heeft aangenomen. Ook vindt men het netwerk soms te vrijblijvend en heeft men de indruk dat het vooral een praatplatform is. De stand van zaken rondom de netwerkvorming in de praktijk staat op gespannen voet met de uitspraken over netwerkvorming in de Beschikkingen over de Marsrouteplannen van 2005. Hierin staat dat er voor het eind van 2005 principeafspraken gemaakt moeten zijn over de vorming van basisbibliotheken in relatie tot de positionering van de provinciale serviceorganisaties. Om dit te realiseren zal er in korte tijd nog zeer veel werk verzet moeten worden.

1.1.4 Herstructurering in de praktijk: twee modaliteiten Zunderdorp heeft in ‘Basis voor bibliotheken, Voortgangsrapportage herstructurering bibliotheekwerk 2003’ met betrekking tot de provinciale ondersteunigsstructuur het onderscheid gemaakt tussen het grote-basisbibliothekenmodel en het netwerkmodel. In het grote-basisbibliothekenmodel doen de basisbibliotheken veel zelf, zowel facilitair als inhoudelijk. In het netwerkmodel hebben we te maken met kleine basisbibliotheken, waarbij het facilitaire bedrijf (PBC) een centrale positie ineemt. In terminologie en beschrijving wordt gesuggereerd dat de omvang van de (basis)bibliotheek bepalend is voor de verhouding tussen de bibliotheek en de ondersteunende instelling. In de eerste plaats zijn de grootste basisbibliotheken niet aangesloten bij de PBC. Zij doen alles zelf, of kopen diensten in, maar zij verhouden zich in het geheel niet of nauwelijks tot de PBC. In de optiek van de Commissie Meijer en volgens de Koepelconvenant is het de bedoeling dat de grote (stedelijke) bibliotheken basisbibliotheken vormen met de kleine(re) (plattelands) bibliotheken. De praktijk laat zien dat dit in sommige provincies wel, in andere provincies niet of slechts voor een deel gebeurt. In Groningen en Friesland doen de (grote(re)) steden alle mee in de

11

clustering, maar in bijvoorbeeld Noord-Brabant, Noord- en Zuid-Holland en Gelderland is dat veel minder het geval. Het IVA concludeert dat de verschillende ontwikkelingen, die zich in de twaalf Nederlandse provincies hebben voltrokken tenminste mede het gevolg zijn van een historisch gegroeide werkelijkheid en van de inzichten, ambities en uitgesproken voorkeuren die in de betreffende provincies dominant waren en blijkbaar nog steeds dominant zijn. In de noordelijke provincies, van Groningen tot en met Overijssel, is de situatie die we nu aantreffen, het resultaat van ontwikkelingen die al in gang waren gezet vóór er een Commissie Meijer was, en vóór de bibliotheekvernieuwing officieel in gang werd gezet. De bibliotheekvernieuwing en de middelen die ervoor vrij kwamen, vormden een extra impuls en verruimden de mogelijkheden om van de vernieuwing werk te maken. Ook in de andere provincies werden de bibliotheken gestimuleerd om met de vernieuwing aan de slag te gaan. De Commissie Meijer, het Koepelconvenant en later het Aanhangsel bij dit convenant gaven de richting aan waarin de vernieuwing zich diende te voltrekken. Nu, een aantal jaren later, komt in hoofdlijnen een gevarieerd beeld naar voren. Gemeenschappelijk is dat de wens en de noodzaak tot bibliotheekvernieuwing op het provinciale niveau door alle actoren wordt onderschreven. De samenleving is sterk veranderd en de ‘sense of urgency’ tot het meeveranderen van de bibliotheek is een door allen gedeelde opvatting. In lijn daarmee worden ook de doelstellingen van de operatie, zoals weergegeven in het Aanhangsel bij het Koepelconvenant, door provinciaal coördinatoren en PBC’s onderschreven. Echter, de weg waarlangs wordt getracht deze doelstellingen te realiseren, vertoont veel variatie. Het cohesiemodel en het marktmodel Het IVA constateert dat zich in essentie twee hoofdlijnen aftekenen, die zij benoemen als het cohesie- en het marktmodel. Beide modellen zijn nog volop in ontwikkeling. Voor het marktmodel geldt zelfs eerder dat de implementatie ervan nog niet of pas heel recent is begonnen: het draagt nog sterk het karakter van plan, voornemen en overweging. De discussie staat sterk in het teken van de positionering van de provinciale ondersteuningsstructuur. Het cohesiemodel is de naam die het IVA meegeeft aan het proces van bibliotheekvernieuwing dat ontstaan is als de min of meer logische en natuurlijke voortzetting van een reeds eerder ingezet traject van vernieuwing in de noordelijke provincies. Kenmerkend is dat grote en kleine (basis)bibliotheken provinciebreed een netwerk vormen, waarvan de actoren nauwe en intensieve relaties met elkaar onderhouden. De provinciale service-organisatie neemt een centrale positie in en maakt zich sterk voor de (basis)bibliotheken: zij noemt zich ‘van en voor de (basis)bibliotheken’. In de meest doorgevoerde vorm van dit model zijn werkgeverschap, directie en administratie belegd bij de service-organisatie. Elke bibliotheek heeft een eigen front office, terwijl de back office taken van ontwikkeling en vernieuwing berusten bij de service-organisatie. (Basis)bibliotheken zijn verplicht de facilitaire functies te laten uitvoeren door de service-organisatie. Aanvullende diensten en producten waaraan zij behoefte hebben, betrekken zij eveneens van de service-organisatie. Anderzijds is de serviceorganisatie dienstbaar aan de (basis)bibliotheken: de (basis)bibliotheken zijn de opdrachtgevers van de serviceorganisatie, die volledig vraaggestuurd werkt.

12

Cohesiemodel

Basisbibliotheken Alle (kleine en grote) (basis)bibliotheken in één provinciaal netwerk (Basis)bibliotheken aangesloten bij PSO: werkgeverschap, financiële administratie

Provinciale steunorganisatie Service-organisatie met twee taken: facilitaire dienst en kenniscentrum Facilitaire dienst: (basis)bibliotheken verplichten zich basispakket en eventuele aanvullende diensten af te nemen van PSO Kenniscentrum: vraaggericht genereren van producten en diensten, in overleg met netwerk

Netwerk Sterk netwerk, met (basis)bibliotheken én PSO PSO is ‘van en voor’ de (basis)bibliotheken Geen marktverhoudingen, solidariteit

In de praktijk wordt het cohesiemodel niet zover doorgevoerd als hierboven beschreven. Directie(taken) zijn in Groningen, Fryslân, Drenthe en Overijssel gedecentraliseerd naar de (basis)bibliotheken, omdat er in het cohesiemodel sterke partners nodig zijn voor de serviceorganisatie. De PSO moet immers vraaggestuurd werken. Dan moet de vraagkant sterk zijn: inhoudelijk en in de structuur. Het werkgeverschap is in Groningen belegd bij de serviceorganisatie. In Drenthe wordt daarover gediscussieerd en verzetten Assen en Hoogeveen zich daartegen. In Friesland en Overijssel berust het werkgeverschap bij de (basis)bibliotheken. In Groningen, Friesland en Drenthe zijn de (basis)bibliotheken verplicht tenminste een basispakket af te nemen. Overijssel laat de bibliotheken het meest vrij. Formeel is het hen toegestaan alle diensten extern te betrekken. In de praktijk gebeurt dat echter niet. De Overijsselse Bibliotheek Dienst: ‘Wij bouwen op vertrouwen, kwaliteit en prijs –in deze volgorde’. Zo constateert het IVA dat het cohesiemodel in verschillende gradaties wordt gepraktiseerd: in Groningen stringenter dan in Overijssel. Het marktmodel is nieuw en vloeit voort uit het vernieuwingsproces zoals dat met het rapport van de Commissie Meijer werd ingezet. In dit model zijn de basisbibliotheken zelfstandige eenheden. Door de schaalgrootte die het resultaat is van de clustering, worden de basisbibliotheken in staat geacht veel taken zelf te kunnen uitvoeren en deze dus niet (meer) te hoeven onderbrengen bij de provinciale service-organisatie. Het werkgeverschap, de directie, het personeelsbeleid en de financiële administratie zijn de verantwoordelijkheid van de basisbibliotheken zelf. Wel kunnen facilitaire taken worden ingekocht. Ze worden aan de (basis)bibliotheken aangeboden door de PSO, volgens een klant-leverancier -relatie. Deze bibliotheken kunnen daarop ingaan tegen vergoeding op basis van marktconforme prijzen, maar zij kunnen deze diensten ook van het particuliere bedrijfsleven betrekken. De kosten worden niet meer gesubsidieerd door de provincie. Voor de 30.000-min gemeenten is een compensatieregeling in het leven geroepen. De PSO gaat zich meer richten op tweedelijns- of netwerktaken. Ook deze diensten worden via een klant-leverancier -relatie aangeboden, maar deze zijn wel gesubsidieerd. Het netwerkaanbod komt tot stand nadat de organisatie van basisbibliotheken daartoe opdracht heeft verstrekt. De PSO is dus dienstverlenend ten opzichte van de bibliotheken. Daardoor en door de klant-leverancier-relatie zijn vraag en aanbod op elkaar afgestemd. De service-organisatie staat in principe ook open voor dienstverlening aan andere instellingen dan bibliotheken en zij kan haar dienstverlening uitbreiden tot over de provinciegrenzen heen.

13

Markt-model

Basisbibliotheken Vorming van c.q. clustering tot basisbibliotheken Basisbibliotheken zijn zelfstandige eenheden: werkgeverschap, eigen (financieel, administratief en personeels)management

Provinciale steunorganisatie Service-organisatie met twee taken: kenniscentrum en facilitair bedrijf Kenniscentrum wordt gefinancierd door provincie, genereert producten en diensten in opdracht van netwerk Facilitair bedrijf is leverancier van producten en diensten aan basisbibliotheken, tegen marktconforme prijzen Geen ‘gedwongen winkelnering’, vrije productafname

Netwerk Netwerk van basisbibliotheken, die afspraken maken over samenwerking en die optreden als opdrachtgever van PSO PSO maakt geen deel uit van het netwerk Klant-leverancierverhouding, do ut des Onder meer in de provincies Noord-Brabant, Noord- en Zuid-Holland en Utrecht worden plannen uitgewerkt om volgens dit marktmodel te gaan werken. In het marktmodel is de toekomst van de PSO’s enigszins onduidelijk: hoe zullen zij het –voor zover het gaat om het facilitaire bedrijf- als marktpartij gaan doen? Als PBC hebben zij al een forse reorganisatie achter de rug, nu volgt een tweede krachtproef. En hoe zullen hun ervaringen zijn als een instituut dat zich ten opzichte van zijn klanten moet omvormen van een sterk aanbodgerichte naar een vraaggerichte organisatie, met een primair dienstbare attitude? De reacties van PBC -zijde zijn dat men zich zeker niet bij voorbaat kansloos acht, maar om te overleven zijn er wel randvoorwaarden die moeten worden vervuld. Zeker is een overgangsperiode nodig om met kans op succes de nieuwe positionering in te gaan. In Noord-Brabant krijgt de PBC daarvoor anderhalf jaar de tijd. Bedenkingen In Zeeland wordt aangegeven dat ombuiging in de richting van het marktmodel niet positief blijkt uit te pakken. Zoals in de noordelijke provincies was ook in Zeeland al eerder een aanvang gemaakt met een proces van bibliotheekvernieuwing, op ‘Zeeuwse schaal’, dat wil zeggen gebaseerd op overzichtelijkheid en een grote bereidheid tot samenwerking. De invoering van het marktmodel heeft in Zeeland een averechtse uitwerking gehad: ‘partners’ zijn voor elkaar tot ‘partijen’ geworden, spontane verhoudingen hebben plaats gemaakt voor berekening. Conclusies Het IVA stelt vast dat de bibliotheken in verschillende provincies verschillende wegen zijn gegaan om dezelfde doelstellingen te bereiken. De noordelijke provincies hebben wel de hoofdlijnen gevolgd zoals die in het Koepelconvenant werden uiteengezet: zij hebben vormen van clustering van bibliotheken tot stand gebracht; zij hebben provinciebreed netwerken gevormd tussen de clusters; zij hebben de provinciale ondersteuningsstructuur opnieuw gepositioneerd; en nu staan zij op de drempel om de inhoudelijke vernieuwing te gaan aanpakken. Maar zij hebben wel een andere weg gekozen dan die in het Koepelconvenant werd gewezen. Dat de noordelijke provincies (met uitzondering van Drenthe) bij de implementatie van het model op dit moment verder zijn gevorderd dan de provincies waar wel het (overigens slechts op hoofdlijnen) uitgezette pad van het marktmodel werd gevolgd, wil nog niet zeggen dat het cohesiemodel het betere model is. Immers, de noordelijke provincies zijn met een voorsprong in de tijd aan het vernieuwingsproces begonnen, en het is daarom voor de hand liggend dat het cohesiemodel bij hen al verder is uitgekristalliseerd dan het marktmodel

14

bij de andere provincies. Het is daarom te vroeg, zo stelt het IVA, om nu al oordelen uit te spreken over de beide modellen. De bevindingen kunnen wel worden opgevat als een pleidooi voor een gedifferentieerde aanpak. Het IVA pleit ervoor om provincies zelf te laten bepalen langs welke weg zij de doelstelling van bibliotheekvernieuwing willen realiseren. Laat niet een blauwdruk een onwrikbare richtingwijzer zijn, zo stelt het IVA, maar laat in elke provincie de actoren die elk op eigen wijze bij de bibliotheekvernieuwing betrokken zijn, in samenspraak kiezen voor het pad dat het meest in overeenstemming is met de eigen historie en met de keuzen die het best passen bij de demografische en sociale samenstelling van de bevolking, bij de eigen cultuur en identiteit van de bevolking en bij de keuzen die op grond daarvan worden gemaakt. Wel is het van belang dat er randvoorwaarden aan de inrichting van het netwerk gesteld worden, in die zin dat de provinciale netwerken straks onderling op elkaar moeten aansluiten en ook op de landelijke faciliteiten, zoals bijvoorbeeld het digitale netwerk.

1.2 Inhoudelijke vernieuwing In het Koepelconvenant is benadrukt dat de inhoudelijke vernieuwing centraal staat, en dat de stelselherziening geen doel op zich is, maar moet worden beschouwd als een voorwaarde om tot inhoudelijke vernieuwing te kunnen komen. Toch moet worden vastgesteld dat in de afgelopen jaren de meeste aandacht en energie is gaan zitten in de herstructurering. De belangrijkste vraag was: wie gaat met wie? En bij de beantwoording van die vraag hebben niet alleen maar rationele argumenten een rol gespeeld. De lokale en regionale geschiedenis deed zich gelden, en ook elementen van macht en status speelden een rol. Inhoudelijke vernieuwing op provinciaal niveau De provinciale coördinatoren geven aan dat de slogan ‘Structuur volgt inhoud’ weliswaar een mooie gedachte is, maar dat het in de praktijk niet zo werkt. Zolang de structuur niet is geregeld blijkt die steeds weer alle aandacht op te eisen. De meeste coördinatoren vinden het daarom om praktische redenen verstandig om de kwestie van de herstructurering dan maar eerst naar behoren te regelen, om zich daarna met volle energie op de inhoud te kunnen storten. Toch zijn de provinciale coördinatoren van mening dat de herstructurering wel erg veel tijd en energie heeft gekost en dat het moment waarop kan worden begonnen met de inhoudelijke vernieuwing wel erg lang op zich laat wachten. Gevaar is dat het enthousiasme voor de vernieuwing wegebt. Met het oog daarop heeft Drenthe in het afgelopen jaar alvast enkele inhoudelijke projecten in uitvoering genomen. Men wilde bewust de mensen in het veld laten weten dat er meer is dan de structuurdiscussie alleen, en dat het primair om de inhoud is begonnen. Een concreet product is de Drentse bibliotheekpas, waarmee men bij elke bibliotheek in Drenthe terecht kan. De inhoudelijke vernieuwing staat dus nog in de kinderschoenen. Sommige provincies staan nog helemaal aan het begin, zoals Flevoland, Noord- en Zuid-Holland, Utrecht. In andere provincies zijn er wel tekenen dat er een begin gemaakt wordt met inhoudelijke vernieuwing. In sommige provincies, zoals Groningen, Overijssel, Zeeland, worden provinciale ondersteunings- en vernieuwingsgelden beschikbaar gesteld voor inhoudelijke vernieuwing. Elementen van inhoudelijke vernieuwing In de meeste provincies staat de inhoudelijke vernieuwing geprogrammeerd voor de komende jaren. Wat verstaan de provincies concreet onder de term ‘inhoudelijke bibliotheekvernieuwing’? De volgende elementen werden door de coördinatoren genoemd: • In de eerste plaats willen bibliotheken beter en sneller toegankelijk zijn voor de gebruikers.

15

•

•

•

Er is sterke belangstelling voor lokaal integraal beleid. Een substantieel deel van de vernieuwingsgelden gaat naar programma’s voor horizontale samenwerking met organisaties en instellingen uit verschillende sectoren: cultuur, zorg, welzijn, onderwijs. Bibliotheken willen zich ontwikkelen tot een gewaardeerde partner in de informatievoorziening en ondersteuning van culturele en educatieve programma’s. Bibliotheken willen betrokken worden bij het gemeentelijk accommodatiebeleid voor de (gezamenlijke) huisvesting van culturele en maatschappelijke instellingen. Dat is met name heel herkenbaar in gemeenten waar het concept van het Kulturhus daadwerkelijk wordt uitgewerkt. Overijssel trekt daarvoor extra budget uit. Kulturhusen zijn schoolvoorbeelden van integraal beleid. De bibliotheek is in dit concept geen noodzakelijke, maar wel een logische partner. In driekwart van de gevallen participeert de bibliotheek in het Kulturhus. De inhoudelijke doelstellingen zijn veelal gekoppeld aan de uitwerking van de vijf gezamenlijke landelijke programmalijnen, die in het Marsrouteplan worden aangegeven: ICT en netwerkstructuur; inhoudelijk bibliotheekbeleid; professionalisering; kwaliteitszorg, certificering en benchmark; en horizontale samenwerking. Ze zijn door de provincies veelal echter nog niet zodanig uitgewerkt dat men er onmiddellijk mee aan de slag zou kunnen gaan. Dat geldt zowel voor de inhoudelijke aspecten als voor de bij de uitvoering te betrekken actoren.

Om dit te kunnen realiseren zal er naar het oordeel van de provincies een cultuurverandering nodig zijn binnen de bibliotheekorganisaties zelf, gericht op ondernemerschap, een meer zakelijke instelling en externe gerichtheid. Het zijn kwaliteiten die bij het bibliotheekpersoneel zeker niet als vanzelfsprekend aanwezig kunnen worden geacht, maar die vragen om investering in het kader van de bibliotheekvernieuwing. Er worden ook nieuwe eisen gesteld aan de andere partijen. Alle betrokkenen dienen hun rol op proactieve wijze te kunnen vervullen. Dat wil zeggen, dat zij niet alleen ‘halen’, maar ook ‘brengen’. Voor de bibliotheken betekent dat vooral dat zij zich ontwikkelen tot goede culturele ondernemers en voor de gemeenten dat zij adequaat inhoud weten te geven aan hun taak als opdrachtgever. Inhoudelijke vernieuwing op lokaal niveau Uit de interviews die het IVA met gemeenten en bibliotheken gehouden heeft komt naar voren dat in vrijwel alle geïnterviewde gemeenten gestart is met de vorming van een basisbibliotheek, maar dat er slechts in een enkele gemeente een begin is gemaakt met inhoudelijke vernieuwing. In de twaalf 30.000- gemeenten die aan het onderzoek hebben deelgenomen, is van inhoudelijke vernieuwing nog niet of nauwelijks sprake. In drie van de vijf 30.000+ gemeenten is men nog niet gestart met de inhoudelijke vernieuwing. Dit gaat steeds gepaard met een (tot voor kort) moeizaam proces van stelselvernieuwing ofwel het niet voor elkaar krijgen van de vorming van een basisbibliotheek. Dit betekent overigens niet, dat over die vernieuwing niet wordt nagedacht, maar wel dat er geen structurele activiteiten op plaatsvinden en ook nog geen concrete resultaten zijn geboekt. In twee van de vijf 30.000+ gemeenten is men al vrij ver gevorderd met de inhoudelijke vernieuwing. Dit betreft gemeenten en bibliotheken, waar het bibliotheekwerk al van oudsher – inhoudelijk - een belangrijke positie inneemt en die niet (meer) gehinderd worden door perikelen in verband met de vorming van een basisbibliotheek. Als resultaten van de inhoudelijke vernieuwing worden door deze gemeenten met name genoemd: Ÿ De actieve participatie van de bibliotheek in de brede scholen die in ontwikkeling zijn. Ÿ De ontwikkeling van loketten, zoals een (algemeen) informatiepunt en een zorgloket en in het kader van de WMO

16

Samenwerking van de bibliotheek met het primair en voortgezet onderwijs en andere culturele instellingen binnen de gemeenten en ontwikkeling van een gestructureerd aanbod aan producten op het gebied van cultuureducatie, waardoor doelgroepen die ‘vroeger’ vrijwel nooit de bibliotheek bezochten er nu regelmatig te vinden zijn. Ÿ Uitgewerkte (en goedgekeurde) vernieuwingsplannen gericht op o.a. versterking van cultuureducatie, specialistische informatietaken en de rol van de bibliotheek als partner in het lokale en provinciale netwerk. De bij het onderzoek betrokken G4-gemeente heeft in het kader van de inhoudelijke vernieuwing de afgelopen jaren: • PC - cursussen opgezet voor achterstandgroepen; • telematicacentra gerealiseerd; • bestaande contacten met het onderwijs geïntensiveerd en uitgebreid; • cultuurpunten gerealiseerd; • een fors programma gerealiseerd op het gebied van emancipatie; • een groot aantal debatten georganiseerd rondom het thema sociale cohesie. Ÿ

17

1.3 De rol van de verschillende partijen in de praktijk 1.3.1 Partijen als partners De verhouding tussen de actoren (provincie, ondersteunende organisatie, gemeenten en bibliotheken) wordt effectiever en efficiënter naarmate elke partij zijn rol beter vervult. Partnerschap is gebaat bij sterke partijen, die juist ook op hun sterke kanten worden aangesproken. Dan komt ieders meerwaarde het best tot zijn recht en levert de samenwerking meer op dan de som der delen. In het kader van de bibliotheekvernieuwing fungeren de betrokken partijen beter als partner ten opzichte van elkaar wanneer zij zich als volgt opstellen en handelen: •

De provincie vervult haar rol als regisseur doordat zij stimulerend optreedt, randvoorwaarden vervult en partijen bijeenbrengt die moeten samenwerken om bibliotheekwerk en bibliotheekvernieuwing optimaal mogelijk te maken en vorm te geven. Zij tracht daarbij de juiste verhouding te vinden tussen een bottom up en een top down benadering, tussen sturen en loslaten, ten opzichte van gemeenten en bibliotheken.

•

De gemeenten streven ernaar het bestuurlijk draagvlak voor de verdere ontplooiing van de bibliotheken op het lokale niveau te versterken en hun opdrachtgeverschap ten opzichte van de bibliotheken te vervullen op basis van de visie die zij hebben op de betekenis van het bibliotheekwerk voor de lokale en regionale samenleving.

•

Bibliotheken werken samen in de vorm van basisbibliotheken, met het doel om als cultureel ondernemers zoveel mogelijk (groepen van) gebruikers zo goed mogelijk te bedienen. Deze gebruikers kunnen individuen zijn, maar ook instituties zoals scholen, culturele instellingen, zorginstellingen, etc. De dienstverlening wordt zo veel mogelijk gebaseerd op onderzoek naar behoeften en wensen van gebruikers. Omdat zij formeel de uitvoerders zijn van het beleid dat door de gemeente wordt bepaald, is een goede communicatie met de gemeente van groot belang.

•

PBC’s waren jarenlang steun en toevluchtsoord van de kleinere bibliotheken, maar zij staan nu voor de opgave zich om te vormen tot provinciale service-organisaties: de PSO’s. Hoofdlijnen zijn dat de facilitaire taken worden overgenomen door de basisbibliotheken en dat zij in hun activiteiten het accent verleggen van eerste- naar tweedelijnstaken. Dat wil zeggen, van directie, werkgeverschap, financiële en personeelsadministratie naar ontwikkeling, innovatie en implementatie van het bibliotheekwerk van de toekomst. Het gaat om ondersteuning bij interne aspecten van ICT-infrastructuur, inkoop, expeditie, etc, maar ook bij externe aspecten van samenwerking op lokaal niveau met andere instellingen (horizontale integratie) en op bestuurlijk niveau met rijk, provincie en gemeente (verticale integratie).

•

De VOB, de Vereniging van Openbare Bibliotheken, is de brancheorganisatie van de openbare bibliotheken in Nederland. Zij vertegenwoordigt de bibliotheken en treedt op als hun belangenbehartiger. Daarnaast tracht zij als ‘denktank’ de ontwikkeling te bevorderen van de branche, de beroepsgroep, de bedrijven in de branche, de branche-informatie, de communicatie, het marktbeleid, de kwaliteitszorg, de functieinnovatie, etc.

Aan de hand van een groot aantal interviews heeft het IVA in kaart gebracht welke opvattingen er bij provincies, gemeenten, bibliotheken en PSO’s leven ten aanzien van de bijdrage die de genoemde partijen leveren aan de bibliotheekvernieuwing. Waar dat relevant is komen ook andere partijen aan het woord.

18

1.3.2 De provincie als regisseur De interviews die het IVA met gemeenten gehouden heeft laten heel verschillende beelden, verwachtingen en oordelen zien als het gaat om de wijze waarop de provincie invulling geeft aan haar regierol. Het lijkt er sterk op dat deze verschillen niet alleen voortkomen uit verschillen in aanpak tussen provincies. Interne omstandigheden, de regionale context en de ‘overall’ relatie tussen een gemeente en een provincie lijken de verschillen te veroorzaken. Onder interne omstandigheden kunnen zaken worden verstaan als de financiële situatie, de algemene houding ten aanzien van bibliotheekwerk, de beschikbare tijd van de beleidsambtenaar, beleidsvoerend vermogen en de relatie tussen gemeente en bibliotheek. De regionale context varieert van heel eenvoudige tot uiterst complexe situaties en verhoudingen. Soms bestaan ondanks moeizaam verlopende processen goede verstandhoudingen, maar evengoed komt het voor dat er sprake is van gespannen situaties en elkaar beloeren. Sommige processen verlopen uiterst soepel, op andere plaatsen ontstaan volstrekt onwerkbare situaties. Relaties tussen gemeente en provincie variëren ook en de ene gemeente blijkt een veel positiever beeld te hebben van “de” provincie dan de andere gemeente. Al deze verschillen maken, dat voor een ‘succesvolle’ aanpak niet alleen een duidelijke en consistente provinciale regie nodig is, maar tegelijkertijd ook ‘gevoel’ voor verschillen, flexibiliteit en maatwerk. Het IVA geeft een opsomming van de voornaamste voorwaarden voor een succesvolle provinciale regie, die uit de gemeentelijke interviews zijn afgeleid: • Eenduidige, volledige, maar tegelijkertijd zo beknopt mogelijke informatie verstrekken • Beleidsmedewerkers en wethouders in voldoende mate betrekken, maar ook voorkomen dat ze overvoerd raken. • Zo vroeg mogelijk helderheid geven over criteria, definities, doelstellingen, afspraken etc. • Niet uitsluitend een plenaire aanpak hanteren, waarbij steeds ‘alle’ gemeenten om tafel zitten. Ook oog hebben voor de individuele gemeente en afzonderlijke regio‘s: één op één contact en daardoor korte lijnen, snel zaken kunnen doen en meer wederzijds begrip. • Goed voorbereiden van bijeenkomsten en ‘voorkomen’ dat provinciale betrokkenen elkaar in het openbaar tegenspreken of de indruk geven hun zaakjes (nog) niet voor elkaar te hebben. • Consistent beleid, vasthouden aan een ingezette lijn. Tegelijkertijd ook flexibiliteit tonen indien resultaten niet tijdig gerealiseerd dreigen te worden, maar het proces goed loopt en het einde in zicht is (termijn verlengen, extra steun geven). • Zo min mogelijk tussentijds bijstellen van criteria en richtlijnen en gemeenten daar al helemaal niet mee overvallen. Als het echt moet, gemeenten daarover tijdig informeren en de wijzigingen beargumenteren. • Flexibel zijn met de inzet van (financiële) steun om processen vlot te trekken, maar tegelijkertijd voorkomen dat gemeenten die hun zaakjes goed voor elkaar hebben, het gevoel krijgen dat ‘slecht gedrag’ aldoor beloond wordt. • Als processen stroef verlopen, dat eerder proberen op te lossen via inhoudelijk overtuigen, masseren, stimuleringsmaatregelen, een klein gebaar etc. dan met extra druk op de ketel zetten ofwel macht uitoefenen, waardoor het lijntje zou kunnen breken of standpunten onnodig verharden. • Op het moment dat een of meerdere partijen stelselmatig het proces frustreren of overtuigen niet helpt, niet blijven pappen en nathouden, maar ingrijpen / een knoop doorhakken (daadkracht). • Dicht genoeg op het proces zitten om te weten wat er leeft en te kunnen sturen en tegelijkertijd voldoende afstand bewaren om partijen hun eigen rol te laten pakken en het gevoel te laten krijgen dat ze mogen en willen in plaats van moeten.

19

•

• • •

Realisme: van gemeenten die van nature moeite hebben met beleidsontwikkeling kun je wel veel verwachten, maar misschien is het beter om ze aan de hand mee te nemen. Gevoel voor politieke verhoudingen binnen gemeenten: wethouders hebben de gemeenteraad meestal niet aan een lijntje en gemeenteraden hebben uiteindelijk het laatste woord. Er van doordrongen zijn dat schaalgrootte en structuur niet één op één gekoppeld zijn aan bestuurskracht en innovatief vermogen. Voorkomen dat onnodige interne bureaucratie het proces verstoord (géén ellenlange verantwoordingen eisen bij projectvoorstellen als van gemeenten snelheid en daadkracht worden vereist; niet maanden nodig hebben om op voorstellen te reageren).

1.3.3 De gemeente als opdrachtgever Gemeenten zijn formeel de opdrachtgevers van de bibliotheken. De provincie neemt grote lokale verschillen waar tussen de wijzen waarop gemeenten zich tot ‘hun’ bibliotheken verhouden. In sommige gemeenten krijgt de bibliotheek de kans zich te ontplooien en zich prominent te manifesteren. Dit gaat dan vaak samen met een wethouder die overtuigd is van het belang van de bibliotheek voor de lokale gemeenschap, en met een ambtenaar die actief en alert is en die weet wat er in de bibliotheek speelt omdat hij door de bibliotheek goed op de hoogte wordt gehouden, De grote lijn is op dit moment echter nog dat gemeenten zich niet sterk bij het bibliotheekwerk betrokken voelen. Bibliotheken kosten veel geld, zo is de houding, en als het kan, wordt er bezuinigd. Dit laatste trad bijvoorbeeld aan het licht, toen bij de introductie van het instapniveau om in aanmerking te komen voor vernieuwingsgelden van het rijk, een aantal gemeenten dat boven de norm zat, concludeerde dat het dus wel minder kon. Veel gemeenten beschouwen de bibliotheek als een kostenpost en hebben er geen idee van hoe belangrijk deze voor hen kan zijn. Het is onvoldoende duidelijk welke rol de bibliotheek kan vervullen bij het uitvoeren van lokaal sociaal beleid en dus bij het helpen oplossen van problemen in de lokale samenleving. Mede door het gebrek aan betrokkenheid blijken gemeenten ook een informatieachterstand te hebben. Men is weinig op de hoogte van wat met de bibliotheekvernieuwing wordt beoogd: men vindt het ingewikkeld, het is een extra belasting en het kost tijd. Dat is een gevaarlijke situatie, vooral in tijden van bezuiniging. Wanneer het maatschappelijk nut van een voorziening onvoldoende over het voetlicht wordt gebracht en het inzicht in de samenhang en de structuur van de betreffende voorziening ontbreekt, wordt het risico van snijden in de begroting groter. Formeel mag de gemeente dan wel de opdrachtgever zijn van de bibliotheek, informeel zijn meestal de bibliotheken de leidende partij. Zo wordt bijvoorbeeld de jaarlijkse vernieuwingsagenda niet opgesteld door de gemeente, maar door de bibliotheek. De provincie is van mening dat de gemeenten nog duidelijk moeten groeien in hun rol als actief beleidsmaker en als opdrachtgever van de bibliotheek. De ervaring is dat gemeenten minder afhoudend worden naarmate zij beter worden geïnformeerd, vooral over onderwerpen waarbij zijzelf betrokken zijn: clustervorming, vernieuwingsagenda, gemeentelijke opdrachtgeverschap, etc. Daar ligt ook een taak voor de provincie, zo vindt de provincie ook zelf: goed contact houden en een helder perspectief bieden, niet te hard vooruit lopen, mensen erbij betrekken, overtuigen van het nut van een bibliotheek en van de bibliotheekvernieuwing, etc. In sommige provincies zijn gemeenten door de communicatie rond het Marsrouteplan meer betrokken geraakt. De jaarlijks terugkerende vernieuwingsagenda’s kunnen hen betrokken houden.

20

Het geschetste beeld wordt ook onderschreven door de gemeenten zelf. In verschillende interviews met gemeenten klinkt door, dat opdrachtgeverschap, misschien wel eerder het gevolg is van de opstelling van de bibliotheek dan van de gemeente. Benadrukt wordt dat gemeenten meestal te weinig zicht hebben op wat bibliotheken kunnen leveren om alleen op eigen kracht serieus invulling te kunnen geven aan dat opdrachtgeverschap en dat bibliotheken niet moeten afwachten, maar opdrachten moeten gaan halen. Halen, door maatschappelijke of gemeentelijke problemen en wensen te analyseren en vervolgens aan te geven, wat je daaraan als bibliotheek zou kunnen doen. Een enkeling voorziet dat het ook die kant uit zal gaan (professionalisering bibliotheek). Met als gevolg dat de positie van de gemeentelijke beleidsambtenaar ten opzichte van de bibliotheek verder verzwakt. (Provinciaal georganiseerde) scholing voor beleidsambtenaren en gemeentebestuurders, gericht op invulling geven aan opdrachtgeverschap, zou daar een adequaat antwoord op kunnen zijn. Uit het onderzoek van Research voor Beleid blijkt dat bibliotheken die zichzelf als basisbibliotheek beschouwen zich positiever uiten over de aansturing vanuit de gemeente. Zij vinden vaker dan gemiddeld dat het gevoerde gemeentelijke beleid meerwaarde heeft voor hun bibliotheek. Dit duidt erop dat de meer ondernemende bibliotheken een betere relatie met 'hun’ gemeente hebben.

1.3.4 De bibliotheek als cultureel ondernemer Het personeel van de bibliotheken laat de vernieuwing te gelaten en passief over zich heen komen, zo stellen de provincies vast. Bibliotheken zijn nog veel te weinig ondernemend. Vooral voor bibliotheken in kleinere gemeenten is het vaak al moeilijk genoeg om ‘de eigen zaak draaiende te houden’. Mogelijk heeft de passieve houding ook te maken met een tekort aan informatie over de doelstellingen en de inhoud van de vernieuwing. Op een aantal plaatsen proberen de bibliotheken dat op te vangen door een interne nieuwsbrief te verspreiden. De provincies constateren dat gelatenheid en passiviteit zeker ook te maken hebben met het type werknemer dat in het bibliotheekwezen werkzaam is. De bibliotheek heeft een ‘stoffig’ imago, en daar zijn de mensen die er werken, mede debet aan. Er is onder bibliotheekmedewerkers een conservatieve stroming, die vraagt ‘waarom dit alles nodig’ is. Op een aantal plaatsen is een verschil in beleving waar te nemen tussen een proactieve bibliotheekdirecteur en een behoudzuchtige werkvloer. Veel gemeenten zijn door informatieachterstand, gebrek aan visie en onvoldoende betrokkenheid niet in staat hun rol van opdrachtgever ten opzichte van de bibliotheken overtuigend te vervullen. Het is daarom van uitermate groot belang dat gemeenten door bibliotheken goed worden geïnformeerd en dat er regelmatig overleg plaatsvindt. Belangrijk is ook dat aspecten van macht en prestige geen overheersende rol (kunnen) spelen. Het is van levensbelang dat bibliotheken ervoor zorgen ‘op de lokale kaart’ te staan: dat zij zich duidelijk manifesteren, dat zij zichzelf goed weten te ‘verkopen’. De boodschap van de (noodzaak tot) vernieuwing moet met overtuigingskracht worden uitgedragen. Dat kan, want de bibliotheek heeft veel te bieden. Bijvoorbeeld het concept van het Kulturhus kan heel aanschouwelijk maken hoe de bibliotheek geïntegreerd onderdeel kan uitmaken van de lokale sociale en culturele infrastructuur. Bibliotheken moeten zich duidelijker positioneren in het lokale veld van cultuur, onderwijs en zorg, omdat zij daar een wereld hebben te winnen en zij in samenhang met deze sectoren veel te bieden hebben. De provincie dient er mede zorg voor te dragen dat zij op die taak berekend zijn. Om deze fundamentele functieverandering te realiseren, is het nodig dat de medewerkers van de bibliotheek niet langer hun werk doen met de blik naar binnen gericht, maar dat zij

21

zich openstellen voor wat zich buiten hun eigen grenzen afspeelt. Dat vraagt, met de directie voorop, om ondernemerschap, assertiviteit, een externe oriëntatie, overtuigingskracht, etc. Dat is geen sinecure voor mensen die nooit zo hebben gewerkt. De provincie zal het management van de bibliotheken in de gelegenheid moeten stellen zich de nieuw vereiste kwaliteiten eigen te maken. Dat is van groot belang, en eigenlijk mag het niet vóórkomen – zoals wel gebeurd is - dat een langerlopende cursus voor directeuren halverwege moet worden afgebroken omdat het geld op is.

1.3.5 De PBC als facilitair bedrijf/provinciale steunorganisatie In de meeste provincies zijn de toekomstige positie en taakstelling van de PBC’s nog met veel vragen omgeven. Hoofdlijnen in de gedachtevorming zijn dat de kleine bibliotheken door clustering zodanig groeien in volume dat zij het management voortaan zelf kunnen vervullen. De PBC krijgt een andere taak en positie. Hij wordt primair kenniscentrum en netwerkorganisator voor de hele provincie. Als kenniscentrum wordt van de PBC verwacht dat hij leiding en gestalte gaat geven aan de inhoudelijke vernieuwing. De transformatie die de PBC moet gaan doormaken, is er een van fundamentele aard, omdat hij vraagt om een omslag in het functioneren en om andere competenties en kwaliteiten van functionarissen. In de vier noordelijke provincies worden de contouren van de PBC -nieuwe-stijl al wel enigszins zichtbaar. In de overige provincies moet nog veel worden nagedacht, gediscussieerd en overlegd. Mogelijk hangt dit verschil samen met het feit dat de eersten gekozen hebben voor een model dat bij alle streven naar vernieuwing in een aantal opzichten aansluiting blijft behouden bij de reeds bestaande praktijk in de betreffende provincies, terwijl het in de andere provincies gaat om het ontwikkelen van een nieuw model. Voor welk model ook wordt gekozen, de provinciale coördinatoren en de PBC’s zijn het erover eens dat de tijd rijp is voor een prioriteitsverlegging van structuur naar inhoud. Maar over de vraag hoe dit proces zijn beslag moet gaan krijgen, bestaan dus meestal nog slechts voornemens en plannen. Er is overleg, maar besluitvorming moet nog volgen. In het proces van ontwikkeling en implementatie van de inhoudelijke vernieuwing neemt de PBC (dan als PSO) een sleutelpositie in. Maar er is een duidelijk faseprobleem. Het proces van de omvorming van PBC naar PSO is pas laat op gang gekomen: het loopt achter de basisbibliotheekvorming aan. Dat kan een stevig probleem opleveren bij de plannen om nu echt tot inhoudelijke vernieuwing over te gaan. Mogelijk speelt hier namelijk een zelfde mechanisme als bij de basisbibliotheken: er kan pas echt goed inhoudelijk worden gewerkt wanneer de juiste voorwaarden zijn vervuld. In een situatie waarin mensen niet weten waar zij aan toe zijn, waarin de toekomst van de instelling waarin zij werken onzeker is en daarmee ook hun eigen toekomst in het geding is, komen mensen niet tot het maximum van hun kunnen. Het is daarom zaak zo snel mogelijk duidelijkheid te scheppen rond de PSO’s

1.3.6 De Vereniging Openbare Bibliotheken als brancheorganisatie Evenals de PSO’s wordt er in het kader van de inhoudelijke vernieuwing ook veel verwacht van de branchevereniging VOB. De provincie is van mening dat de VOB zich in de komende periode sterk zal moeten presenteren als vormgever en stimulator van het vernieuwingsproces. Een coördinator: ‘De inbreng van de bibliotheken wordt sterk gemist, lokaal en ook landelijk. De bibliotheekvernieuwing draagt heel sterk het karakter van een overheidsproject, dat primair getrokken wordt door rijk en provincie. Maar waar blijft de inbreng van de VOB?’ Een soortgelijk geluid is te horen van de Stuurgroep, die stelt dat de rol van de VOB toe is aan herijking. De VOB moet meer inhoudelijke sturing gaan geven aan de vernieuwing. Zij dient daartoe –en dat geldt ook voor de bibliotheken- meer naar buiten te treden. Daarbij heeft de Stuurgroep een open oog voor het spanningsveld waarin de VOB verkeert: enerzijds is de

22

VOB belangenbehartiger van de aangesloten leden (de bibliotheken), met een ledenvergadering die het beleid bepaalt; en anderzijds verwacht de overheid van de VOB een rol als agent van vernieuwing. De VOB zelf is van mening dat er bij de bibliotheken voldoende enthousiasme is om aan vernieuwing te werken, maar dat er vaak te weinig capaciteit is.’ Een fusie helpt niet, want zeven keer niks is nog steeds niks’. Nodig is dat competenties worden ontwikkeld en uitgebreid. Want de bibliotheken moeten zelf meer en anders gaan handelen, zoals contact zoeken met de gemeente (de betrokken ambtenaar, de wethouder, raadsleden), duidelijk maken wat de bibliotheek doet en waarom zij van belang is, ook voor de gemeente. Zij moet zich beter verkopen en presenteren. Daartoe hebben de bibliotheken behoefte aan praktische ondersteuning: waar moeten zij op letten? Waar naar kijken? Wat is belangrijk? Een mogelijk knelpunt is het volgende. Waar aan de ene kant de bibliotheek onder nemend moet worden, moet aan de andere kant de gemeente daar ook gevoel voor krijgen. Gemeenten en bibliotheken hebben elk hun eigen verantwoordelijkheden en taken, maar zijn wel complementair. De een is niet steeds leidend, en de ander niet steeds volgend, maar zij zijn partners, die elk hun eigen bijdrage leveren aan een gezamenlijk product. Elk bewijst daarin zijn eigen kracht, deskundigheid en meer waarde. Zeker waar het gaat om de inhoudelijke vernieuwing wordt deze vernieuwing vooral bevorderd door versterking van de branche. Maatwerk blijft noodzakelijk, omdat situaties verschillend zijn, maar provincies moeten ook oog hebben voor de overeenkomsten die er tussen hen zijn. Wil je een sterke openbare bibliotheek krijgen, dan moet je die een gezamenlijke basis bieden en herkenbaarheid. Wil je de OB promoten, dan is het aan te bevelen de gemeenschappelijke elementen te benoemen en te benadrukken. Daar wordt door de branche al aan gewerkt. De provincie moet daarvoor de gunstige randvoorwaarden scheppen. En de betrokken partijen moeten heldere afspraken maken met elkaar: wie doet wat? Er zijn veel partners in beeld, elk met eigen taak en positie, die sterk van elkaar afhankelijk zijn en elkaar nodig hebben om tot een goed product te komen. Nu het volgens alle partijen hoogste tijd is voor de inhoudelijke vernieuwing, komen zij weer in andere verhoudingen ten opzichte van elkaar te staan. Het is van belang dat zij niet op elkaar gaan zitten wachten tot de ander initiatief zal nemen, maar dat elk proactief zijn eigen verantwoordelijkheid neemt, en waar nodig de anderen opzoekt voor samenwerking

23

1.4 Ontwikkeling van de financiële middelen Om na te gaan hoe het vernieuwingsproces zich verhoudt tot de beschikbare middelen wordt in deze paragraaf nagegaan hoe de financiële middelen zich vanaf 2004 ontwikkeld hebben. Daarbij is gekeken naar de beschikbare middelen op landelijk, provinciaal en gemeentelijk niveau.

1.4.1 Landelijk In 2003 werd landelijk een financiële impuls gegeven aan het vernieuwingsproces. Deze structurele geldstroom is in 2004 begonnen en loopt op tot ruim € 26 mln in 2007. In 2004 is het extra vernieuwingsgeld vooral besteed aan de programma’s voor Grote Steden & Bibliotheken en voor Vitaal Platteland & Bibliotheken. De opbouw van deze gelden en de geplande bestemming voor de komende jaren is weergegeven in onderstaande tabel.

Overzicht globale inzet middelen 2005 - 2007 (in €) ACTIELIJNEN

2005

2006

2007

Uitvoering lokale en regionale vernieuwing o Vernieuwingsimpuls (extra middelen) o ‘5,5 mln regeling’ (afgerond)

8.325.000 2.325.000 6.000.000

10.600.000 4.600.000 6.000.000

22.600.000 16.600.000 6.000.000

Ondersteuning lokale en regionale vernieuwing o Sturingsmiddelen (o.a. thematische vernieuwing) o Intensivering werkprogramma Procesbureau o Certificering: landelijke toetsing t.b.v. certificering lokale bibliotheken

1.575.000 475.000

1.800.000 700.000

1.400.000 500.000

700.000 400.000

700.000 400.000

500.000 400.000

Digitale landelijke diensten

1.100.000

1.600.000

2.000.000

totaal

11.000.000

14.000.000

26.000.000

1.4.2 Provinciaal Tegelijk met de landelijke financiële impuls hebben ook veel provincies extra geïnvesteerd in bibliotheekvernieuwing. Raijmakers &Hofmeester hebben in kaart gebracht hoe de uitgaven van de provincies aan bibliotheekwerk zich hebben ontwikkeld over de jaren 2003, 2004 en 2005. Wat opvalt is dat de uitgaven omgerekend naar bedragen per hoofd van de bevolking zeer sterk uiteen lopen tussen de verschillende provincies. De bedragen variëren van €1,69 tot €11,82 per inwoner. In totaal gaven de 12 provincies samen in 2003 € 44.084.839 uit aan het bibliotheekwerk. In 2004 was dat € 44.083.307 en in 2005 € 44.120.281. In de gezamenlijke uitgaven van de 12 provincies zit dus nauwelijks verandering. Als men echter naar de afzonderlijke provincies kijkt hebben er echter wel degelijk behoorlijke veranderingen plaatsgevonden: • Van 2003 tot 2004 zijn de autonome uitgaven voor het bibliotheekwerk in zeven provincies met meer dan 2% gestegen. In drie provincies zijn de autonome uitgaven in deze periode met meer dan 2% gedaald.

24

•

Van 2004 tot 2005 stijgen de autonome uitgaven voor het bibliotheekwerk in één provincie met meer dan 2%. In vijf provincies dalen de autonome uitgaven met meer dan 2%.

De provincies lijken geen gelijke tred te houden met de landelijke ontwikkeling van oplopende financiering voor het bibliotheekwerk in de komende jaren. Als de ontwikkeling van 2005, waarin 5 provincies de financiële middelen hebben verminderd, zich voortzet bestaat zelfs het risico dat het bibliotheekwerk in 2006 minder provinciale middelen krijgt dan in het jaar daarvoor.

1.4.3 Gemeentelijk De gemeentelijke financiën staan de laatste jaren sterk in het teken van bezuinigingen. Ook op het gebied van het bibliotheekwerk vreesde men dat er veel gesneden zou worden. Om in kaart te brengen of dit daadwerkelijk het geval is heeft het Procesbureau hier onderzoek naar uit laten voeren door het SGBO. Het SGBO heeft twee onderzoeken uitgevoerd naar de begrote gemeentelijke uitgaven aan openbare bibliotheken in 2003-2004 en in 2004-2005. Uit deze onderzoeken kwam het volgende beeld naar voren: In 2004 zijn de gemiddelde begrote uitgaven aan bibliotheken ten opzichte van 2003 toegenomen in alle gemeentegrootteklassen. De toename loopt uiteen van 2% tot 4%. Ook in 2005 is er sprake van een toename van de gemiddelde begrote uitgaven aan bibliotheken ten opzichte van het jaar ervoor in de meeste gemeentegrootteklassen. Alleen de categorie gemeenten van 30.000-60.000 inwoners laat een gemiddelde afname zien van 0,2%. De gemiddelde toename in de andere gemeentegrootteklassen loopt uiteen van 0,5 tot 2,9%. Vergeleken met het eerste onderzoek van het SGBO over de periode 2003-2004 is de toename minder groot, maar er is nog steeds sprake van een stijging. Wanneer men naar de afzonderlijke gemeenten kijkt ontstaat het volgende beeld: Situatie 2004 • De helft van de gemeenten geeft aan dat de uitgaven op de begroting van 2004 (ongeveer) gelijk zijn gebleven ten opzichte van de begroting van 2003 • Daarnaast heeft ruim eenderde (38%) aangegeven dat de uitgaven gestegen zijn als gevolg van een gemeentelijke beleidsimpuls (+ extra middelen) ten aanzien van bibliotheken; • 13% geeft aan dat de uitgaven gedaald zijn. Dit is vooral vanwege een algehele bezuiniging/taakstelling van de gemeente en dus ook voor uitgaven aan bibliotheken Situatie 2005 • De helft van de gemeenten heeft aangegeven dat de uitgaven op de begroting van 2005 (ongeveer) gelijk zijn gebleven ten opzichte van de begroting van 2004. • 19% van de gemeenten heeft aangegeven dat de uitgaven op de begroting van 2005 zijn gestegen ten opzichte van de begroting van 2004. In het eerste onderzoek van het SGBO over de periode 2003-2004 bleek dat in 38% van de gemeenten de uitgaven in 2004 gestegen waren ten opzichte van 2003. De meest genoemde reden van de stijging in 2005 is, net als in de meting van 2004 een gemeentelijke beleidsimpuls en extra middelen voor de bibliotheken. • Daarnaast heeft 29% van de gemeenten aangegeven dat de begrote uitgaven zijn gedaald (tijdens het onderzoek over 2003-2004 was dit 13%). Dit is vooral vanwege bezuinigingen. Het gaat hierbij in nagenoeg alle gevallen om een algehele bezuiniging/taakstelling van de gemeente en dus ook voor uitgaven aan bibliotheken. Zeven gemeenten geven aan dat het om een specifieke bezuiniging alleen op uitgaven aan bibliotheken gaat.

25

In beide jaren blijkt dus dat de helft van de gemeenten het subsidieniveau handhaaft. Waar in 2004 38% van de gemeenten een financiële impuls gaf is dat in 2005 nog maar 19%. En terwijl in 2004 13% van de gemeenten op het bibliotheekwerk bezuinigde, is dat in 2005 opgelopen tot 29%. Desondanks moet geconcludeerd worden dat de angst voor massale bezuinigingen door gemeenten niet overeenkomt met de realiteit. Wel is het zaak dat de trend van toenemende bezuinigingen zich niet verder voortzet. Het IVA constateert op basis van interviews met 18 gemeenten, verspreid over alle provincies, dat er sprake is van een financiële reflex. Behoorlijk wat gemeenten lijken last te hebben van politieke reflexen in de trant van “Vernieuwing dat is goed, maar wel budgettair neutraal en met minimaal behoud van voorzieningenniveau” en soms ook (impliciet) “Schaalvergroting, dus goedkoper, dus kan er bezuinigd worden.” Dit vormt dan niet alleen een belemmering voor de vorming van basisbibliotheken, maar betekent in voorkomende gevallen ook dat het op zijn minst veel moeite zal kosten om middelen voor inhoudelijke vernieuwing los te krijgen. Het noemen van een instapniveau heeft bij sommige gemeenten die daar fors onder zaten en forse extra uitgaven in bezuinigingstijd zagen opdoemen averechts gewerkt. Daarnaast hebben nogal wat gemeenten/gemeenteraden die ruim boven het instapniveau zitten, het instapniveau impliciet als norm geïnterpreteerd. Om vervolgens te concluderen dat het dus ook goedkoper kan. Ook bestond de angst dat een hoge subsidie in een proces van basisbibliotheekvorming zou wegvloeien naar de minder betalende gemeenten. Enkele respondenten geven aan van zo’n reactie expliciet last gehad te hebben. Overigens blijkt een dergelijke financiële reflex vrijwel altijd samen te gaan met een geringe inhoudelijke betrokkenheid bij het bibliotheekwerk en een weinig of minder weerbare bibliotheek. Sommige respondenten wijzen er ook expliciet op, dat het ontbreken van gemeentelijke bemoeienis bij het vernieuwingsproces wel aantrekkelijk kan lijken, maar ook tot gevolg kan hebben, dat te laat of onvoldoende bestuurlijk draagvlak voor vernieuwing wordt verkregen. Draagvlak dat onontbeerlijk is op het moment dat vernieuwing leidt tot voor een gemeentebestuur financiële of in termen van frontoffices ‘moeilijke’ situaties. Opgemerkt moet worden dat de introductie van het instapniveau naast deze ongewenste effecten ook op diverse plaatsen geleid heeft tot een verhoging van de subsidie tot de hoogte van het instapniveau. Hiermee hebben de meest kwetsbare bibliotheken, vaak in kleine plattelandsgemeenten, een aanzienlijk betere basis gekregen om aan het vernieuwingsproces te kunnen deelnemen.

26

2. Doelstellingen uit het Koepelconvenant In het Aanhangsel Koepelconvenant is neergelegd welke doeleinden in het kader van het bibliotheekvernieuwingsproces in 2007 gerealiseerd dienen te zijn. In het voorliggende hoofdstuk zetten we de resultaten van de onderzoeken van Research voor Beleid en het IVA af tegen de doeleinden uit het Koepelconvenant. Hierna worden de doelstellingen één voor één beschreven, samen met de bevindingen van beide onderzoeksbureaus over de vorderingen.

2.1 Landelijk niveau Voor het landelijke niveau zijn de volgende zes doelstellingen geformuleerd. 1. Landelijk dekkend netwerk Doelstelling: Eind 2007 bestaat er een landelijk dekkend netwerk van voorzieningen, waarvan de dienstverlening voldoet aan de richtlijnen van de Vereniging Openbare Bibliotheken. Research voor Beleid constateert dat in 2005 het netwerk van voorzieningen in zoverre dekkend te noemen is, dat er in elke Nederlandse gemeente een bibliotheekvoorziening aanwezig is. Het is (nog) niet na te gaan of deze voorzieningen voldoen aan de richtlijnen van de Vereniging Openbare Bibliotheken. De VOB heeft op 20 april 2005 de (concept) Richtlijn voor Basisbibliotheken opgesteld. Deze richtlijn bevat kwalitatieve suggesties over elementen die van belang zijn voor de basisbibliotheek. De richtlijn bevat geen concrete omschrijving van de minimale eisen die aan een basisbibliotheek gesteld zouden kunnen of moeten worden. Het is dan ook niet mogelijk om te beoordelen in hoeverre de bibliotheken voldoen aan deze VOB-richtlijn. Als de richtlijn verder geconcretiseerd en geoperationaliseerd wordt kan in de volgende monitor in beeld gebracht worden in hoeverre basisbibliotheken hieraan voldoen. 2. Certificering en INK Doelstelling: Eind 2007 zijn alle basisbibliotheken gecertificeerd en hanteren het INK-model voor kwaliteitszorg. Bij alle basisbibliotheken zijn gebruikersonderzoek en evaluatie regulier onderdeel van de werkprocessen. Research voor Beleid constateert dat in 2005 nog geen enkele bibliotheek gecertificeerd is. Veel bibliotheken zijn al wel begonnen met de invoering van het INK-model ( 41%) en een deel van de bibliotheken heeft deze werkwijze al geïmplementeerd (23%). Een derde deel (36%) is nog niet begonnen met kwaliteitszorg volgens INK of een ander model. In vergelijking met het landelijk gemiddelde lopen bibliotheken in kleine gemeenten (minder dan 30.000 inwoners) achter met de invoering van de INK werkwijze: 44% is nog niet gestart met de invoering. Bibliotheken in grote gemeenten (meer dan 90.000) zijn het verst gevorderd met de invoering van het INK model: 35% is gestart met de invoering en 45% werkt daadwerkelijk al volgens het INK model. De invoering van het INK model is bij basisbibliotheken verder gevorderd dan bij de overige bibliotheken. Van de basisbibliotheken is 75% gestart met of volgt het INK model. Bij bibliotheken die zichzelf geen basisbibliotheek noemen, is dit percentage lager, namelijk 57%. Er is samenhang tussen de implementatie van kwaliteitszorg en de aansturing vanuit provincies. Bibliotheken die verder gevorderd zijn met de invoering van het INK model ervaren de aansturing vanuit de provincie positiever dan bibliotheken die nog niet met de invoering van dit model zijn gestart. Er is daarentegen geen samenhang tussen de implementatie van kwaliteitszorg en de aansturing vanuit gemeenten. Ten aanzien van het gebruikersonderzoek constateert Research voor Beleid dat de meeste bibliotheken (90%) wel eens een gebruikersonderzoek uitvoeren. De bibliotheken doen dat eens per jaar (9%), eens per 2 tot 4 jaar (54%) of eens per vijf jaar (24%).

27

Bibliotheken in grote gemeenten met meer dan 90.000 inwoners voeren de gebruikersonderzoeken met een hogere frequentie uit dan gemiddeld: 40% van de bibliotheken van deze grootteklasse doet dat jaarlijks. De frequentie van gebruikersonderzoeken is het laagst in gemeenten met minder dan 30.000 inwoners. Er is geen verband tussen basisbibliotheken en de frequentie van gebruikersonderzoeken. Basisbibliotheken voeren dergelijk onderzoek even vaak uit als niet-basisbibliotheken. Er is wel samenhang tussen de aansturing vanuit provincies en gemeenten enerzijds en de frequentie van gebruikersonderzoeken anderzijds. De frequentie van gebruikersonderzoeken is hoger wanneer gemeenten een actief vernieuwingsbeleid voeren en de aansturing vanuit de gemeenten positief wordt beoordeeld. De samenhang met de provinciale aansturing is tegenovergesteld aan die van de gemeente. Bibliotheken met een positief oordeel over de aansturing vanuit de provincie - zo blijkt uit het onderzoek van Research voor Beleid - zetten minder frequent gebruikersonderzoek uit. Het is echter niet aan te nemen dat hier sprake is van een oorzakelijk verband. Veel waarschijnlijker is dat het hier kleine bibliotheken betreft, die minder mogelijkheden hebben voor gebruikersonderzoeken en die doorgaans positiever oordelen over de aansturing vanuit de provincie dan bibliotheken in grote gemeenten. 3. Gekwalificeerd personeel en management Doelstelling: Eind 2007 zijn het bibliotheekpersoneel en –management over de volle breedte van de branche voldoende gekwalificeerd om de inhoudelijke vernieuwing te kunnen realiseren. Om de omvang van de personele capaciteit te kunnen vergelijken tussen bibliotheken van verschillende grootteklassen heeft Research voor Beleid gekeken naar de capaciteit in aantallen fte per 10.000 inwoners. De gemiddelde bibliotheek in 2005 heeft 2,7 fte medewerkers per 10.000 inwoners. In de periode 2001-2005 nam de omvang van de personele capaciteit in bibliotheken af van 3,4 fte per 10.000 inwoners in 2001 naar 2,7 fte per 10.000 inwoners in 2005. De teruggang van personele capaciteit vond plaats voor bibliotheken van alle grootteklassen. Tijdens de interviews bleek dat met name een tekort aan personeel een van de redenen is waarom inhoudelijke vernieuwingen moeilijk van de grond komen. De meeste functies zijn administratief van aard (39%). Management en staffuncties vormen samen 18% van het bibliotheekpersoneel. In 14% van de gevallen is sprake van een functie op het terrein van cultureel ondernemerschap of een functie op het terrein van productvernieuwing. Het aandeel vrijwilligers neemt 29% van de formatie in beslag. Verschillen tussen grootteklassen zijn geconcentreerd in het aandeel administratieve functies en het aandeel vrijwilligers. In kleine bibliotheken werken meer vrijwilligers en grote bibliotheken hebben een groter aandeel administratief personeel. Vanuit de Vereniging Openbare Bibliotheken zijn verschillende projecten gestart om personeelsleden van bibliotheken voldoende te kwalificeren voor hun nieuwe taken. Met ESFequal subsidie is branchegerichte scholing gericht op management development opgezet. Een voorbeeld hiervan is de Branchespecifiek Public Governance MBA. De doelstellingen van deze MBA zijn de managementkwaliteit in de sector te verhogen, de doorstroming van met name vrouwen naar hogere functies te bevorderen en de positie van de bibliotheek op de arbeidsmarkt te versterken. Ook is er een leertraject opgezet voor managementontwikkeling van het middenkader. Het aanbod is met name gericht op het management omdat het proces van bibliotheekvernieuwing door deze groep moet worden getrokken. Om te komen tot een op de nieuwe situatie afgestemd personeelsbestand moeten bijna alle functies opnieuw worden gedefinieerd. Voor ondersteuning hierbij kan onder andere OBIP+ worden ingezet. OPIB+ biedt het management ondersteuning bij het stapsgewijs doorlopen

28

van de organisatie; van visie en missie via afdelingsplannen naar functie en competentieprofielen. In de nieuwsbrief van OBIP+ wordt gemeld dat begin 2005 60% van de bibliotheken werkt met dit instrument. In de internet enquête van Research voor Beleid zegt 38% van de respondenten dat hun bibliotheek dit pakket gebruikt. Bibliotheken in grote gemeenten (meer dan 90.000 inwoners) maken vaker gebruik van OBIP+ (53%) en bibliotheken in kleine gemeenten (minder dan 30.000 inwoners) maken minder gebruik van OBIP+ (31%). Uit de interviews van het IVA blijkt dat het management van kleine bibliotheken vanuit diverse zijden als problematisch gekenschetst wordt. Een van de regiodirecteuren geeft aan dat zowel in termen van tijd als van kwaliteit de bibliotheekhoofden zoveel tekort komen, dat niet of nauwelijks een zinvolle bijdrage aan de vernieuwing verwacht mag worden. Interviews met een directeur en een bibliotheekhoofd, van 2 kleine bibliotheken in probleemregio’s bevestigen dit beeld. Ze zijn niet of nauwelijks op de hoogte van wat er speelt op het gebied van bibliotheekvernieuwing, voelen zich klein en afhankelijk en nemen geen initiatieven. Tegenover de keuze van provincies om basisbibliotheken op gemeentelijk niveau te definiëren wordt van zowel de zijde van een grotere als een kleinere bibliotheek opgemerkt, dat dit personele problemen met zich meebrengt: onvoldoende middelen voor een voldoende omvangrijke aanstelling voor een manager en ook geen of onvoldoende ruimte voor een specialist (jeugdbeleid). Dit kan tot versnippering en suboptimale inzet van middelen leiden. Dit gegeven benadrukt nog eens de noodzaak voor het volledig operationeel zijn van het netwerk (specialismen, delen van kennis).

4. Digitaal netwerk Doelstelling: Gebruikmakend van nieuwe media en communicatiemogelijkheden is een goed op elkaar afgestemd lokaal, regionaal en landelijk aanbod aan nieuwe of vernieuwde digitale diensten tot stand gekomen. Dit aanbod kent een landelijke aansturing (bibliotheek.nl), teneinde de diensten binnen een krachtig netwerk tegen zo laag mogelijke kosten tot stand te brengen en een gestroomlijnd aanbod te creëren. De digitale diensten op landelijk, regionaal en lokaal niveau zijn adequaat op elkaar afgestemd. De landelijke portal ‘bibliotheek.nl’ moet eind 2007 zodanig zijn ontwikkeld dat deze –blijkens monitoringdoor bibliotheken en een aanzienlijk deel van de burgers wordt gebruikt. In 2005 zijn de bibliotheken al ver gevorderd op het gebied van de digitalisering. Op het terrein van nieuwe media en communicatiemogelijkheden hebben de bibliotheken sinds 2001 enorme sprongen voorwaarts gemaakt. In 2001 had de helft van de bibliotheken Internetaansluitingen; sommige bibliotheken hadden helemaal nog geen computer in huis. In 2005 zijn vrijwel alle bibliotheken (96%) digitaal bereikbaar en bieden een grote verscheidenheid aan digitale diensten en producten aan. Uit het gegeven dat vragen van gebruikers nog steeds in meerderheid fysiek en niet digitaal aankomen bij de bibliotheken kan worden afgeleid dat de bekendheid van de digitale bibliotheekfuncties voor verbetering vatbaar is.

5. Benchmarking Doelstelling: Eind 2007 is benchmarking vanzelfsprekend om prestaties van bibliotheken onderling te kunnen vergelijken. In 2005 heeft de helft van de bibliotheken ooit wel eens aan benchmarking meegewerkt. De gerealiseerde benchmarking onderzoeken zijn beperkt openbaar (20%). Uit het gegeven dat nog lang niet alle bibliotheken ervaring hebben met benchmarking en dat grote terughoudendheid bestaat bij het openbaar maken van de eigen prestaties kan worden geconcludeerd dat dit element de komende jaren aandacht behoeft.

29

6. Bibliotheek als instrument van integraal beleid Doelstelling: Eind 2007 worden bibliotheken op landelijk niveau gezien als instrument van integraal beleid. Landelijk wordt de noodzaak erkend dat bibliotheken ook op andere beleidsterreinen een rol van betekenis moeten gaan spelen. De Stuurgroep stelt in het gesprek met het IVA dat bibliotheken duidelijk moeten (kunnen) maken wat zij op alle beleidsterreinen kunnen betekenen: voor de partijen met wie zij (kunnen) samenwerken en voor het inzicht in de vraagstukken die er spelen. Andersom moeten de andere partijen zich bij elke vraag waarmee zij worden geconfronteerd, direct afvragen: wat kan de bibliotheek betekenen voor ons? Landelijk programma’s die hier een bijdrage aan leveren zijn de programma’s ‘Grote Steden & Bibliotheken’ en ‘Vitaal Platteland & Bibliotheken’. Tevens organiseert het Procesbureau bijeenkomsten voor gemeenteraadsleden, waarin de mogelijkheden voor een integrale inzet van de bibliotheek voor het voetlicht gebracht worden.

2.2 Provinciaal niveau Voor het provinciale niveau zijn in het Aanhangsel Koepelconvenant 5 doelstellingen benoemd: 1. Principe-akkoord Doelstelling: Eind 2005 is per provincie een principe-akkoord tot stand gebracht over de vorming van basisbibliotheken in relatie met de hervorming van de provinciale ondersteuningsorganisatie. Om na te gaan in hoeverre er in de verschillende provincies sprake is van een principeakkoord is gekeken naar de analyse van de provinciale marsrouteplannen die Van Naem & partners begin dit jaar hebben uit gevoerd (‘Notitie bevindingen hoofdlijnen marsrouteplannen’, 12 april 2005 ). In hun rapport constateren zij onder andere het volgende: Vorming basisbibliotheken Alle marsrouteplannen bieden inzicht in de vorming van basisbibliotheken dan wel regionale of clusterbibliotheken. Er zijn nog wel problemen zoals ‘witte vlekken’. Dit komt voor in zeven provincies (Fryslân, Gelderland, Limburg, Noord-Holland, Utrecht, Zeeland en Zuid-Holland) De provinciale regierol op witte vlekken is in drie marsroutepannen niet beschreven. Dit is wel een van de vereisten van het marsrouteplan. Provinciale Steunorganisatie In zeven marsrouteplannen (Groningen, Drenthe, Overijssel, Utrecht, Flevoland, NoordHolland en Zeeland) zijn de functies en taken van de Provinciale Steunorganisatie uitgewerkt. In de overige marsrouteplannen wordt aangegeven dat deze functies en taken nog moeten worden ontwikkeld. Slechts in drie marsrouteplannen (Fryslân, Noord-Holland en Zeeland) zijn (op hoofdlijnen) de consequenties voor het personeel van de huidige Provinciale Bibliotheekcentrale beschreven. Het is belangrijk voor de medewerkers om kennis te hebben van de gevolgen van het vernieuwingsproces. Provincie en gemeenten doen er goed aan de medewerkers op korte termijn dit inzicht te bieden. Als dit namelijk te lang duurt, kan dit soms tot averechtse effecten leiden onder meer doordat medewerkers door vertrek de voor hen bestaande onzekerheden beëindigen. Daarmee kan voor het vernieuwingstraject waardevolle kennis verloren gaan. Taken, rollen en verantwoordelijkheden van partijen in het netwerk De taken, rollen en verantwoordelijkheden van de partijen in het netwerk zijn in bijna alle marsrouteplannen (op hoofdlijnen) beschreven. In drie marsrouteplannen (Limburg, Noord-

30

Holland en Zuid-Holland) is aangegeven dat de taken, rollen en verantwoordelijkheden nog uitgewerkt gaan worden. Tussen de marsrouteplannen zit één opvallend verschil wat betreft de deelnemers in het netwerk. In bijvoorbeeld de provincies Flevoland en Utrecht behoren de basisbibliotheken en de Provinciale Steunorganisatie tot het netwerk. In de provincies Gelderland en Limburg behoren daarnaast ook de provincie en de gemeenten tot het netwerk. Van Naem & partners adviseren dit verschil tussen de provincies af te stemmen, te meer omdat de provinciale netwerken participeren in een landelijk netwerk. Verschillen in de opzet van de provinciale netwerken kunnen naar hun mening leiden tot verschillen in participatie in het landelijk netwerk. De opbouw en het onderhouden van het netwerk Op drie marsrouteplannen na (Flevoland, Gelderland en Limburg ) is in alle marsrouteplannen de opbouw van het netwerk (uitgebreid) beschreven. Het onderhouden van het netwerk is nog in geen enkel marsrouteplan specifiek uitgewerkt. In vijf marsrouteplannen (Drenthe, Fryslân, Groningen, Noord-Holland en Zeeland) is aangegeven dat de partijen in de provincie dit gaan uitwerken. Een van de doelstellingen uit de ‘Aanvulling op het Koepelconvenant’ is het realiseren van provinciale netwerken in 2007. In het licht van deze doelstelling noemen van Naem & partners het onderhouden van het netwerk een aandachtspunt dat bij het realiseren van de netwerken specifiek nadere uitwerking behoeft.

2. Herpositionering provinciale ondersteuningsstructuur Doelstelling: Eind 2007 is de herpositionering van de provinciale ondersteuningsstructuur in alle provincies voltooid. Het IVA constateert dat de discussies over de taakstelling en positionering van de PBC’s in de provincies in volle gang zijn. In de vier noordelijke provincies, waar ook de basisbibliotheekvorming het verst is gevorderd, worden de contouren van de PBC -nieuwe-stijl al enigszins zichtbaar. In de overige provincies moet nog veel worden nagedacht, gediscussieerd en overlegd. De PBC-nieuwe stijl ofwel Provinciale Serviceorganisatie (PSO) krijgt een andere taak en positie. Hij wordt primair kenniscentrum en netwerkorganisator voor de hele provincie. Als kenniscentrum wordt van de PSO verwacht dat hij leiding en gestalte gaat geven aan de inhoudelijke vernieuwing. De provinciale coördinatoren en de PBC’s zijn het erover eens dat de tijd rijp is voor een prioriteitsverlegging van structuur naar inhoud. Maar over de vraag hoe dit proces zijn beslag moet gaan krijgen, bestaan meestal nog slechts voornemens en plannen. Er is overleg, maar besluitvorming moet nog volgen. In het proces van ontwikkeling en implementatie van de inhoudelijke vernieuwing neemt de PSO een sleutelpositie in. Maar er is een duidelijk faseprobleem. Het proces van de omvorming van PBC naar PSO is pas laat op gang gekomen: het loopt achter de basisbibliotheekvorming aan. Dat kan een stevig probleem opleveren bij de plannen om nu echt tot inhoudelijke vernieuwing over te gaan. Het is daarom van belang dat er snel duidelijkheid wordt geschapen over de concrete eisen die in de nieuwe situatie aan de PSO gesteld zullen worden. De transformatie die de PBC moet gaan doormaken, is er een van fundamentele aard, omdat hij vraagt om een omslag in het functioneren en om andere competenties en kwaliteiten van functionarissen. Gezien de achterstand van de PSO’s in het proces verdient het aanbeveling om de PSO’s ondersteuning te bieden bij het verwerven van de benodigde kennis en vaardigheden.

31

3. Provinciale netwerken Doelstelling: Eind 2007 zijn de provinciale netwerken gevormd. In alle provincies wordt gewerkt aan de vorming van een netwerk, als het samenwerkingsverband tussen de basisbibliotheken. Het IVA constateert dat de provincies ervan overtuigd zijn dat netwerken van basisbibliotheken provinciebreed noodzakelijk zijn voor een succesvolle bibliotheekvernieuwing. Bovendien ziet men de voordelen om de provinciale netwerken daarenboven ook nog op nationaal niveau aan elkaar te knopen. Dat laatste ligt praktisch gesproken echter nog niet binnen bereik. Aan provinciale netwerkvorming hebben de provincies voorlopig de handen (meer dan) vol. Zowel provincies als gemeenten geven aan dat weliswaar in alle provincies over netwerkvorming wordt gedacht, maar dat het denk- en besluitvormingsproces over doelstellingen en vormgeving nog (lang) niet is afgerond, laat staan dat het in vol bedrijf zou zijn. De voornaamste oorzaak is dat de (directeuren van de) basisbibliotheken primair bezig zijn met het stevig neerzetten van de eigen organisatie. Dat vraagt veel aandacht en energie, maar het is ook moeilijk om afspraken te maken en verplichtingen aan te gaan, zolang de richting en de inrichting van de eigen organisatie nog onduidelijk zijn. In sommige provincies worden kwartiermakers ingezet. In Fryslân is men het verst gevorderd. Daar is de basisbibliotheekvorming dan ook afgerond en is de provinciale steunorganisatie omgevormd tot een servicecentrum met een kenniscentrum en een facilitair bedrijf.

4. Basisbibliotheken Doelstelling: Eind 2007 zijn de basisbibliotheken geïmplementeerd. Uit het onderzoek van Research voor Beleid blijkt dat in 2005 45% van de ondervraagde bibliotheken zichzelf als basisbibliotheek omschrijft. Bibliotheken in grote gemeenten beschouwen zichzelf veel vaker als basisbibliotheek dan de bibliotheken in kleine gemeenten. Van de bibliotheken in kleine gemeenten (minder dan 30.000 inwoners) rekent 30% hun bibliotheek tot basisbibliotheek. Daarentegen zegt 85% van de bibliotheken in grote gemeenten (meer dan 90.000 inwoners) een basisbibliotheek te zijn.

5. Bibliotheken als instrument van integraal beleid Doelstelling: Eind 2007 worden bibliotheken op provinciaal niveau gezien als instrument van integraal beleid. Op provinciaal niveau wordt geconstateerd dat er sterke belangstelling is voor lokaal integraal beleid. Een substantieel deel van de vernieuwingsgelden gaat naar programma’s voor horizontale samenwerking met organisaties en instellingen uit verschillende sectoren: cultuur, zorg, welzijn, onderwijs. Bibliotheken willen zich ontwikkelen tot een gewaardeerde partner in de informatievoorziening en ondersteuning van culturele en educatieve programma’s. De provincies stellen dat het hiervoor noodzakelijk is dat alle betrokkenen hun rol op proactieve wijze vervullen. Dat wil zeggen, dat zij niet alleen ‘halen’, maar ook ‘brengen’. Voor de bibliotheken betekent dat vooral dat zij zich ontwikkelen tot goede culturele ondernemers, met een zakelijk instelling en een externe gerichtheid, en voor de gemeenten dat zij adequaat inhoud weten te geven aan hun taak als opdrachtgever.

32

2.3 Gemeentelijk niveau Op gemeentelijke niveau zijn Koepelconvenant geformuleerd:

de

volgende

doelstellingen

in

het

Aanhangsel

1. Vernieuwingsagenda Doelstelling: Eind 2007 hebben gemeenten en bibliotheken weloverwogen keuzes gemaakt voor vernieuwings- en verbredingsactiviteiten op de diverse thema’s van een lokaal vastgestelde vernieuwingsagenda. Het IVA constateert dat op dit moment gemeenten vaak nog te weinig betrokken zijn bij het bibliotheekwerk. Ook blijken veel gemeenten een informatieachterstand te hebben. Men is weinig op de hoogte van wat met de bibliotheekvernieuwing wordt beoogd: men vindt het ingewikkeld, het is een extra belasting en het kost tijd. Zolang dat het geval is kunnen gemeenten op dat terrein ook geen visie hebben of ontwikkelen, aldus het IVA. Formeel mag de gemeente dan wel de opdrachtgever zijn van de bibliotheek, informeel zijn meestal de bibliotheken de leidende partij. Zo wordt bijvoorbeeld de jaarlijkse vernieuwingsagenda niet opgesteld door de gemeente, maar door de bibliotheek. De door het IVA geïnterviewde gemeenten geven aan dat opdrachtgeverschap misschien wel eerder het gevolg is van de opstelling van de bibliotheek dan van de gemeente. Benadrukt wordt dat gemeenten meestal te weinig zicht hebben op wat bibliotheken kunnen leveren om alleen op eigen kracht serieus invulling te kunnen geven aan dat opdrachtgeverschap en dat bibliotheken niet moeten afwachten, maar opdrachten moeten gaan halen. Halen, door maatschappelijke of gemeentelijke problemen en wensen te analyseren en vervolgens aan te geven, wat je daaraan als bibliotheek zou kunnen doen. De ervaring van provincies is dat gemeenten minder afhoudend worden naarmate zij beter worden geïnformeerd, vooral over onderwerpen waarbij zijzelf betrokken zijn: clustervorming, vernieuwingsagenda, gemeentelijke opdrachtgeverschap, etc. Daar ligt ook een taak voor de provincie, zo vindt de provincie ook zelf: goed contact houden en een helder perspectief bieden, niet te hard vooruit lopen, mensen erbij betrekken, overtuigen van het nut van een bibliotheek en van de bibliotheekvernieuwing, etc. In sommige provincies zijn gemeenten door de communicatie rond het Marsrouteplan meer betrokken geraakt. De jaarlijks terugkerende vernieuwingsagenda’s kunnen hen betrokken houden. 2. Bibliotheken als instrument van integraal beleid Doelstelling: Eind 2007 worden bibliotheken op gemeentelijk niveau gezien als instrument van integraal beleid. Terwijl de verwachtingen ten aanzien van de opdrachtgeverrol van gemeenten hooggespannen zijn, blijkt dat veel gemeenten de bibliotheek vooral als een kostenpost beschouwen en er geen idee van hebben hoe belangrijk deze voor hen kan zijn. Het is onvoldoende duidelijk welke rol de bibliotheek kan vervullen bij het uitvoeren van lokaal sociaal beleid en dus bij het helpen oplossen van problemen in de lokale samenleving. Gezien de belangrijke rol die de gemeenten hebben bij het proces van bibliotheekvernieuwing is het van groot belang dat zij voldoende doordrongen raken van de mogelijkheden die zij hebben met hun bibliotheek. Gezien de reacties van diverse betrokken partijen is hiervoor wellicht de meest constructieve insteek die via de bibliotheek. Het meest kansrijk is het wanneer de bibliotheek er op uit gaat om de gemeente duidelijk te maken welke bijdrage zij ook op andere beleidsterreinen kan leveren. Overigens moeten de bibliotheken hier wel voor geëquipeerd worden. Wellicht zou het zinvol zijn om bijvoorbeeld vanuit de VOB cursussen te geven over het pro-actief omgaan met opdrachtgevers.

33

2.4 Basisbibliotheekniveau Op basisbibliotheekniveau doelstellingen:

noemt

het

Aanhangsel

Koepelconvenant

de

volgende

1. kerntaken zijn vernieuwd en verbreed Doelstelling: Eind 2007 zijn de kerntaken (informatieve, culturele, educatieve en maatschappelijke functie), afhankelijk van de beschikbare middelen, vernieuwd en verbreed. Research voor Beleid constateert dat in 2005 de afnemende belangstelling van het publiek voor de traditionele kerntaak collectioneren en lenen zich nog steeds voortzet. De urgentie om de overige kerntaken te versterken blijft daarom hoog. Door de brede implementatie van digitale diensten is de informatieve kerntaak sinds 2001 aanzienlijk verbreed. Twee op de drie bibliotheken geven invulling aan de educatieve kerntaak. De culturele kerntaak is, gemeten in aantallen culturele dagdelen, tussen 2001 en 2004 afgenomen. De maatschappelijke functie van bibliotheken, gemeten in aandeel bibliotheken dat aanvullende taken van de gemeente heeft gekregen – heeft in 12% van de bibliotheken vorm gekregen. 2. bibliotheken zijn wendbare organisaties Doelstelling: Eind 2007 zijn bibliotheken wendbare organisaties geworden die kansen zien en kunnen benutten. Het initiatief om vernieuwingen aan te vatten ligt volgens 75% van de respondenten vooral bij de bibliotheken zelf (al dan niet in samenspraak met subsidiegevers). Het gegeven dat bibliotheken vooral zichzelf als initiatiefnemer aanwijzen duidt op een interne gerichtheid van de branche. Ruim een derde deel van de bibliotheken heeft in 2005 een initiatief tot vernieuwing genomen. Van deze bibliotheken noemt (49%) de vorming van een basisbibliotheek, of het intensiveren van de samenwerking met andere culturele of maatschappelijke partners als een belangrijke vernieuwing voor dit jaar. Het tweede veel genoemde initiatief heeft betrekking op de verdere ontwikkeling van automatisering teneinde tijd vrij te spelen voor andere activiteiten. Het vernieuwen van de educatieve functie wordt door 24% van de respondenten dit jaar aangepakt. Ook de culturele functie, de ontmoetingsfunctie en de informatiefunctie zijn onderwerp van innovatie. Een meer klantgerichte houding en het zoeken naar actieve manieren om intensiever in contact te komen met klantgroepen wordt door 16% van de bibliotheken dit jaar aangepakt. 3. vernieuwingsagenda Doelstelling: Eind 2007 hebben gemeenten en bibliotheken weloverwogen keuzes gemaakt voor vernieuwings- en verbredingsactiviteiten op de diverse thema’s van een lokaal vastgestelde vernieuwingsagenda. Aan de bibliotheken is door Research voor Beleid gevraagd wie doorgaans het initiatief neemt voor vernieuwingen. Naar de mening van de respondenten neemt de bibliotheek zelf het vaakst het initiatief voor vernieuwing (54%), gevolgd door de bibliotheek in samenspraak met subsidiegevers (21%). Bij bibliotheken in kleine gemeenten is de (voormalige) PBC nog een belangrijke derde initiatiefnemer (20% van de bibliotheken in kleine gemeenten). Bibliotheken in grote en middelgrote gemeenten nemen vaker zelf initiatieven voor veranderingen (respectievelijk 70% en 58%).Opvallend is dat gemeenten een verwaarloosbare rol spelen als initiator van bibliotheekvernieuwingen (0% van de bibliotheken noemt de gemeente als initiator).

34

3. Evaluatie rol en werkwijze Stuurgroep Een extra onderdeel van de monitor 2005 is een evaluatie van de rol en werkwijze van de Stuurgroep Bibliotheken. De Stuurgroep Bibliotheken is door Rijk, IPO en VNG ingesteld volgens het Koepelconvenant Herstructurering Openbaar Bibliotheekwerk. De Stuurgroep bestaat uit een onafhankelijk voorzitter, benoemd door de minister van OCW, en vier leden, eveneens benoemd door de minister, op voordracht van de besturen van VNG, IPO en VOB en van het ministerie van OCW. De Stuurgroep wordt ondersteund door het Procesbureau, waarin een procesmanager leiding geeft aan een kleine, tijdelijke organisatie. De procesmanager is verantwoording verschuldigd aan de Stuurgroep. De procesmanager handelt in nauw overleg met de provincies, gemeenten en de bibliotheekbranche. De Stuurgroep heeft tot taak het veranderingsproces van de bibliotheken in Nederland te begeleiden binnen de daartoe aangegeven kaders. Opdracht aan het Procesbureau is, om namens de Stuurgroep het proces van bibliotheekvernieuwing zoveel mogelijk te bevorderen. Het doet dat door het organiseren van communicatie- en informatieprocessen, door het ondersteunen en adviseren van de betrokken partijen en door het stimuleren van de samenwerking tussen hen. Verantwoordelijk voor de voortgang van het project bibliotheekvernieuwing is de Ambtelijk Overleggroep, waarin opnieuw alle partijen zijn vertegenwoordigd die zitting hebben in de Stuurgroep. Het Ambtelijk Overleg vormt de schakel tussen –enerzijds- het ministerie OCW, de koepels IPO, VNG en VOB, en –anderzijdshet veld van provincies, gemeenten en bibliotheken. Het Ambtelijk Overleg moet ervoor zorgen dat deze partijen hun verantwoordelijkheid nemen, in actie komen, met elkaar samenwerken en de dingen doen die er van hen worden verwacht. Samen doen zij het vooroverleg voor de Stuurgroep, voor wie zij de agenda voorbereiden en de stukken aanleveren. Om de rol en werkwijze van de Stuurgroep te evalueren heeft het IVA een groot aantal gesprekken gevoerd met vertegenwoordigers van bibliotheken, gemeenten, provinciaal coördinatoren, vertegenwoordigers van de PBC’s, het Procesbureau, het Ambtelijk Overleg en met de Stuurgroep zelf. In het rapport van het IVA is per gesprekpartner terug te vinden welke bevindingen de onderzoekers tegen kwamen. Op deze plaats worden de bevindingen algemeen verwoord en niet toegeschreven aan de verschillende geïnterviewden. Algemeen gedeelde bevindingen 1.

De bibliotheekvernieuwing is de afgelopen jaren op de agenda van rijk, provincie en gemeente gezet: Er is in tijden van algemene bezuinigingen extra geld voor bibliotheekvernieuwing gekomen van de rijksoverheid. Dat de Stuurgroep en het Procesbureau erin zijn geslaagd om in een ongunstig economisch klimaat voor de bibliotheekvernieuwing 20 miljoen euro op jaarbasis beschikbaar te krijgen, wordt een knappe prestatie genoemd. De provincie heeft haar taak serieus opgepakt, o.a. via de marsrouteplannen Verreweg de meeste gemeenten hebben het instapniveau gehaald. De bereidheid tot samenwerking tussen de bestuurslagen is gegroeid. Inzicht in en begrip voor elkaars rol is toegenomen. Het belang van de regisserende rol van de provincie wordt door de partners erkend. Het opstellen van het Marsrouteplan heeft daar in veel gevallen concreet toe bijgedragen.

35

2.

Wel worden hierbij een aantal punten van zorg uitgesproken: Er is nog te weinig inhoudelijke afstemming tussen en binnen provincies en gemeenten. Er zijn tussen de provincies weinig verbindingen. Men leert daardoor nog te weinig van elkaars ervaringen. Ook wordt zorg uitgesproken over de vooralsnog weinig betrokken houding van gemeenten als opdrachtgever. Daarnaast is ook de afwachtende houding van PSO’s een zorgelijke factor.

3.

De focus van de vernieuwing heeft de afgelopen jaren vooral bij de structuur gelegen. De visie van de stuurgroep is dat structurele ontwikkeling voorwaardenscheppend is voor inhoudelijke vernieuwing. Er is een onomkeerbaar proces in gang gezet, maar er zijn veel tempoverschillen tussen en ook binnen de provincies: er zijn koplopers,volgers en achterblijvers. Vastgesteld wordt dat de provincies onderling weinig samenwerken en afstemmen. Veel verscheidenheid kan er juist toe leiden dat men uit elkaar wordt gedrev en. En het toelaten van marktwerking kan onderlinge concurrentie in de hand werken

4.

Er is veel discussie geweest over de structuur, zoveel zelfs dat volgens sommigen de voortgang van het vernieuwingsproces erdoor is afgeremd. Discussie werd vooral uitgelokt doordat de Stuurgroep met name in de beginperiode sterk heeft vastgehouden aan de introductie van grote basisbibliotheken, ook in provincies die men daarvoor ‘niet geschikt’ acht. ‘De Stuurgroep had daarvoor meer oog moeten hebben en helderder moeten zijn over het feit dat meerdere modellen mogelijk zijn. Dat had de discussie op veel plaatsen sterk vereenvoudigd volgens de betrokkenen.

5.

Alle betrokken partijen zijn van mening dat het tijd is voor meer accent op de inhoudelijke kant van het vernieuwingsproces. Er zijn dan meer impulsen nodig vanuit de Stuurgroep en ook vanuit de brancheorganisatie VOB. De PBC’s pleiten ervoor dat zij dan ook zelf meer in beeld komen.

6.

De landelijke Stuurgroep is weinig zichtbaar in het veld. Zij staat op afstand van het veld en wordt ervaren als technocratisch. Zij zou zich ook langs meer inhoudelijke invalshoek kunnen presenteren.

7.

Het hele vernieuwingsproces heeft een hoog technocratisch gehalte: er moet voor relatief weinig beschikbare middelen aan vele formele criteria en daaraan gepaard gaande verplichtingen worden voldaan. ‘Het veld heeft het gevoel dat het budget absoluut niet in verhouding staat tot het vele werk dat moet gebeuren.’

8.

Er moet in korte tijd veel gebeuren. Er wordt in de recente periode een fors tempo opgelegd, dat ook VOB en Procesbureau zelf niet altijd kunnen halen. Het proces wordt daardoor onvoldoende helder en onvoldoende gericht ingezet. De trage afhandeling van de Marsrouteplannen door OCW wordt als voorbeeld genoemd. Het ontbreken van richtlijnen voor de vernieuwingsagenda is een ander voorbeeld: hoe kunnen plannen van gemeenten worden opgesteld en hoe kunnen deze worden beoordeeld wanneer de criteria ontbreken?

9.

Er is op het centrale niveau te weinig gevoel voor de praktijk: waaraan hebben gemeenten en bibliotheken behoefte? Wat kan hen helpen? Welke belasting wordt hen met bepaalde voorschriften, criteria en richtlijnen opgelegd?

36

De Stuurgroep en het ‘veld’ In de lijn rijk-provincie-gemeente is de provinciale coördinator de voornaamste gesprekspartner van de Stuurgroep. De verstandhouding en de afstemming tussen de provinciale coördinatoren en de Stuurgroep heeft al werkendeweg in de loop van het vernieuwingsproces aan kwaliteit gewonnen. Er is enige tijd overheen gegaan alvorens de partijen een modus hebben ontwikkeld om met elkaar om te gaan. Dat wil niet zeggen dat alles nu probleemloos verloopt, maar er heerst een sfeer van wederzijds vertrouwen en een wil tot samenwerking. De wijze van werken van het Procesbureau wordt –op enkele uitzonderingen na- als prettig ervaren: men denkt actief mee, zoekt naar oplossingen op maat. Wel wordt er aangedrongen op meer en tijdig overleg tussen Stuurgroep/ Procesbureau en de provinciale coördinatoren, om de haalbaarheid en het realiteitsgehalte van voorstellen en plannen te verhogen. Daardoor kunnen zij hun rol als regisseur ten opzichte van de betrokken partijen beter onderbouwen en vorm geven Rechtstreekse individuele contacten van Stuurgroep en Procesbureau met de beleidsambtenaar van de gemeente en met de bibliotheekdirecteur zijn uitzondering. De communicatie verloopt schriftelijk en draagt een voornamelijk eenzijdig karakter: vanuit ‘Den Haag’ wordt er via de e-mail veel informatie ‘het land’ in gestuurd. Uit de interviews komt het beeld naar voren dat de bibliotheken daar globaal gesproken beter kennis van nemen dan de gemeenten. Door bibliotheken wordt de informatiestroom op prijs gesteld en als duidelijk en volledig beoordeeld (en soms veel, waardoor dan het woord ‘bureaucratie’ valt), maar er wordt weinig actief mee gedaan. Uit de weinige informatie die gemeenten en bibliotheken over de Stuurgroep geven (waaruit op zich blijkt dat het onderwerp niet echt leeft) ontstaat de indruk van een Stuurgroep en Procesbureau die in ‘Den Haag’ hun werk doen en dingen bedenken, maar die voor gemeenten en bibliotheken pas actueel worden wanneer zij er echt iets mee moeten gaan doen. Het is in dit licht een goed initiatief van het Procesbureau om in een serie van vier regionale bijeenkomsten in het land rechtstreeks met wethouders en gemeenteambtenaren van gedachte te wisselen over de bibliotheekvernieuwing. Overigens zijn er ook gemeenten en bibliotheken waar wél actief wordt meegedacht en waar de mensen zelf creatief op zoek zijn naar mogelijkheden om hun bibliotheek meer up to date te maken. In de gesprekken die het IVA met gemeenten en bibliotheken gevoerd heeft wordt enkele keren gewag gemaakt van incidenteel rechtstreeks contactact met het Procesbureau. Die ervaringen zijn dan niet positief. Een basisbibliotheek die zich als een der eerste in haar soort meldde bij het Procesbureau voor het opstellen van statuten, spande zich enige tijd samen met het Procesbureau in om statuten te ontwerpen. Het werk vertraagde, de communicatie liep slecht, en uiteindelijk waren de modelstatuten pas klaar op een tijdstip ruim na de fusiedatum van de betreffende basisbibliotheek. Er is geen gestructureerd contact tussen de Stuurgroep en de PBC’s. De PBC’s geven aan dat de Stuurgroep vooral gericht is op contacten met de provincie. ‘Ik merk niet veel van de sturing door de Stuurgroep’, is een vaker gehoorde uitspraak. Enkele PBC-respondenten zeggen ‘geen mening’ te hebben over de betekenis en het functioneren van de Stuurgroep. Wat de PBC’s van de Stuurgroep weten, weten zij door de informatie die door de Stuurgroep wordt verspreid, met name via nieuwsbrief en website. Rol van de Stuurgroep De Stuurgroep beschouwt zichzelf als een beleidsmatig-politieke groep, die niet zozeer de pretentie heeft om te sturen, maar die eerder wil monitoren, toezien op het proces, die wil stimuleren, partijen bij elkaar wil brengen, en die waar nodig en gewenst zijn gezag gebruikt om processen te faciliteren. Inhoudelijke kennis van het bibliotheekwezen staat niet voorop. ‘Wij zijn formeel dan wel het hoogste orgaan, de eigenaars van het proces zijn de betrokken partijen. Wij kunnen niets zonder hen, wij hebben hen nodig.’ Wanneer partijen in het veld opmerken dat de Stuurgroep onzichtbaar is, dan is dat ook een eigen keuze van de Stuurgroep. De Stuurgroep hoeft niet op de voorgrond te staan, zolang

37

de uitvoerende partijen IPO, VNG, VOB voldoende zichtbaar zijn en hun werk goed doen, is de invalshoek van de Stuurgroep. Het zou niet goed zijn voor het proces wanneer partijen meer oog zouden hebben voor de Stuurgroep dan voor hun eigen handelen. De Stuurgroep is wel het gremium waar de urgentie van de bibliotheekvernieuwing het meest wordt gezien en gevoeld. Er is overzicht, en ook know how over de vraag, hoe je partijen bij elkaar moet krijgen. De Stuurgroep is een kenniscentrum met een actiebureau, van waaruit allerlei actoren het land worden ingestuurd. Hij fungeert ook als verbindende schakel, maar niet de hiërarchie, maar de functionaliteit staat voorop. Aandachtspunten voor de Stuurgroep (vanuit de optiek van het veld) 1. Het tempo van het vernieuwingsproces ligt gemiddeld genomen (te) laag 2. Er is te weinig betrokkenheid bij een aantal gemeenten: zij zijn de voornaamste bekostigers, maar hebben nog te weinig idee wat met die bibliotheek mogelijk is: zij geven nog onvoldoende vorm aan het opdrachtgeverschap dat hen ten aanzien van de bibliotheek toevalt; 3. Bibliotheken moeten naar buiten om contacten te zoeken met andere partijen en moeten zich extern presenteren. Zij hebben daarbij behoefte aan ondersteuning. In de eerste plaats omdat dit een nieuwe rol voor hen is en ten tweede omdat deze ‘horizontale integratie’ ook vraagt om integraal beleid van de kant van de gemeenten, terwijl integraal beleid bij de overheid zwak ontwikkeld is 4. Er is bij de PBC’s behoefte aan heldere uitspraken over verschillende aspecten van het vernieuwingsproces, zoals over het maatwerk dat is toegestaan, de sterk uiteenlopende manieren waarop in de provincies vorm wordt gegeven aan de vernieuwing, marktvorming acceptabel is en zeker ook over de toekomstige functie en positie van de huidige PBC’s zelf. Zij zijn erg onzeker over hun eigen toekomst. 5. Het zou een stimulans betekenen voor het proces wanneer er op landelijk niveau overleg zou plaatsvinden met verschillende ministeries over de mogelijke rol van de bibliotheken in verschillende maatschappelijke sectoren. Het is voor de provinciale coördinatoren een steun in de rug wanneer zij in hun contacten met de partners in het veld kunnen verwijzen naar afspraken die op landelijk niveau zijn gemaakt. Bijvoorbeeld wordt het dan gemakkelijker om ook op provinciaal en gemeentelij niveau beleidsvelden aan elkaar te koppelen 6. Uitvoerbaarheid is een belangrijk aandachtspunt: sluiten de aanwijzingen en richtlijnen die gegeven worden vanuit het landelijke niveau (Stuurgroep, Procesbureau, Ambtelijk Overleg, Bestuurlijk Overleg) wel aan bij de praktijk die gemeenten en bibliotheken dagelijks ervaren? Er is het gevoel dat de werkgroep soms te ver voor de troepen uitloopt en tot ideeën komt waaraan gemeenten nog niet toe zijn. En handreikingen worden soms eerder als last ervaren dan als hulpmiddel. 7. Het hoge abstractieniveau van de discussie die wordt gevoerd en van de producten die worden opgeleverd door Stuurgroep, Procesbureau en Ambtelijk Overleg stelt hoge eisen aan de kwaliteit van de communicatie die vervolgens moet plaatsvinden, opdat het veld (gemeenten en bibliotheken) de vertaalslag kan maken naar de eigen praktijksituatie. Bij veel gemeenten is er gebrek aan kennis over het waarom en het hoe van de bibliotheekvernieuwing. 8. De Stuurgroep is een bestuurlijk orgaan. De inhoudelijke discussie wordt gevoerd in het Ambtelijk Overleg (AO). Het is de taak van het AO om de Stuurgroep te ‘voeden’. Maar om dat goed te kunnen doen, zou het AO meer onderling moeten kunnen overleggen en discussiëren over de inhoudelijke koers. Onder de huidige condities kan men daar niet voldoende aan toekomen, aangezien de Stuurgroep een hoog tempo oplegt. De wens is om elk lid van het Ambtelijk Overleg voor twee dagen per week vrij te maken voor het Ambtelijk Overleg en daarvan één dag per week als leden van dit Ambtelijk Overleg op het Procesbureau te zijn. Het Procesbureau heeft sterk behoefte aan een klankbord dat dicht op het proces zelf zit. Regelmatige en directe communicatie is noodzaak. Het Procesbureau moet kunnen brainstormen en discussiëren over tal van onderwerpen, waarbij bestuurlijke en politieke invalshoeken worden geconfronteerd met praktijkvraagstukken. Nu ontbreekt de onderlinge confrontatie. De Stuurgroep

38

9.

ondersteunt dit streven. De mogelijkheden tot ondersteuning door het Ambtelijk Overleg zijn enigszins verbeterd, maar nog steeds onvoldoende. Dat gaat straks bij de ontwikkeling van het inhoudelijke aspect nog zwaarder wegen. Het verdient daarom aanbeveling om een taakgroep in het leven te roepen, die de Stuurgroep ondersteunt. In deze taakgroep zouden dan naast de genoemde leden van het A.O. ook vertegenwoordigers uit de praktijk zitting moeten hebben om de onder punt 8 beschreven klankbordfunctie goed te kunnen vervullen.

Aandachtspunten voor het veld (vanuit de optiek van de Stuurgroep) De Stuurgroep is van mening dat er bij gemeenten en bibliotheken meer organiserend vermogen moet worden ontwikkeld. Wezenlijk is dat bij de bibliotheken het accent moet worden verlegd van een interne naar een externe oriëntatie. Op het lokale vlak betekent dit dat bibliotheken duidelijk moeten (kunnen) maken wat zij op alle beleidsterreinen kunnen betekenen: voor de partijen met wie zij (kunnen) samenwerken en voor het inzicht in de vraagstukken die er spelen. Andersom moeten de andere partijen zich bij elke vraag waarmee zij worden geconfronteerd, direct afvragen: wat kan de bibliotheek betekenen voor ons? Dat besef is er nog lang niet. Een wezenlijk probleem is, dat bibliotheken veel te weinig politieke lijnen ontwikkelen. Ze moeten veel meer van zich laten horen, niet alleen bij de raad aankloppen als er problemen zijn, maar ook en vooral positief en proactief: Wat kunnen wij voor u betekenen? We kunnen gemeentelijke problemen mee helpen oplossen, bijvoorbeeld samen met de sectoren van onderwijs, cultuur, welzijn, of zorg. De houding moet niet zijn: geef ons maar het geld, wij doen er wel de goede dingen mee. Maar zeg wat je wilt en kunt, en sluit aan bij wezenlijke en reëel ervaren problemen. Bijvoorbeeld, in kleine gemeenten lopen voorzieningen achteruit, de bank trekt weg, en de supermarkt. Laat de gemeente als bibliotheek weten: kunnen we wellicht samen het probleem oplossen? Er kan gepraat worden over het verbeteren van de lokale samenleving. De bibliotheek moet zich niet naar binnen, maar naar buiten richten, dienstbaar aan de gemeenschap. Gemeenten moeten kortom niet worden bevochten, maar tot bondgenoot worden gemaakt. Zo’n houding is voor velen nieuw. De Stuurgroep vraagt ook expliciet aandacht voor de positie van de vrijwilligers in het bibliotheek wezen. De VOB draagt sterk uit dat bibliotheekwerk een professionele aangelegenheid is, door professionals uit te voeren. Maar vooral in kleine gemeenten zijn vrijwilligers van groot belang, ook in de uitvoerende sfeer. De bibliotheek ‘draait’ daar op vrijwilligers. Zij moeten daarom een adequate plaats krijgen in de bibliotheekorganisatie. De Stuurgroep geeft aan dat zij behoefte heeft aan meer overleg en duidelijkheid over de positionering van de provincie (lees: provinciaal coördinatoren) en de Stuurgroep ten opzichte van elkaar: Wat moet de provincie doen? Wat mogen de provinciale coördinatoren verwachten van de Stuurgroep en het Procesbureau? De Stuurgroep geeft te kennen dat de coördinatoren een belangrijke partij zijn in het proces van bibliotheekvernieuwing, omdat zij de sleutelfiguren zijn die de contacten hebben met provincie, beleidsambtenaren, bibliotheken. Die positie wordt erkend door de Stuurgroep en dient te worden bevestigd in een meer regelmatig en intensief overleg met de Stuurgroep De Stuurgroep realiseert zich dat er is nog veel is op te helderen rond de nieuwe positie en rol van de PBC’s, die de overgang moeten maken naar een Serviceorganisatie. Naast de vraag, hoe de nieuwe taakinhoud eruit moet gaan zien, is er het personeelsprobleem dat eraan vast zit: opdracht is er zo veel mogelijk voor te zorgen dat wie overbodig wordt in PBC, terecht kan in een basisbibliotheek. De indruk bestaat dat het denken over (oplossingen voor) de PBC’s pas laat op gang is gekomen en achterloopt bij de basisbibliotheekvorming. Versnellen is nodig, omdat beide ontwikkelingen sterk met elkaar samenhangen.

39

De Stuurgroep en de toekomst Formeel houdt het mandaat van de Stuurgroep op per 1 januari 2006. Te vrezen valt dat de bibliotheek vernieuwing stokt wanneer de functie van vliegwiel niet meer wordt vervuld, juist op het moment dat de echte –inhoudelijke- slag –hopelijk- volop bezig is zich te voltrekken. Een procesaanjager blijft noodzakelijk, zij het wellicht in een andere vorm dan de huidige (Stuurgroep, Procesbureau). Het risico van een terugslag is te groot. Wanneer in de volgende fase van het proces de inhoudelijke ontwikkeling van de bibliotheek vernieuwing voorop komt te staan, wordt van de Stuurgroep (c.q. diens opvolger) een andere en intensievere rol gevraagd. Mogelijk is de tijd rijp voor een opvolger met een andere opdracht of met een andere werkwijze. Want IPO en VNG dragen veelal een bureaucratisch en formalistisch stempel, en wellicht zou de opdracht aan een nieuwe Stuurgroep kunnen zijn om directer bij het proces betrokken te worden, zichzelf een meer extern gerichte oriëntatie aan te meten, misschien vergelijkbaar met wat het Procesbureau in de recente periode is gaan doen: het land in trekken om wethouders, gemeenteambtenaren en raadsleden te informeren over de bibliotheekvernieuwing. Enthousiasmerend en aanjagend vermogen zijn van een andere orde en vragen om mensen met andere kwaliteiten. Het ‘zendingswerk’ van de Stuurgroep moet anders en intensiever, bijvoorbeeld door middel van een Nieuwsbrief, of door regionale bijeenkomsten te beleggen, waar de boodschap van de Stuurgroep duidelijk wordt uitgedragen, niet in de vorm van normering of door regels te maken, maar door naar elkaar te luisteren en zoekend maar doortastend aan de slag te gaan. Er gaat veel veranderen in de komende periode. De rollen en taken van de verschillende actoren veranderen, onderlinge verhoudingen verschuiven, accenten worden anders gelegd. Met name van de VOB en de PSO’s wordt veel verwacht nu het over de inhoud gaat. Maar voor beide actoren geldt dat er nog zo veel onduidelijk is. De VOB stelt zichzelf steeds meer de vraag: wat is onze rol nu precies in het kader van de bibliotheekvernieuwing? Het antwoord op die vraag kan de VOB niet alleen uit de eigen gelederen laten komen, maar moet daar ook de (positie van de) andere partijen bij betrekken: zij moet zich positioneren. Minstens zoveel vragen zijn er rond de PBC’s/PSO’s. Hoe wordt de feitelijke invulling van de PSO’s geregeld? Hoe verhouden zij zich tot andere instellingen? En hoe in vergelijking tot landelijk beeld?Hoe zijn ze daarin ingepast? Worden zij een facilitair bedrijf, met klanten? Hoe zit het met gedwongen winkelnering? Er worden gesprekken gevoerd met de provinciale coördinatoren en de PBC’s zelf. Wat Stuurgroep en Procesbureau in de nabije toekomst in elk geval moeten voorkomen, is, dat partijen gaan wachten: op elkaar, of tot het moment waarop alles helder en duidelijk zal zijn. Als dat gebeurt, gebeurt er niets. Een aanjager blijft hoogst noodzakelijk. In welke vorm? Dat is een vraag waarop de Stuurgroep zich op korte termijn ernstig mag beraden – waarmee hij overigens al bezig is.

40

4. Samenvatting en conclusies Op basis van de voorgaande hoofdstukken kunnen de volgende conclusies getrokken worden over de voortgang van het proces van bibliotheekvernieuwing. 1. Herstructurering De herstructurering vordert in alle provincies gestaag. De herstructurering vindt plaats in de vorm van de volgende drie ontwikkelingen. Basisbibliotheekvorming In alle provincies is werk gemaakt van basisbibliotheekvorming. Hoewel het proces van basisbibliotheekvorming formeel nog in geen provincie volledig en formeel is voltooid, zijn diverse provincies al wel behoorlijk ver gevorderd. In Fryslân is men praktisch klaar en NoordBrabant, Zeeland, Drenthe en Flevoland zijn ver gevorderd. De andere provincies zijn in verschillend stadia van ontwikkeling. In Limburg is het roer omgegooid. Nadat in eerste instantie de door de provincie voorgestelde clustering van bibliotheken tot vier basisbibliotheken is mislukt, wordt nu het accent volledig gelegd op de inhoudelijke ontwikkeling. In de praktijk loopt de omvang van de gevormde basisbibliotheken zeer sterk uiteen: er zijn verzorgingsgebieden van minder dan 20.000 inwoners, maar ook van een aantal honderdduizenden. In Groningen, Flevoland en Zeeland ontstaan vooral grote basisbibliotheken, terwijl de overige provincies steeds tenminste een aantal basisbibliotheken met een geringe -en soms heel geringe- omvang hebben. Over de gewenste grootte van de basisbibliotheken worden geen voorschriften gedaan, maar de keuze voor de grootte van basisbibliotheken dient wel door de provincie vanuit haar regierol beargumenteerd te worden. Omvorming pbc’s In de vier noordelijke provincies worden de contouren van de PBC-nieuwe-stijl al enigszins zichtbaar. In de overige provincies moet nog veel worden nagedacht, gediscussieerd en overlegd. Hoofdlijnen in de gedachtevorming zijn dat de kleine bibliotheken door clustering zodanig groeien in volume dat zij het management voortaan zelf kunnen vervullen. De PBC krijgt een andere taak en positie. Hij wordt primair kenniscentrum en netwerkorganisator voor de hele provincie. Als kenniscentrum wordt van de PBC verwacht dat hij leiding en gestalte gaat geven aan de inhoudelijke vernieuwing. De transformatie die de PBC moet gaan doormaken, is er een van fundamentele aard, omdat hij vraagt om een omslag in het functioneren en om andere competenties en kwaliteiten van functionarissen. De PBC’s nemen echter voorlopig een afwachtende houding aan. Het is daarom van belang hen snel duidelijkheid te verschaffen over hun toekomstige positie en hen landelijk en vanuit de provincies ondersteuning te bieden bij het verwerven van de benodigde kennis en vaardigheden. Netwerkvorming In alle provincies wordt gewerkt aan de vorming van een netwerk, als het samenwerkingsverband tussen de basisbibliotheken. In de meeste provincies is echter het denk- en besluitvormingsproces over doelstellingen en vormgeving nog (lang) niet afgerond. De voornaamste oorzaak is dat de directeuren van de basisbibliotheken primair bezig zijn met het stevig neerzetten van de eigen organisatie. Dat vraagt veel aandacht en energie, maar het is ook moeilijk om afspraken te maken en verplichtingen aan te gaan, zolang de richting en de inrichting van de eigen organisatie nog onduidelijk zijn. In sommige provincies worden kwartiermakers ingezet. In Fryslân is men het verst gevorderd. Daar is de basisbibliotheekvorming dan ook praktisch afgerond en is de provinciale steunorganisatie omgevormd tot een servicecentrum met een kenniscentrum en een facilitair bedrijf.

41

Twee modellen van herstructurering tekenen zich af Het IVA constateert dat zich bij het herstructureringsproces in essentie twee hoofdlijnen aftekenen, die zij benoemen als het cohesiemodel en het marktmodel. •

Het cohesiemodel heeft betrekking op het proces van bibliotheek vernieuwing dat ontstaan is als de min of meer logische en natuurlijke voortzetting van een reeds eerder ingezet traject van vernieuwing in de noordelijke provincies. Kenmerkend is dat grote en kleine (basis)bibliotheken provinciebreed een netwerk vormen, waarvan de actoren nauwe en intensieve relaties met elkaar onderhouden. De provinciale service-organisatie neemt een centrale positie in en maakt zich sterk voor de (basis)bibliotheken: zij noemt zich ‘van en voor de (basis)bibliotheken’. Werkgeverschap, directie en administratie kunnen belegd zijn bij de service-organisatie, evenals aanvullende diensten. Anderzijds is de service-organisatie dienstbaar aan de (basis)bibliotheken: de (basis)bibliotheken zijn de opdrachtgevers van de serviceorganisatie, die volledig vraaggestuurd werkt.

•

Het marktmodel is nieuw en vloeit voort uit het vernieuwingsproces zoals dat met het rapport van de Commissie Meijer werd ingezet. In dit model zijn de basisbibliotheken zelfstandige eenheden. Het werkgeverschap, de directie, het personeelsbeleid en de financiële administratie zijn de verantwoordelijkheid van de basisbibliotheken zelf. Wel kunnen facilitaire taken worden ingekocht. Ze worden aan de (basis)bibliotheken aangeboden door de PSO, volgens een klant-leverancier -relatie. De bibliotheken kunnen daarop ingaan tegen vergoeding op basis van marktconforme prijzen, maar zij kunnen deze diensten ook van het particuliere bedrijfsleven betrekken. De kosten worden niet meer gesubsidieerd door de provincie. Voor de 30.000-min gemeenten is een compensatieregeling in het leven geroepen. De PSO gaat zich meer richten op tweedelijns- of netwerktaken. Ook deze diensten worden via een klant-leverancier -relatie aangeboden, maar deze zijn wel gesubsidieerd. Het netwerkaanbod komt tot stand nadat de organisatie van basisbibliotheken daartoe opdracht heeft verstrekt. De PSO is dus dienstverlenend ten opzichte van de bibliotheken. De service-organisatie staat in principe ook open voor dienstverlening aan andere instellingen dan bibliotheken en zij kan haar dienstverlening uitbreiden tot over de provinciegrenzen heen. Onder meer in de provincies Noord-Brabant, Noord- en Zuid-Holland en Utrecht worden plannen uitgewerkt om volgens dit marktmodel te gaan werken.

Zorgelijke signalen In Zeeland wordt aangegeven dat ombuiging in de richting van het marktmodel niet positief blijkt uit te pakken. Zoals in de noordelijke provincies was ook in Zeeland al eerder een aanvang gemaakt met een proces van bibliotheekvernieuwing, op ‘Zeeuwse schaal’, dat wil zeggen gebaseerd op overzichtelijkheid en een grote bereidheid tot samenwerking. De invoering van het marktmodel heeft in Zeeland een averechtse uitwerking gehad: ‘partners’ zijn voor elkaar tot ‘partijen’ geworden, spontane verhoudingen hebben plaats gemaakt voor berekening. Pleidooi voor gedifferentieerde aanpak Op grond van de geconstateerde ontwikkelingen in de verschillende provincies komt het IVA tot een pleidooi voor een gedifferentieerde aanpak. Het IVA pleit ervoor om provincies zelf te laten bepalen langs welke weg zij de doelstelling van bibliotheekvernieuwing willen realiseren. Laat niet een blauwdruk een onwrikbare richtingwijzer zijn, zo stelt het IVA, maar laat in elke provincie de actoren, die elk op eigen wijze bij de bibliotheekvernieuwing betrokken zijn, in samenspraak kiezen voor het pad dat het meest in overeenstemming is met de eigen historie en met de keuzen die het best passen bij de demografische en sociale samenstelling van de bevolking, bij de eigen cultuur en identiteit van de bevolking. Wel is het van belang dat er randvoorwaarden aan de inrichting van het netwerk gesteld worden, in die zin dat de provinciale netwerken straks onderling op elkaar moeten aansluiten en ook op de landelijke faciliteiten, zoals bijvoorbeeld in het kader van de digitale dienstverlening.

42

2. Inhoudelijke vernieuwing De herstructurering is geen doel op zich, maar een voorwaarde om tot inhoudelijke vernieuwing te kunnen komen. Toch moet worden vastgesteld dat in de afgelopen jaren de meeste aandacht en energie is gaan zitten in de herstructurering. De inhoudelijke vernieuwing staat nog in de kinderschoenen. Sommige provincies staan nog helemaal aan het begin, zoals Flevoland, Noord- en Zuid-Holland, Utrecht. In andere provincies zijn er wel tekenen dat er een begin gemaakt wordt met inhoudelijke vernieuwing. In sommige provincies, zoals Groningen, Overijssel, Zeeland, worden provinciale ondersteunings- en vernieuwingsgelden beschikbaar gesteld voor inhoudelijke vernieuwing. De verschillende partijen constateren allen dat de herstructurering wel erg veel tijd en energie heeft gekost en dat het moment waarop kan worden begonnen met de inhoudelijke vernieuwing wel erg lang op zich laat wachten. Het is essentieel dat nu voortvarend werk gemaakt wordt van de inhoudelijke vernieuwing, omdat anders het enthousiasme voor de vernieuwing wegebt. 3. De rol van de verschillende partijen in de praktijk In het bibliotheekvernieuwingsproces hebben alle betrokken partijen hun eigen rol. De verhouding tussen de actoren (provincie, ondersteunende organisatie, gemeenten en bibliotheken) wordt effectiever en efficiënter naarmate elke partij zijn rol beter vervult. Partnerschap is gebaat bij sterke partijen, die juist ook op hun sterke kanten worden aangesproken. Dan komt ieders meerwaarde het best tot zijn recht en levert de samenwerking meer op dan de som der delen. Het IVA heeft gekeken hoe deze rollen in de praktijk worden ingevuld. De provincie als regisseur Gemeenten blijken heel verschillende beelden, verwachtingen en oordelen te hebben als het gaat om de wijze waarop de provincie invulling geeft aan haar regierol. Het lijkt er sterk op dat deze verschillen niet alleen voortkomen uit verschillen in aanpak tussen provincies. Interne omstandigheden, de regionale context en de ‘overall’ relatie tussen een gemeente en een provincie lijken de verschillen te veroorzaken. Al deze verschillen maken, dat voor een ‘succesvolle’ aanpak niet alleen een duidelijke en consistente provinciale regie nodig is, maar tegelijkertijd ook ‘gevoel’ voor verschillen, flexibiliteit en maatwerk. Verder is het van belang dat de provincie een juiste balans kiest tussen sturing van bovenaf en ruimte voor bottom-up ontwikkelingen. De gemeente als opdrachtgever Gemeenten worden geacht op te treden als opdrachtgevers van de bibliotheken. In de praktijk is hier echter nog nauwelijks sprake van. Door informatieachterstand, gebrek aan visie en onvoldoende betrokkenheid zijn veel gemeenten niet in staat hun rol van opdrachtgever ten opzichte van de bibliotheken overtuigend te vervullen. Formeel mag de gemeente dan wel de opdrachtgever zijn van de bibliotheek, informeel zijn meestal de bibliotheken de leidende partij. Zo worden vernieuwingen meestal op initiatief van de bibliotheek zelf geïnitieerd en wordt zelfs de jaarlijkse vernieuwingsagenda niet opgesteld door de gemeente, maar door de bibliotheek. De provincie is van mening dat de gemeenten nog duidelijk moeten groeien in hun rol als actief beleidsmaker en als opdrachtgever van de bibliotheek. Het is daarom van uitermate groot belang dat gemeenten door bibliotheken goed worden geïnformeerd en dat er regelmatig overleg plaatsvindt. Het verdient aanbeveling dat bibliotheken –bijvoorbeeld via cursussen vanuit de VOB- beter worden geëquipeerd met vaardigheden om hun gemeente te overtuigen van de mogelijkheden die de bibliotheek biedt en om haar op deze wijze te stimuleren om zich te ontwikkelen tot opdrachtgever.

43

De bibliotheek als cultureel ondernemer Hoewel de bibliotheken vaker dan gemeenten het initiatief voor vernieuwingen nemen, stellen lokale bibliotheken, vooral in de kleinere gemeenten, zich vaak nog te afwachtend op als het gaat om de bibliotheekvernieuwing. Dat is begrijpelijk, want het is de eerste zorg van de bibliotheek om ‘zijn eigen zaak draaiende te houden’, en dat is juist voor die kleinere gemeenten vaak al moeilijk genoeg. Toch wordt er ook van hen een nieuwe positionering en een nieuwe rol verwacht, en daarop moeten ze zich voorbereiden. Om deze fundamentele functieverandering te realiseren, is het nodig dat de medewerkers van de bibliotheek niet langer hun werk doen met de blik naar binnen gericht, maar dat zij zich openstellen voor wat zich buiten hun eigen grenzen afspeelt. Dat vraagt, met de directie voorop, om ondernemerschap, assertiviteit, een externe oriëntatie, overtuigingskracht, etc. De provincie dient er mede zorg voor te dragen dat bibliotheken op die taak berekend zijn. Zij zal het management van de bibliotheken in de gelegenheid moeten stellen zich de nieuw vereiste kwaliteiten eigen te maken. De PBC als facilitair bedrijf In het proces van ontwikkeling en implementatie van de inhoudelijke vernieuwing neemt de PBC (dan als PSO) een sleutelpositie in. Maar er is een duidelijk faseprobleem. Het proces van de omvorming van PBC naar PSO is pas laat op gang gekomen: het loopt achter de basisbibliotheekvorming aan. Dat kan een stevig probleem opleveren bij de plannen om nu echt tot inhoudelijke vernieuwing over te gaan. Daar komt bij dat de PBC’s zich afwachtend opstellen. Het is daarom zaak zo snel mogelijk duidelijkheid te scheppen rond de PSO’s. Verder verdient het aanbeveling om de PBC’s ondersteuning te bieden bij het verwerven van de benodigde kennis en vaardigheden om hun nieuwe rol goed te kunnen invullen. De VOB als brancheorganisatie Evenals van de PSO’s wordt er in het kader van de inhoudelijke vernieuwing ook veel verwacht van de branchevereniging VOB. De provincie is van mening dat de VOB zich in de komende periode sterk zal moeten presenteren als vormgever en stimulator van het vernieuwingsproces. Zeker waar het gaat om de inhoudelijke vernieuwing wordt deze vernieuwing vooral bevorderd door versterking van de branche. Maatwerk blijft noodzakelijk, omdat situaties verschillend zijn, maar provincies moeten ook oog hebben voor de overeenkomsten die er tussen hen zijn. Om een sterke openbare bibliotheek te krijgen, moet er een gezamenlijke basis en herkenbaarheid geboden worden. Om de OB te promoten is het aan te bevelen de gemeen schappelijke elementen te benoemen en te benadrukken. Daar wordt door de branche al aan gewerkt. De provincie moet daarvoor de gunstige randvoorwaarden scheppen. En de betrokken partijen moeten heldere afspraken maken met elkaar: wie doet wat? 4. Ontwikkeling van de financiële middelen Terwijl het Rijk een extra financiële impuls geeft aan bibliotheekvernieuwing in de vorm van een structurele geldstroom die oploopt tot € 26 mln in 2007 vinden we deze trend niet terug bij provincies en gemeenten. Waar in 2004 nog zeven provincies en 38% van de gemeenten een extra financieringsimpuls voor bibliotheken gaven, waren dat in 2005 nog maar één provincie en 19% van de gemeenten. En terwijl in 2004 drie provincies en 13% van de gemeenten de financiële middelen voor het bibliotheekwerk verminderden waren dat in 2005 vijf provincies en 29% van de gemeenten. 5. De doelstellingen van het koepelconvenant In hoofdstuk 2 is per doelstelling uit het Koepelconvenant aangegeven hoe de vorderingen van het vernieuwingsproces zijn. Heel sterk samenvattend (en daarmee kort door de bocht) ziet dit er als volgt uit: Het vernieuwingsproces vordert zichtbaar ten aanzien van de volgende doelstellingen: • landelijk dekkend netwerk

44

• • • • • •

invoering INK gebruikersonderzoek benchmark (al kan dit nog sterk verbeteren) omvorming van de PBC (dit moet nog verder geconcretiseerd worden) vernieuwing en verbreding van kerntaken van bibliotheken bibliotheken als wendbare organisaties, die kansen zien en benutten

Grote vorderingen zijn gemaakt ten aanzien van de volgende doelstellingen: • basisbibliotheekvorming (al zijn er regionale verschillen in tempo) • digitalisering Zorgelijk zijn de ontwikkelingen ten aanzien van de doelstellingen: • gekwalificeerd personeel (de omvang van de personele capaciteit in bibliotheken is de laatste jaren afgenomen van 3,4 fte per 10.000 inwoners in 2001 naar 2,7 fte per 10.000 inwoners in 2005. De teruggang van personele capaciteit vond plaats voor bibliotheken van alle grootteklassen. Tijdens de interviews bleek dat met name een tekort aan personeel een van de redenen is waarom inhoudelijke vernieuwingen moeilijk van de grond komen. Wel is er een aanbod aan projecten vanuit de VOB om personeelsleden voldoende te kwalificeren voor hun nieuwe taken. In de praktijk worden managementkwaliteiten vooralsnog echter als knelpunt ervaren) • inrichting van de provinciale netwerken (dit is nog erg vrijblijvend) • bibliotheek als instrument van integraal beleid (gemeenten zijn nog ver verwijderd van het beoogde opdrachtgeverschap) • vernieuwingsagenda (idem)

6. Evaluatie rol en werkwijze van de Stuurgroep Voor de monitor 2005 is ook een evaluatie van rol en werkwijze van de Stuurgroep uitgevoerd door het IVA. Deze evaluatie leverde samengevat het volgende algemene beeld op (voor een gedetailleerdere beschrijving wordt hier verwezen naar hoofdstuk 3 en naar het rapport van het IVA.) De bibliotheekvernieuwing is de afgelopen jaren succesvol op de agenda van rijk, provincie en gemeente gezet. Er is in tijden van algemene bezuinigingen extra geld voor bibliotheekvernieuwing gekomen van de rijksoverheid, hetgeen door alle partijen een knappe prestatie genoemd wordt. De provincie heeft haar taak serieus opgepakt, o.a. via de marsrouteplannen en verreweg de meeste gemeenten hebben het instapniveau gehaald. De bereidheid tot samenwerking tussen de bestuurslagen is gegroeid. Inzicht in en begrip voor elkaars rol is toegenomen. Het belang van de regisserende rol van de provincie wordt door de partners erkend. Het opstellen van het Marsrouteplan heeft daar in veel gevallen concreet toe bijgedragen. Wel worden hierbij een aantal punten van zorg uitgesproken. Er is nog te weinig inhoudelijke afstemming tussen en binnen provincies en gemeenten. Er zijn tussen de provincies weinig verbindingen. Men leert daardoor nog te weinig van elkaars ervaringen. Ook wordt zorg uitgesproken over de vooralsnog weinig betrokken houding van gemeenten als opdrachtgever. Daarnaast is ook de afwachtende houding van PSO’s een zorgelijke factor. Voornaamste gesprekspartner van de Stuurgroep zijn de provinciale coördinatoren. De verstandhouding en de afstemming tussen de provinciale coördinatoren en de Stuurgroep heeft al werkendeweg in de loop van het vernieuwingsproces aan kwaliteit gewonnen. Er is enige tijd overheen gegaan alvorens de partijen een modus hebben ontwikkeld om met elkaar om te gaan. Gemeenten, bibliotheken en provinciale bibliotheekcentrales hebben weinig contact met de Stuurgroep en vinden deze dan ook weinig zichtbaar. De Stuurgroep staat op afstand van het veld en wordt ervaren als technocratisch. Zij zou zich ook langs meer inhoudelijke

45

invalshoek kunnen presenteren. Overigens kiest de stuurgroep er bewust voor om weinig op de voorgrond te treden, omdat zij het van belang vindt dat vooral de uitvoerende partijen IPO, VNG en VOB naar het veld toe zichtbaar zijn. Het hele vernieuwingsproces heeft volgens de betrokken partijen een hoog technocratisch gehalte: er moet voor relatief weinig beschikbare middelen aan vele formele criteria en daaraan gepaard gaande verplichtingen worden voldaan. Het veld heeft het gevoel dat het budget absoluut niet in verhouding staat tot het vele werk dat moet gebeuren. Er is op het centrale niveau te weinig gevoel voor de praktijk: waaraan hebben gemeenten en bibliotheken behoefte? Wat kan hen helpen? Welke belasting wordt hen met bepaalde voorschriften, criteria en richtlijnen opgelegd? In het vernieuwingsproces heeft tot nu toe de aandacht vooral bij de structuur gelegen. Alle partijen zijn het erover eens dat het nu zaak is om snel de inhoudelijke vernieuwing vorm te gaan geven. Voor een opsomming van concrete aandachtspunten voor de Stuurgroep voor de komende tijd wordt verwezen naar hoofdstuk 3. Formeel houdt het mandaat van de Stuurgroep op per 1 januari 2006. Te vrezen valt dat de bibliotheek vernieuwing stokt wanneer de functie van vliegwiel niet meer wordt vervuld, juist op het moment dat de echte –inhoudelijke- slag volop bezig is zich te voltrekken. Wanneer in de volgende fase van het proces de inhoudelijke ontwikkeling van de bibliotheek vernieuwing voorop komt te staan blijft er dus een procesaanjager noodzakelijk, zij het wellicht in een andere vorm dan de huidige (Stuurgroep, Procesbureau). Het risico van een terugslag is anders erg groot. Ter ondersteuning van de inhoudelijke vernieuwing wordt van de Stuurgroep (c.q. diens opvolger) een andere en intensievere rol gevraagd. Mogelijk is de tijd rijp voor een opvolger met een andere opdracht of met een andere werkwijze. Want IPO en VNG dragen veelal een bureaucratisch en formalistisch stempel, en wellicht zou de opdracht aan een nieuwe Stuurgroep kunnen zijn om directer bij het proces betrokken te worden, zichzelf een meer extern gerichte oriëntatie aan te meten, en het land in trekken om wethouders, gemeenteambtenaren en raadsleden te informeren over de bibliotheekvernieuwing. Het verdient aanbeveling dat de toekomstige Stuurgroep ondersteund wordt door een taakgroep, waarin vertegenwoordigers uit het veld zitting hebben, om de verbinding met de praktijk te vergroten. 7. De volgende monitor Tot nu toe heeft het vernieuwingsproces en daarmee ook de monitor zich vooral bezig gehouden met het element van de herstructurering. Nu is het zaak om de inhoudelijke vernieuwing voortvarend vorm te geven. Aan te bevelen is daarom om de volgende monitor ook in het teken van de inhoudelijke vernieuwing te stellen. Als de Richtlijn voor Basisbibliotheken verder uitgewerkt en geconcretiseerd wordt kunnen de onderzoekers volgend jaar, gecamoufleerd als klant, bibliotheken in het hele land bezoeken en vanuit het perspectief van de gebruiker nagaan of het aanbod aan diensten en producten de Richtlijn benadert. Vervolgens kan gekeken worden of de verschillende structuren die de provincies gekozen hebben invloed blijken te hebben op de kwaliteit van het aanbod dat de gebruiker tot zijn beschikking heeft. Dan kunnen gefundeerde uitspraken gedaan worden over de relatie tussen de inrichting van het stelsel en de kwaliteit van de dienstverlening aan de burger.

46