I n h ou d s ta f e l
1.
Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1
1.1.
Probleemstelling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1
1.2.
Onderzoeksopzet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3 1.2.1. Europese richtlijnen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3 1.2.2. De implementatieproblematiek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4 1.2.3. Comparatief onderzoek in België, Duitsland, Oostenrijk, Nederland en Denemarken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7
2.
De Europese integratieparadox . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .11
2.1.
De omzetting van Europese regelgeving . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .11 2.1.1. Notificatie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .12 2.1.2. Klachten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .14 2.1.3. Inbreukprocedure . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .15
Ø Ø Ø Ø Ø Ø
België: ondanks inhaalmanoeuvre toch nog bij de hekkensluiters . . . . . . . .19 Duitsland: verglijding naar slecht omzettende lidstaat. . . . . . . . . . . . . . . .20 Oostenrijk: de betere middenmoot . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .20 Nederland: slabakkend maar toch bij de betere omzetters . . . . . . . . . . . . . .21 Denemarken: primus inter pares . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .22 Vergelijkende analyse: duidelijke verschillen in de implementatieperformances van de lidstaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .23
2.2.
De houding t.o.v de Europese Unie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .24 2.2.1. België: de permissieve consensus van de publieke opinie geeft de pro-Europese politieke elite vrij spel. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .24 2.2.2. Duitsland: afkalvende permissieve consensus en kritisch wordende politieke elite . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .27 2.2.3. Oostenrijk: van Euroforie naar Euroscepticisme bij de publieke opinie en de politieke elite . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .31 2.2.4. Nederland: consensus over het pro-Europees credo bij de publieke opinie en de politieke elite . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .36 2.2.5. Denemarken: Euroscepticisme zorgt voor levendig en kritisch debat bij de publieke opinie en de politieke elite . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .38 2.2.6. Vergelijkende analyse: de houding van de publieke opinie en de politieke elites jegens de EU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .43
i
NAAR EEN STRUCTURELE AANPASSING VAN HET BELGISCH OMZETTINGSPROCES
2.3.
De correlatie tussen houding t.o.v. Europese integratie en omzettingsperformance: een integratieparadox? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
3. 3.1.
De formele omzetting in de lidstaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 België: complexe en formele interactie van veel actoren op meerdere beleidsniveaus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
3.2.
Duitsland: voornamelijk informele omzettingsstructuren. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
3.3.
Oostenrijk: corporatistische omzetting . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76
3.4.
Nederland: gecoördineerde besluitvorming. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85
3.5.
Denemarken: rigide maar effectieve besluitvormingsstructuren . . . . . . . . . . . . . . 93
3.6.
Vergelijkende analyse: grote verschillen in de besluitvormingsprocedures van de lidstaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103
4.
Hoe het omzettingsrapport verklaren? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105
4.1.
Verklarende variabelen op het Europese niveau. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 4.1.1. De Commissie als omzettingsmonitor. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 4.1.2. De nadelen van regulerend beleid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 4.1.3. De inhoud van richtlijnen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 4.1.4. Besluit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111
4.2.
Verklarende factoren op het lidstaatniveau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112 4.2.1. Procedurele factoren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 4.2.1.1. Staatsstructuur en bevoegdheidsverdeling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113
Ø België: vergaande federale staatsstructuur en complexe bevoegdheidsverdeling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114
Ø Ø Ø Ø Ø
Duitsland: coöperatief federalisme en Politikverflechtung. . . . . . . . . . . . 117 Oostenrijk: centralistisch en functioneel federalisme . . . . . . . . . . . . . . . . 121 Nederland: horizontale bevoegdheidsverdeling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 Denemarken: unitair en zeer gecentraliseerde bevoegdheidsverdeling. . . 124 Vergelijkende analyse: verschillende vormen van federalisme, verschillende soorten van bevoegdheidsverdeling . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125
4.2.1.2. Coördinatiemechanismen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129
Ø Ø Ø Ø Ø Ø
België: complexe en formele coördinatiemechanismen . . . . . . . . . . . . . . . 129 Duitsland: informele coördinatie en coördinatie binnen de Bundesrat . . 136 Oostenrijk: interministeriële coördinatievergaderingen . . . . . . . . . . . . . 144 Nederland: eenvoudige en efficiënte horizontale coördinatie . . . . . . . . . . 150 Denemarken: sterk gecentraliseerde coördinatie en consensusstreven. . . 152 Vergelijkende analyse: efficiënte coördinatie als een noodzaak om de nadelen van de bevoegdheidsverdeling te omzeilen. . . . . . . . . . . . 154
ii
INHOUDSTAFEL
4.2.1.3. Pro-actieve strategie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .159
Ø België: minimale interesse voor een adequate pro-actieve strategie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .161
Ø Duitsland: nadruk eerder op polity outcomes dan op policy outcomes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .166
Ø Oostenrijk: corporatistische standpuntbepaling, centralistische standpuntverdediging . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .169
Ø Nederland: verschuiving van nadruk op de omzetting naar nadruk op de beleidsvorming . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .175
Ø Denemarken: beter voorkomen dan genezen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .177 Ø Vergelijkende analyse: de pro-actieve strategie als miskend instrument voor een optimale beleidsvorming en beleidsomzetting . . . . . . . . . . . . . . .182 4.2.1.4. De formele omzetting als multi-actorproces . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .186
Ø België: weinig coördinatie tussen de betrokken actoren . . . . . . . . . . . . . . .186 Ø Duitsland: informeel omgaan met de complexe interne bevoegdheidsverdeling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .195
Ø Oostenrijk: pragmatisch omgaan met het consensusstreven . . . . . . . . . . .200 Ø Nederland: tweevoudige juridische controle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .205 Ø Denemarken: grote invloed van het parlement en de belangengroepen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .208
Ø Vergelijkende analyse: in alle lidstaten is de omzetting een multi-actor proces . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .209 4.2.1.5. Institutionele aanpassingsdruk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .212
Ø België: focus op interne problematiek verhindert grondige en coherente aanpassingen aan het Europese niveau. . . . . . . . . . . . . . . . .213
Ø Duitsland: soepele en coherente aanpassingen aan het Europese niveau. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .215
Ø Oostenrijk: minimale aanpassingen binnen de corporatistische traditie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .217
Ø Nederland: soepele aanpassingen voor een grotere invloed op het Europese niveau. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .219
Ø Denemarken: grondige institutionele aanpassingen om te voldoen aan de Europese vereisten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .220
Ø Vergelijkende analyse: coherente institutionele aanpassingen verminderen institutionele aanpassingsdruk. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .221 4.2.2. Culturele factoren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .224 4.2.2.1. Institutionele jaloezie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .224
Ø België: vergaande verticale jaloezie en jaloezie tussen administratie en kabinet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .225
iii
NAAR EEN STRUCTURELE AANPASSING VAN HET BELGISCH OMZETTINGSPROCES
Ø Duitsland: Ressortprinzip is oorzaak van sterke horizontale jaloezie . . . 228 Ø Oosternijk: Ministerverantwortlichkeit zorgt voor zwakke horizontale jaloezie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229
Ø Nederland: weinig hinder van institutionele jaloezie. . . . . . . . . . . . . . . . 229 Ø Denemarken: horizontale jaloezie wordt beperkt door het Ministerie van Buitenlandse Zaken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230
Ø Vergelijkende analyse: institutionele jaloezie als verlammende factor voor effectieve en efficiënte coördinatie. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231 4.2.2.2. Politieke aanpassingsdruk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232
Ø België: gering Europees bewustzijn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233 Ø Duitsland: convergentie tussen Europese en Duitse governance modus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236
Ø Ø Ø Ø
Oosternijk: hardnekkige nationale tradities . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237 Nederland: groot Europees bewustzijn. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241 Denemarken: zeer hoog Europees bewustzijn. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243 Vergelijkende analyse: compatibiliteit van nationale politieke en administratieve cultuur en beleidstradities als belangrijke vereiste voor geslaagde omzetting . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245
4.2.3. Beleidsfactor. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247 4.2.3.1. Beleidsaanpassingsdruk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247
Ø België: duidelijke verschillen tussen de beleidsdomeinen . . . . . . . . . . . . . 247 Ø Duitsland: toenemende beleidsaanpassingsdruk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249 Ø Oostenrijk: door recent lidmaatschap wordt grote beleidsaanpassinsdruk ervaren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250
Ø Nederland: aanpassingsdruk is afhankelijk van beleidsdomein tot beleidsdomein . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250
Ø Denemarken: door up-load strategie wordt slechts geringe aanpassingsdruk ervaren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251
Ø Vergelijkende analyse: beleidsaanpassingsdruk is sterk afhankelijk van het beleidsdomein. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251 4.3.
Vergelijking van de verklarende factoren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252 4.3.1. Correlatie tussen verklarende factoren en omzettingscijfers. . . . . . . . . . . . . . . 253 4.3.2. Best practices in de andere lidstaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255
5.
Beleidsaanbevelingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258
5.1.
Beleidsaanbevelingen op het Europese niveau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259 5.1.1. Betere monitoring door de Europese Commissie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259 5.1.2. Bijsturing van de regulerende beleidsmodus. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263 5.1.3. Betere keuze en aanwending van de Europese juridische instrumenten. . . . . . 265
iv
INHOUDSTAFEL
5.1.4. Besluit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .266 5.2.
Beleidsaanbevelingen op het Belgische niveau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .267 5.2.1. Het denkkader . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .267
Ø De confrontatie tussen twee unieke politieke systemen . . . . . . . . . . . . . . .268 Ø De relevantie van de continue behandeling van de volledige beleidscyclus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .270
Ø De combinatie van procedurele en culturele aanpassingen . . . . . . . . . . . .271 5.2.2. Suggesties ter verbetering van de invloed van variabelen op het Belgische omzettingssituatie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .272 5.2.2.1. Optimalisering van de coördinatiecapaciteit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .272
Ø De ‘bron-tot-mondingaanpak’ in een nieuw of uitgebreid samenwerkingsakkoord . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .273
Ø Operationaliseren van het substitutiemechanisme . . . . . . . . . . . . . . . . . .275 Ø Integratie van de politieke en juridische diensten . . . . . . . . . . . . . . . . . . .276 5.2.2.2. Ontwikkelen van een grondige pro-actieve strategie . . . . . . . . . . . . . . .277
Ø De creatie van betrokkenheid, input en draagvlak . . . . . . . . . . . . . . . . . . .277 Ø Het bepalen van de Belgische belangen door een uitgebreide impactanalyse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .280 5.2.2.3. Toenemend Europees bewustzijn als politieke aanpassing aan het Europese niveau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .282
Ø Geïntegreerde aanpak van Europees beleid: continuïteit en communicatie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .283
Ø Investeren in Europese expertise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .284 Ø Werk maken van de europeanisering van de politieke elites, media en publieke opinie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .285 5.2.2.4. Globale en coherente aanpassingen als antwoord op incrementele en ontoereikende hervormingen van het Belgische europabeleid . . . . .288
Ø De noodzaak tot de creatie van een nieuw centraal Europees coördinatieorgaan. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .288
Ø Ø Ø Ø
Het interfederale profiel van het Europees coördinatieorgaan . . . . . . . . . .290 Het takenpakket van het Europees coördinatieorgaan . . . . . . . . . . . . . . . .291 De locatie van het Europees coördinatieorgaan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .296 Scenario 1: een interfederaal ECO onder de politieke verantwoordelijkheid van de Kanselarij . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .297
Ø Scenario 2: een interfederaal ECO gehecht aan de Belgische Permanente Vertegenwoordiging (PV) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .299
Ø Scenario 3: een hervormd en uitgebreid interfederaal ECO binnen de FOD Buitenlandse Zaken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .301 5.3.
Algemeen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .303
v
NAAR EEN STRUCTURELE AANPASSING VAN HET BELGISCH OMZETTINGSPROCES
6.
Bibliografie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305
Lijst Figuren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 313 Lijst Tabellen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 314
vi
