Rapportage
Advies Commissie Toelating en Begeleiding Onderwijsconsulenten 1 augustus 2003 – 1 augustus 2004
Den Haag, september 2004.
Inhoudsopgave Inhoudsopgave ........................................................................................................................... 2 Voorwoord ................................................................................................................................. 3 1. Conclusies en aanbevelingen ACTB/Onderwijsconsulenten................................................. 5 1.1 Conclusies ........................................................................................................................ 5 1.2 Aanbevelingen................................................................................................................. 9 2. Inleiding ............................................................................................................................... 11 3. Werkwijze ............................................................................................................................ 14 3.1 Werkwijze onderwijsconsulenten .................................................................................. 14 3.2 Werkwijze ACTB........................................................................................................... 15 4. Bevindingen ......................................................................................................................... 18 4.1 Werkzaamheden van de onderwijsconsulenten.............................................................. 18 4.1.1 In behandeling genomen verzoeken om begeleiding/advies aan onderwijsconsulenten ....................................................................................................... 18 4.1.2 Niet in behandeling genomen verzoeken................................................................. 19 4.1.3 Afgeronde adviezen ................................................................................................. 20 4.1.4 Oplossingen............................................................................................................. 20 4.1.5 Oplossingen niet geheel conform de wens van de ouders/verzorgers..................... 21 4.1.6 Controle op effectiviteit........................................................................................... 23 4.1.7 Reden van aanvraag om advies en begeleiding ...................................................... 23 4.1.8 Voorkeur van ouders voor schooltype..................................................................... 24 4.1.9 Schoolsituatie .......................................................................................................... 25 4.1.10 Spreiding naar cluster en provincie ...................................................................... 25 4.1.11 Stoornis of handicap.............................................................................................. 26 4.1.12 Leeftijd................................................................................................................... 29 4.2 Knelpunten ..................................................................................................................... 30 4.2.1 Wachtlijsten............................................................................................................. 30 4.2.2 Cluster 4 en diplomagericht onderwijs ................................................................... 31 4.2.3 Zeer moeilijk lerende kinderen en gedragsproblemen............................................ 32 4.2.4 Problemen bij het Regionale Expertise Centrum, de CvI en de indicatiestelling ... 33 4.2.5 Wet- en regelgeving en jurisprudentie .................................................................... 34 4.2.6 Leerlingvervoer ....................................................................................................... 35 4.2.7 Samenwerking zorg, onderwijs, particuliere initiatieven, gemeenten en provincie 36 4.2.8 Pilot Inclusief Onderwijs Almere ............................................................................ 37 4.2.9 Speciale school voor basisonderwijs en Weer Samen Naar School (WSNS).......... 37 4.2.10 Rugzakmiddelen ................................................................................................... 39 4.3 Bevindingen ACTB........................................................................................................ 39 4.3.1 De aard en omvang van de werkzaamheden........................................................... 39 4.3.2 Beschrijving van de zaken ....................................................................................... 41 Bijlage I ................................................................................................................................ 43 Taken en bevoegdheden van de ACTB................................................................................ 43 Bijlage II............................................................................................................................... 45 Taken en bevoegdheden van de onderwijsconsulenten........................................................ 45
2
Voorwoord Voor u ligt de eerste rapportage van de Advies Commissie Toelating en Begeleiding (ACTB). Deze rapportage gaat over het schooljaar 2003/'04. Op 28 november 2003 is de ACTB geïnstalleerd met als wettelijke opdracht het zorgdragen voor een goede invoering van de Regeling Leerlinggebonden Financiering (hierna: LGF). Met behulp van het 'rugzakje' voor leerlingen met een handicap worden de mogelijkheden vergroot deel te nemen aan het reguliere onderwijs. Zo wordt de integratie en emancipatie van gehandicapte leerlingen in het reguliere onderwijs bevorderd. Dit sluit aan bij andere recente nondiscriminatiewetgeving, zoals de wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte. De ACTB adviseert - in sommige gevallen verplicht - als ouders van de LGF-geïndiceerde leerling en de school het niet eens worden over de toelating op de school van keuze of de wijze van besteding van het rugzakje. De onderwijsconsulenten, een landelijk netwerk van onafhankelijke deskundigen op het gebied van onderwijs aan leerlingen met een handicap of stoornis, ondersteunen de ACTB daarbij. De onderwijsconsulenten zijn in oktober 2002 begonnen met hun werkzaamheden. Vanaf januari 2004 vormen de ACTB en de onderwijsconsulenten organisatorisch één geheel. Gezien het korte bestaan van de ACTB is haar rapportage noodzakelijkerwijs beperkt. De samenwerking van ACTB en onderwijsconsulenten blijkt een vruchtbare te zijn. De onderwijsconsulenten lossen in overleg met de ouders en de school problemen op met betrekking tot schoolplaatsing of begeleiding van geïndiceerde leerlingen. Het advies- en begeleidingstraject levert oplossingen op maat. Wanneer de begeleiding van de onderwijsconsulent niet tot het gewenste resultaat leidt, biedt het advies van de ACTB uitsluitsel. De ACTB toetst de besluiten van de scholen (inzake toelating en besteding) aan de LGF-criteria en vormt zo de top van de piramide in het advies- en begeleidingstraject. Dat is een goede zaak, omdat het belang van de leerling voorop staat. De leerling heeft baat bij plaatsing op een school waar hij of zij welkom is en waar rekening kan worden gehouden met zijn of haar bijzondere zorgvraag. Dit neemt niet weg dat reguliere scholen hun beleid (schoolplan) beter moeten gaan afstemmen op de LGF. Dat is een van de conclusies die valt op te maken uit de adviezen van de ACTB. Met inzet en enthousiasme van oude en nieuwe medewerkers is in januari 2004 het ondersteunend bureau van de ACTB aan de slag gegaan. De eerste startperikelen zijn overwonnen. De website is operationeel. De komende periode zal gericht zijn op de verdere professionalisering van het bureau, waarbij met name aan de informatievoorziening extra aandacht zal worden besteed. Uit de ervaringen tot nu toe blijkt namelijk, dat de behoefte van ouders aan informatie en voorlichting over onderwijsregelingen en betrokken instanties groot is. Wie doet wat in onderwijsland? Het ondersteunend bureau voorziet zoveel mogelijk in die behoefte door ouders te informeren en te verwijzen naar de juiste instanties. De website is hierbij een belangrijke informatiebron.
3
Landelijke gegevens over het aantal LGF-geïndiceerde leerlingen in het reguliere onderwijs zijn nog niet beschikbaar, maar worden op dit moment verzameld. Het is goed zich te realiseren dat de 261 verzoeken om advies en begeleiding, die in deze rapportage worden vermeld, complexe situaties betreffen. De vraag of de LGF effectief is, kan op basis hiervan niet worden beantwoord. Daarvoor is de LGF ook nog te jong. Bovendien wordt niet alle plaatsings- en bestedingsproblematiek onder de aandacht van de ACTB en de onderwijsconsulenten gebracht. Op basis van de 261 adviezen in deze rapportage kan worden vastgesteld, dat zich vooral bij het plaatsen van leerlingen met een cluster 4-indicatie knelpunten voordoen. De komende periode zal met behulp van onderwijsconsulenten+ op landelijk niveau geprobeerd worden de problematiek beter in kaart te brengen en - in samenwerking met betrokken organisaties op het terrein van onderwijs, zorg en huisvesting - oplossingen te realiseren. Marjolijn Nicolaï, voorzitter ACTB
September 2004.
4
1. Conclusies en aanbevelingen ACTB/Onderwijsconsulenten 1.1 Conclusies Met de invoering van de LGF hebben ouders van leerlingen met een handicap of stoornis meer keuzevrijheid voor regulier of (voortgezet) speciaal onderwijs (hierna: (V)SO). De strekking van de LGF is de bevordering van de emancipatie en integratie van leerlingen met een handicap in het reguliere (voortgezet) onderwijs. De ACTB en de onderwijsconsulenten hebben de taak toebedeeld gekregen om een onafhankelijke adviserende en begeleidende rol te spelen in die gevallen waarin reguliere scholen problemen voorzien bij de toelating van een leerling met een handicap of stoornis (en/of de inzet van de rugzakmiddelen). Daarnaast vervullen de onderwijsconsulenten ook een rol in gevallen waarin sprake is van langdurige thuiszittersproblematiek1. In dit rapport wordt inzicht gegeven in de wijze waarop de onderwijsconsulenten en de ACTB bijdragen aan de verwezenlijking van de doelstellingen van de LGF. Hierbij is met name gekeken naar de volgende aspecten: x Hoeveel plaatsings- en bestedingsgevallen zijn problematisch en komen terecht bij de onderwijsconsulenten en de ACTB? x Hoeveel gevallen lossen de onderwijsconsulenten en de ACTB op? x Welke oplossingen worden geboden? x Zijn deze oplossingen conform de wens van de ouders? x Hoe vergaat het de geplaatste leerlingen? x Welke leerlingen ondervinden de meeste plaatsingsproblemen? x Welke knelpunten ervaren de ACTB en de onderwijsconsulenten bij hun werkzaamheden? Het aantal leerlingen dat per 1 juli 2004 met een indicatie voor leerlinggebonden financiering in het reguliere basis- en voortgezet onderwijs werd opgevangen bedroeg 7.086. In het schooljaar 2003/'04 zijn in ieder geval 261 plaatsings- en bestedingsproblemen door de onderwijsconsulenten in behandeling genomen. Hiervan zijn op 1 augustus 2004 nog 65 verzoeken in behandeling; vijf casussen zijn doorverwezen naar de ACTB. Dit betekent dat op 1 augustus 2004 196 plaatsings- en bestedingsproblemen zijn opgelost. De ACTB heeft in het schooljaar 2003/'04 (vanaf 1 januari 2004) acht verzoeken om advies in behandeling genomen. Hiervan zijn er vijf doorverwezen door de onderwijsconsulenten. De ACTB heeft tot op heden in twee van de acht gevallen advies uitgebracht. De meeste verzoeken aan de onderwijsconsulenten worden gedaan door ouders of verzorgers die geen school kunnen vinden die hun kind kan of wil inschrijven2. De onderwijsconsulenten hebben ook een aantal verzoeken inzake de besteding van de leerlinggebonden financiering in behandeling genomen. De meeste verzoeken aan de ACTB betreffen zogenaamde verplichte 1
Zie 12 juni 2003, Kamerstukken II, 2002/2003, 28600 VIII, nr. 133 en 16 september 2003, Kamerstukken II, 2003/2004, 24578, nr. 55). De ACTB adviseert uiteraard ook in het geval van een thuiszitter, mits de betreffende leerling geïndiceerd is. 2 Dit betroffen overigens ook gevallen waarin leerlingen door een school voor speciaal onderwijs werden afgewezen (zie tabel 2).
5
verzoeken; verzoeken door het bevoegd gezag van de school, naar aanleiding van het bezwaarschrift van de ouders tegen het besluit van het bevoegd gezag om de leerling niet te plaatsen. Het betreft in alle gevallen een afwijzingsbesluit van het bevoegd gezag van een reguliere school. De ACTB heeft (nog) geen verzoeken inzake de besteding van de leerlinggebonden financiering in behandeling genomen. De leerlingen waar het om gaat bij verzoeken aan de ACTB en de onderwijsconsulenten bezoeken op het moment dat het verzoek wordt gedaan meestal geen school (de zogenaamde thuiszitters) of dreigen op korte termijn thuis te komen zitten. De organisatie ACTB/Onderwijsconsulenten streeft vooreerst naar het zo spoedig mogelijk oplossen van plaatsings- en bestedingsproblemen door middel van overleg tussen de betrokken partijen. In eerste instantie (ook in het geval van een verplicht adviesverzoek aan de ACTB), wordt een onderwijsconsulent ingeschakeld die met partijen om de tafel gaat zitten. Bij de acht verzoeken (betreffende zes leerlingen) om advies die de ACTB in behandeling heeft genomen zijn onderwijsconsulenten betrokken geweest, hetzij voorafgaand aan de adviesprocedure bij de ACTB (in vijf zaken), hetzij tijdens de adviesprocedure (in drie zaken). Bij de ACTB komen dus díe zaken in behandeling, waarin partijen zelfs na intensieve begeleiding door een onderwijsconsulent niet tot een oplossing zijn gekomen3. Het onderbrengen van de onderwijsconsulenten bij de ACTB werkt goed. De ACTB maakt veelvuldig gebruik van de werkzaamheden van de onderwijsconsulenten. Op hun beurt maken de onderwijsconsulenten gebruik van de specifieke (juridische) expertise van de ACTB en van de mogelijkheid om partijen (terug) te verwijzen naar de ACTB als hun begeleiding en advisering niet heeft geleid tot een oplossing. Van deze mogelijkheid hebben de onderwijsconsulenten in een vijftal gevallen gebruik gemaakt. In deze gevallen gaven de ouders de voorkeur aan regulier onderwijs en bleek dit -ondanks de ondersteuning van de onderwijsconsulent - niet mogelijk. Oplossingen voor plaatsingsproblematieken zijn gevonden in de vorm van: het vinden van een reguliere school die de leerling wil en kan plaatsen; het alsnog regelen van de ambulante begeleiding die als voorwaarde gold voor plaatsing in het reguliere onderwijs; een tijdelijke oplossing ter overbrugging van bijvoorbeeld een plaatsingswachtlijst of voor de overgang naar (V)SO na de zomervakantie waar al een plek is gerealiseerd; een plek in de (particuliere) dagopvang, in een spijbelproject of in een leerwerktraject; een individueel leertraject binnen het (V)SO; plaatsingen binnen het (V)SO bij o.a. wachtplaatsproblematiek op de gewenste (V)SO school of ernstige gedragsproblemen van de leerling, en plaatsingen binnen het reguliere onderwijs bij wachtlijstproblematiek in het (V)SO. Ruim 25 procent van de ouders van wie een verzoek om advisering en begeleiding van een onderwijsconsulent in behandeling is genomen, geeft aan voor hun kind de voorkeur te geven aan een school voor regulier onderwijs.
3
Voorafgaand aan begeleiding door de onderwijsconsulent is vaak het REC of samenwerkingsverband Weer Samen Naar School al betrokken geweest bij de plaatsingsproblematiek van de betreffende leerling.
6
Om uiteenlopende redenen lukt het de onderwijsconsulent niet in alle gevallen om de leerling in het reguliere onderwijs geplaatst te krijgen, bijvoorbeeld omdat de reguliere scholen zich nog onvoldoende voorbereid achten of in handelingsverlegenheid verkeren als de problematiek van de betreffende leerling zeer complex is. In een aantal van deze gevallen hebben de ouders de ACTB om advies verzocht. Voor het overige waren ouders uiteindelijk tevreden met de gevonden oplossing, ook als deze niet gevonden werd in het reguliere onderwijs. Ruim 35 procent van de ouders van wie een verzoek om advisering en begeleiding van een onderwijsconsulent in behandeling is genomen, geeft aan voor hun kind de voorkeur te geven aan een school voor (V)SO. Deze ouders worden geconfronteerd met een wachtlijst op de school voor (V)SO of met het feit dat de school voor (V)SO niet het niveau van onderwijs biedt waar hun kind behoefte aan of de cognitieve capaciteiten voor heeft. Daarnaast zijn er leerlingen bij wie de problematiek zo complex is, dat ook de (V)SO-scholen deze leerlingen niet willen plaatsen, bijvoorbeeld omdat een leerling een gevaar voor zichzelf of de medeleerlingen is. Een deel van de ouders (ruim 15 procent) heeft geen voorkeur voor speciaal of regulier onderwijs. Zij willen vooral dat er voor hun kind een school gevonden wordt. Ook bij deze kinderen is de problematiek vaak zo complex dat zelfs scholen voor speciaal onderwijs ze niet wilden plaatsen4. Uit controle op de effectiviteit van de plaatsing door het bureau ACTB/Onderwijsconsulenten en de onderwijsconsulenten zelf blijkt dat het (6 maanden na de plaatsing) in de meeste gevallen goed gaat met de leerling en dat het contact tussen betrokken partijen goed verloopt, in de zin dat problemen vroegtijdig worden onderkend en kunnen worden opgelost. Verreweg de meeste in behandeling genomen verzoeken om advies en begeleiding door een onderwijsconsulent hebben betrekking op een cluster 4-geïndiceerde leerling van het mannelijk geslacht5. Het gaat dan, in het individuele geval, om zeer complexe problematiek bij de leerling of om handelingsverlegenheid op de school voor regulier onderwijs, vooral met betrekking tot leerlingen met een leer- en/of gedragsstoornis. Deze verzoeken hebben vaak ook een structurele oorzaak, zoals wachtlijsten of het gebrek aan diplomagericht onderwijs binnen de cluster-4 scholen. De onderwijsconsulenten nemen ook veel verzoeken om advies en begeleiding met betrekking tot de cluster 3-leerlingen in behandeling. Het achterliggende structurele knelpunt bij deze verzoeken is dat de cluster 3-scholen (voor zeer moeilijk lerende kinderen) zich niet toegerust achten om een onderwijsaanbod te bieden dat voldoende is afgestemd op de behoeften van leerlingen die naast hun verstandelijke handicap ook een ernstige gedragsstoornis hebben.
4 5
Zie tabel 2, paragraaf 4.1.8. Bij 21 procent van de zaken is niet statistisch geregistreerd wat de voorkeur van de ouders is. Problemen rond schoolplaatsingen doen zich ruim vier keer zo vaak voor bij jongens als bij meisjes.
7
Voor de leerlingen met een verstandelijke handicap die op de basisschool hebben gezeten, blijkt een vervolgtraject in het reguliere voortgezet onderwijs moeilijk realiseerbaar te zijn. De keuzeverbreding die de LGF beoogt, lijkt in het voortgezet onderwijs moeilijk te realiseren voor de ouders van deze kinderen. Een ander structureel knelpunt waar de onderwijsconsulenten mee geconfronteerd worden is het ontbreken van een centrale regie tussen de vele instanties die betrokken zijn bij schoolplaatsing en/of de zorg van kinderen met een zorgbehoefte. Hierdoor dient de plaatsingsproblematiek (en de daarmee samenhangende problematiek inzake zorgvoorzieningen) bij verschillende (overheids)instanties en door middel van verschillende procedures, te worden aangekaart. Dit kan de werkzaamheden van de onderwijsconsulent aanzienlijk vertragen. De ACTB/Onderwijsconsulenten proberen deze structurele knelpunten in kaart te brengen en mee te denken over mogelijke (tijdelijke) oplossingen (zie paragraaf 1.2; Aanbevelingen). Het is te voorbarig om op basis van de acht zaken die de ACTB in behandeling heeft (gehad) (voorzichtige) trends te signaleren met betrekking tot de aard en de omvang van de werkzaamheden van de ACTB. Op basis van de twee adviezen van de ACTB kan wel het volgende worden geconcludeerd: x In de twee zaken waarin de ACTB heeft geadviseerd, heeft de betreffende school in de schoolgidsen/schoolplannen (nog) geen beschrijving van het (zorg)beleid opgenomen voor kinderen voor wie een leerlinggebonden budget beschikbaar is. Deze gang van zaken is niet in overeenstemming met de LGF-wetgeving. Het maakt dat de belangenafweging van het bevoegd gezag moeilijker kenbaar is voor ouders en leerlingen en dat zij niet doorzichtig en controleerbaar is (voor de ACTB en de rechter). x Een complicerende factor hierbij is dat de wetgever geen sancties heeft gesteld op het niet voldoen aan de verplichting tot beschrijving van het (zorg)beleid. De ACTB en de onderwijsconsulenten beschikken derhalve (nog) niet over middelen om scholen ertoe aan te zetten om op dit punt (zo spoedig mogelijk) in overeenstemming met de LGF te handelen. x De (civielrechtelijke) jurisprudentie past in toelatingszaken een marginale toetsing toe. De ACTB toetst diepgaander en komt in haar twee adviezen tot (fundamenteel) andere oordelen dan de burgerlijke rechter. De scholen kunnen bij hun toelatingsbeleid thans steunen op de civielrechtelijke jurisprudentie. De adviseringspraktijk van de ACTB bestaat nog niet lang genoeg om voldoende gewicht in de schaal te kunnen leggen.
8
1.2 Aanbevelingen In een aantal gevallen ligt aan het individuele plaatsings- en bestedingsprobleem een structureel probleem ten grondslag. Op basis van de ervaringen van de onderwijsconsulenten blijken de meest urgente en meest dringende structurele problemen (knelpunten) te zijn: de wachtlijstproblematiek, het gebrek aan diplomagericht onderwijs voor leerlingen met een cluster 4-indicatie en het gebrek aan opvang binnen het (reguliere) onderwijs van zeer moeilijk lerende kinderen met gedragsproblemen. De ACTB/Onderwijsconsulenten kan, vanuit haar onafhankelijke advies- en begeleidingsrol bij problemen met betrekking tot schoolplaatsing of begeleiding van (geïndiceerde) leerlingen, een bijdrage leveren aan het oplossen van deze knelpunten en de thuiszittersproblematiek. Deze bijdrage bestaat uit het instellen van de zogenaamde onderwijsconsulenten+, die complexe overlegsituaties met betrekking tot deze knelpunten tussen betrokken partijen (gemeenten, scholen en REC’s) coördineren. Het gaat hierbij om onderwijsconsulenten die reeds aangesloten zijn bij het netwerk van de onderwijsconsulenten en die voor deze werkzaamheden extra tijd beschikbaar maken (en die – indien nodig - hiervoor extra getraind worden). Hierbij benutten de onderwijsconsulenten optimaal hun onafhankelijke positie, vergaande expertise en kundigheid en landelijke dekking. Indien nodig worden nieuwe onderwijsconsulenten geworven. De onderwijsconsulenten+ ondersteunen de processen gericht op het oplossen van de knelpunten: zij doen onderzoek naar de omvang en spreiding van bepaalde knelpunten en de achterliggende factoren van de knelpunten; zij coördineren het overleg tussen de partijen die bij het knelpunt betrokken zijn; zij doen een voorstel voor de oplossing van het knelpunt (aan de hand van een stappenplan) en bespreken dit met de betrokken partijen; en zij ondersteunen de uitvoering en evaluatie van de oplossing door partijen. Uitgangspunt is dat de (overleg)partijen zelf het initiatief nemen. Het is uitdrukkelijk niet de bedoeling dat de onderwijsconsulent+ de taken van partijen gaat verrichten. Het gaat om (tijdelijke) ondersteuning door de onderwijsconsulent+. De oplossingen die partijen met ondersteuning van de onderwijsconsulenten+ ontwikkelen, worden gepubliceerd en op landelijk niveau verspreid. Deze oplossingen kunnen met ondersteuning van onderwijsconsulenten+ op landelijk niveau worden toegepast.
9
De onderwijsconsulenten+ krijgen een vergoeding voor hun werkzaamheden en voor het versterken van de eigen expertise (bijvoorbeeld op het gebied van onderhandelen, zorg, huisvesting, agogie, etc.). Tevens krijgen zij een vergoeding voor het inwinnen van expertise en het inschakelen van deskundigen. Deze deskundigen houden zich bijvoorbeeld bezig met het opstellen van een onderzoeksmodel aan de hand waarvan de onderwijsconsulenten+ de knelpunten in kaart brengen, het uitwerken van een stappenplan voor het oplossen van knelpunten en het opstellen van een publicatie gericht op landelijke verspreiding van de verworven kennis. Naast de ontwikkeling van onderwijsconsulenten+, wil de ACTB/Onderwijsconsulenten zich richten op het verstevigen van activiteiten rond publiciteit, zodat ouders en scholen de onderwijsconsulenten beter weten te vinden bij plaatsingsproblematiek.
10
2. Inleiding Van oudsher is het onderwijs aan gehandicapte kinderen georganiseerd in aparte speciale scholen. Steeds meer ouders wensen echter dat hun gehandicapte kind naar een reguliere school voor basisonderwijs of voortgezet onderwijs kan gaan. Per 1 augustus 2003 is de Regeling Leerlinggebonden Financiering (hierna: LGF) in werking getreden. De doelstelling van de wet is de bevordering van de emancipatie en integratie van leerlingen met een handicap in het reguliere (voortgezet) onderwijs. Met de invoering van een leerlinggebonden financiering (het zogenaamde rugzakje) en de overige maatregelen in de LGF (zoals landelijke indicatie criteria, REC-vorming, etc.) hebben ouders meer mogelijkheden gekregen om voor hun geïndiceerde kind díe school te kiezen, die zij het meest geschikt vinden. Als ouders/verzorgers kiezen voor een reguliere school, dan krijgt de school die het kind inschrijft uit het rugzakje extra onderwijsondersteuning en extra onderwijsmiddelen voor het kind. Ouders dienen te worden betrokken bij het handelingsplan, waarin onder meer de besteding van het rugzakje geregeld wordt. Om de keuzevrijheid daadwerkelijk gestalte te geven zijn in de LGF prikkels opgenomen voor reguliere scholen om zich maximaal in te spannen alvorens zij besluiten een gehandicapte leerling af te wijzen. Ten eerste is de reguliere school in het schoolplan en de schoolgids verplicht een beleid te ontwikkelen met betrekking tot voorzieningen die getroffen worden voor gehandicapte leerlingen op de betreffende onderwijsinstelling. Ten tweede dient de reguliere school in het afwijzingbesluit aan te tonen dat zij – met inachtneming van het rugzakje - niet in staat is kwalitatief onderwijs te bieden dat voldoende is afgestemd op de geïndiceerde leerling. De instelling van de Advies Commissie Toelating en Begeleiding (hierna: ACTB) vormt een derde prikkel. De ACTB is bij amendement ingesteld, vanuit de gedachte dat de ACTB, en de daarbij ondergebrachte onderwijsconsulenten, een onafhankelijke rol kunnen spelen als ouders en (reguliere) scholen niet tot overeenstemming kunnen komen over de toelating van een gehandicapte leerling (en/of de inzet van de rugzakmiddelen)6. Op 1 januari 2004 is de ACTB met haar werkzaamheden gestart. Het netwerk van de onderwijsconsulenten – werkzaam sinds oktober 2002 – is sinds 1 januari 2004 ondergebracht bij de ACTB. In de afgelopen acht maanden is een organisatie ontstaan waarin de ACTB en de onderwijsconsulenten vruchtbaar samenwerken en elkaar aanvullen in werkzaamheden en expertise.
6
Overigens adviseren en begeleiden de ACTB en de onderwijsconsulenten ook bij toelatings- en bestedingsproblematiek in het (voortgezet) speciaal onderwijs, maar de nadruk ligt – in het verlengde van de strekking van de LGF-wetgeving – op toelating- en bestedingsproblematiek in het reguliere onderwijs.
11
De organisatie ACTB/Onderwijsconsulenten streeft vooreerst naar het zo spoedig mogelijk oplossen van plaatsings- en bestedingsproblemen door middel van overleg tussen de betrokken partijen. In eerste instantie (ook in het geval van een verplicht adviesverzoek aan de ACTB) wordt een onderwijsconsulent ingeschakeld die met partijen om de tafel gaat zitten. De voorziening is laagdrempelig; partijen kunnen betrekkelijk eenvoudig een beroep doen op een onderwijsconsulent. De onderwijsconsulent kan zich op informele en onafhankelijke wijze in het onderwijsveld bewegen en heeft een vergaande expertise en een uitgebreid (contacten)netwerk, dat hem/haar in staat stelt slagvaardige en creatieve oplossingen aan te dragen. Hierbij behoort het doen plaatsen van de leerling op een andere school tot de mogelijkheden. Als het partijen met ondersteuning van de onderwijsconsulent niet lukt tot een oplossing te komen, dan kan de onderwijsconsulent partijen (terug)verwijzen naar de ACTB. De ACTB heeft formele bevoegdheden in de adviesprocedure om de overwegingen van de scholen aan de LGF-criteria te toetsen. Dit advies is weliswaar niet bindend, maar houdt wel een weloverwogen, met processuele waarborgen omkleed en onafhankelijk oordeel van deskundigen in. Door de adviespraktijk van de ACTB ontstaat gaandeweg jurisprudentie over de uitleg van de LGF-criteria, die de onderwijsconsulenten vervolgens weer toepassen bij hun werkzaamheden. De ACTB schakelt de onderwijsconsulenten niet alleen in voor begeleiding van partijen bij het overleg, maar maakt ook regelmatig gebruik van andere diensten van de onderwijsconsulenten. Het verzamelen van stukken bij partijen voor de ACTB adviesprocedure is daarvan een voorbeeld. De ACTB heeft een rapportageverplichting. Samen met de onderwijsconsulenten biedt zij daarmee inzicht in de ervaringen van scholen met de toelating van gehandicapte leerlingen, in de aantallen verzoeken die thuiszitters betreffen en in mogelijke nood- en tussenoplossingen als blijkt dat een kind niet geplaatst kan worden. Deze eerste rapportage van de ACTB en de onderwijsconsulenten ziet terug op het schooljaar 2003/'04 (de periode van 1 augustus 2003 tot 1 augustus 2004). De ACTB heeft zich in deze rapportage gebaseerd op haar (eigen) bevindingen en de door de onderwijsconsulenten aan de ACTB gerapporteerde inhoudelijke aspecten van de begeleiding/advisering. Hoofdstuk 1 bevat de conclusies van de ACTB en de aanbevelingen die de ACTB doet op basis van de bovengenoemde bevindingen. Hierbij wordt gewezen op de mogelijkheden van (toekomstig) gericht overleg met betrokken partijen, om te komen tot structurele oplossingen voor de gesignaleerde knelpunten. Hoofdstuk 3 biedt een beschrijving van de werkwijze van de onderwijsconsulenten en de ACTB. Hoofdstuk 4, paragraaf 4.1 geeft een overzicht van de werkzaamheden en de inhoudelijke aspecten van de begeleiding/advisering door de onderwijsconsulenten, uitgedrukt en weergegeven in grafieken, tabellen en beschrijvingen.
12
Hierbij is met name gekeken naar de volgende aspecten: x Hoeveel plaatsings- en bestedingsgevallen zijn problematisch en komen terecht bij de onderwijsconsulenten en de ACTB? x Hoeveel gevallen lossen de onderwijsconsulenten en de ACTB op? x Welke oplossingen worden geboden? x Zijn deze oplossingen conform de wens van de ouders? x Hoe vergaat het de geplaatste leerlingen? x Welke leerlingen ondervinden de meeste plaatsingsproblemen? Hoofdstuk 4, paragraaf 4.2 geeft een overzicht van de concrete knelpunten die zich in de praktijk bij de plaatsing van gehandicapte kinderen in het (reguliere) onderwijs voordoen. Hoofdstuk 4, paragraaf 4.3 geeft een overzicht van de werkzaamheden van de ACTB en biedt geanonimiseerde beschrijvingen van de zaken die de ACTB in behandeling heeft en van de adviezen van de ACTB.
ACTB/Onderwijsconsulenten September 2004
13
3. Werkwijze 3.1 Werkwijze onderwijsconsulenten De onderwijsconsulenten zijn ingesteld in oktober 2002 door de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) op verzoek van de Tweede Kamer. De onderwijsconsulenten proberen in overleg met ouders en de school/scholen problemen op te lossen met betrekking tot schoolplaatsing of begeleiding van leerlingen met een handicap of stoornis en/of leerlingen die langdurig thuiszitten. Per 1 januari 2004 zijn de onderwijsconsulenten ondergebracht bij de Advies Commissie Toelating en Begeleiding (ACTB). Zij werken volgens een door de ACTB opgesteld Protocol Onderwijsconsulenten7. Verspreid over het land zijn 22 onderwijsconsulenten werkzaam die voor de logistieke en administratieve ondersteuning gebruik maken van het bureau ACTB/Onderwijsconsulenten in Den Haag. Wie advies en begeleiding wenst van een onderwijsconsulent, neemt contact op met het bureau ACTB/Onderwijsconsulenten. Als het verzoek om advies en begeleiding in behandeling kan worden genomen, volgt een telefonisch intakegesprek, waarna het verzoek naar een onderwijsconsulent in de betreffende regio gaat. Om een goed beeld te krijgen van de schoolproblematiek van de leerling, bezoekt de consulent de ouders of verzorgers van de leerling thuis. Hierna vinden verschillende gesprekken plaats met andere betrokken hulpverleners, de leerplichtambtenaar, een of meerdere scholen en hun besturen. De onderwijsconsulent analyseert de situatie, bekijkt welke mogelijkheden of oplossingen er zijn en probeert in overleg met de betrokken instellingen en hulpverleners een schoolplaatsing te realiseren. Ten slotte adviseert de onderwijsconsulent over de wijze waarop het plaatsingsprobleem kan worden opgelost. Uitgangspunt hierbij is (het belang van) het kind. Het bureau ACTB/Onderwijsconsulenten houdt gedurende het advies- en begeleidingstraject zonodig contact met de onderwijsconsulent. Belangrijke gegevens worden door het bureau bijgehouden in een databestand en statistisch verwerkt. Daar het vaak gaat om complexe situaties blijft de onderwijsconsulent, meestal via het bureau ACTB/Onderwijsconsulenten, na afronding van het advies- en begeleidingstraject de situatie op de achtergrond nog een periode volgen. Op deze wijze kan snel ingegrepen worden als de gemaakte afspraken of de gerealiseerde schoolplaatsing onverhoopt tot problemen leiden.
7
Een beschrijving van de bevoegdheden en taken van de onderwijsconsulenten is neergelegd in bijlage II bij dit rapport.
14
Om tot een haalbare en effectieve oplossing te komen, is het vaak noodzakelijk diverse partijen bij elkaar te brengen en tot afstemming te komen. Op het gebied van moeilijk plaatsbare kinderen is een scala aan instellingen en hulpverleners werkzaam: zorgconsulenten van MEE (voorheen SPD), consulenten van het Centrum voor Consultatie en Expertise, de Geestelijke Gezondheids Zorg, de jeugdzorg, de leerplichtambtenaar, de Raad voor de Kinderbescherming, plaatselijke of regionale instellingen, enzovoorts. Vanuit het bureau ACTB/Onderwijsconsulenten wordt geprobeerd een goed netwerk van zorg- en hulpverleners, scholen en instellingen op te bouwen en waar mogelijk samenwerking te bewerkstelligen. Door goede samenwerking kan beter gebruik gemaakt worden van elkaars expertise, niet alleen op het individuele niveau van de leerling, maar ook op leerlingoverstijgend gebied. Daar de onderwijsconsulenten regionaal werken, organiseert het bureau ACTB/Onderwijsconsulenten regelmatig scholingsbijeenkomsten om samenhang in de werkwijze en de uitwisseling van ervaringen en deskundigheid te bevorderen. Regionaal zijn onderwijsconsulenten ook betrokken bij het zoeken naar oplossingen voor structurele, casusoverstijgende problemen, zoals het ontbreken van diplomagericht onderwijs binnen cluster 4 of de wachtlijstproblematiek. Binnen de mogelijkheden die zij hebben proberen consulenten mee te denken en te zoeken naar structurele oplossingen. Hierop wordt verder ingegaan in de hoofdstukken 4.2 en 1.2 van dit rapport. 3.2 Werkwijze ACTB De Advies Commissie Toelating en Begeleiding is een onafhankelijke adviescommissie. Zij heeft als taak een goede invoering van de LGF te bevorderen. Op 28 november 2003 is de ACTB geïnstalleerd door de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW), voor leerlingen met een handicap of stoornis die geïndiceerd zijn voor speciaal onderwijs of voor onderwijs aan een reguliere school met leerlinggebonden financiering8. De ACTB heeft haar eigen werkwijze vastgesteld in een reglement. De ACTB adviseert met betrekking tot verzoeken als bedoeld in artikel XII, tweede en derde lid van de LGF. Dit betreffen verplichte en vrijwillige verzoeken om advies over de toelating of de besteding van het leerlinggebonden budget van geïndiceerde leerlingen. Ouders/verzorgers, maar ook het bevoegde gezag van scholen, kunnen een verzoek om advies indienen bij de ACTB als het bevoegd gezag van de school de (geïndiceerde) leerling niet wil toelaten, of als ouders/verzorgers en het bevoegd gezag van de school niet tot overeenstemming komen over de inzet van de rugzakmiddelen of het handelingsplan. De Regionale Expertise Centra (REC’s) kunnen de ACTB inschakelen bij conflicten over de ambulante begeleiding aan de school of de leerling. Het bevoegd gezag van een school is verplicht advies te vragen aan de ACTB als ouders/verzorgers bezwaar hebben gemaakt tegen het voornemen van het bevoegd gezag om de betreffende leerling niet toe te laten tot haar onderwijsinstelling.
8
Een beschrijving van de taken en werkzaamheden van de ACTB is neergelegd in bijlage I bij dit rapport.
15
Ouders/verzorgers die contact opnemen met de ACTB hebben vaak verschillende klachten en vragen met betrekking tot het onderwijs van hun kind. In de adviesprocedure beoordeelt de ACTB allereerst of het verzoek om advies ontvankelijk is. Als dat het geval is, nodigt de ACTB de partijen uit hun standpunten verder toe te lichten. De ACTB vraagt de benodigde stukken op (indicatie, achterliggende rapporten, schoolplan, schoolgids, etc.) en/of schakelt een onderwijsconsulent in om haar te ondersteunen bij haar advieswerkzaamheden. In eerste instantie wordt een onderwijsconsulent ingeschakeld die probeert in overleg met de betrokken partijen (en derden) een schoolplaatsing te realiseren. Als dit leidt tot een bevredigende oplossing voor de partijen, dan rapporteert de onderwijsconsulent deze conclusie en de oplossing aan de ACTB. Het ligt voor de hand dat het belang van partijen bij een advies van de ACTB door de oplossing vervalt. De ACTB bevestigt dit schriftelijk aan partijen en gaat niet meer over tot advisering. Indien de begeleiding door de onderwijsconsulent niet leidt tot een bevredigende oplossing voor partijen, dan gaat de ACTB alsnog over tot advisering. Immers, er is verplicht advies gevraagd aan de ACTB en het belang van de partijen bij het advies van de ACTB blijft in stand. De onderwijsconsulent rapporteert zijn/haar bevindingen aan de ACTB. De ACTB stuurt de rapportage van de onderwijsconsulent naar partijen en verzoekt partijen een reactie in te dienen binnen een redelijke termijn. De ACTB betrekt de rapportage en reacties vervolgens in haar advies. De onderwijsconsulent wordt ook op andere manieren in de adviesprocedure van de ACTB betrokken. Het gaat dan bijvoorbeeld om het inschakelen van de onderwijsconsulent voor het opvragen van een specifiek document of het controleren van de onderbouwing van de school. Het is nu niet de bedoeling dat de onderwijsconsulent partijen begeleidt in het zoeken naar een oplossing. De onderwijsconsulent rapporteert zijn/haar bevindingen aan de ACTB. De ACTB stuurt de rapportage van de onderwijsconsulent naar partijen en verzoekt partijen een reactie in te dienen binnen een redelijke termijn. De ACTB betrekt de rapportage en reacties vervolgens in haar advies Als de ACTB meent over onvoldoende informatie te beschikken om zorgvuldig te kunnen adviseren, dan kan zij partijen verzoeken nadere informatie in te dienen of zelfs besluiten een hoorzitting te houden. In het verslagjaar is dit niet gebeurd.
16
De ACTB zal voor een advies inzake een afwijzingsbesluit onder meer onderzoeken: 1. Wat is nodig om de betreffende leerling op de school te kunnen laten functioneren (afgestemd op zijn/haar behoeften)? 2. Welke middelen staan de school ter beschikking (rugzakje, PGB)? 3. Wat is mogelijk op basis van deze middelen? 4. Waarom is de school niet in staat – ondanks het kunnen beschikken over deze middelen – de betreffende leerling kwalitatief goed onderwijs te bieden, afgestemd op zijn/haar behoeften? 5. Voert de school een voldoende consistent, duidelijk en herkenbaar toelatingsbeleid (dat wil zeggen: toegankelijk, bijvoorbeeld in de schoolgids)? De ACTB zal voor een advies inzake een conflict over de besteding van het leerlinggebonden budget (rugzakje) onder meer (gebaseerd op de LGF) onderzoeken: 1. Zijn de voor de leerling noodzakelijke maatregelen getroffen (zoals technische aanpassingen, onderwijskundige maatregelen, organisatie of bijdrage van ambulante begeleiding) en zijn deze opgenomen in het handelingsplan? 2. Is voldoende kenbaar hoe het rugzakje besteed gaat worden en zijn de ouders/verzorgers van de leerling voldoende bij het opstellen van het handelingsplan betrokken?
17
4. Bevindingen 4.1 Werkzaamheden van de onderwijsconsulenten Deze paragraaf geeft een overzicht van de werkzaamheden en de inhoudelijke aspecten van de begeleiding/advisering door de onderwijsconsulenten, uitgedrukt en weergegeven in grafieken, tabellen en beschrijvingen. De gegevens van een aantal inhoudelijke aspecten zijn op verzoek van de ACTB geselecteerd en daarom pas bijgehouden vanaf 1 januari 2004. Van sommige aspecten ontbreken derhalve de gegevens van vóór die datum. Hier is dan de beschrijving 'niet geregistreerd' opgenomen. 4.1.1 In behandeling genomen verzoeken om begeleiding/advies aan onderwijsconsulenten Van 1 januari 2003 tot 1 augustus 2004 zijn 368 verzoeken (casussen) in behandeling genomen door het bureau ACTB/Onderwijsconsulenten. In de periode die deze rapportage beslaat - het schooljaar 1 augustus 2003 tot 1 augustus 2004 - zijn 261 verzoeken in behandeling genomen. Van deze 261 casussen zijn op 1 augustus 2004, 196 casussen afgerond (zie paragraaf 4.1.3). Er zijn op die datum nog 65 casussen in behandeling. In 9 van de 261 in behandeling genomen casussen betrof het een heropening van een eerdere casus. Een casus wordt heropend als deze is afgehandeld naar tevredenheid, maar er binnen hetzelfde schooljaar nieuwe problemen ontstaan. Oorzaken hiervan kunnen zijn: x De school kan de problematiek toch niet meer aan. x De leerling is opgenomen in de crisisopvang, zodat er een nieuwe onderwijssituatie ontstaat. x Na veel gelobby is een oplossing gevonden die op het laatste moment toch niet doorgaat omdat een van de partners afhaakt. x De leerling gaat over van basisonderwijs of speciaal onderwijs naar voortgezet of voortgezet speciaal onderwijs en er moet opnieuw een zorgvuldig uitgewerkt zorg- en onderwijsarrangement op een nieuwe school tot stand gebracht worden. x De ouders en de leerling verhuizen, en de zorgvuldig gevonden constructie van zorg en onderwijs moet opnieuw gezocht en gevonden worden in een nieuwe regio en op een nieuwe school. Twaalf casussen zijn afgebroken. Redenen daarvoor kunnen zijn: x De ouders/verzorgers trekken de casus in omdat er alsnog een oplossing gevonden is. x De ouders/verzorgers wensen geen advisering (meer). x De leerling is overleden of naar het buitenland vertrokken.
18
Het aantal van 261 in behandeling genomen verzoeken in het afgelopen schooljaar, lijkt in vergelijking met de totale schoolpopulatie in het schooljaar 2003/'04 gering. Hierbij dient in acht te worden genomen dat, zoals al eerder gesteld, niet alle plaatsingsproblemen of thuiszitproblemen onder de aandacht van de ACTB of onderwijsconsulenten worden gebracht. Op de teldatum 1 oktober 2003 bezochten 33.712 leerlingen het speciaal onderwijs (SOWEC) en 1.599.049 het basisonderwijs (inclusief de speciale school voor basisonderwijs). Het speciaal voortgezet onderwijs (VSO-WEC) werd op die teldatum bezocht door 19.565 leerlingen. Door OCW werden in het voortgezet onderwijs (praktijkonderwijs, leerwegondersteunend onderwijs, vmbo, havo en vwo) in totaal 924.776 leerlingen bekostigd (bron: Referentieraming 2004, ministerie OCW). Het aantal leerlingen dat met een indicatie voor LGF het basisonderwijs (inclusief de speciale scholen voor basisonderwijs) bezoekt, bedroeg in juli 2004: 6.084. Het aantal geïndiceerde leerlingen in het voortgezet onderwijs bedroeg op die datum: 1.002 (bron: ministerie OCW). 4.1.2 Niet in behandeling genomen verzoeken Er komen bij het bureau ACTB/Onderwijsconsulenten per dag gemiddeld 10 verzoeken om advies en begeleiding door een onderwijsconsulent binnen, die niet in behandeling worden genomen9. Het gaat bij niet-ontvankelijke verzoeken om bijvoorbeeld: x Een conflict tussen ouders en school dat niets te maken heeft met de leerling. x Ouders die het niet eens zijn met het beleid van de school, bijvoorbeeld met de didactische aanpak of met de rekenmethode die gehanteerd wordt. x Ouders die bij verhuizing 'vergeten' zijn hun kind op een nieuwe school aan te melden, zodat het kind na de verhuizing niet meteen naar school kan. x Ouders die verwachten dat het vinden van een school voor hun - nu nog driejarig - kind wel lastig zal gaan worden, maar zelf nog geen actie richting een school hebben ondernomen. x Ouders die geen keuze kunnen maken uit het aanbod van basisscholen in de buurt. x Ouders van een kind dat door ziekte veel verzuimt en daardoor achterstand oploopt. x Ouders die graag het rugzakje willen inzetten in het buitenland of in een particuliere school. x Ouders die huiswerkbegeleiding zoeken voor hun kind. x Opa's, oma's, buren en ooms of tantes die advisering vragen voor kleinkind, buurkind, enzovoorts.
9
Zie voor een overzicht van de taken en bevoegdheden van de onderwijsconsulenten bijlage II van dit rapport.
19
Daarnaast bellen gemiddeld 5 personen per dag die niet weten waar ze terecht kunnen met vragen over hun kind, of die allerhande vragen hebben over leerlingvervoer, rugzakje, indicatie, Permanente Commissie Leerlingenzorg (PCL), Weer Samen Naar School (WSNS), Regionaal Expertise Centrum (REC), Herstart, Raad voor de Kinderbescherming, enzovoorts. Er zijn in Nederland veel instanties betrokken bij en veel regelingen van toepassing op onderwijsplaatsingen van zorg- of probleemkinderen. Ouders, maar ook instanties, zien door de bomen het bos niet meer: wie doet wat, en wanneer is welke regeling van toepassing? Men hoopt dat het bureau ACTB/Onderwijsconsulenten de vragen kan beantwoorden of de weg kan wijzen naar de juiste instantie. Ook deze mensen worden door het bureau ACTB/Onderwijsconsulenten zoveel mogelijk verder geholpen. 4.1.3 Afgeronde adviezen Op 1 augustus 2004 zijn 196 van de 261 casussen afgerond Gemiddeld leidt een casus in 3 maanden tot een advies en/of plaatsing. De looptijd is sterk afhankelijk van de complexiteit van het probleem en de snelle of minder snelle medewerking en bereikbaarheid van andere instanties en de betrokken scholen. Ook eventuele tussenliggende schoolvakanties werken vertragend. De begeleidingsprocedure van de onderwijsconsulent wordt afgerond met zijn of haar advies. In de praktijk blijken er drie typen adviezen voor te komen. Het meest voorkomende is het advies waarbij een oplossing is gevonden waar ouders en school zich in kunnen vinden (voor oplossingen zie paragraaf 4.1.4). Op de tweede plaats komt het advies aan de ouders, de betrokken leerplichtambtenaar en eventuele andere hulpverleners hoe verder te handelen, nadat door de onderwijsconsulent enkele voorliggende problemen zijn opgelost – dit altijd met het uitdrukkelijke verzoek zich bij de onderwijsconsulent te melden als een schoolplaatsing onverhoopt toch niet lukt. Het derde type is het advies de leerling aan te melden op een met name genoemde school die bereid is gebleken de leerling te plaatsen, terwijl bekend is dat de ouders hierin niet zullen meewerken (bijvoorbeeld omdat de ouders geen gegevens wensen te verstrekken aan een school, de ouders een andere school wensen, behorend tot bijvoorbeeld een ander cluster dan waarvoor hun kind is geïndiceerd, of omdat hun kind zelf andere ideeën heeft over scholen). 4.1.4 Oplossingen Al naar gelang de plaatsingsproblematiek worden oplossingen gevonden. Het kan betekenen dat door tussenkomst van de onderwijsconsulent een (reguliere) school gevonden wordt die de leerling kan en wil plaatsen, of dat een tijdelijke oplossing mogelijk is ter overbrugging van bijvoorbeeld een plaatsingswachtlijst. Het kan ook zijn dat de ambulante begeleiding die de reguliere school noodzakelijk acht alvorens tot plaatsing over te gaan, alsnog wordt geregeld. Soms kunnen onduidelijkheden bij de indicatiestelling (cluster 3 verwijst naar 4 en cluster 4 verwijst naar 3) of andere REC en CvI problemen worden opgelost. (Voor de clusterindeling: zie paragraaf 4.1.10: 'spreiding naar cluster en provincie'.) Een niet-geïndiceerde leerling kan geplaatst zijn in het project Herstart.
20
Naast deze oplossingen worden soms creatieve of onconventionele oplossingen gevonden. Voorbeelden hiervan zijn: x Een plek in de (particuliere) dagopvang, in een spijbelproject of in een leerwerktraject om een leerling (weer) naar het onderwijs toe te leiden. Er worden dan afspraken met een school gemaakt over het afbouwen van de dagopvang of het project en het gelijktijdig opbouwen van de onderwijssituatie. x Een leerwerktraject, bijvoorbeeld voor jongeren met een licht verstandelijke handicap en een stoornis in het autisme spectrum, voor wie onderwijs geen optie meer was. x Een schoolplaatsing met inzet van extra zorg en individuele begeleiding, geregeld door middel van een persoonsgebonden budget of verkregen met behulp van tijdelijke middelen van het Centrum voor Consultatie en Expertise. x Een individueel leertraject binnen een clusterschool voor bijvoorbeeld een leerling met gedragsproblemen die langdurig geschorst was, of een leerling waarvoor een ander onderwijsaanbod gewenst was dan de bezochte clusterschool op het moment van adviesaanvraag bood. x In een klein aantal gevallen werkten de ouders dusdanig slecht mee, dat de onderwijsconsulent na advisering over de mogelijkheden de casus aan de leerplichtambtenaar moest overlaten in het kader van maatregelen in de richting van de ouders. Voorbeelden: Een cluster 3-school ziet zich geconfronteerd met een leerling met ernstige gedragsproblemen. De groepsgrootte van 12 leerlingen was bovendien te groot en te onrustig voor de leerling. Door nog drie gedragsproblematische leerlingen op andere cluster 3-scholen in de regio bij elkaar te brengen, heeft de onderwijsconsulent kunnen bewerkstelligen dat met inzet van de PGB’s van deze vier leerlingen binnen de cluster 3-school een aparte groep geformeerd kon worden met meer specialistische hulp. Een 14-jarige leerling die op basis van zijn achtergrond aanpassingsproblemen had, voelde zich absoluut niet thuis op de cluster 3 ZMLK-school. De mede-cluster-3leerlingen voelden zich geïntimideerd door deze leerling. Ondanks zijn jeugdige leeftijd en cluster 3-indicatie heeft de onderwijsconsulent hem weten te plaatsen in een leer-/werktraject van een cluster 4-school 4.1.5 Oplossingen niet geheel conform de wens van de ouders/verzorgers Van de 206 ouders van wie de voorkeur voor een schoolsoort is geregistreerd, gaf 36,4 procent aan de voorkeur te geven aan regulier onderwijs voor hun geïndiceerde kind (zie tabel 2). Niet in alle gevallen kan de onderwijsconsulent, ondanks die voorkeur, de leerling in het regulier onderwijs geplaatst krijgen. Het lukt niet altijd een reguliere school te vinden die wil plaatsen, en sommige reguliere scholen zijn er nog onvoldoende 'klaar' voor. De handelingsverlegenheid van een school kan van heel praktische aard zijn: Voorbeeld: Een leerling heeft een dusdanige aandoening dat hij een uur kan zitten en het volgende uur moet liggen. Ook moet de leerling af en toe buiten de klas kunnen rusten. De basisschool had grote moeite met het realiseren van een bed in de klas, terwijl er ook geen kamertje beschikbaar was waar de leerling kon rusten. Bovendien leverde ook het voortdurend moeten tillen van de leerling van het bed in de stoel en andersom, problemen op.
21
Vijf van deze casussen zijn inmiddels in behandeling bij de ACTB (zie paragraaf 4.3.2). Bij een zesde zien de ouders vooralsnog af van bemoeienis van de ACTB. Soms is er een verschil van mening tussen de ouders en verschillende scholen over de cognitieve mogelijkheden van een kind en/of de mogelijkheden van een school; het is dan niet zozeer de integratiegedachte die een rol speelt bij de voorkeur van de ouders, als wel de verwachtingen die de ouders hebben van zowel hun kind als van het onderwijs. De ouders wensten in die situaties ook geen speciaal afgestemd eigen programma met 'vrijstelling' voor de cognitief te zware lesonderdelen voor hun kind. De wens van de ouders was in die gevallen niet te realiseren. De betrokken onderwijsconsulenten waren van mening dat de voorkeurswens van de ouders niet in het belang van het kind was. Voorbeelden: Een leerling van 9 jaar met een IQ beneden 60 en ADHD; de ouders gaan ervan uit dat hij met de juiste begeleiding vmbo-t zal kunnen halen. Zij wensen regulier onderwijs. Zij willen niet dat hun kind een gedeeltelijk eigen, aangepast programma volgt. Het gevolg is dat de leerling gefrustreerd raakt en gaat overcompenseren met toenemend storend gedrag. De leerling is al op diverse basisscholen verwijderd. De onderwijsconsulent is van mening dat de leerling het best op zijn plaats is in het speciaal onderwijs; daar kan de leerling weer vertrouwen in zichzelf opbouwen. De ouders wensen echter verder te zoeken en benaderen scholen steeds verder weg van de woonplaats. Een leerling van 12 jaar met een laag IQ wil heel graag politieagent worden. De ouders gaan ervan uit dat dit tot de mogelijkheden behoort. De leerling bezocht de reguliere basisschool (met ondersteuning vanuit de ZMLK-school) en kreeg daar het advies praktijkonderwijs te volgen. De ouders wensen geen praktijkonderwijs als vervolgonderwijs, omdat hun kind dan geen politieagent kan worden. Eén op één begeleiding is vaak moeilijk realiseerbaar in het reguliere onderwijs. Voor leerlingen voor wie één op één begeleiding noodzakelijk is - vaak vanwege onhandelbaar gedrag - is het ondanks de voorkeur van de ouders voor regulier onderwijs, meestal niet mogelijk een reguliere school te vinden die kan en wil plaatsen. Voorbeelden: Ouders zoeken voor een leerling van 10 jaar met een stoornis in het autisme spectrum en een laag IQ een reguliere basisschool. De leerling vertoont zeer agressief gedrag en schopt, bijt en schreeuwt zodra hij de situatie niet begrijpt. Een andere leerling klom letterlijk verschillende malen per dag in de gordijnen wanneer hij de situatie niet goed kon inschatten. Een jonge leerling met een laag IQ bleef kans zien weg te lopen, ondanks het extra hekwerk dat al gezet was rond de reguliere basisschool die hij bezocht. In bijna alle gevallen waarin het de onderwijsconsulent niet is gelukt een schoolplaatsing te realiseren in het regulier onderwijs, waren de ouders uiteindelijk heel tevreden met de gevonden oplossing in het speciaal onderwijs.
22
4.1.6 Controle op effectiviteit De onderwijsconsulenten volgen een moeilijk gerealiseerde schoolplaatsing nog een zekere periode. De duur van deze periode is afhankelijk van het type plaatsing, de complexiteit van de problematiek en de behoefte van de ouders. Uit het volgen van de effectiviteit op langere termijn blijkt, dat het met de meeste leerlingen goed gaat op de gevonden school en dat de eventueel rondom het kind georganiseerde zorgstructuur goed functioneert. Naast het feit dat onderwijsconsulenten moeilijk gerealiseerde schoolplaatsingen een periode volgen, heeft het bureau ACTB/Onderwijsconsulenten een enquêteformulier ontwikkeld om de effectiviteit te meten. Dit formulier wordt verstuurd aan de (reguliere en speciale) scholen die, zes maanden eerder, een leerling hebben geplaatst na bemoeienis van een onderwijsconsulent. Uit de terugontvangen enquêteformulieren blijkt dat het in de meeste gevallen redelijk goed gaat met de leerling. Er zijn doorgaans wel problemen, maar het contact tussen school, ouders, eventuele hulpverleners en eventueel het REC is goed. Reguliere scholen melden vaak dat de betreffende leerling matig integreert. Kennelijk voelen de leerlingen zich over het algemeen redelijk thuis en daarmee goed op school, ondanks het feit dat zij niet voldoende integreren met klasgenoten. Omdat het gaat om gegevens van een relatief klein aantal scholen, kunnen hier nog geen conclusies aan worden verbonden. 4.1.7 Reden van aanvraag om advies en begeleiding Nagenoeg alle verzoeken om advies en begeleiding door een onderwijsconsulent worden gedaan door de ouders, verzorgers of voogd van een leerling. Het verzoek wordt in de meeste gevallen gedaan omdat er geen passende school gevonden kan worden, of omdat de leerling verwijderd of langdurig geschorst wordt of is, zonder dat een nieuwe school gevonden kan worden. Tabel 1. Adviesaanvragen naar reden Reden Totaal Percentage Plaatsingsprobleem 155 59,4 Verwijdering/schorsing 16 6,1 Problemen bij REC/CvI-procedure 12 4,6 Handelingsplan 5 1,9 Overig 15 5,7 Niet geregistreerd10 58 22,2 Totaal 261 100
10
'Niet geregistreerd' zijn de gegevens van vóór 1 januari 2004.
23
Een leerling die zeer binnenkort verwijderd wordt of langdurig wordt geschorst en van wie mogelijk door tussenkomst van een onderwijsconsulent de verwijdering of schorsing ongedaan gemaakt kan worden, wordt geregistreerd bij 'Verwijdering/schorsing'. Een leerling die na verwijdering of schorsing al enige tijd thuiszit, wordt geregistreerd bij 'Plaatsingsprobleem'. Bij 'Handelingsplan' kan het gaan om de inzet van de ambulante begeleiding: het REC kan de reguliere school geen ambulante begeleiding bieden omdat de middelen uitgeput zijn, of omdat er onvoldoende ambulante begeleiders zijn. Ook komt het voor dat de ouders ambulante begeleiding vanuit een ander REC of een andere REC-school wensen. Het kan ook gaan om de inzet van de middelen. Ouders zijn het niet eens met de inzet hiervan of vinden de onderwijskundige, didactische of evaluatieve afspraken te mager. 'Overig' kan van alles zijn: een reguliere basisschool wil bijvoorbeeld een leerling (nog) niet verwijderen, maar denkt geen mogelijkheden meer te hebben de leerling te handhaven of te bieden wat hij nodig heeft. Zo kan het zijn dat de betreffende leerling een gevaar is voor andere leerlingen of het onderwijsproces te ernstig verstoort. 4.1.8 Voorkeur van ouders voor schooltype Het blijkt dat 20 procent van de ouders die een verzoek om advies en begeleiding indienen en waarbij de voorkeur voor de schoolsoort statistisch is geregistreerd, geen voorkeur heeft voor speciaal of regulier onderwijs (dit is 15,7 procent wanneer ook niet-geregistreerde voorkeuren van ouders worden meegerekend). Het gaat dan vaak om zeer complexe problematiek bij kinderen, waardoor ouders geen onderwijs gerealiseerd kunnen krijgen. Bijna de helft van de ouders van wie de voorkeur statistisch is geregistreerd, wenst (V)SO. Deels gaat het ook hier om leerlingen met zeer complexe problematiek die door het (V)SO geweigerd worden of zijn verwijderd. Het kan ook gaan om leerlingen voor wie het VSO geen passend aanbod heeft op het niveau van havo of vwo, of om leerlingen die op een wachtlijst staan. Tabel 2. Voorkeur voor type onderwijs bij ouders Voorkeur Totaal Percentage Geen voorkeur 41 15,7 Regulier onderwijs 70 26,8 Speciaal onderwijs 95 36,4 11 Niet geregistreerd 55 21,1 Totaal 261 100
11
'Niet geregistreerd' zijn de gegevens van vóór 1 januari 2004.
24
4.1.9 Schoolsituatie Tabel 3. Schoolsituatie Situatie Totaal Percentage School 100 38,3 Thuis 104 39,9 Niet geregistreerd12 57 21,8 Totaal 261 100 Van de 204 verzoeken om advies en begeleiding door een onderwijsconsulent die statistisch zijn geregistreerd, betreft het in ruim de helft van de gevallen een zogenaamde thuiszitter. Een thuiszitter is een leerling die helemaal niet (meer) naar school gaat of slechts voor een aantal dagdelen per week. De 100 nog schoolgaande kinderen dreigen voor een deel thuis te komen zitten als een onderwijsconsulent niet snel met een oplossing komt. 4.1.10 Spreiding naar cluster en provincie Met de regeling LGF zijn scholen voor (V)SO georganiseerd in clusters. Er zijn 4 clusters: cluster 1 voor visueel gehandicapte leerlingen, cluster 2 voor auditief gehandicapte leerlingen of leerlingen met ernstige spraak- en/of taalproblemen, cluster 3 voor lichamelijk en/of verstandelijk gehandicapte leerlingen en leerlingen die chronisch somatisch ziek zijn, cluster 4 voor leerlingen met een psychische of psychiatrische stoornis of ziekte of ernstige gedragsproblemen. Scholen die tot eenzelfde cluster behoren, moeten regionaal samenwerken in Regionale Expertise Centra (REC’s). Bij de meeste casussen gaat het om leerlingen met een cluster 4-indicatie (183). De meeste problematiek doet zich voor in Zuid-Holland (67), op afstand gevolgd door Noord-Brabant (41). Cluster 1 wordt gevormd door scholen voor visueel gehandicapte leerlingen. Daar er voor deze leerlingen al een langere traditie bestaat van geïntegreerd onderwijs, geldt voor de scholen een eigen regeling en bekostiging. Cluster 1 zal in de volgende fase van de LGF worden geregeld. In theorie kunnen voor leerlingen met een cluster 1-indicatie onderwijsconsulenten worden ingeschakeld. Dit is echter niet gebeurd. Cluster 1 komt derhalve niet voor in de verschillende tabellen. Mogelijk doen zich bij schoolplaatsingen van deze leerlingen weinig problemen voor, omdat cluster 1 voorloopt wat integratie van leerlingen in het regulier onderwijs betreft. Cluster 0 in de tabel betreft niet-geïndiceerde leerlingen.
12
'Niet geregistreerd' zijn de gegevens van vóór 1 januari 2004..
25
Tabel 4. Spreiding naar cluster en provincie Cluster Totaal Percentage Provincie 0 2 3 4 Drenthe 1 3 4 1,5 Flevoland 3 11 14 5,4 Friesland 1 7 8 3,1 Gelderland 7 14 21 8,0 Groningen 1 11 12 4,6 Limburg 2 6 8 3,1 Noord-Brabant 1 1 7 32 41 15,7 Noord-Holland 2 2 13 14 31 11,9 Overijssel 2 14 16 6,1 Utrecht 1 6 23 30 11,5 Zeeland 4 4 8 3,1 Zuid-Holland 3 21 43 67 25,7 België 1 1 0,4 Totaal 3 7 68 183 261 100
4.1.11 Stoornis of handicap De casussen zijn verdeeld over verschillende stoornissen en handicaps. De meeste problematiek ligt bij de kinderen in cluster 4 met een autisme spectrum stoornis (ASS), met ADHD of met gedragsproblemen zonder duidelijke diagnose ASS of ADHD. Een mogelijke verklaring hiervoor zou kunnen zijn dat reguliere scholen in het verleden ervaring hebben opgedaan met lichamelijk, verstandelijk en/of zintuiglijk gehandicapte leerlingen, met inzet van aanvullend formatiebeleid en ambulante begeleiding. Die ervaring is nog niet opgedaan voor leerlingen met ernstige gedrags- en/of leerstoornissen. Een andere (bijkomende) verklaring zou kunnen zijn dat kinderen met gedragsproblemen een grotere impact hebben op de andere leerlingen in de groep dan een lichamelijk of zintuiglijk gehandicapte leerling. Ouders geven aan dat basisvorming of het studiehuis in het voortgezet onderwijs, niet haalbaar zijn voor een leerling met een stoornis in het autisme spectrum (ASS), ADHD of een andere concentratie- of leerstoornis. Bij de basisvorming en vooral bij het studiehuis wordt veel zelfstandigheid van de leerlingen verwacht. De leerlingen met ASS of ADHD kunnen niet zelfstandig leren; zij hebben veel structuur en duidelijkheid nodig en hebben behoefte aan veel begeleiding. Problematiek rond schoolplaatsing en dergelijke doet zich vaker voor bij jongens dan bij meisjes. Overigens is dit een te verwachten beeld. Ook in het (V)SO zijn jongens oververtegenwoordigd.
26
Tabel 5. Clusterbepalende stoornis/handicap naar geslacht Stoornis ADHD ASS Gedrag DSM-IV Psych. problemen Doof Spraak-/taalproblemen Hoog IQ Lichamelijk gehandicapt Chronisch ziek Slechtziend Zeer moeilijk lerend Down syndroom Niet bekend13 Totaal
Jongen Meisje 25 89 10 35 9 3 5 4 1 5 2 1 3 3 1 1 39 17 2 5 1 210 51
Totaal Percentage 25 9,6 99 37,9 44 16,9 3 1,1 9 3,4 1 0,4 7 2,7 1 0,4 6 2,3 1 0,4 1 0,4 56 21,5 7 2,7 1 0,4 261 100
Tabel 6. Clusterbepalende stoornis/handicap Cluster Totaal Percentage Stoornis/handicap 0 2 3 4 ADHD 25 25 9,5 ASS 99 99 37,9 Gedrag 2 42 44 16,8 Doof 1 1 0,4 Spraak-/taalproblemen 6 1 7 2,7 Down syndroom 7 7 2,7 DSM-IV 3 3 1,1 Hoog IQ 1 1 0,4 Lichamelijk gehandicapt 4 2 6 2,3 Chronisch ziek 1 1 0,4 Psych. problemen 9 9 3,4 Slechtziend 1 1 0,4 Zeer moeilijk lerend 56 56 21,4 Niet bekend14 1 1 0,4 Totaal 3 7 68 183 261 100 Cluster 0 zijn niet-geïndiceerde leerlingen.
13 14
'Niet bekend' in deze tabel zijn leerlingen met een combinatie van problematieken. De leerlingen zijn niet geïndiceerd. 'Niet bekend' in deze tabel zijn leerlingen met een combinatie van problematieken. De leerlingen zijn niet geïndiceerd.
27
Tabel 7. ASS, ADHD, psychische en gedragsproblematiek nader bekeken (N=214) Cluster Cluster Totaal Percentage Stoornis 3 4 ADHD 6 25 31 14,5 ASS 17 99 116 54,2 DSM-IV 3 3 1,4 Gedrag 14 42 56 26,2 Psych. problemen 8 8 3,7 Totaal 37 177 214 100 Van de 261 casussen zijn er 214 (82 procent) die kinderen betreffen met een autisme spectrum stoornis, ADHD, psychische problemen of ernstige gedragsproblemen (zonder diagnose), of een DSM-IV classificatie. Dit is een classificatie waarbij in ieder geval emotionele stoornissen, gedragsstoornissen en ontwikkelingsstoornissen worden gediagnosticeerd. De meeste bij het bureau ACTB/Onderwijsconsulenten aangemelde ASS-leerlingen of leerlingen met ernstige gedragsproblemen hebben een IQ tussen 100 en 130. Tabel 8. Zeer moeilijklerend en DSM-IV (N= 63) Bijkomende Totaal Percentage stoornis Zmlk M/V Geen Down ADHD ASS Gedrag Lichamelijk syndroom gehandicapt M 10 5 7 14 8 44 69,8 V 5 2 4 6 2 19 30,2 Eindtotaal 15 7 7 18 14 2 63 100
Zmlk
Van de 63 leerlingen die op basis van hun IQ een cluster 3-indicatie voor zeer moeilijk lerende kinderen hebben, en die bij de onderwijsconsulenten zijn aangemeld vanwege een problematische schoolplaatsing, heeft 62 procent (29 jongens en 10 meisjes) een bijkomende stoornis als ADHD, een stoornis in het autisme spectrum of ernstige gedragsproblemen. Deze kinderen horen, gezien hun IQ, in cluster 3 thuis, hebben ook een cluster 3-indicatie, maar cluster 3 kan vaak slecht uit de voeten met deze kinderen vanwege hun gedragsproblemen. Het pedagogisch klimaat is, zo stelt een aantal scholen, niet ingesteld op kinderen met ernstige gedragsproblemen. Ook de groepsomvang wordt te groot gevonden voor dit type kinderen. De reguliere scholen wijzen deze leerlingen dan ook af. In totaal hebben 22 leerlingen (onder wie 7 met het syndroom van Down) van de 63 aangemelde leerlingen met een indicatie voor ZMLK geen bijkomende stoornis of handicap als complicerende factor.
28
4.1.12 Leeftijd Van de aangemelde en in behandeling genomen leerlingen valt 40 procent (104 leerlingen) in de leeftijd voor basis- of speciaal onderwijs (4 -11 jaar). 38 Procent is tussen 13 en 18 jaar oud. 22 Procent (59 leerlingen) betreft kinderen in de leeftijd waarbij het meestal gaat om de overgang van basisschool naar voortgezet onderwijs. Deze leerlingen zijn 11 en 12 jaar aan het begin van het schooljaar 2003/'04. Hierbij moet worden opgemerkt dat leerlingen tot en met het schooljaar waarin zij 14 jaar worden op de basisschool mogen blijven. Kinderen met een verstandelijke handicap maken vaak gebruik van deze mogelijkheid. Tabel 9. Geslacht en leeftijd Jaar M V Totaal Percentage 1983 1 1 0,4 1986 2 2 0,8 1987 9 2 11 4,2 1988 26 3 29 11,1 1989 16 8 24 9,2 1990 24 7 32 12,3 Voortgezet onderwijs 77 21 98 37,5 1991 32 6 38 14,5 1992 20 1 21 8,0 Overgang naar (V)SO 52 7 59 22,6 1993 12 3 15 5,7 1994 24 11 35 13,4 1995 9 4 13 5,0 1996 13 2 15 5,7 1997 9 2 11 4,2 1998 11 1 12 4,6 1999 3 3 1,1 Bao of SO 81 23 104 39,8 Totaal 210 51 261 100 De drie jongste aangemelde leerlingen zijn 4 jaar in 2003. De oudste leerling was 20 jaar in 2003. De leeftijd van 10 jaar (in 2004) is met 35 leerlingen oververtegenwoordigd, zowel bij de jongens als bij de meisjes. Kennelijk is dit de leeftijd waarop problemen bij de leerling en/of bij de aansluiting in het onderwijs zich vooral gaan manifesteren. Herkomst Er wordt door het bureau ACTB/Onderwijsconsulenten niet specifiek gevraagd naar de herkomst van de leerlingen/de verzoekers. Uit naam en achtergrondgegevens is af te leiden dat 13 leerlingen in ieder geval van allochtone herkomst zijn. Een aantal van hen zijn kinderen van asielzoekers.
29
4.2 Knelpunten In een aantal gevallen ligt aan het individuele plaatsings- en bestedingsprobleem een structureel probleem ten grondslag. Dit structurele aspect bemoeilijkt vaak de oplossing van het individuele probleem. Bovendien wordt de individuele oplossing nogal eens ervaren als 'dweilen met de kraan open', omdat het structurele probleem niet wordt opgelost. De ACTB en de onderwijsconsulenten signaleren diverse structurele knelpunten op school- of op RECniveau, op gemeentelijk niveau en op het gebied van wet- en regelgeving en jurisprudentie. Een structureel probleem vraagt om een structurele (casusoverstijgende) aanpak, maar op dit moment werken onderwijsconsulenten voornamelijk casusgericht. Er zijn echter al enkele uitzonderingen: een aantal onderwijsconsulenten en het bureau ACTB/Onderwijsconsulenten proberen - binnen de beschikbare middelen - via overleg met gemeenten, scholen, REC’s en de zorgsector - casusoverstijgend - padstellingen te doorbreken. Zij doen dit door initiatieven te ontwikkelen en mee te denken en te zoeken naar tijdelijke en structurele oplossingen voor een aantal knelpunten. Hierbij benutten deze onderwijsconsulenten optimaal hun onafhankelijke positie en vergaande expertise en kundigheid. Het plan van aanpak voor het uitbouwen van deze mogelijkheden is nader uitgewerkt in hoofdstuk 1 van dit rapport. De hieronder genoemde problemen zijn structurele knelpunten, die de ACTB en de onderwijsconsulenten tegenkomen bij hun werkzaamheden. Ze worden behandeld in volgorde van de mate waarin ze als structureel probleem opgeld doen. 4.2.1 Wachtlijsten Wanneer ouders hun LGF-geïndiceerde kind op het (V)SO willen inschrijven, blijkt hun kind nog al eens op een lange wachtlijst geplaatst te worden. De ACTB en de onderwijsconsulenten hebben geen onderzoek verricht naar de omvang en de duur van de wachtlijsten voor de verschillende scholen. In de loop van het schooljaar 2003/'04 hebben de onderwijsconsulenten 50 leerlingen in behandeling gehad die op een wachtlijst stonden15.Wachtlijsten komen vooral voor bij de cluster 4-scholen. De Ambelt Herfte in Zwolle heeft bijvoorbeeld een wachtlijst van ca. twee schooljaren. Huisvesting speelt bij de wachtlijstproblematiek vaak een belangrijke rol. Zo heeft het REC West-Brabant/Zeeland, evenals de REC's ’t Gooi, Utrecht en West-Veluwe, een dusdanig lokalentekort dat nieuwe leerlingen niet geplaatst kunnen worden. Daar huisvesting gedecentraliseerd is naar de gemeenten, hebben gemeenten hier een taak. Zowel de gemeenten als de schoolbesturen lijken niet altijd goed in staat het probleem van een tekort aan lokalen op te pakken.
15
Niet alle leerlingen die op een wachtlijst staan, worden aangemeld bij de onderwijsconsulenten.
30
De onderwijsconsulenten proberen regionaal met de betrokken REC’s, scholen en gemeenten tot tijdelijke en zo mogelijk structurele oplossingen te komen. Dat geldt zowel voor de bij de onderwijsconsulenten aangemelde leerlingen als voor de wachtlijstproblematiek in het algemeen. Dit doen zij door bijvoorbeeld voor het REC en voor de gemeente de problematiek in kaart te brengen. Ook wordt met een REC zodanig in de wachtlijsten geschoven met leerlingen, dat de meest urgente leerlingen het eerst geplaatst kunnen worden en de minder urgente nog in het reguliere onderwijs opgevangen kunnen worden. Een andere, tijdelijke oplossing die een aantal keren is toegepast, is gevonden door binnen een REC met wachtlijstproblematiek op de clusterscholen te schuiven met bepaalde typen leerlingen. Enkele leerlingen konden naar een clusterschool in een andere gemeente, waar bijvoorbeeld met gebruikmaking van een schoolruimte die eigenlijk niet voor onderwijsdoeleinden was bestemd, een nieuwe groep geformeerd kon worden. Hierdoor ontstond op de clusterschool met de grootste wachtlijst weer wat ruimte. Een ander soort wachtlijstproblematiek doet zich voor bij de ambulante begeleiding vanuit vooral cluster 4-scholen. Regelmatig komt het voor dat de plaatsing van een leerling met een rugzakje in een reguliere school niet door kan gaan, omdat het REC de ambulante begeleiding niet (meer) kan verzorgen. Soms is dit een financieringsprobleem, soms een capaciteitsprobleem. Hierbij moet worden aangetekend dat cluster 4-scholen pas in het schooljaar 2003/'04 zijn gestart met het verzorgen van ambulante begeleiding aan LGFgeïndiceerde leerlingen. 4.2.2 Cluster 4 en diplomagericht onderwijs Er worden steeds meer leerlingen met een gemiddelde tot bovengemiddelde intelligentie geïndiceerd voor cluster 4-scholen, vooral kinderen met een DSM-IV classificatie. Dit is een nieuwe doelgroep voor de scholen voor zeer moeilijk opvoedbare kinderen (ZMOK) binnen cluster 4. Vóór de inwerkingtreding van de LGF, toen scholen voor VSO een eigen toelatingsbeleid voerden, werden deze leerlingen ook op scholen voor lichamelijk of langdurig zieke kinderen (de huidige cluster 3-scholen) opgevangen. Door de invoering van de landelijke clusterindicatie vallen deze leerlingen nu onder cluster 4 en mogen zij dus niet langer opgevangen worden door bijvoorbeeld een school voor langdurig zieke kinderen (cluster 3). De cluster 4-scholen zijn vanuit hun historische ontwikkeling echter nog onvoldoende ingesteld op diplomagericht onderwijs. Vooral het havo/vwo onderwijs ontbreekt nog op bijna alle cluster 4-scholen. Eigenlijk heeft alleen de Pleysierschool in Den Haag, ooit ontstaan vanuit een particulier initiatief specifiek voor leerlingen die vastliepen op havo en vwo, een volledig aanbod havo en vwo. Deze school heeft inmiddels ook een wachtlijst. Ouders wensen het juiste onderwijsaanbod voor hun kind met gedrags- of leerstoornissen en een gemiddeld tot hoog IQ. Deze ouders dienen daarom verzoeken in voor begeleiding/advies door onderwijsconsulenten. De leerlingen zijn vaak al volkomen vastgelopen in het reguliere onderwijs.
31
De onderwijsconsulenten proberen regionaal met betrokkenen mee te denken om te komen tot (tijdelijke) werkbare oplossingen voor dergelijke problemen. Zo is er een groepje onderwijsconsulenten in Oost-Brabant geformeerd dat in 2003 deelnam aan de diverse overleggen tussen gemeenten, schoolbesturen, de inspectie en OCW en zo heeft helpen mee zoeken naar een (tijdelijke) oplossing. Deze is gevonden door de cluster 3-school die in het verleden behalve voor chronisch zieke leerlingen, ook voor leerlingen met gedrags- en leerstoornissen diplomagericht onderwijs verzorgde, als lesplaats te laten fungeren voor de cluster 4-school die geen diplomagericht onderwijs kon bieden. In dezelfde regio is nu een brede werkgroep geformeerd, bestaande uit vertegenwoordigers van cluster 2, cluster 3, cluster 4 en reguliere scholen. De werkgroep richt zich met name op het voorlichten en scholen van zowel de cluster- als de reguliere scholen voor voortgezet onderwijs over de mogelijkheden en voorwaarden voor onderwijs aan leerlingen met gedragsen leerstoornissen en een gemiddelde tot bovengemiddelde intelligentie. De onderwijsconsulenten in deze regio zijn hierbij betrokken. Ook in andere regio's nemen onderwijsconsulenten deel aan overleggen die gericht zijn op ontwikkelingen op het gebied van diplomagericht onderwijs aan leerlingen met gedrags- en leerstoornissen. 4.2.3 Zeer moeilijk lerende kinderen en gedragsproblemen Kinderen met een laag IQ (beneden 70) en ernstige gedragsproblemen, vaak als gevolg van een stoornis in het autisme spectrum, krijgen sinds de invoering van de LGF en dus de landelijke clustercriteria, een cluster 3-indicatie. Vóór de invoering van de LGF konden deze kinderen ook opgevangen worden op een ZMOK-school, al naar gelang het toelatingsbeleid van de betreffende ZMOK-school. Doordat deze kinderen geen cluster 4-indicatie krijgen in verband met hun lage IQ, mogen zij niet meer naar een ZMOK-school, cluster 4. Het ZMLK-onderwijs, cluster 3, wil deze leerlingen nog wel eens weigeren. Het pedagogisch klimaat van de ZMLK-scholen zou niet geschikt zijn voor deze kinderen. Bovendien, vinden deze scholen, zou de groepsgrootte waarop de bekostiging is gebaseerd (de N-factor) voor deze kinderen op zijn minst naar beneden moeten (van 12 naar 7). Soms ook sluiten de programma’s die thuis gevolgd worden niet aan bij het programma van de school. Ouders volgen bijvoorbeeld het Sun Rise-programma, terwijl de school het Teach-programma gebruikt. Voorbeeld: Een leerling met een ernstige stoornis in het autisme spectrum en een laag IQ, schopt en bijt medeleerlingen en trekt hen de haren uit het hoofd. Gooide al eens een leerling met rolstoel en al om. De leerling heeft het vooral gemunt op de kwetsbare kinderen. Een oplossing is gevonden door de leerling voor een aantal dagdelen te plaatsen in een Kinder Dag Centrum (KDC,) waar de aanpak beter aansluit bij de methode die thuis gevolgd wordt. De andere dagdelen is de leerling op de cluster 3-school, met één op één begeleiding en een eigen programma.
32
Sommige onderwijsconsulenten denken en zoeken mee naar oplossingen (meestal) in samenwerking met de zorgsector. De mogelijkheden blijven echter meestal beperkt tot individuele oplossingen, omdat het probleem zelf zonder extra (financiële) middelen niet op te lossen lijkt (ZMLK-scholen die niet ingesteld zijn op leerlingen met ernstige gedragsproblemen). Een van de onderwijsconsulenten probeert in zijn regio de verschillende gemeenten, de provinciale zorginstellingen (waaronder een zorgboerderij), de provincie (o.a. in verband met intergemeentelijke huisvesting), de verschillende WEC-clusters en het Centrum voor Consultatie en Expertise om de tafel te krijgen. Doel is gezamenlijk te onderzoeken welke zorg deze leerlingen nodig hebben en hoe een goed aanbod aan zorg en onderwijs voor deze kinderen gerealiseerd zou kunnen worden. Een andere onderwijsconsulent heeft voor een aantal van deze kinderen met behulp van de PGB’s en een aanvullende financiering en know how vanuit het Kinder Dag Centrum (KDC) een apart groepje kunnen doen formeren. 4.2.4 Problemen bij het Regionale Expertise Centrum, de CvI en de indicatiestelling In het traject rond de indicatiestelling ondervinden ouders nogal eens hinder van wachtlijsten; eerst bij het REC, waar de ouders de aanvraag voor de indicatiestelling indienen en die ouders moeten ondersteunen bij het samenstellen van het dossier; vervolgens bij de CvI die de indicatie moet afgeven. Veel ouders bellen naar het bureau ACTB/Onderwijsconsulenten omdat de indicatie voor hun kind al lang geleden is aangevraagd bij het REC en er nog steeds geen beschikking is van de CvI. Of ouders bellen omdat zij nu al te horen hebben gekregen dat de indicatieaanvraag voor hun kind pas over vier of vijf maanden in behandeling genomen zal worden. De verschillen tussen REC’s in de ondersteuning van ouders als geen passende (reguliere) school gevonden kan worden, zijn heel groot. De inspectie heeft, op verzoek van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, onderzoek gedaan naar de problematiek bij REC’s en CvI’s. De eerste conclusies zijn, dat de organisatie van de indicatiestelling en het voortraject heel verschillend zijn en dat de aantallen nieuwe aanmeldingen per REC/CvI uiteenlopen van 42 tot 518. Ook een onderwijsconsulent heeft nauwkeurig in kaart gebracht waar de knelpunten zitten bij het REC waar deze consulent bij betrokken is. Vooral in de laatste paar maanden voor de schoolvakantie leidt het lange traject van indicatiestelling voor leerlingen tot problemen. Ouders kunnen hun kinderen niet aanmelden bij een school en de kinderen weten niet waar zij na de zomervakantie welkom zijn. Vooral die leerlingen die het basis- of speciaal onderwijs verlaten en voor het vervolgonderwijs aangewezen zijn op VSO, of leerlingen waarbij de (reguliere) school heeft aangegeven dat de leerling na de zomervakantie niet meer welkom is, verkeren in grote onzekerheid. Voor leerlingen met een stoornis in het autisme spectrum die grote behoefte hebben aan duidelijkheid, kan dit leiden tot extra problemen thuis in de vakantieperiode, waardoor deze leerlingen een slechtere start maken in het nieuwe schooljaar, als er al een school is waar zij terecht kunnen.
33
Vooral voor jonge leerlingen is de indicatiestelling vaak een probleem. Sommige kinderen hebben verschillende problemen, vallend onder verschillende clusters, waarbij geen van de problemen ernstig genoeg is om tot een clusterindicatie te leiden, terwijl de reguliere school wel ernstige belemmeringen ondervindt. Bijvoorbeeld een leerling met problemen met de motoriek (cluster 3) én problemen in de communicatieve sfeer (cluster 2) én problemen in de sociaal-emotionele ontwikkeling (cluster 4). 4.2.5 Wet- en regelgeving en jurisprudentie Wet- en regelgeving De doelstelling van de LGF is de bevordering van de emancipatie en integratie van leerlingen met een handicap in het reguliere (voortgezet) onderwijs. Hiertoe heeft de wetgever een aantal maatregelen getroffen, zoals: x REC-vorming (zodat een kwalitatief goede opvang van gehandicapte leerlingen gerealiseerd wordt). x Indicatiestelling door een onafhankelijke indicatiecommissie (zodat leerlingen op grond van eenduidige en transparante criteria op de voor hen juiste school komen). x Begeleiding van de ouders door het REC bij het zoeken naar de juiste school voor hun kind. x Versterking van het recht op toelating tot een school voor (V)SO, dat wil zeggen de school voor speciaal onderwijs mag de leerling in principe niet weigeren, behalve op denominatieve gronden. x Inzet van een leerlinggebonden budget. x Prikkels voor het reguliere onderwijs om zich maximaal in te spannen alvorens een gehandicapte leerling af te wijzen, zoals: o (I) de verplichting in het schoolplan en de schoolgids LGF-beleid op te nemen; o (II) de verplichting om aan te tonen dat de school niet in staat is kwalitatief onderwijs te bieden dat voldoende is afgestemd op de gehandicapte leerling (de zogenaamde omgekeerde bewijslast bij afweging van de belangen van de school tegen de belangen van de leerling); en o (III) de adviseringsbevoegdheid van de ACTB/Onderwijsconsulenten. Deze maatregelen dienen ertoe om de keuzeverbreding van de ouders daadwerkelijk gestalte te geven. In de praktijk lijkt de keuzevrijheid moeilijk te realiseren voor ouders van bepaalde groepen kinderen: er zijn weinig mogelijkheden aangereikt voor plaatsing in het reguliere onderwijs van zwaar (verstandelijk) gehandicapte kinderen (bijvoorbeeld een kind dat regelmatig beademd moet worden of een kind dat op een laag cognitief niveau functioneert). Ook kinderen met een ernstige agressieve gedragsstoornis, die vaak heel intensieve of één op één begeleiding nodig hebben, vormen een probleem voor het reguliere onderwijs. Voor verstandelijk gehandicapte kinderen blijkt het vooral moeilijk een plaats te vinden in het voortgezet onderwijs. Op de basisschool lijkt dit minder vaak problemen op te leveren. Ouders wensen in het kader van LGF dat ook hun zwaar verstandelijk gehandicapte kind gebruik kan maken van de mogelijkheid van geïntegreerd onderwijs, omdat hun kind bijvoorbeeld een opgewektere indruk maakt wanneer het de dag doorbrengt tussen andere gezonde en vrolijke kinderen, dan wanneer het verblijft in een weinig stimulerende omgeving.
34
Andersom komt - zij het minder vaak - ook voor. Volgens ouders proberen reguliere scholen door de integratiegedachte soms te lang een kind met een leer- en/of gedragsstoornis te handhaven. Ouders verwijten het reguliere onderwijs in sommige gevallen te laat door te verwijzen naar het speciaal onderwijs. In het algemeen hebben de scholen in de zaken die de onderwijsconsulenten en de ACTB in behandeling hebben, geen beschrijving opgenomen in hun schoolgids/schoolplan van (zorg)beleid voor leerlingen met een leerlinggebonden budget. Deze gang van zaken is niet in overeenstemming met de LGF: het maakt dat de belangenafweging van het bevoegd gezag moeilijker kenbaar is voor ouders en leerlingen, en dat zij niet doorzichtig en controleerbaar is voor de ACTB/Onderwijsconsulenten en de rechter. De LGF - met de verplichting aan de scholen om (zorg)beleid in de schoolgids/het schoolplan op te nemen - is op 1 augustus 2003 in werking getreden. Dit heeft tot gevolg dat de ACTB de scholen in haar advisering (nog) niet kan 'veroordelen' voor het feit dat zij (nog) niet voldoen aan deze verplichting. De scholen dient immers een redelijke termijn te worden geboden om het beleid aan te passen. (Dit wordt bevestigd in het arrest van het Gerechtshof te Arnhem d.d. 1 juni 2004.) Een complicerende factor hierbij is dat de wetgever geen sancties heeft gesteld op het niet voldoen aan deze verplichting. De ACTB en de onderwijsconsulenten beschikken derhalve (nog) niet over middelen om scholen ertoe aan te zetten op dit punt (zo spoedig mogelijk) in overeenstemming met de LGF te handelen. Jurisprudentie De (civielrechtelijke) jurisprudentie kent in toelatingszaken een marginale toetsing (kon het bevoegd gezag in redelijkheid tot het afwijzingsbesluit komen?). De ACTB toetst diepgaander en komt in haar twee adviezen tot (fundamenteel) andere oordelen dan de burgerlijke rechter. De scholen kunnen bij hun toelatingsbeleid thans steunen op de civielrechtelijke jurisprudentie. De adviseringspraktijk van de ACTB bestaat nog niet lang genoeg om voldoende gewicht in de schaal te kunnen leggen. 4.2.6 Leerlingvervoer Het leerlingvervoer is op gemeentelijk niveau geregeld. Er zijn grote verschillen in de wijze waarop gemeenten het leerlingvervoer toekennen of regelen. Als er op een school in de eigen gemeente geen plaats is of de beschikbare vorm van onderwijs sluit niet aan bij de mogelijkheden van de leerling, zodat de leerling naar een andere gemeente dient uit te wijken voor onderwijs, dan kennen gemeenten niet in alle gevallen (aangepast) vervoer toe. Dit geldt met name voor zorgleerlingen waarvan de ouders kiezen voor regulier onderwijs. Ook extra begeleiding is vaak niet mogelijk, maar wel noodzakelijk, voor een leerling met ernstige gedragsproblemen of een autisme spectrum stoornis.
35
4.2.7 Samenwerking zorg, onderwijs, particuliere initiatieven, gemeenten en provincie De samenwerking tussen zorg, onderwijs en eventuele particuliere initiatieven wordt lokaal of op individueel niveau opgepakt. Ook het bureau ACTB/Onderwijsconsulenten en de onderwijsconsulenten zelf proberen zoveel mogelijk tot overleg en samenwerking te komen met bijvoorbeeld het Centrum voor Consultatie en Expertise, MEE (v/h SPD), particuliere initiatieven en Herstart. Er is echter geen centrale regie. Strategisch beleid ontbreekt, terwijl ook de diverse initiatieven door verschillende overheden worden aangestuurd en bekostigd. Problemen bij goede afstemming tussen zorg en onderwijs doen zich onder andere voor bij leerlingen die een gecombineerd zorg- en onderwijsarrangement nodig hebben. Als de zorgverlenende instantie een lange wachtlijst heeft, kan dit betekenen dat de betreffende leerling niet naar school kan. Tussenoplossingen zijn soms voor een leerling onhaalbaar en de problematiek wordt alleen maar ernstiger door de onduidelijke, tijdelijke situatie. Met de juiste, voldoende en snel in te zetten zorg en vervolgens onderwijs zouden sommige leerlingen langer buiten de 24-uurs opvang kunnen blijven of minder snel in een thuiszitsituatie terecht komen. De wachtlijsten voor zorginstellingen vormen eveneens een probleem bij een goede schoolplaatsing. Deze wachtlijsten zijn vaak lang. Bij het bureau ACTB/Onderwijsconsulenten zijn verschillende zeer jeugdige leerlingen bekend die al een jaar op opname in de 24-uurs zorg wachten. In de tussentijd proberen ingeschakelde onderwijsconsulenten tijdelijke arrangementen op scholen te organiseren, zodanig dat de leerlingen op zijn minst een aantal dagdelen naar school kunnen. De arrangementen mislukken nogal eens door de complexe gedragsproblematiek van de leerlingen of omdat het thuis mis gaat, en de betreffende leerling belandt in de crisisopvang. Voor de duur van de crisisopvang moet in de nieuwe omgeving opnieuw een onderwijsarrangement worden gecreëerd. Door de onduidelijke en steeds tijdelijke situaties voor de leerling, nemen de gedragsproblemen vaak toe met als gevolg dat het steeds moeilijker wordt een (tijdelijke) oplossing te vinden. Als niet snel en tijdig adequate oplossingen voor dit soort leerlingen gevonden worden, is de kans niet ondenkbeeldig dat deze kinderen uiteindelijk gewelddadig worden en in de criminaliteit terecht komen. Voorbeelden: Een leerling van 11 jaar met een licht verstandelijke handicap en een stoornis in het autisme spectrum, wacht al een jaar op opname in een 24-uurs instelling. De alleenstaande moeder heeft geen grip meer op haar kind. De leerling zwerft hele dagen op straat en komt regelmatig met de politie in aanraking. De leerling is vanuit een gevoel van onmacht erg agressief, bovendien heel sterk. De leerling is zeer beïnvloedbaar en daarmee makkelijk doelwit van jeugdbendes. Leerling, 13 jaar. Groeit als jongste kind op in een probleemgezin. De ouders zijn verslaafd aan en dealen in drugs, evenals andere leden van het gezin. Regelmatig zijn er invallen van de politie. Als geen snelle opvang gerealiseerd wordt, volgt de leerling het voorbeeld van de rest van het gezin.
36
De verhouding tussen voogd en ouders en tussen voogd en onderwijs is soms onduidelijk. Voogden richten zich in het algemeen meer op zorg dan op onderwijs. Zij zijn vaak niet goed op de hoogte van onderwijs en daarin te volgen procedures. 4.2.8 Pilot Inclusief Onderwijs Almere Binnen de pilot Inclusief Onderwijs Almere bezochten leerlingen, veelal met een meervoudige handicap, een basisschool. In de basisschool werd een individueel leerplan opgesteld door een orthopedagoog. De betreffende leerlingen kregen vervolgens dagelijks individuele begeleiding van een klassenassistent. In de pilot is echter niet voorzien in een voortzetting in het voortgezet onderwijs. Voor de pilot-leerlingen die de leeftijd hebben bereikt waarop het basisonderwijs moet worden verlaten, wordt niet gemakkelijk een reguliere school voor voortgezet onderwijs gevonden. De ouders wensen echter wel een voortzetting van de plaatsing in het reguliere onderwijs. 4.2.9 Speciale school voor basisonderwijs en Weer Samen Naar School (WSNS) De speciale school voor basisonderwijs (SBAO) is soms een prima voorziening voor leerlingen met een clusterindicatie die niet helemaal thuishoren in het speciaal onderwijs, maar door het reguliere onderwijs niet adequaat kunnen worden opgevangen. Soms ook kiezen ouders specifiek voor de SBAO: de reguliere school vinden zij ongeschikt voor hun kind, het speciaal onderwijs wijzen zij af. De bekostigingssystematiek van WSNS is zodanig, dat het percentage van de toegekende zorgmiddelen dat naar de reguliere scholen gaat binnen een samenwerkingsverband, afhankelijk is van het percentage leerlingen dat naar de SBAO binnen datzelfde samenwerkingsverband gaat. Het samenwerkingsverband bepaalt zelf welke zorgleerlingen zij binnen de reguliere scholen van het samenwerkingsverband wenst op te vangen en hoeveel en welke zorgleerlingen opgevangen dienen te worden in de SBAO (en dus welk percentage van de zorgmiddelen naar de reguliere scholen gaat en welk percentage naar de SBAO). De Permanente Commissie Leerlingenzorg (PCL) van het samenwerkingsverband ziet hierop toe. De LGF-geïndiceerde leerlingen die op de SBAO worden opgevangen, verhogen dus het percentage zorgleerlingen dat door de SBAO volgens de afspraken zou worden opgevangen, en onttrekken zo zorgmiddelen aan de reguliere scholen, of zij nemen een plaats in op de SBAO ten koste van zorgleerlingen van het samenwerkingsverband. Speciale scholen voor basisonderwijs zijn soms wel bereid mee te werken aan de plaatsing van een LGFgeïndiceerde leerling, maar de PCL wil geen beschikking afgeven in verband met de reeds gemaakte afspraken. Bijkomend probleem is dat met de specifieke keuze van ouders voor de SBAO een belangrijk doel van de LGF teniet wordt gedaan. De bedoeling van de LGF is integratie door middel van thuisnabij onderwijs voor de leerling met een handicap, ziekte of stoornis. De SBAO is meestal niet de school in de eigen woonwijk. De leerling moet evengoed met leerlingvervoer naar en van school gebracht en gehaald worden.
37
In het voortgezet onderwijs (VO) spelen soortgelijke problemen. In verschillende regio's houden scholen voor VO gezamenlijk een Ortho-Pedagogisch Didactisch Centrum (OPDC) in stand als bovenschoolse voorziening voor die leerlingen van de scholen, die tijdelijk speciale zorg nodig hebben. De zorgleerling blijft (of wordt) ingeschreven op de VO-school en keert (of gaat) na verloop van tijd (terug) naar de VO-school. Een dergelijk OPDC wordt bekostigd met zorgmiddelen van de betreffende VO-scholen. Een OPDC kan soms een heel goed alternatief zijn voor leerlingen met een LGF-indicatie die de prognose hebben dat ze uiteindelijk weer regulier onderwijs zouden kunnen volgen. Omdat het OPDC vaak een beperkte capaciteit heeft vanuit de zorgmiddelen, kan een LGF-geïndiceerde leerling dan toch niet geplaatst worden. De LGF-middelen worden lang niet altijd toereikend gevonden om een LGF-geïndiceerde leerling op te vangen, nadat het OPDC zijn maximum aantal leerlingen heeft opgenomen en het restant zorgmiddelen in de VO-scholen is ingezet. De LGFgeïndiceerde leerling moet dan alsnog naar het VSO, waarmee de kans op de beoogde instroom in het reguliere VO afneemt. Leerweg Ondersteunend Onderwijs (LWOO) en praktijkonderwijs zijn soms voor een leerling van een te laag niveau. Het thuisnabij speelt hier geen rol zoals bij de SBAO. Scholengemeenschappen voor VO staan meestal niet in de eigen woonwijk zoals basisscholen, maar zijn, evenals het OPDC behorend bij de scholengemeenschappen, dichter bij huis dan de VSO-school. Voorbeeld: Bij de onderwijsconsulenten is een leerling bekend met een autisme spectrum stoornis en een iets bovengemiddelde intelligentie. LWOO en praktijkonderwijs zijn voor deze leerling van een te laag niveau. Het OPDC in de directe regio kan het juiste onderwijs bieden aan deze leerling met het juiste pedagogische klimaat. De leerling wordt dan ook ingeschreven bij de scholengemeenschap in de regio. De bedoeling is dat de leerling met de juiste didactische en pedagogische opvang vanuit het OPDC geleidelijk toegeleid zal worden naar de VO-school. Probleem is, dat het OPDC 'vol' is wat betreft zijn middelen en de overige zorgmiddelen al in het VO zijn ingezet. De rugzakmiddelen worden ontoereikend gevonden om de leerling adequaat te begeleiden; daar zou een extra bedrag bij moeten. Consequentie is dat de leerling nu toch naar het VSO moet, veel verder weg en met leerlingvervoer. In een individueel geval kan een onderwijsconsulent het soms oplossen, maar voor een volgend of weer een volgend geval, wordt het welhaast onmogelijk. Onderwijsconsulenten verwachten dat dit probleem zal toenemen naarmate meer leerlingen met LGF aangemeld gaan worden bij de speciale school voor basisonderwijs of bij een OPDC. Ook hier proberen onderwijsconsulenten te anticiperen op de problemen die kunnen ontstaan door deel te nemen aan overleggen en door de vinger aan de pols te houden.
38
4.2.10 Rugzakmiddelen Met de LGF krijgt de reguliere school middelen voor extra formatie voor begeleiding en ondersteuning. De besturen van reguliere basisscholen zijn vaak terughoudend ten opzichte van de verplichtingen die zij aangaan ten aanzien van deze extra formatie. Mocht het aantal leerlingen teruglopen of de rugzakleerling naar een andere school gaan, dan blijft het bestuur verantwoordelijk voor deze extra formatie. Dit kan een struikelblok zijn bij plaatsing van een leerling met een rugzakje. Reguliere VO-scholen krijgen de extra formatie uit de rugzak in de lumpsumbekostiging. Ook dit is vaak een struikelblok omdat de reguliere VO-school het rugzakdeel niet duidelijk terugziet. Reguliere VO-scholen vinden bovendien dat het aantal fre’s in de rugzak in de meeste gevallen niet toereikend is. Het komt regelmatig voor dat ouders zich wenden tot het bureau ACTB/ Onderwijsconsulenten omdat zij verwachten dat in het handelingsplan niet alleen wordt opgenomen wat men wil bereiken met het onderwijs aan hun kind en via welke stappen, maar ook hoe de middelen specifiek ten behoeve van hun kind worden ingezet. Deze verwachting wordt mogelijk gewekt door publicaties voor ouders over de inzet van het rugzakje. Ter illustratie: in de brochure van een oudervereniging staat dat de middelen kunnen worden ingezet 'bijvoorbeeld voor het aanstellen van een remedial teacher of extra uren leerkracht'. Veel ouders lezen niet alleen de remedial teacher als specifiek voor hun kind, maar ook die extra uren leerkracht als extra uren leerkracht voor hun kind. De extra middelen die de reguliere school ontvangt uit de rugzak zijn bedoeld om het onderwijs aan de leerling met een bijzondere zorgvraag mogelijk te maken. De ambulante ondersteuning is met name bedoeld om de leerkracht en het team te begeleiden bij het onderwijskundig en didactisch goed vorm geven van het onderwijs aan deze leerling, en het organisatorisch juist inpassen in het onderwijsproces van de school. De middelen hoeven dus niet ingezet te worden in de vorm van een directe één op één begeleiding van de leerling. Een ander probleem waarmee ouders zich melden is dat de reistijd die de ambulante begeleider nodig heeft om de school te bezoeken, afgetrokken wordt van het aantal uren dat voor ambulante begeleiding beschikbaar is. Dit is echter zo in de regeling vastgelegd. 4.3 Bevindingen ACTB 4.3.1 De aard en omvang van de werkzaamheden Aantal verzoeken De ACTB heeft sinds 1 januari 2004 elf verzoeken om advies gekregen. Hiervan heeft de ACTB er twee niet-ontvankelijk verklaard. In één geval hebben de ouders het verzoek naderhand ingetrokken. De ACTB heeft zodoende acht verzoeken om advies in behandeling genomen. In twee gevallen betreft het verzoek om advies de toelatingsproblematiek van dezelfde leerling bij twee verschillende scholen. De ACTB beschouwt dit in totaal als vier verschillende zaken.
39
Aard van de verzoeken In alle acht gevallen heeft het bevoegd gezag (verplicht) advies gevraagd aan de ACTB. Alle zaken betreffen het weigeren tot toelating van een LGF-leerling door het bevoegd gezag van een reguliere school, tegen welke weigering de ouders bezwaar hebben aangetekend. Twee gevallen hebben betrekking op een reguliere school voor basisonderwijs; de zes andere op een reguliere school voor voortgezet onderwijs. Alle ouders hebben voorkeur voor dit type onderwijs. Bij vier zaken gaat het om een thuiszitter. Een thuiszitter is een leerling die helemaal niet meer of slechts een aantal dagdelen per week naar school gaat. In twee zaken is sprake van een cluster 4-indicatie. Zes zaken betreffen een cluster 3indicatie. In twee gevallen betreft het een kind jonger dan 12 jaar (dezelfde leerling). De zes andere zaken gaan over een kind ouder dan 12 jaar. Bij twee verzoeken is sprake van jongens en bij de overige van meisjes. Vier zaken spelen in de provincie Noord-Holland, twee in de provincie Flevoland en twee in de provincie Overijssel. Betrokkenheid onderwijsconsulent In vijf van de acht gevallen heeft de onderwijsconsulent in een eerder stadium van de zaak, voorafgaand aan het verzoek om advies aan de ACTB, tevergeefs getracht via begeleiding een oplossing te vinden voor het probleem. Vervolgens zijn partijen de bezwaarfase ingegaan en heeft het bevoegd gezag van de school verplicht advies gevraagd aan de ACTB. In een geval heeft de ACTB, tijdens haar adviesprocedure, de onderwijsconsulent die eerder bij de zaak betrokken was, ingeschakeld om de nadere onderbouwing van het besluit met het bevoegd gezag van de school te bespreken. De onderwijsconsulent heeft zijn bevindingen gerapporteerd aan de ACTB. In drie van de acht gevallen is er voorafgaand aan het (verplichte) verzoek om advies aan de ACTB geen onderwijsconsulent bij de zaak betrokken geweest, maar heeft de ACTB naar aanleiding van het verzoek alsnog een onderwijsconsulent ingeschakeld om partijen te begeleiden. De betrokkenheid van de onderwijsconsulent heeft helaas niet tot een oplossing geleid. De onderwijsconsulent heeft zijn bevindingen gerapporteerd aan de ACTB. Advies Inmiddels heeft de ACTB in twee zaken advies uitgebracht. Zes zaken zijn nog in behandeling. De doorlooptijd van de eerste twee adviezen was vijf maanden. De doorlooptijd is afhankelijk van de complexiteit van het probleem, de bereikbaarheid en de medewerking van partijen en anderen (met name in verband met informatievergaring). Vertragende factoren waren de zomervakantie (met de sluiting van de scholen) en de opstartproblematiek van de nieuwe organisatie ACTB/Onderwijsconsulenten.
40
4.3.2 Beschrijving van de zaken Zaken 1 en 2 (2004/1 en 2) Op 26 april 2004 en 12 mei 2004 heeft de ACTB geadviseerd inzake de afwijzing van twee kinderen met cluster 4-indicatie door dezelfde reguliere school voor voortgezet onderwijs. Het ene kind heeft (milde) gedragsproblemen en het andere kind is gediagnosticeerd als ADHDer. Het bevoegd gezag stelde in beide gevallen, dat de zorgstructuur en het pedagogisch klimaat onvoldoende basis bieden om de leerling adequaat op te vangen c.q. ontwikkeling te bieden. De ACTB is in beide gevallen van oordeel dat het bevoegd gezag onvoldoende heeft aangetoond dat het - ondanks het kunnen beschikken over een leerlinggebonden budget en ondersteuning vanuit het (V)SO - niet in staat is kwalitatief goed onderwijs te bieden dat voldoende op de behoeften van de leerlingen is afgestemd. Hierbij heeft de ACTB geconstateerd dat het bevoegd gezag – ondanks de verplichtingen in de LGF – ten onrechte geen (zorg)beleid voor geïndiceerde leerlingen heeft vastgesteld in het schoolplan/de schoolgids en ten onrechte niet heeft onderzocht of het onderwijs en/of de begeleiding van de betrokken leerlingen op basis van deze voorzieningen zo kan worden ingericht dat het aansluit op de behoeften van de leerlingen. Hierbij heeft de ACTB meegewogen dat de problematiek van beide kinderen niet zodanig zwaar is dat een reguliere school als die van het bevoegd gezag hen niet zou kunnen opvangen. Het niet opnemen van (zorg)beleid voor geïndiceerde kinderen in de schoolgids/het schoolplan brengt volgens de ACTB met zich mee, dat het bevoegd gezag vanwege het ontbreken van schriftelijk beleid, in zijn weigeringsbesluit overtuigend moet aantonen dat sprake is geweest van een zorgvuldige belangenafweging. Voorts heeft de ACTB voor beide leerlingen als volgt geoordeeld. Het toelatingscriterium van het bevoegd gezag, waarin specifiek is bepaald dat de kinderen niet worden toegelaten wanneer sprake is van gedragsmoeilijkheden of een psychiatrische stoornis (vergelijkbaar met indicaties voor ZMOK-onderwijs), is in strijd met het uitgangspunt van de LGF, dat eist dat er per geval een inhoudelijke afweging tussen de belangen van het kind en de algemene belangen van de school plaatsvindt. De ACTB adviseert het bevoegd gezag beide kinderen toe te laten tot zijn onderwijsinstelling. Ten tijde van het verzoek om advies aan de ACTB hadden de ouders van de beide kinderen reeds hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter te Zutphen d.d. 17 november 2003, waarin de vordering tot toelating van de kinderen tot de reguliere school was afgewezen. Op 1 juni 2004 heeft het Gerechtshof te Arnhem het vonnis van de voorzieningenrechter bekrachtigd. Het advies van de ACTB is uitgebracht, nadat het partijen niet meer was toegestaan stukken in het geding te brengen. Het advies heeft zodoende helaas geen rol meer gespeeld in de procedure bij het Gerechtshof. In de beslissing op bezwaar heeft het bevoegd gezag - ondanks het advies van de ACTB - haar besluit bekrachtigd. Het sluit hierbij grotendeels aan op de overwegingen van het Gerechtshof.
41
Zaak 3 en 4 (2004/3 en 9) De derde zaak betreft een kind met een cluster 3-indicatie. Het kind functioneert op de grens van een lichte tot matige verstandelijke handicap en heeft (gerelateerde) gedragsproblemen. Het kind is afgewezen door het bevoegd gezag van een reguliere basisschool. Het bevoegd gezag stelde dat het didactisch en pedagogisch klimaat onvoldoende basis biedt om de leerling adequaat op te vangen c.q. ontwikkeling te bieden, ook niet met ondersteuning en begeleiding vanuit het speciaal onderwijs. De ACTB is van oordeel dat dit besluit onvoldoende onderbouwd is. Hierbij heeft de ACTB geconstateerd dat het bevoegd gezag ondanks de verplichtingen in de LGF - ten onrechte geen beleid ten aanzien van geïndiceerde leerlingen heeft vastgesteld in het schoolplan/de schoolgids, en ten onrechte niet heeft onderzocht of het onderwijs en/of de begeleiding van de betrokken leerling op basis van deze voorzieningen zo kan worden ingericht dat het aansluit op de behoeften van de leerling. De ACTB mist derhalve informatie die relevant is voor de beoordeling van de adviesaanvraag. ACTB heeft het bevoegd gezag verzocht te onderzoeken en vast te stellen welke voorzieningen nodig zijn om het kind op zijn onderwijsinstelling te kunnen laten functioneren en om vervolgens aan te tonen waarom het - ondanks het kunnen beschikken over een leerlinggebonden budget en ondersteuning vanuit het (V)SO - niet in staat is kwalitatief goed onderwijs te bieden dat voldoende op de behoeften van de leerling is afgestemd. Inmiddels heeft de ACTB ten aanzien van hetzelfde kind een tweede adviesverzoek in behandeling ten aanzien van de weigering door een andere reguliere basisschool. Zaak 5 (2004/5) De vijfde zaak betreft een kind met een cluster 3-indicatie. Het kind heeft het syndroom van Down. Het kind is afgewezen door het bevoegd gezag van een reguliere school voor voortgezet onderwijs. De ACTB bereidt haar advies op dit moment voor. Zaken 6 en 7 (2004/6 en 7) In de zaken 6 en 7 worden de verzoeken van twee reguliere scholen voor voortgezet onderwijs behandeld, inzake de afwijzing van een zeer zwaar gehandicapt kind (zowel geestelijk als lichamelijk) met een cluster 3-indicatie. De ACTB heeft een onderwijsconsulent gevraagd ter plaatse gegevens te verzamelen en partijen te ondersteunen bij het zoeken naar een oplossing. Deze begeleiding heeft niet tot een oplossing geleid. De onderwijsconsulent heeft zijn bevindingen gerapporteerd aan de ACTB en heeft partijen in de gelegenheid gesteld hierop te reageren. De ACTB bereidt haar advies op dit moment voor. Zaak 8 (2004/8) Zaak 8 betreft een zeer zwaar verstandelijk gehandicapt kind met een cluster 3-indicatie. Het kind kan nog een jaar naar de basisschool. De ouders zoeken alvast een reguliere school voor voortgezet onderwijs. De ACTB heeft een onderwijsconsulent gevraagd ter plaatse gegevens te verzamelen en partijen te ondersteunen bij het zoeken naar een oplossing. Deze begeleiding heeft niet tot een oplossing geleid. De onderwijsconsulent heeft zijn bevindingen gerapporteerd aan de ACTB en heeft partijen in de gelegenheid gesteld hierop te reageren. De ACTB bereidt haar advies op dit moment voor.
42
Bijlage I Taken en bevoegdheden van de ACTB De Advies Commissie Toelating en Begeleiding (ACTB) is een onafhankelijke adviescommissie, op 28 november 2003 geïnstalleerd door de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. De ACTB adviseert met betrekking tot verzoeken als bedoeld in artikel XII, tweede en derde lid van de LGF. Dit betreffen verplichte en vrijwillige verzoeken om advies inzake toelating of besteding van het leerlinggebonden budget van geïndiceerde kinderen. De ACTB heeft een rapportageverplichting over haar activiteiten en die van de onderwijsconsulenten. De taken en bevoegdheden van de ACTB zijn omschreven in de LGF (28 november 2003, Stb. 631) en in de Regeling Adviescommissie Toelating en Begeleiding (Gele Katern, nummer 28/30, 10 december 2003). De ACTB heeft haar eigen werkwijze vastgelegd in het reglement ACTB (gepubliceerd op de website www.actb.nl). De ACTB bestaat uit vijf deskundigen op het gebied van onderwijs, jeugdzorg, gelijkebehandelingswetgeving en bestuursrecht: Mevrouw mr. drs. M.G. Nicolaï (voorzitter) Prof. dr. J.M.A. Hermanns Drs. J.D. Rensen Dhr. P.A. Stobbelaar (vice-voorzitter) Prof. mr. P.J.J. Zoontjens De ACTB wordt ondersteund door de secretaris, mevrouw mr. K.W. Barnhoorn (op 1 januari 2004 in dienst getreden) en het bureau ACTB/Onderwijsconsulenten. Het bureau bestaat naast de secretaris uit de Coördinator Onderwijsconsulenten, mevrouw A. Postmaa, de intakemedewerker, mevrouw A. Elbers en de secretaresse, mevrouw E. Schrijn. Op 1 januari 2004 is de ACTB feitelijk met haar werkzaamheden gestart. Ouders/verzorgers, maar ook scholen, kunnen de ACTB inschakelen als een school een geïndiceerde leerling niet wil toelaten, of als ouders/verzorgers en school niet tot overeenstemming komen over het handelingsplan of de inzet van de rugzakmiddelen. De Regionale Expertise Centra (REC’s) kunnen de ACTB inschakelen bij conflicten over de ambulante begeleiding aan de school of de leerling. De ACTB kan uitsluitend adviseren. Een advies van de ACTB is niet bindend. Ouders en school houden dus ieder hun eigen verantwoordelijkheid. De weg naar de rechter staat open.
43
Voor een verzoek om advies geldt een aantal voorwaarden: x Het verzoek betreft een kind dat geïndiceerd is voor (V)SO, dan wel een rugzakje. x Het kind is jonger dan 20 jaar. x Er is een meningsverschil tussen ouders/verzorgers en een specifieke school over toelating of over de besteding van de leerlinggebonden financiering. x Advies en begeleiding van een onderwijsconsulent heeft niet tot een bevredigende oplossing geleid. Als ouders/verzorgers formeel bezwaar maken tegen een beslissing van de school over toelating en begeleiding van hun kind, dan is de school verplicht de ACTB om advies vragen. In dat geval volstaat een verzoek om begeleiding of advies van een onderwijsconsulent niet.
44
Bijlage II Taken en bevoegdheden van de onderwijsconsulenten Onderwijsconsulenten zijn ingesteld in oktober 2002 door de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) op verzoek van de Tweede Kamer, om ouders/verzorgers of een school te adviseren en te begeleiden bij plaatsings- en/of bestedingsproblematiek in het basisof speciaal basisonderwijs, of een plaatsing in het voortgezet of (voortgezet) speciaal onderwijs. De leerling hoeft geen LGF-indicatie te hebben. Bij een niet-LGF-geïndiceerde leerling moet het gaan om een leerling die langdurig thuiszit of langdurig thuis dreigt te komen zitten en voor wie advisering en begeleiding door een onderwijsconsulent tot een oplossing zou kunnen leiden. De onderwijsconsulenten zijn per 1 januari 2004 ondergebracht bij de Advies Commissie Toelating en Begeleiding (ACTB). Zij werken volgens een door de ACTB opgesteld Protocol Onderwijsconsulenten. Het netwerk wordt aangestuurd en gecoördineerd door mevrouw A. Postmaa, die deze functie sinds 1 november 2002 uitoefent. De onderwijsconsulenten zijn met ingang van 1 januari 2003 feitelijk gestart met hun werkzaamheden. Onderwijsconsulenten zijn onafhankelijke deskundigen met veel onderwijsinhoudelijke kennis en ervaring op het gebied van onderwijs aan kinderen met een bijzondere hulpvraag, zowel binnen het reguliere onderwijs als binnen het speciaal en voortgezet speciaal onderwijs. Een onderwijsconsulent staat niet tussen de partijen en treedt dus niet als scheidsrechter op; een onderwijsconsulent zoekt creatief naar nieuwe openingen en uiteindelijk naar een oplossing voor het plaatsingsprobleem. Voor een adviesverzoek geldt een aantal voorwaarden: x Het verzoek betreft een kind dat geïndiceerd is voor (V)SO, dan wel een rugzakje, of een kind dat langdurig thuis zit. x Het kind is jonger dan 20 jaar. x Er is sprake van een problematische schoolplaatsing. x Het REC of WSNS is ingeschakeld en deze inschakeling heeft niet tot een oplossing geleid. Onder plaatsingsproblematiek wordt verstaan: x Ouders/verzorgers vinden geen school bereid hun kind in te schrijven. x De bezochte school is een verwijderingprocedure gestart, zonder dat een andere school is gevonden. x Een leerling zit overduidelijk op de verkeerde school, met het verkeerde soort onderwijs, terwijl er geen andere school gevonden kan worden. x Handelingsverlegenheid bij de school, terwijl de school (nog) niet wil verwijderen.
45
Onderwijsconsulenten kunnen ook ingeschakeld worden in de volgende gevallen: x De door de ouders gewenste plaatsing in het reguliere onderwijs leidt ondanks het rugzakje niet tot een plaatsing of leidt na plaatsing tot verwijdering of schorsing. x Ouders en school verschillen ernstig van mening over het handelingsplan. x Plaatsing in het speciaal onderwijs lukt niet en de leerling zit thuis of dreigt thuis te komen zitten.
46
