Samenstelling Adviescommissie bezwaar- en beroepschriften Onderzoeksrapport

Samenstelling Adviescommissie bezwaar- en beroepschriften Onderzoeksrapport

Groningen, oktober 2004 Auteur: mr. J.J. de Groot

1. Inleiding Voordat burgers en instanties een bepaald geschil dat zij met de overheid hebben aan een rechter kunnen voorleggen, moeten zij in veel gevallen eerst een bezwaarschrift indienen bij het bestuursorgaan dat de bestreden beslissing genomen heeft. Veel bestuursorganen laten zich door een bezwaarschriftencommissie adviseren hoe op het bezwaar te reageren. In de provincie Groningen maken Provinciale Staten en Gedeputeerde Staten gebruik van de gezamenlijke Adviescommissie bezwaar- en beroepschriften (in het vervolg aangeduid als: bezwaarschriftencommissie). Deze commissie bestaat uit 2 externe leden (voorzitter en plaatsvervangend voorzitter), 6 statenleden als lid (en 6 statenleden als plaatsvervangend lid) en een buitengewoon lid belast met ambtenarenzaken. Ingevolge art. XIII van de Wet dualisering provinciebestuur moeten Gedeputeerde Staten en Provinciale Staten voor 12 maart 2005 de instelling en inrichting van de commissie aan de nieuwe duale eisen hebben aangepast. Binnen de provinciale organisatie is discussie ontstaan over de vraag of statenleden in het nieuwe stelsel nog wel deel zouden moeten uitmaken van de bezwaarschriftencommissie en of het niet beter is om een volledig externe commissie te hebben met leden van buiten de provinciale organisatie. Deze vraag komt vooral voort uit de gedachte dat een commissie met statenleden zich niet (goed) zou verdragen met de dualistische systematiek. Opdracht In dit rapport wordt ingegaan op de vraag welke samenstelling van de bezwaarschriftencommissie het beste aansluit bij de nieuwe dualistische verhoudingen tussen provinciale staten en gedeputeerde staten en bovendien de beste waarborg voor de rechtsbescherming van burgers biedt. Het uitgangspunt bij de bezinning op de vraag hoe de adviescommissie zou moeten worden samengesteld, is dat burgers en instanties recht hebben op een zo goed mogelijke behandeling van hun bezwaren tegen besluiten van de provinciale bestuursorganen. Het is hierbij van groot belang dat vooral rekening wordt gehouden met hoe burgers naar deze materie kijken. Dit rapport dient als basis voor een besluit van Gedeputeerde Staten inzake de samenstelling van de commissie. Werkwijze Voor het onderzoek is gebruik gemaakt van recente literatuur over het functioneren van bezwaarschrifte ncommissies en over de duale verhoudingen. Verder zijn er interviews gehouden met (oud)leden van de bezwaarschriftencommissie, met een tweetal gedeputeerden en met fractievoorzitters van fracties waarvan niet een lid zitting heeft in de bezwaarschriftencommissie. Ook zijn diverse, minder formele, gesprekken gevoerd met de leden van het secretariaat van de commissie. De uitkomsten van de interviews en gesprekken zijn in dit rapport verwerkt. De in het rapport gebruikte citaten uit deze interviews (aangegeven met '…') hebben een representatief en illustratief karakter. Verder is voor dit onderzoek een inventarisatie gemaakt van hoe de bezwaarschriftencommissie in andere provincies is samengesteld. Op het moment van het verschijnen van dit rapport, is een aanvullend onderzoek gaande dat zich specifiek richt op de mening van bezwaarmakers (uit het lopende kalenderjaar) over de bezwaarschriftenprocedure. Zo is hen gevraagd hoe zij het beoordelen dat leden van Provinciale Staten zitting hebben in de adviescommissie voor bezwaar en beroep en of zij de adviescommissie objectief vinden. Ook is hen naar andere aspecten van de procedure gevraagd, dit met het oog op het Burgerjaarverslag 2004. Deze enquête heeft tot nu toe echter te weinig respons en informatie opgeleverd om uitvoerig in dit rapport meegenomen te kunnen worden. Leeswijzer In dit rapport komt in hoofdstuk 2 de vraag aan de orde waarop gelet moet worden bij het nadenken over de samenstelling van de bezwaarschriftencommissie. In de hoofdstukken 3, 4 en 5 wordt nader ingegaan op drie belangrijke criteria, te weten de deskundigheid van de commissie, de ruimte voor de doelmatigheidstoetsing door de commissie en de onafhankelijkheid van de commissie. In hoofdstuk 6 wordt stilgestaan bij de vraag wat burgers van een bezwaarschriftenprocedure verwachten. In hoofdstuk 7 wordt een overzicht gegeven van hoe andere provincies hun bezwaarschriftenprocedure hebben ingericht. In hoofdstuk 8 worden de theoretische uitgangspunten van het dualisme en het dualistische commissiesysteem besproken. Hoofdstuk 9 gaat in op de meningen van statenleden in de be-

Samenstelling bezwaarschriftencommissie

1

zwaarschriftencommissie ten aanzien van vermeende onverenigbaarheid van ambten. In hoofdstuk 10 worden tenslotte conclusies getrokken en wordt een aanbeveling gedaan. Dit hoofdstuk is tevens als samenvatting van het onderzoek te lezen.

2. Bezwaar en beroep De bezwaarschriftprocedure is een belangrijk onderdeel in het systeem van rechtsbescherming van burgers tegen de overheid. De bezwaarschriftprocedure is echter meer dan een verkapte vorm van rechtspraak. De kracht van de procedure ligt namelijk in het feit dat het besluit waartegen het bezwaar gericht is, door het betreffende bestuursorgaan voor een tweede maal integraal wordt beoordeeld; het is een bestuurlijke heroverweging, ook wel 'verlengde besluitvorming' genoemd. Naast de rechtmatigheid komt, in tegenstelling tot een rechterlijke beoordeling, ook de doelmatigheid van het bestreden besluit aan de orde. Dankzij de bezwaarschriftprocedure wordt het bestuursorgaan in staat gesteld om eventueel gemaakte fouten en onvolkomenheden te corrigeren en om op een gemaakte belangenafweging terug te komen. Het beoordelen van de doelmatigheid van het primaire besluit is een zaak van aanhoudende zorg. "Bestuursorganen beperken zich te vaak tot, oneerbiedig gezegd, rechtertje spelen", stelt minister Donner in zijn openingstoespraak voor het congres ter gelegenheid van het 10-jarig bestaan van de Awb. Minister Remkes vergelijkt op datzelfde congres de bezwaarschriftprocedure zelfs met een "soort pseudo-rechtspraak". Beide bewindslieden maken zich zorgen om een te eenzijdige (juridische) benadering van het geschil, die voor de 'gewone burger' ingewikkelder wordt dan de wetgever oorspronkelijk lief was. Voor bezwaarschriften en administratieve beroepen geldt in principe hetzelfde regime. Ook bij administratieve beroepen dient een bestuursorgaan het besluit van een ander bestuursorgaan te heroverwegen. Vanwege het sporadisch voorkomen van administratieve beroepen, zal in dit rapport verder alleen over 'bezwaar' en 'bezwaarschriften' gesproken worden. De uitgangspunten voor het horen en adviseren Eén van de onderdelen van de bezwaarschriftprocedure is het horen van de belanghebbende. Dit kan op verschillende manieren. In de provincie Groningen wordt gewerkt met een adviescommissie ex art. 7:13 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Een commissie als die van de provincie Groningen wordt ook wel een 'gemengde' commissie genoemd, ter onderscheiding van een volledig externe en een volledig interne commissie. Gedeputeerde staten en provinciale staten hebben het horen en adviseren aan één adviescommissie opgedragen, een ieder voor zover het bezwaren tegen hun eigen besluiten betreft. De commissie hoort de belanghebbenden niet alleen, ze brengt ook een advies uit aan het betreffende bestuursorgaan Het uitgangspunt bij de bezinning op de vraag hoe de adviescommissie zou moeten worden samengesteld, is dat burgers en instanties recht hebben op een zo goed mogelijke behandeling van hun bezwaren tegen de provinciale bestuursorganen. Op basis van wettelijke eisen en onderzoek naar ervaringen met de bezwaarschriftprocedures, kunnen de volgende drie criteria ten aanzien van een bezwaarschriftencommissie geformuleerd worden: 1 1. de commissie dient zowel op het betreffende beleidsterrein als op juridisch terrein voldoende deskundig te zijn, 2. de commissie dient in staat te zijn een volledige heroverweging uit te voeren en dient zich niet te beperken tot een rechtmatigheidstoetsing en 3. de commissie dient onbevangen/ onbevooroordeeld ten aanzien van het bestreden besluit te staan en ook een zekere distantie ten opzichte van het bevoegde bestuursorgaan te hebben. In de komende drie hoofdstukken zal nader ingegaan worden op de vraag hoe een volledig externe commissie en een gemengde commissie zich tot bovenstaande criteria verhouden.

1

Aalders/ Schueler e.a. (2001), Algemeen bestuursrecht 2001, p. 122


2

3. Deskundigheid De bezwaarmakende burger mag verwachten dat het bestuursorgaan zich door ter zake kundige mensen laat adviseren. Ook het bestuursorgaan is gebaat bij een adequate advisering. Vooropgesteld dat twijfel aan deskundigheid van de huidige commissie geen aanleiding is geweest voor onderhavig onderzoek, is het relevant om toch aandacht aan dit onderwerp te besteden. Immers, het onderdeel 'deskundigheid' kan een mogelijk punt van onderscheid zijn tussen een volledig externe adviescommissie en een gemengde commissie. Huidige gang van zaken Momenteel wordt er bij de benoeming van de statenleden in de commissie niet of nauwelijks rekening gehouden met affiniteit en ervaring met de onderwerpen die in de commissie aan de orde komen. Het verloop in de samenstelling van de commissie is bovendien dusdanig groot, dat ook niet van deskundigheid op basis van ervaring kan worden gesproken. Ter illustratie: van de zes statenleden die nu lid zijn van de commissie, zijn er slechts twee vóór de huidige statenperiode benoemd. De vijf ondervraagde oud-leden van de commissie konden slechts bogen op een commissie-ervaring van één tot vier jaar. Bij de benoeming van de (vice-)voorzitter en het buitengewone lid voor de ambtenarenkamer wordt wel gelet op deskundigheid en op affiniteit met de werkzaamheden. Voor de gewone leden van de commissie blijkt hier echter geen, althans weinig, rekening mee te worden gehouden. Uit de interviews komt naar voren dat een aantal leden van de commissie het werk 'toegeschoven' kreeg, het deed omdat 'iemand het moest doen' of omdat 'de fractie iemand moest leveren'. Van de ondervraagde commissieleden hebben slechts enkelen een juridische achtergrond en/ of aantoonbare affiniteit met zaken die veelvuldig in de diverse kamers van de commissie aan de orde komen. Wel heeft een aantal leden naast het statenlidmaatschap een bestuurlijke achtergrond. De meeste leden zitten 'uit interesse' in de commissie en voelen mede vanuit hun rol als statenlid een grote verantwoordelijkheid voor het werk. De leden geven allen aan het werk met veel plezier en met grote betrokkenheid en toewijding te doen. Bijna alle ondervraagden beoordelen de juridische en beleidsmatige kwaliteit van de adviezen als ruim voldoende (beide een 7½). Vanuit gedeputeerde staten wordt dit beeld bevestigd: 'er zijn bijna geen beroepszaken, dat zegt genoeg'. Een aantal commissieleden geeft expliciet aan dat de waarborg voor de juridische deugdelijkheid in belangrijke mate bij de voorzitter en het secretariaat van de commissie ligt. De ambtelijke voorbereiding wordt door de leden en door de voorzitter als zeer goed ervaren. Toetsing van de bezwaren op de juridische merites wordt door sommige commissieleden min of meer uitbesteed aan het secretariaat. 'Die zijn daarvoor', aldus een commissielid. En: 'als we het juridische gehad hebben, dan begint het voor mij pas'. De commissieleden laten zich meer voorstaan op hun rol in de doelmatigheidstoets. Volledig externe commissie In zijn algemeenheid kan gesteld worden dat de personen die de commissie vormen, in die mate va kkundig moeten zijn dat er van de commissie goede adviezen kunnen worden verwacht. Wanneer een commissie uit externe leden bestaat, kan het bestuursorgaan gericht te werk gaan bij de werving en selectie. Op deze manier kan een goede verhouding gezocht worden tussen mensen die weten hoe een overheidsorganisatie functioneert (bestuurders), deskundigen op het gebied van geschilbeslechting in en buiten rechte en deskundigen op de in de commissie aan de orde zijnde beleidsterreinen. Hierbij kan dan gedacht worden aan specialisten op het gebied van flora en fauna, ruimtelijke ordening, (culturele) subsidiezaken en/ of personeelszaken.

4. Doelmatigheidstoetsing In de literatuur wordt als belangrijk nadeel van een externe commissie genoemd dat deze van nature geneigd is de toetsing in bezwaar sterk toe te spitsen op de rechtmatigheid van het besluit. Uit de eerder aangehaalde uitspraken va n de ministers Donner en Remkes moge blijke n dat deze constatering ook op hoog bestuurlijk niveau zorgen baart.


3

Huidige gang van zaken Uit de interviews komt naar voren dat statenleden zichzelf bijzonder geschikt achten voor de beleidsmatige en bestuurlijke aspecten van de advisering door de bezwaarschriftencommissie. Een aantal ondervraagden geeft aan een groot ontwikkeld verantwoordelijkheidsgevoel te hebben voor alles wat 'de provincie' doet. Goede besluitvorming moet gepaard gaan met oog voor de belangen van burgers. In de gesprekken kwam meermalen naar voren dat statenleden de gerezen conflicten op een 'ombudsmanachtige' wijze proberen op te lossen. Statenleden geven aan dat ze door de kennis van het provinciale beleid, de provinciale besluiten en verordeningen en de provinciale organisatie, de individuele besluiten in een bredere context te kunnen plaatsen. Ook de voorzitter stelt dat de statenleden een 'beleidsmatige meerwaarde voor de commissie' hebben. Als kanttekening moet hierbij opgemerkt worden dat deze meerwaarde kleiner wordt, naar mate het aantal jaren statenervaring van de leden kleiner wordt. Bij de recente benoemingen is kennelijk geen rekening gehouden met dit relevante statengeheugen; drie commissieleden zijn pas in 2003 in de staten gekomen. De overige drie leden kunnen daarentegen bogen op een gezamenlijke ervaring van meer dan 30 jaar. Volledig externe commissie Externen menen dat zij vaak niet in staat zijn om het besluit indringend te toetsen als het gaat om de wijze waarop het bestuursorgaan de in de bevoegdheid aanwezige beleidsvrijheid/ en of beoordelingsruimte heeft ingevuld. De beleidsvragen worden door externe commissies vaak niet in de advisering betrokken. De enige vraag die dan gesteld wordt is: kan het besluit de toets der juridische kritiek doorstaan? Hiermee is echter niet gezegd dat externe commissies altijd zo te werk gaan. Het Groningse onderzoeksbureau Pro Facto constateert bijvoorbeeld ten aanzien van de werkwijze van de volledig externe bezwaarschriftencommissie van de provincie Limburg dat de commissie regelmatig overwegingen in haar adviezen opneemt die bestuurlijk en niet-juridisch van aard zijn, 'om aan te geven dat een beleid volgens de commissie niet doelmatig is of een verordening steeds dezelfde problemen oplevert'. Om te voorkomen dat een externe commissie te eenzijdig, te juridisch, naar de zaak kijkt, is het van groot belang om zo'n commissie niet alleen uit juristen te laten bestaan.

5. Onafhankelijkheid Een derde eis is dat de commissie onbevangen en onbevooroordeeld ten aanzien van het bestreden besluit dient te staan en zij dient ook een zekere distantie ten opzichte van het bevoegde bestuursorgaan te hebben. Hier kan al aan tegemoet gekomen worden door een adviescommissie ex art. 7:13 Awb in te stellen. In de Awb, voor een deel in datzelfde artikel, zijn de minimale 'onafhankelijkheidseisen' voor een dergelijke adviescommissie beschreven. De voorzitter van de commissie mag geen deel uitmaken van en niet werkzaam zijn onder de verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan (7:13 lid 1). Ook mag het horen niet uitsluitend opgedragen worden aan een lid dat deel uitmaakt van of werkzaam is onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan (7:13 lid 3). Voor het overige wordt in de Awb bepaald dat zo'n commissie (die ook een bestuursorgaan is) haar taak zonder vooringenomenheid vervult en dat zij ertegen waakt dat haar leden die een persoonlijk belang bij het besluit hebben, de besluitvorming beïnvloeden (art. 2:4). Huidige gang van zaken Het is belangrijk om te constateren dat de huidige samenstelling va n de commissie voldoet aan de formele 'ondergrens' van de onafhankelijkheid. Hierbij maakt het niet uit of de commissie adviseert aan Gedeputeerde Staten of aan Provinciale Staten. In beide gevallen wordt voldaan aan de eerder genoemde wettelijke criteria. Alle geïnterviewden geven overigens aan dat de onafhankelijkheid en de objectiviteit van de commissie erg belangrijk zijn. Burgers mogen niet de indruk krijgen dat de commissie 'onder één hoedje' met het bestuur speelt. De geloofwaardigheid van de commissie valt of staat met haar onafhankelijkheid. De bezwaarschriftencommissie wordt in verreweg de meeste gevallen geconfronteerd met bezwaren tegen besluiten van Gedeputeerde Staten. Dit betekent dat de statenleden in de commissie te maken krijgen met de concrete, individuele uitwerking van door henzelf vastgestelde beleidskaders en veror-


4

deningen. Hoewel de helft van de ondervraagde statenleden aangeeft een bepaald commitment met dit beleid te hebben, geeft het merendeel aan zich niet verantwoordelijk te voelen voor het bestreden besluit. Ze vinden dat ze voldoende afstand tot Gedeputeerde Staten hebben om op een onafhankelijke, objectieve manier naar het besluit en het bezwaar te kunnen kijken. Een enkele geïnterviewde merkte op dat deze afstand in het duale systeem eerder groter dan kleiner geworden is. De statenleden in de commissie ervaren geen druk vanuit Gedeputeerde Staten. Uit de interviews met de voorzitter en de statenleden komt naar voren dat het optreden van de commissie eenstemmig als objectief en apolitiek wordt ervaren en beoordeeld. Bovenstaande neemt echter niet weg dat de benoeming van de leden in principe politieke benoemingen blijven. In het Reglement op de behandeling van bezwaarschriften etc. wordt immers bepaald dat de 'gewone leden' uit en door Provinciale Staten worden benoemd. In de praktijk blijkt dat de leden van de commissie vooral uit de grote statenfracties komen. Kleine fracties er varen het commissiewerk als een te zware belasting van hun reguliere statenwerk; er gaat (te) veel tijd inzitten. Door diverse ondervraagden werd aangegeven dat de brede politieke samenstelling een waarborg is voor het voorkomen van vooringenomenheid. Uit jurisprudentie blijkt overigens dat de dubbelrol van statenlid en lid van de bezwaarschriftencommissie, op zich onvoldoende aanleiding geeft om aan te nemen dat er sprake is van een schijn van belangenverstrengeling. 2 De geïnterviewde statenleden hebben het ook nog nooit meemaakt dat een bezwaarde om deze reden twijfelde aan de onafhankelijkheid van de commissie. Een geïnterviewde merkte op dat een dergelijke situatie zich bij een provincie ook niet zo snel zal voordoen omdat statenleden, in vergelijking met bijvoorbeeld gemeenteraadsleden, 'anoniemer' zijn: 'je staat wat verder van de burger af'. In het sporadische geval dat de commissie moet adviseren op een bezwaarschrift dat tegen een besluit van Provinciale Staten is gericht, is de distantie tot zowel het bestuursorgaan Provinciale Staten als het aangevochten besluit kleiner. De commissie bestaat immers voor het grootste deel uit state nleden. De situatie doet zich dan voor dat de bezwaarschriftencommissie (met statenleden) zowel de bezwaarde als een eveneens uit statenleden bestaande 'afvaardiging van het bestuursorgaan' hoort. Volledig externe commissie De werkwijze van een commissie ex art. 7:13 brengt met zich mee dat het horen in de bezwaarschriftprocedure een contradictoir karakter heeft; de bezwaarmaker en een afvaardiging van het bestuursorgaan worden in elkaars aanwezigheid gehoord (7:6 jo. 7:13 lid 5 Awb). Hierdoor wordt bij de bezwaarmaker de indruk gewekt dat de commissie 'los' van het bestuursorgaan staat. Wanneer deze commissie vervolgens ook daadwerkelijk geheel uit externe leden bestaat, die niet betrokken zijn bij het bestuursorgaan, wordt iedere schijn van vooringenomenheid vermeden. De afstand tussen zo'n externe commissie en zowel Gedeputeerde Staten als Provinciale Staten is dan ook groot. Ten aanzien van het vraagstuk van de onafhankelijkheid van de commissie, merkte een geïnterviewde op dat een volledig externe commissie 'de charme van de zelfevidentie' heeft.

6. Wat verwacht de burger? Zoals reeds eerder is gesteld, speelt de bezwaarschriftenprocedure een belangrijke rol in het stelsel van rechtsbescherming van burgers tegen de overheid. In het voorgaande is ingegaan op een drietal kwaliteitswaarborgen. Of de burger een voorkeur heeft voor een bepaald soort procedure, is echter onbesproken gebleven. Daar zal in dit hoofdstuk aandacht aan worden besteed. Onderzoek naar de waardering van de bezwaarschriftenprocedure In het (tamelijk) recente verleden is een aantal onderzoeken aan dit onderwerp gewijd. In het algemeen kan worden gesteld, dat de mening van burgers over het proces van besluitvorming in ster ke mate samenhangt met de uitkomst daarvan. Sanders constateerde in 1999 dat de inrichting van het proces, inclusief de wijze van horen door het bestuursorgaan, maar in beperkte mate van invloed is 2

Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State, 31 juli 2002 (JB 2002, 275)


5

op de waardering van burgers.3 Zo geven burgers bijvoorbeeld aan dat ze een tijdige behandeling van het bezwaar op prijs stellen. Maar aan de andere kant is het (nog) niet aangetoond dat een contradictoire opzet (ex art. 7:13 Awb) van de hoorzitting gepaard gaat met een positieve indruk van bezwaarmakers omtrent de juistheid van de beslissing op bezwaar. Van Montfort en Tromp komen in 2000 tot dezelfde conclusie. 4 Of een commissie intern of extern is, blijkt 'geen enkele invloed te hebben op de tevredenheid van bezwaarmakers'. Ook kan er 'geen enkel statistisch verband worden aangetoond tussen de aard van het voorzitterschap van de bezwaaradviescommissie en de indicatoren voor tevredenheid'. Om toch inzicht in de waardering van de procedure alleen te krijgen, heeft een Amsterdamse onderzoeksgroep onderzoek gedaan onder een groep bezwaarmakers die deels vanuit hun professie, met enige regelmaat procederen (zgn. repeat-players). Deze groep kan gemakkelijker de waardering van het proces van de uitkomst abstraheren, dan mensen die incidenteel in bezwaar gaan (zgn. oneshotters). Uit dit onderzoek is naar voren gekomen dat een aantal geïnterviewden blijk geeft van een voorkeur voor een externe commissie, terwijl géén van de geïnterviewden blijk geeft van een voorkeur voor een interne commissie. Factoren die bij de voorkeur voor een externe commissie meespelen, zijn distantie en deskundigheid. 5 Uit bovenstaande onderzoeken komt verder naar voren dat een vrij groot gedeelte van de bezwaarmakers niet weet of hij met een interne of een (gedeeltelijk) externe commissie te maken heeft. Dit blijkt ook uit de interviews met de Groningse commissieleden. De meeste geven aan dat ze denken dat de bezwaarmakers niet weten dat er statenleden in de commissie zitten. Uit waarnemingen tijdens de hoorzittingen kan geconcludeerd worden dat hen dit ook niet verteld wordt. Snelheid, vriendelijkheid en deskundigheid In het kader van het Burgerjaarverslag van 2003 is een klanttevredenheidsonderzoek gedaan, waarin ondermeer de bezwaarschriftprocedure is meegenomen. Uit dit onderzoek komt naar voren dat burgers ten aanzien van de dienstverlening van de provincie in het algemeen, vooral een snelle afhandeling, deskundige medewerkers en een vriendelijke behandeling op prijs stellen. De samenstelling van de commissie is niet echt van invloed op de snelheid van de afhandeling van de bezwaarschriften. Het karakter van de bejegening van burgers verschilt bij een externe commissie niet wezenlijk van een commissie met statenleden. De deskundigheid van de commissie kan daarentegen wel verschil maken. Zoals in hoofdstuk 3 reeds is aangegeven, worden de huidige leden niet op basis van hun deskundigheid benoemd en heeft het grootste gedeelte van de commissie geen aantoonbare affiniteit met de onderwerpen naast de bestuurlijke affiniteit die vanuit hun statenlidmaatschap voortvloeit. Juridische deskundigheid komt met name van de secretaris en de voorzitter. Hoewel de respons van het waarderingsonderzoek onder bezwaarmakers op het moment van het schrijven van dit rapport gering is, zijn er signalen uit dit onderzoek die dit beeld bevestigen. Zo werd de volgende kritiek geuit: 'er zijn inhoudelijk te weinig vragen naar ons gegaan' en: 'er wordt van uitgegaan dat de provincie de waarheid spreekt wat in dit geval dus niet zo was'. Bezwaarden verwachten van de commissieleden kennis van zaken en ze verwachten dat de commissie niet zondermeer afgaat op deskundigheid zoals die tijdens het horen door de vertegenwoordiger van het bestuursorgaan naar voren wordt gebracht.

7. Andere provincies De meeste provincies kennen een volledig externe commissie. Een aantal daarvan heeft slechts kort geleden daartoe besloten. De veel gebruikte motivering bij deze keuze was 'dat gestreefd wordt naar een zo groot mogelijke onafhankelijkheid'. Over het belang van een adequate doelmatigheidstoetsing werd niet of nauwelijks gesproken. De provincie Utrecht kiest voor een commissie met ambtelijke leden om zo een 'balans tussen onafhankelijkheid en deskundigheid' te vinden. De provincies Noord3 4 5

Sanders (1999), p. 199 e.v. Van Montfort (2000), p. 340 e.v. Aalders en Schueler e.a. (2001), p. 44 e.v.


6

Holland en Zuid-Holland zijn naast Groningen de enige met statenleden in de adviescommissie. Ondanks het feit dat er in Noord-Holland vorig jaar een nieuwe bezwaarschriftenverordening is vastgesteld, is de discussie over een eventuele andere samenstelling daar in het geheel niet gevoerd; op de externe voorzitter na, bestaat de commissie nog steeds in zijn geheel uit statenleden. In Zuid-Holland was de praktijk hetzelfde, maar per 1 januari 2004 heeft deze provincie de deur voor externe leden opengezet. Aanva nkelijk werd de wens vanuit een statencommissie geuit om een externe commissie in te stellen. Gedeputeerde Staten kozen er uiteindelijk echter voor om de commissie voor de helft uit statenleden en voor de helft uit 'oud-statenleden en/ of andere externe leden' te laten bestaan. Momenteel bestaat de commissie overigens alleen uit statenleden en oud-statenleden. Het argument om ook statenleden in de commissie te handhaven was dat 'zij door middel van het behandelen van bezwaarschriften een goed inzicht verkrijgen in concrete besluitvorming van het college'. Onderstaande tabel geeft een totaalbeeld van hoe de bezwaarschriftprocedure bij andere provincies is geregeld: Voorzitter: Extern

Leden: Extern

Drenthe Gelderland Flevoland

Extern Extern Extern

Extern Extern Extern

Zeeland Noord-Brabant

Extern Extern

Extern Extern

Fryslân

Limburg

Noord-Holland

Zuid-Holland

Utrecht Overijssel

Bijzonderheden: Begin 2004 heeft Fryslân de interne commissie vervangen door een volledig externe, omdat een "grotere onafhankelijkheid" werd nagestreefd.

Waar aanvankelijk alleen door de Commissaris van de Koningin werd gehoord, kent Flevoland sinds kort (2004) een volledig externe commissie.

Gedeputeerde Staten hadden eind 2003 voorgesteld om de volledig interne commissie te veranderen in een gemengde commissie (met één ambtenaar). Provinciale staten wilden, "vanuit het oogpunt van een zo groot mogelijke onafhankelijkheid", echter een volledig externe commissie. GS gingen hierin mee. De meerderheid van commissie dient te bestaan uit externe Extern Extern leden. De Procedureverordening Limburg 2000 laat voor de rest ruimte voor internen, zoals ambtenaren, gedeputeerden en/ of leden van Provinciale Staten. Van deze mogelijkheid wordt nu geen gebruik meer gemaakt. Extern Gemengd Bij de toelichting op nieuwe verordening van 2003 is andermaal expliciet bepaald dat de commissieleden uit de leden van Provinciale Staten worden benoemd. Hierover is in het alleen statenleden geheel geen discussie geweest in Provinciale Staten. Het was een continuering van de bestaande situatie Extern Gemengd Ondanks de wens van de voltallige oppositie in Provinciale Staten om een volledig externe commissie in te stellen, voor de helft hebben GS van Zuid-Holland eind 2003 besloten om de statenleden commissie voor de helft uit statenleden en voor de andere helft uit niet-statenleden te laten bestaan. Deze tweede helft bestaat voorlopig uit oud-statenleden. Utrecht wil met de gekozen samenstelling een balans zoeken Extern Intern tussen onafhankelijkheid (externe voorzitter) en deskundigambtenaren heid (ambtenaren). De hoorcommissie bestaat uit een externe voorzitter en één Geen comissie van de gedeputeerden (op toerbeurt). PS kennen een eigen ex art. 7:13 Awb regeling (7:13 commissie met statenleden).

8. De bezwaarschriftencommissie in het duale stelsel De directe aanleiding voor dit onderzoek is de vraag in hoeverre de bestaande commissiesamenstelling zich verdraagt met de nieuwe dualistische verhoudingen. In dit kader is het goed om nog eens kort de algemene principes van de dualisering voor het voetlicht te brengen en in te gaan op het duale commissiesysteem (art. 80, 81 en 82 Provinciewet).


7

De duale principes 6 De kern van de dualisering wordt gevormd door de ontvlechting van enerzijds de positie van provinciale staten en anderzijds die van gedeputeerde staten. Dualisme gaat uit van een afstand tussen beide organen in een zekere gelijkwaardigheid en dus van een scheiding van verantwoor delijkheden. De wetgever achtte deze scheiding nodig, omdat de verantwoordelijkheidsverdeling tussen provinciale staten en gedeputeerde staten diffuus was geworden. In hun taak als volksvertegenwoordiger normeren en controleren provinciale staten nu het dagelijks bestuur van gedeputeerde staten. De veranderde positie van provinciale staten vraagt een andere taakopvatting van statenleden. Het statenlid nieuwe stijl moet zijn oriëntatie vooral vinden in de controlerende en volksvertegenwoordigende rol en een veel onafhankelijker positie innemen ten opzichte van met name het gedeputeerde staten, ook als de eigen partij daarin is vertegenwoordigd. Hij dient zich niet, zoals het voor 2003 vaak het geval was, als medebestuurder op te stellen. Hoewel uit recente publicaties blijkt dat de doelstellingen na één jaar duale praktijk nog niet echt uit de verf komen, is het normatieve kader duidelijk. Het commissiesysteem Het duale systeem, waarin posities en bevoegdheden duidelijker worden gescheiden en onderscheiden, brengt met zich mee dat gedeputeerde staten en provinciale staten hun eigen commissies instellen. Een belangrijke consequentie is dat gedeputeerden geen lid kunnen zijn van door provinciale staten ingestelde commissies. Omgekeerd zijn statenleden geen lid van door gedeputeerde staten ingestelde commissies. In eerste instantie gold dit voor alle commissies, inclusief de commissie die belast is met de advisering over ingediende bezwaarschriften en klachten. Tijdens de behandeling van de Wet dualisering gemeentebestuur in de Tweede Kamer, achtte de minister een uitzondering voor dit type commissie in eerste instantie 'niet wenselijk. Een dergelijke uitzondering zou afbreuk doen aan de in dit wetsvoorstel nagestreefde functiescheiding tussen raad en college'. 7 Toch is de uitzondering voor bezwaarschriftencommissies er gekomen. 'De werkelijkheid blijkt dan toch sterker te zijn dan de leer van de dualisering', zo valt in een commentaar op deze koerswijziging te lezen. 8 De minister laat zich door de aangedragen argumenten vanuit de Eerste Kamer en de VNG overtuigen en maakt per novelle een uitzondering. Deze uitzondering is ook vastgelegd in de gedualiseerde Provinciewet (art. 82 lid 2). De belangrijkste argumenten die werden aangevoerd, zijn dat het zitting hebben van statenleden in een bezwaarschriftencommissie van nut kan zijn bij het uitoefenen van de controlerende taak die provinciale staten hebben en dat de betrokkenheid van statenleden bij de heroverweging van besluiten tot betrokkenheid leidt bij de verdere beleidsontwikkeling. Verder werd aangevoerd dat de toetsing van de doelmatigheid beter tot haar recht zou komen. 9 In de praktijk betekent een en ander dat bij gebruikmaking van de uitzondering van art. 82, leden van provinciale staten zitting kunnen hebben in een door gedeputeerde staten ingestelde bezwaarschriftencommissie (en omgekeerd). Hoewel een dergelijke kruisbestuiving wettelijk is toegestaan, is hiermee niet gezegd dat zij goed past bij de 'leer van de dualisering'. De uitzondering van art. 82 lid 2 Provinciewet kan namelijk worden gezien als een gelegaliseerde afwijking van de dualistische gedachten van de ontvlechting en functiescheiding. De praktijk dat een door Gedeputeerde Staten ingestelde bezwaarschriftencommissie geheel of hoofdzakelijk uit statenleden bestaat past niet goed bij het duale systeem, dat posities en bevoegdheden juist duidelijker beoogt te scheiden en te onderscheiden en dat de verschillende provinciale bestuursorganen herkenbaar wil laten zijn. Controleren of meebesturen? Gebruikmaking van de uitzondering van art. 82 lid 2 raakt de functiescheiding tussen Gedeputeerde Staten en Provinciale Staten. Statenleden dienen zich te richten op het stellen van kaders aan de beleidsruimte van gedeputeerde staten en ze moeten deze kaders gebruiken om hen te controleren. De 6

De algemene principes en ideeën rondom de dualisering zijn met name uitgekristalliseerd tijdens de behandeling van de Wet dualisering gemeentebestuur. In dit onderzoek is dan ook met name van de parlementaire behandeling van deze wet gebruik gemaakt. 7 Kamerstukken, TK 2000-2001, 27 751, nr. 6, p. 67 8 Brederveld (2002), p. 84 9 Kamerstukken, EK 2001-2002, 27 751, nr. 10b, p. 62


8

deelname van statenleden aan een door Gedeputeerde Staten ingestelde bezwaarschriftencommissie gaat echter verder dan alleen controle op de invulling van de gestelde kaders. Zij behelst namelijk ook een actieve beïnvloeding van de verlengde besluitvorming. Daarmee neigt deze vorm van controle naar meebesturen; statenleden hebben een actieve rol in het bestuurlijke besluitvormingsproces. Bovendien is controle in de bezwaarschriftprocedure in feite slechts controle op een tussenproduct: de primaire beslissing van Gedeputeerde Staten. Het eigene aan de bezwaarschriftprocedure is dat Gedeputeerde Staten een eigen bestuurlijke verantwoordelijkheid hebben om nog eens na te gaan of in het voorliggende geval de juiste beslissing is genomen. Pas als het besluit op bezwaar is genomen, is de bestuurlijke besluitvorming afgerond en is controle door Provinciale State n op zijn plaats. Overigens bestaat het risico dat statenleden die in de bezwaarschriftencommissie zitting hebben, te snel ervan uitgaan dat de bezwaarcasus het normale geval kan representeren. 10

9. Meerwaarde voor de staten In hoofdstuk 8 is aangegeven dat de bezwaarschriftencommissie een unieke uitzondering is in het duale commissiestelsel. De belangrijkste argumenten daarvoor zijn dat het lidmaatschap van statenleden in de commissie een positieve invloed kan hebben op de controlerende rol van provinciale staten en dat de betrokke nheid van statenleden bij de heroverweging van besluiten tot betrokkenheid tot bij verdere beleidsontwikkeling kan leiden. In dit hoofdstuk wordt nader ingegaan op wat commissieleden zelf over deze materie te zeggen hebben. De duale principes De meeste geïnterviewden vinden dat het lidmaatschap van de bezwaarschriftencommissie goed past bij hun taak als statenlid. Ongeveer de helft geeft aan dat er geen sprake is van rolvervlechting door hun lidmaatschap van een commissie van Gedeputeerde Staten. Ze voelen zich verantwoordelijk 'voor het totale provinciale plaatje' en voor het 'hele reilen en zeilen van de provincie'. 'In het dualisme ben je primair volksvertegenwoordiger en moet je zo breed mogelijk geïnformeerd zijn', merkte iemand op. En: 'in dit werk krijg je rechtstreeks signalen van burgers over de uitvoering en de knelpunten van het beleid'. Een meerderheid is er niet van overtuigd dat leden van provinciale staten zich niet met individuele besluitvorming zouden moeten bemoeien. Enkele commissieleden zien dit anders. Zij stellen dat het werk in de commissie niet direct voortvloeit uit de taken van provinciale staten. 'Waarom zouden wij daar in moeten zitten? Dit is namelijk primair bestuurlijk, terwijl ik politicus ben. Dáárom ben ik ook in de staten gegaan'. En: 'het heeft ook grote invloed op je tijdsbesteding. Dit werk kost heel veel tijd. Tijd die ik ook aan volksvertegenwoordigende taken had kunnen besteden'. Verrijkend Uit de interviews blijkt verder dat statenleden de informatie die ze uit hun lidmaatschap van de bezwaarschriftencommissie halen, in de eerste plaats als blikverruimend en als verrijkend ervaren. 'Je voelt je er een beter statenlid door', merkte een geïnterviewde op. 'Eigenlijk zou ieder statenlid een paar jaar in deze commissie moeten zitten', zei een ander. En: 'je wordt je bewuster van processen die in 't provinciehuis plaatsvinden'. Het blijkt voor de geïnterviewden echter moeilijk om voorbeelden te geven van kwesties die in de bezwaarschriftencommissie aan de orde waren geweest en die later in fractie- commissie- en/ of statenvergaderingen zijn teruggekomen. De meeste geïnterviewden gaven aan dat het vooral tot een bespreking in fractievergaderingen beperkt bleef. Maar zulke besprekingen kwamen niet vaak voor. In commissievergaderingen en statenvergaderingen is praktisch nooit iets van deze ervaring naar voren gekomen: 'dit komt niet vaak voor', 'dat kan ik me niet herinneren'. Eén commissielid trok de conclusie dat dit 'een overgewaardeerd argument' zou zijn. Geïnterviewde fractievoorzitters van fracties die geen lid in de commissie hebben, geven aan 'nog nooit iets gemerkt' te hebben van ervaringen van leden van de bezwaarschriftencommissie. Ze weten ook niet wie van de collega-statenleden precies lid 10

Winter (2000), p. 38


9

zijn van de bezwaarschriftencommissie. 'Ik excuseer mij hiervoor, maar ja, dat is ook wel weer een teken', aldus één van hen. Controlerende taak Hoewel in hoofdstuk 8 een kritische kanttekening is geplaatst bij het argument dat het lidmaatschap van statenleden in de bezwaarschriftencommissie van nut kan zijn bij de controlerende functie van de staten, geven de meeste geïnterviewde statenleden aan dat zij dit argument wel degelijk valide achten. Ze stellen dat ze hun werkzaamheden mede zien in het licht van hun controlerende taak richting gedeputeerde staten. Ze hebben niet het gevoel dat ze in de commissie met besturen bezig zijn, ze 'zitten niet op de stoel van de bestuurder'. Sommigen geven aan dat er een duidelijk onderscheid moet worden gemaakt tussen een advies en een beslissing. Dat er sprake is van feitelijke beïnvloeding van individuele besluitvorming, doet hier voor hen niets aan af. De controle richt zich volgens de meeste geïnterviewden primair op de individuele besluitvorming. Er wordt gecontroleerd of het beleid correct wordt uitgevoerd. Soms kan er een lijn worden ontdekt. 'Die neem je dan mee'. Sommige geïnterviewden gaven aan dat de controle zich ook richt op hoe men omgaat met burgers: 'je ziet soms dat burgers worden afgesnauwd'. Eén geïnterviewde merkte op dat op basis van ervaringen in de bezwaarschriftencommissie geen verstrekkende conclusies getrokken konden worden: 'je ziet alleen maar wat er op het bordje van de commissie komt. Het gros van de besluiten zie je niet'. Verdere beleidsontwikkeling Controle staat in het teken van aan- en bijsturing. Controle is immers pas effectief en nuttig, als op basis van uit controle verkregen informatie ook daadwerkelijk actie wordt ondernomen. Met andere woorden: de betrokkenheid van statenleden bij de heroverweging van besluiten zou betrokken moeten worden bij de verdere beleidsontwikkeling. Uit de interviews is echter niet gebleken dat dit een rol van betekenis speelt. Er is ook geen georganiseerde terugkoppeling van in de commissie opgedane ervaring naar de staten. Er is weliswaar een Jaarverslag van de commissie dat ook aanbevelingen ter verbetering van de uitvoeringspraktijk bevat, maar dit is apolitiek en bevat geen voorstellen tot beleidswijziging en/ of -ontwikkeling.

10. Conclusies en aanbeveling Het uitgangspunt bij de bezinning op de vraag hoe de adviescommissie zou moeten worden samengesteld, is dat burgers en instanties recht hebben op een zo goed mogelijke behandeling van hun bezwaren tegen besluiten van provinciale bestuursorganen. Dit is ook het uitgangspunt geweest van dit onderzoek. Hiernaast is het van belang dat de samenstelling van de commissie past bij de nieuwe duale verhouding tussen provinciale staten en gedeputeerde staten. Conclusies 1. Op basis van wettelijke eisen en onderzoek naar ervaringen met de bezwaarschriftprocedures, blijken drie criteria ten aanzien van de samenstelling een bezwaarschriftencommissie van belang. In de eerste plaats dient een commissie te bestaan uit ter zake kundige leden. Hoewel de juridische deskundigheid bij de voorzitter en het secretariaat van de commissie aanwezig is, blijken statenleden minder deskundig op het terrein van de rechtsbescherming dan gericht aangetrokken externen. Ook is de affiniteit van de statenleden met de in de commissie voorkomende onderwerpen niet altijd aanwezig. Bij de benoeming van statenleden in de bezwaarschriftencommissie wordt hier ook geen rekening mee gehouden. Ook hiervoor geldt dat eventuele externen wel op basis van hun vakkundigheid en affiniteit met het betrokken beleidsveld kunnen worden geselecteerd. 2. Het tweede criterium voor de samenstelling van de commissie is dat ze in staat moet zijn om een volledige heroverweging uit te voeren. Een bekend nadeel van een externe commissie is dat deze vaak terughoudend is met een grondige doelmatigheidstoetsing. Statenleden kennen het geldende provinciale beleid, de provinciale besluiten en verordeningen en de provinciale organisatie, en hebben gevoel voor de politieke en bestuurlijke context van het besluit. Bovendien zijn ze betrokken bij wat burgers aangaat en zoeken ze naar 'ombudsmanachtige' oplossingen. Statenleden zijn dan ook goed


10

in staat besluiten op doelmatigheid te toetsen. Dit is een belangrijk voordeel van een gemengde commissie. 3. In de derde plaats moet de bezwaarschriftencommissie onbevooroordeeld zijn en voldoende afstand hebben tot het bestuursorgaan dat het bestreden besluit heeft genomen. De huidige gemengde commissie voldoet aan hetgeen in de Awb aan randvoorwaarden voor onafhankelijkheid en nietvooringenomenheid is gesteld. Hoewel statenleden nauw verbonden zijn met de provinciale organisatie, is niet gebleken dat zij hun werk vooringenomen of niet onafhankelijk doen. Hierbij moet de kanttekening geplaatst worden dat dit minder het geval is wanneer de commissie op een, weliswaar sporadisch voorkomend, bezwaar tegen een besluit van Provinciale Staten moet adviseren. Deze kanttekening hoeft bij een externe commissie niet gemaakt te worden. Hier komt bij dat zo'n commissie de 'charme van de zelfevidentie' heeft wanneer het gaat om de vraag of ze onafhankelijk van het bestuur opereert. 4. Verder is het belangrijk om te concluderen dat noch uit de literatuur, noch uit door de provincie Groningen gedane klanttevredenheidsonderzoeken, opgemaakt kan worden dat burgers een voorkeur hebben voor een bepaald soort inrichting van de bezwaarschriftprocedure. Vaak weten ze niet eens wie ze tegenover zich hebben. Burgers willen binnen een redelijke termijn door vakkundige mensen op een vriendelijke manier behandeld worden. En bovenal willen ze graag gelijk krijgen in hun geschil met de provincie. De uitkomst van de procedure bepaalt namelijk in hoge mate hoe burgers de procedure ervaren. 5. Gezien de bezwaarschriftencommissies van andere provincies, kan geconcludeerd worden dat een volledig externe commissie de meest voorkomende is. Deze provincies kozen hiervoor vanuit het oogpunt van een zo groot mogelijke onafhankelijkheid. Naast Groningen kennen alleen Noord- en ZuidHolland een commissie waarin (ook) statenleden zitting hebben. 6. De praktijk dat een door Gedeputeerde Staten ingestelde bezwaarschriftencommissie geheel of hoofdzakelijk uit statenleden bestaat past niet goed bij het duale systeem, dat posities en bevoegdheden juist duidelijker beoogt te scheiden en te onderscheiden. De controlerende functie die het lidmaatschap van statenleden in de bezwaarschriftcommissie zou kunnen hebben, houdt in de praktijk ook feitelij ke beïnvloeding van het individuele besluitvormingsproces in. Een en ander laat onverlet dat het wettelijk toegestaan is dat statenleden zitting hebben in een door Gedeputeerde Staten ingestelde bezwaarschriftencommissie. 7. Ten slotte kan niet geconcludeerd worden dat het lidmaatschap van statenleden in de bezwaarschriftencommissie een grote meerwaarde heeft voor het functioneren van de staten. Statenleden ervaren het commissiewerk als blikverruimend en verrijkend voor hun eigen functioneren als sta tenlid. De informatie en indrukken die zij opdoen in de bezwaarschriftencommissie worden echter maar in beperkte mate gedeeld in de fractie. Statenleden van buiten de fractie krijgen weinig tot niets mee van wat zich in de bezwaarschriftencommissie voordoet. De controlerende functie die het lidmaatschap van statenleden in de bezwaarschriftencommissie zou kunnen hebben, heeft in de praktijk niet aantoonbaar geleid tot aan- en/ of bijsturing van het provinciaal beleid. Slotsom De opdracht voor het onderzoek was om in kaart te brengen of de samenstelling van de bezwaarschriftencommissie, hetzij vanuit overwegingen voortvloeiende uit het dualistische stelsel, hetzij vanuit overwegingen in het belang van burgers, gewijzigd moet worden of ongewijzigd kan blijven. Er is op basis van de bovenstaande bevindingen voldoende aanleiding om te concluderen dat de samenstelling gewijzigd moet worden. Een hoofdzakelijk door statenleden bemenste commissie, verdraagt zich niet goed met de leer van de dualisering. Dit draagt niet bij aan de beoogde ontvlechting en functiescheiding. Verder biedt de huidige commissie onvoldoende waarborg voor juridische en met name relevante vakinhoudelijke deskundigheid. Het is gebleken dat daar bij de benoeming van commissieleden niet of nauwelijks rekening mee wordt gehouden. Dit pleit voor een grotere inbreng van externe deskundigen in de commissie.


11

Verder blijkt dat er geen aanleiding tot wijziging van de samenstelling bestaat in vermeende problemen met betrekking tot onafhankelijkheid en niet-vooringenomenheid van de commissie. Deze zijn voldoende gewaarborgd. Ook de voorkeuren van burgers zijn niet zo te interpreteren dat zij naar één bepaald soort samenstelling van de commissie wijzen. Op hoog bestuurlijk en wetenschappelijk niveau wordt de zorg uitgesproken over een trend naar een eenzijdige (juridische) heroverweging door bezwaarschriftencommissies. Statenleden zijn bij uitstek geschikt om vanuit hun kennis van en gevoel voor de politiek-bestuurlijke context van besluiten, invulling te geven aan de noodzakelijke beleidsmatige heroverweging. Dit pleit voor de handhaving van een aantal statenleden in de commissie. Aanbeveling Op basis van bovenstaande conclusies, verdient het aanbeveling om de meerderheid van de commissie te laten bestaan uit leden die geen deel uitmaken van en niet werkzaam zijn onder verantwoordelijkheid van Provinciale Staten of Gedeputeerde Staten. Verder verdient het aanbeveling dat er leden van Provinciale Staten in de commissie blijven zitten. Een dusdanig samengestelde commissie combineert de voordelen van een externe commissie en een commissie met hoofdzakelijk statenleden: a. Doordat er een groter aantal leden van de bezwaarschriftencommissie vanwege hun specifieke vakkundigheid en affiniteit benoemd kan worden, zal de deskundigheid van de commissie toenemen. Hiertoe kan bijvoorbeeld een profiel voor de (externe) leden van de bezwaarschriftcommissie worden opgesteld. b. Doordat er statenleden in de bezwaarschriftencommissie blijven zitten, is er een waarborg voor de doelmatigheidstoetsing. Het grote gevaar dat een externe commissie dit achterwege laat, wordt zo ondervangen. Statenleden worden benoemd in de commissie vanwege hun kennis van en betrokkenheid bij de bestuurlijke en politieke context van het provinciale beleid. Dit is een specifieke kwaliteit. c. Doordat de commissie een externe voorzitter heeft, hoofdzakelijk uit externe leden bestaat en doordat statenleden voldoende afstand tot Gedeputeerde Staten blijken te bewaren, voldoet de commissie ruimschoots aan de eisen rondom onafhankelijkheid, niet-vooringenomenheid en afstand. d. Wanneer het merendeel van de commissie zal bestaan uit niet-statenleden, verschuift het personele zwaartepunt van politiek naar niet-politiek. Statenleden nemen niet zozeer zitting in de commissie vanwege eventuele lerende of controlerende effecten, maar vanwege hun specifieke kennis van en gevoel voor de bestuurlijke en politieke context. De commissie past zo beter in de systematiek van de dualisering dan wanneer zij hoofdzakelijk uit statenleden zou bestaan. De schijn dat de bezwaarschriftencommissie een verkapte statencommissie is, wordt op deze manier verminderd. Dat de commissie primair een bestuurlijke adviescommissie is, wordt duidelijker zichtbaar.


12

Bijlage 1: Bronvermelding Literatuur Aalders, M.V.C., B.J. Schueler e.a., Algemeen bestuursrecht 2001: de burger en de Awb. Ervaringen van repeat players met Awb-procedures, Den Haag: Boom Juridische uitgevers, 2001 Bangma, C.J. en L.J. Vogelaar, Handreiking bezwaarschriftprocedure Algemene wet bestuursrecht, Den Haag: Boom Juridische uitgevers, 2004 Binnema, H.A., Dualisme in de provincie: hoezo vernieuwing? in: Openbaar bestuur juni/juli 2004, p. 11 Borger, S. e.a., Met de nodige bezwaren. Een onderzoek naar de behandeling en voorkoming van bezwaarschriften bij de gemeente Groningen, Groningen: Vakgroep Bestuursrecht en Bestuurskunde, Faculteit der Rechtsgeleerdheid, Rijksuniversiteit Groningen, 1997 Bouwmans, H., Politiek debat blijft bleek. Eén jaar provinciaal dualisme, in: Binnenlands Bestuur 7 mei 2004, p. 30 Brederveld, E., Gemeenterecht, Deventer: Kluwer, 2002 Dölle, A.H.M. en G. Kok-Mol, Moeten de raadsleden uit de commissies van beroep en bezwaarschriften? in: Tijdschrift voor Openbaar bestuur, 1987/5, p.85 Emans, B., Interviewen, Groningen: Wolters-Noordhoff, 1990 Hirsch Ballin, E.H.M., Ontdualisering van de bezwaarschriftprocedure, in: Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht 2003/3, p. 91 e.v. Kummeling, H.R.B.M. en A.J. Modderkolk, Gemeentewet Provinciewet: de tekst van de Gemeentewet en de Provinciewet voorzien van commentaar, Deventer: Kluwer, 2004 Montfort, A.J.G.M. van en G.H.M. Tromp, Alleen tevreden met bezwaar? Ervaringen van burgers met de provinciale bezwaarschriftprocedure, in: Beleidswetenschap, 2000/4, p. 340 e.v. Pro Facto, Bezwaar belicht. Evaluatie van de bezwaarschriftprocedure van de provincie Limburg, 2003 Sanders, K.H., De heroverweging getoetst. Een onderzoek naar het functioneren van bezwaarschriftprocedures, De n Haag: Kluwer, 1999 Sanders, K.H. De bezwaarschriftprocedure, Nijmegen: Ars Aequi Libri, 2004 Vereniging van Nederlandse Gemeenten, Ledenbrief (02/60) Herziene modelverordening commissie bezwaarschriften 25 april 2002 Vlies, I.C. van der, Veranderingen in het bestuursprocesrecht, in: Nederlands Juristenblad 2004 (29), p. 1483 Vernieuwingsimpuls Dualsme en provinciale democratie, Handreiking profielschets voor fractie, statenlid en gedeputeerde in een dualistisch bestel, Den Haag, 2002 Winter, H.B., De Awb-bezwaarschriftprocedure, Deventer: W.E.J. Tjeenk Willink, 2000


13

Samenstelling Adviescommissie bezwaar- en beroepschriften Onderzoeksrapport

Recommend Documents