Herstructurering van bedrijventerreinen
Hoe gaan we de ‘verrommeling’ van het landschap door bedrijventerreinen tegen? Een onderzoek van de Algemene Rekenkamer
Herstructurering van bedrijventerreinen De karakteristieke Hollandse horizon met weilanden, kerktorens en molens is de afgelopen decennia een zeldzaam verschijnsel geworden. Nederland wordt voller en het landschap ‘verrommelt’. Eén van de oorzaken is de gestage opmars van bedrijventerreinen, die als paddenstoelen uit de grond lijken te schieten. Tegelijkertijd staan steeds meer verouderde bedrijventerreinen grotendeels leeg. Het Rijk heeft eind jaren negentig besloten hier wat aan te gaan doen. Om te voorkomen dat er onnodig nieuwe bedrijventerreinen worden aangelegd, wil het Rijk ervoor zorgen dat de oude terreinen worden opgeknapt en aangepast aan de eisen van de tijd. Herstructureren wordt dat genoemd. Dat lijkt een eenvoudige oplossing, maar de praktijk is weerbarstig. De Algemene Rekenkamer heeft in 2008 onderzocht wat zoal de problemen zijn en hoe die zouden moeten worden aangepakt. Veroudering Veel bedrijventerreinen in Nederland zijn verouderd. Concreet betekent dit dat de aan- en afvoerwegen niet meer van deze tijd zijn en/of dat er overlast wordt veroorzaakt voor omwonenden.
Bedrijventerrein Louter Bloemen in Dordrecht: overlast voor omwonenden (foto: René Verleg)
Soms spelen er ook andersoortige problemen: de milieueisen zijn bijvoorbeeld aangescherpt, waardoor het type bedrijven waarvoor een terrein is ingericht, op die plek niet meer actief mag zijn. Ook kunnen bedrijventerreinen verouderd zijn doordat de slecht onderhouden kavels, gebouwen en faciliteiten (bijvoorbeeld een spoorlijn of een aanlegsteiger) niet meer voldoen aan de eisen. Neerwaartse spiraal Verouderde bedrijventerreinen hebben vaak te maken met gedeeltelijke leegstand. Dat kan ongewenste effecten met zich meebrengen, zoals sociale onveiligheid en verpaupering. Veel ondernemers gaan in zo’n situatie op zoek naar nieuwe ruimte. Er ontstaat dan een neerwaartse spiraal. Het vertrek van bedrijven levert immers extra leegstand op en dat mondt uit in verdere verloedering van de verlaten terreinen. Hoe groot is het probleem? De veroudering van bedrijventerreinen vormt een serieus probleem in Nederland. Ongeveer een derde deel van de terreinen voldoet niet meer. Landelijk ziet het beeld er als volgt uit (zie kaartje).
Bedrijventerrein Julianahaven in Dordrecht: verloedering door leegstand (foto: René Verleg)
Veroudering van bedrijventerreinen per provincie Stand per 1 januari 2007, in hectares en als percentage van de totale oppervlakte bedrijventerreinen
behoefte is aan nog eens ruim 19.000 hectare aan extra ruimte voor bedrijventerreinen. Dan zouden we uitkomen op een oppervlakte 116.000 hectare; dat is ruim 3% van het totale grondoppervlak van Nederland.
4.249 Omvang van het totale areaal aan verouderde bedrijventerreinen per provincie, in hectare Veroudering betreft... ...16 tot 20% van het totaal ...20 tot 35% van het totaal ...35 tot 50% van het totaal ...meer dan 50% van het totaal
Te zien is dat er regionale verschillen zijn. Zo zijn er vooral veel verouderde terreinen in de provincies Noord-Brabant, Noord-Holland en Zuid-Holland. Op de verouderde terreinen spelen problemen die met regulier onderhoud niet meer opgelost kunnen worden.
Herstructurering Het Rijk wil de problemen rond de bedrijventerreinen aanpakken door verouderde terreinen op te knappen en aan te passen aan de eisen van de tijd. Na zo’n herstructurering kan het terrein weer vele jaren mee en hoeven er minder nieuwe terreinen in de omgeving te verrijzen, zo is het idee. Bij een herstructurering komen veel werkzaamheden kijken. Verpauperde gebouwen op het terrein moeten worden aangekocht en gesloopt, zodat de grond kan worden vrijgemaakt voor meer of hogere bebouwing op dezelfde oppervlakte. Ook moet er doorgaans nieuwe weginfrastructuur worden aangelegd rond het terrein, en moeten tal van kabels en leidingen worden vernieuwd. Vaak is op delen van het terrein ook bodemsanering nodig. Vervolgens moet het terrein worden heringedeeld op basis van verschillende milieucategorieën, waarna de bedrijven ter plaatse nieuwe kavels toegewezen krijgen.
140.000 120.000
116.000
100.000 Aanwas nieuwe terreinen Mede door de verhuiswens van ondernemers die op een verouderd bedrijventerrein zijn gevestigd, moeten er elders nieuwe bedrijventerreinen worden aangelegd. De totale voorraad bedrijventerreinen neemt zo steeds verder toe en daarmee ook de oppervlakte die in beslag wordt genomen door bedrijventerreinen. Het ruimtebeslag van bedrijventerreinen is in nog geen twintig jaar verdubbeld van bijna 45.000 hectare in 1988, tot ruim 97.000 hectare in 2007. Die 97.000 hectare is bijna gelijk aan de oppervlakte van de gehele Veluwe. Prognoses laten zien dat er in de periode 2004-2020
97.000
80.000 60.000 45.000 40.000 20.000
1988
2007
2020
De opmars van bedrijventerreinen in Nederland sinds 1988
Herstructureringsproject op bedrijventerrein Majoppeveld in Roosendaal (Foto’s: Brabantse OntwikkelingsMaatschappij)
Vóór herstructurering
Ná herstructurering
Doelstellingen van het Rijk Het Rijk heeft in 2004 besloten dat er de komende jaren ruim 21.000 hectare aan verouderde bedrijventerreinen geherstructureerd moet worden. Vastgelegd is dat in 2012 alvast 3.500 hectare moet zijn geherstructureerd. Verder wil het Rijk de doorlooptijden van herstructurerings projecten terugbrengen tot gemiddeld acht jaar per project. Nu duurt het gemiddeld nog tien jaar voordat een verouderd bedrijventerrein is opgeknapt of een andere functie heeft gekregen.
passen als die niet voldoende rekening houden met het rijksbeleid voor bedrijventerreinen. Dat gaat als volgt. Het Rijk schrijft voor dat er pas nieuwe bedrijventerreinen mogen worden aangelegd nadat alle beschikbare ruimte op bestaande terreinen optimaal is benut en nadat het ruimtegebruik er is geïntensiveerd (bijvoorbeeld door hogere bebouwing op dezelfde oppervlakte). Als gemeenten en provincies deze stappen in de besluitvorming (de zogenoemde SER-ladder) niet zorgvuldig hebben doorlopen, kan het Rijk (zodra de formele bevoegdheid hiertoe is geregeld) ingrijpen en de aanleg van een nieuw terrein tegenhouden.
De taakverdeling: Rijk, provincies en gemeenten Het Rijk voert de herstructureringsprojecten niet zelf uit. Dat doen de provincies en de gemeenten die verouderde bedrijventerreinen binnen hun grenzen hebben, in samenwerking met de ondernemers op deze bedrijventerreinen. Gemeenten zijn ervoor verantwoordelijk dat lokale herstructureringsprojecten goed worden uitgevoerd. Zij nemen het initiatief, regelen de financiering en de medewerking van alle betrokken (dus ook private) partijen. Provincies voeren de regie. Zij maken ramingen van de behoefte aan bedrijfsruimte in de regio en reserveren grondoppervlak voor bedrijventerreinen. Ook zijn zij ervoor verantwoordelijk dat er budget, kennis en expertise beschikbaar is. Het Rijk heeft een coördinerende en ‘sturende’ rol. Er worden vanuit Den Haag subsidies verstrekt voor herstructureringsprojecten. Daarnaast kan het Rijk in de toekomst (waarschijnlijk vanaf 2010) provincies en gemeenten verplichten hun bestemmingsplannen aan te
Stap 3 Indien het voorgaande onvoldoende soelaas biedt, is uitbreiding van ruimte voor de desbetreffende functie aan de orde.
Stap 2 Maak optimaal gebruik van de mogelijkheden om ruimteproductiviteit te verhogen.
Stap 1 Gebruik de ruimte die reeds beschikbaar is gesteld voor een bepaalde functie en/of door herstructurering beschikbaar gemaakt kan worden.
De drie stappen uit de SER-ladder (bron: Sociaal-Economische Raad)
Praktijkproblemen: hoe lossen we ze op? Op papier lijkt het allemaal goed geregeld. Maar de Algemene Rekenkamer heeft geconstateerd dat in de praktijk de herstructurering van bedrijventerreinen al jaren niet goed van de grond komt. De volgende problemen zouden op korte termijn van rijkswege moeten worden aangepakt:
• Het Rijk heeft alleen een globaal beeld van de
verouderingsproblematiek. De in Den Haag beschikbare gegevens geven geen precieze informatie over de toestand waarin de bedrijventerreinen binnen een gemeente verkeren. Dat bemoeilijkt een gerichte aanpak. Aanbeveling Algemene Rekenkamer: Breng het probleem goed in kaart: op welke locaties is er sprake van veroudering, welk type veroudering is daar aan de orde, om hoeveel hectares verouderde terreinen gaat het, welke maatregelen zijn nodig, hoeveel geld is daarmee gemoeid?
• Gemeenten en ondernemers krijgen het benodigde geld voor het opknappen van bedrijventerreinen maar moeizaam bij elkaar. Vooral voor de aanpak van kleinere terreinen zijn nauwelijks subsidies beschikbaar. Het Rijk biedt gemeenten ook weinig hulp bij het aanboren van andere, private geldbronnen. Aanbeveling Algemene Rekenkamer: Bied gemeenten en provincies meer ondersteuning bij het aanboren van geldbronnen voor herstructureringsprojecten. Evalueer bestaande subsidieregelingen, die vooral gericht zijn op grote herstructureringsprojecten, op hun effectiviteit. • Voor gemeenten is de begeleiding van herstructu-
reringsprojecten een ingewikkeld proces, dat dikwijls moeizaam verloopt. Vooral de complexiteit van de projectorganisatie, het ontbreken van de benodigde kennis en ervaring en de ingewikkelde wet- en regelgeving vormen obstakels. Aanbeveling Algemene Rekenkamer: Geef meer voorlichting, training en organisatorische ondersteuning aan gemeenten die herstructureringsprojecten uitvoeren.
• Er is nauwelijks sprake van afstemming binnen de
regio. Daardoor lukt het niet om het aanbod van terreinen goed te laten aansluiten op de behoefte. Provincies schatten de behoefte aan bedrijventerreinen steevast ruimer in dan het Rijk. Er is de afgelopen decennia dan ook veel grond uitgegeven voor de aanleg van nieuwebedrijventerreinen. Aanbeveling Algemene Rekenkamer: Verfijn de methodiek waarmee de behoefte aan bedrijventerreinen wordt geraamd, zodat een realistisch beeld ontstaat.
•
De voorgeschreven stappen in de besluitvorming over aanleg van nieuwe bedrijventerreinen worden meestal niet goed doorlopen. Gemeenten en provincies zijn slecht op de hoogte van de manier waarop de SER-ladder in de praktijk moet worden geïnterpreteerd en toegepast. Aanbeveling Algemene Rekenkamer: Informeer provincies en gemeenten beter over de verplichte toepassing van de SER-ladder.
Toelichting bij deze uitgave De Algemene Rekenkamer is een onafhankelijk onderzoeksorgaan dat controleert of het geld van de rijksoverheid rechtmatig, doelmatig en doeltreffend wordt geïnd, beheerd en uitgegeven. Ook beoordelen wij of het bestede geld de beoogde resultaten heeft opgeleverd.
Tot onze doelgroepen behoren niet alleen het parlement, de regering en de organisaties die wij controleren, maar ook de media, onderzoeksinstituten, maatschappelijke organisaties, toezichthouders, adviesraden en de burger. Voor het contact met deze groepen maken wij gebruik van diverse communicatiemiddelen. Via de website van de Algemene Rekenkamer (www.rekenkamer.nl) kan iedereen kennisnemen van de resultaten van onze onderzoeken. Veel van onze rapporten verschijnen als openbare Tweede Kamerstukken. Soms brengen we na publicatie een brochure uit, waarin de belangrijkste uitkomsten en achtergronden worden samengevat. Voor u ligt zo’n brochure. Het rapport dat in deze brochure wordt samengevat, getiteld Herstructurering van bedrijventerreinen, is verschenen op 12 november 2008.
Uitgave Algemene Rekenkamer, januari 2009 Vormgeving Corps ontwerpers Foto omslag René Verleg Rapportgegevens Herstructurering van bedrijventerreinen (2008). Tweede Kamer, vergaderjaar 2008-2009, 31 760, nrs. 1-2. Den Haag: Sdu. Meer achtergrondinformatie www.rekenkamer.nl
