actb'.
De Advies Commissie Toelating en Begeleiding
ADVIES
Zaaknummer: 200% Datum: 10 november 2005 Inzake het verzoek om advies d.d. 27 juni 2005 (hierna: het verzoek om advies), namens het bevoegd gezag van De Poort en Esprit Scholengroep te Amsterdam (hierna: het bevoegd gezag), ingediend door de heer M.W.F. Habold (algemeen directeur Esprit Scholengroep). Het verzoek om advies van het bevoegd gezag heeft betrekking op de voorgenomen beslissing op het bezwaarschrift d.d. 28 juni 2005 van de heer F. Ploeger en mevrouw Y. Brouwer (hierna: de ouders) tegen het besluit van het bevoegd gezag, d.d. 27 juni 2005, om hun dochter Sterre Ploeger (hierna: Sterre) niet toe te laten tot De Poort. 1. Het verloop van de procedure 1. Op 23 maart 2005 hebben de ouders de toelatingsproblematiek van Sterre bij De Poort, bij de ACTB gemeld. Hierbij hebben zij een (aanrne1dings)dossier ingediend. 2. Uit dit dossier blijkt dat de ouders Sterre op 1 maart 2005 hebben aangemeld bij De Poort. Op 22 maart heeft de locatieleider van De Poort geantwoord dat de aanmelding niet in behandeling wordt genomen, omdat Sterre geen RVC-beschikking heeft en hiervoor ook geen aanvraag is ingediend bij de RVC. Op 23 maart S005 maken de ouders bezwaar tegen deze afwijzing. 3. Op 6 april 2005 bericht de algemeen directeur van Esprit Scholengroep aan de ACTB dat hij het bericht van 22 maart 2005 heeft ingetrokken en dat hij de locatieleider opdracht heeft gegeven een zorgvuldige aanmeldingsprocedure te doorlopen, met inachtneming van de Regeling toelating tot praktijkonderwijs van 1.w.o.o.-leerlingen en leerlingen met een indicatie voor (Voortgezet) Speciaal Onderwijs in bijzondere gevallen (hierna: Bijzondere regeling praktijkonderwijs). Volgens de algemeen directeur is er geen beslissing over de aanmelding genomen. 4. Op 8 en 27 april 2005 brengen de ouders met Sterre een bezoek aan de school voor een gesprek met de locatieleider van De Poort. 5. Op 30 mei 2005 meldt mevrouw Verdegaal (orthopedagoge aangesloten bij De Poort) bij de ACTB dat een praktijkschool niet een geschikte plek is voor Sterre om haar onderwijsloopbaan voort te zetten en dat zij graag advies wil over hoe De Poort de zaak verder dient te behandelen. De ACTB wijst mevrouw Verdegaal op 30 mei en 2 juni 2005 1
op de mogelijkheid van (het bevoegd gezag van) de school een (vrijwillig) verzoek om advies in te dienen bij de ACTB over dit (voorgenomen) besluit. 6. Op 6 juni 2005 informeren de ouders bij De Poort naar de gang van zaken in de besluitvormingsprocedure. Op 6 juni 2005 bericht de locatieleider van De Poort dat de toelatingscommissie van De Poort heeft besloten Sterre niet op de school te plaatsen. Hiertegen hebben de ouders op 14juni 2005 bezwaar gemaakt en een verzoek om advies ingediend bij de ACTB. 7. Op 17 juni 2005 bericht de algemeen directeur van Esprit Scholengroep aan de ouders dat het bevoegd gezag nog geen definitief besluit op de aanmelding heeft verwoord en dat de melding richting de ACTB incorrect en prematuur is. Hij stelt de ouders in de gelegenheid te worden gehoord in het kader van het beroep dat zij hebben ingesteld. 8. Op 18 juni 2005 maken de ouders bezwaar tegen de gang van zaken in de besluitvormingsprocedure en delen mee af te zien van de gelegenheid te worden gehoord. 9. De ACTB verzoekt het bevoegd gezag op 20 juni 2005 een besluit te nemen. Op 27 juni 2005 neemt het bevoegd gezag het besluit tot afwijzing van Sterre en verzoekt zij de ACTB om een advies inzake de afwijzing. Op 28 juni 2005 maken de ouders opnieuw bezwaar tegen de gang van zaken in de besluitvormingsprocedure. 10. Op 28 juni heeft de ACTB het bevoegd gezag verzocht haar standpunt te onderbouwen en aanvullende stukken in te dienen voor 12 juli 2005. Het bevoegd gezag heeft niet (tijdig) aan dit verzoek voldaan. Het bevoegd gezag heeft op 14 september 2005 aanvullende stukken ingediend, waaronder een conceptbrief van de locatieleider d.d. 17 mei 2005 en een (ongedateerd) gedeeltelijk ingevuld besluitvormingsschema van de locatieleider. Uit de brief blijkt dat de locatieleider de ouders adviseert contact op te nemen met een REC-3 school en dat Sterre niet is toegelaten tot De Poort. In het schema zijn de kolommen hulpvragen en onmogelijkheden van Sterre ingevuld. De kolommen mogelijkheden en externe ondersteuning zijn niet ingevuld. l l . De ouders hebben niet van de gelegenheid gebruik gemaakt om op het verzoek om advies van het bevoegd gezag en de ingediende stukken te reageren. Op 21 september 2005 is de schnftelijke procedure afgerond, wat inhoudt dat partijen geen stukken meer kunnen indienen bij de ACTB en de ACTB overgaat tot advisering.
2. Feiten 1. Sterre (geboren 11 juni 199 1) heeft een meervoudige handicap. Zij heeft een verstandelijke handicap, kan niet verbaal communiceren en heeft problemen met haar motoriek. 2. In september 2001 heeft de Indicatiecommissie "GewÓon Anders" bepaald dat Sterre, vanwege haar meervoudige handicap voor de zorg van de Stichting "Gewoon Anders" in aanmerking komt. Op 11 maart 2005 heeft de Indicatiecommissie de indicatiestelling van Sterre - voor de tweede keer - verlengd tot 1 augustus 2009. 3. De ouders hebben Sterre op 1 maart 2005 aangemeld bij De Poort voor het schooljaar 2005-2006. De Poort is een openbare school voor praktijkondenvijs met een kleinschalige, veilige leeromgeving en een leerling populatie van rond de tweehonderd leerlingen. De school probeert in vier of vijf leerjaren, de leerlingen voor te bereiden op een plek op de arbeidsmarkt en de maatschappij. Dit betekent dat er in het lesprograrnrna naast de theoretische vakken en sociale vaardigheden, veel aandacht is voor praktische vakken, als handvaardigheid, hout, metaal, techniek, tuin, textiel, koken etc. Het bevoegd gezag heeft het besluit genomen Sterre niet toe te laten. 4. De ouders hebben bezwaar aangetekend tegen het besluit. Het bevoegd gezag heeft een verzoek om advies ingediend bij de ACTB.
5.
6.
7.
8.
Uit de stukken, de schriftelijke reacties van partijen en eerdere adviesprocedures is de ACTB het volgende gebleken. Sterre heeft van haar eerste tot haar vierde op een reguliere creche gezeten.vervolgens heeft zij twee jaar onderwijs gevolgd op een reguliere basisschool. Vanaf haar zesde tot haar tiende heeft zij onderwijs gevolgd op de Tyltylschool in Amsterdam, waar zij een dagdeel per week symbioseondenvijs volgde op haar vorige basisschool. Sinds september 2001 volgde zij haar eigen leerprogramma op de openbare basisschool de Archipel in Almere, in het kader van de pilot " Inclusief Ondenvijs Almere". Dit is een pilot binnen het experiment "Gewoon Anders", uitgevoerd door de Archipel, in samenwerking met de Stichting "Gewoon Anders", de schoolbegeleidingsdienst IJsselmeerpolders en Stichting 1 van het speciaal basisonderwijs. De hoofddoelstelling van de pilot is om door middel van een intensieve begeleiding en een intensief ontwikkelingstraject te onderzoeken, in welke mate, op welke wijze en onder welke voorwaarden inclusief onderwijs mogelijk is. Op 18 november 2004 heeft de Archipel een onderwijskundig rapport over Sterre uitgebracht. Hieruit volgt dat Sterre speciale begeleiding ontvangt van haar eigen leerkracht, een intern begeleider, de casemanager van de Stichting Gewoon Anders en een onderwijsassistent. Deze speciale begeleiding wordt deels door de Stichting, deels door de school (zorgbudget) en deels door de ouders gefinancierd (PGB). Sterre heeft een eigen programma afgestemd op haar leerlijn. Uit het rapport blijkt dat haar schoolvorderingen beperkt zijn en haar werkhouding onvoldoende zelfstandig is. De problemen van Sterre, die inherent zijn aan haar handicap, spitsen zich toe op communicatie, cognitieve ontwikkeling, werkhouding en motorische ontwikkeling. Sterre kon zich evenwel goed optrekken aan leerlingen die haar een goed voorbeeld geven van omgaan met elkaar en leren van elkaar. Sterre dient gedurende de uren dat ze de school bezoekt continu begeleid en gecontroleerd te worden en dient een individueel leertraject te volgen (de lessen die ze volgt dienen te worden vertaald naar haar mogelijkheden en interessen). Uit het onderwijskundig rapport blijkt dat Sterre niet in staat is om op v.w.0, h.a.v.0, v.m.b.0k/b/g/t en praktijkondenvijs een diploma te halen. Uit het onderzoeksverslag van mevrouw D. Breedveld (GZ-psycholooglorthopedagoog van Gewoon Anders) van 4 februari 2005, dat zij in het kader van de herindicatie heeft opgesteld, blijkt eveneens dat Sterre beperkte cognitieve vermogens heeft en dat ze wat betreft haar s o d e redzaarnheid onder gemiddeld scoort. Op het einde van het schooljaar 200412005 heeft Sterre de basisschool verlaten. Sterre moet sinds september 2005 naar het Voortgezet Ondenvijs. Er is geen pilot als "Inclusief Onderwijs Almere", of een gelijksoortig initiatief, voorhanden in het Voortgezet Onderwijs. De ouders hebben Sterre bij een aantal reguliere scholen voor Voortgezet Onderwijs in Amsterdam aangemeld, variërend van v.m.b.0 tot v.w.o.-niveau. Geen van deze scholen heeft Sterre toegelaten. Sterre verblijft thans in Londen en volgt daar onderwijs.
3. Standpunt van het bevoegd gezag 9. Het bevoegd gezag baseert haar afwijzing (in haar besluit d.d. 27 juni 2005) op het volgende: - de overwegingen van de toelatingscommissie d.d. 6 juni 2005 en het advies van de toelatingcommissie om contact op de nemen met een REC-3 school. De toelatingscommissie baseert haar overwegingen enerzijds op de gegevens van Sterre enerzijds en anderzijds op de toelatingscriteria met betrekking tot leerlingen met een rugzakje, zoals geformuleerd in de schoolgids en het schoolplan van Esprit p
Scholengemeenschap anderzijds (zijnde het niveau van de motorische vaardigheden van de leerling, zelfstandige interactie, geen gevaar onderwijsleerproces overige leerlingen). - de overwegingen van mevrouw drs. A.M Verdegaal (orthopedagoge aangesloten bij De Poort), na toetsing van de dossiergegevens van Sterre aan de toelatingscriteria van De Poort. - Een zorgvuldige toelatingsprocedure (vanaf 6 april 2005) waarbij alle elementen zijn afgewikkeld, zoals informatieverzameling, een gesprek met de ouders, dossieroverleg met de aanleverende school en documentenverzameling, het bestuderen van de aangeleverde informatie, de inventarisatie van de individuele hulpvraag en de inventarisatie van de mogelijkheden en onmogelijkheden van de school. 10. Uit het rapport van mevrouw Verdegaal blijkt het volgende: - het onderwijsprogramma van De Poort sluit niet aan bij de ontwikkelingsbehoeften van Sterre, omdat de motorische activiteiten op de school (zagen, boren, snijden, wassen etc.) voor haar te moeilijk zijn en de school geen mogelijkheden biedt op het gebied van dans en toneel - Sterre zal op lange termijn niet staat zijn een zelfstandige interactie aan te gaan met medeleerlingen en docenten (vanwege de communicatie via pictogrammen) - uitsluitend met extra begeleiding (een op een) voor Sterre en extra scholingsgelden (aanpassingen, nascholing en overleg) komt het onderwijsleerproces van de overige leerlingen mogelijk niet in gevaar. 11. Uit de interne verslaglegging van de locatieleider (ongedateerd) (nagezonden op 14 september 2005) - naar aanleiding van het interne besluitvorrningsschema aanmelding WEC-leerling- blijkt dat: - de leerkrachten van De Poort onvoldoende geschoold zijn om leerlingen met een motorische beperking les te geven. Er zijn ook geen speciale voorzieningen of specifieke materialen in het schoolgebouw aanwezig voor leerlingen met een motorische beperking. - het voor Sterre vanwege haar communicatieve en motorische beperkingen niet haalbaar is stage te lopen in het bedrijfsleven (een wezenlijk onderdeel van het curriculum) - het werken binnen een eigen leerlijn Sterre in een uitzonderingspositie plaatst. - vanwege de korte interactie met leerkrachten op een dag, het moeilijk zal zijn voor de leerkrachten Sterre te leren kennen en te weten wat haar interesseert.
4. Standpunt van de ouders
12. De ouders beroepen zich in hun bezwaarschnft d.d. 23 maart 2005 op het feit dat het bevoegd gezag artikel 2 van de Bijzondere regeling praktijkondenvijs niet in zijn besluitvorming heeft betrokken en niet heeft aangegeven waarom de RVC-beschikking niet zou worden afgegeven voor Sterre. 13. De ouders beroepen zich in hun bezwaarschrift d.d. 14 juni 2005 op de volgende argumenten: - het bevoegd gezag baseert zich enkel op een bijlage van mevrouw Verdegaal, als orthopedagoge verbonden aan De Poort - door te adviseren contact op te nemen met een REC-3 school geeft het bevoegd gezag aan de strekking van de LGF-wetgeving te miskennen. 14. Voorts maken de ouders (in hun bezwaarschriften d.d. 14 juni 2005 en 28 juni 2005) bezwaar tegen de gang van zaken in de besluitvormingsprocedure.
5. Overwegingen van de ACTB Ter advies is de vraag voorgelegd of het besluit van het bevoegd gezag Sterre niet toe te laten tot De Poort in overeenstemming is met de toepasselijke wet- en regelgeving, in het bijzonder de Regeling leerlinggebonden financiering (voortaan: LGF). De toepasselijke wet- en regelgeving is: - de Regeling leerlinggebonden financiering (d.d. 28 november 2002, Stb. 63 1: de LGF). - de Regeling adviescommissie toelating en begeleiding (gelet op artikel X11 van de LGF, d.d. 19 november 2003, Gele Katern 10 december 2003, nr 29/30, pagina 8, hierna: Regeling van de ACTB). - de Wet op het Voortgezet Onderwijs (d.d. 17 augustus 1998, Stb. 512, hierna: de W.V.0). - de Wet op het Primair Onderwijs (d.d. 11 augustus 1998, Stb. 495, hierna: W.P.O.) - het Inrichtingsbesluit W.V.O. (d.d. 6 april 1993, Stb. 1993,207). - de Regeling toelating tot praktijkondenvijs van 1.w.o.o.-leerlingen en leerlingen met een indicatie voor (Voortgezet) Speciaal Onderwijs in bijzondere gevallen (d.d. 17 maart 2004, Gele Katern 5, pagina 40, hierna: Bijzondere regeling praktijkonderwijs). - Besluit RVC's, regionaal zorgbudget en praktijkscholen met declaratiebekostiging (d.d. 27 mei 2003, hierna: RVC-besluit) - De Algemene Wet Bestuursrecht (d.d. 4 juni 1992, St. 3 15, hierna: Awb) Ten aanzien van de ontvankelijkheid 1. In artikel X11 lid 2 LGF wordt vermeld dat de ACTB onder meer op verzoek van de ouders van de leerling of het bevoegd gezag van een reguliere school adviseert met betrekking tot de toelating dan wel besteding van het leerlinggebonden budget van een kind met een indicatie van de Commissie voor de Indicatiestelling (hierna: CVI-indicatie). In artikel X11 lid 3 LGF wordt vermeld dat de ACTB in alle gevallen adviseert, waarin de ouders bezwaar aantekenen tegen een besluit van het bevoegd gezag van een reguliere school, over toelating of besteding van het leerlinggebonden budget. 2. Het bevoegd gezag is ontvankelijk in haar (verplichte) verzoek om advies aan de ACTB d.d. 27 juni 2005 (op grond van artikel X11 lid 2 en 3 LGF), nu Sterre een CVI-indicatie heeft en door de ouders tegen het besluit van het bevoegd gezag (van een reguliere school) bezwaar is aangetekend. 3. Het onderhavige advies ziet op het besluit van 27 juni 2005 van het bevoegd gezag. Op grond van artikel X111 LGF is het bevoegd gezag verplicht het advies van de ACTB af te wachten alvorens een (definitieve) beslissing op bezwaar te nemen. 4. In dit advies staat het besluit d.d. 27 juni 2005 centraal. Immers, het verzoek om advies van het bevoegd gezag richt zich tot dit besluit. Dit besluit is echter grotendeels gebaseerd op de eerdere "besluiten" d.d. 22 maart en 6 juni 2005 en de onderzoeksresultaten die voorafgingen aan deze "besluiten". Derhalve heeft de ACTB de eerdere berichten van de locatieleider d.d. 22 maart en 6 juni 2005, de berichten van de algemeen directeur en de eerdere bezwaarschriften van de ouders in dit advies betrokken.
Ten aanzien van de bevoegdheid van de ACTB 5 . De ACTB heeft nog niet eerder geadviseerd inzake de afwijzing door een school voor praktijkondenvijs. Aangezien de regels voor (de toelating op) praktijkondenvijs afwijken
van de regels voor (de toelating op) andere vormen van regulier onderwijs rijst de vraag of de ACTB bevoegd is te adviseren over toelating in het praktijkondenvijs. 6. Het praktijkonderwijs kent een eigen indicatiestelsel, via de Regionale Verwijzingscornrnissie (hierna: RVC). De criteria die hier worden gehanteerd zijn verschillend van die van de CvI's, want toegesneden op het specifieke doel van het praktijkondenvijs, te weten onderwijs en opvang te bieden aan leerplichtige jongeren die niet in staat zijn 'normaal' dagonderwijs te volgen en voor wie geldt dat het halen van een (eind)kwalificatie te hoog gegrepen is. Deze criteria zijn vastgelegd in artikel 4 lid 3 van het RVC-besluit en artikel l O g lid 3 van de W.V.O. Zij betreffen onder meer het IQ en de leerachterstand van de leerling. 7. In artikel l O g lid 2 W.V.O. is bepaald dat de school bevoegd is een aanvraag voor een RVC-beschikking in te dienen. De school stelt voor om de leerling praktijkondenvijs te laten volgen en vraagt hiertoe een RVC-beschikking aan, als de leerling aan de criteria voldoet. Het niet aanvragen van de RVC-beschikking impliceert het afwijzen van de leerling. 8. De ACTB wenst niet te interfereren in het indicatietraject van het praktijkonderwijs. In beginsel lijkt de ACTB niet bevoegd te adviseren over toelating in het praktijkondenvijs. Dit hangt samen met het feit dat de beslissing tot aanvraag door de praktijkschool nauw verweven is met de toelaatbaarheid (RVC-beschikking) en de uiteindelijke toelating op de school. De school zal in de regel alleen aanvragen als zij ervan overtuigd is dat de leerling in het praktijkonderwijs past. De formele criteria op grond waarvan de school bepaalt of zij een aanvraag bij de RVC zal indienen zijn daarom in feite de toelatingscriteria voor de school. Bij een afwijzing zal de ACTB het besluit dienen te toetsen aan de formele criteria in het RVC-besluit en de W.V.O. Hiermee zou zij ten onrechte op de stoel van de RVC gaan zitten. 9. Anderzijds blijkt expliciet uit artikel 2 lid 1 sub b van de Bijzondere regeling praktijkondenvijs, dat de wetgever een uitzondering maakt op de toetsing aan de formele RVC-criteria voor de leerling die reeds een CvI-indicatie heeft. De regeling geeft de school de mogelijkheid op didactische gronden een aanvraag in te dienen bij de RVC. De wetgever heeft met deze regeling willen bevorderen dat een LGF-leerling die aangewezen is op praktijkondenvij s, maar niet voldoet aan de formele criteria, desondanks toelaatbaar kan worden geacht tot het praktijkonderwijs. Daarmee is de afweging die de school maakt vergelijkbaar met de afweging die reguliere scholen (vanaf het niveau van praktijkondenvijs) maken als een LGF-leerling zich bij hen aanmeldt. 10. Hiermee sluit de wetgever aan bij een doelstelling van de LGF, namelijk integratie en emancipatie van de gehandicapte leerling (met een Cd-indicatie) in het reguliere onderwijs. De ACTB is geïnstalleerd met het doel zorg te dragen voor een goede invoering van de LGF terzake van de toelating van geïndiceerde leerlingen en de besteding van het rugzakje. De ACTB acht zich derhalve bevoegd te adviseren inzake de afwijzing van de leerling met een CvI-indicatie in het praktijkondenvijs. In de onderhavige zaak is hiervan sprake. De ACTB acht zich bevoegd over het besluit d.d. 27 juni 2005 te adviseren. 11. De ACTB is in beginsel slechts bevoegd het afwijzingsbesluit te toetsen aan de LGFcriteria. De bevoegdheid van de ACTB impliceert niet dat de ACTB alsnog op de stoel van de RVC gaat zitten. De ACTB is derhalve niet bevoegd het afivijzingsbesluit inhoudelijk te toetsen aan de criteria in het RVC-besluit, de W.V.O. en de Bijzondere regeling praktijkondenvijs. De ACTB zal derhalve niet ingaan op het beroep van de ouders op artikel 2 van de Bijzondere regeling praktijkondenvijs. 12. Overigens geldt dat in het praktijkonderwijs de ouders niet bevoegd zijn om een RVCbeschikking aan te vragen. Dit in tegenstelling tot de aanvraag van de CvI-beschikking in
de LGF. Hieruit volgt dat de criteria in de W.V.O., het RVC-besluit en de Bijzondere regeling bedoeld zijn voor de school voor praktijkondenvijs, om de geschiktheid van de leerling te toetsen. Als ouders menen dat de leerling voldoet aan de RVC-criteria, kunnen zij hier verder geen rechten aan ontlenen.
Ten aanzien van de besluitvormin~sprocedure
13. De ACTB is ruim voor het verzoek door partijen bij de besluitvormingsprocedure betrokken. Partijen hebben de ACTB gedurende de procedure regelmatig (op vrijwillige basis) informatie gestuurd. De ACTB acht zich derhalve voldoende geïnformeerd om in dit advies enige kritische kanttekeningen bij de besluitvormingsprocedure van het bevoegd gezag te plaatsen. 14. De ACTB acht de besluitvormingsprocedure van het bevoegd gezag in strijd met de wettelijke beslistermijn, onzorgvuldig en ondoorzichtig. Wat betreft de beslistermijnen: Artikel 4: 13 lid 2 Awb s c h j f t voor besluitvorming een termijn van acht weken. De ouders hebben Sterre op 1 maart 2005 aangemeld bij De Poort. Vervolgens duurt het tot 27 juni 2005 voordat het bevoegd gezag een besluit neemt op de aanmelding. Hiennee is de wettelijke termijn ruimschoots verstreken. 15. De vertraging in de besluitvonningsprocedure is te wijten aan onzorgvuldigheid van het bevoegd gezag. Daar het in eerste instantie zijn "besluit" (d.d. 22 maart 2005) niet goed had voorbereid, diende het medio april alsnog een onderzoek door een toelatingscornmissie te starten. Vervolgens duurt het aanvullende onderzoek tot 6 juni 2005. De ACTB acht dit een onredelijk lange termijn, gezien het feit dat de ouders reeds in april op gesprek zijn geweest bij De Poort en reeds half mei bekend was bij een aantal medewerkers van de school, die nauw bij het onderzoek betrokken waren, dat Sterre geweigerd zou worden (gezien de conceptbrief van de locatieleider d.d. 17 mei 2005 die de ACTB heeft ontvangen op 14 september 2005 en het bericht van mevrouw Verdegaal aan de ACTB d.d. 30 mei 2005). Hieruit maakt de ACTB op dat het aanvullende onderzoek reeds medio mei afgerond was. Vervolgens duurt het onredelijk lang, tot eind juni, voordat het bevoegd gezag het besluit over de afivijzing neemt. Overigens pas na een verzoek hiertoe door de ACTB. 16. De ACTB acht het ook onzorgvuldig, dat de ouders tot twee keer toe (op 22 maart en 6 juni 2005) met een bericht over de afwijzing van Sterre worden geconfronteerd, dat de ouders kunnen en mogen opvatten als een officieel bèsluit. B ovendien wordt vervolgens tot twee keer toe (op 6 april en 17 juni 2005) door het bevoegd gezag bericht dat geen sprake is van een officieel besluit van het bevoegd gezag. Daarbij komt dat de ouders de tweede keer, op 17 juni 2005, worden geconfronteerd met tegenstrijdige berichtgeving. Het bevoegd gezag meldt enerzijds dat er nog geen definitief besluit is genomen (en de inschakeling van de ACTB door de ouders prematuur is) en anderzijds dan de ouders in het kader van hun "beroep" (lees: bezwaar) worden uitgenodigd te worden gehoord (op basis van artikel 15 lid 3 van het Inrichtingsbesluit). Artikel 15 van het Inrichtingsbesluit is echter pas van toepassing als er een besluit tot afwijzing van de leerling is genomen. De ACTB acht deze gang van zaken in strijd met het rechtzekerheidsbeginsel. 17. De ACTB acht het verzoek oin advies van de ouders op 14 juni 2005 geenszins incorrect en prematuur. De ouders konden en mochten het bericht van de locatieleider d.d. 6 juni 2005 immers opvatten als officieel besluit over de afwijzing. De ACTB heeft dit verzoek van de ouders destijds echter niet in behandeling genomen, omdat de ACTB op hetzelfde
moment reeds een ander verzoek om advies (ten aanzien van een andere school) van de ouders in behandeling had. 18. Overigens heefi het bevoegd gezag de ouders niet (uit zichzelf) op de hoogte gehouden van de ontwikkelingen in de procedure en de (redenen van) vertragingen. Ouders hebben hier zelf naar moeten informeren. Vaak kwamen de brieven van het bevoegd gezag over de aard van de berichten van de locatieleider, na een bezwaar van de ouders. Ouders zijn in het geheel niet op de hoogte gesteld van het feit dat het aanvullende onderzoek door een toelatingscornrnissiezou worden gedaan. Evenmin zijn zij tijdig op de hoogte gesteld van de resultaten van het aanvullend onderzoek. Het bevoegd gezag heeft niet voldaan aan zijn informatieverplichting, wat gezien hun positie op dat moment en de afwijkende gang van zaken in de procedure, onredelijk bezwarend is voor de ouders. 19. De besluitvormingsprocedure is ondoorzichtig. Het bevoegd gezag heeft naar eigen zeggen (blijkens de verwijzing naar de brief d.d. 6 juni 2005 in het besluit) zijn besluit gebaseerd op toelatingscriteria met betrekking tot leerlingen met een rugzakje, zoals deze geformuleerd zouden zijn in de schoolgids van Esprit Scholengemeenschap en het schoolplan. De ACTB heeft, ondanks verzoeken hiertoe, geen schoolplan van Esprit Scholengemeenschap ontvangen. De schoolgids is wel toegestuurd. In de schoolgids zijn geen toelatingscriteria opgenomen. In de schoolgids staat (op pagina 4) uitsluitend dat "de toelating van kinderen die specifieke hulp behoeven bijvoorbeeld LGF-geindiceerde gehandicapten - mede afhankelijk is van de specifiek programmatische zorgstructuurontwikkeling per school". De ACTB beschikt niet over deze zorgstructuurontwikkeling van De Poort. 20. Voorzover de ACTB dit kan beoordelen, zijn er evenmin toelatingscriteria opgenomen in het schoolplan. In de schoolgids staat dat in het schoolplan "de ontwikkeling van de beoogde specifieke zorgstructuur beschreven staat". Er wordt in de schoolgids dus in ieder geval geen melding gemaakt van toelatingscriteria in het schoolplan. 21. Voorzover de ACTB dit kan beoordelen op grond van de stukken die zij heeft ontvangen, staat er in het schoolplan en de schoolgids geen toelatingsbeleid voor LGF-leerlingen geformuleerd. Het is voor de ouders derhalve niet duidelijk op welke criteria de afwijzing van hun dochter is gebaseerd. -
Ten aanzien van de inhoud van het besluit, de "besluiten", de bezwaarschriften en de schnfieli i ke reacties van parti i en De ACTB behandelt in haar advies de volgende punten: ' - de wettelijke toelatingsvoorwaarden op basis van het Inrichtingsbesluit. - de inhoudelijke afweging van de belangen van Sterre tegen de belangen van de school Op basis van de LGF, de W.V.O. en het I~chtingsbesluitis het bevoegd gezag van een school voor Voortgezet Onderwijs bij de toelatingsbeslissing gebonden aan wettelijke toelatingsvoorwaarden en aan het vereiste van een zorgvuldige aheging van belangen. De ACTB toetst op basis van deze wettelijke verplichtingen of het bevoegd gezag in alle redelijkheid tot zijn (afivijzings) besluit is gekomen. De wettelijke toelatingsvoonvaarden in het Inrichtingsbesluit 22. Uit artikel 2 W.P.O. blijkt dat het basisonderwijs de grondslag legt voor het volgen van aansluitend Voortgezet Onderwijs. Op basis van artikel 39 lid 4 W.P.O. dienen leerlingen die aan het einde van het schooljaar de leeftijd van 14 jaar hebben bereikt, de basisschool
te verlaten. Uit deze twee artikelen volgt dat de omstandigheid dat de betreffende leerlingen tot hun 14ejaar onderwijs hebben genoten op de basisschool een van de grondslagen vormt voor het volgen van het Voortgezet Onderwijs. Hiermee is de toegang van de betreffende leerlingen tot het Voortgezet Onderwijs gegeven. Dit betekent dat het bevoegd gezag van een school voor Voortgezet Onderwijs de toegang van de betreffende leerling tot het Voortgezet Onderwijs als zodanig niet kan belemmeren. 23. In tegenstelling tot het Primair Onderwijs (dat bestemd is voor alle leerlingen) kent het Voortgezet Onderwijs een onderverdeling in schoolsoorten op verschillende niveaus. Dit brengt mee dat het bevoegd gezag van een school voor Voortgezet Onderwijs (op grond van artikel 27 W.V.O. in samenhang met artikel 2 tot en met 10 van het Inrichtingsbesluit W.V.O.) bevoegd is te bepalen of - en op welk niveau - de betreffende leerling op zijn onderwijsinstelling kan instromen. 24. Volgens artikel 2 van het Inrichtingsbesluit berust de beslissing over toelating van de betreffende leerlingen tot zijn onderwijsinstelling bij het bevoegd gezag. Het bevoegd gezag dient bij deze beslissing de zogenaamde wettelijke toelatingsvoorwaarden (zoals neergelegd in artikel 3 tot en met l O van het Inrichtingsbesluit W.V.O.) in acht te nemen. De inwerkingtreding van de LGF laat deze toelatingsvoorwaarden onverlet. Uit de wetgeschiedenis van de LGF blijkt dat de integratie van gehandicapte leerlingen binnen de schoolsoorten van het Voortgezet Onderwijs alleen mogelijk is voorzover deze leerlingen voldoen aan de wettelijke toelatingsvoorwaarden (zie Kamerstukken 11, 2000/01, 27 728, nr. 3). 25. De Poort biedt praktijkondenvijs. Op de toelating van een leerling tot het eerste jaar van de school voor praktijkonderwijs is uitsluitend artikel 7 van het Inrichtingsbesluit van toepassing. Dit artikel stelt als (enige) toelatingsvoorwaarde dat de leerling de leeftijd van tenminste 12 jaar heeft bereikt. 26. In beginsel voldoet Sterre aan het wettelijke toelatingsvereiste op grond van artikel 7 van het Inrichtingsbesluit: zij heeft thans de leeftijd van 12 jaar bereikt. Op basis hiervan is het bevoegd gezag echter niet verplicht Sterre toe te laten. Het bevoegd gezag mag na een zorgvuldige afweging van de belangen besluiten Sterre af te wijzen, als blijkt dat de school onvoldoende draagkracht heeft om Sterre op te vangen. Dit wordt navolgend getoetst. De individuele afweging van belangen 27. Per 1 augustus 2003 is de LGF in werking getreden. De doelstelling van de wet is de bevordering van de emancipatie en integratie van leeflingen met een handicap in het reguliere (voortgezet) onderwijs. Met de invoering van een leerlinggebonden financiering (het zogenaamde rugzakje) en de overige maatregelen in de LGF (zoals indicatie, RECvorming etc.) hebben ouders meer mogelijkheden gekregen om voor hun geïndiceerde kind die school te kiezen, die zij het meest geschikt vinden. Als oudersiverzorgers kiezen voor de reguliere school dan knjgt de school die het kind inschnjfi uit het rugzakje extra onderwijsondersteuning en extra onderwijsmiddelen voor het kind. 28. De ouders van Sterre hebben op grond van de LGF een keuzevrijheid tussen het regulier onderwijs en speciaal onderwijs; op dien gronde kunnen zij de school verzoeken Sterre op inclusieve wijze - op te vangen. De keuze van de ouders van Sterre voor het reguliere onderwijs is evident. Deze keuze sluit aan op (het emancipatiestreven van) de LGF. De keuzevrijheid van de ouders is echter niet afdwingbaar; er is op basis van de LGF geen sprake van een toelatingsrecht tot de school. De keuzevrijheid van de ouders kan worden beperkt door de bevoegdheid van het bevoegd gezag om na zorgvuldige afweging tussen de belangen van Sterre en de school, te besluiten Sterre af te wijzen. Hierbij kan de school
factoren als de aard en zwaarte van de handicap van Sterre en de (feitelijke (0n)mogelijkheden van de school om Sterre op te nemen, tegen elkaar afwegen. Dit vereiste van zorgvuldige belangenafweging bij de toelating van een geïndiceerde leerling, volgt uit de LGF (zie Kamerstukken I1 2000/01,27 728, nrs. 3 en 7) en uit de jurisprudentie van de Raad van State over toelating van gehandicapte kinderen op een reguliere school (d.d. 26 juli 1999, nr. H01.98.1591). 29. De keuze moet echter geen vrijblijvende aangelegenheid zijn. Om de keuzevrijheid van de ouders daadwerkelijk gestalte te geven zijn in de LGF prikkels opgenomen voor reguliere scholen om zich maximaal in te spannen, alvorens een gehandicapte leerling af te wijzen. Ten eerste is de reguliere school, waaronder de school voor praktijkonderwijs, verplicht bepaalde maatregelen te treffen, zoals het vastleggen in het schoolplan (als onderdeel van het onderwijskundige beleid) van de voorzieningen die getroffen worden voor leerlingen op die school die geïndiceerd zijn voor een leerlinggebonden budget. Ook dient de school in de schoolgids aan te geven op welke wijze de zorg voor leerlingen die geïndiceerd zijn wordt vormgegeven (artikel I1 onder C en D en artikel 111 onder B en C (artikelen 12 en 13 W P 0 en artikelen 24 en 24a W.V.O.). 30. Ten tweede zal door het bevoegd gezag van een de school bij een concreet verzoek om toelating van een geïndiceerde leerling, voor de betreffende leerling afzonderlijk moeten worden vastgesteld of het onderwijs zo ingericht kan worden dat het aansluit op de behoefte van de leerling. De school heeft hierbij de bewijslast. Volgens de LGF dient het bevoegd gezag in voldoende mate aan te tonen dat hij ondanks het kunnen beschikken over een leerlinggebonden budget en ondersteuning vanuit het (voortgezet) speciaal onderwijs niet in staat is aan de betreffende leerling voldoende op de behoeften afgestemd kwalitatief goed onderwijs te kunnen bieden. In beginseltoetst de ACTB of de school bij . het beoordelen van een toelatingsverzoek voor een gehandicapte leerling bovengenoemd criterium voldoende in acht heeft genomen. 3 1. Hierbij zijn de volgende criteria van belang: (i) wat is nodig om Sterre op De Poort te kunnen laten functioneren, (ii) welke middelen staan de school ter beschikking?, (iii) wat is mogelijk op basis van deze middelen? (iv) waarom is De Poort niet in staat - ondanks het kunnen beschikken over deze middelen - Sterre kwalitatief goed onderwijs te bieden, afgestemd op haar behoeften. 32. Alvorens inhoudelijk op de belangenafweging van de school in te gaan, kan worden geconstateerd dat in ieder geval in de schoolgids geen specifiek zorgbeleid ten aanzien van leerlingen die geïndiceerd zijn, is opgenomen. Het ontbreken van beleid voor leerlingen die geïndiceerd zijn in de schoolgids is niet in overeenstemming met de LGF. Wat betreft het schoolplan: in de schoolgids staat dat in het schoolplan "de ontwikkeling van de beoogde specifieke zorgstructuur beschreven staat". Het schoolplan heeft de ACTB- ondanks herhaalde verzoeken - niet ontvangen. De ACTB kan dit derhalve niet beoordelen. Overigens is onduidelijk of de ouders een exemplaar van het schoolplan hebben ontvangen. 33. Het ontbreken van beleid in (het schoolplan en) de schoolgids maakt dat de belangenafiveging moeilijker kenbaar is voor ouders en leerlingen en dat zij niet doorzichtig en controleerbaar is. Hoewel hieraan op zichzelf niet het oordeel van onzorgvuldige belangenafweging kan worden verbonden, noodzaakt een zodanig ontbreken van schriftelijk beleid het bevoegd gezag wel om in dit specifieke geval overtuigend aan te tonen dat het individuele belang van de leerling in evenwichtige mate tegenover het algemene belang van de school is afgewogen. Daarvoor is van belang dat als uitgangspunt wordt genomen dat er voorzieningen in de school voor leerlingen als Sterre aanwezig horen te zijn, tenzij die redelijkerwijs niet door het bevoegd gezag kunnen worden opgebracht.
34. De ACTB is van oordeel dat er geen zorgvuldige afweging heeft plaatsgevonden tussen de individuele belangen van Sterre en de algemene belangen van De Poort op grond van de navolgende overwegingen. 35. Ter voorbereiding van het besluit heeft het bevoegd gezag een onderzoek verricht. Dit onderzoek heeft zich ten onrechte uitsluitend toegespitst op de "hulpvragen" en "onrnogelijkheden" van Sterre om onderwijs te volgen op De Poort. Dit blijkt uit het besluitvorrningsschema van de locatieleider, waarin de kolommen "hulpvragen" en "onmogelijkheden" wel en "mogelijkheden" en "externe ondersteuning" niet zijn ingevuld. Uit het rapport van mevrouw Verdegaal blijkt dat zij voornamelijk als uitgangspunt heeft genomen; de mate waarin Sterre aansluit bij de toelatingscriteria van De Poort, de onmogelijkheden van Sterre voor het volgen van onderwijs op De Poort en de behoeften van de overige leerlingen. Er is niet onderzocht welke specifieke individuele behoeften Sterre heeft en welke voorzieningen zij nodig heeft om te kunnen functioneren op De Poort. 36. Het bevoegd gezag heeft het onderzoek overigens slechts gebaseerd op het oordeel van een interne deskundige, een medewerker van De Poort en een tweetal gesprekken met de ouders. Mevrouw Verdegaal en de locatieleider hebben zich gebaseerd op het dossier (met onder meer het onderwijskundig rapport van de basisschool). Het bevoegd gezag dient zijn besluit ten minste te baseren op het oordeel van een onafhankelijke deskundige over de voorzieningen die Sterre nodig heeft om op De Poort te kunnen functioneren, afgestemd op de behoeften en onmogelijkheden van Sterre. Het onderwijskundig rapport van de basisschool geeft geen oordeel over een specifieke toekomstige situatie, zoals de situatie dat Sterre op De Poort onderwijs zou gaan volgen. Een voorwaarde voor een zorgvuldig onderzoek is een observatie van de leerling (in de huidige onderwijssituatie). In dit geval is het onderzoek uitsluitend gebaseerd op het dossier van Sterre. 37. Voorts is het bevoegd gezag ten onrechte voorbij gegaan aan een inventarisatie en (in de onderbouwing van het besluit) een overzicht van de (geldelijke) middelen die De Poort zou kunnen inzetten om deze voorzieningen te verzorgen (zoals het rugzakje, ondersteuning uit het speciaal onderwijs, PGB etc.). Vervolgens heeft het verzaakt om te onderzoeken en aan te tonen welke voorzieningen verzorgd zouden kunnen worden op basis van deze middelen. 38. Het bevoegd gezag heeft de mogelijkheid van het inzetten van (LGF-) middelen voor (op Sterre afgestemde) voorzieningen ten onrechte niet als inhoudelijk afwegingsaspect meegenomen in zijn belangenafieging, die ten grondslag heeft gelegen aan het besluit om Sterre niet toe te laten. 39. In dit opzicht gelden de complicerende factoren ("omhogelijkheden") die het bevoegd gezag heeft genoemd slechts als bijkomende omstandigheden, die uitsluitend in combinatie met een solide onderzoek en onderbouwing over de mogelijke middelen van de school en de voorzieningen die zij op basis van deze middelen kan verzorgen, tot de conclusie kunnen leiden dat de school onvoldoende draagkracht heeft. Deze omstandigheden kunnen echter niet op zichzelf van doorslaggevende betekenis zijn voor a h i jzing van Sterre. 40. De ACTB is van oordeel dat het bevoegd gezag onvoldoende heeft aangetoond dat De Poort - ondanks het in ieder geval kunnen beschikken over een leerlinggebonden budget en ondersteuning vanuit het (voortgezet) speciaal onderwijs - niet in staat is kwalitatief goed onderwijs aan te bieden dat voldoende op de behoeften van Sterre is afgestemd. 41. Zodoende heeft het bevoegd gezag niet inzichtelijk gemaakt dat in alle redelijkheid van De Poort niet kan worden gevergd dat zij Sterre opvangt, gezien de behoeften van Sterre.
6. Conclusie De ACTB constateert dat het bevoegd gezag onvoldoende heeft aangetoond dat De Poort Sterre -ondanks het kunnen beschikken over extra middelen - niet kwalitatief goed onderwijs kan bieden, afgestemd op de behoeften van Sterre. Het besluit dat Sterre niet kan worden toegelaten is derhalve ongegrond. De ACTB oordeelt dat het besluit op basis van de huidige onderbouwing niet in stand kan blijven. De ACTB adviseert het bevoegd gezag het besluit te herroepen en een nieuw besluit te nemen, met inachtneming van de eerdergenoemde LGF criteria (noodzakelijke voorzieningen, beschikbare middelen, mogelijkheden, motivering). De ACTB adviseert het bevoegd gezag het (zorg) beleid ten aanzien van leerlingen die geïndiceerd zijn, waaronder voorzieningen die op grond van de LGF getroffen worden, te formuleren in het schoolplan en de schoolgids. Namens de ACTB,
