HUURSECTOR IN WEST-EUROPA

FINANCIERING VAN DE SOCIALEHUURSECTOR IN WEST-EUROPA

P.J. Boelhouwer

27

VO LKSHUISVESTIN GSBELEI 0 EN BOUWMARKT

Delftse Universitaire Pers

FINANCIERING VAN DE SOCIALE-HUURSECTOR IN WEST-EUROPA

Bibliotheek TU Delft

8510 " " "" 11111

C 2304148

412G ,

VOLKSHUISVESTINGSBELEID EN BOUWMARKT

Onderzoeksinstituut OTB Technische Universiteit Delft Thijsseweg 11 , 2629 JA Delft Tel. (015) 278 30 05 Fax (015) 27844 22 E-mail [email protected] http://www .otb.tudelft.nl

27

' ' ' ' ' _.'' 1 I

l il.

b i"

I

lill

U i a;

8.1 1 1

11 " W 1 , -'1.1"

FINANCIERING VAN DE SOCIALE-HUUR-

SECTOR IN WEST-EUROPA

Redactie: P.J. Boelhouwer Bijdragen van: P.J. Boelhouwer A. Golland v. Gruis M.Oxley J. Smith

Delftse Universitaire Pers, 1996

,...........

..,-- --

De serie Volkshuisvestingsbeleid en Bouwmarkt wordt uitgegeven door: Delftse Universitaire Pers Mekelweg 4 2628 CD Delft tel.: (015) 278 32 54

Dit onderzoek is uitgevoerd in opdracht van de N. V. Bank Nederlandse Gemeenten

CIP-GEGEVENS KONINKLIJKE BIBLIOTHEEK, DEN HAAG

Financiering Financiering van de sociale-huursector in West-Europa/ P.J. Boelhouwer (red.) - Delft: Delftse Universitaire Pers. - Ill. (Volkshuisvestingsbeleid en Bouwmarkt, Onderzoeksinstituut OTB, ISSN 0926-6305; 27) - Met lito opg. ISBN 90-407-1416-9 NUGI 655 Trefw.: financiering / sociale-huursector Copyright 1996 by Onderzoeksinstituut OTB No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means, without written permission from the publisher, Delft University Press, Mekelweg 4, 2628 CD Delft, The Netherlands.

VOORWOORD

De voor u liggende studie naar de financiering van de sociale-huursector in WestEuropa vonnt een onderdeel van het onderzoeksproject "Een vergelijkende studie naar volkshuisvestingssystemen in Europa" . Eerder verschenen de rapporten voor de modules Algemeen beleidskader (Boelhouwer en Van der Heijden, 1992), Financiële instrumenten (Papa, 1992), Internationale vergelijking van de woonuitgaven (Menkveld, 1992, 1993), Eigen woning in de EG: fiscale en overige financiële instrumenten (Haffner, 1992) en Woningbeheer in de huursector (Van de Ven, 1995). In deze OTB-onderzoeken zijn steeds dezelfde landen vergeleken, te weten België, Denemarken, Frankrijk, Nederland, Engeland, het voormalige West-Duitsland en Zweden. Er is geprobeerd om onnodige overlappingen te vermijden. De rapporten zijn in veel opzichten complementair en zo nodig wordt naar de andere deelstudies verwezen. De onderzoekers zijn bij de uitvoering van het onderzoek begeleid door de heren H. Polman en R. van Woerden, beiden werkzaam bij de N.V . Bank Nederlandse Gemeenten. Wij zijn de begeleiders erkentelijk voor de stimulerende wijze waarop de samenwerking gestalte heeft gekregen. De tekstcorrectie van dit rapport was in handen van mw . dr. E. Sjoer, terwijl mw. J. Koopman de lay-outverzorging voor haar rekening nam .

Peter Boelhouwer

INHOUD

1.

2.

INLEIDING . . . . . . . . . .... . .... ... . ....... Financiering van de sociale-huursector in West-Europa 1.1 1.2 Doelstelling en onderzoeksvragen 1.3 Onderzoeksaanpak . .. . 1.4 Opbouw van het rapport NEDERLAND . . . . . . . . . . Inleiding · . . ...... De institutionele structuur Het toezicht . . . . . . . . . De subsidiëring van de sociale-huursector De financiering in de sociale-huursector . De risico- en garantiestructuur in de sociale-huursector Financieringsmogelijkheden voor externe investeerders

2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7

3.

4.

5.

BELGIË . ... . .... . . ... . Inleiding · ... . .. . .. 3.1 3.2 De institutionele structuur 3.3 Het toezicht . . . . . . . . . 3.4 De subsidiëring van de sociale-huursector 3.5 De financiering in de sociale-huursector . 3.6 De risico- en garantiestructuur in de sociale-huursector 3.7 Financieringsmogelijkheden voor externe investeerders

3 5 6 7 7 8 10 10 13

17 19 21 21 22 23 23 27

30 31

4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7

ENGELAND . . . . . . ... . . . Inleiding · .... . .... De institutionele structuur Het toezicht . . . . . . . . . De subsidiëring van de sociale-huursector De financiering van housing associations De risico- en garantiestructuur voor housing associations . Financieringsmogelijkheden voor externe investeerders

33 33 34 35 37 41 45 46

DENEMARKEN 5.1 Inleiding

47 47

5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7 6.

7.

8.

9.

De institutionele structuur .. . . . . .... . Het toezicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . De subsidiëring van de non-profithuursector De financiering in de non-profithuursector De risico- en garantiestructuur . . ... . ... . Financieringsmogelijkheden voor externe investeerders

48 49 50 51 56 56

DUITSLAND ... . .... . .. . 6.1 Inleiding .... ... . . . 6.2 De institutionele structuur 6.3 Het toezicht . . . . . . . . . 6.4 De subsidiëring van de sociale-huursector 6.5 De financiering van de sociale-huursector 6.6 De risico- en garantiestructuur in de sociale-huursector 6.7 Sociale huisvesting in de nieuwe deelstaten .... . . . 6.8 Financieringsmogelijkheden voor externe investeerders

59 59

FRANKRIJK . . . . . . . . . .. . 7.1 Inleiding . . . . . . . . . . 7.2 De institutionele structuur 7.3 Het toezicht . . . . . . . . . 7.4 De subsidiëring van de sociale-huursector 7.5 De financiering in de sociale-huursector 7.6 De risico- en garantiestructuur in de sociale-huursector 7.7 Financieringsmogelijkheden voor externe investeerders ZWEDEN .. ... . . . . . . . . . 8.1 Inleiding . .. . .. . .. . 8.2 De institutionele structuur 8.3 Het toezicht . . . . . . . . . 8.4 De subsidiëring van de non-profithuursector 8.5 De financiering in de non-profithuursector 8.6 De risico- en garantiestructuur . . . . . . . . . 8.7 Financieringsmogelijkheden voor externe investeerders

60 62 63 67

70 70 72

73 73

74 76 76 79 83 84 85 85 86 87 88

90 93 94

SAMENVATTING . . .. . . . . 9.1 Inleiding .... . . . .. . . 9.2 De institutionele structuur 9.3 Financiële ondersteuning door de overheid 9.4 Het toezicht en de controle op de non-profitverhuurders 9.5 Financiering in de non-profithuursector; herkomst van de financiële middelen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.6 De risico- en garantiestructuur . . . . . . . . . . . . . 9.7 De omvang van de jaarlijkse financieringsbehoefte 9.8 De rentetarieven en de aanbieders van kapitaal . . . 9.9 Financieringsmogelijkheden voor buitenlandse financiers

100 102 103 104 106

LITERATUUR

109

95 95 96 97 99

i'''·.lW''''

...... ' tii'

!! ... •.....

HiMieI

trl

I!' •

!

I

!

I

N lI l

IftI!IWJ.'_W

_ 1 _ "Mil M

1

INLEIDING P.J. Boelhouwer A. Golland

1.1

Financiering van de sociale-huursector in West-Europa

Onder invloed van privatisering, deregulering en decentralisatie zijn de huisvestingssystemen in West-Europa de afgelopen jaren in een belangrijk transitieproces verwikkeld geraakt. Ook de functie en positie van de sociale-huursector is hierbij in het geding. Ten eerste dient er een bezinning plaats te vinden op het eigendom van de woningen. Een vraagstuk dat zich aandient is of de sociale-huurwoningen in eigendom moeten blijven van de overheid, of sociale-huurwoningen moeten worden overgedragen aan particuliere non-profitinstellingen of dat de bewoners de kans krijgen om de woning aan te kopen. Vervolgens beraden veel sociale verhuurders in West-Europa zich over hun doelstelling: dienen zij zich te richten op het huisvesten van de huishoudens aan de onderkant van de samenleving of zullen zij zich in het kader van de privatisering juist meer richten op de midden- of zelfs hogere-inkomensgroepen? In dat laatste geval kan men ook besluiten meer commerciële activiteiten te gaan ondernemen waardoor er financiële middelen vrijkomen die kunnen worden ingezet voor het uitvoeren van de sociale missie. Tenslotte dienen de sociale verhuurders steeds meer op eigen benen te gaan staan: overheidssubsidies worden verlaagd en voor het aantrekken van kapitaal moeten ze over een gezonde financiële organisatie beschikken. De sociale verhuurders worden afhankelijk van de eisen die de kapitaalmarkt aan hen oplegt. Deze kapitaalmarkt is bovendien onder invloed van de Europese integratie aan veranderingen onderhevig . Zo is er door de Europese integratie steeds meer sprake van een vrij verkeer van kapitaal tussen de Europese lidstaten. Overigens kwamen de meeste deelnemers aan een in 1993 in Bristol gehouden congres over "European Housing Finance" tot de conclusie dat de invloed van de Europese eenwording op de financiering van de woningmarkt tot nu toe nog beperkt is (Bartlett en Bramley , 1994) . De markten van de lidstaten zijn in essentie nationale markten waarbij er fundamentele barrières blijven bestaan om een internationale competitie mogelijk te maken. Wel is er op de financiële markten in Europa onder invloed van globalisering, deregulering en privatisering sprake van een sterke convergentie. De Europese eenwording heeft deze ontwikkeling alleen maar een duwtje in de rug gegeven. Competitie en technologische verbeteringen hebben geleid tot goedkopere producten.

I • • IN.!lIII'Y'1

II

De keerzijde van deze efficiency-verbetering is dat het financiële risico toeneemt. Volgens Bali (1994) leidt dit tot een cyclische instabiliteit op de financiële (woning)markten. Het lenen blijkt ook steeds meer pro-cyclisch te verlopen, waardoor marktschommelingen versterkt worden. Mede door deze ontwikkelingen vertonen ook de nationale woningmarkten steeds meer instabiliteit: pefioden van forse prijsstijgingen worden gevolgd door forse prijsdalingen (onder meer in Engeland, Finland, Zweden en Denemarken). Uiteraard raken deze ontwikkelingen in eerste instantie vooral de markt van koopwoningen. Ook Thomas, hoofd Studiedienst van de BNG, geeft aan dat corporaties alle reden hebben om zich met de Europese eenwording bezig te houden. Naast organisatorische problemen vraagt de komst van een Europese munt om een beleidsmatige bezinning van de corporaties. Zo zal de kredietwaardigheid in de EMU nog sterker dan nu het geval is een bepalende factor zijn voor de te betalen rentetarieven, aldus Thomas. Er wordt verwacht dat de monetaire unie een negatieve invloed heeft op de rente en inflatie in met name Nederland en Duitsland; de rente stijgt wellicht met 10 à 20 basispunten. Dit zal mede afhankelijk zijn van de inflatie beteugeling in de economisch minder sterke landen in de EG. Thomas verwacht dat door de komst van de EMU het kapitaal mobieler zal worden, waardoor de financieringsmogelijkheden worden verbreed. De financiers zullen de financiële positie van de corporaties en van de hele sector en hun toekomstige vooruitzichten eveneens kritischer bekijken (Klieverik, 1996, p.8-1O). De nieuwe positie waarin de sociale-huursector zich in West-Europa bevindt, heeft ook consequenties voor de wijze waarop het financieel beheer in het algemeen en de financiering van de voorgenomen activiteiten meer in het bijzonder worden vormgegeven. Hierbij is de rol van de overheid als verstrekker van leningen aan sociale verhuurders vrijwel verdwenen. Deze dienen zich nu rechtstreeks of via intermediaire organisaties op de kapitaalmarkt te begeven. Voor het verkrijgen van financiële middelen op de kapitaalmarkt, wordt het voor de sociale verhuurders steeds belangrijker een financieel verantwoorde bedrijfsvoering te ontwikkelen, waarbij financiële continuïteit en solvabiliteit, subsidies en garanties belangrijke voorwaarden zijn. Met name de kredietwaardigheid van de instellingen is in dit kader van belang. Deze kan op verschillende manieren worden vormgegeven. Zo kunnen afzonderlijke leningen geborgd worden door een grotere organisatie of de overheid, kunnen deze organisaties garant staan voor de bedrijfsvoering van een individuele verhuurder en kan de instelling een behoorlijk eigen vermogen (hoge solvabiliteit) aanleggen. Naast de kredietwaardigheid speelt voor financiers ook de invloed die de overheid op de woningmarkt uitoefent een belangrijke rol. Zo is het voor de risicobepaling van belang om te weten of nieuwbouwprojecten geheel op basis van marktcondities geëxploiteerd worden of dat de overheid een deel van de vaak onrendabele top via subsidies voor haar rekening neemt. Ook een stabiele huur- en woonuitgavenontwikkeling is in dit kader van belang. Zijn de huurders ook via ondersteunende huursubsidies op termijn nog in staat om de huren te blijven opbrengen, of dreigen er betalingsproblemen te ontstaan bij lage-inkomensgroepen en bestaat er de kans op een vlucht van midden- en hogere-inkomensgroepen naar de koopsector? Voor

2

financiers is het van groot belang dat er sprake is van een stabiele sociale-huursector, waarbij marktfluctuaties door onder andere overheidsregulatie kunnen worden opgevangen.

1.2 Doelstelling en onderzoeksvragen In paragraaf 1.1 werd de achtergrond voor een onderzoek naar de financiering in de sociale-huursector in West-Europa uiteengezet. Hierbij richten wij ons op de volgende zeven landen: Nederland, België, Engeland, Denemarken, Duitsland, Frankrijk en Zweden. De studie maakt onderdeel uit van het meerjarige onderzoeksproject "Vergelijkende studie naar volkshuisvestingssystemen in Europa" zoals dat in 1990 door het OTB werd gestart. Dit project resulteerde in studies naar het algemeen beleidskader (Boelhouwer en Van der Heijden, 1992), de financiële instrumenten (Papa, 1992), de internationale vergelijking van de woonuitgaven (Menkveld, 1992, 1993), de eigen woning in de EG (Haffner, 1992) en het woningbeheer in de huursector (Van de Ven, 1995). De onderhavige studie sluit nauw aan bij de laatstgenoemde deelstudie "Woningbeheer in de huursector" . Deze studie vormt het vertrekpunt van de analyses. Naast de vergelijking van de wijze waarop de financiering in de sociale-huursector in de zeven onderzoekslanden tot stand komt, worden tevens de verschillen in de structuur van de sociale-huursector in beeld gebracht. De doelstelling van het onderzoek luidt als volgt:

Het doel van het onderzoek is om een algemeen beeld van ieder van de onderzoekslanden te verkrijgen, dat voldoende inzicht geeft om te kunnen vaststellen of de sociale-huursector in de diverse landen mogelijk interessant is voor externe investeerders om leningen aan te verstrekken . De aanleiding en de doelstelling van het onderzoek resulteren in de volgende onderzoeksvragen:

a)

Hoe is de institutionele structuur van de sociale-huursector in de zeven onderzoekslanden vormgegeven?

In het kort wordt aangegeven welke categorieën sociale-verhuurders actief zijn en welk marktaandeel zij zowel in de bestaande woningvoorraad als de nieuwbouw bezitten.

b)

Op welke wijze verstrekt de overheid financiële steun aan de sociale-huursector in de vorm van zowel object- als subjectgebonden subsidies en eventuele fiscale steun?

In het kort wordt de overheidsbetrokkenheid in de sociale-huursector vastgesteld. Naast de verstrekking van objectsubsidies bij nieuwbouw, gaat het onder meer om de wijze en de omvang waarmee individuele huurders via subjectsubsidies onder3

'l steund worden. Daarnaast wordt een indicatie gegeven van de omvang van het gesubsidieerde nieuwbouwprogramma en het aandeel subsidie per woning dat verkregen kan worden. c)

Hoe is de publieke controle op de bedrijfsvoering van sociale verhuurders in de zeven onderzoekslanden vormgegeven?

In deze onderzoeksvraag staan de organisatievorm en de juridische achtergronden hiervan in de sociale-huursector centraal. Met name de wijze waarop de verantwoordelijkheidsstructuur georganiseerd is en de wijze waarop het publieke toezicht functioneert , worden in dit kader toegelicht. d)

Op welke wijze geschiedt de financiering van nieuwbouw- en verbeteractiviteiten door sociale verhuurders in de zeven onderzoekslanden ?

In deze onderzoeksvraag wordt vastgesteld welke actoren de financiering van nieuwbouwprojecten in de sociale-huursector voor hun rekening nemen en tegen welke condities dit gebeurt. e)

Hoe is de risico- en garantiestructuur in de sociale-huursector in de zeven onderzoekslanden opgebouwd?

Hierbij is de wijze waarop de borging- en garantiestructuur in de sociale-huursector is vormgegeven onderwerp van studie. Het gaat hierbij zowel om de specifieke leningen voor concrete nieuwbouwprojecten, als om de financiële positie van de sociale verhuurder als organisatie, respectievelijk de sector als geheel.

fJ

Welke voorwaarden gelden er voor het verkrijgen van leningen door sociale verhuurders in de zeven onderzoekslanden en welke risico 's kunnen er onderkend worden?

In deze onderzoeksvraag komen de specifieke eisen aan de orde waaraan de sociale verhuurders in de zeven onderzoekslanden moeten voldoen om van de financiële instellingen in hun land een lening te ontvangen. g)

Wat is bij benadering de omvang van de jaarlijkse financieringsbehoefte van de sociale verhuurders in de zeven onderzoekslanden ?

De jaarlijkse financieringsbehoefte wordt afgeleid van de totale nieuwbouwproductie door sociale verhuurders en het aandeel geleend geld dat hiermee gemoeid is. h)

4

Hoe verhouden zich de rentetarieven voor leningen aan sociale verhuurders in de zeven onderzoekslanden ?

Bij de beantwoording van deze vraag wordt ernaar gestreefd om een gemiddelde per onderzoeksland aan te geven . Wanneer er zich sterke fluctuaties binnen een land voordoen wordt dit eveneens toegelicht. i)

Welke aanbieders van kapitaal aan de sociale verhuurders zijn actief in de onderzoekslanden en wat is hun marktaandeel?

Bij de beantwoording van deze onderzoeksvraag geven wij een korte omschrijving van de diverse bij de financiering betrokken organisaties. j)

Welke West-Europese landen zijn interessant voor externe kapitaalverstrekkers?

De verkregen antwoorden op de vorige onderzoeksvragen geven een eerste indruk van de mogelijkheden voor externe kapitaalverstrekkers kapitaal voor nieuwbouwactiviteiten aan sociale verhuurders ter beschikking te stellen.

1.3

Onderzoeksaanpak

Het onderzoeksproject werd uitgevoerd door het Onderzoeksinstituut OTB van de Technische Universiteit Delft in samenwerking met de School of the Built Environment van de De Montfort University in Leicester (UK). Het Onderzoeksinstituut OTB en de De Montfort University werken samen in het kader van het Centre for Comparative Housing Research, zoals dat in het voorjaar van 1996 in Leicester officieel van start ging. De landenhoofdstukken over Engeland en Duitsland werden door de Montfort University samengesteld en de overige hoofdstukken door het OTB. Voor de beantwoording van de in de vorige paragraaf genoemde onderzoeksvragen werd de volgende werkwijze gevolgd . Allereerst voerden we een literatuuronderzoek uit. De basis hiervoor werd gevormd door twee recente publicaties van het OTB en de De Montfort University : Vergelijkende studie naar volkshuisvestingssystemen in Europa : woningbeheer in de huursector (Van de Ven, 1995) en Housing Policy and Rented Housing in Europe (Oxley en Smith, 1996). De relevante informatie uit deze studies werd aangevuld met recente beleidsdocumenten, onderzoeksrapporten en statistische data waarin specifiek aandacht besteed wordt aan de financiering van de sociale-huursector in West-Europa. Omdat niet alle vragen op basis van deze aanpak beantwoord konden worden, werd er vervolgens een vragenlijst opgesteld. Deze werd naar een aantal contactpersonen in de zeven onderzoekslanden gezonden. Benaderd werden onder andere overheidsinstanties, koepels van sociale verhuurders , financiële instanties en wetenschappelijke instituten. Uit ieder land werden verschillende vragenlijsten en documenten retour ontvangen. Deze werden vervolgens onderling vergeleken en in de landenhoofdstukken verwerkt . Met nadruk wijzen wij er op dat het hier slechts een vooronderzoek betreft. De aangesneden problematiek is dusdanig complex en aan veranderingen onderhevig, dat het voor een meer gedetail-

5

leerde vergelijking op onderdelen noodzakelijk is een aantal bezoeken in de onderzoekslanden af te leggen.

1.4

Opbouw van het rapport

In de hoofdstukken 2 tot en met 8 zijn de zeven landenbeschrijvingen opgenomen. Hierbij is voor een uniforme rapportage gekozen, zodat per onderwerp steeds de betreffende paragraaf in ieder land geraadpleegd kan worden. Zo is in paragraaf 2 de institutionele structuur van de woningmarkt weergegeven, waarbij wij met name aandacht besteden aan de positie van de sociale-huursector. In het kort beschrijft paragraaf 3 hoe het toezicht op de sociale verhuurders in ieder land is vormgegeven. De subsidiëring van de sociale-huursector komt uitgebreid aan bod in paragraaf 4. Hierbij onderscheiden wij de objectsubsidiëring en de exploitatie van woningen enerzijds en de huursubsidie en huurprijsvaststelling anderzijds. Paragraaf 5 kan beschouwd worden als het belangrijkste onderdeel van onze rapportage . Hierin staat de financiering van de sociale-huursector centraal. Veel van de informatie uit deze paragraaf is afkomstig uit de enquête. Aanvullend hierop komen in paragraaf 6 de risico- en garantiestructuur in de sociale-huursector uitgebreid aan bod. Tenslotte geeft de slotparagraaf van ieder hoofdstuk steeds inzicht in de finimcieringsmogelijkheden die zich voor externe financiers voordoen. Deze zijn gebaseerd op de informatie uit de voorafgaande paragrafen, waardoor deze afsluitende paragraaf ook het kenmerk heeft van een korte samenvatting. In hoofdstuk 9 passeren tenslotte de antwoorden op de in paragraaf 1.2 geformuleerde onderzoeksvragen in het kort de revue .

6

2

NEDERLAND V. Gruis

2.1

Inleiding

Non-profitverhuur komt in alle Westeuropese landen voor. Nederland neemt echter een unieke positie in: het aandeel non-profithuurwoningen is zeer groot. De socialehuursector heeft een omvang van 39,9% (ultimo 1993) van de totale woningvoorraad . Daarnaast is er een eigen-woningsector van 45 ,8% en een particuliere of commerciële huursector met een aandeel van 12,8% (zie ook tabel 2.1) . Naast de grote omvang van de sociale-huursector is een belangrijk kenmerk van de Nederlandse woningmarkt, dat het beheer van sociale-huurwoningen voor het grootste deel in handen is van particuliere organisaties, zoals woningcorporaties (Van de Ven, 1995, p.12). De ontwikkelingen in het volkshuisvestingsbeleid in Nederland staan, sinds het verschijnen van de Nota Volkshuisvesting in de Jaren Negentig (MVROM, 1989) in het teken van deregulering, decentralisatie en verzelfstandiging. Het nieuwe beleid behelst de decentralisatie van bevoegdheden, verantwoordelijkheden en risico's van het Rijk naar gemeenten en provincies en de verzelfstandiging van woningcorporaties en (organisaties van) woonconsumenten. De wettelijke uitwerking van het nieuwe beleid van decentralisatie en verzelfstandiging is te vinden in onder andere het BBSH (Besluit Beheer Sociale Huursector) , het BWS (Besluit Woninggebonden Subsidies) en de Huisvestingswet. Het BBSH (van kracht sinds 1993) regelt de taken van en het toezicht op woningcorporaties. Het vergroot de beleidsvrijheid van de corporaties. Met de invoering ervan zijn voorschriften vooraf vervangen door verantwoording achteraf. Verder bevat het BBSH de essentie van de huursombenadering, waarmee de corporaties meer vrijheid hebben gekregen bij het vormen van het huurbeleid. Met het BWS (sinds 1992) werd vooral de decentralisatiegedachte gerealiseerd. Het BWS geeft gemeenten meer beleidsvrijheid. Zij krijgen rechtstreeks het budget voor het nieuwbouwprogramma en voor de verbetering van vooroorlogse woningen. Ook samenwerkende gemeenten kunnen in het BWS in regionaal verband budgethouder worden. De decentralisatie van de volkshuisvesting staat immers in sterke mate in het teken van regionalisering . 7

'AI

Tabel 2.1

_Wl'.-

De Nederlandse woningvoorraad naar eigendom, per 1-1-1994, percentages

Eigenaar Eigenaar-bewoner Particulier persoon Particuliere instelling (niet-woningcorporatie) Woningcorporatie Overheid/gemeente Onbekend Absoluut (x 1000)

Percentage

45,8 7,9 4 ,9 36,8 3. 1 1,4 6.306,7

Bron: WBO 1993/1994 , OTB-bewerking.

De Huisvestingswet luidt een nieuw tijdperk in op het gebied van de woonruimteverdeling . Ook hier krijgt de decentralisatie vonn . Gemeenten kunnen regionaal gaan samenwerken en krijgen de mogelijkheid om taken over te hevelen naar corporaties (Van de Ven, 1995, p. ll).

2.2

De institutionele structuur

In Nederland is het beheer van de sociale-huurwoningen voor het overgrote deel in handen van woningcorporaties. Woningcorporaties zijn particuliere instellingen die woningen bouwen en beheren op non-profitbasis. Zij zijn uitsluitend werkzaam in het belang van de volkshuisvesting . Op grond van de Woningwet erkent de minister de woningcorporaties als Toegelaten Instellingen die in aanmerking komen voor subsidies. Er zijn ongeveer 880 woningcorporaties in Nederland met zo'n twee miljoen woningen in eigendom. Het grootste deel ervan heeft één gemeente als werkgebied, enkele opereren op regionaal of landelijk niveau. Sinds het midden van de jaren negentig neemt overigens het aantal regionaal toegelaten instellingen sterk toe. Woningcorporaties kennen de rechtsvonn van vereniging of stichting. Het belangrijkste verschil is dat bij verenigingen de huurders tevens lid zijn van de woningcorporatie en dat zij vertegenwoordigd zijn in een ledenraad. In het kader van de verzelfstandiging worden veel verenigingen omgezet in stichtingen. Daarbij gaat de directie veelal het bestuur vonnen. De taken van het oude bestuur worden overgenomen door een raad van toezicht. Aangezien een stichting geen leden heeft, verliezen de voonnalige verenigingsleden hun inspraak zoals zij die op de ledenvergadering konden doen gelden. In het BBSH is overigens vastgelegd dat woningcorporaties de huurders moeten betrekken bij het beleid . Daarbij kan de inspraak van de huurders worden geregeld in een overeenkomst die voor zowel huurders als corporatiebestuur bindend is (Van de Ven, 1995, p.13).

8

Naast de corporaties beheren de gemeenten ook sociale-huurwoningen (3,1 % van de totale woningvoorraad (WBO, 1993/94». Veel gemeentelijke woningbedrijven zijn echter bezig dezelfde wettelijke status - die van Toegelaten Instelling - als de woningcorporaties te verkrijgen. De gemeentelijke woningbedrijven verschillen dan niet meer van de woningcorporaties (Van Omme, 1992). Tussen Rijk, gemeenten en woningcorporaties bestaan vele relaties. Op nagenoeg alle terreinen van bouwen beheer vindt tussen Rijk, gemeenten en woningcorporaties overleg plaats. Op nationaal niveau zijn de woningcorporaties georganiseerd in twee landelijke koepelorganisaties: de Nationale Woningraad (NWR) en het Nederlands Christelijk Instituut voor Volkshuisvesting (NCIV). Daarnaast zijn er het Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting (CFV) en het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW) . Het CFV heeft tot taak de financieel zwakkere corporaties te ondersteunen, zo nodig te saneren. Het WSW heeft tot taak door garantstelling de risico's voor de financiële instellingen bij het verstrekken van leningen te verkleinen en daardoor de kosten van leningen te verlagen, dan wel de beschikbaarheid van krediet te vergroten. Op plaatselijk niveau (en soms ook op regionaal niveau) zijn er vaak samenwerkingsverbanden tussen corporaties, soms in federaties geformaliseerd . In afbeelding 2.1 is de structuur van de sociale-huursector in Nederland weergegeven (Van der Schaar, 1991, p.384) .

Afbeelding 2.1 Het non-profitbestel in Nederland belangenbehartiging ---~Î

het Rijk J'------,-_I,h

I

waarborgfonds

subsidies

centraal fonds

de gemeente

I

regelgeving! toezicht

sanering

L

dienstverlening'------7I '----.."..-----'

Bron: Van der Schaar, 1991, p.384.

9

'I

2.3

Het toezicht

Het toezicht op woningcorporaties is geregeld in het BBSH . Het BBSH formuleert vier verantwoordingsgebieden waarop corporaties worden getoetst. zijnde: - de huisvesting van de doelgroep; - de kwaliteit van de woningvoorraad; - de betrokkenheid van de huurders bij beheer en beleid; - de (financiële) continuïteit van de bedrijfsvoering. Binnenkort zullen hier twee verantwoordingsgebieden aan worden toegevoegd (Van Noordenne , 1996; Kellersmann, 1996), namelijk: - de leefbaarheid (van de woonomgeving); - het maatschappelijk rendement. De corporaties moeten over deze punten jaarlijks verslag doen in een volkshuisvestingsverslag èn in een financieel verslag. Het toezicht op de corporaties wordt uitgevoerd door de gemeenten en vindt achteraf plaats. Gemeenten hebben niet de bevoegdheid om vooraf prestatiecriteria voor te schrijven. Het besluit gaat ervan uit dat de corporaties en de gemeenten, die de prestaties moeten beoordelen, in onderling overleg nadere afspraken maken over de gewenste prestaties (MVROM, 1992). Indien het oordeel van de gemeente negatief is, kan de gemeente dat standpunt aan de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) kenbaar maken. Alleen de minister kan in het kader van het toezicht sancties aan corporaties opleggen. Sommige woningcorporaties opereren ook buiten de gemeentegrenzen. Op deze landelijk toegelaten instellingen houdt de minister rechtstreeks toezicht (NWR, 1993) . Er zijn uitzonderingen op het toezicht achteraf: de zogenaamde besluiten van aanmerkelijk belang. Dit zijn in principe alle besluiten inzake het verwerven, bezwaren, vervreemden of slopen van woningen en het verwerven van een financieel belang of bestuurlijke zeggenschap in een andere rechtspersoon (bijvoorbeeld een samenwerkingsverband met andere corporaties). In dergelijke gevallen is vooraf toestemming van de gemeente nodig . Het BBSH stelt overigens dat corporaties in overleg met de gemeente de lijst met besluiten van aanmerkelijk belang kunnen inperken. Daarbij kan vooral worden gekeken naar de financiële of volkshuisvestelijke risico's (NWR, 1993).

2.4

De subsidiëring van de sociale-huursector

objectsubsidiëring en exploitatiesubsidies Sinds 1992 subsidieert de overheid de bouw van sociale-huurwoningen met gelden uit het Besluit Woninggebonden Subsidies (BWS). In 1995 is dit subsidiestelsel

10

vereenvoudigd. Voorheen werden de subsidies verdeeld over vier budgetten (Van de Ven, 1995, p.19): - een budget jaarlijkse bijdragen voor sociale-huurwoningen, voor sociale-koopwoningen en voor ingrijpende verbetering van vooroorlogse woningen; - een budget toeslagen voor plaatselijk verschillende omstandigheden; - een budget toeslagen voor huurverlaging; - een budget huurwoningen van beleggers- en premiewoningen (licht gesubsidieerde woningen). Met het BWS'95 is er sprake van een integraal budget, dat het Rijk stort in gemeentelijke en regionale volkshuisvestingsfondsen (Heerma, 1993). Het nieuwe stelsel luidt de overgang in van generiek beleid naar een specifiek beleid. Het budgetteren en toekennen van de middelen wordt maatwerk, afhankelijk van de plaatselijke omstandigheden. De toekomstige budgethouders (gemeenten en regio's) kunnen uit een volkshuisvestingsfonds daar subsidiëren waar de behoefte het grootst is. Bovendien worden hun bevoegdheden uitgebreid. Het budget wordt gevoed op basis van vier subsidiestromen: - stimulering van nieuwbouw; - stimulering van ingrijpende voorzieningen aan (particuliere) huurwoningen; - toeslagen voor plaatselijk verschillende omstandigheden; - bereikbaarheidstoeslagen. De omvang van de subsidiestromen wordt landelijk vastgesteld op basis van normbedragen. Het BWS'95 maakt een einde aan de periodieke exploitatiesubsidies. Er worden geen jaarlijkse bijdragen tijdens de exploitatie uitgekeerd, maar enkel een eenmalige bijdrage bij aanvang van de exploitatie. Voor 90% van de nieuwbouw van socialehuurwoningen wordt een stimuleringsbijdrage van f 5.000,- beschikbaar gesteld. Voor de middeldure woningen zal voor 45% van de nieuwbouw een stimuleringsbijdrage van f 5.000,- beschikbaar worden gesteld. De bereikbaarheidstoeslagen zijn bedoeld om in de nieuwe uitleggebieden (de VINEX-locaties) de sociale-huurwoningen (financieel) bereikbaar te maken voor grote gezinnen en de laagste inkomensgroepen. Zo wordt ook een gedifferentieerde samenstelling van de voorraad bevorderd. De toeslagen voor plaatselijk verschillende omstandigheden zijn mede bedoeld voor de bouw van duurdere woningen in bestaand stedelijk gebied, met name in stadsvernieuwingsgebieden. Ook hier is het doel een gedifferentieerde samenstelling van de voorraad te bevorderen. Het BWS'95 is tevens een overgang naar woningbouw zonder subsidie. In de toekomst zullen partijen in de volkshuisvesting hun bestuurlijke en financiële problemen zelf moeten oplossen (Van de Ven, 1995, p .19). Met de zogenaamde brutering zijn overigens al een groot deel van de objectsubsidieverplichtingen van het Rijk komen te vervallen. Objectsubsidies die vanaf 1 januari 1995 nog zouden zijn verstrekt aan toegelaten instellingen op grond van regelingen van voor de invoering van het BWS in 1992 zijn gesaldeerd met de bij deze instellingen nog uitstaande rijksleningen (Van Middelaar, 1995). 11

mu . . . . . . . . . "!dil,.

Met de afschaffing van de objectsubsidies zullen corporaties zelf eventuele onrendabele toppen bij het investeren in sociale-huurwoningen moeten opvangen. In dit verband is de zogenaamde revolving fund gedachte van belang. De overheid ziet de corporatiesector als een revolving fund, dat zichzelf zonder overheidssubsidie in stand zou moeten kunnen houden (Van Dieten. 1996). De revolving fund gedachte houdt in dat gerealiseerde en nog te realiseren reserves in de sociale-huursector weer worden ingebracht in de sector; woningcorporaties subsidiëren volgens deze gedachte zichzelf. De revolving fund gedachte geldt zowel op het niveau van de individuele woningcorporatie als op het niveau van de hele sector. Individuele woningcorporaties moeten rendementen die gerealiseerd worden door de exploitatie van de bestaande voorraad, gebruiken voor (onrendabele) investeringen in de kwaliteit van de voorraad, nieuwbouw en leetbaarheid. Op sectorniveau kan er verevening plaatsvinden tussen de middelen van rijke en arme woningcorporaties. Rijke corporaties kunnen arme corporaties bijvoorbeeld 'collegiaal' financieren, wat betekent dat ze geld lenen aan de arme collega tegen een rente die net onder het markttarief ligt. Ook het CFV kan hierbij een rol spelen. De jaarlijkse bijdragen van corporaties hebben ertoe geleid dat het CFV een aardig deel van het vermogen van de sector beheert, wat mogelijk gebruikt zou kunnen worden voor de realisering van een revolving fund op sectomiveau. In principe gebeurt dit reeds wanneer het CFV financiële steun geeft aan een noodlijdende corporatie (zie paragraaf 2.6). Als de sector erin slaagt als revolving fund te opereren, zou er sprake zijn van een unieke situatie, waarin er sociale huisvesting wordt gerealiseerd, zonder dat er sprake is van uitgebreide subsidiëring door de overheid. huursubsidie en huurprijsvaststelling Om de bereikbaarheid van passende huisvesting voor de doelgroep te bevorderen bestaat in Nederland het systeem van de individuele huursubsidie (IHS). In Nederland hebben zowel bepaalde huurders van sociale- als van particuliere huurwoningen recht op de IHS. Het doel van de IHS is het bevorderen van de betaaibaarheid van het wonen voor bepaalde inkomensgroepen. Het systeem is sinds 1 juli 1975 van kracht. De gedachte is dat de hoogte van de huurprijs in redelijke mate moet zijn afgestemd op de hoogte van het huishoudinkomen. Voor huurprijs en inkomen zijn maximale grenzen gesteld om nog voor subsidie in aanmerking te komen. Per inkomensklasse worden normhuren onderscheiden. Voor een uitgebreide beschrijving van de werking van de regeling wordt verwezen naar Papa (1992, P.19 en verder). Om de (rijks)uitgaven voor de IHS in toom te houden wordt sinds een aantal jaren in principe geen woning toegewezen, wanneer de subsidie bijdrage een bedrag van f 300,- per maand overschrijdt (prijspeil 1994). Deze beperking geldt niet voor woonruimte voor ouderen die een aangepaste of gelijkvloerse woning nodig hebben en ook niet voor gehandicapten (Van de Ven, 1995, p.23) Momenteel is er een discussie gaande over de toekomstige vormgeving van de IHS. Staatssecretaris Tommel stelt een omvangrijke wijziging van het huursubsidiestelsel voor, die per 1 juli 1997 moet ingaan. Dit voorstel richt zich op het toespitsen van de IHS voor de laagste inkomensgroepen. In het voorstel worden de lokale verant12

fIITll'],

woordelijkheden aangescherpt. Via prestatie-afspraken zal tot een stringente woningtoewijzing aan huishoudens van de doelgroep worden gekomen. Hierbij worden nieuwe aftoppingsgrenzen gehanteerd. Woningen met een huur boven deze aftoppingsgrenzen mogen in principe slechts in uitzonderlijke gevallen aan huishoudens behorend tot de doelgroep worden toegewezen. In het voorstel wordt bij het vaststellen van de aftoppingsgrenzen - naast het inkomen - ook rekening gehouden met de grootte van het huishouden (Bouwmans, 1996). De huurprijsvaststelling wordt voor een belangrijk deel bepaald door het overheidsbeleid. De overheid legt wettelijke beperkingen op aan de toegestane huur en huurstijging . Deze beperkingen worden geregeld via de huursombenadering en het Woningwaarderingsstelsel (WWS) . Binnen deze wettelijke beperkingen en de beperkingen vanuit de markt wordt de huur vastgesteld door de corporatie (Gruis, 1996). De huursombenadering is geregeld in de Huurprijzenwet Woonruimte (HPW), het Besluit Huurprijzen Woonruimte en het BBSH. De huursombenadering biedt aan corporaties de mogelijkheid om de huurstijging per woning te variëren. Bij de jaarlijkse huurverhogingsronde op 1 juli mogen de corporaties per woning bepalen met hoeveel procent de huur verhoogd wordt (of verlaagd) . Als deze maar niet stijgt met meer dan een door de minister vastgesteld percentage en als de totale huursom van de corporatie maar stijgt met een percentage tussen twee door de minister vastgestelde percentages (SEV, 1992) . Bij mutatie kunnen corporaties de huren eventueel extra verhogen. Maar ook dan moet de huurstijging van de hele corporatie binnen de wettelijk toegestane huursom blijven. Woningen kennen ook een maximaal redelijke huur volgens het WWS, wat eveneens geregeld is in de HPW. Het WWS heeft op zowel de non-profitsector als de profitsector betrekking. In dit stelsel worden verschillende kwaliteitsaspecten van een woning op punten gewaardeerd. Op basis van het aantal punten wordt de maximaal redelijke huur voor een woning bepaald. De werkelijke huur mag niet boven de maximaal redelijke huur komen. De huurhoogte wordt, binnen de beperkingen vanuit de wet en de markt, verder bepaald door de mate waarin de investeringen kunnen worden terugverdiend . Voor corporaties is daarbij voornamelijk van belang of zij aan hun aflossingsverplichtingen kunnen voldoen en in hoeverre er atboekingen van het eigen vermogen noodzakelijk zijn door onrendabele toppen bij de investering. De mate waarin corporaties onrendabele toppen kunnen verdragen, hangt af van de financiële situatie van de individuele corporatie, de eisen die financiers daaraan stellen en de mate waarin de sector als geheel als revolving fund zal gaan opereren.

2.5 De financiering in de sociale-huursector Nieuwbouwwoningen in de sociale-huursector in Nederland worden voornamelijk gefinancierd met vreemd vermogen. Slechts een klein deel wordt gefinancierd met eigen vermogen en met de invoering van het BWS'95 is de subsidiëring van 13

nieuwbouwwoningen beperkt. Geschat is dat ongeveer 83 % van de stichtingskosten van een sociale nieuwbouwwoning wordt gefinancierd met vreemd vermogen, zo'n 9% met eigen vermogen en gemiddeld ongeveer 8% met BWS-subsidie (OTBenquête financiering sociale-huursector 1996). De leningen worden door woningcorporaties aangetrokken op de kapitaalmarkt. In het verleden waren het voornamelijk de institutionele beleggers, die als geldgever actief waren in de woningbouw sector. Dit is niet zo vreemd, aangezien met name pensioenfondsen en verzekeraars met enige mate van bestendigheid aanwezig zijn in het lange segment van de kapitaalmarkt (looptijden langer dan 10 jaar). Sinds kort zijn ook banken toegetreden tot de groep van financiers van deze sector. Naast beleggers en banken zijn ook gemeenten (beperkt) actief als leningverschaffers aan corporaties. Ook corporaties zelf gaan optreden als financier van de eigen sector. Corporaties die geconfronteerd worden met een vermogensoverschot, wensen dit te beleggen in de eigen sector (Spijkers, 1994). Vroeger verstrekte ook het Rijk leningen aan woningcorporaties. In de jaren tachtig zijn de staatsleningen echter systematisch vervangen door kapitaalmarktIeningen (Priemus, 1996). Vanaf 1988 worden er geen rijksleningen meer verstrekt (Van Hees, 1996). Met de bruteringsoperatie behoren ook de nog uitstaande rijksleningen tot het verleden (zie paragraaf 2.4). Voor financiering van nieuwbouw zijn in de sociale-huursector vooral annuïtaire leningen gebruikelijk. Daarnaast worden ook fixe leningen afgesloten. De meest gebruikelijke leningen kennen een looptijd van 30 tot 40 jaar. De rente wordt daarbij voor een periode van 10 jaar of meer vastgelegd (OTB-enquête financiering socialehuursector 1996). De leningen kunnen (voornamelijk dankzij de garantiestructuur via het WSW en CFV) tegen vrij gunstige rente en voorwaarden worden verkregen, zowel ten opzichte van andere non-profitsectoren als het buitenland (Spijkers, 1994; Gruis , 1996). In 1995 werden de leningen afgesloten tegen een gemiddelde rente van 7,5%, zo'n 0,25% boven de rente op staatsleningen. Ook werden er in enkele gevallen leningen door gemeenten verstrekt. Een door de gemeente op de kapitaalmarkt aangetrokken lening is ongeveer 15 basispunten duurder dan een staatslening. (OTB-enquête financiering sociale-huursector 1996). Financiers stellen bij het verstrekken van een lening doorgaans de eis tot garantstelling door het WSW . Naast de eis tot garantstelling doen veel financiers nog een aanvullende toets . Zij doen deze aanvullende toetsing omdat het WSW verder gaat in de garantstelling dan sommige financiers willen lenen en om keuzes tussen corporaties mogelijk te maken. De aanleiding voor de toets ligt in het recente verleden, toen een aantal corporaties in financiële problemen dreigde te komen. Deze problemen werden door bemiddeling van de overheid voorkomen, maar daarbij moesten ook financiers een veer laten door de vervroegde aflossing van hoogrentende leningen. De bereidheid tot het verschaffen van leningen is in belangrijke mate afhankelijk van de solvabiliteit (uitgedrukt in de verhouding tussen eigen en totaal vermogen). Financiers kijken in eerste instantie naar de solvabiliteit bij waardering op basis van de historische kostprijs, onder toepassing van de minimumwaarderingsregel. Deze stelt dat woningen waarvan de bedrijfswaarde duurzaam lager is dan de waarde op basis van de historische kostprijs, gewaardeerd moeten worden tegen de bedrijfs14

waarde . De solvabiliteitseis die financiers stellen zal per situatie verschillen. Hij zal afhangen van andere elementen in de toetsing zoals de marktpositie van het bezit, de liquiditeit, de rentabiliteit, de kwaliteit van het management en de bedrijfswaarde. Een corporatie kan in ieder geval verwachten dat zij wordt afgezet tegen het landelijke gemiddelde (hoewel er geen eenduidig beeld lijkt te zijn van het landelijke gemiddelde; percentages variëren in diverse bronnen van 7% tot 10%). Globaal kan worden gesteld dat de solvabiliteitseisen bij waardering op basis van de historische kostprijs zich bewegen tussen een minimum van 5 % en een streefpercentage van 10% tot 15% (Gruis, 1996). Niet alle financiers stellen aanvullende eisen op de garantstelling door het WSW. Het WSW verleent borging totdat de solvabiliteit bij waardering tegen bedrijfswaarde, berekend volgens WSW-normen of voorzichtiger, negatief wordt. De solvabiliteit is bij waardering tegen bedrijfswaarde van het totale woningbezit hoger dan bij waardering op basis van de historische kostprijs, onder toepassing van de minimumwaarderingsregel. Corporaties kunnen daardoor in principe de volledige bedrijfswaarde (berekend volgens de WSW-normen) inzetten of belenen. Wel verliezen zij, indien zij dan bij waardering op basis van de historische kostprijs onder de daarbij geldende normen komen, de mogelijkheid tot het maken van een keuze tussen financiers op de kapitaalmarkt. Dit kan ongunstig zijn voor de continuïteit van een corporatie (Gruis, 1996). Het zou ook ongunstig kunnen zijn voor de prijsvorming bij het aantrekken van leningen, maar op de huidige kapitaalmarkt wordt bij leningen aan corporaties vrijwel geen prijsverschil gemaakt. De jaarlijkse financierings-

Tabel 2.2

Ontwikkeling van de jaarlijkse nieuwbouwactiviteiten in de socialehuursector in vergelijking met het totaal aantal nieuwbouwwoningen in Nederland, 1983-1995 en voorgenomen productie 1996-1997 Aantal gereedgekomen Aantal gereedgekomen sociale-huurwoningen woningen

1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

52 .611 49.233 34.596 35.770 35.851 40.197 35.976 28.449 22.514 25.064 22.360 22.431 23.758 20.000 22.000

111.127 112 .732 98 . 131 103.330 110.091 118.446 111.233 97.384 82 .888 86 . 164 83 .689 87 .369 93.836

Aandeel socialehuurwoningen ( %) 47 44 35 35 33 34 32 29 27 29 27 26 25

Bron: CBS, Maandstatistiek Bouwnijverheid , maart 1996.

15

behoefte heeft een relatie met de omvang van het nieuwbouwprogramma. In tabel 2.2 is de ontwikkeling van de nieuwbouw van sociale-huurwoningen in Nederland weergegeven. Voor 1996 en 1997 is het niet mogelijk om een onderscheid tussen sociale-huurwoningen en sociale-koopwoningen aan te brengen. Wij hebben aangenomen dat in 1996 en 1997 ongeveer 6.000 tot 4.000 socialekoopwoningen gerealiseerd zullen worden. In 1995 waren dat er nog 8.000. De dalende lijn die te bespeuren valt in de productie van deze woningen is door ons doorgetrokken. De komende jaren worden van corporaties flinke bouwinspanningen verwacht. In het Nationaal Programma Volkshuisvesting, dat is opgesteld door de beide koepelorganisaties, is voor de periode 1996-2000 een doelstelling opgenomen van 100.000 te realiseren goedkope huurwoningen (met een huurprijs onder de 700 gulden per maand, prijspeil 1 januari, 1995) (Priemus, 1996). In totaal gaat het om zo'n 217 .000 woningen tot 2010. Hiermee is ongeveer 30 miljard gulden gemoeid, waarvan 3,1 miljard onrendabel. Verwacht wordt dat corporaties tot 2010 in totaal zo'n 60 miljard gulden moeten investeren in nieuwbouw, woningverbetering, duurzaam bouwen, sloop en het bevorderen van de leefbaarheid. Van dat bedrag is zo'n 20 miljard gulden onrendabel (NCIV, 1996). Het is overigens de vraag of woningcorporaties voldoende zullen investeren in nieuwbouwwoningen. In 1988 zijn voor institutionele beleggers de objectsubsidies voor nieuwbouw nagenoeg afgeschaft. Sindsdien hebben zij amper geïnvesteerd in nieuwe huurwoningen. Woningcorporaties komen nu in dezelfde positie terecht als institutionele beleggers, wat de investeringen in nieuwe huurwoningen betreft. Zeker als de lange-termijnrente zou stijgen, dreigt er een tekort aan initiatieven tot nieuwbouw in de huursector (Priemus, 1995). Een andere nuancering op de verwachte financieringsbehoefte volgt uit een toename van de verkoop van sociale-huurwoningen. Met verkoop van woningen kunnen woningcorporaties boekwinsten maken en financiële middelen in liquide vorm beschikbaar krijgen. Bij een toename van de verkoop van woningen vermindert dus de afhankelijkheid van de kapitaalmarkt. Het ministerie van Volkshuisvesting heeft onlangs een prognose-model ontwikkeld, dat inzicht biedt in de te verwachten ontwikkeling van de financiële positie van de sociale-huursector op langere termijn in relatie tot de investeringsopgave en het huurbeleid. Het model geeft een prognose van de ontwikkeling van de vermogenspositie van de sociale-huursector voor de periode 1995-2009, uitgaande van verschillende scenario's voor de huurstijging, inflatie en rente. Uit de uitkomsten van het prognosemodel blijkt dat de vermogenspositie in 2009 sterk afhankelijk is van de huurstijging, inflatie en rente. Een gevoeligheidsanalyse geeft aan dat: - een procent hogere/lagere huurstijging in de betreffende periode leidt tot een mutatie van de Algemene bedrijfsreserve (ABR) anno 2009 met f 30 mld (ceteris paribus); - een procent hogere/lagere rente leidt tot een mutatie met f 25 mld (c .p.); - een procent hogere/lagere inflatie leidt tot een mutatie met f 15 mld (c.p.).

16

........

M I ( ril

I

'II ! I !

t"

t

I I

11 ! 1

ct \ '\

I I'ITJWIJ .............

iJ

. ,. . . . . . .

iA .. I

. . . . . . . I. . . .

Afhankelijk van de in het prognosemodel gehanteerde scenario's wordt in 2009 een eigen vermogen van de sector voorzien dat varieert van - f 15 mld tot + f 19 mld (Tommei , 1996) . Er kunnen echter flinke kanttekeningen worden geplaatst bij de geldigheid van de uitkomsten. De belangrijkste kritiek op het model is dat het uitgaat van de boekhoudkundige waarderingsregels volgens de voorkeur van de Raad voor de Jaarverslaggeving . Hierdoor blijft de samenhang tussen de investeringen, de huurontwikkeling en de ontwikkeling van het eigen vermogen beperkt. Doordat bij het model wordt uitgegaan van waardering van de woningen op basis van de historische kostprijs, wordt slechts beperkt rekening gehouden met de toekomstwaarde (bedrijfswaarde) van de woningvoorraad na 2009 (zie ook De Reyger, 1996).

2.6 De risico- en garantiestructuur in de sociale-huursector In het BBSH is vastgelegd dat woningcorporaties verantwoordelijkheid dragen voor het waarborgen van hun financiële continuïteit. Woningcorporaties worden hierop achteraf beoordeeld door de gemeente. De verzelfstandigde positie van woningcorporaties in Nederland betekent enerzijds meer beleidsvrijheid, maar daartegenover staat dat ze nu zelf de risico's dragen en dat het beleid dus financieel verantwoord moet zijn (Bouw mans , 1995) . De financiële weerbaarheid van de woningcorporatie zelf is dus de eerste buffer om financiële risico's op te vangen. Er is dan ook een toenemende ervaring en deskundigheid bij woningcorporaties op het gebied van financieel management (Spijkers, 1994; Priemus , 1996) . Sommige woningcorporaties hebben zich echter laten verleiden tot onrechtmatig gebruik van rentederivaten en zij verloren in een paar weken miljoenen guldens (Priemus, 1996). De financiële weerbaarheid verschilt per corporatie. Voor woningcorporaties met een slechte financiële positie bestaat er het Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting . Het CFV is een solidariteitsfonds van en door woningcorporaties . Het CFV heeft tot taak de financieel zwakkere corporaties te ondersteunen, zo nodig te saneren. Hiervoor moeten alle corporaties elk jaar een bijdrage in het CFV storten. De hoogte van deze verplichte bijdrage wordt vastgesteld aan de hand van de financiële positie van een corporatie (SEO, 1993). Financieel minder sterke corporaties die niet voor deelneming in of (verdere) garanties van het WSW in aanmerking komen, kunnen een beroep doen op het CFV. Het CFV voorziet in rentevrije leningen aan hulpbehoevende woningcorporaties, op voorwaarde dat ze binnen drie jaar kostendekkend kunnen opereren. Soms is reorganisatie van een woningcorporatie noodzakelijk. In principe betaalt het CFV dan de helft van de kosten van de herstructurering. De andere helft wordt meestal betaald door de gemeente, die de uiteindelijke verantwoordelijkheid draagt voor de huisvesting (Priemus, 1996). De criteria voor steunverlening van het CFV sluiten naadloos aan op de criteria die het WSW hanteert bij het beoordelen van de kredietwaardigheid. Sinds de oprichting van het CFV in 1988 tot en met 1995 hebben er 11 woningcorporaties steun gekregen voor een bedrag van in totaal f 500,4 mln . Het CFV verwacht dat er in de toekomst een toenemend beroep op het fonds zal worden 17

_/IH

gedaan. Ten eerste overweegt de politiek om de bij het bruteringsakkoord afgesproken toegestane huurverhogingen te verlagen, vooral omdat de inflatie momenteel lager is dan de 3 % waar bij de brutering van uit werd gegaan. Ten tweede maken de marktomstandigheden van individuele corporaties het niet altijd mogelijk om de veronderstelde huurverhogingen door te voeren. Ook bij de huidige huurparameters zijn er overigens woningcorporaties die dusdanig nadelige effecten ondervinden, dat hun financiële positie zonder steun van het fonds blijvend negatief zou zijn (CFV, 1996). Voor woningcorporaties in Nederland is het mogelijk te lenen met garantstelling door gemeenten of door het WSW . De borgingsfaciliteit van het WSW is gekoppeld aan het doel van de lening. Het WSW mag alleen leningen borgen die bestemd zijn voor activiteiten op het gebied van de volkshuisvesting, afgebakend in een limitatieve lijst van doeleinden. Het WSW mag bijvoorbeeld geen borging afgeven voor financiering van beleggingen, commercieel vastgoed en nieuwbouw van bejaardenoorden (NCIV, 1995). Per 1 mei 1996 telde het WSW 620 deelnemers en het geborgde vermogen bedroeg 16 miljard. De verwachting is dat dit aan het einde van het jaar zal zijn opgelopen tot 50 miljard en voor het jaar 2000 wordt een geborgd vermogen van 100 miljard voorzien (Van Hees, 1996). Het WSW is overigens niet de enige instelling die garanties verleent. Ook gemeenten geven garanties bij leningen door corporaties. Indien woningcorporaties lenen met borging door het WSW, is er sprake van een drievoudige zekerstelling. De primaire zekerstelling wordt gevormd door de financiële weerbaarheid van de woningcorporatie zelf en van de sector in zijn totaliteit via het CFV . De secundaire zekerstelling bestaat uit het vermogen van het WSW, dat wordt gevormd door een eenmalige storting van het Rijk en de bijdragen die corporaties aan het WSW afdragen in ruil voor de borging. De tertiaire zekerstelling wordt gevormd het Rijk en de gemeenten, welke op fifty-fifty basis een achtervangfunctie hebben (Van der Schaar, 1991 , p.404) . Te beoordelen naar de gunstige rentetarieven voor leningen met borging door het WSW, hebben financiers groot vertrouwen in het fonds . Dit vertrouwen is er voor een belangrijk deel dankzij de achtervangfunctie van de overheid (Priemus, 1995) . Wanneer een corporatie gebruik wil maken van de faciliteiten van het WSW moet zij bij het fonds worden ingeschreven. Voordat het WSW een corporatie inschrijft, toetst zij de kredietwaardigheid van de kandidaat. Met ingang van 1995 stelt het WSW bij de beoordeling van de kredietwaardigheid de vermogenspositie op grond van de bedrijfswaarde van het bezit centraal. De solvabiliteit op grond van deze vermogenspositie moet positief zijn om voor registratie in aanmerking te komen. Bij de borgingsfaciliteiten van het WSW geldt dus een leningplafond per corporatie. Dit plafond wordt jaarlijks bepaald door de leningen die men heeft uitstaan, in mindering te brengen op de bedrijfswaarde van de corporatie. Deze bedrijfswaarde wordt per complex berekend met aannames, die aansluiten op de uitgangspunten bij het bruteringsakkoord: tot en met 1999 een huurstijging van ten hoogste 3,5% en daarna van ten hoogste 3 %; een stijging van de onderhoudskosten van jaarlijks ten minste 3% en een groot onderhoudsbeurt van f 15.000,- (prijspeil 1994) in tenminste het 18

25-ste jaar. Ten aanzien van de exploitatieduur geldt de economische levensduur met een maximum van 50 jaar. Voor toekomstige financieringen wordt een rente van ten minste 7% verondersteld; dat is ook de rente waarmee toekomstige inkomsten en uitgaven contant worden gemaakt. Als de huidige rente van 7 % afwijkt, vindt een rentabiliteitscorrectie plaats (Van den Dolder, 1994). De waarde van de lening wordt dan berekend door de aan de lening verbonden toekomstige kasstromen (rente plus aflossing) contant te maken tegen dezelfde rentevoet als waarmee de bedrijfswaarde wordt berekend (Gruis , 1996). Overigens staan, als gevolg van een lagere inflatie dan de 3 % waarvan tijdens de brutering werd uitgegaan, ook andere parameters ter discussie (CFV , 1996). Een corporatie die een financiering door het WSW wil laten borgen, moet het complex waarvoor de financiering bedoeld is, opgeven. Als de bedrijfswaarde van het complex kleiner is dan de som van de daarop uitstaande en nog aan te trekken leningen, zal bij andere complexen compensatie gevonden moeten worden (Van den Dolder, 1994). Indien de solvabiliteit, bepaald volgens de criteria van het WSW, negatief uitvalt, dan wordt de woningcorporatie doorverwezen naar het CFV. Alleen als de financiële continuïteit door tussenkomst van het CFV alsnog is verzekerd, kan de corporatie bij het WSW terecht voor waarborging (WSW, 1994).

2.7

Financieringsmogelijkheden voor externe investeerders

In Nederland zijn er zeker mogelijkheden voor buitenlandse investeerders. De markt voor leningen aan woningcorporaties in Nederland is volledig open voor buitenlandse investeerders. De investeringsbehoefte van de woningcorporaties is ook in de komende jaren nog vrij omvangrijk (5 tot 6 miljard gulden per jaar (OTB-enquête financiering sociale-huursector 1996) en dankzij de garantiestructuur van het WSW en het bestaan van het CFV zijn leningen aan woningcorporaties in Nederland een veilige investering. Op deze positieve schets kunnen wij wel een aantal nuanceringen aanbrengen. Zo zijn voor alle sociale-verhuurders in Nederland voldoende financiële middelen beschikbaar, zodat de markt voor buitenlandse investeerders beperkt is . Vooral door de Nederlandse pensioenstructuur zijn er institutionele beleggers met een omvangrijke investeringsbehoefte, hoewel de Nederlandse beleggers op grond van hun portefeuillespreiding niet op ieder moment aan woningcorporaties zullen willen lenen. Verder is er door de geringe risico's uiteraard slechts een kleine opslag op de rente voor Nederlandse staatsleningen. Leningen aan Nederlandse corporaties zouden onder meer een functie kunnen hebben in de spreiding van de portefeuille van buitenlandse beleggers, mogelijk als alternatief voor de Nederlandse staatsleningen.

19

" •• ,"_

?WW-

' 11"

M'W

'd'ft

I!'!

I

"l+IH".'~IM""""*MII"""'·IM

•

3

BELGIË P.J . Boelhouwer

3.1

Inleiding

Wanneer we een vergelijking tussen de volkshuisvesting in West-Europa maken, vertonen de buurlanden Nederland en België de grootste onderlinge verschillen. In Nederland is de sociale-huursector sterk ontwikkeld, terwijl de woningmarkt in België wordt gedomineerd door de eigen-woningsector. Zo komen in de landelijke gebieden nauwelijks huurwoningen voor. Met name door de katholieke visie op de eigen woning als ideaal voor de ontplooiing van burger en gezin is het stimuleren van het eigen-woningbezit sinds vele decennia een van de belangrijkste beleidsdoelstellingen van de Belgische overheid (Rietman, 1993, p. 300) . Het initiatief wordt grotendeels overgelaten aan particulieren. Een ieder die zelf wil bouwen, krijgt daarvoor in beginsel de ruimte. Vandaar het gezegde : 'een Belg wordt geboren met een baksteen in zijn maag '. Een tweede opmerkelijk verschil met Nederland is de geringe directe invloed van de overheid op grote delen van de woningmarkt. "In België is de markt van aardappelen meer gereguleerd dan de woningmarkt" (A. Martens, geciteerd door Scheers , 1986) . In het beperkte gebied waar wel veel gereguleerd is (de sociale-woningmarkt), is als gevolg van de regionalisatie van taken en bevoegdheden op het terrein van de volkshuisvesting , geen sprake van één nationaal beleid . Vlaanderen, Brussel en Wallonië kennen ieder hun eigen toelatingseisen en tegemoetkomingen in de

Tabel 3.1

De Belgische woningvoorraad naar eigendomscategorie, per 1 januari 1980 en 1991, percentages

Eigen-woningsector Huursector, waarvan non-profitsector profitsector Overig

1980

1991

59 38 18

65

82

82

34 18

3

Bron : European Commission, 1994, pp .59-60 .

21

I.

sociale-huursector, eigen bouw- en aankooppremies, laagrentende leningen voor kroostrijke gezinnen, gewestgaranties en verhuis, en -installatietoelagen (Menkveld, 1993, p.75) . Tabel 3.1 geeft een overzicht van de verdeling van de woningvoorraad naar eigendomscategorieën. De sociale-huursector in België is de afgelopen decennia voor Europese begrippen beperkt van omvang gebleven en omvat slechts 6% van de totale woningvoorraad. Onder andere door verkoop is de sector inmiddels zover gereduceerd dat hij onvoldoende woonruimte kan bieden aan de laagste inkomensgroepen. Deze groepen zijn dan ook aangewezen op de particuliere huursector. Hier betaalt men hogere huurprijzen terwijl de woningen van slechtere kwaliteit zijn (Goossens, 1993, p.66). De verschillen tussen de verdeling van de eigendomscategorieën in de gewesten Vlaanderen en Wallonië zijn gering. Opvallend is wel dat meer dan de helft van de woningvoorraad in het Brusselse gewest behoort tot de particuliere huursector. Het grootste deel van de ruim 251.000 sociale-huurwoningen in België bestaat uit eengezinshuizen. Alleen in het hoofdstedelijk gewest Brussel wordt de sociale-huursector gedomineerd door appartementen (Van de Ven, 1995, p.36).

3.2

De institutionele structuur

Sociale-huurwoningen worden in België traditioneel gebouwd en beheerd door de erkende bouwmaatschappijen of vennootschappen. Deze bouwmaatschappijen zijn burgerlijke vennootschappen. Vertegenwoordigers van het gewest, de provincie en de gemeente, maar ook van particuliere aandeelhouders vormen het bestuur (Gerrichhauzen en Van Giessen, 1984, p.306). De drie gewestelijke Huisvestingsmaatschappijen financieren de bouw van de woningen en oefenen het toezicht uit. Hun wettelijk bepaalde taak is het bevorderen van de oprichting van lokale bouwvennootschappen, het verstrekken van leningen aan die instellingen en het zelf bouwen van woningen als de lokale vennootschappen in gebreke blijven. Naast de Vlaamse Huisvestingsmaatschappij kent men in Vlaanderen nog de Vlaamse landmaatschappij . Deze organisatie heeft tot taak de woonomstandigheden in de landelijke gebieden te verbeteren. In Wallonië en Brussel zijn beide maatschappijen gefuseerd. Ook het in 1928 opgerichte Woningfonds van de Bond der Kroostrijke Gezinnen van België is inmiddels in drie gewestelijke woningfondsen opgedeeld. De woningfondsen verstrekken hypothecaire leningen voor bouw, aankoop en renovatie van koopwoningen. In Brussel gebeurt dat voor gezinnen met minstens twee kinderen, in Wallonië en Vlaanderen voor gezinnen met minstens drie kinderen. Sinds het begin van de jaren negentig hebben ook particulieren in België de mogelijkheid om sociale-huurwoningen te exploiteren. In Vlaanderen heeft deze mogelijkheid alleen in de jaren 1990-1991 bestaan. Sinds de introductie van een zogenaamd "urgentieprogramma" in 1992 bestaat deze mogelijkheid in heel België. Het is echter 22

niet de bedoeling dat deze woningen aan particulieren in eigendom worden overgedragen; men verwacht alleen een inbreng bij de uitvoering van bepaalde projectonderdelen. De door de erkende bouwmaatschappijen gebouwde woningen zijn in eerste instantie bestemd voor de verhuur. In tegenstelling tot in Nederland heeft de (zittende) huurder ook de mogelijkheid de woning in eigendom te verwerven. Om de woning te kunnen kopen mag de huurder echter geen andere woning in eigendom of het vruchtgebruik ervan hebben. Afhankelijk van de hoogte van het inkomen kan de koper bovendien in aanmerking komen voor een kooppremie . Wanneer een huurder aan de gestelde voorwaarden voldoet, kan de Huisvestingsmaatschappij of de bouwmaatschappij de verkoop van de huurwoning niet weigeren; de huurder heeft dan recht op aankoop. Er zijn enkele uitzonderingen hierop. Zo hoeven de vennootschappen niet te verkopen wanneer bij verkoop hun financiële positie in gevaar komt of indien de vennootschap door verkoop niet meer aan haar statutaire opdracht kan voldoen en de sociale taakstelling in gevaar komt. Zoals eerder aangegeven, zijn de huishoudens met de laagste inkomens in België voornamelijk aangewezen op de particuliere huursector . Zij kunnen zich geen koopwoning veroorloven en de sociale-huursector is vaak onbereikbaar. Het aanbod van sociale-huurwoningen is immers erg klein en de wachtlijsten zijn lang.

3.3

Het toezicht

Zoals aangegeven staan de lokale bouwmaatschappijen onder toezicht van de drie gewestelijke Huisvestingsmaatschappijen. Omdat de overheid een dominante plaats in de Huisvestingsmaatschappijen inneemt en ook direct verantwoordelijk is voor het toezicht op deze organisaties (zie paragraaf 3.6), is het uiteindelijk ook de overheid die garant staat voor alle activiteiten die door de diverse actoren in de socialehuursector in België worden ondernomen.

3.4

De subsidiëring van de sociale-huursector

objectsubsidiëring en exploitatiesubsidies De bouw van sociale-huurwoningen wordt gefinancierd via de gewestelijke Huisvestingsmaatschappijen. Hiervoor werd tot enige jaren geleden gebruik gemaakt van het systeem van rentesubsidie. Dit hield in dat de Huisvestingsmaatschappij leningen afsloot op de kapitaalmarkt tegen marktrente. De Huisvestingsmaatschappijen waren overigens verplicht leningen te verstrekken aan de erkende bouwmaatschappijen in de vonn van een annuïteitenlening met een looptijd van 66 jaar en tegen een lage rente (2% tot 2,5%). Als gevolg van financiële beperkingen van de rentesubsidie en de pre-financiering (zie ook hierna) kunnen de overheid en de Huisvestingsmaatschappijen slechts een marginaal bouwprogramma realiseren. De nieuwbouwproductie in de sociale sector 23

daalde van 15.000 woningen in 1979 tot slechts 500 woningen in 1991. Om het ontstane woningtekort te verminderen, stelde de Vlaamse regering in 1992 een financiële injectie beschikbaar voor de sociale-huursector van dertig miljard frank (1,7 miljard gulden) voor de volgende drie jaren. Het zogenaamde "urgentieprogramma" heeft de naam Domus F1andria en concentreert zich op vijftien gemeenten. In 1993 werden 6.500 sociale woningen gebouwd, en in 1994 zullen naar verwachting nog eens 7.000 woningen worden opgeleverd . De productie in dit speciale programma is ook aanmerkelijk hoger dan in het gewone programma. Zo werden in Vlaanderen in 1994 onder het gewone programma ongeveer 1.700 sociale-huurwoningen gerealiseerd en onder het "urgentieprogramma" 3.270. Niet duidelijk is wat er zal gebeuren wanneer het speciale programma is beëindigd. Volgens informatie van de VHM heeft Domus F1andria slechts een beperkte levensduur, te weten totdat het urgentieprogramma dat voorziet in de bouw of renovatie van 10.000 woningen, zal zijn gerealiseerd. In 1975 werd, mede als gevolg van de financiële beperkingen van de economische crisis, gestart met het systeem van de pre-financiering in de sociale-huursector. Op korte termijn maakte het systeem het mogelijk om relatief veel sociale-huurwoningen te realiseren. Op langere termijn trad echter een opeenhoping van schulden op, die zorgde voor grote budgettaire problemen binnen de sociale huisvesting. Deze schulden werden gedurende het regionalisatieproces overgeheveld naar de drie gewesten, zonder dat zij daarvoor extra financiële middelen kregen. De investeringen in de sociale-huursector zijn vanaf 1981 dan ook drastisch gedaald. Het gevolg daarvan was de afname van de nieuwbouwactiviteiten van de plaatselijke vennootschappen. De schuldenproblematiek ontstond als volgt. De Nationale Huisvestings Maatschappij (NMH) was verplicht leningen te verstrekken aan de erkende bouwmaatschappijen met een looptijd van 66 jaar en tegen een lage rente . De NMH had echter al deze leningen op de kapitaalmarkt gefinancierd met kapitaal met een relatief korte looptijd. In Vlaanderen is een looptijd van circa acht jaar gebruikelijk. Om de acht jaar dienden de lopende verplichtingen dus te worden geherfinancierd tegen de op dat moment geldende rentetarieven. Op deze manier heeft de hoge rentevoet in de jaren zeventig en tachtig gezorgd voor zware financiële verplichtingen op de kapitaalmarkt. Niet alleen nieuwe woningen dienden dus fors te worden gesubsidieerd, maar ook bestaande woningen. In alle drie de gewesten is men inmiddels gestopt met het systeem van de prefinanciering en wordt er gewerkt met jaarlijkse begrotingskredieten. Elk jaar stelt het gewest een bepaald budget beschikbaar, waarmee de Huisvestingsmaatschappijen, de landmaatschappijen en de woningfondsen moeten zien uit te komen. Wallonië en Brussel subsidiëren echter zeer weinig woningen volgens deze regeling. Het beschikbare budget is gebaseerd op een artikel uit de begroting van het ministerie van Openbare Werken en het wordt ook wel aangeduid met de term Nationaal Fonds voor de Huisvesting. De Vlaamse Huisvestingsmaatschappij gaf aan dat in 1995 in Vlaanderen 69% van het jaarlijkse investeringsprogramma bestaat uit rechtstreekse subsidies van het gewest. De overige 31 % dient door de VHM op de kapitaalmarkt te worden geleend. Het totale aandeel aan objectsubsidies per sociale24

huurwoning werd door de Belgische overheid in 1993 geschat op 60% tot 100% van de stichtingskosten, afhankelijk van het subsidieprogramma (European Commission, 1993, p.96). In Vlaanderen heeft men tussen 1990 en 1991 geëxperimenteerd met het alternatieve financieringssysteem in de zogenaamde woonnoodgebieden. De bedoeling van deze regeling was om particulier initiatief bij de bouwen verhuur van woningen voor lagere-inkomensgroepen te betrekken. De overheid verstrekte aan de bouwer een basispremie van 265.000 franc per woning. De huurwoningen konden worden gebouwd door de erkende bouwmaatschappijen of door particuliere instellingen of personen. Naast de bouwtoelage (aan de initiatiefnemer) werd tevens voorzien in een huurcompensatie. De verhuurder mocht een bepaalde huurprijs in rekening brengen. De huurcompensatie was het verschil tussen de huur die de huurder gezien zijn inkomen verschuldigd was en de vastgestelde huur waarop de verhuurder recht had. De huurcompensatie bedroeg maximaal 5.000 franc per maand (in 1990, dit bedrag werd ieder jaar geïndexeerd). In 1991 is men met het experiment van de alternatieve financiering gestopt, omdat bleek dat het effect van het systeem te beperkt was. Bovendien was de administratie omvangrijk. Tenslotte was de controle op het inkomen van de huurder niet goed mogelijk, waardoor het systeem van huurcompensatie ondoelmatig bleek te zijn. In de recentste beleidsnota van het Vlaamse ministerie voor Huisvesting wordt een nieuw financieringssysteem voorgesteld voor de sociale huisvesting in Vlaanderen (De Batselier, 1994). Dit systeem moet het oude systeem van pre-financiering gaan vervangen. Het voorstel bevat twee kernpunten: 1. De VHM leent op de kapitaalmarkt de bedragen om de investeringsprogramma's te financieren, met de mogelijkheid tot tussentijdse financieringen. De termijn bedraagt maximaal 27 jaar. Tijdens deze periode neemt het gewest een tussenpositie in via een degressieve rentesubsidie (bijvoorbeeld 100% gedurende vijftien jaar, 50% gedurende de volgende zes jaar enz.). 2. Vervolgens leent de VHM deze gelden door aan de lokale Huisvestingsmaatschappijen in twee fasen: de investeringsfase en de consolidatiefase. De investeringsfase duurt maximaal twee jaar, de rente is 4 %. Het maximale bedrag is 100% van de kostprijs. De consolidatiefase duurt maximaal 33 jaar (een halvering ten opzichte van het oude stelsel), het maximale bedrag is 100% van de kostprijs, verhoogd met de financiële lasten tijdens de investeringsperiode. De terugbetaling tijdens de consolidatiefase zal gebeuren via progressieve annuïteiten (eerste twee jaar 2,5%, daarna stijgt de annuïteit met 3%). Het is de bedoeling dat door dit systeem van rentesubsidie een self-supporting financieringssysteem ontstaat. De VHM kan op deze manier een dynamischer rol spelen en eigen kapitaal vergaren die voor de sociale huisvesting kan worden ingezet. Het is nog niet duidelijk wanneer dit systeem wordt ingevoerd. Ook het self-supporting financieringssysteem heeft als belangrijk nadeel dat de lokale maatschappijen gevoelig zijn voor de inkomenspositie van hun huurders. Er wordt 25

van uitgegaan dat de erkende vennootschappen een huuropbrengst dienen te genereren van 3,25% van de waarde van het bezit (Van de Ven, 1995, p.43). huursubsidie en huurprijsvaststelling In België kent men geen systeem van individuele huursubsidie zoals dat in Nederland bestaat. De subsidiëring in de sociale-huursector verloopt door middel van een systeem van individuele huurberekening, waarbij de huurhoogte athankelijk is van het inkomen. Alleen bewoners van woningen die in eigendom zijn van de door de Huisvestingsmaatschappijen erkende vennootschappen, komen daarvoor in aanmerking . Ook degene die een zogenaamde ongezonde woning verlaat, een laag inkomen heeft en naar een particuliere huurwoning verhuist, kan huursubsidie aanvragen. De vaststelling van de huurhoogte gebeurt in drie stappen. De eerste stap is de berekening van de (geactualiseerde) kostprijs . Vervolgens wordt de basishuurprijs berekent. De laatste stap is de berekening van de reële huurprijs, ofwel de huurprijs die de bewoner daadwerkelijk betaalt. Deze laatste huurprijs is de individuele berekende huur. Tussen de gewesten bestaan verschillen in de wijze waarop de reële huur wordt vastgesteld, maar in grote lijnen is de huurprijsbepaling vergelijkbaar (zie voor de gewestelijke verschillen: Papa, 1992, p.36) . Een huurder die naderhand een hoger inkomen verwerft dan het maximaal toegestane inkomen, mag zijn woning toch behouden. In Vlaanderen geldt echter dat de verhuurder de huur kan opzeggen indien het inkomen van de huurder meer bedraagt dan het bedrag waarbij tweemaal de basishuurprijs betaald moet worden. Vlaanderen en Wallonië actualiseren de basishuurprijs en dus ook de reële huurprijs jaarlijks. De reële huur kan dan worden verhoogd of verlaagd. De individuele huurberekening vindt in Brussel eens in de twee jaar plaats . Na renovatie stijgt vaak de geactualiseerde kostprijs. Ook kan er midden in het jaar een huurprijsstijging worden doorgevoerd . Dit is ook mogelijk wanneer de financiële toestand van de huurder ingrijpend wijzigt. Als gronden kunnen genoemd worden: overlijden of pensionering van de huurder of diens partner, vertrek of komst van een verdienend gezinslid en inkomensdaling van minstens 20 % in drie achtereenvolgende maanden. De plaatselijke vennootschappen moeten het verschil tussen de basishuur en de in rekening gebrachte (reële) huur uit eigen middelen bijpassen (NEl , 1989). Wanneer het inkomen relatief hoog is , kan de reële huurprijs volgens de berekeningswijze ook hoger uitvallen dan de basishuurprijs. De vennootschappen dienen op deze wijze door hoge en lage reële huren een financieel evenwicht te bereiken. Het verschil tussen de geactualiseerde kostprijs en de reële huurprijs keert de overheid dus, in tegenstelling tot de situatie in andere landen, niet als subsidie aan de vennootschappen uit. De vennootschappen dienen de verschillen binnen hun eigen begroting op te vangen. Dit wordt hun mede mogelijk gemaakt dankzij de rentesubsidies van de overheid. Daarnaast kennen alle drie de gewesten nog een kinderathankelijke huurvermindering, die wel rechtstreeks door de overheid wordt vergoed. Er zijn twee redenen waarom het Belgische huurprijssysteem financieel stand kan houden. Ten eerste is de maximale inkomensgrens van de bewoners van socialehuurwoningen vrij hoog. In de jaren zeventig werd duidelijk dat bijna 75% van alle 26

Belgische huishoudens binnen deze inkomensgrens viel . Inmiddels is de grens wel iets aangescherpt, maar de groep die voor sociale huisvesting in aanmerking komt, is erg groot. Ten tweede zijn de vennootschappen erg tolerant tegenover huishoudens van wie het inkomen na het betrekken van een sociale-huurwoning is gestegen. In extreme gevallen kunnen deze huishoudens gedwongen worden te verhuizen , maar de vennootschappen geven er de voorkeur aan een hogere huurprijs te berekenen. De financiële zelfstandigheid van de vennootschappen heeft dus tot gevolg dat zij zich niet uitsluitend op de laagste inkomensgroepen kunnen richten . Bovendien ondervindt deze groep binnen de toch al kleine sociale-huurwoningvoorraad geduchte concurrentie van huishoudens uit de middenklasse of van huishoudens met hogere inkomens (Wiktorin, 1992, p.20; Van de Ven, 1995, p.43-45).

3.5

De financiering in de sociale-huursector

In de vorige paragraaf kwam bij de bespreking van de objectsubsidiëring in België de wijze van financiering reeds aan bod. Aangegeven werd dat de individuele bouwmaatschappijen geen leningen op de kapitaalmarkt afsluiten. Dit gebeurt door de drie gewestelijke Huisvestingsmaatschappijen. In de OTB-enquête financiering sociale-huursector 1996 gaf de Vlaamse Huisvestingsmaatschappij aan dat rechtstreekse financiering via de private kapitaalmarkt zeer uitzonderlijk is. In 1995 betrof dit slechts één dossier. De informanten geven dan ook aan dat het voor individuele bouwmaatschappijen vrijwel ondoenlijk is om zelfstandig vreemd vermogen aan te trekken. Alleen de financieel zeer sterke maatschappijen zien hier kans toe . Overigens is de noodzaak hiervoor in België ook nauwelijks aanwezig omdat de Gewestelijke Huisvestingsmaatschappijen de financiering verzorgen. Wel wordt een deel van de financieringskosten via het eigen vermogen van de bouwmaatschappijen gefinancierd. In Vlaanderen wordt dit op ongeveer 21 % ingeschat en in Wallonië op 5% (OTB-enquête financiering sociale-huursector, 1996) . Tussen de individuele bouwmaatschappijen en specifieke projecten kunnen er wel sterke verschillen optreden. Voor Vlaanderen is het mogelijk om aan te geven welke financiële instellingen in 1995 betrokken waren bij de financiering in de socialehuursector. Deze verdeling ziet er als volgt uit (OTB-enquête financiering socialehuursector , 1996): 0,3% - Rechtstreeks op de kapitaalmarkt: 30,7% - Via de Vlaamse Huisvestingsmaatschappij: 20,8% - Via het gewest (objectsubsidies): 20,0% - Via de bouwmaatschappijen (eigen vermogen): 27,6% - Via het urgentieprogramma Domus Flandria: Van den Cruyce en Van Dender (1993, p.75-94) geven een overzicht van de wijze waarop de financiering door de gewestelijke Huisvestingsmaatschappijen op de kapitaalmarkt plaatsvindt. In de jaren tachtig werden door de ex-NMH nog langlopende openbare leningen afgesloten tegen kasbonrente bij zowel institutionele 27

beleggers als particuliere personen. Door onder andere wijzigingen in de financiële markten is aan deze langlopende financiering nu een einde gekomen. Zo waren de institutionele beleggers in het verleden geïnteresseerd in langlopende beleggingen tegen een vaste rentevoet. De Huisvestingsmaatschappijen zijn sinds enige jaren genoodzaakt om gelden op te nemen tegen marktvoorwaarden. Deze leningen worden aangegaan na het uitschrijven van een offerte waarin de gewestelijke Huisvestingsmaatschappij de richtlijnen aangeeft voor de looptijd, de rentevoet en de terugbetalingsmodaliteit van de lening. Over het algemeen kiest men voor obligatieleningen, wat inhoudt dat het kapitaal op het einde van de looptijd wordt terugbetaald. Aan de hand van de door de financiële instellingen ingezonden offertes doet de Huisvestingsmaatschappij vervolgens een gemotiveerd voorstel dat wordt voorgelegd aan de Administratie van financiën . Deze vraagt op haar beurt advies aan een externe raadgever. Gezien de optredende rentefluctuaties, gebeurt dit alles in twee werkdagen. Verder moet aan de gewestelijke regering een verzoek tot toelating van de lening worden aangevraagd. Tot voor kort was de gewestelijke regering enigszins terughoudend met het gebruik van nieuwe financiële technieken zoals bijvoorbeeld de BIBOR-rente . BIB OR staat voor Belgian Interbank Office Rate. Bij een dergelijke lening heeft men de optie om de lening na drie , zes of negen maanden om te zetten in een lening met een vaste rentevoet. Omdat ook de optie een prijs heeft, betaalt men in een dergelijk geval meer dan de marktrente. Hierbij speculeert men echter op een rentedaling . De Huisvestingsmaatschappijen proberen bij het afsluiten van de leningen zoveel mogelijk variatie aan te brengen. Zo heeft men de mogelijkheid om binnen een zelfde leningsmachtiging een aantal leningen met vaste rente, een aantal met een periodiek wijzigbare rente en een aantal met de BIBOR-rente aan te gaan. Als voorbeeld kunnen de leningen uit 1995 van de VHM dienst doen. Zo heeft de VHM met het oog op de aanvullende financiering van de door het Vlaamse Gewest toegekende leningen in 1995 twee belangrijke leningen opgenomen: 1) een tienjarige lening met een vast rentepercentage van 7,14 %; 2) een roll-over krediet (van BIBOR-flat) . Het verschil tussen het rentetarief van de overheidsleningen en de leningen die door de VHM worden afgesloten is zeer gering. Zo bedraagt de opslag voor een lening met een looptijd van tien jaar met een vast rentepercentage slechts 0,14 % (bovenop het OLO-flat tarief dat het Gewest verschuldigd is) . Voor een roll-over krediet geldt het BIBOR-flat tarief. De inflatie bedroeg in België in 1995 ongeveer 2,0%, waardoor de reële rente laag is en uitkomt op ongeveer 5,1 %. In tegenstelling tot het verleden blijkt het vrijwel ondoenlijk te zijn leningen van institutionele beleggers te ontvangen. Dit ondanks de bereidheid van de beleggers om op langere termijn te beleggen. De reden is volgens Van den Cruyce en Van Dender (1993, p.76) dat de waarborg van het Gewest wordt gekenmerkt door een lagere 'raming' dan de waarborg van de Staat, wat inhoudt dat de leningen aan de Huisvestingsmaatschappijen minder interessant zijn voor de institutionele beleggers. Volgens deze auteurs is er dan ook sprake van een discrepantie tussen de benutte financieringsmogelijkheden en de mogelijkheden van de markt. Om deze impasse te 28

doorbreken, wordt erover gedacht om de institutionele beleggers aan te spreken via de financiële instellingen. Deze zouden dan een financiële dienst verzorgen in ruil voor een bepaalde commissie. Wegens te omvangrijke administratiewerkzaamheden kunnen de Huisvestingsmaatschappijen deze taak echter nog niet aan. De leningen die door de VHM worden afgesloten, bestaan voor 100% uit annuïtaire leningen, waarbij vaak de rente gedurende de looptijd van de lening wordt aangepast. De gebruikelijke termijnen die hierbij worden aangehouden variëren van zeven tot twaalf jaar. De leningen die door de VHM worden aangegaan, worden voor 90% gewaarborgd door het Vlaamse Gewest. Zoals in de vorige paragraaf aangegeven, is in 1992 het "urgentieprogramma" Domus Flandria van start gegaan. Dit is een openbare holding in de vorm van een NV, waarin de Huisvestingsmaatschappijen de helft plus één van de aandelen bezitten. De holding is gemachtigd om met een waarborg van de gewesten leningen op de kapitaalmarkt af te sluiten. Deze bedragen zijn door de staat gemaximeerd. Naast leningen brengen de deelnemers ook eigen financiële middelen in. Er kunnen zowel initiatieven door bouwmaatschappijen als particulieren worden genomen. Het kapitaal van de holding wordt voor de helft bijeengebracht door private investeerders, voornamelijk banken. De andere helft van het kapitaal wordt ingebracht door de Gewestelijke Investeringsmaatschappij voor Vlaanderen en door de VHM. De investeerders ontvangen van het gewest een rentesubsidie. Ook worden er in ruime mate huursubsidies ter beschikking gesteld. Zo probeert men te voorkomen dat, zoals tot dan aan toe gebruikelijk was, veel woningen aan hoge-inkomensgroepen verhuurd worden. Dit gebeurt wel om een sluitende exploitatie mogelijk te maken. De jaarlijkse financieringsbehoefte in de sociale-huursector in België is sterk gekoppeld aan de omvang van het nieuwbouwprogramma (tabel 3.2). Zoals tabel 3.2 aangeeft, vertoonde de productie van sociale-huurwoningen in België de afgelopen jaren een zeer grillig verloop. Zo steeg tot 1980 het aantal socialehuurwoningen jaarlijks met gemiddeld 8.000 à 10.000, terwijl er per jaar ongeveer 2.500 woningen werden verkocht. Vanaf 1981 is de productie van het aantal socialehuurwoningen sterk teruggelopen, waarbij vanaf 1986 het aandeel sociale-huurwoningen niet meer dan 5 % van de totale woningproductie bedroeg. In 1988 is er per saldo zelfs voor het eerst sprake van een afname van het aantal sociale-huurwoningen. Het aantal verkopen overtreft dan de nieuwbouwproductie (Boelhouwer en Van der Heijden, 1992, p.84). Zoals vermeld trekt in Vlaanderen sinds 1992 de nieuwbouwproductie door het urgentieprogramma Domus F1andria weer aan. Zo werden er in 1993 in België maar liefst 10.000 sociale-huurwoningen gerealiseerd . Het programma lijkt in 1994 echter beëindigd te worden, waardoor het totaal aantal sociale-huurwoningen in België terugzakt tot het gebruikelijke lage niveau van rond de 3.000 woningen. Het leeuwendeel van deze productie wordt in Vlaanderen

29

Tabel3.2

1980 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

Ontwikkeling van de jaarlijkse nieuwbouwactiviteiten in de socialehuursector in vergelijking met het totaal aantal begonnen woningen in België, 1980-1995 en voorgenomen productie 1996 - 1997 Aantal begonnensociale-huurwoningen

Aantal begonnen woningen

Aandeel socialehuurwoningen ( %)

10.300 700 530 900 660 1200 1200 500 750 10. 100 3.000 3.300 2 .600 2.700

48.600 30.000 24 .000 29.300 33 .000 44.400 41.100 44.500 46.600 43.700

21 2 2 3

2 3 3 2 23

Bron: NMH, 1988; European Commission, 1994; OTB-enquête financiering sociale-huursector, 1996.

gerealiseerd. Zo bedraagt de productie in Wallonië jaarlijks slechts 400 tot 450 woningen, en wordt in het gewest Brussel in 1995 een productie van 485 woningen gehaald. In de overige jaren schommelt de productie hier rond de 100 woningen. De gemiddelde stichtingskosten van de sociale-huurwoningen in 1995 variëren tussen de drie gewesten onderling . Tussen Vlaanderen met 2.750 .000 franc (j 151.250,-) en Wallonië met 2.607 .267 franc (prijspeil 1993) (j 143 .340,-) zijn de verschillen beperkt. Alleen het hoofdstedelijke gewest Brussel komt met 4 .000.000 franc (j 220.000,-) enigszins hoger uit (OTB-enquête financiering sociale-huursector, 1996) . Wanneer we ervan uitgaan dat voor de productie van 3.000 sociale-huurwoningen door de Huisvestingsmaatschappijen leningen op de kapitaalmarkt worden afgesloten, hiervoor een financieringsbehoefte bestaat van 57 % (overige deel is eigen vermogen en subsidies) en de stichtingskosten gemiddeld f 150.000,- per woning bedragen, ontstaat er een jaarlijkse financieringsbehoefte van ongeveer 257 miljoen gulden. We houden hierbij geen rekening met de financiering van onderhouds- en verbeteractiviteiten.

3.6

De risico- en garantiestructuur in de sociale-huursector

Zoals aangegeven, zijn het de bouwmaatschappijen die in België de woningproductie en het -beheer in de sociale-huursector voor hun rekening nemen. De maatschappijen zijn relatief zelfstandig. Ze kennen een Raad van Bestuur, een directeur en ze kunnen zelfstandig personeel in dienst nemen. De drie Huisvestingsmaatschappijen 30

l

oefenen het financieel, technisch, administratief en sociaal toezicht uit. Zij treden dus als bankier en als toezichthouder op . In deze functie waakt de Huisvestingsmaatschappij over de financiële stabiliteit en gezondheid van de lokale bouwmaatschappij. Wanneer de bouwmaatschappijen in financiële problemen komen, kunnen zij rekenen op de steun van de Gewestelijke Huisvestingsmaatschappijen. Overigens komt het in Vlaanderen slechts in hoge uitzondering voor dat een bouwmaatschappij in financiële problemen geraakt. In een dergelijk geval kan de maatschappij een beroep doen op een saneringslening van de VHM. De VHM schat dat de afgelopen jaren slechts 1 tot 5 % van de bouwmaatschappijen in financiële problemen is geraakt. Gelijke percentages worden voor het gewest Wallonië genoemd . Alleen in het gewest Brussel komt het aandeel boven de 5 % uit (OTB-enquête financiering socialehuursector 1996). Volgens de informanten van de gewestelijke Huisvestingsmaatschappijen is het financieel management van de bouwmaatschappijen nog niet geheel volgroeid. Zo zou in Vlaanderen en Brussel het financiële management het midden houden tussen een voornamelijk boekhoudkundige activiteit en een organisatie waarbij het financieel management en de risico-analyse volledig geïntegreerd zijn in de bedrijfsvoering van de gehele organisatie . Het management in Wallonië wordt daarentegen voornamelijk als een boekhoudkundige activiteit getypeerd (OTBenquête financiering sociale-huursector, 1996). De Huisvestingsmaatschappijen zelf zijn BV's op aandelen in de vorm van een NV en worden bestuurd door een Raad van Bestuur. Deze Raad wordt benoemd door de Algemene Vergadering, waarin de aandeelhouders (het gewest en de provincies) zitting hebben. De Huisvestingsmaatschappijen staan onder controle van de gewestelijke ministers van Financiën en van Volkshuisvesting. In de praktijk wordt de controle door twee gewestelijke commissarissen uitgeoefend, die op voordracht door bovengenoemde ministers benoemd worden. De commissarissen wonen tevens als adviseur de vergaderingen van de Raad van Bestuur bij. Voor zover ons bekend zijn er geen voorbeelden van bouwmaatschappijen die in financiële problemen zijn gekomen. De wijze waarop de exploitatie in de socialehuursector is georganiseerd , geeft hier ook weinig aanleiding toe. De risico's van de herfinanciering van de leningen die zijn aangegaan liggen immers bij de Huisvestingsmaatschappijen en niet bij de bouwmaatschappijen.

3.7

Financieringsmogelijkheden voor externe investeerders

Op basis van de genoemde inzichten kan geconcludeerd worden dat de mogelijkheden voor externe financiers om leningen te verstrekken aan sociale verhuurders in België beperkt zijn. Dit kan worden geconcludeerd ondanks het feit dat de socialehuursector in België stabiel is en niet met grote problemen zoals leegstand of andere financiële problemen geconfronteerd wordt. De geringe mogelijkheden worden in de eerste plaats veroorzaakt door het zeer geringe productieniveau van sociale-huurwoningen dat met ongeveer 3.000 woningen per jaar tot de laagste van West-Europa gerekend kan worden . Vervolgens wordt bijna de helft van de benodigde financiële 31

.~.

_

•• l

!

'0

•••• !

! _ _

k·. . . . . . .-

middelen via het eigen vermogen van de bouwmaatschappijen en de overheidssubsidies afgedekt. Bovendien is het vrijwel alleen mogelijk om leningen te verstrekken aan de drie gewestelijke Huisvestingsmaatschappijen. Het risico dat de financiers lopen is hierbij uiterst gering. Deze maatschappijen worden immers financieel gedekt door de gewestelijke overheden. Het geringe risico maakt ook dat de rentetarieven zeer laag zijn en slechts ongeveer 0 , 14% boven het niveau voor gewestelijke leningen uitstijgen.

32

4

ENGELAND M.Oxley

4.1

Inleiding

De woningvoorraad in Engeland kan worden onderverdeeld in een eigen-woningsector en drie categorieën in de huursector. De verdeling is weergegeven in tabel 4. l. De sociale-huursector wordt gevormd door het bezit van de 'housing associations' en de 'Iocal authorities' (gemeentelijke woningbedrijven, ook wel 'council housing' genoemd). De particuliere (pro fit) huurwoningen zijn in het bezit van verschillende soorten verhuurders variërend van grote instituten tot individuen. Het aandeel van de eigen-woningsector in de totale woningvoorraad is gegroeid van 58% in 1981 tot 67% in 1994. De hypotheekrente aftrek blijft als stimulans voor de koopsector aanwezig, ondanks enige, vooral sinds 1988, opgelegde beperkingen hierin. Het eigen-woningbezit heeft nog een extra stimulans gekregen van het zogenaamde 'Right to Buy' (RIB), waardoor huizen van local authorities werden omgezet in eigen-woningen. De particuliere huursector is erg klein in Engeland, ondanks inspanningen van de regering om de sector nieuw leven in te blazen. Hierbij werden onder andere de huurprijsvaststelling en de kortetermijn verhuurcontracten, die de particuliere huurmarkt sinds 1988 hebben gedomineerd, vrijgegeven.

Tabel 4.1

De Engelse woningvoorraad naar eigendomscategorie in 1981 en 1994, percentages 1981

1994

Aantal woningen x 1000

% van de voorraad

Aantal woningen x 1000

% van de voorraad

Eigen woning Particuliere huur Housing association Local authority

10.499 2.044 422 5 .061

58 ,2 11 ,3 2,3 28,1

13.664 2.056 834 3.661

67 ,6 10,2 4, 1 18,1

Totaal

18.026

100

20.215

100

33

De sociale-huursector omvat woningen van de housing associations en de local authorities. Sinds 1979 heeft de regering het aandeel van de local authorities gereduceerd door het instellen van het RTB en door het beperking van de toestemming geld te lenen voor nieuwbouw. Momenteel zijn de housing associations de voornaamste ontwikkelaars van nieuwbouwwoningen in de sociale sector. Deze sector groeit zowel als gevolg van nieuwbouw als door overdracht van woningen van de local authorities. Beide activiteiten vereisen financiering. Er is een toenemende nadruk op de rol van private financiering bij deze activiteiten.

4.2

De institutionele structuur

In Engeland werd tot het einde van de jaren tachtig de sociale huisvesting gedomineerd door de local authorities, die vroeger omvangrijke subsidies ontvingen. Hun aandeel is echter flink afgenomen. In 1988 beheerden zij nog 28 % van de totale woningvoorraad. In 1994 was dit aandeel afgenomen tot 18%. Sinds 1988 heeft de regering duidelijk gemaakt dat zij niet wil dat local authorities direct voorzien in huisvesting, maar dat zij huisvesting mogelijk maken. Dit betekent dat de local authorities toezicht houden op de voorziening in huisvesting binnen hun gebied, waarbij zij samenwerken met de housing associations, maar dat zij niet sterk betrokken raken bij nieuwbouw (Bramley, 1993). Van 1988 tot 1994 is het aandeel van de housing associations in de totale woningvoorraad toegenomen van 2,3% tot 4,1 % en verwacht wordt dat dit verder zal groeien. Housing associations zijn non-profitorganisaties met een bestuur dat uit vrijwilligers bestaat. Housing associations stammen af van de liefdadigheidsfondsen voor huisvesting die waren verbonden met industriële filantropen van meer dan 150 jaar geleden (Gibb and Munro, 1991, p.107) . In de eerste helft van de negentiende eeuw waren ze voor hun financiering afhankelijk van giften van particulieren en van leningen van de lokale overheid. Het professionele werkapparaat, dat de bouw beheert en toezicht houdt, is verantwoording verschuldigd aan het onbezoldigde bestuur (het 'management committee'). Van 1964 tot 1988 waren housing associations sterk afhankelijk van omvangrijke subsidies. In deze periode werden ze in veel kringen als onderdeel van de publieke sector gezien, hoewel ze strikt genomen wettelijk onafhankelijke organisaties waren en nog steeds zijn. Sinds 1988 ziet de overheid de housing associations als een onafhankelijke huursector. De meeste housing associations zijn geregistreerd als liefdadigheidsinstellingen. Deze status heeft als financieel gevolg, dat zij veel meer worden bevoordeeld dan de echte onafhankelijke verhuurders in de particuliere huursector . Naar Europese begrippen zijn de Engelse housing associations klein. In 1993 waren er gemiddeld 287 woningen in beheer per organisatie. Ter vergelijking: in Nederland heeft de gemiddelde woningcorporatie 2.342 woningen in beheer en in Frankrijk is dit zelfs 4.755 (European Commission, 1993, p.38). De nieuwbouw is in handen van 34

de grootste housing associations. Zij spelen nu een cruciale rol in de uitbreiding van de sociale woningvoorraad. De National Federation of Housing Associations (NFHA) is de overkoepelende organisatie voor de housing associations . Zij voorzien in advies, informatie en verrichten onderzoek, maar zij zijn vooral belangrijk voor het lobbyen en de contacten met de overheid. De NFHA vertegenwoordigt de belangen van de housing associations in de politieke arena . De NFHA speelt ook een belangrijke rol in de discussie over veranderingen in de procedures met de Housing Corporation. Het 'Right to Buy ' , dat in 1980 werd geïntroduceerd in de Housing Act, heeft een belangrijke rol gespeeld in het verminderen van de voorraad van de local authorities. Sinds 1980 zijn er meer dan 1,2 miljoen woningen tegen aanzienlijke kortingen verkocht aan de zittende huurders . Een deel van de kwalitatief beste woningen is verkocht, waarbij de huurders met lage inkomens achterbleven in de woningen van lagere kwaliteit. Dit proces heeft de local authorities een flinke sociale taak bezorgd en weinig middelen om deze taak adequaat te vervullen. Housing associations zijn veel minder aangetast door het RTB. In 1994 zijn er 43 .116 woningen van local authorities en 831 woningen van housing associations verkocht in het kader van het RTB. Dit zou in de toekomst kunnen veranderen met de invoering van de 'voluntary purchase grant' (VPG) . Over de details van de VPG wordt nog gediscussieerd, maar de bedoeling is dat er subsidies komen voor housing associations om aankoop door zittende bewoners te stimuleren. Vanaf 1997/98 zullen housing associations de VPG moeten aanbieden aan alle huurders van nieuwbouw om in aanmerking te komen voor de subsidie voor nieuwbouw van de Housing Corporation (Housing Association Weekly, 1996a). Door dit nieuwe plan verwachten housing associations zo'n 2.000 woningen te kunnen verkopen. Er vindt ook een omvangrijke overdracht plaats van woningen van local authorities naar housing associations. De financiering van deze 'Large Scale Voluntary Transfers' (LSVT) loopt via private middelen. De financiering van de RTB gebeurt voornamelijk in de vorm van hypotheken van 'building societies' (hypotheekbanken). Aangezien dit geld uitsluitend is gemoeid met de uitbreiding van het eigen-woningbezit wordt dit niet nader uitgewerkt. De financiering van de LSVT is daarentegen wel gerelateerd aan de sociale-huursector en zal dan ook nader worden belicht.

4.3 Het toezicht Het toezicht op de housing assoclatlOns is voornamelijk een taak van de Housing Corporation. De Housing Corporation werd opgericht in 1964. De Housing Corportion had als taak het bevorderen van en het toezien op housing associations. Ze kon publieke financiering krijgen om te voorzien in de huisvesting tegen kostprijshuur. De belangrijkste ontwikkeling kwam met de Housing Act van 1974. Deze had een omvangrijke groei van de activiteiten van de housing associations tot gevolg. De bevoegdheden van de Housing Corporation werden uitgebreid en er werd een nieuw

35

systeem van leningen en subsidies ingevoerd. De regering stelde veel meer geld beschikbaar aan de Housing Corporation. Nu de housing associations de voornaamste taak hebben in het voorzien van nieuwe sociale huisvesting en met de toenemende bedoeling dat dit gebeurt met private financiering, is de taak van de Housing Corporation opnieuw uitgebreid. Het doel van de Housing Corporation is: 'to support social housing in England by working with housing associations and others to provide good homes for those in housing need' (het ondersteunen van sociale huisvesting in Engeland door samenwerking met housing associations en anderen om te voorzien in goede huizen voor urgent woningzoekenden) (Housing Corporation, 1994, p.l). De Housing Corporation houdt toezicht op de prestaties van de housing associations, kent de publieke financiering toe en bevordert de ontwikkeling van de housing associations. Er is veel nadruk op 'value for money'. De Housing Corporation heeft ook een belangrijke rol gespeeld bij de promotie van de sociale-huursector bij financiers in de particuliere sector. De Housing Corporation bekommert zich ook om de efficiency van de managementkosten. Zij vindt het van cruciaal belang dat huurders, local authorities, financiers en anderen die een belang hebben in het werk van de housing associations kunnen beschikken over informatie, waarmee zij de prestaties kunnen vergelijken en beoordelen. Met de Audit Commission (een overheidsorgaan belast met de verantwoordelijkheid dat de publieke middelen op een juiste manier worden uitgegeven) is overeengekomen dat er een jaarlijks programma komt van studies en nabeschouwingen, om te bevorderen dat het geld goed wordt besteed. Hierbij worden prestatie-indicatoren als een onmisbaar instrument beschouwd. De informatie die deze indicatoren voortbrengen wordt samen met verschillende andere gegevens gebruikt om te verzekeren dat de overheidssubsidies in de volkshuisvesting efficiënt en doelmatig besteed worden (Housing Corporation, 1994, p.S). Onlangs is er een nieuwe vorm van regulering geïntroduceerd. Jaarlijks vindt er een zogenaamde 'desktop review' (DTR) plaats. Dit is een evaluatie die is gebaseerd op een terugkoppeling met de housing associations, aangevuld met reeds bij de Housing Corporation aanwezige informatie en de meningen van de local authorities en de huurders. Er vinden periodieke controlebezoeken plaats om de informatie uit de DTR te controleren en er worden bezoeken afgelegd om potentiële problemen die zichtbaar worden tijdens de DTR nader te onderzoeken. Het is de bedoeling dat dit systeem in 1996/1997 voor alle housing associations is ingesteld. In .1992 introduceerde de Housing Corporation een systeem waarbij ieder kwartaal de financiële opbrengst van zo'n 600 housing associations wordt geïnd. Het gaat hierbij voornamelijk om de housing associations die actief zijn in de nieuwbouw. Dit systeem ontwikkelt zich steeds meer. Verder is er een financieel prognosemodel in gebruik, dat helpt om financiële problemen in een vroeg stadium te signaleren. Dit model biedt ook voeding voor de 'Performance and Investment Summary' (PAIS), die wordt gebruikt om te beslissen welke housing associations moeten worden 36

gefinancierd. Housing assocIatIons die slecht presteren worden onthouden van financiering en voor sommige housing associations is de financiering voorwaardelijk en pas definitief wanneer er bevredigende prestaties geleverd worden. Er is wel gesteld dat (ondanks de veranderingen in het toezicht op de housing associations) het beoordelen van de financiële positie nog steeds voornamelijk gebaseerd is op ratio's, zoals de dekking van de lening door de activa. De leningsvoorwaarden, de geschiktheid van het leningprofiel en dergelijke , zijn geen factoren die formeel een rol spelen bij de beoordeling. Informeel kunnen ze echter wel onderwerp van discussie zijn (Pryke en Whitehead, 1995, p.19). Als een housing association publieke steun wil ontvangen, moet zij geregistreerd zijn bij de Housing Corporation. Er zijn 2.276 housing associations geregistreerd . Hiervan zijn er 1.337 industriële en toegelaten verenigingen , 675 liefdadigheidsfondsen en 264 liefdadigheidsinstellingen. Voor elk van deze instellingen is er aparte regelgeving. Voor de liefdadigheidsinstellingen zijn er bijvoorbeeld twee soorten wettelijke kaders. Dit komt erop neer dat er regelgeving is door de Registry of Friendly Societies, Companies House, Charity Commission en de Housing Corporation. In het rapport van een onderzoek naar de Housing Association Governance , stelt de National Federation of Housing Associations (NFHA , 1995) dat deze additionele regelgeving weinig toevoegt aan de veel rigoureuzer regelgeving van de Housing Corporation. De NFHA beveelt dan ook aan om alle housing organisations die zijn geregistreerd bij de Housing Corporation te ontheffen van regelgeving vanuit de overige organen. De overheid heeft deze suggestie nog in overweging.

4.4

De subsidiëring van de sociale-huursector

objectsubsidiëring en exploitatie In het algemeen heeft de overheid een belangrijke invloed uitgeoefend op de woningproductie. In het bijzonder heeft zij invloed gehad op het aantal nieuwbouwwoningen in de verschillende sectoren, wat is weergegeven in tabel 4.2. Financiële maatregelen en subsidiëring hebben belangrijke gevolgen gehad voor de veranderingen in de periode 1980-1994. De nieuwbouw in de publieke woningsector, voornamelijk gerealiseerd door de local authorities, besloeg in 1980 ongeveer 30% van de totale woningproductie. Als gevolg van bezuinigingen door de overheid was dit in 1994 gedaald tot 1 %. De local authorities leggen jaarlijks investeringsprogramma's (Housing Investment Programmes (HIP» voor aan de overheid . In deze programma's wordt een strategie voorgesteld voor nieuwbouw en verbetering, gebaseerd op een evaluatie van de lokale woonsituatie. Deze plannen worden beoordeeld door het Department of the Environment (DOE) . Dit ministerie is verantwoordelijk voor de huisvesting in Engeland en geeft op basis van de HIP's toestemming om geld te lenen en uit te geven voor de huisvesting . Door minder toestemming te geven voor leningen voor woningontwikkeling door de local authorities zijn de nieuwbouwactiviteiten van local authorities sterk verminderd. 37

Tabel 4.2

De nieuwbouw in Engeland naar eigendomscategorie, 1980, 1994 1980

1994

Aantal woningen

% van het totaal

Aantal woningen

% van het totaal

67 .337 6.973 525

32,9 3,4 0 ,3

1.086

0,7 0

Totaal Publieke Sector Housing associations Particuliere sector

74.835 19.299 110.232

36,6 9,5 53,9

1.102 30.462 118.979

0,7 20,3 79

Totaal aantal woningen

204.366

100

150.543

100

Local authorities New Towns Government departments

°

16

Bron: Wilcox (1995), p.97 .

De subsidies voor de gemeentelijke woningbedrijven gaan doorgaans via overheidsbijdragen in de Housing Revenue Accounts (HRA) van de local authorities . Elke local authority heeft een HRA en alle uitgaven en betalingen die zijn gerelateerd aan de exploitatie van council housing gaan via deze rekening. Aflossingen en uitgaven aan onderhoud en beheer lopen via de HRA. De inkomsten omvatten de huur en de subsidies. Sinds 1980 zijn de subsidies steeds lager geworden en de huren steeds hoger. De groei van de housing assoclatlOns is voornamelijk bevorderd door de Housing Association Grant (HAG) . Dit is de voornaamste objectsubsidie voor het stimuleren van sociale nieuwbouw . De HAG is een eenmalige bijdrage die is geïntroduceerd in 1974. Sindsdien zijn er echter verscheidene aanpassingen geweest in de subsidievoorwaarden en de manier waarop de HAG werd berekend. In 1974 was de HAG gekoppeld aan de realisatie van zogenaamde 'fair rents' bij nieuwbouw door housing associations. Deze redelijke huren werden vastgesteld door 'rent officers '. Voor nieuwbouwplannen werden de inkomsten uit de redelijke huur berekend en de kosten voor beheer en onderhoud ingeschat. De huurinkomsten die nog overbleven na aftrek van de kosten werden bestemd voor de aflossing van de leningen. Dit overschot was onvermijdelijk slechts genoeg voor de dekking van een kleine lening. De rest van de aan het project verbonden kapitaalkosten werden gesubsidieerd met een HAG-bijdrage. Dit systeem was vrij royaal; in veel gevallen bedroeg de bijdrage meer dan 70% van de investeringskosten. Door huurstijgingen ontstonden er binnen enkele jaren exploitatie-overschotten bij sommige met de HAG gefinancierde woningen. Vanaf 1980 moesten de housing associations een Grant Redemption Fund (GRF) aanhouden, waarin zij de overschotten uit de HAG-regeling dienden te storten. De overheid kon verlangen dat de gelden uit de GRF werden gebruikt voor groot onderhoud. De overheid kon ook geld onttrekken aan dit fonds.

38

1- -In 1988 werd tussen de 80% en 90% van de investeringskosten gedekt door een HAG-bijdrage. Als gevolg van de Housing Act in 1988 moesten housing associatiOns hogere huren realiseren bij nieuwbouw en bij het opnieuw verhuren van bestaande woningen. Het doel hiervan was de HAG-bijdragen te verminderen en private financiering te stimuleren. In het nieuwe systeem is de calculatie van de HAG meer aan de investeringskosten gekoppeld, dan aan de huurinkomsten. De HAG-bijdrage is gedaald van 75% in 1989 tot 55% in 1995/96. Bij de subsidiëring van de Housing Corporation staat het Approved Development Programme (ADP; een ontwikkelingsprogramma voor de sociale woningbouw) centraal. Het ADP wordt jaarlijks goedgekeurd door de staatssecretaris van DOE, na het uitkomen van de nationale begroting. De omvang van het ADP wordt beïnvloed door de schatting van de woningbehoefte, de beleidsprioriteiten van de regering, de lokale huisvestingsplannen van de local authorities en het beschikbare nationale budget. De toekenning aan specifieke plannen wordt bepaald door de prioriteiten en doelen van de overheid, de lokale woningbehoefte en de prijs-kwaliteitverhouding van de plannen. De investeringen vanuit het ADP worden aangevuld met verschillende andere bronnen, zoals goedkoop of gratis land van local authorities en andere vormen van publieke subsidiëring (waaronder het zogenaamde City Challenge dat is gericht op stadsvernieuwing). In 1994/95 is er meer dan 1 miljard pond aan private financiering door de housing associations binnengebracht als aanvulling op de ADP . Gemiddeld was dit zo'n 44% van een plan dat werd gerealiseerd met ADP-subsidiëring . Voor 1996/97 bedragen de geplande investeringen van de Housing Corporation in het kader van de ADP 1.062,8 mln pond. Daarvan is ongeveer 787 mln pond bestemd voor projecten in de huursector en 259 mln pond voor initiatieven in de eigen-woningsector, waaronder het nieuwe Voluntary Purchase Grant Scheme. De in het kader van het ADP gesubsidieerde productie is voor 1996/97 gepland op 43.000 huurwoningen. Meer dan 500 housing associations zullen hiervoor subsidies ontvangen. De grotere housing associations (met meer dan 2.500 woningen) krijgen zo'n 57% van deze subsidies en de kleinere (met minder dan 500 woningen) krijgen 9 % . Daarnaast wordt verwacht dat er nog zo ' n 18 .100 huurwoningen worden gerealiseerd via plannen die buiten de ADP vallen. Hiervan worden 11.000 woningen gerealiseerd met HAG-subsidie van de local authorities (LAHAG), waarmee de local authorities eveneens een financiële bijdrage leveren aan de housing associations. De overheid wil dat het ADP een substantiële bijdrage levert aan vernieuwingsactiviteiten. In 1996/97 zou ten minste 50% van de ADP-subsidies bijdragen aan vernieuwingsprojecten. Deze bestaan onder meer uit woningbouw op locaties die voorheen in gebruik waren voor industriële of commerciële doeleinden, projecten in aangewezen vernieuwingsgebieden en complexen die voorheen beheerd werden door de gemeenten. De ruimste schatting van het DOE geeft aan dat er per jaar ongeveer 100.000 nieuwe sociale-huurwoningen nodig zijn om te voorzien in de woningbehoefte, die 39

niet op een andere wijze kan worden bevredigd. De laagste schatting geeft aan dat er minstens 60.000 sociale-huurwoningen per jaar moeten worden gerealiseerd. Deze cijfers houden geen rekening met het verminderen van de woningbehoefte, waarin in 1991 (het basisjaar van de schattingen) nog niet was voorzien. De werkelijke productie zou mogelijk overeenkomen met de laagste schatting. Gegeven nog onvoorziene behoeften en de waarschijnlijkheid dat de hogere schatting van de toekomstige behoefte het meest realistisch is, kan worden gesteld dat de schatting van het DOE alleen kan worden gezien als een bevestiging dat bij het huidige beleid het woningtekort in Engeland in de komende jaren zal toenemen (Wilcox, 1995, p.69).

huursubsidie en huurprijsvaststelling Tot aan 1989 werden de huren van housing assoclatlOns vastgesteld door een onafhankelijke rent officer. Sindsdien worden de huren bij nieuwe huurcontracten vastgesteld door de housing associations zelf. Voor de huurders die hun woning al huurden voor 1989 geldt nog steeds de door de rent officer vastgestelde redelijke huur (Aughton and Malpass, 1994). De overheid vindt dat de huren betaalbaar moeten zijn voor huurders met een laag inkomen. De overheid heeft het begrip betaalbaarheid echter nog niet gedefinieerd; momenteel wordt er gediscussieerd over de inhoud van dit begrip. De NFHA verzamelt en produceert gedetailleerde informatie over de relatie tussen huren en inkomens. Voorgesteld is dat de huren betaalbaar zijn, indien de meerderheid van de werkende huishoudens die gaan huren niet afhankelijk is van huursubsidie, of niet meer dan 25 % van hun netto-inkomen betalen aan de huur (Housing Associations Weekly, 21 January 1994, geciteerd in Aughton en Malpass, 1994). Volgens deze definitie betaalt nu meer dan 70% van de nieuwe huurders meer dan de betaalbare huur. Het huurniveau is aanzienlijk gestegen. Uit tabel 4.3 blijkt dat de huren van housing associations als percentage van het gemiddelde inkomen van mannen gestegen is van 11,2% in 1989 tot 16,2% in 1994. In 1994 bedroeg de gemiddelde 'assured' huur nog 45,90 pond per week.

Tabel 4.3

De huren van housing associations in Engeland, 1980-1994

% van het gemiddelde mannelijke inkomen

f. per week

% van het gemiddelde mannelijke inkomen

f. per week

% van het gemiddelde mannelijke inkomen

12,52

11,2

26,82 24,5

12,2 11 ,2

41 ,38 45,9

14 ,6 16.2

Redelijke huur Assured rents Bron: Wilcox (1995) .

40

1994

1989

1980 f. per week

De huuruitgaven worden voor een belangrijk deel gesubsidieerd met huursubsidie . De huursubsidie bestaat uit een toelage, die afhankelijk is van de huurhoogte, het inkomen van het huishouden en de grootte van het huishouden. Het aantal ontvangers van huursubsidie en de totale uitgaven aan huursubsidie stijgen snel. In mei 1992 ontvingen 340.000 huurders van housing associations huursubsidie. In november 1994 was dit opgelopen tot 556.000 huurders. In mei 1994 was de gemiddelde huur van huurders van housing associations 43,60 pond per week. De gemiddelde huursubsidie bedroeg toen 39,50 pond per huurder. Er werd dus een zeer groot gedeelte van de huur gesubsidieerd. De regering heeft de regeling rond de huursubsidie vele malen aangepast om de stijgende uitgaven te drukken. De laatste verandering betekent dat de huren die boven de lokale referentiehuren stijgen maar voor 50% in aanmerking komen voor huursubsidie. Deze referentiehuren zijn gebaseerd op gemiddelden in de particuliere huursector. Voor sommige woningen wordt een uitzondering gemaakt, zoals woningen van housing associations waarbij ook in verzorging van de huurders wordt voorzien. In januari 1996 werden deze veranderingen geïntroduceerd. De effecten moeten worden afgewacht.

4.5

De financiering van housing associations

In de vorige paragraaf is de rol van de ADP en de HAG bij de financiering van housing associations uiteengezet. Sinds 1988 is de subsidiëring via deze systemen aanzienlijk veranderd. Het is de bedoeling dat de housing associations omvangrijke bedragen uit private bronnen vergaren. In deze paragraaf ligt de nadruk op private financiering bij nieuwbouw en overdrachten van woningen van local authorities naar housing associations (zie paragraaf 4.2.). Ook de herfinanciering van de bestaande voorraad komt enigszins aan bod. Daarnaast zijn er belangrijke veranderingen, die nieuwe mogelijkheden scheppen voor private financiering . De twee belangrijkste veranderingen zijn de ontwikkeling van 'housing companies' en de invoering van 'Housing Investment Trusts' (HIT). Deze beide ontwikkelingen zullen eveneens worden besproken. De Housing Act van 1988 bracht het raamwerk waarbinnen de private financiering in de sociale-huursector kon worden gebracht. Plannen met gemengde financiering, waarbij publieke subsidiëring en private financiering worden gecombineerd, zijn nu de standaard. Private financiering is nu essentieel voor het sociale-nieuwbouwprogramma. Sinds 1988 is er tussen de 10 en 11 miljard pond aan private financiering aangetrokken. De directeur van de Housing Corporation, Anthony Mayer, merkte hierover het volgende op: 'The 1988 Housing Act has been a means to lead the rest of Europe in getting private finance and using that expenditure to its best effect. Housing associations have been ab Ie to do that without losing their basic voluntary caring ethos' (Housing Associations Weekly, 1996b).

41

Verschillende projecten die via het ADP van de Housing Corporation worden gefinancierd, worden aangevuld met private financiering als de financiering door de overheid niet toereikend is. Hieronder vallen projecten die worden aangemerkt als 'Mixed Funded Rent', 'Mixed Funded Sales', 'Do-it-Yourself Shared Ownership' (DlYSO) and 'Special Needs Housing' . Ook projecten die worden gesubsidieerd met de Local Authority Housing Association Grant (LAHAG) worden aangevuld met private financiering. Het gaat dan om transacties waarbij overheidssubsidies door de Housing Corporation worden betaald aan geregistreerde housing associations, die op hun beurt leningen aflossen bij de local authorities. Deze uitgave van de Housing Corporation valt buiten de limiet van het ADP. De Large Scale Voluntary Transfers (LSVTs), waarbij woningen van een local authority worden overgedragen aan een bestaande of nieuw geregistreerde housing association, worden voor 100% privaat gefinancierd. Tussen 1988 en 1995 zijn er in het kader van de LSVT meer dan 171. 000 woningen overgedragen aan door local authorities opgerichte housing associations. Daarnaast zijn er nog eens 6.000 woningen overgedragen aan reeds bestaande housing associations of aan speciaal opgerichte dochtermaatschappijen van bestaande instellingen. Ook hebben verscheidene housing associations overeenkomsten opgesteld voor 'druppelsgewijze overdracht', waarbij zij woningen overnemen zodra de zittende huurder vertrekt. Meer dan 17 % van de voorraad van housing associations komt voort uit overdrachten . Dat is bijna net zo veel als de toename van de voorraad door nieuwbouw (Voluntary Housing, 1995). De directeur van het financiële instituut UBS Ltd stelde het volgende: 'It is becoming increasingly evident to funders that lending to LSVTs represents a sound and safe investment generating areasonable rate of return. The on-going need for good quality housing at affordable rents is undisputed and the stability of arental stream largely free of the vagaries of movements in property values is both attractive and comforting, notwithstanding the occasional ministerial statement on housing benefits ! ' (Mew, 1995). Een andere activiteit die private financiering vereist, is de herfinanciering van leningen die zijn gerelateerd aan het Business Expansion Scheme (BES). In 1988 kondigde de regering de uitbreiding van het BES naar bedrijven die woningen verhuren op basis van 'assured tenancies' aan. De stimulans van het BES was beschikbaar tot 1993 (Kemp, 1993). Het BES werd in 1983 ingevoerd om kleine bedrijvigheid te bevorderen. Het voorzag in belastingverlichtingen voor investeerders die aandelen kochten in BES-bedrijven en gaf vrijstelling van belasting op de vermogenswinst, indien deze aandelen langer dan vijf jaar werden aangehouden. De uitbreiding van het BES naar bedrijven die voorzien in huisvesting die op basis 'assured tenancies' verhuurd worden, was bedoeld om de particuliere huursector te stimuleren. Het systeem heeft echter een prikkel om na de vijfjarige minimumperiode te desinvesteren. Veel bedrijven zochten dan ook een 'gegarandeerde ontsnappingsroute' voor de investeerders. Door de woningen terug te kopen die zij in eerste

42

Tabel 4.4

De benodigde private financiering in Engeland (begroting in miljoenen ponden), 1987/88-1998/99 1987/88

1991/92

1995/96

1996/97

1997/98

1998/99

ADP LAHAG LSVTs BES

29 0 0 0

145 72 708 0

576 304 963 22

852 319 398 123

672 289 314 116

692 288 315 134

Totaal

29

925

1.901

1.693

1.391

1.429

Bron: Housing Corporation (l996b).

instantie aan BES-bedrijven hadden verkocht, hebben housing corporations in verscheidene gevallen gezorgd voor zo'n ontsnappingsroute. Housing associations financieren de aankoop van deze woningen met private financiering. Housingassociations trekken ook private financiering aan ter vervanging van bestaande leningen, als dit hun financiële positie en hun cash flow kan verbeteren. Private financiering kan eveneens worden gebruikt om leningen van de local authorities en de Housing Corporation te vervangen. Het is gebleken dat housing associations door deze herfinancieringen vaak hun aflossingen kunnen verlagen en zich vrij kunnen maken van beperkende verplichtingen aan hun originele financier (Hayes , 1996). De Housing Corporation doet voorspellingen over de omvang van de private financiering, die nodig is als aanvulling op de financiering door de overheid (Housing Corporation, 1996b). In tabel 4.4 worden de schattingen voor 1998/99 en de gegevens over de voorgaande boekjaren gegeven. De totale behoefte aan private financiering die nodig is om het programma tot aan 1998/99 te realiseren is ongeveer 14 miljard pond. Dit omvat de private financiering die nodig is vanuit het Housing Corporation Mixed Funding ADP , de Local Authority Mixed Funding Programme (LAHAG) en het LSVT-programma. Over de periode 1996/97 tot aan 1998/99 wordt geschat dat er verder nog zo'n 395 mln pond nodig is voor de herfinanciering in het kader van het BES . De overige financieringsbehoefte is niet begroot door de Housing Corporation en is ook niet in tabel 4.4 opgenomen. De totale private financiering is enorm gegroeid: van 29 mln pond in 1987/88 tot aan 1.901 mln pond in 1995/96. Hiervan was 46% gerelateerd aan nieuwbouwactiviteiten in het kader van het ADP en de LAHAG en 50% gemoeid met het LSVTprogramma. Het relatieve aandeel van deze drie hoofdactiviteiten wisselde van jaar tot jaar en dat zal naar alle waarschijnlijkheid ook in de toekomst zo blijven. Geschat wordt dat 68 % van de private financiering in 1998/99 gebruikt zal worden voor nieuwbouwactiviteiten.

43

lig • • ,

11.

r.

!

11_ !

11 1"_

~

In tabel 4.4 is geen rekening gehouden met de extra private financiering die nodig is voor sommige nieuwe initiatieven. De vorming van 'new style housing companies', die worden betrokken bij de voorziening in sociale huisvesting, zal hiervan mogelijk de belangrijkste zijn. Momenteel is de Housing Bill van 1996 in ontwikkeling tot een wet. Deze wet geeft de Housing Corporation de bevoegdheid nieuwe bedrijven zonder winstoogmerk te registreren als sociale verhuurders, naast de housing associations. Deze lokale housing companies zullen onafhankelijke instellingen zijn die worden ingesteld door de local authorities om private financiering aan te trekken voor nieuwbouw en onderhoud. De Housing Corporation verwacht dat de housing companies over de komende drie jaar 2 mld pond zullen aantrekken. De ontwikkeling van housing companies is deels het gevolg van het debat over de noodzaak tot het beter aansluiten van de Britse praktijk bij de rest van Europa. De volgende stap zou zijn om de boekhoudkundige regels in de publieke sector zo te veranderen dat de nieuwe housing companies niet bijdragen aan het staatstekort. Het Chartered Institute of Housing en Coopers & Lybrand hebben internationaal onderzoek gedaan naar de conventionele manier waarop het staatstekort wordt gemeten en de invloed die dat heeft op het lenen door sociale verhuurders in Europa. Hierin werd geconcludeerd dat de Britse praktijk verschilde van die in veel andere landen en dat dit een ongunstige uitwerking heeft op de investeringen in woningen (zie Wilcox and Hawksworth, 1995; Perry, 1996). Elders in Europa is de voornaamste maatstaf voor het bepalen van overheidstekorten de General Government Financial Deficit (GGFD). Deze maatstaf is ook aangenomen door de Europese Gemeenschap in het kader van het Verdrag van Maastricht. In de Britse praktijk ligt veel nadruk op de Public Sector Borrowing Requirement (PSBR) (de leningbehoefte van de publieke sector). De GGFD bevat alleen tekorten van de centrale en lokale overheid. De PSBR omvat daarnaast ook de leningen van publieke instellingen. Het meten van het overheidstekort in plaats van het tekort van de hele publieke sector maakt duidelijk waarom sociale verhuurders in andere Europese landen private financiering kunnen aantrekken zonder de controle van de overheid daarop, zoals deze bestaat in het Verenigde Koninkrijk (Wilcox en Hawksworth, 1995). Indien Engeland over zou gaan tot het gebruik van GGFD als de voornaamste maatstaf voor het overheidstekort, dan zouden de huisvestingsmaatschappijen in een veel minder beperkende omgeving opereren. Housing Investment Trusts (HIT's) zijn geïntroduceerd in de Finance Act van 1996. Zodra de Beurs van London de regelingen heeft goedgekeurd, worden de HITs werkelijkheid. HITs zijn ontwikkeld om institutionele investeringen in de particuliere huursector te vergroten (Joseph Rowntree Foundation, 1996). Het zal voor housing associations en local authorities een middel zijn om toegang te krijgen tot nieuwe financiering. De HITs zullen beursgenoteerde aandelen hebben. Vanaf 1 april 1996 kunnen ze investeren in vastgoed. Ze krijgen twee belangrijke belastingvoordelen. HITs worden slechts belast tegen het tarief dat geldt voor kleine bedrijven (24 % van het huurinkomen) en ze worden niet belast op kapitaalwinsten, verkregen door verkoop van hun vastgoedbezit (Randall, 1996). Housing associations en local authorities kunnen woningen overdragen aan de HITs, daarvan de financiële 44

I

ra, •

vruchten plukken en zo toegang krijgen tot nieuwe financiering van institutionele beleggers.

4.6 De risico- en garantiestructuur voor housing associations Hoewel de leningen niet in formele zin zijn gegarandeerd. maakt de regulering van de Housing Corporation en de politieke ondersteuning, dat leningen aan housing associations een laag risico hebben. Naast de regulering door de Housing Corporation profiteren housing associations van overheidssteun, subsidies bij nieuwbouw, inkomensondersteuning via de huursubsidie en een bezit dat acceptabel is voor financiers als onderpand voor de leningen. Gesteld kan worden dat de financiers duidelijk worden gerustgesteld door de overheidssteun, hoewel zij het politieke risico onderkennen dat veranderingen in het subsidiesysteem ongunstig kunnen zijn voor de solvabiliteit van de housing associations. Financiers denken dat fundamentele veranderingen in het subsidiesysteem politiek gevoelig liggen en dat ze daarom ook onwaarschijnlijk zijn. Daarbij komt nog dat de publieke subsidies ondergeschikt zijn aan de private financiering , wat betekent dat als het onderpand moet worden aangesproken de private financier eerst zal worden terugbetaald, voordat de Housing Corporation enig deel van de subsidie terugkrijgt (Lopategui, 1996). De voorzitter van de Housing Corporation heeft opgemerkt, dat de aantrekkingskracht voor private financiers ligt in een solide, risicoverlagende overheidssubsidie, bestendige kasstromen en een goede reputatie , waarop wordt toegezien door de Housing Corporation in haar aanvullende rol als controleur van degenen waarin ze investeert (Pearse, 1996). De landelijke directeur van huisvestingszaken van het grote vastgoedbedrijf Chesterton zei dat housing associations in toenemende mate worden gezien als veilig en steeds meer in staat zijn om langetermijnovereenkomsten aan te gaan. De Housing Corporation wordt ook gezien als een doelmatige veiligheidscontrole tegen financiële nood of verkeerd bestuur. Housing associations moeten nu Public Limited Company (PLC) rekeningen opstellen, die het mogelijk maken om de prestaties van de in toenemende mate concurrerende instellingen te vergelijken en te beoordelen (WeIIs, 1996). Slechts een zeer klein gedeelte van de nieuwbouw wordt gefinancierd met eigen vermogen, maar het feit dat de overheidssubsidie gemiddeld zo ' n 42% van de kosten dekt, maakt dat de zekerstelling voor het ingebrachte vreemd vermogen van 58% in orde is. Onderzoek naar de houding van financiële instellingen ten opzichte van het lenen aan housing associations heeft aangetoond dat de relatief gunstige positie van de associations en de goede verhouding tussen rendement en risico de voornaamste redenen zijn waarom banken en building societies de sociale sector zijn gaan financieren (Pryke en Whitehead, 1995).

45

4.7

Financieringsmogelijkheden voor externe investeerders

Van het totale vreemde vermogen van housing associations komt ongeveer 40% van banken, 40% van building societies en 20% van verzekeringsmaatschappijen en pensioenfondsen. Er zijn verschillende financieringsvormen in gebruik: kortetermijnfinanciering voor de bouwen langetermijnfinanciering. De omvang van de leningen varieert van enkele duizenden ponden tot aan tientallen miljoenen ponden (Pearse, 1996). De duur van de leningen varieert van enkele maanden tot aan dertig jaar. De gemiddelde rente lag in 1995 tussen de 7,5% en 8,5%, hoewel het geven van gemiddelden van weinig nut is door de grote variatie in de leningsvormen. Een belangrijke specialistische organisatie die voorziet in private financiering is The Housing Finance Corporation (THFC). Deze werd in 1987 opgericht door de Housing Corporation en de National Federation of Housing Associations. De THFC werd opgericht als een intermediair tussen housing associations en de kapitaalmarkt, omdat weinig housing associations in staat waren op eigen kracht leningen te vergaren. De overheid vond het niet gepast de THFC te ondersteunen met garanties . Tegen het jaar 1991 had de THFC 15% tot 20% van de behoefte aan private financiering van housing associations aangetrokken (Pryke and Whitehead, 1991). Daarbij zijn verschillende instrumenten gebruikt: zero coupon en deep discounted stock, bankleningen en stepped coupon leningen. Elke lening is voorzien van een aanzienlijke dekking. De THFC krijgt provisie voor het regelen van de financiering en probeert momenteel de balans te vinden tussen het opbouwen van reserves en het functioneren als een non-profitorganisatie. Volgens de Housing Corporation's Private Finance Survey (1995) heeft de THFC 83,8 mln pond geleend van zelfstandige banken via club deals en doorgeleend aan geregistreerde housing associations. Onder deze banken bevinden zich ook verschillende buitenlandse banken. De Housing Corporation's Private Finance Survey geeft een gedetailleerde classificatie van financiers die meer dan 10 mln pond hebben verschaft. Deze lijst bevat 32 banken, 13 instituten en 16 building societies. Er staan verschillende buitenlandse banken op deze lijst. De Franse Banque Paribus staat vijfde op de lijst en de Banque International de Luxembourg is als negende genoteerd. De rest van de lijst bevat verschillende Duitse en Japanse banken, waaronder de Bayerische LB en de Bayerische Vereinsbank in München, de Depfa Bank, de Hessische Bank Thüringen, de Landesbank in Frankfurt en de Industrial Bank of Japan in Tokyo. Buitenlandse banken hebben zich duidelijk ingelaten met de financiering van de sociale huisvesting in Engeland en gezien de aanhoudende grote vraag naar private financiering, zullen er waarschijnlijk mogelijkheden zijn voor verdere deelname in deze markt. De lijst van instituten wordt aangevoerd door de THFC en daarnaast zijn er verschillende verzekeringsmaatschappijen opgenomen. De lijst van de building societies wordt aangevoerd door de Nationwide en de Halifax. De Bradford en Bingley and Brittannia building societies waren respectievelijk derde en vierde in termen van de omvang van het financieringsbedrag aan housing associations .

46

5 DENEMARKEN P.J. Boelhouwer

5.1

Inleiding

Evenals in Zweden, onderscheiden we in Denemarken vier woningmarktsectoren. De eigen-woningsector is het grootste (51 %), gevolgd door de non-profithuursector (21 %), de particuliere huursector (19%) en de coöperatieve sector (5%) (zie tabel 5.1). De coöperatieve sector, die in Denemarken zo' n 4 % van de woningvoorraad omvat, is een mengvorm van de eigen-woning- en de non-profithuursector. Hoewel er reeds rond de eeuwwisseling coöperatieve verenigingen in Denemarken bestonden, heeft deze sector pas een krachtige impuls gekregen door een wetswijziging van 1980. Daarin is onder andere bepaald dat particuliere verhuurders bij de verkoop van hun bezit eerst de huurders de kans moeten geven de woningen op een coöperatieve manier over te nemen, voordat het complex aan derden mag worden verkocht. Ook nieuwbouw is een van de opties voor de coöperaties (Van de Ven, 1995, p.135). Kenmerkend voor de Deense woningmarkt is verder het grote aandeel tweede woningen. Een groeiend aantal huishoudens heeft een inkomen waarbij men zich dat kan veroorloven. Geschat wordt dat ongeveer 10% van de Deense huishoudens een tweede huis bezit (totaal ongeveer 200.000 huizen) .

Tabel 5.1

Woningvoorraad naar eigendom, 1950, 1970, 1990 en 1994, absoluut en procentueel

1000 Woningen

Eigenaarbewoners I

1950 1970 1990 1994

576 846 1.328 1.349

(46) (49) (56) (56)

Non-profit huursector

Particuliere profit huur

116 ( 9) 328 (19) 482 (20) 494 (21)

509 524 432 457

(41) (30) (18) (19)

Onbekend

Totaal

53 45 111 113

1.254 1.743 2.353 2.413

(4) (3) (5) (5)

I Inclusief coöperatieve sector. Bron: Boligministeriet, 1994; Van de Ven, 1995, p.135).

47

1 Het beleid voor de non-profitsector heeft zich de afgelopen jaren vooral op de volgende kernpunten gericht: a) Decentralisatie. Voorheen stelde het rijk quota voor hoeveelheden nieuwe woningen per gemeente op . In het nieuwe systeem mogen gemeenten zelf beslissen hoeveel nieuwe woningen ze bouwen. b) Kostenbeheersing . De maximaal toegestane standaard bouwkosten werden bevroren. Door de bouwrecessie die zich vanaf 1990 voordeed heeft dit (nog) geen gevolgen gehad voor de kwaliteit van de nieuwe woningen. c) Huurdersverantwoordelijkheid over de eigen woning . Er bestaat geen inkomenslimiet voor de non-profithuursector . Juist de draagkrachtige huurders moeten gestimuleerd worden in hun non-profithuurwoning te blijven wonen. Daarom is het de huurders toegestaan hun woning te veranderen en erin te investeren. d) Sociale problemen. In bepaalde complexen en buurten vertrekken de draagkrachtige huishoudens. De verhuurders en de gemeente doen hun best om juist voor deze groepen huishoudens maatregelen te treffen om ze te behouden. e) De sterk gereduceerde bouwproductie. Door de afnemende vraag is er geen behoefte meer aan grote aantallen non-profithuurwoningen. In de toekomst wil de overheid dan ook de andere huursectoren (coöperaties en particuliere huursector) gaan subsidiëren (Van de Ven, 1995 , p.141) .

5.2

De institutionele structuur

In Denemarken is de term sociale-huursector niet helemaal op zijn plaats. Zo is deze sector voor alle inkomensgroepen toegankelijk. De Denen spreken zelf dan ook niet (meer) van de sociale-huursector, maar van de non-profithuursector. Deze benaming zal ook in dit hoofdstuk worden gehanteerd. De non-profithuursector in Denemarken is naar Europese begrippen van gemiddelde grootte : zo'n 21 % van de woningvoorraad. Er zijn in Denemarken ongeveer 650 non-profitwoningbouwverenigingen, die allemaal opereren in een gemeente. Gemiddeld zijn er twee non-profitinstellingen per gemeente; maar dit aantal hangt af van de omvang van de gemeente. Gemiddeld zijn de instellingen vrij klein (ongeveer 1.100 woningen) . Wel is er een grote variatie in het woningbezit. Deze woningbouwverenigingen zijn min of meer onafhankelijke particuliere instellingen. Veel non-profitinstellingen zijn verbonden met een van de nationaal of regionaal opererende organisaties, die voor hen bijvoorbeeld de boekhouding uitvoert, die hen helpt met de planning en administratie van de nieuwbouw en die soms kapitaal verschaft voor nieuwbouw of andere activiteiten. De meeste non-profitverhuurders zijn lid van de koepelorganisatie Boligskabernes Landsforening (Skifter Andersen, 1994). Binnen de non-profithuursector kunnen we twee soorten organisaties onderscheiden: zelfbesturende instellingen en aanhoudersinstellingen. Ze verschillen voornamelijk in het aantal bestuurszetels dat gereserveerd is voor vertegenwoordigers van de lokale overheid .

48

Bij de zogenaamde onafhankelijke of zelfbesturende instellingen (ruim de helft van de instellingen kent deze vorm) bezit de gemeente de meerderheid in het bestuur. Goedkeuring van de gemeente is nodig voor belangrijke beslissingen, zoals nieuwe bouwprojecten of veranderingen in de organisatie. In de tweede soort, de aandeelhouders instellingen, zijn de huurders aandeelhouder; zij bezitten een (klein) aandeel van de woningvoorraad van de instelling. De gemeente heeft geen vertegenwoordigers in het bestuur, maar de gemeente moet wel de jaarlijkse budgetten en boekhouding goedkeuren. Daarbij kan ze voorwaarden stellen, bijvoorbeeld wat de huurverhoging betreft om de onderhoudskosten te dekken. Ongeveer 40% van de verenigingen kent deze vorm . De huurders zijn lid van de corporatie en het recht op een woning is verbonden aan het lidmaatschap (Van de Ven, 1995, p.138) . Aan het hoofd van een non-profitinstelling staat de raad van bestuur. De meerderheid van het bestuur bestaat uit gekozen huurders. Verder is het personeel vertegenwoordigd in het bestuur. Bij de zelfbesturende instellingen nemen ook vertegenwoordigers van de gemeente deel aan het bestuur. Iedere non-profitinstelling is verdeeld in verschillende secties. Dit zijn woningen in een complex of project. Elke sectie heeft een bestuur dat bestaat uit door leden gekozen huurders. Dit vergroot zowel de invloed als de betrokkenheid van de huurders. De exploitatie van zo'n eenheid moet sluitend zijn, waardoor de band tussen de bewoner en de verhuurder sterker wordt. De besturen vormen de bij wet vastgelegde basis van het Deense huurders-democratiemodel. De sectiebesturen hebben zeggenschap over de inzet van een gedeelte van de fondsen van de sectie, bijvoorbeeld die voor onderhoud of voor sociale activiteiten. Als de beslissingen een grote huurverhoging tot gevolg hebben, is er een minderheidsbeschermingsclausule opgenomen. Die houdt in dat indien 25 % van de huurders dat wenst, er een referendum gehouden moet worden. Daarnaast moet de algemene ledenvergadering budgetten en jaarrekeningen goedkeuren (Van de Ven, 1995, p.138) . Bij tijd en wijle komen conservatieve politici met voorstellen om de non-profitsector verder te privatiseren, maar dit voorstel heeft nog geen weerklank gevonden. Een complicerende factor hierbij is dat de woningen geen publiek eigendom zijn. Zoals aangegeven, is alleen bij de zelfbesturende instellingen de gemeente vertegenwoordigd in het bestuur van de instelling en de gemeente heeft daar ook veel invloed. Bij de instellingen van aandeelhouders is dit niet het geval.

5.3

Het toezicht

De toezichthoudende taak op de instellingen is verdeeld over drie partijen: de gemeenten, het personeel en de huurders . Zoals in de vorige paragraaf is aangegeven, speelt de gemeente een dominante rol bij het toezicht. Voor alle belangrijke beslissingen is immers de goedkeuring van de gemeente vereist. Hierbij kan gedacht worden aan de ontwikkeling van nieuwbouwprojecten of het aanbrengen van 49

belangrijke veranderingen in de organisatie. Bij de verenigingen dient de gemeente de jaarlijkse budgetten en de boekhouding goed te keuren .

5.4 De subsidiëring van de non-profithuursector Objectsubsidiëring en exploitatie De objectsubsidies in Denemarken worden in de vorm van rentesubsidies uitgekeerd en zij zijn gekoppeld aan de beide financieringssystemen: de basisfinanciering en de financiering met indexleningen (voor een uitgebreide beschrijving van deze financieringsconstructies verwijzen wij naar paragraaf 5.5) . Voor de productie van nonprofithuurwoningen, ouderenhuisvesting en jongerenhuisvesting zijn specifieke criteria ontwikkeld. De basisfinanciering vormt 7 % van de totale investeringskosten. Alleen voor de ouderenhuisvesting geldt een percentage van 13 (cijfer uit 1993). De subsidiecomponent is gelegen in het feit dat de leningen rente vrij verstrekt worden en in de eerste vijftig jaar niet hoeven te worden afgelost. In de praktijk betekent dit het ontvangen van een volledige subsidie. De leningen (subsidies) worden door de lokale overheden opgebracht. De tweede wijze van objectsubsidiëring vindt plaats via het systeem van indexleningen. Dit systeem werd in 1982 geïntroduceerd om de stijging van de objectsubsidies te beteugelen. De financiering met een indexlening dekt in 1995 91 % van de investeringskosten van non-profitwoningen, 96% van woningen bestemd voor jongeren en 85% voor woningen bestemd voor ouderen (de beide laatste cijfers uit 1993). De leningen zijn verplicht voor alle typen van gesubsidieerde woningbouw. De lokale overheid neemt de rentebetalingen voor haar rekening. Het verschil tussen de door de huurders betaalde huur, die volgens wettelijk criteria wordt vastgesteld, en de kosten van de op de kapitaalmarkt gefinancierde indexlening vormt de overheidssubsidie. Overigens zijn de opbrengsten van de op indexleningen gebaseerde obligaties van institutionele beleggers niet belast. Hierdoor is het renteniveau van indexobligaties lager in vergelijking met dat van nominale obligaties. Zo bedroeg de rente op indexleningen in 1995 slechts 3,64%. Voor gewone leningen gold een percentage van 8,45% (OTB-enquête financiering sociale-huursector, 1996). Hierin schuilt dus de subsidiecomponent. De huurprijs wordt alleen bepaald door de aflossing van de lening. Omdat de lening is geïndexeerd nemen in nominale termen de aflossingsbedragen jaarlijks toe . In reële termen blijft de aflossing echter gelijk (Papa, 1992, p.78) . Beide zojuist genoemde objectsubsidies leiden er toe dat in 1993 ongeveer 35% tot 50% van de stichtingskosten van een non-profithuurwoning door de overheid gesubsidieerd wordt (European Commission, 1993 , p.96) .

50

~ *

...'

!,f

!

+ ... .

d

'

"

huursubsidie en huurprijsvaststelling In Denemarken kent men twee huursubsidieregelingen: een systeem voor niet-gepensioneerden en een apart systeem voor gepensioneerden. Het doel van beide systemen is het verzekeren van een redelijke relatie tussen het huishoudinkomen en de woonuitgaven. De hoogte van de subsidie is afhankelijk van het huishoudinkomen, de grootte van het huishouden en de woninggrootte in m2 . Gepensioneerden ontvangen een hoger subsidiebedrag dan niet-gepensioneerden (Papa, 1992). De uitgaven van de overheids aan huursubsidie stijgen de laatste jaren snel. Zo groeiden de overheidsuitgaven in de periode 1990-1993 met maar liefst 33 %. Deze stijging was het gevolg van een stijging van de uitkeringen per huishouden en van het toegenomen aantal huishoudens dat recht heeft op huursubsidie (Boligministeriet, 1994, p.15).

De huren in de non-profitsector zijn gebaseerd op de historische kostprijs. De huren moeten in evenwicht zijn met de inkomsten en uitgaven op het niveau van het woningcomplex. De onderhoudskosten en de afbetaling van de lening bepalen de uitgaven. Daarnaast beïnvloeden de geografische locatie, de vormgeving van de woning (de huur van hoogbouwwoningen is lager dan die van laagbouw, mede door de verschillen in de maximaal toegestane stichtingskosten) en tenslotte de individuele huurders die de hoogte van de onderhoudsreserveringen bepalen, de huur per vierkante meter. De gemeente heeft als taak erop toe te zien of deze reserveringen toereikend zijn. Wanneer dit niet zo is, kan de gemeente een huurverhoging doorvoeren, waardoor de reserves kunnen worden aangevuld. Overigens verbindt de overheid wel wettelijke maxima aan de vierkante-meterprijs . Ze past deze maxima ieder kwartaal aan de loonontwikkelingen aan. Hierbij wordt rekening gehouden met de aanwezigheid van gemeenschappelijke ruimten, die de Deense overheid wenst te stimuleren (Boligministeriet 1988a, p.3) . De verbetering van woningen wordt op dezelfde wijze gesubsidieerd als de nieuwbouw van woningen. Vanaf 1982 zijn de nieuwe woningverbeteringsprojecten dan ook met behulp van het systeem van de rentebetalingen op indexleningen gesubsidieerd.

5.5 De financiering in de non-profithuursector De Deense non-profitverhuurders trekken leningen op de kapitaalmarkt aan voor zowel nieuwbouw, woningverbetering als stadsvernieuwingsactiviteiten. Volgens de informanten uit onze enquête zijn er voor alle non-profitinstellingen ruim voldoende fmanciële middelen beschikbaar. De financiering van de nieuwbouw verloopt in de non-profithuursector langs de volgende drie lijnen: een basisfinanciering (7%), een geïndexeerde lening (91 %), en een huurdersbijdrage (2 %) . Voor woningverbetering bedraagt de basisfinanciering 20% en de indexlening 80% . Jongeren- en ouderenhuisvesting moeten aan specifieke criteria voldoen. Tabel 5.2 geeft de financieringsvormen voor de drie subsidiecate-

51

Tabel 5.2 Financieringsbron naar subsidiecategorieën in Denemarken in 1993 en 1995 Non-profithuurwoningen (1995)

Ouderenhuisvesting

Jongerenhuisvesting

91 7 2

85 13 2

96 4

100

100

100

Indexleningen Lokale basisfinanciering Huurdersbijdrage Totaal

o

Bron : Collignon et al ., 1993 , p. 102.

go neen weer. De gegevens voor de non-profithuurwoningen uit 1995 en die voor ouderen- en jongerenhuisvesting zijn uit 1993 . Het systeem van basisfinanciering werd in 1975 ingevoerd om de afhankelijkheid van de sociale woningbouw van fluctuaties op de kapitaalmarkt te verkleinen. Toentertijd bedroeg de omvang van de leningen 23 % van de totale investeringskosten. Op dit moment bedraagt het aandeel van de basisfinanciering voor non-profithuurwoningen slechts 4 %. De gemeente treedt op als verstrekker van deze leningen. De leningen zijn rentevrij en zij behoeven in principe de eerste vijftig jaar niet te worden afgelost. De financiering van de Deense woningbouw maakt, tezamen met de langetermijnfinanciering van andere kapitaalgoederen, deel uit van een streng gereguleerde markt. Het wettelijk kader hiervan bestaat uit de 'Mortgage Credit Act' en de 'Index-linked Mortgage Lending Act' (Boligstyrelsen, 1989, p.80) . In deze wetgeving is vastgelegd welke instellingen langetermijnleningen op onroerend goed mogen verstrekken, op welke wijze het kapitaal voor deze leningen dient te worden verkregen, onder welke condities deze leningen mogen worden uitgezet en welke waarborg vereist is . In Denemarken is het gebruikelijk een onderscheid te maken tussen de kortetermijnfinanciering tijdens de bouwen de langetermijnfinanciering tijdens de periode van bewoning c.q. exploitatie. Kortetermijnfinanciering wordt in belangrijke mate geboden door (spaar)banken. De langetermijnfinanciering van woningen, bestaande (index)leningen op huurwoningen en woningverbetering , geschiedt in Denemarken in belangrijke mate via hypotheekinstellingen. Er zijn in Denemarken maar vijf instellingen die deze langetermijnfinanciering mogen aanbieden. Drie daarvan zijn actief op de markt van woningfinancieringen. Dit betreft de BRFkredit, de Kreditforeningen Danmark en Nykredit. Tezamen met de twee andere , op industrie en landbouw gerichte instellingen, hebben deze instellingen zich verenigd in de Realkrediträdet. Deze instelling fungeert als een branche-organisatie (Papa, 1992, p.79) . De vijf instellingen verkrijgen hun kapitaal door de uitgifte van speciale obligaties. Een belangrijk kenmerk hierbij is dat de vereiste borg op deze obligaties is gesteld in reële goederen (zoals land, gebouwen, machines , e.d.). Dit is een eis die is 52

vastgelegd in de wet (Boligstyrelsen, 1989, p.80). De waarde van het goed dat wordt gefinancierd, bepaalt de hoogte van de hypotheek. Dit in tegenstelling tot hetgeen in veel andere landen gebruikelijk is, namelijk via een borgstelling op de persoon of organisatie die de lening aangaat. De kredietwaardigheid en het inkomen van de persoon of instelling bepalen dan de mate waarin financiering kan worden verkregen. Voor de kortetermijnfinanciering in Denemarken is een dergelijke toetsing overigens wel gebruikelijk. Dit betekent dat de hoogte van de langetermijnlening afhankelijk is van de geschatte waarde van de te financieren goederen. En tevens impliceert dit, dat de lening onverbrekelijk verbonden is met het goed. Wel zijn sinds 1990 enige vrijheden ingebouwd . Zo is het voor de hypotheekinstellingen nu mogelijk een klein deel van de aan te trekken middelen op een andere basis dan de uitgifte van obligaties te regelen . Verder is er in bepaalde mate een onevenwichtigheid toegestaan tussen de ontvangsten van de geldnemers en de verplichtingen aan de obligatiehouders. Deze onevenwichtigheid mag echter niet meer bedragen dan één procent van de reserves van de instelling. Daarnaast zijn de zekerheden voor de obligatiehouders vergroot. In het geval van een faillissement van de hypotheekinstelling , bezitten de houders van hypotheekobligaties prioriteit boven de andere schuldeisers. De obligaties worden door de verwervers ervan, veelal levensverzekeringsmaatschappijen en pensioenfondsen, dan ook beschouwd als zijnde gelijk aan overheidsobligaties . Zoals vermeld, financieren de hypotheekinstellingen hun leningen met de uitgifte van speciale obligaties. De hypotheekinstellingen bezitten via wetgeving het monopolie op de uitgifte van deze speciale obligaties of 'hypotheek-pandbrieven' . Iedere keer als een lening wordt afgesloten met een bepaalde nominale rentevoet, een bepaalde looptijd en een bepaald aflossingspatroon, wordt eenzelfde bedrag in obligaties uitgezet met dezelfde nominale rentevoet, dezelfde looptijd en hetzelfde aflossingspatroon. Op deze wijze is het renterisico voor deze instellingen uitgeschakeld. Ook deze voorwaarden zijn wettelijk voorgeschreven. De hypotheek-pandbrieven zijn verhandelbare stukken, die staan genoteerd op de Deense beurs . De rentemarge, het verschil tussen de rente die de geldlener dient te betalen en de rente die de hypotheekinstelling vergoedt aan de pandbriefhouder , bedraagt 0,3 à 0,5%. Door de notering op de beurs, is tevens de uitgiftekoers van belang. Indien bijvoorbeeld de uitgiftekoers 89,75 is, dan leidt dit bij een benodigde lening van nominaal DK 1.104.000 tot de uitgifte van pandbrieven ter waarde van DK 1.230.000 leiden. Tabel 5.3 geeft een overzicht van het marktaandeel van diverse financiële instellingen in de verstrekking van langlopende leningen met goederen als onderpand. Uit de tabel blijkt de overheersende positie van de vijf bij de Realkreditradet aangesloten hypotheekinstellingen. Overigens is het aandeel van deze instellingen de laatste vier jaar teruggelopen van 91 % in 1987 naar 84% in 1989. Dit is een gevolg van een gewijzigde kredietpolitiek.

53

Tabel 5.3

Geregistreerde langlopende leningen naar financieringsinstellingen, 1987 -1989, (in procenten)

Hypotheekinstellingen Banken Spaarbanken Institutionele beleggers Overig Totaal (in miljoenen DKR)

1987

1988

1989

91,1 2,4 1,7 0,2 4,6

86,1 4,5 3,3 0,6 5,5

83,6 6,0 4,2 0,9 5,3

100,0 (92,7)

100,0 (95,2)

100 ,0 (89,5)

Bron: Realkreditràdet, 1990, p.38; Papa, 1992, p.80.

Zoals we in paragraaf 5.4 aangaven, zijn voor de financiering van sociale-huurwoningen sinds 1982 de indexleningen voorgeschreven. Deze indexleningen worden eveneens via de zojuist beschreven hypotheekinstellingen uitgegeven. De indexfinanciering is primair geïntroduceerd om de aanvangslasten van nieuwe woningen te verlagen. De rente en aflossing zijn verbonden met het prijsindexcijfer van consumptiegoederen. Tweemaal per jaar in januari en in juli wordt de uitstaande schuld aangepast met 75% van de stijging van de index, te beginnen een half jaar na het verkrijgen van de lening. Het systeem kent een zogenaamde loonindexclausule. Indien de loonindex langzamer stijgt dan de prijsindex, wordt de uitstaande schuld aangepast aan deze index. Bij de sociale woningbouw neemt de overheid de rentebetalingen voor haar rekening. Zoals eerder aangegeven, bedroeg de rente op indexleningen in 1995 slechts 3,64 %. De non-profitverhuurder betaalt alleen de aflossing van de lening. De hoogte van de jaarlijkse aflossing wordt als volgt vastgesteld. De eerste aflossing is bepaald op 2,4% van de oorspronkelijke hoofdsom. Om de volgende aflossing te berekenen, dient eerst de resterende schuld aangepast te worden aan de index . De looptijd is afhankelijk van de inflatieontwikkeling. In het eerste jaar wordt aan de hand van het inflatiepeil de looptijd vastgesteld. De maximale looptijd van de leningen was tot 1990 35,5 jaar. Vanaf 1990 bedraagt de maximale looptijd 50,5 jaar. Bij een inflatie van nul, bedraagt de looptijd in het huidige systeem 35,5 jaar; bij een inflatie van 14,5% is de looptijd 50,5 jaar. Al naargelang de feitelijke ontwikkeling van de inflatie afwijkt gedurende de exploitatietermijn van die in het eerste jaar, wordt de berekende looptijd onderschreden of overschreden. Indien na het verstrijken van de in het eerste jaar vastgestelde looptijd nog een schuldrestant aanwezig is, dient dit in een keer te worden afgelost of te worden herfinancierd (Boligministeriet, 1984; Papa, 1992, 79-85). De informanten uit onze enquête gaven aan dat de looptijd van de lening momenteel ongeveer 40 tot 45 jaar bedraagt.

54

Tabel 5.4

1980 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 Bron:

Ontwikkeling van de jaarlijkse nieuwbouwactiviteiten in de nonprofithuursector in vergelijking met het totaal aantal gerealiseerde woningen in Denemarken, 1980-1995 en de voorgenomen productie 1996-1997 Aantal gerealiseerde non-profithuurwoningen

Aantal begonnen woningen

Aandeel non-profithuurwoningen (%)

6.600 6.600

13.800 22 .600

48 29

26 .000 27.200 20.400 16.400 14.000

39 42 33 34

10.600 8.600 5.400 4.800 3.450 3.034

Westergard, 1989, p.7 ; European Commission, 1994; OTB-enquête financiering socialehuursector , 1996.

Naast de basisfinanciering en de indexlening, onderscheidt men in Denemarken tenslotte nog de huurdersbijdrage. De laatste 2 % van de benodigde financiering wordt door de huurders in de vorm van een waarborgsom zelf opgebracht. Deze bijdrage geldt niet voor jongerenhuisvesting. Hierover wordt geen rente vergoed. Bij vertrek ontvangt de huurder dit bedrag terug , mits de woning in goede staat wordt achtergelaten. Ook in Denemarken is de jaarlijkse financieringsbehoefte in de non-profithuursector sterk gekoppeld aan de omvang van het nieuwbouwprogramma (tabel 5.4). Sinds 1994 zijn de plaatselijke overheden vrij om zelfstandig het nieuwbouwprogramma vast te stellen, terwijl het Rijk het grootste deel van de subsidie voor de terugbetaling blijft bekostigen. Wanneer de totale bouwactiviteit waartoe de plaatselijke overheden hebben besloten een bepaald niveau overschrijdt, dan wordt de algemene subsidie, die de regering toekent aan de lokale overheden, verminderd met het overschot aan woningen (Collignon et al., 1993, p.33) . De totale omvang van de nieuwbouwproductie in 1995 bedroeg ongeveer 3.034 woningen. Wanneer we uitgaan van gemiddelde stichtingskosten van 745.000 DK (j 219.030,-) per woning (9.300 DK per vierkante meter) en een indexlening van 91 % dan bedraagt de totale financieringsbehoefte in Denemarken voor de nieuwbouw van non-profithuurwoningen 2.070.705.000 DK (j 608 .787 .000,-) .

55

5.6

De risico- en garantiestructuur

In Denemarken garandeert het Rijk het deel van de indexleningen dat de 65 % van de waarde van de (index)lening voor nieuwbouwwoningen te boven gaat. Voor het overige deel staan het Rijk en de gemeente gezamenlijk garant. Voor de financiering van woningverbetering geeft de koepelorganisatie van non-profitverhuurders een garantie af voor het deel dat niet door de gemeente wordt geborgd. Overigens is volgens de informanten uit de enquête minder dan 1 % van de non-profitverhuurders in Denemarken de afgelopen jaren in financiële problemen geraakt. Voorts zijn er de afgelopen jaren enige non-profitverhuurders failliet gegaan; ook dit percentage bedraagt minder dan 1. Het financieel management wordt volgens de informanten uit de enquête door de non-profitverhuurders nog voornamelijk als een boekhoudkundige activiteit beschouwd . Alleen de grotere instellingen hebben hun financieel management en risico-analyse enigszins geïntegreerd in de bedrijfsvoering van hun hele organisatie. De Deense non-profitinstellingen mogen geen andere economische activiteiten naast huisvesting ontplooien. Ze mogen geen winst maken of sparen. Elke sectie is een economische eenheid, die haar uitgaven met huuropbrengsten moet bekostigen. Alleen voor onderhoud en verbeteringen dient ze reserves op te bouwen. Het risico van financiële tegenslagen is daarom beperkt. In de Deense non-profithuursector is de huurdersinspraak groot. Dit staat bekend onder de term tenants ' democracy . In het algemeen heeft de inspraak een positief effect op het beheer, omdat de huurders nauw betrokken zijn bij alle belangrijke beslissingen. Er kan echter ook een belangentegenstelling tussen huurder en verhuurder optreden. Huurders zijn immers geïnteresseerd in een lage huurprijs en niet zozeer in het behoud van de woningen op de langere-termijn. Dit probleem wordt wettelijk ondervangen door de oprichting van het centraal fonds, waaraan vooral instellingen met een oude voorraad bijdragen moeten leveren. Oudere non-profitinstellingen hebben hun leningen al afgelost en zij kunnen daarom reserves opbouwen. De huren van deze instellingen mogen immers niet verlaagd worden wanneer de leningen zijn afgelost. Uit dit centrale fonds kunnen instellingen die nieuwe woningen willen bouwen, goedkope leningen verkrijgen. Ook kunnen ze er onderhoudswerkzaamheden mee financieren.

5.7

Financieringsmogelijkheden voor externe investeerders

We kunnen concluderen dat de mogelijkheden voor externe financiers om als kapitaalverstrekker aan de non-profithuursector in Denemarken te fungeren beperkt zijn. Dit wordt veroorzaakt door het feit dat de kapitaalmarkt in Denemarken streng gereguleerd is. Er is wettelijk vastgelegd welke instellingen langetermijnleningen op onroerendgoed mogen verstrekken. op welke wijze het kapitaal voor deze leningen dient te worden verkregen, onder welke condities deze leningen mogen worden 56

uitgezet en welke waarborg vereist is. Wel is het mogelijk om bij de drie erkende hypotheekinstellingen speciale obligaties of 'hypotheek-pandbrieven' aan te kopen . Deze obligaties worden door de beleggers in Denemarken in de praktijk gelijkgesteld aan overheidsobligaties. Zo bezitten de huurders van hypotheekobligaties in het geval van een faillissement van de hypotheekinstelling prioriteit boven de andere schuldeisers. Indirect zijn er voor beleggers en banken dus wel degelijk goede mogelijkheden om in de non-profithuursector te investeren. De rente die op de obligaties wordt vergoed , is echter beperkt. Dit wordt mede veroorzaakt door het feit dat de opbrengsten van op de indexleningen gebaseerde obligaties van institutionele beleggers niet belast zijn. Hierdoor is het renteniveau van indexobligaties lager in vergelijking met dat van nominale obligaties. Het geringe risico dat gelopen wordt, is er de oorzaak van dat het verschil tussen de rente die de geldlener dient te betalen en de rente die de hypotheekinstelling vergoedt aan de pandbriefhouder slechts 0,3 % à 0,5 % bedraagt.

57

\

I

·1

I

6 DUITSLAND! J. Smith

6.1

Inleiding

De woningmarkt in Duitsland onderscheidt zich van de andere Europese landen door een grote huursector en relatief laag peil van het eigen-woningbezit. In historisch en cultureel opzicht is de huurwoning de overheersende eigendomsvorm op de woningmarkt. De kenmerken van de Duitse huurmarkt op het gebied van organisatie en financiering maken het erg moeilijk een duidelijk onderscheid tussen de particuliere en de sociale-huursector te maken . Het feit of een huurwoning tot de sociale-huursector behoort, wordt in Duitsland bepaald door de wijze waarop de woning gefinancierd wordt en niet door de eigenaar van de woning . Zo kan sinds 1950 iedere geregistreerde instelling, particulier bedrijf of institutionele investeerder die aan een aantal voorwaarden voldoet sociale-huurwoningen exploiteren. Deze voorwaarden hebben betrekking op de huurhoogte en de inkomens van de huurders die zij accepteren. De particuliere en de sociale sector vallen dus gedeeltelijk samen. Hoewel het definiëren van de verschillen ogenschijnlijk moeilijk is , kan toch bij benadering een onderscheid worden gemaakt tussen de particuliere en de socialehuursector. Tabel 6.1 toont het onderscheid dat gebaseerd is op het gebruik van de woning en niet op de soort aanbieder. Ongeveer 1,3 miljoen sociale-huurwoningen zijn feitelijk particulier bezit (McCrone en Stephens, 1995). De belangrijkste reden voor particuliere verhuurders om sociale-huurwoningen te exploiteren is dat het toegestaan is winst te maken. 'Sociale' verhuurders verschaften tot 1990 non-profithuisvesting onder striktere voorwaarden dan particuliere verhuurders. De regelgeving heeft met betrekking tot non-profithuisvesting echter sinds 1990 een aantal veranderingen ondergaan, die in het nuvolgende besproken zullen worden .

De meeste informatie en gegevens hebben betrekking op West-Duitsland, tenzij anders vermeld. Het meeste materiaal in dit hoofdstuk komt van Oxley en Smith (996).

59

Tabel 6.1

De Duitse woningvoorraad naar beheercategorie, 1978 en 1990

Beheercategorie

1978 % van de voorraad

1990 % van de voorraad

38 45 18

40 40 20

Eigenaar-bewoner Particuliere huur Sociale huisvesting Bron: McCrone en Stephens, 1995; Oxley en Smith, 1996.

Een belangrijk kenmerk van het sociale-huisvestingssysteem in Duitsland is dat de voorzieningen van tijdelijke aard zijn. De voorwaarden die van toepassing zijn op de sociale sector zijn slechts geldig tot de staatsleningen zijn afgelost. Als gevolg hiervan zijn sinds halverwege de jaren tachtig grote delen van de sociale sector na het afbetalen van de leningen overgegaan naar de private sector. Omdat ter vervanging slechts beperkt nieuwbouw plaatsvindt in de sociale sector, ontstaat er een tekort aan sociale-huurwoningen.

6.2 De institutionele structuur De overlappingen in de sociale woonruimtevoorziening in Duitsland bemoeilijken een indeling in verschillende verhuurinstellingen, omdat elke verhuurder niet noodzakelijk één bepaald type huisvesting aanbiedt. De particuliere verhuurders die zorgen voor sociale woonruimte, zijn voornamelijk grote instellingen en privéeigenaars die winst maken op hun investering. Deze vorm van sociale huisvesting werd in het na-oorlogse Duitsland opgezet om de bouw in de sector te bevorderen, zonder een te groot beslag te leggen op de overheidsfinanciën. De winsten van deze verhuurders zijn echter bepalend voor de verdere uitbreiding in dit deel van de sociale huursector , waarvan de groei daarom meer dan in andere landen, afhankelijk is van zowel de markt als de economie. Dit kan ertoe leiden dat de verhuurders die als belangrijkste doelstelling hebben het optimaliseren van de bedrijfsresultaten, minder sociaal verantwoordelijk handelen. Leningen en subsidies voor de woningbouw worden direct van de overheid ontvangen. Particuliere verhuurders dienen de normale vennootschapsbelastingen te betalen, maar het aanbieden van sociale-huurwoningen kan bepaalde belastingvoordelen opleveren. Winsten zijn toegestaan wanneer huurders geaccepteerd worden met een inkomen onder een vastgesteld niveau en wanneer er sociale huurprijzen worden berekend. Alle non-profithuisvesting van voor 1990 viel onder de 'Wohnungsgemeinützigkeitsgesetz'. Deze wet bepaalde dat sociale verhuurders werden vrijgesteld van bedrijfs-, handels- en vermogensbelasting. Als compensatie hiervoor diende men aan de volgende voorwaarden te voldoen: - men moest een maximaal rendement van 4 % op de investering realiseren; 60

- men diende zich alleen bezig te houden met het exploiteren van sociale huisvesting; alle andere activiteiten waren verboden; - herinvesteren in huisvesting was verplicht wanneer meer dan 4 % rendement werd behaald; - de huren moesten worden vastgesteld volgens een 'sociaal huurkostenprincipe' ; - sociale woningverhuurders waren gebonden aan een continu bouwprogramma; - ze moesten woningen verschaffen (met bepaalde maximale kwaliteitsniveaus) voor huurders met bescheiden inkomens (binnen bepaalde grenzen (COFACE, 1989; Power, 1993). Sociale verhuurders die zich aan deze voorschriften houden zijn Genossenschaften (coöperaties) of Wohnungsbaugesellschaften (woningbouwverenigingen) . Deze worden geregistreerd bij het Gesamtverband der Wohnungswirtschaft (GdW): de overkoepelende organisatie voor non-profitverhuurders. Het GdW treedt op als lobbyist en adviescentrum en beschikt over een regionaal en federaal netwerk. In 1992 beheerden 827 leden binnen het GdW een bestand van meer dan 3,3 miljoen woningen. Deze bevonden zich echter niet allemaal in de sociale-huursector. Sommige non-profitorganisaties hebben een bijkomende rol als bouwer en ontwikkelaar van huisvesting voor eigenaar-bewoners en zij houden zich ook bezig met huisvesting voor derden. Deze verhuurders kunnen daarnaast ook een rol spelen in de sociale-huursector met winstoogmerk, zodat hun activiteiten niet vallen onder de Publieke Wet. Coöperaties maken ongeveer tweederde deel uit van het GdW-ledenbestand (1.174 leden in 1992), maar zij beheren slechts 30% van de geregistreerde voorraad: iets meer dan één miljoen woningen. Coöperaties zijn particuliere organisaties, gesteund door bijvoorbeeld kerken, vakbonden en liefdadigheidsinstellingen, die een sterke invloed op de huurdersselectie hebben. Bij een coöperatie is er sprake van collectief eigendom. De leden zijn tegelijkertijd eigenaar en huurder. Huurders zijn verplicht een evenredig deel van de kosten van de woning te betalen behoren daardoor vaak tot de meest draagkrachtigen. Woningbouwverenigingen maken een veel kleiner deel uit van het GdW-ledenbestand (622 leden in 1992), maar zij beheren een veel groter deel van de sociale woningvoorraad. Ze worden bestuurd door gemeenten, vakbonden en nationale werkgevers zoals de posterijen, de spoorwegen en de kerken. Sommige verenigingen zijn erg klein. Desondanks is een klein aantal van hen verantwoordelijk voor een grote woningvoorraad. Zo hebben de vijftig grootste verenigingen ieder een bezit van ongeveer 20.000 woningen. Deze verenigingen worden meestal bestuurd door de grootstedelijke lokale autoriteiten of door de deelstaat. Met het gedurende de jaren tachtig verzadigen van de markt, nam ook de totale nieuwbouwproductie in de sociale-huursector af. Bovendien ontstond er het beeld dat de sociale-huursector niet langer nodig was en dat het beheer inefficiënt werd uitgevoerd. Deze inzichten werden versterkt door het schandaal bij de Neue Heimat, de grootste sociale woningverhuurder in Duitsland, die eind jaren tachtig failliet ging . Hoewel het debacle rond de Neue Heimat in geen enkel opzicht representatief was voor de andere ondernemingen, had deze crisis een enorm effect op de Duitse 61

huisvestingsorganisaties, waardoor de overheid genoodzaakt was de sociale-huursector te veranderen. In 1990 trad een wet in werking die de Publieke Wet buiten werking stelde. Dit betekende dat het woningbouwverenigingen werd toegestaan hun activiteiten te diversifiëren. Ze werden belastingplichtig net als de particuliere verhuurders en andere winstmakende ondernemingen, maar ze kregen ook dezelfde belastingvoordelen (Power, 1993). Veel organisaties hebben de veranderingen verwelkomd, omdat ze vele 'buitensporige beperkingen' in de sociale-huursector uit de weg hebben geruimd (COFACE, 1989, p.l38). Het ligt in de verwachting dat vele coöperaties vrijwillig de voorwaarden van de Publieke Wet zullen blijven hanteren en op non-profitbasis zullen blijven werken. Desondanks is er ook de vrees dat de nieuwe vrijheid zal leiden tot huurverhogingen, tot het bouwen van woningen voor de hogere inkomens ter vergroting van de winst en tot een afnemend niveau van de sociale woningvoorziening. De afschaffing van de Publieke Wet is zelfs aangeduid als de 'meest verkeerde beslissing sinds de oorlog' (Duitse huurdersassociatie, directeur H. Schlich van de Frankfurter Rundschau, 2l.0l.1989 in Norton en Novy, 1991, p.32).

6.3 Het toezicht De verhouding tussen de overheid en de instanties die verantwoordelijk zijn voor bouwen verbetering van woningen in de sociale sector is hoofdzakelijk gericht op het maken van financiële afspraken. De federale overheid stelt het subsidiebedrag vast dat jaarlijks wordt toegewezen aan het sociale huisvestingsprogramma. De deelstaatregeringen zijn verplicht een zelfde bedrag te bestemmen voor sociale huisvesting als het bedrag dat de centrale overheid hun deelstaat toewijst. Zij zijn verantwoordelijk voor het toekennen van subsidies en leningen die voortvloeien uit het sociale huisvestingsprogramma, alsmede van bedragen die zij uit hun eigen budget willen toekennen (bijvoorbeeld via de derde Förderungsweg). De laatste tijd hebben de deelstaten in toenemende mate meer dan hun 'wettelijke' verplichting moeten bijdragen aan de sociale huisvestingsprogramma's. Dit wordt voornamelijk veroorzaakt door de spanningen op de woningmarkt en de beperkingen van het financieringssysteem van de sociale huisvesting. In 1992 bedroegen de directe subsidies voor de sociale huisvesting 20 miljard DM. Daarvan was 16,3 mld DM (82%) afkomstig van de deelstaten en 3,7 mld (18%) van de federale overheid (UNFOHLM, 1994). De deelstaten beslissen hoe de subsidies worden verdeeld over de drie Förderungswegen (subsidiestromen). De structuur van de subsidieverlening in de socialehuursector geeft globaal de ordening op federaal niveau weer en wordt nader besproken in de volgende paragraaf. Daarbij moet wel worden opgemerkt dat er tussen de deelstaten een grote verscheidenheid is in het kanaliseren van de financiering van de sociale huisvesting en de voorwaarden voor leningen en subsidies. Naast de verdeling van de subsidies nemen de deelstaten ook besluiten over het aantal jaarlijks te bouwen woningen, de verdeling tussen huur- en koopwoningen en de criteria voor de kwaliteit van de woningen.

62

De gemeenten zijn verantwoordelijk voor de stedelijke planning, het afgeven van bouwvergunningen en de verdeling van woningen in de sociale sector. Verder verschaffen ze grond voor de sociale woningbouw. Er is enige bezorgdheid over het kennelijk lage niveau van toezicht op de verhuurders in de sociale sector, vooral sinds het incident met de Neue Heimat. Er is wel gediscussieerd over controlemogelijkheden, maar er zijn aanzienlijke problemen door de grote verscheidenheid aan soorten verhuurders in de sociale sector. Op de verhuurders die geregistreerd staan bij de overkoepelende organisatie GdW kan enige mate van toezicht worden toegepast. Omdat echter steeds meer non-profitverhuurders hun Publieke Wet-status opheffen, wordt de controle en het toezicht steeds moeilijker.

6.4

De subsidiëring van de sociale-huursector

objectsubsidiëring en exploitatie De centrale overheid en de deelstaatoverheden verschaffen drie subsidiemogelijkheden (Förderungswegen) voor de bouw van woningen in de sociale-huursector. Hun belangrijkste doel is het verlagen van de vraaghuur tot onder de kostprijshuur. Hierdoor verschilt de omvang van de lening per project. De eerste Förderungsweg is voor de bouw van sociale huisvesting , die voor specifieke delen van de bevolking bedoeld is. Het inkomen van de huurders mag niet hoger zijn dan een bepaald maximum bedrag. De subsidie wordt door de overheid toegekend wanneer aan minimum kwaliteitseisen wordt voldaan. Een woning moet overigens ook onder een maximum kwaliteitstandaard blijven. De tweede Förderungsweg is voor de bouw van woningen die iets boven het niveau liggen van de woningen die gebouwd worden met de eerste Förderungsweg. Zij worden toegekend aan huishoudens waarvan het inkomen tot maximaal 40% boven de inkomensgrens van de sociale woningbouw ligt. Deze woningen hebben een hogere huur en zij zijn daarom bedoeld voor huurders met hogere inkomens die het zich echter niet kunnen veroorloven in de vrije sector te huren. Sommige deelstaten bieden nog een derde subsidiemogelijkheid (dritte Förderungsweg) aan . Deze werd ingesteld in 1986. De deelstaten kunnen verdere subsidies voor sociale woningbouw toekennen waardoor ze flexibeler zijn in hun afspraken met de 'bouwers' over de huur en de toewijzing van de woningen (Hallet, 1993 , p.126) . Hierna worden de financiële instrumenten voor de subsidiëring uiteengezet. Er zijn drie vormen van financiële ondersteuning die worden gebruikt voor de eerste en de tweede Förderungsweg, namelijk: - een kapitaalsubsidie in de vorm van een lening tegen lage rente, waarmee de bouw van een woning gedeeltelijk wordt gefinancierd; - een exploitatiesubsidie, die gewoonlijk wordt betaald over een periode van vijftien jaar. De omvang van de subsidie hangt af van het woningoppervlak en neemt jaarlijks af; 63

- een exploitatielening, die deels is bedoeld om de kapitaaluitgaven te dekken. De omvang van de lening hangt af van het vloeroppervlak. Leningen worden verstrekt over vijftien jaar en ook hier neemt het bedrag dat na het eerste jaar wordt betaald, jaarlijks af. De aflossingen van 2 % per jaar beginnen in het zestiende jaar. De rente van 6% over het niet-afgeloste deel dient eveneens vanaf het zestiende jaar te worden betaald. Wanneer de lening is afgelost, doorgaans na dertig jaar, komen de huizen in de vrije huursector terecht, met een marktconforme huur. Over het algemeen moeten de instellingen die woningen in de sociale-huursector bouwen minstens 15% van de bouwkosten zelf financieren. Behalve gesubsidieerde leningen van de deelstaten, kan op de kapitaalmarkt worden geleend. Dit zijn annuïtaire leningen met een looptijd van dertig jaar (Papa, 1992, p.61). Wanneer een exploitatiesubsidie is toegekend, kan ook subsidie worden gegeven in de vorm van garanties bij hypotheken, die zijn verkregen tegen markttarief (Hubert, 1992). Vanaf 1977 zijn er twee vormen van subsidie te verkrijgen voor de verbetering van huurwoningen: subsidies in de vorm van leningen tegen lage rente en exploitatiesubsidies. Deze werden gezamenlijk gefinancierd door de federale overheid en de deelstaatoverheden en geïmplementeerd door de gemeenten. De plannen richtten zich op de oudere stadswijken en op energiebesparende projecten (Tomann, 1990). Vanaf 1985 trok de federale overheid zich terug uit de directe financiering van de sociale huisvesting, omdat het belang van de sociale woningbouw niet zo groot werd geacht. De verantwoordelijkheid voor de financiering van alle nieuwe sociale huisvestingsprojecten ging volledig naar de deelstaten en gemeenten. Dit had de ontwikkeling van de derde Förderungsweg tot gevolg. Het einde van de jaren tachtig vertoonde niettemin een dieptepunt in de bouw van nieuwe sociale-huurwoningen. Pas vanaf 1989 begon de federale overheid opnieuw met het verstrekken van directe subsidies voor nieuwbouw. Deze actie werd grotendeels veroorzaakt door de Duitse eenwording, maar werd ook beïnvloed door de toenemende behoefte aan woonruimte en het tekort van één miljoen woningen dat aan het licht werd gebracht door de telling in 1987 (Eekhoff, 1989). De federale overheid heeft een subsidieprogramma opgezet voor de budgetten voor de sociale huisvesting tot 1997. De budgetten zijn aanzienlijk toegenomen sinds het einde van de jaren tachtig. In 1988 bedroegen de federale fondsen voor het sociale huisvestingsprogramma 0,45 mld DM en in 1989 1,05 mld DM . Tussen 1990 en 1997 is er een bedrag ingeschat van gemiddeld 3 mld DM per jaar; dit bedrag is inclusief de subsidies voor de nieuwe deelstaten.

huursubsidies en huurprijsvaststelling De deelstaten stellen jaarlijks een overzicht op van de sociale huurniveaus. Dit zijn de huurprijzen die de huurders van sociale woningen feitelijk betalen. Individuele verhuurders moeten eerst een berekening maken van de kostprijshuur, die vervolgens door verschillende subsidies naar beneden wordt bijgesteld tot het niveau van de

64

sociale huren (de beschrijving van het sociale huurkostensysteem is voor een groot deel ontleend aan Hubert, 1992). De berekening van de kostprijshuur moet voor elk project apart worden gemaakt en is gebaseerd op een schatting van de bouwkosten, de grondkosten en (indien aanwezig) de rente op de leningen gedurende de bouwperiode. Hieruit wordt een kostprijshuur berekend. Het verschil tussen de kostprijshuur en de sociale huur die de deelstaten vaststellen, wordt gecompenseerd met de subsidie die van één van de drie subsidiëringsmogelijkheden wordt verkregen. De investeerder krijgt een opbrengst die gelijk is aan de kostprijshuur (sociale huur plus subsidie) . De kostprijshuur is bindend totdat overheidsleningen of subsidies volledig zijn terugbetaald en de woningen overgaan naar de vrije huursector. Met huurstijgingen wordt wisselend omgegaan, afhankelijk van de wijze van financiering en de toegekende subsidie. De verschillende systemen van huurverhogingen leiden tot problemen bij huurders. De sociale huren zijn steeds sneller gestegen. De hogere huren zijn niet gecompenseerd door inkomensstijgingen tot het niveau waar bij de huurberekening van uitgegaan werd. De stijgende huren hebben dan ook een toenemende druk op de huurders gelegd. Volgens het algemene huurrecht kan II % van alle kosten voor woningverbetering worden verrekend door een verhoging van de huur. Dit leidde ertoe dat veel verhuurders dure verbeteringen gingen uitvoeren, alleen om een hogere huur te kunnen vragen. Veel huurders kregen echter betalingsproblemen. Het systeem is nu veranderd , zodat de huurprijs minder hoog wordt. Het inkomen is het belangrijkste criterium om te bepalen of een huishouden sociale huisvesting behoeft. Wanneer iemand eenmaal een woning heeft, wordt het inkomen niet meer opnieuw bekeken. Dit heeft tot grote problemen geleid, want als het inkomen van een huurder tot boven het maximum stijgt, dan kan hij toch in de woning blijven wonen. Vanwege de toenemende behoefte aan sociale woonruimte is hierover veel in Duitsland gediscussieerd . Het leek alsof de sector zich niet richtte op diegenen die er het meest behoefte aan hadden en de snelheid waarmee vanuit de bestaande voorraad in de behoefte werd voldaan, erg laag was. In reactie op deze situatie introduceerde de Bondsdag eind 1981 een wet die de deelstaten de mogelijkheid gaf een aanvullende belasting te heffen bij bepaalde huishoudens. Huurders moeten deze ' Fehlbelegungsabgabe' betalen wanneer hun inkomen 20% of meer boven de inkomensgrens stijgt. Het vaststellen van de inkomensgrenzen en de uitvoering van het systeem verschilt per deelstaat. De opbrengst uit deze belasting komt ten goede aan nieuwbouw in de sociale sector (HilIs et al. , 1990, p.155). Deze nieuwe belasting lijkt niet erg effectief te zijn geweest in het stimuleren van huurders met hogere inkomens te verhuizen. De problemen rond de verdeling van de woningen blijven daardoor bestaan. In 1965 werd in Duitsland het 'Wohngeld' -huursubsidiesysteem geïntroduceerd. Dit systeem bepaalde dat de kosten voor adequaat wonen niet meer dan 15 % tot 25 % 65

(tot aan 30% voor alleenstaanden) van het totale besteedbare inkomen mochten bedragen. De subsidie gaat altijd direct naar de huurder en niet naar de verhuurder. Het belangrijkste principe van het systeem is dat de huur en daardoor de woonuitgaven verminderd worden. Men beschouwt de huursubsidie in Duitsland dan ook niet als een algemene inkomenstoeslag . De uitkeringen worden berekend volgens een uitgebreide serie tabellen. Een uitkering kan alle woonlasten dekken: de huur kan tot 100% worden gesubsidieerd. Voor de huursubsidie bestaat een maximum-inkomensgrens, die toeneemt naarmate het aantal verdieners in een huishouden stijgt. De huursubsidie geldt tot een maximum huurniveau. Dit niveau wordt regelmatig aangepast aan de veranderende inkomens en huren. Tussen 1965 en 1991 is deze limiet in totaal negen keer aangepast (Bundesministerium, 1992). Het systeem levert problemen op, omdat huren en inkomens in de periode tussen de aanpassingen stijgen, terwijl de voorwaarden voor de huursubsidie gelijk blijven. Dit heeft als gevolg dat huishoudens die in deze perioden het systeem 'ontgroeien', weer onder het systeem vallen wanneer de grenzen worden aangepast. Ongeveer 10% van de huurders ontvangt huursubsidie. Veel deelstaten hebben verschillende extra toelagen geïntroduceerd om huishoudens uit de problemen te helpen die door het Wohngeldsysteem zijn ontstaan. Ze zijn alleen van toepassing in de sociale sector. Deze werken op een vergelijkbare wijze als de Wohngeld-subsidie en hebben verschillende vormen: 'Härteausgleich' - een ongemakkencompensatie 'Mietgarantie' - een huurgarantie - of 'Mietausgleich' - een huurcompensatie. Als gevolg van sommige van de genoemde problemen is in Duitsland een belangrijke discussie gaande over de hervorming van de subsidiëring van de sociale huisvesting en de wijze van huurberekening. Een bijzonder punt is dat gesubsidieerde huisvesting meer moet worden afgestemd op het inkomen van de huurder dan op het dekken van de bouwkosten. De huidige subsidieschema's worden beschouwd als inflexibel. De hervormingsvoorstellen omvatten een aanpassing van de verdeling tussen investeringssubsidies en de subsidies voor de woonconsumptie. Deze zijn er tot op zekere hoogte op gericht de huursubsidie te hervormen (UNFOHLM, 1994). Daarnaast vinden discussies plaats over de mogelijkheden de stichtingskosten van sociale woningen te verminderen. Deze zijn ongewoon hoog in vergelijking met andere Europese landen (f 460.000,- in 1995). De algemene opinie is dat er veranderingen in Duitsland nodig zijn. Over de wijze waarop die veranderingen moeten plaatsvinden, wordt nog gediscussieerd. Hoewel er onlangs een aantal veranderingen is doorgevoerd in het Duitse systeem van de sociale huisvesting, heeft de sector nog steeds grote problemen, waaronder: - de toenemende wachtlijsten met Oost-Europese immigranten en een verschuiving binnen Duitsland sinds de eenwording; - een toenemende vraag naar sociale woningen als gevolg van de toenemende huishoudensvorming ;

66

de problemen van 'onderbezetting' van sociale woningen, wanneer huishoudens kleiner worden, maar in dezelfde woning blijven wonen; - de moeilijke toegang tot de sociale woningvoorraad, vooral voor 'probleemhuishoudens' , doordat verhuurders steeds selectiever worden; - de vraag in hoeverre de sociale verhuurders daadwerkelijk hun sociale verplichting vervullen. Dit wordt nog meer betwijfeld sinds een einde is gemaakt aan de non-profitstatus van veel organisaties; - de financiering en subsidiëring van het sociale huisvestingsprogramma en de algemene efficiëntie. Deze kwesties blijven onderwerp van discussie. Vragen zijn bijvoorbeeld: mogen huishoudens met hogere inkomens in een sociale woning blijven wonen? Mogen nieuwe immigranten, die nooit hebben meebetaald aan het systeem van sociale voorzieningen in aanmerking komen voor sociale huisvesting? Er wordt gediscussieerd over hoe de Fehlbelegungsabgabe kan worden aangepast om een betere afstemming op het inkomen te verkrijgen. De behoefte aan nieuwbouw van sociale woningen is nog steeds een belangrijke zorg . Meer bouwen in deze sector is nu een belangrijk politiek punt, zeker gezien de veranderingen in de non-profitstatus van de verhuurders in 1990 en de reductie van de voorraad zodra de sociale leningen worden afgelost. De nieuwbouw van sociale woningen is een onderwerp dat politiek gevoelig ligt en betrekking heeft op de verantwoordelijkheden van de federale overheid en de deelstaten.

6.5

De financiering van de sociale-huursector

De financiering voor de bouw van sociale woningen komt uit verschillende bronnen. Zoals hierboven beschreven, stellen de federale overheid en de deelstaten een aantal financiële instrumenten ter beschikking , die de kosten gedeeltelijk dekken. Daarnaast zijn de investeerders in de sociale woningbouw verplicht zelf te voorzien in een bepaald percentage van de bouwkosten en kunnen ze ook leningen afsluiten op de kapitaalmarkt . De verdeling tussen deze verschillende financieringsbronnen is niet op nationaal niveau vastgelegd, maar kan verschillen per deelstaat, stad en nieuwbouwproject. De verdeling zal sterk afhangen van de subsidievorm en de bijdrage van de investeerder. De meeste nieuwbouwprojecten bestaan dan ook uit een mix van financiering uit verschillende bronnen. Voor elk project worden aparte contracten tussen de investeerder en de overheid opgemaakt. Daarin worden de financiering en de subsidie-afspraken vastgelegd en worden de huurniveaus bepaald, zoals eerder beschreven. Er is dus een nauw verband tussen de verdeling van de subsidies en de bouwkosten van een nieuwbouwproject (Hubert, 1992, p.7) . De financiering van de sociale woningbouw in Duitsland bestaat uit drie basiselementen. Het eerste element is het eigen kapitaal en de middelen van de investeerder. Voor de meeste institutionele investeerders moet dit minimaal 15 % van de bouwkos67

ten bedragen. Van dit actief vermogen van 15% kan een investeerder een rendement van 4% terugkrijgen en voor elk percentage boven de 15% kan een rendement van 6,5 % worden ontvangen. Als eigen middelen van de investeerder gelden ook directe de betalingen aan individuen, in de vorm van leningen en subsidies van werkgevers; de financiële compensatie voor de verliezen in de Tweede Wereldoorlog; huurdersleningen etc. Het tweede element zijn de overheidsleningen en subsidies, die worden gestuurd via de Förderungsweg, met aanvullende financiering die in bepaalde gevallen door de gemeenten wordt verstrekt aan doelgroepen. De hoogte van de verstrekte lening of subsidie en de ermee verbonden rentevoet wisselt en is afuankelijk van factoren als de grootte van de woning, de locatie en de overige financiële instrumenten in het 'contract'. De door de overheid gesubsidieerde leningen zijn rentevrije leningen of leningen tegen een lage rente of het zijn kapitaalmarktleningen met een rentesubsidie. Tenslotte kunnen investeerders in de sociale-woningbouw ook op de kapitaalmarkt financiering aantrekken. Dit is waarschijnlijk het kleinste deel van de totale financiering en de rentevoet is hoger. Het verschil met staatsleningen bedraagt ongeveer 1 % à 2 %. Naast de staat, kunnen gemeenten eveneens leningen op de kapitaalmarkt aantrekken. Zij betalen hier slechts 5 basispunten meer voor dan wanneer de staat de leningen verzorgt. Het versoepelde toezicht op de kapitaalmarkt had begin jaren negentig een positief effect op de investeringen in de woningbouw. Toen de hypotheekrente afnam, werd het voor investeerders aantrekkelijk in sociale woningbouw te investeren (GdW, 1993, p.34). De belangrijkste bronnen voor particuliere kapitaalverstrekking zijn kredietbanken, spaarbanken, particuliere en sociale verzekeringsmaatschappijen, bouwspaarbanken en andere geldverschaffers. Gesubsidieerde kapitaalverschaffing kan de vorm hebben van een lagere rentevoet of een vaste rente op aflossingen; beide hebben tot doel de huur en kosten van sociale woningen te verminderen. Voor individuele nieuwbouwprojecten kan de verdeling tussen deze drie financieringsvormen aanzienlijk verschillen. Door de overheid gesubsidieerde financiering bedraagt bijvoorbeeld gemiddeld rond de 20% van de bouwkosten, maar voor sommige projecten kan de staat wel 40%-50% van de kosten subsidiëren. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn bij projecten in achtergebleven gebieden of voor speciale doelgroepen. In 1994 werd in (voormalig) West-Duitsland 17,5% van de sociale woningbouw gefinancierd door de overheid, 49,2% was afkomstig van de kapitaalmarkt en 33,3% van de investeerders en andere bronnen. De afgelopen vijf jaren geven een lichte toename te zien van financiering via de kapitaalmarkt en een afname in de overheidsfinanciering. De totale financiering is desondanks toegenomen van 23.2 mld DM in 1990 tot 34 mld DM in 1994. Deze verhoudingen liggen iets anders in de deelstaten in de voormalige DDR, waar in 1994 10% van de financiering voor sociale huisvestingsprogramma's afkomstig was uit overheidsmiddelen, 59% van de kapitaalmarkt en 31 % van investeerders.

68

Ook in de voormalige DDR is de totale financiering toegenomen: van 0,9 mld DM in 1991 tot 17 mld DM in 1994 (Statistisches Bundesamt, 1990, 1991, 1994) . Hoewel een toenemend aandeel van de financiering van de sociale woningbouw in Duitsland afkomstig is van de kapitaalmarkt, wordt dit niet als problematisch beschouwd (zoals bijvoorbeeld in Engeland), omdat veel van deze kapitaalfinanciering gesubsidieerd en gewaarborgd is door de overheid. De kenmerken van de leningen variëren per subsidiestroom en financier. In het algemeen gaat het om leningen met een aflossingsperiode van dertig jaar, waarbij de rente wordt vastgesteld in overeenstemming met de omvang van de verschillende financieringsbronnen, de leenperiode, het type en de locatie van de woningen. Als gevolg van een belangrijke toename in de financiering (en regeringssubsidies) voor sociale woningbouw sinds het einde van de jaren tachtig nam het aantal afgeronde bouwprojecten toe van 90.704 in 1990 tot 162.021 in 1994 (met inbegrip van de 'oude' en 'nieuwe' deelstaten) (Statistisches Bundesamt, 1994). De ontwikkelingen van de nieuwbouwactiviteiten in de sociale sector sinds 1980 zijn weergegeven in tabel 6.2. Tabel 6.2 toont de afname van de sociale woningbouw aan het eind van de jaren tachtig, met een dieptepunt van 38 .886 sociale woningen in 1988 toen de overheidssubsidies werden ingetrokken. De toename van de sociale woningbouw tot rond 30% van de totale woningproductie halverwege de jaren negentig hangt samen met de Duitse eenwording, de herinvoering van de overheidssubsidies en de ruimere beschikbaarheid van kapitaal.

Tabel 6.2

De ontwikkeling van nieuwbouwactiviteiten in de sociale sector in vergelijking met het totaal aantal nieuwbouwwoningen in Duitsland' , 1980-1994

Jaar

1980 1985 1988 1989 1990 1991 1992 1994

Sociale woningbouw aantal

Totale woningbouw aantal

Aandeel sociale woningbouw (%)

97 . 175 68 .952 38.886 65 . 153 90.704 93.973 108.474 162.021

388 .904 312 .053 208 .62 1 238.617 256.488 314.508 374.606

25 22 19 27 35 30 29

• gegevens na 1990 gelden voor het verenigde Duitsland Bron: Statistisches Bundesamt, 1990, 1991, 1994.

69

6.6 De risico- en garantiestructuur in de sociale-huursector De vele contractuele overeenkomsten rond de financiering van sociale woningbouwprojecten impliceren dat de overheid voor een belangrijk deel de risico's draagt en ook garanties verschaft. Het risico wisselt echter per soort subsidie die de overheid verschaft. Wanneer de subsidies de vorm hebben van exploitatiebijdragen, zal de overheid normaal gesproken de tweede hypotheek verzekeren, maar als de overheid zelf een lening verschaft, zal een tweede lening op de kapitaalmarkt een hoger rentepercentage hebben, waarbij de bank het risico draagt (Hubert, 1992, p.14). Er is echter een effectieve vorm van staatsgarantie opgenomen in de meeste contracten voor sociale woningbouw, doordat het totale financieringspakket is ingericht om de bouwkosten te dekken en bepalend is voor de kostprijshuur en doordat bij het vaststellen van de subsidie de totale kosten van de financiering worden betrokken. De Förderungsanstalten van de deelstaten kunnen ook dienen als garantie voor de sociale huisvestingsorganisaties die lenen op de kapitaalmarkt. Hervormingen van de financiering van sociale huisvesting blijven onderwerp van discussie in Duitsland, zoals reeds is opgemerkt in paragraaf 6.4. Het financieringssysteem is uitzonderlijk genereus voor investeerders. De kritiek dat investeerders kunnen 'profiteren' van sociale huisvestingsprogramma's (Hubert, 1992, p.5) leidde tot de roep tot hervorming van het systeem. Verder is gesteld dat 'de sociale woningprojecten duur zijn, huisvesting verschaffen onder de marktprijs en de investeringsrisico's grotendeels afwentelen op overheidsbudgetten' (Tomann, 1994, p.17). Tomann stelt dat de staat teveel risico's draagt die zouden moeten worden afgewenteld op de investeerders en hun crediteuren. Hij roept op tot het ontwikkelen van nieuwe financiële instrumenten voor huisvesting in de sociale huursector .

6.7 Sociale huisvesting in de nieuwe deelstaten Bijna de helft van het woningbestand in de nieuwe deelstaten maakt deel uit van de sociale huisvesting of wordt in elk geval door de overheid gecontroleerd. In 1992 ging het om 3.370.000 woningen op een totaal van bijna zeven miljoen. Hierdoor verdubbelde het aantal sociale woningen in Duitsland. De algemene huisvesting werd vroeger geregeld door overheids- en coöperatieve organisaties. Zij waren eigenaar van de woningvoorraad of traden op als beheerder. De wettelijke organisaties die verantwoordelijk waren voor het beheer van het overheidsbestand waren overheidsorganen als de VEB Kommunale Wohnungsverwaltung (KWV) en VEB Gebäudewirtschaft (GW). Eigenaars van het coöperatieve woningbestand waren arbeidershuisvestingscoöperaties (AWG) en non-profitcoöperaties (GWG). De financiering voor dit soort huisvesting kwam bijna geheel voor rekening van de staat, hetgeen voortvloeide uit de opvatting dat huisvesting een 'sociale taak' was. De woningbouw werd gefinancierd met leningen van de overheid tegen een lage rente aan huisvestingsorganisaties, coöperaties en in mindere mate aan particuliere 70

eigenaar-bewoners. De leningen hadden gewoonlijk een looptijd van 41 jaar en een rente van 4 %. Leningen voor de bouw van eigen woningen konden echter ook deels rentevrij zijn. De aflossingen waren zo geregeld dat de maandelijkse financiële verplichting nooit hoger was dan de maandelijkse huur voor staatswoningen. De huren van staatswoningen werden vastgesteld en gecontroleerd door de overheid. De bouwkosten die verband hielden met de financiering van de woningen, werden echter nauwelijks meegenomen bij het bepalen van de huurniveaus. Bij het vaststellen van de huur werd rekening gehouden met de omstandigheden van elk huishouden: het aantal volwassenen en kinderen, de leeftijd, de gezondheid en het inkomen. De huren voor deze woningen waren erg laag en hielden nauwelijks verband met de werkelijke kosten. De Duitse eenwording leidde tot een reorganisatie van het woningbezit om het in te kunnen passen in het model van de oude deelstaten. Voor de sociale huisvesting betekende dit dat het beheer van woningen dat in handen was van de staat overging naar non-profitwoningbouwverenigingen/coöperaties. Veel organisaties werden lid van het Gesamtverband der Wohnungswirtschaft (GdW). De subsidiëring en financiering van sociale huisvestingsprogramma's komt in grote lijnen overeen met die in het voormalige West-Duitsland. De meeste subsidies lopen via de drie subsidiemogelijkheden zoals we hiervoor hebben beschreven. Daarnaast zijn er belangrijke fondsen voor huisvesting en stedelijke vernieuwing . Stadsvernieuwing is een algemene zorg. Het bevat onder meer het verbeteren en moderniseren van grote hoeveelheden woningen, het bouwen in de binnenstad en het richt zich op speciale projecten zoals ecologische vernieuwing. Veel van dit werk wordt gefinancierd met behulp van belastingvoordelen en gesubsidieerde bouwleningen. De nadruk ligt echter op het stimuleren van de particuliere financiering voor de vernieuwingsprogramma's. Veel verbeteringen en moderniseringen worden gesubsidieerd met rentesubsidies en exploitatiesubsidies (Bundesministerium, 1993 , 1994). De omschakeling zal geleidelijk gaan en zij wordt bemoeilijkt door de opgelopen schulden van de GDR-huisvestingsorganisaties van voor 1989. Deze schulden aan kredietinstellingen van de overheid bedroegen 36 mld DM in 1991. Het is de vraag hoe dit probleem moet worden opgelost. De president van de GdW, Jürgen Steinert, stelt voor deze staatswoningen te laten beheren, door non-profitorganisaties volgens de regels die eerder in het voormalige West-Duitsland golden. De federale overheid zou de schulden moeten kwijtschelden, zodat de woonlasten afnemen en er meer geld is voor nieuwe investeringen in de gesubsidieerde huisvesting. De claims op land en eigendom van personen en instanties van buiten de nieuwe deelstaten, hebben ook veel problemen veroorzaakt. Over enorme hoeveelheden land en over woningen bestaat geen zekerheid zolang men nog bezig is het eigendom te bepalen. Eind 1991 was rond de 9% van het totale woningbestand betrokken bij schadevergoedingsclaims van derden of werd er over de eigendomsrechten getwijfeld (GdW, 1992). Van de 3,37 miljoen woningen die onder het GdW-lidmaatschap vallen was 18% betrokken bij schadevergoedingsclaims. Dit was vaker het geval bij woningbouwverenigingen dan bij coöperaties. Aan het eind van 1992 waren slechts 71

83.560 woningen (14% van alle claims) teruggegeven aan de rechtmatige eigenaars. Dit betekent dat er geen zekerheid bestond over de eigendomsrechten van 15,5% (522.000 woningen) van het totale woningbestand. Dit belemmert verdere investeringen in deze woningen (GdW, 1993). Daarnaast kent de sociale huisvestingssector het probleem dat er meer dan 90.000 woningen, die moeten worden aangepast, leegstaan. Veel van deze woningen kunnen weer in gebruik worden genomen wanneer de reparaties zijn uitgevoerd.

6.8

Financiëringsmogelijkheden voor externe investeerders

Rapporten wijzen uit dat er geen gebrek is aan financiering voor potentiële investeerders in de Duitse sociale woningbouw (DIW, 1996; BLR, 1996). Met het huidige subsidie- en financieringssysteem lijkt het echter onwaarschijnlijk dat buitenlandse investeerders een voet aan de grond kunnen krijgen bij de Duitse sociale huisvesting. Als het huidige systeem veranderd zou worden, zouden er nieuwe mogelijkheden kunnen ontstaan, vooral gezien de toegestane winsten op het eigen kapitaal van de investeerder.

72

7 FRANKRIJK P.J. Boelhouwer

7.1

Inleiding

In tegenstelling tot de meeste andere West-Europese landen, drukt in Frankrijk de centrale overheid (of ook wel Parijs) een belangrijk stempel op het beleid van de regionale en lokale overheden. Weliswaar heeft het bestuur op ieder niveau zijn eigen bevoegdheden, maar de nationale overheid oefent in de persoon van de préfet wel een strenge controle uit. Evenals in de meeste West-Europese landen bezit ook in Frankrijk meer dan de helft van de huishoudens een koopwoning. Al enige decennia ligt de nadruk van het Franse volkshuisvestingsbeleid dan ook op het stimuleren van het eigen-woningbezit. Ondanks dit overheidsstreven is de socialehuursector in Frankrijk met 17 % van de woningvoorraad toch redelijk vertegenwoordigd . Het is gebruikelijk om de Franse huursector in de volgende vier sectoren op te delen (zie ook tabel 7.1): 1. sociale-huurwoningen, ofwel HLM-woningen (Habitations à Loyers Modérés, woningen met gematigde huren); 2. overige sociale-huurwoningen (Sociétés d'Économie Mixte (SEM»; 3. woningen waarop de Huurwet van 1948 van toepassing is: de gereguleerde particuliere huursector; 4. niet-gereguleerde particuliere huursector. De eerste twee categorieën vormen de sociale-huursector. Deze woningen worden gebouwd met behulp van staatsleningen met rentesubsidie, de Prêts Locatifs Aidés (PLA). De laatste twee categorieën vormen de particuliere huursector. Een groot probleem voor de HLM-verhuurders is momenteel het tegelijkertijd verschaffen van goedkope woonruimten voor lage-inkomensgroepen en de beter bedeelde huishoudens te behouden (Van de Ven, 1995, p.93). De HLM's moeten in financieel opzicht immers gezond blijven. Om de financieel sterkere huishoudens te behouden willen de HLM-organisaties, vooral in de impopulaire hoogbouwcomplexen, een limiet stellen aan de concentratie van minderheden en andere kansarme groepen. In dit kader voorspelde oud-burgemeester Dauge van Grenoble in 1991 dat, tenzij er een nieuw beleid van de grond zou komen, de sociale-huursector steeds impopulairder zal worden en meer armere huishoudens zal gaan huisvesten. 73

Tabel 7.1

De Franse huishoudensverdeling naar eigendom, 1973, 1988, 1992 (percentages) 1973

1988

1992

Eigenaar-bewoners

46

54

56

Huursector, ongemeubileerd, waarvan: - Sociaal: HLM niet HLM - Particulier: Loi de 1948 Overig

41

37

38

11

15 2

15 2

7 23

2 17

2 19

Overig 2 Totaal x 1000

14

9

6

17.124

21.256

22.\31

Geen aparte gegevens beschikbaar. Inclusief onderhuur, verhuur van gemeubileerde woningen en om niet wonen. Bron: INSEE Enquêtes Logement 1988, 1992; Van de Ven, 1995, p.78). 1

2

Investeringen in deze sector alleen zullen niet genoeg zijn om de sociale en raciale problemen op te lossen (Power, 1993, p.83).

7.2

De institutionele structuur

De institutionele structuur van de sociale-huursector in Frankrijk is redelijk complex. Zoals aangegeven worden de sociale-huurwoningen aangeduid met de term HLMwoningen. In 1992 waren er ongeveer 1000 HLM-instellingen, die 4,6 miljoen woningen gerealiseerd hebben: ongeveer 3,3 miljoen als sociale-huurwoningen en 1,3 miljoen als sociale koopwoningen (Oxley en Smith, 1996, p.85). Het gemiddelde bezit van een verhuurder bedraagt ongeveer 4.600 woningen (Van Harten, 1990; Emms, 1990). Tussen de 65% en 70% van de HLM-woningen liggen in de zogenaamde grands ensembles: grote hoogbouwcomplexen in uitbreidingswijken, gebouwd in de jaren vijftig, zestig en zeventig. Twee hoofdgroepen van HLM's zijn de Offices Publics d'HLM (OPHLM) en de Sociétés Anonymes d'HLM (SAHLM). Het onderscheid tussen de beide organisaties is voornamelijk juridisch. De OPHLM is verankerd in de publieke wetgeving en de SAHLM in de private wetgeving. In 1993 waren er in Frankrijk 296 OPHLM's (inclusief de OPAC's, zie hierna), 360 SAHLM's (European Commission, 1993; Emms, 1990). De HLM's hebben ook een landelijke koepelorganisatie: UNFOHLM (Union Nationale des Fédération d'Organismes de Habitations à Loyer Modéré). De OPHLM-instellingen kunnen als pure non-profitorganisaties beschouwd worden die zich hebben toegelegd op de bouwen het beheer van goedkope huurwoningen. Op een meer bescheiden schaal voeren zij tevens verbeteringsprojecten uit en andere 74

stedelijke ontwikkelingsprojecten. Het gemiddelde woningbezit bedraagt ongeveer 6.000 woningen. Naast de publieke OPHLM's zijn er ook de publieke OPA C's: Offices Publics d' Aménagement et de Construction. Deze organisaties werden in 1973 opgericht om sociale-huurwoningen te verbeteren en te bouwen. Zij namen soms het bezit van de lokale HLM-verhuurders over (Power, 1993). Volgens Emms (1990) is het belangrijkste verschil tussen OPHLM's en de OPAC's de grotere onafhankelijkheid van de overheid van de laatste categorie . Dit komt tot uiting in de samenstelling van het bestuur, waarin minder vertegenwoordigers van de overheid en meer vertegenwoordigers van economische, sociale en culturele belangengroepen zitting hebben. Met een gemiddeld woningbezit van 17.000 zijn de OPAC's ook veel groter dan de OPHLM-instellingen. Ook is hun activiteitenpatroon uitgebreider. Zo hebben zij de mogelijkheid om grond aan te kopen en kunnen zij als projectontwikkelaar optreden (Oxley en Smith, 1996, p.85). De SAHLM-instellingen zijn particuliere instellingen die gelimiteerde winsten mogen behalen. Gewoonlijk worden zij gesponsord door private ondernemingen, maar ook door publieke bedrijven en door lokale overheden. De instellingen proberen op deze manier de huisvesting van hun werknemers veilig te stellen (Van Harten, 1990). De SAHLM's houden zich ook bezig met de bouw van gesubsidieerde koopwoningen voor lagere-inkomensgroepen. Inmiddels hebben ze meer dan een miljoen socialekoopwoningen gebouwd (Boelhouwer en Van der Heijden, 1992) . Sinds de volkshuisvestingshervormingen uit 1977 hebben de SAHLM-instellingen zich ontwikkeld tot de belangrijkste woningproducenten in de sociale woningsector . Zo bestond in 1991 58% van alle begonnen sociale nieuwbouwwoningen uit SAHLM woningen, terwijl de publieke tak van de HLM (de OPHLM's en de OPAC's) 42% voor hun rekening namen (Oxley en Smith, 1996, p.85). De Sociétés Co-opératives de HLM en de Sociétés de Crédit Immobilier (SA Cl) zijn twee andere, kleinere non-profitverhuurders. Hun rol is minder belangrijk dan die van de hiervoor genoemde instellingen, aangezien zij in het begin van de jaren negentig verantwoordelijk waren voor ongeveer 3,5% van de HLM-nieuwbouw (Oxley en Smith, 1996; Boelhouwer en Van der Heijden, 1992). De belangrijkste taak van de SACI is het verstrekken van zowel gesubsidieerde als ongesubsidieerde leningen aan eigenaar-bewoners. De organisatie valt onder de Bankwet van 1984, die richtlijnen bevat voor financiële instellingen. Qua karakter is de Franse sociale-huursector niet helemaal te vergelijken met de sociale-huursector in Nederland. Tot 30% van de HLM-woningen kan gereserveerd worden voor werknemers van bepaalde bedrijven. Volgens de zogenaamde 1 %-regeling hebben bepaalde bedrijven met meer dan tien werknemers daar recht op. Deze categorie bedrijven moet nu ongeveer 0,7 procent (was 1 procent) van de loonsom investeren in de volkshuisvesting (Van Harten, 1990) . Sociale-huurwoningen worden tot slot ook nog gebouwd en beheerd door Sociétés d'Économie Mixte (SEM's). Volgens Oxley en Smith (1996) gaat het hier om circa 10% van de voorraad sociale-huurwoningen. Het betreft particuliere organisaties, 75

IW

_

• • , . _ _. ' _ . . . . . .

11'''81 • • 1

1 __

'"4!I.I_' __ . '

joint ventures met voornamelijk particuliere financiering, ook al draagt de overheid ook bij. Doelgroep zijn de huishoudens die niet in de particuliere huursector terecht kunnen, maar waarvan het inkomen te hoog is voor de sociale-huursector (Emms, 1990).

7.3 Het toezicht Lagere overheden (gemeenten en departementen) sponsoren en controleren de OPHLM's. In het 'Conseil d' Administration' , hebben vertegenwoordigers van de overheid meestal de meerderheid (Van Harten, 1990). Het uiteindelijke toezicht op de HLM-instellingen ligt echter bij de préfet. Sinds de Tweede Wereldoorlog heeft de overheid veel criteria en richtlijnen ontwikkeld die de handelingsruimte van de instellingen heeft ingeperkt. Zoals ook in de rest van Europa gebruikelijk is, met wellicht als enige uitzondering Nederland, wordt de meeste invloed echter uitgeoefend via de verstrekking van de subsidies. Het financiële toezicht wordt uitgeoefend door een specifieke financiële instelling (Caisse des Dépöts et Consignations, CDC) die de gesubsidieerde leningen ter beschikking stelt. De CDC heeft hierbij het recht om de bedrijfsvoering van de HLM-instellingen te controleren en kan op basis van negatieve bevindingen zelfs een lening weigeren.

7.4

De subsidiëring van de sociale-huursector

objectsubsidiëring en exploitatie De subsidiëring van de woningbouw door HLM-instelIingen geschiedt vanaf 1977 via leningen met een rentesubsidie: de Prêts Locatifs Aidés (PLA). Men onderscheidt twee soorten PLA-varianten. De PLA/CDC zijn bestemd voor de socialehuurwoningen die door de HLM-instellingen gebouwd worden, terwijl de PLA/I (integratie-bevorderende goedkope leningen voor huurwoningen) bedoeld voor het bouwen of verbeteren van huurwoningen voor gezinnen die anders niet in staat zijn een normale betaalbare woning te vinden (Collignon et al., 1993, P.14). De beide soorten PLA-leningen kunnen zowel voor nieuwbouw als voor de aankoop en verbetering van bestaande woningen worden aangewend. Deze laatste mogelijkheid is vanwege de hoge kosten echter steeds minder in trek . De HLM's bouwen zowel huur- als koopwoningen. Bouwers en beheerders van alleen huurwoningen mogen geen winst maken. De HLM's die zich toeleggen op de bouw van koopwoningen mogen gelimiteerde winsten maken. Zij nemen ongeveer tweederde deel van de HLM-productie voor hun rekening. In 1993 startte de Franse overheid met een nieuw vastgoedinvesteringsprogramma voor de sociale-huursector. De belangrijkste doelen van dit programma zijn het creëren van werkgelegenheid, het terugwinnen van het investeringsvertrouwen en het tegengaan van leegstand (CECODHAS, 1994, p.19). Naast de bouw van 190.000 sociale-huurwoningen (in 1993 en 1994) maakt ook de bouw van 110.000 sociale-

76

koopwoningen en de verbetering van 200.000 sociale-huurwoningen deel uit van het plan. De bovengenoemde objectsubsidies leiden er toe dat in 1993 ongeveer 66 % van de stichtingskosten van een sociale-huurwoning met een PLA-Iening door de overheid gesubsidieerd wordt (European Commission, 1993, p.96). Naast de subsidiëring van nieuwbouwwoningen, wordt in Frankrijk eveneens het onderhoud van woningen gesubsidieerd. Hiervoor worden geen rentesubsidies, maar objectsubsidies in de vorm van premies verstrekt. Voor de sociale-huursector kunnen er twee vormen van subsidie worden onderscheiden: - subsidies van de ANAH (Agence Nationale pour l'Amélioration de I'Habitat); - de PALULOS-premie (Prime à l'Amélioration des Logement à Usage Locatif et à Occupation Sociale) . De subsidies van de ANAH zijn de oudste vorm van gesubsidieerde woningverbetering. De ANAH is een organisatie die de verbetering van huurwoningen tot doel heeft. De ANAH keert alleen subsidies uit ten behoeve van verbeteringen aan (particuliere) huurwoningen, die gebouwd zijn voor 1948. Als voorwaarden voor de subsidiëring gelden ondermeer een minimale verhuurperiode van 10 jaar na de renovatie en een maximaal huurniveau. De subsidiëring is opgebouwd uit forfaitaire bedragen voor de omschreven werkzaamheden. Op een dergelijke wijze dekt de subsidie gemiddeld 30 à 40% van de toegestane kosten . De maximale bijdrage mag normaal oplopen tot 50%, maar kan in speciale bouwprogramma's oplopen tot 80% van de toegestane kosten (Heugas-Darraspen, 1985, p.81). De PALULOS is een premie die wordt uitgekeerd voor de verbetering van socialehuurwoningen die zijn gebouwd vóór 1968. De verhuurder dient tot een voorgeschreven groep van (non-profit)organisaties te behoren. Hiertoe behoren ondermeer de HLM's (Heugas-Darraspen, 1985, p. 83). De te ontvangen premie kan oplopen tot 20% van de kosten van de verbetering . Voor geluids- en isolatievoorzieningen kunnen deze percentages oplopen tot 30 - 40% van de kosten (Marchal, 1989). Daarnaast zijn ook de PLA-Ieningen bedoeld om de verwerving van bestaande woningen ouder dan twintig jaar te financieren, met het doel deze te verbeteren (Papa, 1992, p.I13) . Een andere belangrijke subsidiëring betreft het door de gemeenten aan de HLMinstellingen ter beschikking stellen van bouwgrond of het verstrekken van subsidies bij de aankoop van bouwgrond in gebieden waar de grondprijs hoger ligt dan de referentieprijs . Deze laatste subsidies worden deels door de centrale en deels door de lokale overheid verstrekt.

huursubsidie en huurprijsvaststelling In Frankrijk bestaan drie typen van subjectsubsidiëring . De belangrijkste is de individuele subsidie, Aide Personnalisée au Logement (APL). Daarnaast zijn er de Alloca77

--

----

- -- -- --------------------------~~- ~---,

tion de Logement à caractère Familial (ALF) en de Allocation de Logement à caractère Social (ALS). De toekenning van de subsidies is afhankelijk gesteld van het inkomen. Maar de berekeningstabellen zijn verschillend. De Aide Personalisée au Logement (APL) is ingevoerd in 1977. Het doel hiervan was het geleidelijk vervangen van de objectsubsidies (Heugas-Darraspen, 1985). De APL is zowel van toepassing op huurders als op eigenaar-bewoners (de helft van de uitgaven aan APL wordt uitgekeerd aan eigenaar-bewoners). De subsidie wordt betaald uit een fonds dat gevoed wordt door de staat (Papa, 1992, p. 111). Niet iedereen kan een beroep doen op de regeling; de subsidie is gebonden aan bepaalde woningen. Alleen bewoners van bepaalde woningen die na 1977 zijn gebouwd, komen in aanmerking voor de subsidie. In de huursector betreft dat huurders van sociale-huurwoningen (HLM's) die gebouwd zijn na 1977 en huurders van woningen waarvan de verhuurder een overeenkomst met de staat heeft gesloten, de zogenaamde Secteur Conventionné (Heugas-Darraspen, 1985, p.58-59). In een dergelijke overeenkomst is vastgelegd op welke wijze de staat met behulp van gesubsidieerde leningen en APL financiële steun geeft. Ook staat in de overeenkomst aan welke kwaliteitseisen de woningen en aan welke inkomenseisen de huurders moeten voldoen (Boucher, 1988, p.313). De hoogte van de APL hangt af van de huurprijs, de huishoudensgrootte, het huishoudensinkomen en de geografische ligging van de woning. De APL wordt direct uitbetaald aan de verhuurder, die vervolgens aan de hand van de huishoudenssamenstelling en het inkomen de huurprijs vaststelt (zie voor een uitgebreide beschrijving van de APL: Papa, 1992, P.111). De ALF en de ALS worden niet door het ministerie van Huisvesting gefinancierd. De Allocation de Logement à caractère Familial (ALF) wordt bekostigd door een nationaal fonds voor subsidies aan gezinnen, dat wordt gefinancierd uit werknemersbijdragen (Marchal, 1989). De ALF richt zich traditioneel op gezinnen. Tegenwoordig kunnen ook ongehuwden met kinderen, huishoudens die familieleden verzorgen en jonggehuwden (minder dan 5 jaar gehuwd) ervoor in aanmerking komen. In 1991 ontvingen ruim 1 miljoen huishoudens, waarvan 800.000 huurders, ALF, voor een totaal bedrag van 12,4 miljard francs (Fribourg, 1994). De Allocation de Logement à caractère Social (ALS) wordt verstrekt in het kader van de sociale bijstand. Deze wordt betaald uit de opbrengsten van sociale-verzekeringspremies. De ALS wordt uitgekeerd aan ouderen, arbeidsongeschikten, werklozen, jongeren, gehandicapten en andere speciale doelgroepen. De subsidie is te beschouwen als een vorm van sociale bijstand aan degenen die niet op eigen kracht de huisvestingslasten kunnen bekostigen. De regeling dateert uit 1971. In 1991 ontvingen ruim 1 miljoen huishoudens ALS met een totaal bedrag van 10,3 miljard francs (Fribourg, 1994; Papa, 1992). De overheid reguleert de huren in de Franse sociale-huursector. De regels zijn afhankelijk van de wijze waarop de woningen gefinancierd zijn. Er is een verschil tussen de regels voor het verhogen van de huren onder nieuwe huurcontracten en voor huurverhogingen onder bestaande huurcontracten. De huren zijn in principe gebaseerd op de werkelijke kosten.

78

De wettelijke regelingen die voor HLM-huren gelden, geven de instellingen het recht de huur tot 10% per half jaar te verhogen. Zij kunnen echter niet de gecorrigeerde maximale huurprijs per m2 overschrijden. Dit maximum of plafond stelt de minister van Huisvesting jaarlijks vast (Fribourg , 1994). De huurverhoging bedroeg 3,4% in 1988,2,2, % in 1989, 2,5% in 1990 en 2,8% in 1991 en 1992 (Fribourg, 1994). De huur van vóór 1977 gefinancierde sociale-huurwoningen is gebaseerd op de (gecorrigeerde) vloeroppervlakte. De prijs per m2 is gefixeerd binnen een tabel (fourchette) voor verschillende woningtypen en bouwjaren. Deze tabel bevat een minimum- en een maximumbedrag, die jaarlijks bepaald worden. De tabel wordt jaarlijks aangepast aan de bouwkostenindex. De tabellen zijn ook geldig voor nieuwe huurcontracten (Wiktorin, 1992) . De overheid stelt ieder jaar de richtlijnen voor de huurverhoging in de sociale-huursector vast, gebaseerd op de verwachte inflatie voor het komende jaar. Huurders in de sociale-huursector van wie het inkomen een bepaald maximum overschrijdt, dienen meer huur te betalen. Dit maximum is bedoeld als het plafond dat geldt voor woningtoewijzing. De hoogte van de extra huur hangt af van de hoogte van het inkomen, de hoogte van de huur en het aantal en de leeftijd van de leden van het huishouden (Wiktorin, 1992, p.43). In de praktijk blijkt dat er maar weinig verhuurders zijn die deze extra huur in rekening brengen (Van de Ven , 1995, p .91).

7.5

De financiering in de sociale-huursector

De leningen met een rentesubsidie (PLA) worden door een speciale, niet-bancaire instelling (Caisse des Dépöts et Consignations, CDC) aan de HLM-instellingen ter beschikking gesteld. De CDC draagt zorg voor de financiering van investeringen in de publieke sector en de sociale woningbouw . De HLM-instellingen lenen voor hun nieuwbouwactiviteiten dus niet rechtstreeks op de kapitaalmarkt. Wel brengen zij een deel van hun eigen vermogen in. Volgens de Compte du Logement 1996 bedroeg dit aandeel in 1994 3,2 %. Voor woningverbetering en renovatie gold echter een percentage van 43,8%. Ook werd een deel van de investeringskosten door de overheid gesubsidieerd (nieuwbouw 17,2% en woningverbetering 16,7%). Om nieuwbouw mogelijk te maken, dienden de HLM-instellingen daarom in 1994 voor 79,2% vreemd vermogen aan te trekken. Voor woningverbetering en renovatie kwam dit percentage uit op slechts 39,5%. Bijna de helft van deze investeringen wordt door onderhoudsfondsen gedekt. De CDC brengt kapitaal bijeen via de spaarbanken, pensioenfondsen en andere financiële instellingen. Via de spaarbanken en de pensioenfondsen werd aan het begin van de jaren negentig 88 % verkregen en via de staat 12 % (NEl, 1989; Marchal, 1989) . De spaartegoeden van huishoudens worden voornamelijk via het zogenaamde 'Livret A' spaarsysteem opgebracht. Door de lage rente van 4% à 5% kiezen huishoudens er echter in toenemende mate voor hun spaargelden onder te brengen. Hierdoor nam tussen 1989 en 1992 het aanbod van spaartegoeden uit het Livret A systeem af met 34 tot 52 miljoen francs . Via andere bronnen zag de CDC

79

~--l

evenwel toch kans om de beschikbare financiële middelen in deze periode uit te breiden (Oxley en Smith, 1996, p.89) . De eDe heeft het recht om de bedrijfsvoering van de HLM-instellingen te controleren en kan op basis van negatieve bevindingen de PLA-Iening weigeren. Sinds 1986 heeft de eDe een monopoliepositie in de financiering van de sociale woningbouw (Boucher, 1988, p.313). Indien de woningen worden gebouwd door HLM-organisaties, kan een PLA-Iening worden verkregen van minimaal 55 % en maximaal 95 % van de toegestane investeringskosten, afhankelijk van de organisatie die lening aanvraagt. De leningen worden annuïtair gefinancierd. In 1995 was de looptijd van de PLA-Ieningen 32 tot 35 jaar (de looptijs is gekoppeld aan de exploitatieduur van de woning). De verschuldigde rente op deze leningen is laag. De rente is gekoppeld aan de rentevoet die geldt voor het bouwsparen: in 1995 5,8% en in 1996 4,8% (OTB-enquête financiering sociale-huursector, 1996). De rente-subsidie van de rijksoverheid dekt het verschil tussen de kostprijs van de lening en de werkelijk betaalde rente en aflossing. De rente op de PLA-Jeningen is aanmerkelijk lager dan de rente die de HLMinstellingen op de kapitaalmarkt dienen te betalen (in 1995 8,5%) . Dat het voor kapitaalverstrekkers niet geheel risicoloos is om aan HLM-instellingen te lenen, blijkt wel uit het feit dat het verschil tussen staatsleningen en leningen aan HLMinstellingen ongeveer 1,5 % tot 2 % bedraagt. Het verschil met de rente op leningen van overige overheidslichamen, zoals de gemeenten, bedraagt 1 % tot 1,5 % (OTBenquête financiering sociale-huursector, 1996). Omdat de PLA-Iening 55 % tot 95 % van de bouwkosten financiert, zijn er nog verschillende andere aanvullende leningen noodzakelijk. Deze kunnen onder andere worden verkregen bij de Crédit Foncier France (CFF) . Iedere lening is gebaseerd op spaartegoeden of obligaties en een overheidssubsidie die aan de CFF ter beschikking wordt gesteld. De leningsvoorwaarden wijken enigszins af van die van de PLAleningen. Zo moet de bouwer of ontwikkelaar minimaal 25 % van de bouwkosten zelf dekken en mag de PLA-Iening niet meer bedragen dan 65 % van de stichtingskosten van de woning. De lening kan een vast rentepercentage hebben voor 25 jaar of een variabel percentage voor 30 jaar. Deze leningen worden zowel aan privépersonen als aan HLM-instellingen verstrekt (Oxley en Smith, 1996, p.88). Naast de PLA-Ieningen, kunnen de huurwoningen ook worden gefinancierd via fondsen die zijn opgebouwd met behulp van bijdragen van de werkgevers: de Comptoir des Entrepreneurs (PEEC). Deze fondsen bestaan al sinds 1953. De oprichting geschiedde toentertijd om mede een oplossing te vinden voor de financieringsproblemen rond het herstel van de oorlogsschade. De verplichte bijdrage van de werkgevers bedraagt tegenwoordig 1 % van de bruto-loonsom. Deze verplichte bijdrage geldt alleen voor bedrijven met minimaal tien werknemers. Sinds 1980 is deze afdracht verdeeld over twee fondsen ; 0,53 % is bestemd voor huursubsidies en 47% voor leningen ten behoeve van bouwactiviteiten. Verschillende organisaties houden zich bezig met het verwerven van deze gelden. De belangrijkste zijn de Comités Interprofessionnels pour Ie Logement (CIL), de Kamers van Koophandel en de HLM-instellingen. De leningen worden tegen zeer lage rentetarieven ter beschik80

king gesteld, maar hebben slechts op maximaal 25% van de bouwkosten betrekking . Aanvullende leningen worden veelal door de gemeente en de departementen verstrekt. Ook wordt de financiering uit dit fonds ingezet als aanvullende financiering op de PLA-Ieningen (Papa, 1992, p.ll8; Oxley en Smith, 1996, p.89). Naast de financiering van sociale-huurwoningen, kunnen ook leningen voor de zogenaamde 'intermediaire sector' ter beschikking gesteld worden. In deze sector worden zowel huur- als koopwoningen aangeboden aan huishoudens van wie het inkomen te hoog is voor de sociale sector, maar die ondanks hun hogere inkomen toch problemen ondervinden om op de particuliere huur- en koopmarkt een geschikte woning te bemachtigen. De CDC verstrekt in dit kader leningen, de Prêts Locatifs Intermédiaires (PLI's), aan de HLM- en SEM-organisaties. Voor dergelijke woningbouwleningen gelden voor een periode van negen jaar condities ten aanzien van de hoogte van de huur in relatie tot het inkomen van de huurder.

Afbeelding 7.1 Financieringssysteem in de sociale-huursector in Frankrijk

Household savings

luncls

B I

c,,~

CDC-IlA /

r----1-,.

-.........

HlMs SEMs

tand IUbsicty

100 uO' lOIns

loon.

N

~otal"''''

1% patronal scheme

Social housing finance system: France. HLMs (Habitations à Loyer Modéré)(housing at moderate rents): includes both public and private providers of sodal housing with responsibility for construction and management. SEMs (Sociétés d'Economie Mixte): social housing providers and managers operating under company law and funded from public and pri vale sources. CDCs (Caisse des Dépóts el Consignations): a public funding agency which is the main provider of loans for social housing construction. Financed through savings. CFF (Credit Foncier France): funded through its own holdings and govemment subsidy in its provision of loans for sodal housing construction. CIL (Comités Interprofessionels pour Ie Logement): one of the main agencies responsible for collecting funds from employers under the 1% patronal scheme and reallocating these funds for social housing loans and housing allowances.

Bron: Oxley en Smith, 1996, p .88.

81

Oxley en Smith (1996, p.88) geven een overzicht van het financieringssysteem in de sociale woningsector in Frankrijk (afbeelding 7.1) De jaarlijkse financieringsbehoefte in de sociale-huursector is ook in Frankrijk sterk gekoppeld aan de omvang van het nieuwbouwprogramma (tabel 7.2) . De productie van sociale-huurwoningen in Frankrijk is de afgelopen jaren vrij constant. In tegenstelling tot de meeste andere onderzoekslanden, loopt de productie aan het begin van de jaren negentig zelfs op van 45.000 woningen in 1990 tot 78.000 in 1994. Deze toename is te danken aan het anti-cyclische woningbouwbeleid van de Franse regering. Onze informanten verwachten dat de productie de komende jaren weer het niveau van ongeveer 50.000 woningen zal bereiken. De stichtingskosten van een nieuwbouwwoning in de sociale-huursector worden op ongeveer 400.000 franc (j 133.000,-) geschat (OTB-enquête financiering sociale-huursector, 1996). Wanneer we aannemen dat 79 % van de benodigde financiële middelen hiervoor op de kapitaalmarkt geleend wordt, ontstaat er een jaarlijkse financieringsbehoefte van ongeveer 15,8 miljard franc (j 5.240 .000.000,-) . Overigens komen de totale investeringen van de HLM-instellingen in 1994 aanmerkelijk hoger uit. Volgens de Compte du Logement 1996 bedroegen deze in 1994 50 miljard franc (j 16.659.000.000,-). Het betreft hier alle activiteiten van de HLMinstellingen. Een deel van deze investeringen wordt uiteraard gesubsidieerd of uit eigen middelen gefinancierd.

Tabel7.2

1980 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 Bron:

82

Ontwikkeling van de jaarlijkse nieuwbouwactiviteiten in de socialehuursector in vergelijking met het totaal aantal begonnen woningen in Frankrijk, 1980-1995 en de voorgenomen productie in 1996-1997 Aantal begonnen sociale-huurwoningen

Aantal begonnen woningen

Aandeel sociale huurwoningen (%)

60.300 65.000 60.000 54 .000 54 .000 50.000 45.800 58.900 63.700 71.400 78.000 62 .000 50 .000 50 .000

400.000 295.000 295 .000 310 .300 327 .000 339.400 305 .900 309.800 277 .000 255 .000

15 22 20 17 17 15 15 19 23 28

Marchal, 1989, p.35; European Commission, 1994; OTB-enquête financiering socialehuursector , 1996.

Ij

7.6

De risico- en garantiestructuur in de sociale-huursector

Omdat de HLM-instellingen qua grootte, financiële activiteiten, omvang van het bezit en geografisch werkgebied sterk variëren, ontstaat er een divers risicoprofiel. De organisaties zijn zowel op gemeentelijk als op regionaal niveau georganiseerd. Er is een sterke binding met de politiek, wat onder andere blijkt uit het feit dat ook veel parlementariërs deel uitmaken van de HLM-besturen. Deze besturen bestaan uit de leden die door de préfet van het departement en door andere organisaties (waaronder gemeenten, spaarbanken en huurders) worden aangewezen. Op regionaal niveau wordt tussen de HLM-instellingen samengewerkt, terwijl de instellingen op nationaal niveau verenigd zijn in de Union Nationale des Fédérations d'Organismes d'HLM (UNFOHLM). In met name de jaren tachtig zijn er diverse HLM-instellingen in de financiële problemen gekomen. Deze problemen werden veroorzaakt door een combinatie van leegstand, huurschulden en een verouderd woningbezit. Zo verkeerde volgens Boucher (1988, p.316) 35% tot 49% van de HLM-instellingen in financiële nood. Cornaire, lid van de UNFOHLM, gaf in 1984 eveneens een verklaring voor de financiële problematiek waarin de HLM-instellingen verkeerden. Als eerste noemde Cornaire het niet op elkaar aansluiten van vraag en aanbod op de markt van de sociale-huurwoningen. Zo werden in het verleden voornamelijk grote flatwoningen voor kinderrijke families gebouwd. De vraag naar huurwoningen bestond in de jaren tachtig echter voornamelijk uit kleine woningen. De grote woningen waren voor de kleine huishoudens bovendien ook vaak te duur . Een ander gebrek dat Cornaire noemde is dat de HLM-instellingen in het verleden bij de ontwikkeling van woningbouwprojecten weinig of geen rekening hielden met marketingaspecten. Vaak werden de woningen daar gebouwd waar de bouwgrond goedkoop was zonder dat de lokale woningvraag geïnventariseerd werd. Bovendien werd er veelal onvoldoende rekening gehouden met een goede verkeerskundige ontsluiting van de gebieden. In de jaren negentig is de problematiek in deze zogenaamde grands ensembles verder toegenomen. Het onderzoeksbureau Banlieuscopies pleitte zelfs voor de ontwikkeling van een soort Marshallplan om de bevolking uit de buitenwijken uit het slop te halen (Venema, 1994). Volgens dit bureau heeft de banlieuproblematiek echter noch bij linkse politici noch bij rechtse een hoge prioriteit. Ook de financiële problematiek van de HLM-instellingen is in de jaren negentig niet opgelost. Zo gaven de respondenten uit onze enquête aan dat meer dan 5 % van de HLM-instellingen de afgelopen jaren in financiële problemen waren geraakt. Overigens leidde dit niet of nauwelijks tot faillissementen . Ook het financieel management van de HLM-instellingen is volgens de respondenten uit onze enquête niet altijd optimaal. Zo geven zij aan dat het financieel management het midden houdt tussen een voornamelijk boekhoudkundige praktijk enerzijds en een werkwijze waarbij het financieel management en de risico-analyse volledig geïntegreerd zijn in de bedrijfsvoering van de gehele organisatie anderzijds. Om de financiële problematiek te overwinnen, wordt sinds kort in Frankrijk het middel van de verkoop van sociale-huurwoningen ter hand genomen. De verkopen worden gecoördineerd door 83

_

de koepel van verhuurders, die gecontroleerd wordt door de centrale overheid en de préfet (Ghékiere, 1993). Voor de verkoop van huurwoningen zijn strikte regels en richtlijnen opgesteld. In tegenstelling tot bijvoorbeeld België en Engeland, bestaat er in Frankrijk geen kooprecht voor huurders.

Garanties voor afzonderlijke leningen Wanneer een HLM-instelling een gesubsidieerde lening wil afsluiten, is de organisatie verplicht deel te nemen aan een garantiesysteem. Dit systeem is als een verzekering uitgewerkt, die in werking treedt wanneer een HLM niet aan zijn financiële verplichtingen kan voldoen. Het ministerie van Woningbouw en het ministerie van Financiën nemen op basis van een contract de financiële verantwoordelijkheid voor de leningen op zich. Als tegenprestatie betaalt de HLM een periodieke premie aan de Caisse de Garantie du Logement Social (CGLS). De premie bestaat uit een vast percentage van de lening, en verschilt tussen de diverse betrokken organisaties. Dit garantie-instituut voor de sociale-huursector wordt bestuurd door de COC en staat onder toezicht van een administratieve raad. Zowel de PLA's als de PALULOSleningen zijn bestemd voor de in financiële problemen verkerende HLM's, en ze worden door de CGLS geborgd (Oxley en Smith, 1996, p.90).

7.7 Financieringsmogelijkheden voor externe investeerders Omdat de sociale verhuurders in Frankrijk voor nieuwbouw en renovatie-activiteiten hun leningen betrekken via speciale financieringsinstituten, zijn er nauwelijks of geen mogelijkheden aanwezig voor externe financiers om leningen te verstrekken aan individuele HLM-instellingen. Wel kan men indirect via leningen aan de Caisse des Dépöts et Consignations (CDC) de financiering van de sociale-huursector in Frankrijk ter hand nemen. De CDC heeft een monopoliepositie bij de financiering van sociale-huurwoningen. De CDC brengt haar kapitaal bijeen via de spaarbanken, pensioenfondsen. en andere financiële instellingen. Het verstrekken van leningen aan HLM-instellingen voor overige activiteiten is niet geheel zonder risico. Naar verhouding zijn veel HLM-instellingen de afgelopen jaren in betalingsproblemen geraakt. Dat aan het verstrekken van leningen risico's verbonden zijn, blijkt ook wel uit het feit dat het verschil tussen de rente op staatsleningen en de rente op leningen aan HLM-instelIingen door de informanten uit de OTB-enquête financiering sociale-huursector op ongeveer 2 % wordt ingeschat.

84

- " -_

_

11

_

8 ZWEDEN P.J. Boelhouwer

8.1

Inleiding

Van de in deze studie besproken zeven West-Europese landen neemt Zweden een wel heel bijzondere positie in. Ook de veranderingen die zich de afgelopen jaren op de Zweedse woningmarkt hebben voorgedaan, kennen hun evenknie niet in WestEuropa. Tot het begin van de jaren negentig werd de woningmarkt in Zweden sterk door de overheid en meer in het bijzonder door de vrijwel continu regerende sociaaldemocratische partij gedomineerd. De privatisering die aan het begin van 1990 werd doorgevoerd en de grote problemen die er in de herfst van 1992 ontstonden op de Zweedse financiële markten, maakten een einde aan dit sprookje. De hypotheekmarkt en de woningmarkt stortten in. Zo daalde tussen april 1991 en oktober 1992 de prijs van een koopwoning in Stockholm met 18% (Englund, 1993) en schoot de rente op hypotheken omhoog. Investeringen in de woningmarkt daalden ten opzichte van het voorgaande jaar met 6,2% in 1992 en met 35% in 1993. Men verwacht dat de investeringen in 1994 nog eens met 38% zullen afnemen (Van de Ven, 1995, p. 120). Uniek is het in 1974 ingevoerde eigendomsneutrale volkshuisvestingsbeleid. Terwijl veel landen, waaronder Nederland, een dergelijk beleid in hun vaandel dragen, wordt alleen in Zweden dit principe consequent bij iedere overheidsinterventie aangehouden. Het doel hiervan is huishoudens niet naar een bepaalde eigendomssector te loodsen, maar om hun ongeacht het inkomen maximale keuzevrijheid te gunnen. Vergelijkbare woningen in verschillende eigendomscategorieën dienen uiteindelijk dezelfde woonuitgaven voor bewoners te hebben. Omdat in Zweden meergezinshuizen slechts als huurwoning of als coöperatief bezit geëxploiteerd mogen worden, is echter in de praktijk deze keuzevrijheid niet optimaal. Het eigendomsneutrale beleid hield tevens in dat vrijwel alle woningproductie- en renovatie tot voor kort konden rekenen op overheidssubsidies. Uniek voor Zweden is ook de wijze waarop de huur op basis van de gebruikswaarde wordt bepaald. Hieraan zijn vier karakteristieken verbonden: de collectieve onderhandelingen (huurders en verhuurder spreken een maximale huurverhoging af), de prijsleidende rol van de non-profitsector, de mogelijkheid van non-profitverhuurders

85

Tabel 8.1

Aantal x I. 000 4.042

De Zweedse woningvoorraad naar eigendom, 1992, percentages Eigenaarbewoners

43

Coöperaties 16

Particuliere profit-huursector 17

Non-profit- Overig huursector 22

2

Bron: SCB, Van de Ven, 1995, p.1l8.

om hun opbrengsten te gebruiken in de eigen woningvoorraad en het principe van een gelijke huur voor vergelijkbare woningen (Van de Ven, 1995 , p.132) . Tabel 8.1 geeft inzicht in de verdeling van de woningvoorraad naar eigendomscategorieën. De Zweedse woningvoorraad telt ongeveer vier miljoen woningen, waarvan 2, 1 miljoen in flats en 1,9 miljoen in één- of tweegezinshuizen. Er zijn in Zweden vier eigendomscategorieën: de eigenaar-bewoners, de huurders in de non-profit- en de particuliere sector en de eigenaar-huurders. Deze laatste sector is beter bekend onder de naam coöperatieve sector. De eigenaar-bewoners maken 43% van de woningvoorraad uit, de non-profithuursector bedraagt 22 %, de particuliere huursector heeft een omvang bereikt van 17% en 16% is in eigendom van coöperaties. Zoals we al hebben aangegeven, zijn de verschillende eigendomssectoren in Zweden sterk gescheiden wat het woningtype betreft. De huurwoningen en de coöperatieve woningen zijn bijna uitsluitend meergezinshuizen; het eigen-woningbezit kent uitsluitend eengezinshuizen. Meergezinshuizen in Zweden kunnen volgens een wettelijk voorschrift alleen verhuurd worden. Woningeigendom is onlosmakelijk verbonden met het bezit van grond . Men kan dus niet een gedeelte van een gebouw bezitten, maar alleen het gehele gebouw . In Zweden vormen flats en appartementen een groot deel van de woningvoorraad: 54% (SCB , 1992). Dit heeft te maken met de periode 1964-1974 waarin het zogenaamde Eén Miljoen Woningen-programma tot stand kwam. In heel Europa werd de woningproductie toen gedomineerd door de hoogbouw. Ter vergelijking : in Nederland vormt het aandeel flats en appartementen slechts 30 % van de woningvoorraad.

8.2

De institutionele structuur

De sociale-huursector is in Zweden in handen van de gemeentelijke non-profitwoningbouwverenigingen. Er zijn iets meer dan driehonderd gemeentelijke non-profitwoningbouwverenigingen. Onderling verschillen ze veel van elkaar. Hun bezit varieert van ongeveer twintig woningen tot meer dan 50.000 (Wiktorin, 1992). Meer dan de helft van de organisaties heeft minder dan 2.000 woningen.

86

De gemeenteraad kiest het bestuur van de non-profitverhuurders. Zweedse gemeenten zijn, naar Europese begrippen, goed georganiseerd en kennen een grote beleidsvrijheid. Gemeenten kunnen belasting heffen en besluiten waar en wanneer er gebouwd wordt. Het bestuur van de gemeentelijke woningbouwverenigingen is een afspiegeling van de lokale politieke verhoudingen. Voorheen bestond het bestuur uit vooral politiek goed onderlegde personen, maar de tendens is ook mensen met een financiële achtergrond te laten deelnemen. Dit zou de professionaliteit van de gemeentelijke woningbouwverenigingen doen toenemen (Lindencrona, 1994). Meestal is er een woningbouwvereniging per gemeente . Grote gemeenten kunnen meerdere non-profitverhuurders hebben. De taak van de gemeentelijke woningbouwverenigingen is te opereren op non-profitbasis. In Zweden zijn de non-profithuurwoningen (meestal flats) voor iedereen toegankelijk. Er zijn geen inkomensgrenzen. De gemeentelijke woningbouwverenigingen verhuren vooral moderne flats: 71 % is van na 1960. Het overgrote deel van de woningen van de gemeentelijke woningbouwbedrijven zijn appartementen. Slechts 3 % is een eengezinswoning . De appartementen bevinden zich in lage gebouwen van twee of drie verdiepingen. De laatste jaren worden ook non-profitwoningen gebouwd, zoals eengezinswoningen, met vaak een kleine tuin. In 1990 en 1991 was 10% van de nieuwe non-profitwoningen een eengezinswoning. De meeste woningen (75%) in de gemeentelijke non-profitsector zijn twee- en driekamerwoningen. Eénkamerappartementen en grote appartementen (met vier kamers of meer) komen in de particuliere profitsector vaker voor dan in de non-profitsector (Hägred , 1993). De non-profitsector in Zweden richt zich op alle lagen van de bevolking. Er worden geen maximale inkomensgrenzen gehanteerd . De non-profithuursector kan dan ook niet gelijk gesteld worden aan de sociale-huursector zoals die in veel andere WestEuropese landen opereert. Bijna alle gemeentelijke woningbouwverenigingen zijn aangesloten bij de belangenvereniging SABO (Zweedse Associatie van Gemeentelijke Woningbouwverenigingen) . In totaal beheert deze groep 900.000 appartementen, met een huurdersbestand van 1,5 miljoen mensen. Dit is een vijfde van de gehele bevolking (Lindencrona, 1994).

8.3

Het toezicht

Het toezicht op de bedrijfsvoering van de non-profitinstellingen geschiedt door de gemeente. Uiteindelijk fungeren volgens de informanten uit de OTB-enquête het Rijk en de gemeentelijke overheid als achtervang als de verhuurders hun financiële verplichtingen niet kunnen nakomen. In feite gaat het hier om gemeentelijke woningbedrijven die tot de publieke sector gerekend kunnen worden. Dit in tegenstelling tot de meeste andere West-Europese landen, waar private organisaties verantwoordelijk zijn voor de non-profitverhuur.

87

8.4

De subsidiëring in de non-profithuursector

Objectsubsidiëring en exploitatie Zoals in de inleiding is aangegeven, is er in Zweden praktisch geen woning gebouwd of aangepast zonder subsidie van de overheid. In alle eigendomssectoren hanteert de Zweedse overheid zowel voor nieuwbouw als voor woningverbetering een systeem van rentesubsidies. Voor huurwoningen was de subsidie tot aan 1993 in het eerste jaar het hoogst, daarna werd de subsidie in twintig jaar trapsgewijs afgebouwd. In het eerste jaar was de rente gefixeerd op 3,4 %. Het verschil met de marktrente werd aangevuld. Na het eerste jaar liep het gefixeerde percentage geleidelijk op, elk jaar met 0,375% . In januari 1993 werd een nieuw rentesubsidiesysteem van kracht. De bedoeling was de overheidsuitgaven aan woningsubsidies te verminderen. De subsidieperiode werd teruggebracht tot tien jaar. De overheid wilde zichzelf beter beschermen tegen rentefluctuaties. De rentesubsidie in het eerste jaar bedraagt sindsdien 57% van de berekende rentekosten van een nieuwbouwwoning in 1993. Daarna wordt de subsidie jaarlijks met 4% verminderd. Voor woningen waarvan de bouw in 1994 start, dekt de rentesubsidie 54 % van de berekende rentekosten. Ook voor deze woningen wordt de subsidie jaarlijks met 4% verminderd. Voor woningen die in 1995 worden gebouwd, worden de aanvangssubsidies nog verder verminderd, en zo verder. De rentekosten worden berekend op basis van gestandaardiseerde investeringskosten. Deze hangen af van de woninggrootte. Woningen groter dan 120 m2 krijgen geen subsidie (Bengtsson, 1994). Omdat de staat de rentesubsidies sneller heeft afgebouwd dan de gemeentelijke woningbedrijven voorzagen, zijn de woningbedrijven in financiële problemen gekomen. Vooral de woningbedrijven die de laatste tien jaar veel hebben gebouwd en die weinig oudere woningen in hun bezit hebben, komen in de problemen. Door de stijgende huren en de economische recessie is de vraag naar woningen teruggelopen. In 1993 stond 3 % van de door de gemeentelijke woningbouwverenigingen verhuurde woningen leeg . Voorheen bestond er nauwelijks leegstand. De leegstand concentreert zich vooral in dunbevolkte gebieden en levert bij bepaalde woningbouwverenigingen enorme problemen op (SABO, 1993) (Van de Ven, 1995, p.124).

huursubsidie en huurprijsvaststelling In Zweden bestaan twee vormen van huursubsidie. De een concentreert zich op gepensioneerden, de ander voornamelijk op lage-inkomensgroepen met kinderen. Voor beide vormen ontwerpt de nationale overheid de regels en verzorgen de gemeenten de toedeling. Van alle huurders ontvangt 33% huursubsidie (1992) . Ongeveer 36 % van de gepensioneerden en 24 % van de huishoudens met kinderen ontvangt huursubsidie. Van de huishoudens met drie of meer kinderen ontvangt 55% huursubsidie. De uitgaven bedroegen in 1991 13 miljard ZK, ofwel ruim 3 miljard gulden (Bengtsson, 1994, p.193). Vooral de overheidsuitgaven van de subsidie aan gepensioneerden zijn erg hoog. Ook kopers kunnen een woonuitgavensubsidie ontvangen. In 1991 ontving 21 % van de huishoudens enige vorm van woonuitgavensubsidie; in 1993 was dat 25% .

88

Zoals aangegeven is de huurprijsvaststelling in Zweden voor Europese begrippen met recht uniek te noemen. In Zweden wordt de jaarlijkse huurverhoging vastgesteld in de onderhandelingen tussen de huurders (verenigd in de Nationale Federatie van Huurdersverenigingen, de Hyresgästernas Riksförbund) en de non-profitverhuurders (de gemeentelijke woningbouwverenigingen en de koepelvereniging SABO). De gemeentelijke woningbouwverenigingen en de lokale huurdersvertegenwoordigers bepalen zo elk najaar het huurplafond voor het komende jaar. Het systeem van collectieve huuronderhandelingen werd in de Huuronderhandelingenwet van 1978 rechtsgeldig . Het tussen huurders en verhuurders overeengekomen huurplafond is ook bindend voor de profithuursector. De non-profitsector . bepaalt de huurprijzen. Pas als de non-profitverhuurders met hun huurders de nieuwe huurprijs overeengekomen zijn, beginnen de (jaarlijkse) onderhandelingen in de profitsector (SABO, 1993). Als voorbereiding op de onderhandelingen berekenen de gemeentelijke verhuurders de werkelijke kosten die door de huuropbrengsten gedekt dienen te worden. Het woningbedrijf presenteert een begroting voor het volgende jaar, met de verwachte kosten en opbrengsten. Deze begroting is uitgewerkt per complex en voor het totale bedrijf. De kostenberekening is gebaseerd op te verwachten kapitaallasten , afschrijving, onderhoud, verzekeringen, beheerskosten en leegstand, maar ook op de kosten van verwarming, vuilafvoer, elektriciteit en, niet te vergeten, de kostenvergoeding voor de lokale huurdersbond voor het voeren van de onderhandelingen. Er zijn geen langetermijnonderhoudsreserves of andere fondsen. Aan de inkomstenkant wordt een calculatie gemaakt van onder andere de huren, rente, dekking voor servicekosten en subsidies. Deze resulteert in de noodzakelijke gemiddelde huurverhoging (Van Harten en Wilke, 1993). De huren in de non-profithuursector zijn op deze manier gebaseerd op de werkelijke kosten. Er wordt geen winst gemaakt. De lokale huurdersbond kan tijdens de onderhandelingen bezwaren maken tegen bijvoorbeeld de berekende kosten of de efficiëntie van de organisatie. Dit betekent dat de plaatselijke huurdersvereniging met de woningbouwvereniging kan onderhandelen over het totale huurniveau, de verdeling van de kosten over de voorraad , en over de diensten die de woningbouwvereniging binnen de gestelde huurhoogte moet aanbieden (SABO , 1993) . Indien de (lokale) partijen samen niet tot een overeenkomst kunnen komen, stellen de SABO en de Nationale Federatie van Huurdersverenigingen de huren samen vast in het zogenaamde Huurmarktcomité. De gebruikswaardehuur speelt hierbij een belangrijke rol. Indien huurders en verhuurders een meningsverschil hebben over de huurhoogte, moet de huur worden vastgesteld op een rechtvaardige ofwel billijke hoogte . In de Rent Act is opgenomen dat de huur niet billijk wordt geacht indien hij substantieel hoger is dan de huur voor non-profitwoningen met een gelijkwaardige gebruikswaarde: de utility-value rent. De gemeentelijke woningbouwverenigingen kunnen intern huurnivellering toepassen (rent pooling) op oude en nieuwe woningen. De oudere woningen worden op deze

89

~~--~--~~~~~~~.~. ~~~~

1

manier duurder dan ze op basis van de productiekosten zouden moeten zijn. De nieuwe woningen worden relatief goedkoper. Werd voorheen bij de jaarlijkse onderhandelingen de huurverhoging voor het gehele gemeentelijke woningbedrijf vastgesteld, nu gebeurt dit per complex. Deze benadering is meer marktgericht, omdat nu beter naar kwaliteit kan worden gedifferentieerd (Lindencrona, 1994). Aan deze huurdifferentiatie zitten echter ook nadelen. In de kwalitatief mindere en dus goedkopere delen van het woningbezit kan een concentratie van kansarme groepen optreden. Hierdoor kan gettovorming in de hand worden gewerkt. Daarom zijn de huurdersverenigingen tegen deze huurdifferentiatie. Een ander nadeel is dat de betere delen van de voorraad een hogere huurverhoging krijgen dan de kwalitatief mindere delen. Door de differentiatie wordt het huurstijgingsplafond hoger dan bij een gemiddelde huurstijging (Van de Ven, 1995, p.125).

8.5

Financiering in de non-profithuursector

Tot 1991 verschafte de overheid langetermijnleningen voor het meest risicovolle gedeelte van de investering in de non-profithuursector. De overheidsleningen financierden de bovenste 25-30% van de investeringen voor nieuwbouw. Het percentage was afhankelijk van de eigendomsvorm van de woning. Dit vormde de zogenaamde tweede hypotheek. Tot 70% van de productiekosten kon men lenen op de kapitaalmarkt, bij speciale hypotheekinstellingen: de eerste hypotheek. Deze speciale instellingen zijn op één na in bezit van banken. De leningen worden verstrekt tegen marktrente. Op deze manier konden particulieren voor 95 % van de kosten financiering vinden. De gemeentelijke woningbedrijven konden tot 100 % van de kosten financieren. De tweede hypotheek was alleen beschikbaar voor woningen met een bepaald maximum aan stichtingskosten (Papa, 1992, p. 131) . Tot 1 juli 1985 drukten deze tweede hypotheken direct op het overheidsbudget. Men sprak dan ook over rijksleningen. Vanaf 1 juli 1985 werd deze financiering overgeheveld naar een aparte financieringsinstelling : de Statens Bostadsfinansieringsaktiebolag (SBAB). Deze SBAB is eigendom van de staat. De SBAB verstrekt langetermijnleningen aan individuen en instellingen, ter financiering van de door het Rijk goedgekeurde woningbouw- en woningverbeteringsprojecten. De SBAB verstrekte voor bijna al deze projecten de tweede hypotheek. vanwege de subsidiefaciliteiten die hiermee, en daardoor ook aan de eerste hypotheek, verbonden zijn. De SBAB verkrijgt het benodigde kapitaal door uitgifte van obligaties op de kapitaalmarkt. De voornaamste kopers van deze obligaties zijn de institutionele beleggers en banken. De rente op deze obligaties wordt jaarlijks aangepast, zodat ook de rente op de leningen ten behoeve van de woningbouwenlof -verbetering jaarlijks wordt aangepast. Overigens geeft de SBAB de leningen door tegen eenzelfde rente als waartegen het kapitaal wordt verkregen, vermeerderd met een administratieve opslag (Boleat, 1987, p. 30). Sedert 1989 is het de SBAB ook toegestaan buitenlands kapitaal aan te trekken. In 1993 was ongeveer eenderde van de 'funding' afkomstig van buitenlands 90

kapitaal. Dit aandeel zal naar verwachting in de toekomst verder groeien naar 50 %. De National Board of Housing, Building and Planning en de daaronder vallende County Housing Boards zijn verantwoordelijk voor de toewijzing van de staatsleningen. Tot 1990 kwam men alleen met een SBAB-Iening in aanmerking voor de rentesubsidies op zowel de eerste als de tweede hypotheek. In december 1990 werd deze monopoliepositie echter door het Zweedse parlement afgeschaft. Ook de andere hypotheekinstellingen konden toen dit deel van de financiering gaan aanbieden, terwijl de SBAB toen ook eerste hypotheken kon gaan verstrekken. De SBAB werd vervolgens omgezet in een normale hypotheekinstelling (Papa, 1992, p.133) . In 1992 besloot het parlement om het financieringssysteem van de woningmarkt volledig te herzien. Vanaf dat jaar moeten investeringen voor woningproductie en renovatie geheel op de kapitaalmarkt worden geleend. Het leeuwendeel van de leningen wordt door hypotheekbanken verzorgd en slechts ongeveer 20% door algemene banken (OTB-enquête financiering sociale-huursector, 1996). De hypotheekbanken fungeren als tussenpersoon tussen de non-profitverhuurders en de aanbieders van kapitaal, zoals de pensioenfondsen. In 90% van de transacties worden annuïtaire leningen verstrekt en slechts in 10% een lineaire lening . Deze leningen moeten in veertig of vijftig jaar worden afgelost en worden dus voor de gehele exploitatieperiode afgesloten. Het renteniveau wordt periodiek aangepast, waarbij termijnen van één tot vijf jaar gebruikelijk zijn. Het Rijk staat garant voor het gedeelte van de lening met het hoogste risico , dat 2530% van de productiekosten dekt. Voor de garantie moet een premie worden betaald. Zonder deze risicoverzekering is het niet mogelijk om een 100% financiering op de kapitaalmarkt aan te trekken. Overigens wordt gemiddeld meer dan 95 % van de investeringskosten extern gefinancierd en is de inbreng van het eigen vermogen veelal beperkt. In de enquête werden percentages van 2 % tot 5 % genoemd. Het geringe aandeel van het eigen vermogen wordt veroorzaakt door het feit dat het voor de instellingen lastig is om, zoals bij de behandeling van de huurprijsvaststelling werd uitgelegd, eigen vermogen op te bouwen. De leningen op de kapitaalmarkt worden niet alleen voor nieuwbouw aangetrokken, maar ook voor een groot aantal andere activiteiten zoals onderhoud en verbetering, stadsvernieuwing en andere bezigheden zoals de aan- en verkoop van bezit (OTB-enquête financiering sociale-huursector, 1996). De respondenten uit de OTB-enquête gaven geen eenduidig antwoord op de vraag of er voldoende kapitaal beschikbaar was voor de nonprofitinstellingen. De antwoorden varieerden van "er zijn voor alle instellingen ruim voldoende financiële middelen beschikbaar" tot "alleen de financieel sterke socialeverhuurders zien kans om leningen af te sluiten" . De koepel van non-profitverhuurders (SABO) gaf echter aan dat er voldoende kapitaal beschikbaar is in Zweden. Volgens deze organisatie bedroeg het gemiddelde rentepercentage van door nonprofitinstellingen aangetrokken leningen op de kapitaalmarkt in 1995 10,73 %. Het rente-écart, ofwel het verschil met staatsleningen, bedroeg 1,73 % en komt dus aanzienlijk hoger uit dan het Nederlandse gemiddelde van 0,25% . Ook de reële rente

91

~-""""

is hoog. Zo komt de inflatie in Zweden in 1997 vermoedelijk uit op 2,75% . Dit betekent een reële rente van ongeveer 8 %. De subsidies in de woningbouw zullen in de toekomst waarschijnlijk verder worden afgebouwd. De kapitaalmarkt kampt met een crisis. Het risico voor de banken om geld uit te lenen neemt toe . Hierdoor stijgen de kapitaalkosten. De verwachting is dat de onroerendgoedprijzen de komende jaren verder blijven dalen, de rente hoog zal blijven en wellicht zelfs zal stijgen. De bouwproductie zal de komende jaren dan ook beperkt zijn (Bengtsson, 1994). Zoals eerder werd opgemerkt zijn sinds de grootscheepse privatisering van het begin van de jaren negentig de hypotheekmarkt en de woningmarkt volledig ingestort. Zo daalde tussen april 1991 en oktober 1992 de prijs van een koopwoning in Stockholm met 18% (Englund, 1993) en schoot de rente op hypotheken omhoog. Investeringen in de woningmarkt daalden ten opzichte van het voorgaande jaar met 6,2 % in 1992 en met 35% in 1993. Men verwacht dat investeringen in 1994 nog eens met 38% zullen afnemen. De woningbouwproductie is nog steeds in alle sectoren erg laag . In 1993 startte men met de bouw van slechts 10.000 nieuwe woningen (Hägred, 1994) .

Tabel 8.2

1980 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 Bron:

92

Ontwikkeling van de jaarlijkse nieuwbouwactiviteiten in de nonprofithuursector in vergelijking met het totaal aantal gerealiseerde woningen in Zweden, 1980-1995 en de voorgenomen productie in 1996-1997 Aantal gerealiseerde non-profithuurwoningen

Aantal gerealiseerde woningen

Aandeel non-profithuurwoningen (%)

13.400 9.200 8.600 8.900 11.700 13.000 14.600 15.400 15.500 9.500 8.200 4.900 4.400 5.000

51.400 32 .900 28.800 30.700 40.600 50.000 58.400 66.900 57.300 35.100

48 29 30 30 29 26 25 23 27 27

Menkveld, 1993, p. 108; European Commission, 1994; OTB-enquête financiering socialehuursector , 1996).

_ _ ,I

j ....

M'.u

t_Kf""

'MdW.'''.'_'W'!I •

De SABO verwacht dat het productieniveau niet voor het jaar 2000 zal stijgen. De productiekosten voor nieuwe woningen zijn immers drastisch gestegen. In 1993kostte een nieuwe non-profithuurwoning met twee slaapkamers ongeveer f 1.275,- per maand, terwijl dezelfde woning in de voorraad rond de f 800,- per maand diende op te brengen (SABO, 1993). In de OTB-enquête gaf de SABO aan dat een non-profithuurwoning van gemiddeld 71,4 m 2 inmiddels in 1996884.000 Zweedse kronen kost (j 225.000 ,-) . Een wat ruimere woning van 100 m2 komt uit op ongeveer 1 miljoen Zweedse kronen (j 250.000,-) . Dit betreft de totale stichtingskosten, inclusief bouwkosten, grondkosten, lokale belastingen en ontwikkelingskosten. De forse daling van de nieuwbouwproductie komt ook naar voren in tabel 8.2 . Naar verwachting zal volgens de SABO de nieuwbouwproductie zich de komende jaren rond een ook voor Zweden laag niveau van 5.000 woningen stabiliseren.

8.6

De risico- en garantiestructuur

Zoals we hebben aangegeven, is de huurdersinvloed groot in Zweden en vindt de huurprijsaanpassing op basis van onderhandelingen plaats. Een nadeel van het Zweedse huuronderhandelingssysteem is wel dat er bij de non-profitwoningbedrijven nauwelijks reservering voor onderhoud plaatsvindt . Hierdoor kan de financiering van het onderhoud in gevaar komen . De huren zijn immers gebaseerd op de onderhandelingen tussen huurder en verhuurder over de werkelijke kostenbegroting van de verhuurder. De Huurdersbond stemt niet in met reserveringen van gelden voor langetermijnonderhoud. In de praktijk worden alleen reserveringen voor schilderbeurten en vervanging van in tien of vijftien jaar af te schrijven (keuken)apparatuur in de onderhandelingen meegenomen. Voor renovatie of vervanging van de woning wordt dus niet gereserveerd (Koopman, 1992). Deze praktijk vinden we eveneens terug in de solvabiliteit van de non-profitinstellingen: deze is in Zweden 6 à 7 %, in Nederland is dat ongeveer 12 % (Van Harten en Wilke, 1993). Begin jaren negentig werd door analisten in Zweden verwacht dat in combinatie met de afgeschafte laagrentende overheidsleningen het gebrek aan reserveringen in de toekomst een probleem zou gaan vormen (Van de Ven, 1995, p.128). Inmiddels blijkt uit informatie van de SABO dat deze verwachting is uitgekomen. Zo schat deze koepelorganisatie dat ongeveer 1 % tot 5 % van de non-profitverhuurders de afgelopen jaren in financiële problemen is geraakt (OTB-enquête financiering sociale-huursector, 1996) . Dit heeft overigens niet geleid tot faillissementen. Zoals bij het onderdeel toezicht reeds werd aangegeven, heeft dit alles te maken met het feit dat het Rijk en de gemeente uiteindelijk garant staan voor de non-profitverhuurders. Feitelijk zijn de non-profitverhuurders immers geen private organisaties zoals in de meeste andere West-Europese landen, maar kunnen zij als gemeentelijk woningbedrijf tot de publieke sector gerekend worden. Het feit dat de non-profitverhuurders de afgelopen jaren in financiële problemen zijn geraakt, wordt volgens de meeste informanten uit de enquête niet veroorzaakt door slecht management. Volgens hen zijn het financieel management en de risico-analyse volledig geïntegreerd in de bedrijfsvoering van de gehele organisatie. 93

8.7

Financieringsmogelijkheden voor externe investeerders

Uit de bovenstaande infonnatie trekken wij de conclusie dat de Zweedse nonprofitinstellingen een moeilijke tijd tegemoet gaan. De forse overheidssubsidies van de afgelopen decennia zijn sterk gereduceerd, de woningvraag is afgenomen en er liggen belangrijke taken op het gebied van onderhoud en verbeteringen. Om op deze situatie in te kunnen spelen, hebben de instellingen hun activiteitenpatroon uitgebreid van het uitsluitend verhuren van woonruimte tot het verlenen van allerlei aan het wonen gerelateerde diensten en het verbeteren van de woonomgeving. De financiële positie van de meeste non-profitinstellingen is echter zwak, omdat men in het verleden onvoldoende in staat is geweest de benodigde financiële reserves op te bouwen. Het resultaat van dit alles is dat de solvabiliteit van de meeste verhuurders gering is. Toch hoeft deze lage solvabiliteit geen beletsel te zijn voor externe financiers om leningen aan de non-proftinstellingen ter beschikking te stellen. Omdat de gemeentelijke woningbedrijven in feite publieke organisaties zijn die volledig gedekt worden door de gemeentelijke overheid, is er weinig risico in het spel. Een hoge solvabiliteit is dan ook in dit geval niet noodzakelijk. Omdat de financiering rechtstreeks via de kapitaalmarkt verloopt en er alleen hypotheekbanken als intennediaire instanties optreden, vonnt ook de institutionele structuur geen belemmeringen. Ook het mogelijke rendement is redelijk hoog. Zo bedroeg de gemiddelde rente op de door de non-profitinstellingen aangetrokken leningen op de kapitaalmarkt in 1995 10,73%. Omdat de inflatie in 1997 vennoedelijk op 2,75% uitkomt, bedraagt de reële rente ongeveer 8 %. Wel maakt de uiterst beperkte nieuwbouwproductie in Zweden van jaarlijks nog geen 5.000 woningen in de komende periode dat er geen grote markt open ligt voor investeerders die zich op deze markt als nieuwkomer willen begeven. Met een gemiddeld stichtingskostenniveau van f 225.000,- en de inbreng van 5% eigen vennogen betekent dit dat er jaarlijks in Zweden door de non-profitinstellingen voor nieuwbouwactiviteiten voor een bedrag van ongeveer f 1.068.750.000,- direct of indirect op de kapitaalmarkt geleend zal worden. Meer mogelijkheden liggen er wellicht in de financiering van onderhouds- en verbeteringsactiviteiten. De voorraad non-profithuurwoningen in Zweden is immers voor een belangrijk deel in de periode 1964-1974 tot stand gebracht en inmiddels enigszins verouderd. Het inzicht in de financieringsbehoefte die hiervan het gevolg is, ontbreekt echter vooralsnog. Samenvattend merken wij op dat er zeker mogelijkheden liggen voor externe financiers om te participeren in de financiering van de activiteiten van Zweedse nonprofitverhuurders. Weliswaar is de omvang van de markt beperkt, de risico's zijn daarentegen klein en het rendement op de leningen is redelijk hoog.

94

9

SAMENVATTING P.J. Boelhouwer

9.1

Inleiding

In deze rapportage staat de wijze waarop de financiering van de sociale-huursector, ook wel de non-profithuursector genoemd, in de volgende zeven West-Europese landen tot stand komt, centraal: Nederland, België, Denemarken, Duitsland, Engeland, Frankrijk, en Zweden. Bovendien is aandacht besteed aan de wijze waarop de sociale-huursector in verschillende landen is georganiseerd. Het doel van het onderzoek is om een algemeen beeld van ieder van de onderzoekslanden te verkrijgen, dat voldoende inzicht geeft om te kunnen vaststellen of de diverse onderzoekslanden mogelijk interessant zijn voor externe investeerders. Een meer gedetailleerde analyse van de landen die qua investeringsmogelijkheden voldoende potentie in zich hebben, kan in een vervolgproject plaatsvinden. In het kader van deze doelstelling werden de volgende onderzoeksvragen geformuleerd: 1. 2.

3. 4. 5. 6.

7. 8.

Hoe is de institutionele structuur van de sociale-huursector in de zeven onderzoekslanden vormgegeven? Op welke wijze verstrekt de overheid financiële steun aan de sociale-huursector in de vorm van zowel object- als subjectgebonden subsidies en eventuele fiscale steun? Hoe is de publieke controle op de bedrijfsvoering van sociale verhuurders in de zeven onderzoekslanden vormgegeven? Op welke wijze geschiedt de financiering van nieuwbouw- en verbeteractiviteiten door sociale verhuurders in de zeven onderzoekslanden? Hoe is de risico- en garantiestructuur in de sociale-huursector in de zeven onderzoekslanden opgebouwd? Welke voorwaarden gelden er voor het verkrijgen van leningen door sociale verhuurders in de zeven onderzoekslanden en welke risico's kunnen er onderkend worden? Wat is bij benadering de omvang van de jaarlijkse financieringsbehoefte van de sociale verhuurders voor de nieuwbouwproductie in de zeven onderzoekslanden? Hoe verhouden de rentetarieven voor leningen aan sociale verhuurders zich in de zeven onderzoekslanden? 95

l 9.

Welke aanbieders van kapitaal aan de sociale verhuurders zijn er actief in de onderzoekslanden en wat is hun marktaandeel? 10. Welke West-Europese landen zijn interessant voor externe kapitaalverstrekkers?

In het vervolg van deze samenvatting passeren de antwoorden op deze onderzoeksvragen in het kort de revue.

9.2

De institutionele structuur

In de vergelijking van de institutionele structuur van de sociale-huursector in de zeven onderzoekslanden valt als eerste op dat de eigendomsverhouding en doelstellingen sterk uiteenlopen. Zo worden sociale-huurwoningen beheerd door zowel particuliere (non-profit)organisaties als door publieke organisaties (veelal gemeenten). In een aantal landen is er sprake van een combinatie. In Zweden en Engeland is de rol van de gemeenten het grootst als beheerder van alle (Zweden) of een groot deel van de sociale-huurwoningen (Engeland). In de overige landen spelen particuliere non-profitorganisaties een belangrijke rol in de sociale-huursector. Maar ook in deze landen zijn gemeenten, zij het vaak op een meer bescheiden niveau, actief in de sociale-huursector. In Nederland wordt een deel van de sociale-huursector beheerd door gemeentelijke woningbedrijven en in Duitsland door een aan de gemeente gelieerde organisatie. In België, Frankrijk en Denemarken oefenen gemeenten een belangrijke invloed als uit als aandeelhouder in (delen van) de sociale-huursector. Opvallend is de belangrijke rol die private organisaties of personen spelen in de sociale-huursector in Duitsland. In feite is hier het onderscheid tussen de sociale- en de particuliere (commerciële) huursector niet gebonden aan de eigenaar, maar aan de woning, die wel of niet (meer) binnen het sociale-huurregime valt. In dit land kunnen sociale-huurwoningen zowel door naar winst strevende private partijen als door non-profitorganisaties geëxploiteerd worden. Wanneer de subsidieperiode verstreken is, kunnen deze woningen vrij worden verhandeld. Zij vallen vervolgens onder het huurregime van de particuliere huursector . Op Zweden en Denemarken na, geldt dat de sociale-huursector bestemd is voor huishoudens met een laag tot modaal inkomen, waarbij er in Engeland een sterke nadruk ligt op huishoudens met een laag inkomen. Dit betekent dat er toelatingscriteria worden gehanteerd ten aanzien van de toewijzing van sociale-huurwoningen. De toelatingscriteria, die veelal zijn gebaseerd op het inkomen, worden over het algemeen niet door de sociale verhuurders vastgesteld, maar door de centrale, regionale of lokale overheid. In Zweden en Denemarken kan men niet spreken van een sociale-huursector, daar is de term non-profithuursector meer op zijn plaats. De woningen in deze sector zijn voor alle lagen van de bevolking toegankelijk, waarbij ook de hoge-inkomensgroepen bij het toewijzen van woningen niet geweerd worden.

96

I

Tabel 9.1

Verdeling van de woningvoorraad naar eigendomssectoren in een zevental West-Europese landen aan het begin van de jaren negentig in procenten Koopsector

Particul iere huursector

Socialehuursector

46 65 68

13 28

40

10

56

19 40 21 17

22 21 20 17 22

Nederland België Engeland Denemarken Duitsland Frankrijk Zweden

40 56

43

Coöperatieve sector

Overig/ onbekend

6 5 6

16

2

Bron: zie landenhoofdstukken .

Naast de eigendomsstructuur en de doelstelling van de non-profithuursector in de zeven onderzoekslanden, varieert ook de omvang van de sector sterk (tabel 9.1). Verreweg de kleinste non-profithuursector treffen we in België aan . In dit land maakt deze sector maar voor 6 % deel uit van de woningvoorraad . De Belgische overheid voert dan ook al decennia lang een stimuleringsbeleid in de eigen-woningsector, waarbij ook de lage-inkomensgroepen en vooral de gezinnen met kinderen kunnen rekenen op overheidssubsidies. Veel lage-inkomensgroepen in België zijn echter noodgedwongen aangewezen op de particuliere huursector. In Denemarken, Duitsland en Frankrijk vormt de non-profithuursector ongeveer één vijfde deel van de woningvoorraad. Deze landen ondersteunen weliswaar de ontwikkeling van deze sector, maar kennen eveneens een belangrijke functie toe aan de private sector. In Denemarken kiest men daarbij bewust voor de eigen-woningsector, terwijl in Frankrijk en vooral ook in Duitsland de particuliere huursector erg in trek is . Met een omvang van 40 % neemt de Nederlandse sociale-huursector een uitzonderingspositie in West-Europa in. In tegenstelling tot in de andere landen, werd de woningproductie in Nederland tot aan het begin van de jaren negentig sterk gedomineerd door de sociale-huursector. Voor een deel kan deze bijzondere positie verklaard worden door het aanhoudende woningtekort in dit land. In de meeste andere landen trad er reeds in de jaren zeventig of het begin van de jaren tachtig een verzadiging van de woningmarkt op.

9.3

Financiële ondersteuning door de overheid

In het algemeen geldt dat in veel West-Europese landen de overheid zich terugtrekt op de woningmarkt ten gunste van de vrije werking van vraag en aanbod . Voor de sociale-huursector betekent dit veelal een vermindering van de financiële steun met als gevolg een stijging van de huren . Bovendien liggen de exploitatierisico's in

97

~1

toenemende mate bij de sociale verhuurder, waa door een meer marktgerichte benadering noodzakelijk is. objectsubsidiëring van objectsubsidiëring in de In alle zeven onderzoekslanden bestaat nog een vo non-profithuursector. De omvang hiervan is in veel anden echter verminderd in het afgelopen decennium. Zo worden in Nederland vanaf 1995 geen generieke objectsubsidies meer verstrekt voor de bouw van sociale-huur oningen. Wel kunnen er via de gemeenten nog beperkte eenmalige bijdragen worde verstrekt. Sociale verhuurders kunnen desgewenst een deel van hun vermogen i etten voor de financiering van nieuwe sociale-huurwoningen. In Zweden wordt d objectsubsidiëring sinds 1993 versneld afgebouwd. Bovendien zijn in 1992 de bela ingfaciliteiten voor de gemeentelijke woningbedrijven afgeschaft. In Denemarken wordt de sociale woningbouw sinds 1982 gesubsidieerd via rentesubsidies op inde leningen. Tot 1990 dekten de rentesubsidies de rente op de indexleningen volledi . In 1990 is echter de looptijd van de leningen verlengd van 35,5 naar 50,5 jaa . Hierdoor komt de jaarlijkse aflossing op een lager niveau dan voorheen. Op de e wijze is er ruimte gecreëerd om een deel van de rentekosten te betalen uit de huur nkomsten. In Engeland is de nieuwbouwproductie van de local uthorities in de jaren tachtig al sterk teruggebracht. De overheid geeft in het Hous ng Investment Programme aan hoe groot de investeringen van local authorities m gen zijn. De Engelse regering koppelde bovendien in 1989 de gemeentelijke wonin xploitatie van de local authorities los van de gemeentelijke belastinginkomsten. H ermee verdween voor de local authorities de mogelijkheid deze gelden aan te we den voor financiering of voor huurmatiging. Daarnaast worden via het 'right to bu ' nog steeds woningen onttrokken aan het bezit van de gemeenten. De housing ass ciations dienen de laatste jaren een toenemend deel van de voor nieuwbouw benodi de financiering op de kapitaalmarkt te lenen. In België, Frankrijk en Duitsland is de overheids teun voor de bouw van nonprofithuurwoningen, na het terugtreden van de ov rheid in de jaren zeventig en tachtig en een sterke daling van de nieuwbouwprodu tie in de sociale-huursector, de afgelopen jaren weer enigszins toegenomen. In Bel ië was in de jaren tachtig de nieuwbouwproductie van sociale-huurwoningen geda ld tot enige honderden woningen per jaar. Om de sociale-huursector een nieuwe· puls te geven is men in 1993 in Vlaanderen gestart met het urgentieprogramma omus Flandria. Dit plan heeft betrekking op de bouw van 10.000 sociale-huurw ningen via een publiek-private samenwerkingsconstructie. In Frankrijk maakt de overheidssteun voor de nonprofithuursector deel uit van een in 1993 gestart astgoedinvesteringsprogramma. Het belangrijkste doel van dit programma is om erkgelegenheid te creëren, het investeringsvertrouwen terug te winnen en leegstand tegen te gaan. Naast de bouw van 190.000 sociale-huurwoningen maakt ook de bou van 110.000 sociale-koopwoningen en de verbetering van 200.000 sociale-huurwo ingen deel uit van het plan. In Duitsland bleek er aan het eind van de jaren t htig, mede als gevolg van de Duitse hereniging en de daarmee samengaande imm ratie, sprake van een aanzienlijk woningtekort. Dit leidde tot de start van een n uw programma voor de bouw 98

van sociale-huurwoningen: de 3e Förderungsweg. Vanaf 1994 is deze subsidieregeling gewijzigd en is er naast een vaste basisbijdrage sprake van een aanvullende subsidie, die atbankelijk is van het inkomen en de gezinssamenstelling van de huurder. Het doel van de wijziging is een efficiënter gebruik van subsidiegelden. Opvallend is dat in de laatstgenoemde drie landen er weliswaar sprake is van een toename van de overheidssteun voor de bouw van nieuwe sociale-huurwoningen, maar dat de mogelijkheden voor de uitstroom van sociale-huurwoningen uit de sociale-huursector (via verkoop aan zittende bewoners of het beëindigen van de sociale binding) niet zijn beperkt (België) , of zelfs zijn uitgebreid (Duitsland, Frankrijk) .

Huursubsidie In alle landen speelt de huursubsidie een belangrijke rol in het tegemoetkomen aan de woonuitgaven van de lagere-inkomensgroepen. Bijna alle landen keren huursubsidie uit aan bewoners van zowel de non-profithuursector als de profithuursector. België vormt een uitzondering. Huurders in de profitsector hebben geen recht op huursubsidie. Huurders in de non-profithuursector krijgen per saldo wèl huursubsidie. Dit is echter geen uitkering aan de huurder, zoals in de andere landen. De huur wordt op basis van het huishoudensinkomen individueel berekend. In Engeland wordt verschil gemaakt tussen huurders met income support (bijstand) en huurders zonder deze uitkering . Bij de laatsten wordt bij de vaststelling van de huursubsidie rekening gehouden met de verschuldigde huur en het inkomen van het huishouden. De eersten ontvangen in principe huursubsidie (housing benefit) ter grootte van 100% van de zogenaamde 'eligible rent' (redelijke huur). Zo ontstaat de zogenoemde armoedeval (poverty trap): het inkomen moet fors boven het uitkeringsniveau stijgen, wil de huurder er netto, na aftrek van huursubsidie, meer aan overhouden. In Frankrijk bestaan drie typen subjectsubsidies. De algemene regeling voor huursubsidie (Aide Personalisée au Logement, APL) geldt alleen voor bewoners van woningen die na 1977 zijn gebouwd . Voor de profitsector geldt daarnaast ook dat de verhuurder een contract met de staat moet hebben afgesloten. Het gaat hier om de zogenaamde gereguleerde huursector. De andere twee subsidieregelingen liggen in het verlengde van de sociale bijstand en van de ondersteuning van (jonge) gezinnen met kinderen of te verzorgen familieleden .

9.4

Het toezicht en de controle op de non-profitverhuurders

Voor alle zeven onderzoekslanden geldt dat er in de loop der jaren vormen van toezicht en controle op de handel en wandel van non-profitinstellingen ontwikkeld zijn. Dit heeft te maken met het feit dat de overheid zich mede verantwoordelijk acht voor de huisvesting van lage-inkomensgroepen en bovendien veel subsidies aan de verhuurders heeft verstrekt. In Nederland, Frankrijk, Engeland (met uitzondering van de housing associations) en Zweden wordt het toezicht op de woningcorporaties in eerste instantie door de gemeente uitgeoefend . Of er in Nederland echter wordt 99

ingegrepen in de bedrijfsvoering van een corporatie, wordt uiteindelijk door het Rijk bepaald, terwijl in Frankrijk de regionale vertegenwoordiger van het Rijk, de préfet, met de scepter zwaait. Gezien het feit dat men in Zweden en Engeland gemeentelijke woningbedrijven kent, is het niet verwonderlijk dat de controle op deze bedrijven door de gemeenteraad plaatsvindt. In België en Engeland wordt het toezicht uitgevoerd door een intermediaire koepelorganisatie: de gewestelijke Huisvestingsmaatschappij en de Housing Corporation. In België staan de lokale bouwmaatschappijen echter uiteindelijk toch onder toezicht van de regionale overheid. De gewestelijke Huisvestingsmaatschappij voert hier het dagelijkse toezicht uit. Het toezicht op de non-profitinstellingen in Denemarken is daarentegen naar goed sociaal-democratisch gebruik over meerdere partijen verdeeld : de gemeente, het personeel en de huurders. Het toezicht in Duitsland is verreweg het minst ontwikkeld. Dit heeft onder meer te maken met het feit dat non-profithuurwoningen ook door private partijen verhuurd mogen worden. Steeds meer verhuurders schaffen ook de algemene status van algemeen welzijn af. De verhuurders van non-profithuurwoningen dienen zich alleen aan de subsidievoorwaarden te houden. Het deel van de non-profitverhuurders dat zich heeft aangesloten bij het Gesamtverband der Wohnungswirtschaft (GdW), wordt wel gecontroleerd door deze koepelorganisatie. Door de grote diversiteit aan verhuurders die in Duitsland sociale-huurwoningen verhuren, is het toezicht hierop problematisch te noemen. Dit probleem kwam in de belangstelling toen de grootste non-profitverhuurder in Duitsland, Neue Heimat, aan het eind van de jaren tachtig failliet verklaard werd.

9.5

Financiering in de non-profithuursector; herkomst van de financiële middelen

De rol van de overheid als verstrekker van leningen voor de financiering van nieuwe non-profithuurwoningen is nagenoeg verdwenen in de zeven West-Europese landen. Alleen in Duitsland bestaat voor woningen die worden gesubsidieerd via het eerste subsidiesysteem (Ie Förderungsweg) nog de mogelijkheid van een renteloze overheidslening voor een deel van de benodigde financiering. In alle landen (met uitzondering van Engeland) geldt dat een deel van de benodigde financiering uit eigen middelen komt (tabel 9.2). Vooral in Duitsland (33%) en ook in België (20%) wordt de financiering van de nieuwbouw voor een niet onaanzienlijk deel opgebracht uit de eigen middelen van de sociale verhuurders. Naast het eigen vermogen dat wordt ingebracht, wordt ook een deel van de financieringslasten via eenmalige overheidssubsidies gedekt. Het gaat hier dus alleen om de eenmalige subsidies die bij aanvang van de exploitatie worden uitgekeerd en die relevant zijn voor de financiering . Daarnaast kennen sommige landen nog meerjarige exploitatiesubsidies, zoals de rentesubsidies. De tijdens de exploitatie ontvangen subsidies in onder andere Zweden en Denemarken zijn

100

Tabel 9.2

Herkomst van de voor de investeringen in de non-profithuursector (nieuwbouw) benodigde financiële middelen in de zeven West-Europese landen in 1994-1995 (%) Eigen vermogen

Nederland België Engeland Denemarken Duitsland Frankrijk Zweden

Vreemd vermogen

Eenmalige subsidies

9

83

20

59 58 91 49

8 21 42 7

80

17

95

2

2 33 3 3

18

Bron: OTB-enquête financiering sociale-huursector, 1996.

aanzienlijk hoger dan bij de aanvang van de exploitatie het geval is, waarbij het aandeel subsidies vaak meer dan 50% van de oorspronkelijke stichtingskosten bedraagt. De positie van Nederland, waar sinds 1-1-1995 nog slechts eenmalige bijdragen verstrekt worden, komt hierdoor wel in een heel bijzonder daglicht te staan. In Engeland wordt naar verhouding nog het grootste aandeel van de financieringslasten via eenmalige subsidies afgedekt (42%), maar ook in België (21 %), Duitsland (18%) en Frankrijk (17%) spelen deze een belangrijke rol bij de financiering van nieuwbouwwoningen. Dit in tegenstelling tot Nederland, waar het aandeel eenmalige subsidies in de financiering is teruggezakt tot ongeveer 8 %. Wanneer de non-profitverhuurders voor een deel van hun nieuwbouwactiviteiten zijn aangewezen op vreemd vermogen, wil dit nog niet zeggen dat zij volledig afhankelijk zijn van de kapitaalmarkt. Alleen in Duitsland is het voor de sociale verhuurders nog mogelijk sterk gesubsidieerde leningen af te sluiten. Dergelijke leningen kunnen echter eveneens op de kapitaalmarkt worden aangetrokken. In dat geval wordt een aanvullende rentesubsidie verstrekt. Op nationale schaal was in 1994 in Duitsland ongeveer 49% van de benodigde financiering rechtstreeks afkomstig van de kapitaalmarkt. Dit groeiende aandeel wordt niet als problematisch beschouwd, omdat veel van deze kapitaalfinanciering gesubsidieerd en gewaarborgd is door de overheid. In sommige landen is het niet de overheid zelf, maar een koepelorganisatie die actief de leningen aantrekt en vervolgens ter beschikking stelt aan individuele verhuurders. Zo verzorgen in België de gewestelijke Huisvestingsmaatschappijen de financiering van sociale-huurwoningen van de erkende bouwmaatschappijen, terwijl in Frankrijk de Caisse des Dépöts et Consignations (CDC) de financiële middelen voor de HLMinstellingen aantrekt. In Engeland, Zweden, Denemarken en Nederland is men echter wel aangewezen op de kapitaalmarkt. In Zweden en Denemarken wordt de financiering voornamelijk door hypotheekbanken verzorgd . In Denemarken verloopt de financiering volgens strenge wettelijke regels. In deze wetgeving is vastgelegd welke instellingen langetermijnleningen op onroerend goed mogen verstrekken, op welke

101

wijze het kapitaal voor deze leningen dient te worden verkregen, onder welke condities deze leningen mogen worden uitgezet en welke waarborg vereist is. In de praktijk van de woningfinanciering gaat het hierbij om slechts drie financiële instellingen. Evenals de Duitse sociale verhuurders, lenen ook de Nederlandse en Engelse verhuurders direct op de kapitaalmarkt. Naast de NV Bank Nederlandse Gemeenten zijn het vaak pensioenfondsen en verzekeraars die, veelal via een tussenpersoon of organisatie, de financiële middelen in Nederland ter beschikking stellen. Uniek voor Nederland is verder dat ook sommige rijkere corporaties zijn gaan optreden als financier van de eigen-sector. Ook in Engeland spelen banken en hypotheekbanken een belangrijke rol in de woningfinanciering. Recent onderzoek naar de houding van de financiële instellingen ten opzichte van het lenen aan housing associations heeft aangetoond dat de relatief gunstige positie van de associations en de goede verhouding tussen het rendement en het risico de voornaamste redenen zijn waarom de banken en hypotheekbanken de sociale-sector zijn gaan financieren.

9.6

De risico- en garantiestructuur

In de vijfde onderzoeksvraag werd de nSlCO- en garantiestructuur in de socialehuursector in de zeven onderzoekslanden aan de orde gesteld, terwijl vraag zes aandacht besteedt aan de voorwaarden die door de financiers gesteld worden. De risico-structuur is uiteraard sterk verbonden aan de instantie die de leningen uiteindelijk aantrekt. Zoals aangegeven zijn in Frankrijk en België intermediaire organisaties verantwoordelijk voor de leningen die worden aangetrokken op de kapitaalmarkt en vervolgens worden doorgegeven aan de sociale verhuurders. Wanneer een Franse HLM-instelling een gesubsidieerde lening wil afsluiten, is de organisatie verplicht deel te nemen aan een garantiesysteem. Dit systeem is als een verzekering uitgewerkt, die in werking treedt wanneer een HLM niet aan zijn financiële verplichtingen kan voldoen. Het garantie-instituut voor de sociale-huursector wordt bestuurd door de CDC en staat onder toezicht van een administratieve raad. In België worden de intermediaire Huisvestingsmaatschappijen gedekt door de regionale overheden. Uiteraard liggen de risico' s anders in die landen waar de sociale verhuurders direct op de kapitaalmarkt zijn aangewezen. In Nederland heeft men om de risico's te beperken een uitgebreid borgingsstelsel ontwikkeld, waarin het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW) een cruciale rol speelt. Indien woningcorporaties lenen met borging door het WSW is er sprake van een drievoudige zekerstelling. De primaire zekerstelling wordt gevormd door de financiële weerbaarheid van de woningcorporatie zelf en de achtervang daarvoor via het Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting. De secundaire zekerstelling bestaat uit het vermogen van het WSW, dat wordt gevormd door een eenmalige storting van het Rijk en de bijdragen die corporaties aan het WSW afdragen in ruil voor de borging. De tertiaire zekerstelling wordt gevormd het Rijk en de gemeenten, welke op fifty-fifty basis een achtervangfunctie hebben. Door de gunstige rentetarieven voor de leningen met borging door het WSW hebben financiers groot vertrouwen in het fonds. In Dene102

, .]

marken staan het Rijk en de gemeente samen garant voor de leningen voor nieuwbouwactiviteiten die door de non-profitinstellingen bij de specifieke hypotheekbanken worden aangetrokken. Voor de financiering van woningverbetering geeft de koepelorganisatie van non-profitverhuurders een garantie af voor dat deel van de financiering dat niet door de gemeente geborgd wordt. Ook in Duitsland en Zweden speelt de overheid een belangrijke rol bij de borging van leningen voor de sociale-woningbouw. Vrijwel alle risico's worden op deze wijze afgedekt. In Zweden dienen de verhuurders voor de rijksgarantie wel een premie op te brengen. Zonder deze risicoverzekering is het voor de non-profitverhuurders niet mogelijk om een 100% financiering op de kapitaalmarkt aan te trekken. In tegenstelling tot de bovenstaande landen, zijn de leningen van de Engelse housing associations niet in formele zin gegarandeerd. Toch maakt de regulering van de Housing Corporation en de politieke ondersteuning, dat de leningen aan housing associations een laag risicoprofiel kennen. Hierdoor ontstaat een bezit dat acceptabel is voor financiers als onderpand voor de leningen. Daarbij komt nog dat de publieke subsidies ondergeschikt zijn aan de particuliere financiering, wat betekent dat als het onderpand moet worden aangesproken de particuliere financier eerst zal worden terugbetaald, voordat de Housing Corporation enig deel van de subsidie terugkrijgt. De aantrekkingskracht voor particuliere financiers ligt in een solide, risicoverlagende overheidssubsidie, bestendige kasstromen en een goede reputatie, waarop wordt toegezien door de Housing Corporation in haar aanvullende rol als controleur van degenen waarin ze investeert. Onderzoek naar de houding van de financiële instellingen ten opzichte van het lenen aan housing associations heeft aangetoond dat de relatief gunstige positie van de associations en de goede verhouding tussen rendement en risico de voornaamste redenen zijn waarom algemene banken en hypotheekbanken de sociale sector zijn gaan financieren. Samenvattend kan gesteld worden dat in de meeste onderzoekslanden er een degelijke borging plaatsvindt van leningen die door sociale verhuurders in- of direct op de kapitaalmarkt worden afgesloten (met uitzondering van Engeland) en dat de risico's voor financiers zeer beperkt zijn.

9.7

De omvang van de jaarlijkse financieringsbehoefte

De omvang van de jaarlijkse financieringsbehoefte in de zeven onderzoekslanden wordt bepaald door de omvang van de nieuwbouwproductie, de gemiddelde stichtingskosten en het aandeel van de totale financiering dat extern gefinancierd wordt en dus niet afkomstig is uit het eigen vermogen of van eenmalige subsidies . In tabel 9.3 is deze informatie voor de zeven onderzoekslanden opgenomen. Opgemerkt dient te worden dat het hierbij om een benadering van de totale financieringsbehoefte voor nieuwbouwprojecten in de sociale-huursector gaat en dat er per jaar behoorlijke fluctuaties kunnen optreden. Ook de financiering voor overige activiteiten zoals stadsvernieuwing, aankoop en woningverbetering zijn buiten beschouwing gelaten. 103

I

'''h''

_

ii

._u,

&ba. , ai •

=_

U Aj_'

1,';

_te_=='WM _ _

Tabel 9.3

Nederland België Engeland Denemarken Duitsland Frankrijk Zweden

el

..

_~_'

..

I'

•

_

et

. . . .- -

. ..

Geschatte nieuwbouwproductie (x 1.000 woningen), gemiddelde stichtingskosten per woning (x f 1.000), percentage externe financiering en de totale externe financieringsbehoefte (x f 1.000) in de non-profithuursector (nieuwbouw) in zeven West-Europese landen in 1995 Nieuwbouwproductie

Gemiddelde stichtingskosten

Extern te financieren (%)

Totale financieringsbehoefte

23,8 3,3 31 ,6 3 162 62 4 ,9

140 151 116 219 460 133 225

83 59 58 91 49 79 95

2.766 .000 257 .000 2. 126.000 609.000 36.515.000 5.240.000 1.068.000

Bron: OTB-enquête financiering sociale-huursector, 1996

Deze vormen in veel landen een belangrijk onderdeel van het takenpakket van sociale verhuurders. Zoals in tabel 9.3 aangegeven, is de totale financieringsbehoefte in Duitsland met jaarlijks 36,5 miljard gulden verreweg het grootst. Dit wordt zowel veroorzaakt door de naar verhouding zeer hoge gemiddelde stichtingskosten van f 460.000,- per woning als door het omvangrijke nieuwbouwprogramma van jaarlijks 162.000 woningen. De financieringsbehoefte in de andere zes landen valt hierbij in het niet. Zo bedraagt deze in het daaropvolgende land Frankrijk ongeveer 5,2 miljard gulden. België en Denemarken scoren met respectievelijk 257 en 609 miljoen gulden duidelijk het laagst.

9.8

De rentetarieven en de aanbieders van kapitaal

In de achtste en negende onderzoeksvraag staan de rentetarieven, de aanbieders van kapitaal en het marktaandeel van deze aanbieders centraal. In de meeste landen wordt de financiering in de sociale-huursector door institutionele beleggers en banken verzorgd. In Nederland zijn pas sinds kort de banken toegetreden tot de groep van financiers van deze sector. Naast beleggers en banken zijn ook gemeenten (beperkt) actief als leningsverschaffer aan corporaties. Uniek in Nederland is verder de in opkomst zijnde collegiale financiering: rijke corporaties verstrekken hierbij goedkope leningen aan armere collega corporaties met een bouwtaak. Ook de financiering van de Duitse en Franse sociale-huurwoningen gebeurt door een breed scala aan financiers: kredietbanken, spaarbanken, particuliere en sociale verzekeringsmaatschappijen, bouwspaarbanken en andere geldschieters. Hierbij lopen in Frankrijk de gesubsidieerde leningen via een specifieke intermediaire organisatie 104

(COC). In België worden de langlopende openbare leningen aan de regionale huisvestingsmaatschappijen behalve door institutionele beleggers, ook door particuliere personen verstrekt. In Denemarken en Zweden worden door de financieringsinstanties speciale obligaties uitgeschreven die op de beurs verhandeld kunnen worden. Om meer inzicht te krijgen in de kenmerken van de afgesloten leningen besteedt tabel 9.4 aandacht aan het type lening, het gemiddelde rentepercentage en het renteverschil tussen door non-profitverhuurders aangetrokken leningen en door de staat aangetrokken leningen. Omdat ook gemeenten leningen op de kapitaalmarkt kunnen afsluiten, wordt eveneens het renteverschil tussen de door het Rijk en de gemeenten afgesloten leningen op de kapitaalmarkt aangegeven. Omdat er in alle landen sprake is van een beperkt risico en er in veel gevallen ook een borging van de leningen plaatsvindt, zijn de sociale verhuurders in staat om tegen redelijk gunstige tarieven financiering op de kapitaalmarkt aan te trekken. In de meeste gevallen ligt het rente-écart, of wel het verschil met de rente op staatsleningen, slechts enkele tienden van procenten boven de rente op leningen die door de staat worden aangetrokken. Het is lastig een eenduidige verklaring voor de verschillen tussen de onderscheiden landen te geven, omdat de verschillen in het rente-écart door twee omstandigheden bepaald worden. Ten eerste speelt de mate waarin de risico's door de financiers worden ingeschat een rol van betekenis en ten tweede is de efficiency, competitie en de ordening van de geldmarkt in de diverse landen van invloed. Wanneer in een land slechts enkele financiers actief zijn, neemt de kans op naar verhouding "dure" leningen snel toe. Een sterke concurrentie tussen diverse geldschieters zal echter veelal tot scherp gecalculeerde rentetarieven leiden. Een dergelijke situatie doet zich bijvoorbeeld in Nederland voor. In vrijwel alle landen

Tabel9.4

Nederland België EngelandIl Denemarken Duitsland ll Frankrijk Zweden

Type lening, nominale rente, verschil met staatsleningen van door non-profitverhuurders aangetrokken leningen en het verschil tussen de rente op door de staat en gemeenten aangetrokken leningen in zeven West-Europese landen in 1995 Type lening

Rente (%)

Verschil met staatsleningen (%)

Verschil gemeenteleningen (%)

annuïteit (70%) / fixe annuïteit annuïteit / lineair index annuïteit annuïteit annuïteit (80 %) / lineair

7,5 7,1 8,0 3,6 7,0 5,8 10,7

0,25 0 , 14 1,3 nvt 1,5 2 ,0 1,73

0,15 nvt 0,8 2) nvt 0,15 0,5 0 ,5

1)1994 schatting Bron: OTB-enquête, financiering sociale-huursector, 1996.

2)

105

,

I

worden deze extern gefinancierde middelen via annuïtaire leningen aangetrokken. Denemarken vormt hierop een uitzondering, omdat in dit land de indexlening is voorgeschreven. Zweden en Engeland kennen naast de annuïtaire lening nog de lineaire lening. Wel komt deze leningsvorm minder vaak voor. Specifiek voor Nederland is verder nog de fixe-lening. Hierbij wordt tijdens de looptijd van de lening alleen rente betaald en wordt de lening na afloop van het contract in zijn geheel afgelost.

9.9

Financieringsmogelijkheden voor buitenlandse financiers

De mogelijkheden voor geïnteresseerde buitenlandse investeerders om in de socialehuursector in een van de zeven onderzoekslanden te investeren verschillen sterk. De beste mogelijkheden lijken zich in Engeland voor te doen. In de praktijk blijkt deze markt dan ook inmiddels door diverse buitenlandse banken betreden te zijn. Gezien de aanhoudende grote vraag naar particuliere financiering, zullen er waarschijnlijk ook in de nabije toekomst nog ruim voldoende mogelijkheden zijn voor deelname in deze markt. De grootste potentiële markt bevindt zich echter niet in Engeland, maar in Duitsland. Ondanks deze enorme potentie (met de financiering van de sociale woningbouw is maar liefst een bedrag gemoeid van 36 miljard gulden), zijn de mogelijkheden voor buitenlandse investeerders in Duitsland echter toch veel geringer dan in Engeland. Zo wijzen diverse rapporten uit dat er geen gebrek is aan financiering voor potentiële investeerders in de Duitse sociale-woningbouw. Verder lijkt het op basis van het huidige subsidie- en financieringssysteem onwaarschijnlijk dat buitenlandse investeerders een voet aan de grond kunnen krijgen in de Duitse sociale-woningbouwsector. Pas wanneer het huidige systeem veranderd zou worden en meer gestabiliseerd wordt, ontstaan er nieuwe mogelijkheden. Met name de mogelijkheden om winst te halen op de exploitatie van sociale-huurwoningen, zijn in Duitsland interessant. Ook in Nederland zijn er mogelijkheden voor buitenlandse investeerders. De markt voor leningen aan woningcorporaties in Nederland is volledig open voor buitenlandse financiers. De investeringsbehoefte van de woningcorporaties is ook in de komende jaren nog vrij omvangrijk (5 tot 6 miljard gulden per jaar) en dankzij de garantiestructuur van het WSW en het CFV zijn leningen aan woningcorporaties in Nederland een veilige investering. Leningen aan Nederlandse corporaties zouden onder meer een functie kunnen hebben in de spreiding van de portefeuille van buitenlandse beleggers; en een goed alternatief voor de Nederlandse staatsleningen. Omdat de Franse en Belgische sociale verhuurders leningen betrekken via speciale financieringsinstituten, zijn er slechts beperkte mogelijkheden aanwezig voor externe financiers om leningen te verstrekken aan individuele instellingen. Wel kan men in deze landen direct lenen aan de intermediaire financiële organisaties. Zo kan men in Frankrijk terecht bij de Caisse des Dépóts et Consignations (CDC) . De CDC heeft een monopoliepositie bij de financiering van sociale-huurwoningen. De CDC brengt haar kapitaal bijeen via de spaarbanken, pensioenfondsen, en andere financiële instellingen. Het verstrekken van leningen aan de Franse HLM-instellingen voor

106

overige actIvIteIten is niet geheel zonder nSlco. Naar verhouding veel HLMinstellingen zijn de afgelopen jaren in betalingsproblemen geraakt. Dat hieraan risico's verbonden zijn, blijkt ook wel uit het feit dat het verschil tussen de rente op de staatsleningen en de rente op de leningen aan HLM-instellingen door de informanten uit onze enquête op ongeveer 2 % wordt geschat. De beperkte mogelijkheden in België worden op de eerste plaats veroorzaakt door het zeer geringe productieniveau van sociale-huurwoningen dat met ongeveer 3.000 woningen per jaar tot de laagste van West-Europa gerekend kan worden . Vervolgens wordt bijna de helft van de benodigde financiële middelen via het eigen vermogen van de bouwmaatschappijen en de overheidssubsidies afgedekt. Bovendien is het vrijwel alleen mogelijk om leningen te verstrekken aan de drie gewestelijke Huisvestingsmaatschappijen. Het risico dat de financiers lopen is hierbij uiterst gering. Deze maatschappijen worden immers financieel gedekt door de gewestelijke overheden. Het geringe risico maakt ook dat de rentetarieven zeer laag zijn en slechts ongeveer 0,14% boven het niveau voor gewestelijke overheidsleningen uitstijgen. Ook in Denemarken kan men niet om de in de wet met naam genoemde financiële instituten heen. Wel is het mogelijk om bij de drie erkende hypotheekinstellingen speciale obligaties of ' hypotheek-pandbrieven' aan te kopen. Deze obligaties worden in de praktijk door de beleggers in Denemarken gelijkgesteld aan overheidsobligaties. Zo bezitten de eigenaars van hypotheekobligaties in het geval van een faillissement van de hypotheekinstelling prioriteit boven andere schuldeisers. Indirect zijn er voor beleggers en banken dus wel degelijk goede mogelijkheden om in de Deense non-profithuursector te investeren. De rente die op de obligaties wordt vergoed, is echter beperkt. Dit wordt mede veroorzaakt door het feit dat de opbrengsten van op indexleningen gebaseerde obligaties van institutionele beleggers niet belast zijn . Hierdoor is het renteniveau van de indexobligaties lager in vergelijking met de nominale obligaties. Het geringe risico dat gelopen wordt, is er de oorzaak van dat het verschil tussen de rente die de geldlener dient te betalen en de rente die de hypotheekinstelling vergoedt aan de pandbriefhouder slechts 0,3% à 0,5% bedraagt. Tenslotte hoeft in Zweden de lage solvabiliteit van de non-profithuursector geen beletsel te zijn voor externe financiers om leningen aan de non-profitinstellingen ter beschikking te stellen. Omdat de gemeentelijke woningbedrijven in feite publieke organisaties zijn die financieel volledig gedekt worden door de gemeentelijke overheid, lopen zij weinig risico. Een hoge solvabiliteit is dan ook in dit geval niet noodzakelijk. Omdat de financiering rechtstreeks via de kapitaalmarkt verloopt en er alleen hypotheekbanken als intermediaire instanties optreden, levert ook de institutionele structuur geen belemmeringen op. Ook het mogelijke rendement is redelijk hoog .

, I

I

I i

)

I

Samenvattend kan gesteld worden dat de beste mogelijkheden voor buitenlandse investeerders om in de sociale-huursector in een van de zeven onderzoekslanden te investeren zich in Engeland voordoen . Ook in Nederland zijn er zeker goede mogelijkheden aanwezig . Ondanks de potentiële mogelijkheden, doen zich in Duitsland vooralsnog minder mogelijkheden voor. Hiervoor dient allereerst het financieringssysteem gestabiliseerd te worden. Omdat de Franse en Belgische sociale 107

verhuurders leningen betrekken via speciale financieringsinstituten, zijn er in deze landen slechts beperkte mogelijkheden aanwezig om direct leningen aan individuele verhuurders te verstrekken. Ook de sterk gereguleerde Deense financiële markt, biedt weinig mogelijkheden voor buitenlandse investeerders. De mogelijkheden in Zweden zijn daarentegen weer groter. De Zweedse gemeenten staan garant voor de woningbedrijven, de financiering verloopt rechtstreeks via de kapitaalmarkt en de rendementen zijn redelijk hoog.

108

LITERATUUR

Aughton, H. and P. Malpass, 1994, Housing Finance, Fourth Edition, Shelter, London. Bali, M., 1994, European financial liberalisation and property markets , in : W. Bartlett and G. Bramley (eds.), European housing finance, single market or mosaic? , SAUS, Bristol. Bartlett , W. and G. Bramley , 1994, European housing finance, single market or mosaic?, SAUS, Bristol. Batselier, N. de, 1994, Leetbaar wonen in Vlaanderen. Beleidsnota Huisvesting, Vlaams ministerie van Huisvesting, Brussel. Bengtsson, P., 1994, The housing market and housing finance in Sweden , in : Bartlett , W. e.a. (eds.), European Housing Finance, Bristol (SA US) pp .187-198. BLR, 1996, Questionnaire response: private finance for social housing, Berlin. Boelhouwer, P.J., en H.M.H. van der Heijden, 1992, Vergelijkende studie naar volkshuisvestingssystemen in Europa. Algemeen beleidskader, Zoetermeer (DGVH) . Boléat, M., 1987, International housing finance factbook 1987, London (lUBSSA). Boléat, M., 1989, Housing in Britain, Londen (The Building Societies Association). Boligministeriet (Danish Ministry of Housing and Building), 1984, Financing of Housing in Denmark, Copenhagen. Boligministeriet (Danish Ministry of Housing and Building), 1988a, Non-profit housing in Denmark, Copenhagen. Boligministeriet (Danish Ministry of Housing and Building) , 1994. The role of private rental housing in the housing market, Copenhagen. Boligstyrelsen, 1989, Beretning fra tilsynet med realkreditinstitutter, Kopenhagen . Boucher, F., 1988, France, in : Kroes, H., F. Ymkers en A. Mulder (eds. ) Between owneroccupation and rented sector, De Bilt (NClV), pp.14S-l82.

109

Bouwmans, R.N J., 1995, Tussen sociale doelstelling en financiële continuïteit, Corporatie Magazine, nr. 14, pp .6-IO . Bouwmans, R.NJ., 1996, BetaaIbaarheid blijft knelpunt onder nieuw IHS-stelsel, Corporatie Magazine, nr. 3, pp.4-7 . Bramley, G., 1993, The enabling role for local authorities : a preliminary evaluation, in: Malpass, P. en R. Means (eds.) Implementing Housing Policy, Open University Press, Buckingham, pp .127-149. Bundesministerium, 1992, Wohngeld und Mietbericht, 1991, Bundesministerium fur Raumordnung, Bauwesen und Städtebau, Bonn. Bundesministerium, 1993, Haus und Wohnung: Im Spiegel der Statistik 1993, Bundesministerium fur Raumordnung, Bauwesen und Städtebau, Bonn. CBS, 1996, Maandstatistiek bouwnijverheid, maart 1996, Voorburg/Heerlen (Centraal Bureau voor de Statistiek). CECODHAS , 1994, Social housing in the European Union, which public policies up to the year 2000, L'observatoire Européen du Logement Social, special issue, May 1994, Paris. CFV, 1996, Jaarverslag 1995, Huizen (Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting) . COFACE, 1989, Social housing policy, Federal republic of Germany, Housing Commission Report, COFACE, Brussels . Collignon, R., N. de Batselier en D. Gosuin, 1993, Financiering van de sociale Huisvesting, vijfde vergadering van de Europese ministers bevoegd voor huisvesting, EG, Brussel. Cruyce, A. van den en K. van Dender, 1993, Financiering van de sociale woningbouw in Vlaanderen, Leuven (Hoger Instituut voor de Arbeid) . Dieten. J. van, 1996, Interview met prof. ir. W. Keeris, Corporatie Magazine, nr. 3, p. 12-15. DIW, 1996, Questionnaire response: private finance for social housing, BerIin. Dolder, B. van den, 1994, De oude en nieuwe waarborgen van het WSW, Corporatiemagazine, nr. 14, pp.4-6 . Eekhoff, J., 1989, Wohnungspolitik fur die neunziger Jahre: Muss der staat wieder Verstärkt eingreifen? Gemeinnütziges Wohnungswesen, 7/1989, 371-378. Emrns, P., 1990, Social Housing, A European dilemma?, School for Advanced Urban Studies, Bristol. Englund, P., 1993, The Collapse of the Swedish Housing Market, Uppsala, Sweden. European Commission, 1993, Statistics on Housing in the European Community, E.C. Brussels. European Commission, 1994, Statistics on Housing in the European Community, E.C. Brussels. Fribourg, A.M., 1994, Mimeograpf, Ministère du Logement , Parijs .

110

GdW, 1992, GdW Bericht 1991/92, GdW, Köln. GdW, 1993 , GdW Bericht 1992/93, GdW, Kö1n. Gerrichhauzen, L.G., en M. van Giessen, 1984, België : een geprivatiseerd en gedereguleerd woonparadijs? , Volkshuisvesting, 36, nr. 7, pp.305-313. Ghékiere, L., 1993, Patrimoines locatifs sociaux: politiques de vente comparées des Etats de la CEE, in Maastricht: Enjeux por Ie mouvement HLM, Report from 54th HLM Congress, June 1993, UNFOHLM , Paris, pp.31-37. Gibb, K. and M. Munro, 1991 , Housing Finance in the UK: An Introduction, Macmillan, London. Goossens, L., 1993, Volkshuisvestingsbeleid in België (Vlaanderen), in: Rietman en Derksen (red .), Volkshuisvesting vergeleken, pp.57-74 . Gruis, V., 1996, Waardering tegen bedrijfswaarde door woningcorporaties, Delft (afstudeerverslag). Haffner, M.E.A., 1992, Eigen woning in de EG: fiscale en overige financiële instrumenten. Delft (DUP). Hägred, U., 1993, The changing role of the nonprofit housing sector in Sweden, Swedish Board of Housing, Building and Planning , Karlskrona. Harten, J.G. van, 1990, Sociale verhuurders in problemen door hoogbouw, Woningraad-Magazine, nr. 15, pp.39-42 . Harten, J.G. van, en H.B.H.G. Wilke, 1993. Huuronderhandelingen in Zweden : Mag het iets minder zijn? in: Woningraad-Magazine, ::Ir. 5, pp.7-11. Hallet, G. , 1993, The new Housing Shortage: Housing Affordability in Europe and the USA, Routledge, London. Hayes, S., 1996, Finanee: Better terms, Housing, April , p.22. Heerma, E. , 1993, Besluit woninggebonden subsidies per 1995, brief aan de Tweede Kamer, 21 september. Hees, C. van, 1996, Waarborgfonds Sociale Woningbouw viert koperen jubileum; 'Moetje ' groeit uit tot voorbeeldige publiek-private samenwerking, Woningraad-Magazine, nr. ll, pp .36-38 . Heugas-Darraspen, H., 1985, Le logement en France et son financement, Paris (La Documentation Française) . Hills, J., F. Hubert, H. Tomann and C. Whitehead, 1990, Shifting Subsidies from Bricks and Mortar to People: Experiences in 8ritain and West-Germany , Housing Studies, 5 (3), pp .147-167 Housing Associations Weekly , 1996a, ' Right to buy could mean sa1e of 2,000 homes, HA 's teil Corporation, HA Weekly, 12th January, p. l. Housing Associations Weekly , 1996b. Marriage of convenience, HA Weekly, 151h March, p.l3 .

111

Housing Corporation, 1994, 1994/5 Annual Report, Housing Corporation, London. Housing Corporation, 1995, Private Finance Survey, Housing Corporation, London. Housing Corporation, 1996a, 1996/97 ADP Bulletin, March 1996, Housing Corporation, London. Housing Corporation, 1996b, Private Finance Forecast, April 1996, Number 5, Housing Corporation, London. Hubert , F., 1992, Risk and Incentives in Gennan Social Housing Finance, Free University of Berlin, Berlin. Joseph Rowntree Foundation, 1996, The outlook for Housing Investment Trusts , Housing Summary 14, JRF, Vork . Kellersmann, G., 1996, Maatschappelijk rendement als zesde verantwoordingsveld, Corporatie Magazine, nr. 11, p.4-9. Kemp , P. , 1993, Rebuilding the private rented sector?, in: Malpass, P. and R. Means (eds.), Implementing Housing Policy, Open University Press, Buckingharn. Klieverik, H., 1996, De huur wordt straks in euro's betaald, Woningraad, nr. 21 , pp.8-9 . Koopman , J.M. , 1992, Het Zweedse model : selectief gebruiken graag, Corporatie-magazine, nr. 20 , pp .28-32. Lindenerona, T., 1994, Municipal Housing Companies in Sweden, Stockholm (SABO). Lopategui, T., 1996, Lending for a longer run, Chartered Banker, January, p.l3 . Marchal, J., 1989, Social housing policy, France, Brussels (C.O.F.A.C.E housing commission documents) . McCrone, G. and Stephens, M., 1995, Housing Policy in Britain and Europe, UCL Press , London. Menkveld , AJ ., 1992, Internationale vergelijking van de woonuitgaven, een macro-analyse, Delft (DUP) . Menkveld, A.J ., 1993, Internationale vergelijking van de woonuitgaven, een micro-analyse, Delft (DUP). Mew, B. , 1995, The state of the LSVT market, Voluntary Housing, February, pp.26-29. Middelaar, G.W. van, 1995, Brutering en jaarrekening: ontwerp-richtlijn aangevuld , Corporatiemagazine, nr. 7, pp.30-32 . MVROM , 1989, Nota Volkshuisvesting in de Jaren Negentig; van bouwen naar wonen , 's-Gravenhage, Tweede Karner, 20 .691 , nrs . 2-3 . Ministerie van VROM, 1992, MG 92-38 . Ministry of Housing and Building, 1984, Financing of housing in Denmark, Kopenhagen.

112

NEl, 1989, Volkshuisvestingsbeleid in Europa, fase I, Beknopt overzicht van het beleid in een aantal geselecteerde landen, Rotterdam (NEl) . NCIV, 1995, Aangepaste berekening financieringsruimte bij het WSW, Werkwijzer, nr. 120. NCIV, 1996, Sector moet 20 miljard onrendabel investeren, Corporatiemagazine, nr. 9, pp.19. NFHA, 1995, Competence and accountability: The report of the inquiry into housing association governance, National Federation of Housing Associations, London. NMH, 1988, Jaarverslag 1987, Brussel. Noordenne, M. van, 1996, Leefbaarheid en de rol van woningcorporaties, Corporatie Magazine, nr. 7, p.6-9. Norton, A. and Novy, K., 1991, Low Income Housing in Britain and Germany, Anglo-German Foundation for the Study of Industrial Society, London. NWR, 1993, Verzelfstandiging geregeld; BBSH in de praktijk, Woningraad Extra, nr. 63. Omme, A.M. van, 1992, Besluit beheer sociale-huursector: prestaties en verantwoording, 'sGravenhage (VNG-uitgeverij). Oxley, M.J., 1995, Private and Social Rented Housing in Europe: Distinctions, Comparisons and Resource Allocation, Scandinavian Journalof Housing and Planning Research, Vol. 12, No. 2. Oxley, M.J. and Smith, J.E., 1996, Housing Poliey and Rented Housing in Europe, E&FN Spon, London. Papa, O.A., 1992, Een vergelijkende Europese studie naar volkshuisvestingssystemen, Financiële instrumenten in het volkshuisvestingsbeleid, Zoetermeer (VROM/DGVH). Pearse, B., 1996, Helping to build the homes of the future, Chartered Banker, January, p.13. Perry, J., 1996, Long live the revolution, Inside Housing, 19th April, pp.14-15. Power, A., 1993, Hovels to High Rise: State Housing in Europe since 1850, Routledge, London. Priemus, H., 1995, How to abolish social housing? The Dutch case, International Journalof Urban and Regional Research, volume 19, nr. I. Priemus, H., verschijnt binnenkort, Recent Changes in the Social Rented Sector in The Netherlands, in: Urban Studies; An International Journal for Research in Urban and Regional Studies. Pryke, M. and C. Whitehead, 1991, An overview of recent change in the provision of private finance for social housing, Discussion Paper 18, Department of Land Economy, University of Cambridge. Pryke, M. and C. Whitehead, 1995, Private finance and the risks of social housing provision, Discussion Paper 46, Department of Land Economy, University of Cambridge. Randall, S., 1996, Dreaming of a big HIT, Inside Housing, !Oth May, pp. 12-13.

113

Realkreditradet, 1990, Annual report 1989, Copenhagen. Reyger, A. de, 1996, Kanttekeningen bij het prognosemodel sociale-huursector, Nieuw tijdschrift voor de volkshuisvesting, nr.5, p.ll-13 . Rietman, H.C.I., 1993, Volkshuisvesting in Nederland en België, Zwolle, (Tjeenk WiIlink) (proefschrift). SABO, 1993, Municipal Housing Companies Experiences in Sweden, Stockholm (SABO). SCB, 1992, Bostads- och byggnadsstatistisk Arsbok 1992, Stockholm. Schaar, J. van der, 1991, Volkshuisvesting: een zaak van beleid, Utrecht (Het Spectrum). Scheers, J., 1986, De huisvestingsmarkt: Dit is België. Analyse, model en dynamieken toegepast op de agglomeratie Brussel, KU-Leuven, departement sociologie. SEV, 1992, De huursombenadering; de experimenten nader beschouwd, Rotterdam (Stichting Experimenten Volkshuisvesting). SEO, 1993, Het noodzakelijke weerstandsvermogen van corporaties, Amsterdam (SEO). Skifter Andersen, H., 1994, The role of non-profit housing in housing policy in Northern Europe - the case of Denmark, Copenhagen (Danish Building Research Institute) . Spijkers, P.A.W.M ., 1994, Financiering van de woningbouw; nieuwe spelregels voor corporaties, Bouw, nr. 16/ 17, pp.lO-11. Statistisches Bundesamt, 1990, Bewilligungen in sozialen Wohnungsbau, Bautätigkeit, Fachserie 5, Reihe 2, Wiesbaden. Statistisches Bundesamt, 1991 , Bewilligungen in sozialen Wohnungsbau, Bautätigkeit, Fachserie 5, Reihe 2, Wiesbaden . Statistisches Bundesamt, 1994, Bewilligungen in sozialen Wohnungsbau, Bautätigkeit, Fachserie 5, Reihe 2, Wiesbaden. Tomann, H., 1990, Housing in West Germany, in: Maclennan, D. and R. Williams (eds.), Affordabie Housing in Europe, Joseph Rowntree Foundation, York. Tomann, H., 1994, Govemment intervention and regulation: Effects on housing finanee, Housing Finance International, June, pp 16-21. Tommel, D.K.J., 1996, Prognosemodel sociale-huursector, brief aan de Tweede Kamer DBD 22896031 , Den Haag, MVROM. UNFOHLM, 1994, Germany: Draft reform of subsidy to social housing, News Bulletin no. I, January 1994, Observatory on European Social Housing, Paris. Ven, B.L.M. van de, 1995, Vergelijkende studie naar volkshuisvestingssystemen in Europa, Delft (DUP) .

114

Venerna, S., 1994, Van een rode ceintuur naar een zwarte band, De Volkskrant , 28 mei. Voluntary Housing, 1995, LSVTs: A part of the movement , Voluntary Housing, February , p.25 . Wells, A., 1996, City Money, Housing, April , pp .26-27. Westergard, K., 1989, Social housing policy Denmark, CO FACE housing commission documents, EG, Brussel. Wilcox, S ., 1995, Housing Finance Review 1995/96, Joseph Rowntree Foundation, York . Wilcox, S. and 1. Hawksworth , 1995, Living on borrowed time, Roof, July/ August, p.ll. Wiktorin, M., 1992, An international comparison of rent setting and conflict resolution, Input report for an evaluation of the Swedish system of utility-value rent setting, Swedish Institute for Building Research, Gävle, Sweden. WSW, 1994, Dokumentatieset November 1994, Huizen (Waarborgfonds Sociale Woningbouw) .

115

\

) ,

VERSCHENEN IN DE SERIE VOLKSHUISVESTINGSBELEID EN BOUWMARKT

1.

2.

3.

4.

5. 6.

7.

8.

9. 10.

11. 12.

S.A.A. Backx, Analyse van de ontwikkeling van het aandeel woningen in meergezinshuizen 1988/80 blz./ISBN 90-6275-439-2/1 26,50 I.L. Ooms en O.A. Papa, m.m.v. A. Plaat, De lange-termijnontwikkeling van de individuele huursubsidie 1989/122 blz./ISBN 90-6275-502-X/1 35,00 P.J. Boelhouwer, m.m.v. A. Groen, De individuele huursubsidie en de lokale woningtoewijzing 1989/148 blz./ISBN 90-6275-503-8/1 42,40 P.J. Boelhouwer, De individuele huursubsidie en het woningmarktgedrag van huishoudens 1989/148 blz./ISBN 90-6275-504-6/142,40 J.B.S . Conijn, m.m.v. M. Mantel, De markt voor duurdere huurwoningen 1989/137 blz./ISBN 90-6275-528-3/1 42,40 J.B.S. Conijn, m.m.v. P. de Vries, De vrije-sectorwoningen; een historische en ruimtelijke analyse 1989/48 blz./ISBN 90-6275-559-3/uitverkocht P.J. Boelhouwer en H.M.H. van der Heijden, Vrije-sectorwoningbouw: consequenties voor de ruimtelijke ordening, de volkshuisvesting en de bouwnijverheid 1989/122 blz./ISBN 90-6275-563-1/1 35, S.A.A. Backx en J.B.S. Conijn, Het onttrekken van woningen aan de voorraad 1990/76 blz./ISBN 90-6275-586-0/1 21,75 J.M. Kersloot en P.G.G. Moors, Gevolgen van discontinuïteit in de bouw 1990/147 blz./ISBN 90-6275-605-0/142,40 P.J. Boelhouwer, m.m.v. A. Groen, Het beroep op individuele huursubsidie per woningmarktgebied 1991/138 blz./ISBN 90-6275-609-3/140,30 O.A. Papa, De commerciële huursector in de jaren negentig 1990/136 blz./ISBN 90-6275-613-1/1 37,50 P.G.G. Moors, Duurzaam bouwen en verschuivingen in de toepassing van bouwproducten 1991/173 blz./ISBN 90-6275-682-4/147,70

l 13.

14.

15 . 16.

17.

18.

19.

20.

21.

22 .

23 .

24.

25 .

26 .

J.B.S. Conijn, H.C.C.H. Coolen en LL. Ooms, De raming van de woningbehoefte nader bezien 1991/104 blz.lISBN 90-6275-689-1/f 30,00 J. Kullberg, Stille strijd tegen de scheefueid, op zoek naar strategieën voor lage inkomensgroepen om de woonlasten te verlichten 1991/289 blz.lISBN 90-6275-737-5/f 63,60 P.J. Boelhouwer, m.m.v. P. de Vries, Huren in Alkmaar betaalbaar? 1992/133 blz./ISBN 90-6275-808-8/f 40,30 A.J. Menkveld, Internationale vergelijking van de woonuitgaven, een macroanalyse 1992/132 blz./ISBN 90-6275-776-6/f 42 ,40 J.M. Kersloot, Prefabricage en samenwerking tussen bouwbedrijven en de toeleveringsindustrie 1992/123 blz./ISBN 90-6275-685-9/f 35,M.E.A. Haffner, Eigen woning in de EG: fiscale en overige financiële instrumenten 1992/157 blz./ISBN 90-6275-820-7/f 42,40 P.J. Boelhouwer, R.A. van den Broeke, H. Priemus, A. Straub en H.L. Swets, Evaluatie kopkostensubsidiëring sociale huurwoningen 1986-1990 1992/186 blz.lISBN 90-6275-826-6/f 50,40 A.J. Menkveld, Internationale vergelijking van de woonuitgaven, een microanalyse 1993/255 blz.lISBN 90-6275-855-X/f 63,60 J.B.S Conijn en C.J.M. Lamain, Een kwantitatieve analyse van de individuele huursubsidie 1994/ blz.lISBN 90-6275-982-3/f 38,P.J. Boelhouwer, Wonen in groeikernen: segregatie of stille armoede? De woonuitgavenontwikkeling in de periode 1992-2000 1994/147 blz./ISBN 90-6275-990-4/f 42,50 M. Elsinga, Een eigen huis voor een smalle beurs : het ideaal voor bewoner en overheid? 1995/260 blz./ISBN 90-407-1137-2/f 75 ,J.M. Kersloot, Vijfenzestig jaar bouwen aan wonen, werken en winkelen: projectontwikkeling en bouw van woningen, kantoren en winkels, 1930-1995 1995/128 blz.lISBN 90-407-1141-0/f 35,J.B.S. Conijn, Enkele financieel-economische grondslagen van de volkshuisvesting 1995/178 blz./ISBN 90-407-1189-4/f 50,B.L.M. van de Ven, Vergelijkende studie naar volkshuisvestingssystemen in Europa: woningbeheer in de huursector 1996/184 blz./ISBN 90-407-1227-1/f 50,-

1

i

I

I

(

I I

I

I

I j

I

'I

I

(

I I

I

I

I

f

. ,I

)

( I

I I

I

I

,'\

(

ISBN 9D-4D7-L4Lb-9

9 789040714160

ot6

ONDERZOEKSINSTITUUT OTB TECHNISCHE UNIVERSITEIT DELFT

Bank Nederlandse Gemeenten