Commissie voor de bezwaar- en beroepschriften
A d v i e s aan de gemeenteraad inzake een bezwaarschrift tegen de afwijzing van een aanvraag om vaststelling van (een herziening van) het bestemmingsplan”Sint Jansklooster”.
1
Inleiding
Bij besluit van 16 november 2010 heeft raad van de gemeente Steenwijkerland (verder te noemen: de gemeenteraad) de aanvraag van de heer J.A. Heite, mevrouw W.H. Heite-van Egten, de heer E. Klaver en mevrouw G.W. Klaver-Kolbach om herziening van het bestemmingsplan “Sint Jansklooster” in verband met het bouwen van vier woningen aan De Wieken te Sint Jansklooster, afgewezen. Tegen dit besluit heeft mevrouw mr. I. Smilda van Stichting Univé Rechtshulp, namens de heer J.A. Heite (hierna te noemen: bezwaarde), bij brief, ingekomen op 16 december 2010, bezwaar gemaakt. Het bewaarschrift is om advies in handen gesteld van de commissie voor de bezwaar- en beroepschriften. Op 31 januari 2011 heeft een hoorzitting plaatsgevonden bij de commissie. Van deze hoorzitting is een zakelijk verslag gemaakt, dat als bijlage bij dit advies is gevoegd (bijlage 1). 2
Verloop van de procedure
-
Op 27 februari 2006 hebben de heer J.A. Heite, mevrouw W.H. Heite-van Egten, de heer E. Klaver en mevrouw G.W. Klaver-Kolbach een verzoek ingediend om wijziging van het bestemmingsplan “Sint Jansklooster”. De aanvraag is ingediend in verband met het bouwplan voor twee vrijstaande woningen op de percelen kadastraal bekend Vollenhove, sectie L, nummers 1785 en 1786.
-
In de vergadering van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Steenwijkerland (verder te noemen: het college) van 19 juni 2007 is besloten om in overleg te treden met de aanvragers, maar niet op voorhand akkoord te gaan met de inhoud van de aanvraag. Aandachtspunten zijn onder meer: intensivering van woningbouw op deze percelen en de standpunten van omwonenden.
-
Op 7 februari 2008 heeft de heer J.M.M. de Vries van ESBI Huis, namens de aanvragers, een
nadere uitwerking aangeleverd en hierbij tevens verzocht om een beslissing te nemen over de verdere voortgang van de procedure. -
Op 8 april 2008 heeft het college besloten om in principe, maar onder voorwaarden, in te stemmen met het plan om vier woningen op de betreffende percelen te realiseren.
-
Over deze beslissing is de vertegenwoordiger van de aanvragers bij brief van 29 april 2008 geïnformeerd.
-
In de brief van 28 mei 2009 is namens het college aangegeven dat aan het plan alleen medewerking kan worden verleend middels vrijstelling als bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO). Daartoe dienen de aanvragers – onder meer – een aantal rapportages te overleggen.
-
In zijn vergadering van 12 januari 2010 heeft het college besloten om, vanwege veranderde omstandigheden, geen medewerking te verlenen aan het bouwplan, maar de raadscommissie hierover om advies te vragen.
-
In de commissievergadering van 2 februari 2010 is het voorstel van het college door een ruime meerderheid van de raadsleden ondersteund.
-
Bij brief van 8 maart 2010 heeft het college de vrijstelling als bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de WRO geweigerd.
-
Tegen deze brief heeft mevrouw mr. I. Smilda van Stichting Univé Rechtshulp, namens de heer J.A. Heite, bij brief van 13 april 2010 bezwaar gemaakt.
-
Tijdens deze bezwaarprocedure is naar voren gekomen dat het college het door aanvragers ingediende verzoek om wijziging van het bestemmingsplan ten onrechte als verzoek om vrijstelling als bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de WRO heeft opgevat. Om deze reden heeft het college bij brief van 10 september 2010 zijn brief van 8 maart 2010 teruggenomen en het verzoek om bestemmingsplanherziening aan het daartoe bevoegde orgaan, de gemeenteraad, voorgelegd.
-
De gemeenteraad heeft in zijn vergadering van 16 november 2010 besloten om de aanvraag om vaststelling van (een herziening van) het bestemmingsplan ten behoeve van het realiseren van vier woningen op de percelen kadastraal bekend VLH00 L 01785 en 01786 af te wijzen. Dit besluit is bij brief, verzonden op 26 november 2010, aan bezwaarde bekendgemaakt.
-
Tegen dit besluit heeft mevrouw mr. I. Smilda van Stichting Unive Rechtshulp bij brief, gedateerd 13 april 2010, ingekomen op 16 december 2010, bezwaar gemaakt.
-
Bij schrijven van 7 januari 2011 is een verweerschrift ingediend.
-
Op 31 januari 2011 heeft over het bezwaarschrift een hoorzitting plaatsgevonden bij de commissie voor de bezwaar- en beroepschriften.
3
Standpunten van partijen
Voor de standpunten van partijen wordt verwezen naar het namens bezwaarde ingediende bezwaarschrift (bijlage 2), het verweerschrift (bijlage 3)en het verslag van de hoorzitting (bijlage 1).
4
Ontvankelijkheid
De aanvraag van bezwaarde van 27 februari 2006 betreft een herziening van een bestemmingsplan. Tot 1 juli 2008 stond tegen de al dan niet afwijzende beslissing op een verzoek om planherziening, vanwege de vermelding van dit besluit in de bij artikel 8:5, eerste lid, van de Algemene wet bestuurs-echt (Awb) behorende bijlage, geen bestuursrechtelijke rechtsbescherming open. Op 1 juli 2008 zijn de Wet ruimtelijke ordening (Wro) en de Invoeringswet Wro in werking getreden. Volgens artikel 8.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wro kan beroep worden ingesteld tegen een besluit omtrent vaststelling van een bestemmingsplan. In de Invoeringswet Wro is niet voorzien in overgangsrecht voor de situatie, waarin, zoals in deze zaak aan de orde, een aanvraag voor 1 juli 2008 is ingediend, maar na die datum afwijzend op die aanvraag is beslist. Uit jurisprudentie van de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (1 juli 2009, nr. 200903332/1/R3), bevestigd in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 2 februari 2011, nr. 200906882/1/R3, blijkt dat voor het antwoord op de vraag of bezwaar of beroep openstaat tegen een besluit tot weigering een bestemmingsplan vast te stellen niet het tijdstip van aanvraag, maar het tijdstip van bekendmaking van dat besluit bepalend is voor het van toepassing zijnde recht. Aangezien de bekendmaking van het onderhavige besluit heeft plaatsgevonden na 1 juli 2008, is de Wro van toepassing. Uit artikel 3.9, eerste lid, van de Wro volgt dat afdeling 3.4 van de Awb – de uniforme openbare voorbereidingsprocedure – niet van toepassing is op de afwijzing van een aanvraag om een bestemmingsplan vast te stellen. Om deze reden dient eerst de bezwaarschriftprocedure te worden doorlopen, alvorens beroep ingesteld kan worden bij de Afdeling bestuursrechtspraak. De gemeenteraad is derhalve bevoegd om te beslissen op een bezwaarschrift tegen de weigering om (een herziening van) een bestemmingsplan vast te stellen. De commissie constateert dat het bezwaarschrift is ontvangen op 16 december 2010, maar is gedateerd op 13 april 2010. Blijkens de inhoud is het gericht tegen de beslissing van het college van 8 maart 2010, waarbij een vrijstelling als bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de WRO is geweigerd. Bij het bezwaarschrift is echter het besluit van de gemeenteraad met verzenddatum 26 november 2010 gevoegd, inhoudende de afwijzing van de aanvraag om een bestemmingsplan vast te stellen. Op 20 december 2010 heeft de vertegenwoordiger van bezwaarde telefonisch aan de secretaris van de commissie verklaard dat het bezwaar zich richt tegen het besluit van de gemeenteraad van 26 november 2010, hetgeen met de brief van de voorzitter van de commissie van 27 december 2010 schriftelijk is bevestigd. Het bezwaarschrift dient derhalve te worden gelezen als zijnde gericht tegen het besluit van 26 november 2010. Daarmee is het bezwaar binnen de wettelijke termijn ingediend. Aangezien voorts is gebleken dat het bezwaar aan de overige, in de Algemene wet bestuursrecht ten aanzien van de ontvankelijkheid gestelde vereisten voldoet, acht de commissie bezwaarde in zijn bezwaar ontvankelijk.
5
Inhoudelijke beoordeling
Op grond van artikel 3.1, eerste lid, van de Wro stelt de gemeenteraad bestemmingsplannen – en daarmee ook de herziening ervan – vast, waarbij ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening de bestemming van de in het plan begrepen grond wordt aangewezen en met het oog op die bestemming regels worden gegeven. Daarbij komt, zoals ook uit de jurisprudentie blijkt, aan de gemeenteraad een ruime mate van beleidsvrijheid toe, waarbij hij uiteraard wel gebonden is aan de wettelijke normen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Op basis van onderzoek naar de bestaande en de te verwachten ontwikkelingen en na een zorgvuldige afweging van de betrokken belangen, dient de gemeenteraad te bepalen waar welke bestemming wordt gelegd. Bezwaarde heeft verzocht om wijziging van het bestemmingsplan “Sint Jansklooster”. Dit verzoek is naar het oordeel van de commissie terecht uitgelegd als een aanvraag om planherziening. De aanvraag is ingediend in verband met het voornemen van – onder meer – bezwaarde om twee vrijstaande woningen op de percelen kadastraal bekend gemeente Vollenhove, sectie L, nummers 1785 en 1786 te bouwen, welk plan op verzoek van het college is gewijzigd in de bouw van vier woningen. Niet in geschil is dat dit plan niet past binnen de thans geldende bestemming ”agrarische gebied”. De gemeenteraad heeft de aanvraag om vaststelling van (een herziening van) het bestemmingsplan afgewezen. Deze afwijzing steunt, blijkens de stukken en het gestelde ter zitting, op een drietal gronden. De eerste weigeringsgrond betreft de constatering dat in de woningbouwbehoefte voor Sint Jansklooster reeds wordt voorzien door andere woningbouwprojecten. Hierbij wordt verwezen naar de Woonvisie 2007-2010 “Wijde blik op Steenwijkerland” en naar de in ontwikkeling genomen gemeentelijke plannen voor woningbouw in “Molenkampen III”en “Heetveld”. Ten aanzien van de Woonvisie stelt de commissie vast dat hierin voor Sint Jansklooster en Heetveld een autonome woningbehoefte tot 2015 van 100 woningen is aangegeven en dat de nieuwbouw voor een aanzienlijk deel in het betaalbare koopsegment zal moeten worden gerealiseerd. Tijdens de zitting is door de vertegenwoordiger van de raad aangegeven dat de nabij het perceel van bezwaarde gelegen woningbouwprojecten “Molenkampen II” en “Molenkampen III”voorzien in 40 respectievelijk 62 woningen en dat het woningbouwproject in Heetveld vijf woningen omvat. Geconstateerd wordt dat met deze plannen volledig in de woningbouwbehoefte voor Sint Jansklooster en Heetveld wordt voorzien. Verder betreft het voornemen de bouw van vier vrijstaande woningen, welke type woning niet binnen het volgens de Woonvisie voor deze kernen gewenste sociale of middensegment past. Op basis van bovenstaande gegevens acht de commissie de conclusie gerechtvaardigd dat de bouw van vier (extra) vrijstaande woningen niet past binnen het geldende woonbeleid en de reeds gerealiseerde of geplande bouwontwikkelingen in Sint Jansklooster en Heetveld.
De commissie merkt op dat de aanvraag uit 2006 dateert en dat, indien hierop destijds zou zijn besloten, het genoemde beleid en de aangegeven bouwontwikkelingen – te dien tijde bestond alleen het plan “Molenkampen II” – niet in de beoordeling zouden zijn betrokken. Het is de commissie echter gebleken dat zowel de gemeente als de aanvragers in vergelijkbare mate weinig voortvarend hebben gehandeld, waardoor het gevolg hiervan – een gewijzigd beoordelingskader vanwege gewijzigde omstandigheden en inzichten – voor risico van partijen dient te blijven. Als tweede afwijzingsgrond wordt genoemd dat, indien op de aangevraagde locatie gebouwd zou worden, waardevolle groene ruimte met een omvang van ruim een halve hectare verdwijnt. Hierbij wijst de raad erop dat deze locatie een van de weinige open en groene gebieden binnen de kern Sint Jansklooster is. Als derde reden voert de gemeenteraad aan dat bij de omwonenden grote weerstand bestaat tegen de bouw van woningen op de betreffende locatie. Ten aanzien van deze afwijzingsgrond constateert de commissie dat in het raadsbesluit de argumenten c.q. belangen van de omwonenden niet expliciet zijn benoemd en afgewogen. Volstaan wordt slechts met de mededeling dat de omwonenden belang hebben bij handhaving van het bestemmingsplan. De ‘bezwaren’ van de omwonenden staan wèl opgesomd in de stukken, behorende bij de adviesaanvraag die in de vergadering van de raadscommissie van 2 februari 2010 is behandeld. Mede gelet op hetgeen in de gemeentelijke reactienota is gesteld, acht de commissie de genoemde feiten, omstandigheden en belangen niet van dien aard, dat hieruit afgeleid moet worden dat de bouw van vier woningen op de gevraagde locatie in strijd zou zijn met een goede ruimtelijke ordening. Anderzijds meent de commissie dat bezwaarde evenmin belangen heeft gesteld die dermate zwaarwegend kunnen worden geacht, dat woningbouw op de betreffende locatie vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening is aangewezen. De commissie is van oordeel dat de gemeenteraad – in acht genomen zijn ruime mate van beleidsvrijheid bij de vaststelling van een planherziening – in zijn belangenafweging het feit, dat (thans) de bestaande en nabij het perceel van bezwaarde gelegen woningbouwplannen in kwantitatief en kwalitatief opzicht geheel in de woningbehoefte voor Sint Jansklooster voorzien alsook het belang van behoud van een open en groene ruimte in de dorpskern van Sint Jansklooster, in redelijkheid zwaarder heeft mogen wegen dan het belang van de aanvragers om vier vrijstaande woningen op de betreffende locatie te bouwen. Uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening is er naar de mening van de commissie geen reden om woningbouw op de gevraagde percelen mogelijk te maken, zodat de gemeenteraad de aanvraag om vaststelling van (een herziening van) het bestemmingsplan terecht heeft afgewezen. Het beroep van bezwaarde op het vertrouwensbeginsel doet naar het oordeel van de commissie aan deze conclusie niet af. Daartoe overweegt zij dat in het algemeen geen rechten ontleend kunnen worden aan toezeggingen die zijn gedaan door niet ter zake beslissingsbevoegden. Bezwaarde geeft aan dat de door hem gestelde verwachtingen zijn gewekt door het college. De bevoegdheid tot
herziening van een bestemmingsplan berust echter bij de gemeenteraad. Deze heeft, bij het ontbreken van een aan hem toe te rekenen toezegging, daarom niet in strijd met het vertrouwensbeginsel besloten. Ten overvloede merkt de commissie op dat haar overigens niet is gebleken dat het college – daargelaten de vraag dat het daartoe niet bevoegd was – een (ondubbelzinnige) toezegging heeft gedaan dan wel zodanige verwachtingen heeft gewekt dat bezwaarde daaruit heeft kunnen afleiden dat de bestemmingsplanherziening in de gevraagde zin gerealiseerd zou worden. Het enkele feit dat de aanvragers op verzoek van het college het plan hebben gewijzigd van twee naar vier woningen rechtvaardigt die conclusie in ieder geval niet. De door bezwaarde gestelde concreetheid van de in de brief van 29 april 2008 genoemde voorwaarden waaronder de woningen gerealiseerd zouden mogen worden, maakt evenmin dat gesproken kan worden van gerechtvaardige verwachtingen. Dit geldt ook voor de eveneens in deze brief vermelde mededeling dat het college “voor dit moment concludeert dat de bezwaren van omwonenden niet van dien aard zijn dat afgezien moet worden van verdere medewerking aan het bouwplan”. Ook anderszins blijkt uit de stukken dat het college weliswaar bereid was – overigens vaak onder voorwaarden – om medewerking te verlenen aan de benodigde planologische wijziging, maar dat hierbij het voorbehoud is gemaakt dat aan deze medewerking geen rechten kunnen worden ontleend. Zo staat in de brief van 29 april 2008 dat het college in principe bereid is om medewerking te verlenen aan het woningbouwplan, maar dat, voordat een definitief standpunt wordt ingenomen over het opstarten van de geëigende juridische procedure, de inrichtingsschets aangepast dient te worden. In de brief namens het college van 28 mei 2009 wordt er met nadruk op gewezen dat aan de medewerking van het college geen rechten ontleend kunnen worden voor wat betreft de medewerking van de gemeenteraad of andere bestuursorganen en dat het verlenen van medewerking geen garantie biedt op een voor bezwaarde gunstig resultaat. Ten aanzien van het verzoek van bezwaarde om toekenning van een proceskostenvergoeding overweegt de commissie dat, nu het bestreden besluit niet wordt herroepen, er op grond van artikel 7:15, tweede lid, van de Awb geen aanleiding bestaat om de gemaakte proceskosten te vergoeden. 6
Advies
Op grond van het bovenstaande adviseert de commissie om: -
bezwaarde in zijn bezwaar ontvankelijk te achten;
-
de bezwaren ongegrond te verklaren en het bestreden besluit in stand te laten;
-
het verzoek om proceskostenvergoeding af te wijzen.
de commissie voor de bezwaar- en beroepschriften, de voorzitter, de secretaris,
mr. H. Pieffers
drs. G. Elenga
