Handreiking Terugdringen ongewenste en onechte meldingen
NVBR
Nederlandse Vereniging voor Brandweerzorg en Rampenbestrijding
Handreiking Terugdringen ongewenste en onechte meldingen
Concept 0.9 13 oktober 2011
NVBR
Nederlandse Vereniging voor Brandweerzorg en Rampenbestrijding
2
Inhoud
Voorwoord.........................................................................................................................3
Inleiding.. ............................................................................................................................4
A
Toezicht en handhaving...................................................................................................6
DE E L
1 1.1 1.2 1.3 1.4
Wettelijke basis...............................................................................................................6 NEN 2535................................................................................................................................7 Toepasselijkheid NEN 2535.....................................................................................................8 Overige wettelijke eisen........................................................................................................9 Overtreding . ....................................................................................................................... 11
2 2.1 2.2 2.3 2.4
Stappenplan.. ................................................................................................................... 13 Registratie meldingen.......................................................................................................... 13 Constateren en beoordeling................................................................................................ 10 Voorlichting . ....................................................................................................................... 17 Gemeentelijk beleid vaststellen .......................................................................................... 18
3
Uitvoering........................................................................................................................ 22
B
Verificatie.. ........................................................................................................................ 25
4
Wettelijke basis............................................................................................................. 25
5 5.1 5.2
Rolverdeling.................................................................................................................... 27 Rol brandweer..................................................................................................................... 27 Rol abonnee/gebruiker....................................................................................................... 27
6 6.1 6.2
Stappenplan.. ................................................................................................................... 29 Registratie........................................................................................................................... 29 Beleid . ................................................................................................................................ 30
BIJL AGE
A
Begrippenlijst................................................................................................................. 34
BIJL AGE
B
Relevante wetgeving.................................................................................................... 35
BIJL AGE
C
Algemene aspecten van bestuursrechterlijke handhaving.............................. 37
BIJL AGE
D 1 2 3 4 5 6
Modellen........................................................................................................................... 41 Formulier registratie oorzaak melding door bevelvoerder.................................................. 41 Formulier opvragen gegevens bij abonnee over BMI . ........................................................ 42 Berekingsmethode maximaal aantal loze meldingen.......................................................... 43 Maatregelen door abonnee................................................................................................. 44 Voorbereidingsbrief handhaving......................................................................................... 45 Besluit handhaving..............................................................................................................46
DE E L
Model Model Model Model Model Model
BIJL AGE E
Referentielijst . .............................................................................................................. 48 Colofon.............................................................................................................................. 49
3
Voorwoord
Het terugdringen van loze meldingen en daardoor nodeloze uitrukken van de brandweer is één van de speerpunten van de NVBR. Met het nieuwe Bouwbesluit, dat per 1 april 2012 in werking treedt, wordt bij een aantal gebruiksfuncties de verplichte doormelding bij brandmeldinstallaties geschrapt. Uit onderzoek blijkt dat daardoor het aantal nodeloze uitrukken van de brandweer substantieel afneemt. Maar daarmee zijn we er nog niet: onder het regime van de nieuwe bouwregelgeving blijven er gebouwen die vanwege het risico een rechtstreekse doormelding moeten hebben. Met de Handreiking Terugdringen ongewenste en onechte meldingen (TOOM) wil de NVBR de regio’s en korpsen helpen met praktische informatie en voorbeelden, om het aantal loze meldingen bij die gebruiksfuncties nog verder terug te dringen. Diverse NVBR-vakgroepen zijn betrokken bij ‘traditionele’ activiteiten om loze meldingen terug te dringen, zoals voorlichting aan gebruikers en kwaliteitsverbetering van installaties. Ook heeft een aantal gemeenten al goede resultaten bereikt met bestuursrechtelijke handhaving. Bovendien zijn sommige regio’s al ver met het opstellen van procedures voor het verifiëren van automatische meldingen op de alarmcentrale. Stuk voor stuk goede initiatieven. Maar deze regionale en lokale ‘good practices’ kunnen we landelijk nog beter delen. Daarom heeft de Programmaraad Risicobeheersing opdracht gegeven voor deze handreiking. Daarin vindt u een uitwerking van de bestaande initiatieven. De resultaten van het in mei 2011 afgeronde project Nodeloze uitrukken terugdringen (NUT), waarin de veiligheidsconsequenties van het schrappen van de doormeldingen in de bouwregelgeving zijn onderzocht, zijn uiteraard hierbij meegenomen. Wij hopen met deze handreiking een bijdrage te leveren aan meer uniformiteit in de aanpak van het terugdringen van loze meldingen. Naast de informatie in deze handreiking, staat op Brandweerkennisnet ook allerlei materiaal zoals voorbeeldbrieven. Daar kunt u meteen gebruik van maken. Onze dank gaat uit naar iedereen die aan de totstandkoming van deze handreiking een bijdrage heeft geleverd, in het bijzonder de leden van de werkgroep en de vakgroep Veilig Gebruik. We zijn blij dat ook het ministerie van Veiligheid en Justitie het nut van deze handreiking onderschrijft en financieel mogelijk heeft gemaakt.
Bernard Tilman Directeur NVBR
4
Inleiding
Om de brandveiligheid in gebouwen met een verhoogde kans op (ongevallen bij) brand te vergroten, is het bij bepaalde categorieën wettelijk verplicht om het gebouw te voorzien van een brandmeldinstallatie (BMI). Door de brandmeldinstallatie is een eventuele brand vroegtijdig te ontdekken en zowel de organisatie in het gebouw als de brandweer tijdig te alarmeren. Zo is het mogelijk een brand snel meester te zijn, slachtoffers te voorkomen en schade te beperken. Een deel van deze BMI’s moet rechtstreeks doormelden naar de regionale alarmcentrale (RAC) van de brandweer, de zogenaamde automatische doormelding. Naast een verhoging van de brandveiligheid heeft dit systeem een keerzijde. Er is vaak sprake van nodeloos alarm. In 2010 zijn bij de brandweer 102.000 brandmeldingen binnengekomen. Hiervan was 48.500 loos alarm (60%) . Veruit het grootste deel daarvan (80%) kwam binnen via een automatische doormelding1. Nadelen Nodeloos alarm 2 heeft een aantal grote nadelen:
. . . . . . .
de alertheid van personen in een gebouw neemt af, in die zin dat personen binnen het gebouw geneigd zijn te denken ‘het zal wel weer niks zijn’ en wellicht niet optimaal reageren op een melding veroorzaakt door een echte brand; de motivatie van werkgevers om haar personeel voor de brandweer beschikbaar te stellen neemt af. Samen met een afnemende beschikbaarheid van vrijwilligers tijdens kantooruren kan hierdoor de brandweerzorg in het gedrang komen; de motivatie van het brandweerpersoneel neemt af met als gevolg een afname in de uitruksnelheid; een onnodige uitruk geeft een onnodig verhoogd verkeersrisico: brandweerpersoneel spoedt zich naar de kazerne en rijdt met spoed en dus meer risico naar een brandadres; elke uitruk kost de gemeenschap geld; de brandweer is tijdens een uitruk niet beschikbaar voor andere noodhulp; er ontstaat door een onnodige uitruk onnodig geluidsoverlast voor omwonenden en anderen.
Oorzaken Nodeloos alarm door automatische brandmelding komt naast gebreken in de aanleg voort uit menselijk gedrag. Dit betreft gebreken in het onderhoud en het beheer van de installatie, het gebruik van het bouwwerk en de manier van reageren op brand en brandmeldingen:
. . . . . . . 1 2
de plaatsing van melders en de keuze van de meldtechniek is onvoldoende afgestemd op het gebruik van ruimten en plaatselijke omstandigheden die nodeloze meldingen kunnen veroorzaken; onvoldoende onderhoud en beheer van de installatie; onduidelijke bediening van brandmeldinstallatie; onbekendheid bij gebruikers met omgang en bediening van brandmeldinstallaties (personeel onvoldoende geïnstrueerd, wisselend personeel); gebruikelijke activiteiten die loze meldingen veroorzaken zoals roken, bakken, braden, douchen, sterretjes en dergelijke; ongebruikelijke activiteiten en werkzaamheden die een automatische melder nodeloos activeren (zoals onderhouds- of bouwwerkzaamheden); moedwil en/of baldadigheid; Cijfers afkomstig van CBS. Sprinklerinstallaties laten we in deze handreiking buiten beschouwing aangezien de ervaring is dat deze weinig nodeloze alarmeringen veroorzaken.
5
. .
niet adequate alarmopvolging; verkeerd gebruik doormeldvertraging.
. .
Oorzaken van andere aard kunnen zijn: externe, zoals atmosferische invloeden; storing in de installatie.
Best practices Een aantal gemeenten voert met succes een handhavingsbeleid om het aantal nodeloze brandmeldingen te reduceren naar een acceptabel niveau. Er zijn acht gemeenten3 gekozen welke de basis bieden voor deze handreiking. De keuze voor deze gemeenten is gemaakt in het project NUT4 waarbij zoveel mogelijk verschillende methoden zijn betrokken. De aanpak van de gemeenten komt voor een deel overeen, daar waar de aanpak verschilt is een keuze gemaakt dan wel een alternatieve of aanvullende maatregel in de handreiking opgenomen. Naast vermindering van het aantal nodeloze brandmeldingen kan het aantal nodeloze uitrukken worden verminderd. Dit kan aangepakt worden door verificatie. Verificatie is het nagaan door de meldkamer of al dan niet sprake is van een calamiteit waarbij uitrukken is aangewezen. Na het binnenkomen van de melding bij de meldkamer wordt niet direct de brandweer gealarmeerd maar wordt eerst telefonisch contact gezocht met iemand die zich in of bij het object bevindt. Een aantal veiligheidsregio’s heeft een 1-minuut regel opgenomen in de verwerkingsprocedure van de RAC waardoor het aantal loze uitrukken drastisch is afgenomen. Twee voorbeelden5 vormen de basis van deze handreiking. Leeswijzer Veel van de oorzaken van nodeloos alarm zijn een gevolg van menselijk gedrag zoals onbekendheid met de omgang met een brandmeldinstallatie en afwijkend of onvoorzien gebruik van ruimten. Deze aspecten spelen daarom een doorslaggevende rol bij het terugdringen van nodeloze meldingen. Dit kan worden beïnvloed door voorlichting, maar ook door bestuursrechtelijke handhaving. De gemeente beschikt over juridische instrumenten die het juiste gedrag stimuleren en overtreding voorkomen. Voor het reageren op loze meldingen is de last onder dwangsom geschikt. De dreiging van het betalen van een geldbedrag blijkt doorgaans in veel gevallen een goede stimulans tot het voorkomen van nodeloos alarm. Over het toezicht en handhaving gaat Deel A. Naast handhaving is verificatie door de RAC een effectieve manier om te voorkomen dat er nodeloos wordt uitgerukt. De centralist pleegt eerst onderzoek voor hij besluit tot alarmeren. Deze mogelijkheid moet zorgvuldig in lijn worden gebracht met de wettelijke eis van directe doormelding. In Deel B wordt aangegeven hoe deze mogelijkheid ingezet kan worden. In de bijlagen zijn voorbeelden (modellen) opgenomen. Hiernaar wordt in de tekst verwezen.
3 4 5
Het betreft de gemeenten: Amersfoort, Barneveld, Ede, Enschede, Nijmegen, Noordwijk, Texel en Zeist. Pag. 85 Nodeloze uitrukken terugdringen (NUT), Deelproject 6 – lessen NUT voor de bestaande praktijk, NVBR en Lectoraat Brandpreventie NIFV, Onderzoek naar de consequenties van het voorstel Nederlands Instituut Fysieke Veiligheid Lectoraat Versie: Eindrapport, 23 mei 2011. Het betreft de Veiligheidsregio’s Midden- en West-Brabant en Gelderland Midden.
6
DEEL A
Toezicht en handhaving Het toezicht en de handhaving van nodeloze meldingen is een onderdeel van het toezicht op en handhaving van alle brandveiligheidseisen die voortkomen uit de Woningwet. Deze handreiking beoogt te stimuleren dat de partijen die hierbij betrokken zijn (gemeente/brandweer) de handhaving van nodeloze meldingen in het bestaande beleid opnemen dan wel aanscherpen en prioriteit geven. Handhaving bestaat uit voorlichting en juridische handhaving. Voorlichting is aan de orde bij overtreders die zich niet bewust zijn van een overtreding en niet weten hoe deze te voorkomen. Derhalve wordt aanbevolen om in het handhavingsbeleid voorlichting op te nemen als eerste stap. Juridische handhaving is met name bedoeld voor de gevallen waarin men willens en wetens de overtreding begaat en men geen uitzicht biedt op beëindiging van de overtredingen. Het handhaven van de voorschriften voor nodeloze meldingen gebeurt in beginsel volgens dezelfde procedure als de handhaving van overige brandveiligheidsvoorschriften. Echter heeft de handhaving van het overschrijden van het toegestane aantal loze meldingen een andere positie dan het handhaven van andere overtredingen omdat er ook andere instanties bij betrokken zijn naast de ‘normale’ toezichthouders: degenen die uitrukken en de regionale alarmcentrale (RAC). Omdat iedere gemeente/brandweer anders georganiseerd is en ook hun handhaving verschillend hebben ingericht, kan deze handreiking niet een model bieden dat iedere gemeente/ brandweer onverkort kan overnemen. Immers het moet geïntegreerd worden in de bestaande handhavingspraktijk voor zover dat nog nodig is. Daarom bestaat de handreiking uit een uiteenzetting en voorbeelden van zaken die aan de orde moeten komen. Het huidige handhavingsbeleid kan hieraan getoetst worden en wat nog ontbreekt kan worden ingevoerd.
1 Wettelijke basis handhaving Bij of krachtens de Woningwet worden eisen gesteld aan brandmeldinstallaties.
Woningwet (Ww)
Bouwverordening
Bouwbesluit 2003
Gebruiksbesluit
Woningwet (Ww)
Bouwbesluit 2003 Sinds 1 november 2008 is het Besluit brandveilig gebruik bouwwerken 6 opgenomen in de Bouwverordening. Deze staat naast het Bouwbesluit. In 2012 zal het Gebruiksbesluit worden opgenomen in het nieuwe Bouwbesluit 2012. Tevens zal met de invoering van het Bouwbesluit 2012 het aantal verplichte doormeldingen aanzienlijk afnemen. In bijlage B wordt het relevante artikel uit het Gebruiksbesluit/Bouwbesluit 2012 nader uitgelegd.
7
Deze handreiking richt zich vooral op het rechtstreeks aanpakken van een teveel aan nodeloze brandmeldingen van die doormeldingen welke nog verplicht zijn na de invoering van Bouwbesluit 2012. Voor deze BMI’s geldt de NEN 2535, die exact aangeeft hoeveel nodeloze meldingen zijn toegestaan. De NEN 2535 wordt via het Gebruiksbesluit/Bouwbesluit 2012 aangestuurd door de Woningwet. In het Gebruiksbesluit staat de geldende versie van de NEN-norm expliciet aangegeven. Met het Bouwbesluit 2012 wordt de geldende versie in de Regeling Bouwbesluit 20127 aangewezen. In de Regeling Bouwbesluit 2012 staat de NEN 2535:1996; niet de NEN 2535:2009. Het is niet bekend of en wanneer de (nieuwere) NEN 2535:2009 aangewezen zal worden. Naast het maximaal aantal ongewenste en onechte meldingen uit de NEN 2535 bestaan er nog andere eisen die aan een goede werking en gebruik van de brandmeldinstallatie bijdragen en daarmee indirect nodeloos alarm voorkomen.
1.1 N E N 2 5 3 5
In de NEN 2535 8 is expliciet opgenomen dat een installatie een beperkt aantal loze meldingen mag veroorzaken. Dit aantal is afhankelijk van de functie van een gebouw en het aantal melders. Wanneer in een jaar bij de brandweer meer meldingen binnenkomen, is in beginsel sprake van een overtreding.
. .
De NEN 2535 maakt onderscheid tussen twee soorten nodeloze meldingen: ongewenste brandmelding: een brandmelding veroorzaakt door de aanwezigheid van op brand lijkende verschijnselen, die niet het gevolg zijn van brand; onechte brandmelding: een brandmelding die niet het gevolg is van een brand, of op brand lijkende verschijnselen.
Oorzaak
Categorie
Maatregelen
• Brandontwikkeling • Brandstichting
Echte brandmelding
• Inbraakpreventie • Organisatie • Inbraakbeveiliging
• Roken • Bakken/braden • Flamberen • Uitlaatgassen • Laswerkzaamheden • Soldeerwerkzaamheden • Aërosolen uit productieproces • Met kwade opzet activeren handbrandmelder
Ongewenste brandmelding
• Organisatorisch • Beheer • Controle • Projectie aanpassen • Techniek aanpassen • Prestatie-eis aanpassen • Onderhoud uitvoeren
• Stoom/douche/waterkoker • Beschadiging • Atmosferische beïnvloeding • Vervuilde melder • Beïnvloeding door ander systeem; Elektro Magnetische Compatibiliteit (EMC) • Opwervelend stof • Lijmwerkzaamheden (vloerbedekking)
Onechte brandmelding
• Organisatorisch • Techniek aanpassen • Projectie aanpassen • Prestatie-eis aanpassen • Onderhoud uitvoeren
6
7 8
De Woningwet schrijft de gemeenteraad voor om een bouwverordening vast te stellen, waarin voorschriften zijn opgenomen omtrent de brandveiligheid van bouwwerken (artikel 8 lid 1 en 2 Ww). Artikel 8, lid 8 Ww geeft de minister de mogelijkheid om regels te stellen aan de inhoud van de bouwverordening. Met het Gebruiksbesluit is van die bevoegdheid gebruik gemaakt. Hierdoor gelden in het hele land dezelfde brandveiligheidsregels. Concept-Regeling Bouwbesluit 2012 van september 2011. In artikel 4.3.2 van de NEN 2535:1996 en in artikel 4.3.1 van de NEN 2535:2009.
8
De oorzaak van een ongewenste brandmelding heeft te maken met ‘brandverschijnselen’, veroorzaakt door kwaadwilligheid, gewijzigd gebruik van ruimten en dergelijke. De oorzaak van een onechte brandmelding kan kort samengevat worden als ‘oorzaak techniek’, zoals de kwaliteit van het onderhoud of een systeemstoring. Daarnaast kennen we de categorie ‘echte brand’. Het behoeft geen uitleg dat het in zo’n situatie gaat om een terechte brandmelding. Er is sprake van een daadwerkelijke brand. Tussen echt en ongewenst zit een grijs gebied. Het kan zijn dat er het begin was van een echte brand die echter adequaat is bestreden en op het moment dat de brandweer ter plaatse kwam inmiddels gedoofd was. Dan komt het wellicht over als een nodeloos alarm, maar dat is niet het geval, de BMI en de interne organisatie hebben optimaal gefunctioneerd waardoor de brandweer niet meer nodig was. Een verkeerde kwalificatie wordt voorkomen door altijd de oorzaak van de brand te vermelden/registreren.
Onoplettendheid en Nog een probleem: het veelvuldig veroorzaken van echte meldingen. Dit kan verwijtbaar onachtzaamheid gedrag zijn. De oorzaken liggen veelal in de sfeer van onoplettendheid en onachtzaamheid. Brandweer Ede heeft deze oorzaken in de achterliggende jaren altijd gecategoriseerd bij de ongewenste brandmeldingen, omdat de oorzaak van deze brandmeldingen nagenoeg altijd weggenomen kan worden door het treffen van (organisatorische) maatregelen. Denk hierbij aan bakken en braden, overgekookte melk en een drooggekookt pannetje.
1.2 Toepasselijkheid NEN 2535 De NEN 2535 maakt een directe aanpak van een teveel aan nodeloze meldingen mogelijk. Echter niet in alle gevallen is deze norm van toepassing. Hieronder volgt een overzicht wanneer de NEN 2535 van toepassing is.
Gebruiksbesluit art. 2.2.1 ja
nee
Gelijkwaardigheid
ja
Gebruiksmelding checken en eventueel aanpassen
ja
Vergunning checken en eventueel aanpassen
ja
Overeenkomst checken en eventueel aanpassen
nee
Milieuwetgeving nee
Vrijwillige doormelding
nee Bouwbesluit 2012 art. 6.20 ja
NEN 2535 van toepassing
9
Gebruiksbesluit/ De NEN 2535 is van toepassing op die doormeldingen welke zijn verplicht op grond van artikel Bouwbesluit 2012 2.2.1, eerste lid Gebruiksbesluit / artikel 6.20, eerste lid Bouwbesluit 2012. Gelijkwaardigheid Op basis van een gelijkwaardigheid (artikel 1.4 Gebruiksbesluit/1.3 Bouwbesluit 2012) kan een BMI met doormelding zijn vereist. Het is niet eenduidig aan welke eisen deze installaties moeten voldoen. Het hangt ervan af hoe dit destijds tot stand gekomen is om te bepalen welke eisen aan deze installaties zijn gesteld. Het kan zijn dat in de nadere voorwaarden van de gebruiksmelding dan wel de bouw- of gebruiksvergunningsvoorwaarden hierin nadere bepalingen zijn opgenomen. Soms zijn er gemeentelijke bouwverordeningen die een aanvullende bepaling hebben opgenomen voor BMI’s die op deze basis (of vrijwillig) doormelden. Het is nodig dat bij het gelijkwaardigheidsbesluit expliciet wordt opgenomen dat de BMI aan de NEN 2535 9 moet voldoen. Milieuwetgeving Vanuit de milieuwetgeving wordt meestal gebruik gemaakt van de PGS-en (Praktijkrichtlijn Gevaarlijke Stoffen). De PGS-en gaan vooral over de opslag of het werken met gevaarlijke stoffen. Daarbij wordt vaak een beschermingsniveau geëist, waarvan branddetectie een onderdeel kan zijn. In deze handreiking gaan wij daar niet verder op in omdat er teveel verschillen zijn met de BMI’s die op basis van het Gebruiksbesluit/Bouwbesluit 2012 zijn geëist. Het doel is meestal anders. BMI’s op basis van milieuwetgeving (M-BMI’s) hebben veelal tot taak een brand snel te melden, zodat escalatie door de brandweer kan worden voorkomen. Hierbij is het oogmerk het beschermen van het milieu. Bij BMI’s op basis van de Woningwet (BB-BMI’s) is de voornaamste taak het alarmeren van de aanwezigen en de brandweer om slachtoffers te voorkomen. De installatie is vaak anders, de M-BMI’s zijn vaak gekoppeld aan een brandbestrijdingsinstallatie. Soms is er helemaal geen BMI aanwezig, maar meld bijvoorbeeld de sprinkler zelf door. Het gebruik is anders, bij M-BMI’s gaat het veelal om opslagvoorzieningen. Hier werken niet veel mensen en de activiteiten bestaan voornamelijk uit het verplaatsen van containers/pallets en dergelijke. Vrijwillige De eisen voor een vrijwillige doormelding zijn niet wettelijk vastgelegd. Bestuursrechtelijke doormelding handhaving is daarom niet mogelijk. De RAC of de Veiligheidsregio heeft een privaatrechtelijke overeenkomst met de abonnee of met de OMS-beheerder. Via de aansluitvoorwaarden kunnen eisen worden gesteld en deze kunnen privaatrechtelijk afgedwongen worden. De NEN 2335 is vaak opgenomen in de overeenkomst. PAC’s BMI’s kunnen vrijwillig doormelden naar een particuliere alarmcentrale (PAC). Deze doormelding wordt niet wettelijk vereist10 . De PAC neemt telefonisch contact op met de RAC. Tussen de PAC’s en de organisaties die daarbij zijn aangesloten gelden privaatrechtelijke afspraken, echter staat de RAC daar buiten. Ook PAC’s geven nodeloze meldingen door. Het kan zijn dat de RAC gebeld wordt zonder dat de brandmelding door de abonnee of derden is geverifieerd. De manier van werken door PAC’s is zeer uiteenlopend. De aanpak van PAC’s vergt dan ook een heel ander beleid en zal in deze fase van de handreiking niet aan de orde komen.11
1.3 Overige wettelijke eisen Naast de norm voor het maximaal toegestane aantal nodeloze brandmeldingen gelden nog meer eisen welke het voorkomen van nodeloze meldingen bevorderen. Certificaat Op grond van het Gebruiksbesluit is een geldig (product)certificaat als bedoeld in de Regeling brandmeldinstallaties 2002 van het Centraal College van Deskundigen van het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (CCV) vereist. Dit komt met het Bouwbesluit 2012 te vervallen en wordt vervangen door een inspectiecertificaat. Hierdoor wordt niet alleen de werking van de BMI, maar na ingebruikstellen van die installatie ook de veiligheid van die
9 10 11
Op grond van gelijkwaardigheid kan de geldende prestatie-eis ook worden bepaald op basis van NEN 2535:2009. Er zijn wel verzekeraars die dit eisen. Op dit moment ontbreekt nog informatie. De besprekingen met de PAC-branche zijn aangevangen en zullen worden gebruikt voor de volgende fase van de handreiking.
10
installatie in zijn specifieke toepassing gecontroleerd. Via Bouwbesluit 2012 artikel 1.5, derde lid geldt Regeling Bouwbesluit 201212 waarin is opgenomen dat een BMI voor ingebruikname over een inspectiecertificaat moet beschikken. Wanneer een doormelding verplicht is, is de geldigheidsduur van een inspectiecertificaat een jaar. Uitvoering Naast het maximaal aantal toelaatbare nodeloze meldingen zijn in de NEN 2535 eisen opgenoen projectie men voor de uitvoering en de projectie van melders en aangesloten voorzieningen. Beheer en Met de NEN 2654 wordt geregeld dat een BMI goed beheerd en onderhouden moet worden. onderhoud Met een goed beheer en onderhoud zullen minder nodeloze meldingen gegenereerd worden. In het Gebruiksbesluit staat de geldende versie van de NEN norm expliciet aangegeven13 . Met het Bouwbesluit 2012 wordt de geldende versie in de Regeling bouwbesluit 201214 aangewezen. Voor het onderhoud is vereist dat er een onderhoudscontract is en dat er jaarlijks onderhoud wordt gepleegd. In de norm is een model gegeven voor een onderhoudsovereenkomst met een voorbeeld van de daaraan gekoppelde voorwaarden en condities. Daarnaast moet alle onderhoudswerk, zoals preventief onderhoud, inspectie en reparatie, in het logboek worden vermeld. In een bijlage in de norm is een model gegeven voor een logboek dat geschikt is voor het vermelden van het onderhoudswerk. Voor het beheer is vereist dat een abonnee één of meerdere personen moet aanwijzen die zijn opgeleid en geïnstrueerd om te functioneren als ‘beheerder brandmeldinstallaties’15 . Vaak wordt deze taak uitbesteed aan een onderhoudsbedrijf. De bedoelde taken zijn specifiek bedoeld voor het beheer, de controle en het onderhoud waarbij geen taakinvulling is opgenomen ten aanzien van alarmopvolging in geval van een brandmelding. In geval van een gecertificeerde brandmeldinstallatie16 moet de beheerder voldoende zijn geïnstrueerd/opgeleid in de omgang met en beheer van de brandmeldinstallatie. Hiervoor is in samenwerking met de Vereniging van Beveiligingsondernemingen in Nederland (VEBON) en Facility Management Nederland het boek ‘Beheerder brandmeldinstallaties’ (voorheen ‘opgeleid persoon’) opgesteld. Middels een verklaring van een erkend branddetectiebedrijf, dat de beheerder voldoende is geïnstrueerd, of bij voorkeur met een diploma ‘Beheerder brandmeldinstallatie’, van het Nederlands Instituut voor Bedrijfshulpverlening (NIBHV) kan aangetoond worden dat aan de eisen is voldaan. Logboek Op grond van artikel 2.10.1 van het Gebruiksbesluit is een logboek vereist. Dit vereiste vervalt met het Bouwbesluit 2012. De Algemene wet bestuursrecht voorziet namelijk in een algemene informatieplicht die een dergelijk voorschrift overbodig maakt.17 Dit neemt niet weg dat een logboek in veel gevallen een handig hulpmiddel kan zijn om aan de informatieverplichtingen te voldoen. Daarnaast blijft het logboek BMI wel vereist op basis van de NEN 2654, het is niet duidelijk hoe dit zich verhoudt tot het vervallen van de eis in het Bouwbesluit 2012. Ontruimingsplan Wanneer een bouwwerk een op grond van het Gebruiksbesluit verplichte brandmeldinstallatie heeft, moet er een ontruimingsalarminstallatie en een ontruimingsplan aanwezig zijn18 . Er zijn geen concrete eisen aan het ontruimingsplan gesteld, echter de toelichting op het Gebruiksbesluit/Bouwbesluit 2012 wordt wel een indicatie gegeven, er wordt verwezen naar de Nederlandse Technische Afspraken (NTA) 8112-serie. De ontruiming moet geoefend worden en deze oefeningen moeten gerapporteerd worden in het logboek19. Wanneer deze zaken op orde zijn, zal adequaat op een melding worden gereageerd, echter wordt een nodeloze melding niet voorkomen. 12 13 14 15
16
Artikel 1.10 van concept-Regeling Bouwbesluit 2012 van september 2011. NEN 2654-1: Brandmeldinstallaties. Eisen voor het beheer, de controle en het onderhoud, uitgave 2002. NEN 2654-1 2002: Beheer, onderhoud en controle van brandveligheidsinstallaties, Deel 1 Brandmeldinstallaties. Artikel 5.3 van NEN 2654-1: Beheerd door de gebruiker. De beheerder is belast met de bediening, de periodieke controle en het preventieve onderhoudswerk. De Beheerder moet de onderhouder informeren over bouwkundige wijzigingen, wijzigingen in het gebruik van ruimten en wijzigingen in de alarmorganisatie. Met betrekking tot het voorkomen van onechte en ongewenste brandmeldingen, moet de Beheerder de personen instrueren die gebruik maken van de ruimten. Storingen die niet door de Beheerder kunnen worden verholpen moeten direct aan de onderhouder worden gemeld. Alle gebeurtenissen, samenhangend met het functioneren van de brandmeldinstallatie, moet de Beheerder in het logboek vermelden. Certificeringsregeling ‘Regeling brandmeldinstallaties 2002’ van het CCV. Ministeriële Regeling Bouwbesluit 2012, artikel 1.12: ‘Regeling brandmeldinstallaties 2011’ van het CCV. Deze Regeling wordt gepubliceerd in 2012.
11
In het geval van een doormeldvertraging kan wel een nodeloze doormelding worden voorkomen. Bij het besluit om de doormeldvertraging toe te staan kan een inhoudelijke toetsing op het ontruimingsplan plaatsvinden, immers met een ontoereikend ontruimingsplan kan de aanvraag afgewezen worden. Aanbevolen wordt om in een dergelijk ontruimingsplan specifiek aandacht te hebben voor de alarmopvolging en hoe deze is omschreven in het ontruimingsplan. Aangegeven moet zijn dat er een doormeldvertraging is toegepast, hoe en door wie acceptatie en verkenning plaatsvindt. Arbo Op grond van de Arbeidsomstandighedenwet heeft een bedrijf of instelling als verplichting zorg te dragen voor de veiligheid20 van de werknemers en andere aanwezigen. Hiertoe moeten binnen de organisatie bedrijfshulpverleners (BHV) worden opgeleid en uitgerust 21. De bedrijfshulpverlening is bedoeld als voorpostfunctie voor de professionele hulpverlening, zoals brandweer en ambulancedienst. De BHV reageert op een melding, echter voorkomt niet het ontstaan van een nodeloze melding. Hoogstens kan de BHV voorkomen dat een nodeloze melding wordt doorgemeld naar de meldkamer van de brandweer, echter alleen in geval doormeldvertraging of verificatie wordt toegepast.
1.4 Overtreding De Woningwet 22 geeft aan dat het verboden is een bouwwerk in gebruik te hebben in afwijking van de voorschriften in het Gebruiksbesluit/Bouwbesluit. Wanneer een situatie een dergelijke afwijking is, is sprake van een overtreding 23 en kan er direct worden gehandhaafd met bestuursrechtelijke sancties. Abonnees die vrijwillig zijn doorgemeld moeten zich houden aan de overeenkomst die is gesloten met de RAC of de Veiligheidsregio. Deze overeenkomsten zijn niet bestuursrechtelijk handhaafbaar. Men kan echter dezelfde normen van toepassing verklaren in de overeenkomst. Wanneer deze overtreden worden, is sprake van wanprestatie en kan privaatrechtelijk worden opgetreden. In het strafrecht is nodeloos alarmeren opgenomen als een strafbaar feit (art. 142 van het Wetboek van Strafrecht). Of en wanneer er in het geval van nodeloze meldingen door PAC’s sprake is van een strafbaar feit moet nader onderzocht worden en valt buiten het bereik van deze handreiking.
Overtreding (e.v. andere bron)
Wanprestatie
Strafbaar feit (e.v. andere bron)
Bestuursrecht
Privaatrecht
Strafrecht
Handhaven
Nakoming eisen/ overeenkomst beëindigen
Vervolgen
17 18 19 20 21 22 23
Artikel 5:20 Algemene wet bestuursrecht: Een ieder is verplicht aan een toezichthouder binnen de door hem gestelde redelijke termijn alle medewerking te verlenen die deze redelijkerwijs kan vorderen bij de uitoefening van zijn bevoegdheden. Artikel 2.3.6, vijfde lid Gebruikbesluit /artikel 6:23, zesde lid Bouwbesluit 2012. zodra het Besluit basishulpverlening in werking treedt, zal de verplichting om een ontruimingsplan te hebben op dat besluit zal zijn gebaseerd. Het voorschrift in het Bouwbesluit zal daarmee komen te vervallen. Artikel 2.10.1 Gebruiksbesluit/niet meer expliciet opgenomen in Bouwbesluit 2012. Arbeidsomstandighedenwet artikel 3, 1e lid. Arbeidsomstandighedenwet artikel 15. Artikel 1b jo 7b Woningwet. Artikel 5:1 Algemene wet bestuursrecht. [1] In deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. [2] Onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt. [3] Overtredingen kunnen worden begaan door natuurlijke personen en rechtspersonen. Artikel 51, tweede en derde lid, van het Wetboek van Strafrecht is van overeenkomstige toepassing.
12
Het Gebruiksbesluit/Bouwbesluit 2012 hebben directe werking. Dat wil zeggen dat er geen besluit nodig is om vast te stellen dat een situatie de status van overtreding heeft. Zodra een overtreding is geconstateerd kan de handhavingsprocedure op grond van de Algemene wet bestuursrecht in gang worden gezet. Het voorschrift dat bepaalt hoeveel onechte/ongewenste meldingen zijn toegestaan, is de aangewezen weg om het probleem aan te pakken. De handreiking richt zich vooral hier op. De andere toepasselijke voorschriften hebben meer indirect invloed op het beperken van het aantal nodeloze meldingen. De aanpak van deze overtredingen is niet noodzakelijk maar ondersteunt het beleid wel. In onderstaande tabel is bij alle relevante overtredingen aangegeven of de norm van toepassing is op de BMI’s die op basis van Gebruiksbesluit artikel 2.2.1, Bouwbesluit 2012 artikel 6.20 en een gelijkwaardigheid op basis van artikel 1.3 Bouwbesluit 2012 een doormelding hebben. Voor BMI’s die op basis van huidige gelijkwaardigheid en milieu-eisen verplicht zijn, en de vrijwillige doormelding zijn geen landelijke uniforme systemen en kan daarom geen algemeen overzicht worden gegeven.
Overtreding
Wettelijke norm
GB 2.2.1
BB12 6.20
BB12 1.3
Teveel onechte/ongewenste meldingen
NEN 2535 jo 2.2.1, lid 6 GB NEN 2535 jo 6.20, lid 1 BB 12
ja
ja
–
Staat van installatie niet in orde
NEN 2535 jo 2.2.1, lid 6 GB NEN 2535 jo 6.20, lid 1 BB 12
ja ja
–
Geen installatie-certificaat CCV
2.2.1, lid 9 GB
ja
–
–
Geen inspectie-certificaat CCV
6.20, lid 6 BB12
nee
ja
–
Geen onderhoudscontract (als inspectie certificaat CCV niet vereist is)
NEN 2654 jo 2.2.1, lid 8 GB NEN 2654 jo 6.20, lid 7 BB12
ja ja
ja
Onvoldoende (deskundig) onderhoud
NEN 2654 jo 2.2.1, lid 8 GB NEN 2654 jo 6.20, lid 7 BB12
ja ja
ja
NEN 2654 jo 2.2.1, lid 8 GB NEN 2654 jo 6.20, lid 8 BB12
ja ja
ja
2.10.1 GB NEN 2654 jo 6.20, lid 8 BB12
ja ja
ja
Ontruimingsplan niet in orde (in geval van doormeldvertraging)
2.3.6, vijfde lid GB 6:23, zesde lid BB12/toekomstig Besluit basishulpverlening
ja
BHV niet in orde (in geval van doormeldvertraging)
Arbeidsomstandighedenwet
Geen beheerder/opgeleid persoon BMI Logboek niet in orde
– ja
13
2 Stappenplan handhaving Het handhaven van nodeloos alarm noodzaakt het gemeentebestuur om een aantal keuzes te maken en om zaken aan te passen dan wel in gang te zetten om dit goed te kunnen uitvoeren. Ook de alarmcentrale en de repressieve dienst hebben hier een rol. Stappen die genomen moeten worden, voor zover nog niet gebruikelijk binnen de eigen regio, zijn in twee groepen te verdelen: binnen de gemeente/brandweer en tussen gemeente/ brandweer en abonnee. Het start met registratie en communicatie. Hieronder volgt een overzicht met vervolgens een nadere uitleg.
Schema stappenplan
Interne acties
Externe acties
Registratie meldingen bij RAC
Registratie NEN 2535 van toepassing? Zonodig NEN 2535 van toepassing verklaren op doormelding o.g.v. gelijkwaardigheid/vrijwilligheid Registratie oorzaak van melding Voorlichting aan abonnees om maatregelen te nemen
Informatie inwinnen om maximaal aantal te kunnen bepalen Registratie max nodeloze meldingen Voorlichting aan abonnees over maximaal aantal Vaststellen handhavingsbeleid Informatie over voorgenomen handhavingsbeleid
2.1 Registratie meldingen en oorzaak Om te kunnen handhaven, maar ook om doelgericht te informeren en voor te lichten is juiste informatie noodzakelijk. Dat betekent dat alle automatische brandmeldingen die binnenkomen bij de RAC moeten worden geregistreerd waarbij ook de oorzaak van de meldingen vastgesteld moet zijn. Er moet een systeem opgezet worden, waarbij de gegevens van de alarmcentrale en de gegevens over de oorzaken van de melding betrouwbaar zijn en bijeengebracht worden.
A B C D
Er zijn verschillende manieren om de oorzaak vast te stellen: doorrijden tankautospuit (TAS); toezichthouder erop af (controle); toezichthouder belt (telefonisch contact); centralist vraagt uit (verificatie). De mogelijkheden kunnen naast elkaar bestaan.
14
A Doorrijden TAS Als er een brandmelding is zal de brandweer doorgaans met een tankautospuit (TAS) uitrukken en met een prio 1 ter plaatse gaan. Dan volgen er verschillende scenario’s: 1 Er is geen contact dan wel er wordt vanuit het object gemeld dat nog niets bekend is. Dan blijft de TAS met een prio 1 doorrijden. Eenmaal aangekomen, en de oorzaak van de ongewenste/onechte melding is duidelijk, zowel voor de brandweer als de aanwezige contactpersoon dan kan de bevelvoerder dit ook rapporteren. Het is noodzakelijk dat de contactpersoon een handtekening onder het rapport zet, zodat achteraf geen twijfel bestaat. Voor een handhavingsprocedure is het van belang dat de feiten vaststaan. In geval er twijfel blijft bestaan of anderszins nog voorlichting of oplossingen nodig zijn dan schakelt de bevelvoerder een toezichthouder of preventie-functionaris in. Zie bijlage D, Model 1 Voorbeeldformulier registratie oorzaak melding door bevelvoerder 2 Er wordt vanuit het object gemeld dat er niets aan de hand is, dat het gaat om bijvoorbeeld rook uit een broodrooster. Nu volgen er twee mogelijkheden, afhankelijk van de beleidskeuze van de brandweer/gemeente: a de TAS rijdt door naar het brandadres met een prio 2 of 3 en handelt de melding zelf af zoals onder 1; b de TAS rijdt terug naar de kazerne. Voor het handhaven van nodeloos alarm moet dan een voorziening als onder B, C of D getroffen worden.
Reset installatie In geval de oorzaak van een melding onbekend is en de gebruiker de installatie zonder overleg met de brandweer gereset heeft, kan deze melding worden aangemerkt als ongewenst.
B Toezicht Voorafgaand aan handhaving is de rapportage van een toezichthouder de aangewezen procedure. Het is niet wenselijk om een toezichthouder op iedere nodeloze melding te laten reageren. Wanneer er geen onduidelijkheid over de oorzaak van de melding is en niemand de feiten zal betwisten, dan is tussenkomst van de toezichthouder niet noodzakelijk. Er zijn verschillende manieren om het toezicht te organiseren. Preventie-functionarissen van de brandweer kunnen aangewezen zijn als toezichthouder of inspecteurs van de gemeente kunnen aangewezen zijn als toezichthouder. Of beide. In Zeist is een toezichthouder als Preventie-controlefunctionaris van dienst (PCF) benoemd. Bij een melding (tijdens kantooruren) rijdt de PCF gelijktijdig met de tankautospuit om de melding af te handelen indien het geen echte melding blijkt. De tankautospuit (TAS) is dan al teruggeroepen of kan dan terugrijden. Hiermee is ervaring opgedaan en men komt tot onderstaande voor- en nadelen. Voordelen toezichthouder (PCF)
. . . . . . . . .
Minder onrust en ‘schaamte’ binnen de instelling*. Meer rust in de buurt. Minder tijdsbelasting uitruk / productiever voor de koude kant. Toezichthouder heeft meer tijd en meer rust voor afhandeling. Kinderen worden niet op ideeen gebracht. Minder risicos in verkeer. Minder kosten. Inzetbaarheid elders neemt toe. Een deskundige afhandeling.
. . . . . .
Directer contact met klant. De melding kan snel worden afgehandeld. De instelling krijgt geen bezoek enkele dagen later. De juiste persoon kan direct aangepakt worden. PCF treft de alarmsituatie aan die de melding heeft veroorzaakt en kan direct maatregelen nemen en afspraken maken. Bij meldingen tijdens een oefening, kan de oefening sneller hervat worden. TAS weer snel inzetbaar voor andere hulpvragen.
* Dit kan zowel een voordeel als een nadeel worden genoemd.
15
Nadelen
. . . . . . . .
De afhandeling kost de instelling meer tijd bij de melding*. TAS bezetting leert veel minder over objecten, omgeving en straten. Opkomstmotivatie vrijwilligers wordt minder. Onrust binnen de organisatie tijdens pilot: Tweestrijd tussen de PCF en de bezetting van de TAS. PCF kreeg tegenwerking van brandweercollega’s tijdens het project. Gedoopt tot D.V.D. (Demotiveerder Van Dienst). Het uit- en direct weer inrukken is frustrerend. Er is niet meer rood op straat: (positieve uitstraling blusvoertuig). Toezichthouder heeft minder impact bij de veroorzaker van de loze melding dan een blusvoertuig.
. . . . . . .
Als het toch echt brand, ben je later. Minder productief voor de warme kant. Procedure, communicatie en afspraken moeten duidelijker. Brandweerchauffeur mist rijervaring. Onderbreken lopende gebruikscontrole toezichthouder. TAS meldt zich niet bij de PCF ter plaatse(wel statusmelding), zodat de PCF door blijft rijden naar het object. Moeilijk te organiseren op regioniveau en daarmee bewerkelijk/duur.
* Dit kan zowel een voordeel als een nadeel worden genoemd.
C Telefonisch contact De toezichthouder neem telefonisch contact op en vraagt naar de oorzaak van de melding bij de abonnee. De toezichthouder heeft dit niet zelf geconstateerd. Naast de oorzaak van de melding moet daarom ook de naam genoteerd worden van degene die dit als oorzaak heeft opgegeven. D Verificatie Er bestaan twee soorten verificatie. Verificatie door de abonnee bij doormeldvertraging, meestal zoektijd genoemd én verificatie door de meldkamer. Het laatstgenoemde is hier bedoeld. De centralist van de meldkamer moet in dat geval de oorzaak van de melding uitvragen bij de abonnee. De centralist heeft dit niet zelf geconstateerd en is ook geen toezichthouder. Naast de oorzaak van de melding moet daarom ook de naam genoteerd worden van degene die dit als oorzaak heeft opgegeven. Bij verificatie door de meldkamer ligt de rapportageverantwoordelijkheid bij de RAC. Over verificatie, als basis voor het besluit om te alarmeren of daarvan af te zien, meer in Deel B. Hier beperken we ons tot het vernemen van de oorzaak van de melding door de RAC.
2.2 Registratie NEN 2535 Er is een verschil tussen het constateren van feiten en een oordeel geven of sprake is van een overtreding 24 . Voor dat laatste is kennis nodig van de wetgeving. Zo volgt op het constateren van de oorzaak van de melding nog de beoordeling of dit een echte, ongewenste of onechte brandmelding is. Vervolgens moet worden beoordeeld of het toegestane aantal is overschreden. Daarmee komt pas vast te staan of sprake is van een overtreding.
. . . . 24
Dit zijn dus vier stappen: vaststellen brandmelding; vaststellen oorzaak van de melding; beoordeling onecht of ongewenst; beoordelen of sprake is van overtreding.
Artikel 5:1 Algemene wet bestuursrecht. [1] In deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. [2] Onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of mede pleegt. [3] Overtredingen kunnen worden begaan door natuurlijke personen en rechtspersonen. Artikel 51, tweede en derde lid, van het Wetboek van Strafrecht is van overeenkomstige toepassing.
16
Brandmelding
Oorzaak melding
toetsing aan NEN 2535 Onecht of ongewenst
- grondslag BMI; - risicoklasse; - bewaakt vloeroppervlak; - aantal puntmelders. Overtreding
Overmacht Als sprake is van een onechte of ongewenste melding en er is sprake van overmacht (blikseminslag, uitval energievoorziening van een energiebedrijf) kan worden besloten niet over te gaan tot handhaving.
Om de laatste stap te kunnen zetten, moeten de gegevens van de BMI bekend zijn zodat bepaald kan worden wat de maximaal toelaatbare onechte/ongewenste meldingen zijn.
1 2 3 4
De benodigde gegevens zijn: grondslag BMI (is de NEN 2535 van toepassing); risicoklasse; bewaakt vloeroppervlak; aantal puntmelders. De grondslag is bij de brandweer bekend. Wanneer sprake is van gelijkwaardigheid of een vrijwillige doormelding moet nagegaan worden of de NEN 2535 van toepassing is. De risicoklasse is bekend bij de brandweer. Het bewaakt vloeroppervlak en het aantal puntmelders kunnen bekend zijn in het PVE, maar dat hoeft niet het geval te zijn. Die gegevens moeten dan opgevraagd worden. Wanneer de NEN 2535:2009 wordt aangewezen zal het criterium ‘bewaakt vloeroppervlak’ komen te vervallen. De norm van het maximaal aantal ongewenste en onechte meldingen wordt dan alleen bepaald door het aantal puntmelders. Wanneer een abonnee de gevraagde gegevens niet indient, is dit geen groot probleem. De gemeente kan zich altijd baseren op gegevens, bijvoorbeeld:
.
. .
de totale gebruiksoppervlakte van de bouwwerken met een verplichte brandmeldinstallatie is wel bekend bij de brandweer. Het bewaakt vloeroppervlak is vaak kleiner dan de totale gebruiksoppervlakte. Indien de brandweer uitgaat van de totale gebruiksoppervlakte dan is dat in het ‘voordeel’ van de gebruiker, en zal daarom geen problemen opleveren als hiervan wordt uitgegaan bij handhaving; de gemeente kan contact opnemen met het branddetectiebedrijf of installateur; de gemeente kan uitgaan van een geschatte, minimale norm. Indien de abonnee bij een waarschuwing tot last onder dwangsom daarover bezwaar maakt, moet hij zelf aantonen wat dan wel het juiste aantal zou zijn.
Zie bijlage D, Model 2 Voorbeeld opvragen gegevens bij abonnee over BMI
17
Objecten zijn ingedeeld in risicoklassen, afhankelijk van een aantal factoren. Per risicoklasse is een factor bepaald waarmee samen met het oppervlak of de puntmelders het aantal ongewenste en onechte meldingen per object per jaar kan worden vastgesteld. De berekening van het aantal ongewenste meldingen en van het aantal onechte meldingen moet tweemaal gemaakt worden: eenmaal op basis van het bewaakt vloeroppervlak en eenmaal op basis van het aantal puntmelders. Het laagste aantal is maatgevend.
. .
Van iedere installatie worden twee aantallen geregistreerd: maximaal toegestane ongewenste meldingen; maximaal toegestane onechte meldingen. Onechte meldingen (gebreken op installatietechnisch niveau) mogen minder voorkomen dan ongewenste meldingen (verschijnselen die lijken op brand).
Gefaseerde aanpak In Enschede is in 2006 beleid vastgesteld ten aanzien van het terugdringen van ongewenste en onechte meldingen. In dit beleid werd gebruik gemaakt van een coulancefactor voor het aantal toegestane loze alarmeringen. Deze factor is in een aantal jaren afgebouwd naar 1 in het jaar 2011, oftewel de norm die de NEN 2535 voorschrijft. In 2006 en 2007 is de coulancefactor 5 gebruikt en in 2008 en 2009 de coulancefactor 3. Voor het jaar 2010 was de factor 2 van toepassing.
Zie bijlage D, Model 3 Berekeningsmethode maximaal aantal loze meldingen
2.3 Voorlichting Na inventarisatie en registratie is voorlichting de volgende stap om nodeloze meldingen terug te dringen. Veel gemeenten hebben diverse folders en brochures opgesteld gericht aan abonnees met informatie om nodeloos alarm te verminderen. Juist door de verzamelde informatie uit eerdere stappen kan de voorlichting op maat en daardoor effectiever plaatsvinden. Er zijn verschillende mogelijkheden en wegen om dat te bereiken. Er kan een informatiebrief gestuurd worden welke wordt gecombineerd met de uitnodiging voor een voorlichtingsbijeenkomst of het verzoek om informatie omtrent bewaakt vloeroppervlak/aantal puntmelders. Daarnaast kunnen er gerichte brieven met informatie aan abonnees gestuurd worden. Ook de NVBR heeft een folder uitgebracht 25 . De meest effectieve manier om oplossingen te vinden is in gesprek gaan met de verantwoordelijke voor de objecten en een schouw ter plaatse. Tijdens de gesprekken op locatie worden de oorzaken van de meldingen besproken. Op basis van deze analyse worden gerichte adviezen gegeven voor het voorkomen van loze meldingen. Het doel van het voorlichtingsgesprek is om de mensen bewust te maken van de installatie en samen te kijken naar verbetermaatregelen. Dit kan gaan om technische verbeteringen, gedragsverandering of om een combinatie van beide. Dit vraagt om gedegen kennis bij de brandweerfunctionaris van de werking van brandmeldsystemen en omgang met brandmeldinstallaties. Naast technische aanpassingen in het huidige systeem (zie bijlage D, Model 4) kan worden geadviseerd kwalitatief hoogwaardige brandmeldsystemen toe te passen. Deze worden voorzien van intelligente detectiemethoden en wanneer deze op de juiste wijze geprojecteerd worden, is er nauwelijks of geen kans meer op het ontstaan van een nodeloze brandmelding. Dit kan het geval zijn met multisensormelders welke zo zijn in te stellen dat zij voldoen aan de NEN-EN 54-7 (als rookmelder). De interne organisatie reageert direct op het optische element en de brandweer rukt pas uit als ook het thermische deel in alarm komt. De totale melder 25
Folder 121 ‘Nodeloze brandmeldingen’ uit de NVBR-reeks brandveiligheidsINFO; verkrijgbaar via www.preventiedrukwerk.nl.
18
komt wel binnen de voor rookmelders gestelde tijd in alarm, maar de kans op een nodeloze melding is velen malen kleiner.
. . . . .
Tijdens een gesprek kan deze kennis worden overgebracht. Er zijn verschillende manieren om in gesprek te komen met de verantwoordelijken van de objecten: de bevelvoerder/preventiefunctionaris die ter plaatste is, naar aanleiding van een melding; de toezichthouder die bij de reguliere controle ter plaatse is; de abonnee neemt contact op naar aanleiding van een informatiebrief of brochure over het terugdringen van loze meldingen; na aanschrijving in verband met overschrijding maximaal aantal nodeloze meldingen; op basis van een regelmatige analyse van de loze meldingen waarbij de top 10 wordt vastgesteld worden de grootste veroorzakers door de brandweer benaderd.
Onafhankelijke Benader altijd ook de eigenaren/directies/raad van bestuur. Dit zijn de mensen die de positie bevoegdheden en middelen hebben om zaken in gang te zetten. Zij zijn verantwoordelijk voor het ontstaan van de problemen en zij zijn bij machte om ze op te lossen. Behoud een onafhankelijke positie bij de voorlichting. Het gaat om informatie geven, meedenken in oplossingsrichtingen, niet het gericht adviseren van een technische oplossing.
Zie bijlage D, Model 4 Een overzicht van maatregelen die geadviseerd kunnen worden.
2.4 Gemeentelijk beleid vaststellen Waar mogelijk leiden de overige gebruiksovertredingen in combinatie met overschrijding van de prestatie-eis uit de NEN 2535 voor nodeloos alarm tot één bestuursrechtelijk spoor, waarin beide zaken de aandacht krijgen. Waar nodig moet het bestaande handhavingsbeleid worden gewijzigd en moet dat bestuurlijk worden vastgesteld.
. . . . . . . . .
Nieuwe zaken kunnen zijn: voor de start van de handhaving nodeloze meldingen is (tijdelijk) extra tijd nodig en is er goedkeuring nodig voor extra personele inzet voor toezicht en handhaving; tijdelijk prioritering van het handhaven van nodeloze meldingen om een ‘lik-op-stuk-beleid’ te kunnen voeren; een top 10 benadering voor de handhaving in te stellen; aanwijzing toezichthouder; uitvoering voorbereidingsfase; mandatering handhavingsbevoegdheid; eisen stellen aan doormeldingen op basis van gelijkwaardigheid/vrijwilligheid; beleid omgaan met vertraging in de doormelding; beleid niet-verplichte doormeldingen. Er is geen standaardmodel, iedere gemeente heeft zijn eigen onderwerpen, stijl en procedures.
Beleidsstukken Uitstekende voorbeelden zijn de beleidsstukken van de gemeentes Ede, Enschede, Nijmegen en Zeist. Deze zijn te vinden via BrandweerKennisNet.
Extra fte Om het beleid op te zetten en de uitvoering te starten is het niet altijd nodig om extra personeel in te zetten. Het projectleiderschap en de uitvoering kunnen als deeltaken worden ondergebracht. Voorwaarde is dat men voldoende kennis heeft van terugdringen van nodeloze meldingen. Mocht toch een wijziging in de organisatie wenselijk of nodig zijn, dan kan een kosten-baten analyse het voorstel steunen. Een kosten-baten analyse is vrij gecompliceerd, in het onderzoek door het NIFV26 wordt een zeer zorgvuldig voorbeeld gegeven en toegepast op 26
Evaluatie beleid nodeloze brandmeldingen Zeist, NIFV, 21 januari 2010.
19
de gemeente Zeist. Het onderzoek laat zien dat structurele kosten (toezicht, handhaving, jaarlijks beleidswerk) ruimschoots opwegen tegen de baten uit dwangsommen en kosten-reductie door vermindering van nodeloze uitrukken. Lik op stuk Wanneer het enige weken tijd kost om te reageren op een overtreding, kan het effect een stuk minder zijn. Alert reageren op nieuwe probleemgevallen kan effectief zijn. Dit is zowel van belang bij notoire overschrijders als abonnees waar plotseling of tijdelijk een probleem ontstaat. Overweeg om tijdelijk een lik-op-stuk beleid te voeren wat betekent om deze overtreding voorrang te geven en zeer snel af te handelen. De waarschuwing en de zienswijze kunnen door de brandweer worden uitgevoerd. In combinatie met een mandaat om de handhaving door de brandweer uit te laten voeren kan heel snel op een overtreding gereageerd worden. Top 10 Hoewel het niet de voorkeur heeft maar prioritering, capaciteit of budget daartoe aanleiding geven kan worden voorgesteld te kiezen voor een prioritering in overtredingen en de grootste overtreders aan te pakken.
. . . .
De prioriteit van overtredingen kan wordt bepaald op grond van de volgende criteria: de instellingen die absoluut gezien de meeste nodeloze alarmeringen veroorzaken; het aantal nodeloze alarmeringen in het licht van de norm (het percentage); beïnvloedbaarheid van de loze meldingen; er is sprake van een notoire overschrijder.
Aanwijzing Toezichthouders worden aangewezen door B&W. Bij de aanwijzing van een nieuwe toezichttoezichthouder houder of uitbreiding waarop de toezichthouder moet toezien moet een nieuw aanwijzingsbesluit worden genomen. Uitvoeren De waarschuwing en de zienswijze zijn vormvrij. Ook is hier nog geen sprake van een besluit voorbereidingsfase waarvoor een mandaat vereist is. Men kan afspreken met de gemeente deze fase door de brandweer te laten uitvoeren voor een snelle en slagvaardige handhaving. Meestal is dit voldoende en hoeft niet te worden overgegaan tot een handhavingsbesluit. Mandatering hand- Omdat de signalering, voorlichting en vaak ook het toezicht bij de brandweer ligt, kan voor de havingsbevoegdheid specifieke overtreding van het maximaal aantal nodeloze meldingen de handhavingsbevoegdheid worden gemandateerd aan de brandweer, bijvoorbeeld het hoofd preventie. De reactie op de overtredingen kan dan veel sneller plaats vinden. Dit is in het kader van slagvaardig handhaven aan te bevelen, aangezien een B&W-besluit al gauw een week tot een maand in beslag neemt. Wanneer het mandaat is verleend aan een ambtenaar van de gemeente zal het wat sneller kunnen gaan, maar ook dan gaat er al gauw een week overheen. Het mandaat kan ook gedeeltelijk verleend worden, bijvoorbeeld voor een bepaald project, of onder voorwaarden zoals eerst mondelinge goedkeuring van de portefeuillehouder. Eisen in geval Voor zover er nog geen kwaliteitseisen zijn gesteld aan BMI’s op grond van gelijkwaardigheid gelijkwaardigheid moeten deze worden doorgevoerd. De gelijkwaardigheid is onderdeel van een melding of vergunning. Daar kunnen voorwaarden aan verbonden worden. In het geval van een doormelding is het aan te bevelen om dezelfde kwaliteitseisen te stellen als aan de verplichte doormelding op basis van artikel 2.2.1 GB of 6.20 BB12. Het betreft specifiek het van toepassing verklaren van de NEN 2535 en het inspectiecertificaat van artikel 6.20, zesde lid, Bouwbesluit 2012. Beleid omgaan De Memorie van Toelichting op het Bouwbesluit 2012 geeft duidelijk aan dat een vertraging met vertraging in niet gewenst is, tenzij toegestaan in een gelijkwaardigheidsbesluit. Om zeker te weten dat de doormelding de BHV organisatie goed functioneert en geschikt is om verantwoord met de vertraging om te gaan, kan een ontruimingsoefening georganiseerd worden. In het beleidsvoorstel kan het toekomstig beleid omtrent vertraging hiermee in overeenstemming gebracht worden. Of en in hoeverre bestaande vertragingen hierin mee genomen worden moet dan ook vastgesteld worden. Beleid niet-verplichte Met de invoering van het Bouwbesluit 2012 zal een deel van de verplichte doormeldingen niet doormeldingen meer verplicht zijn. Hiermee ontstaat een grote toename van het aantal vrijwillige doormelding en is het tijd voor een heroverweging. Allereerst moet de vraag gesteld worden of alle catego-
20
rieën gebruiksfuncties zonder meer worden aangesloten of dat daarin een nieuw beleid gevoerd wordt. Vervolgens moet een keuze gemaakt worden onder welke omstandigheden en eisen deze aansluitingen worden toegelaten.
Voorbeeld Brand- Voor deze groep abonnees wordt nog bekeken of er op basis van de brandbeveiligingsconweer Midden- en cepten een maatschappelijk (scholen, gemeentehuizen, e.d.), cultuurhistorisch (monumenten, West-Brabant musea, e.d.) en/ of economisch (extreem hoge waarde) belang is. Die abonnees blijven rechtstreeks naar de RAC doormelden en worden betiteld als ‘Vrijwillige aansluitingen’.
Voor de voorwaarden kan een vergelijkbaar beleid worden gevoerd als bij de wettelijk verplichte doormeldingen door dezelfde eisen te stellen aan de kwaliteit en het maximaal aantal nodeloze meldingen. De constatering en rapportage kan op dezelfde manier geschieden. Echter de grondslag voor vrijwillige doormeldingen is anders, en daardoor ook de instrumenten voor handhaving. Er is nu geen sprake van overtreding maar van wanprestatie. Bij wanprestatie kan de abonnee worden afgesloten.
Voorbeeld De Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond overweegt: vrijwillige aansluitingen alleen toe te staan als de BMI is voorzien van een certificaat; bij overschrijding van de prestatie-eis uit de NEN 2535 de doormelding alsnog af te sluiten; voor deze aansluitingen een verificatietijd te hanteren.
. . .
Vrijwillige doormelding toestaan? nee
tenzij
nee
Toe te laten categorie ja
Kwaliteitseisen overeenkomst
Voldoet niet aan de eisen
nee
ja
Overschrijding max aantal
Voldoet niet aan max aantal
ja
nee
Niet toelaten of aansluitingen beëindigen
nee
Wanprestatie opgeheven ja
Toelaten doormelding of aansluiting behouden
21
Voorbeeld Vrijwillige doormelding naar de RAC concept-beleid VRU Niet-wettelijk verplichte BMI’s worden in beginsel niet meer doorgemeld naar de RAC. In afwijking hiervan kan de brandweer de aanvrager van een vrijwillige BMI toestemming verlenen voor doormelding naar de RAC, indien naar het oordeel van de brandweer bijzondere omstandigheden daarvoor aanleiding geven. Bijzondere omstandigheden kunnen gelegen zijn in de aard, het gebruik van het gebouw, de inventaris van een gebouw of een bijzonder risico op brand.
.
.
De verleende toestemming wordt uitsluitend verleend als aan de volgende voorwaarden is voldaan:
– de gebruiker heeft een gemotiveerd schriftelijk verzoek voor doormelding bij de brandweer ingediend; – de brandmeldinstallatie is alleen voorzien van melders die een verminderde kans hebben om loze brandmeldingen te veroorzaken (zoals multisensor-, multicriteria-, thermische- of aspiratie melders); – de installatie is tijdens openingstijden van het pand voorzien van doormeldvertraging. Deze doormeldvertraging bedraagt in beginsel 5 tot 10 minuten; voor kwetsbare maatschappelijk relevante gebouwen moet een kortere vertragingtijd worden toegepast. Deze tijd zal in beginsel tussen de 0 en 5 minuten liggen; – ten behoeve van de brandveiligheid en het terugdringen van loze brandmeldingen dient tijdens het in werking zijn van de doormeldvertraging een parate BHV organisatie aanwezig te zijn. Deze BHV organisatie heeft als taak om op adequate manier te reageren bij een automatisch brandalarm; – de apparatuur wordt jaarlijks onderhouden volgens de NEN 2654 en beschikt over een geldig onderhoudsrapport als bedoeld in de Regeling brandmeldinstallaties 2002; – indien de omvang van de vrijwillige brandmeldinstallatie zo groot is, dat de norm voor loze brandmeldingen meer dan 1 per jaar zal gaan bedragen, kunnen aanvullende eisen worden gesteld voor het voorkomen van loze brandmeldingen; – de installatie is voorzien van een certificaat; indien geen certificaat verstrekt wordt, uitsluitend op de in het PVE vastgelegde brandweereisen die afwijken van de prestatie eisen van de NEN 2535, dan wordt het opleveringsrapport met ‘nee-conclusie gezien als een gelijkwaardig document voor het certificaat.
.
.
Toestemming voor doormelding van een nieuwe aansluiting wordt door de brandweer niet gegeven voordat er ten behoeve van de brandweer een sleutelkluis gebruiksgereed is, een rapport van oplevering met (naar oordeel van de brandweer) positieve conclusie is afgegeven, een onderhoudscontract beschikbaar is, een beheerder brandmeldinstallatie is aangesteld en een BHV organisatie tijdens openingstijden van het gebouw aanwezig is. Indien, de norm volgens NEN 2535 van het aantal loze brandmeldingen bij een vrijwillige installatie wordt overschreden, zal de doormelding in beginsel beëindigd worden. In afwijking hiervan wordt de doormelding van kwetsbare maatschappelijk relevante bouwwerken in beginsel niet direct beëindigd als de norm is overschreden. In overleg met de eigenaar van het bouwwerk wordt intensief gezocht naar oplossingen van het probleem en indien nodig wordt hetzelfde handhavingtraject gevolgd als bij verplichte installaties. Op het moment dat er geen verbetering zichtbaar is, kan de doormelding alsnog beëindigd worden.
22
3 Uitvoering handhaving De handhaving van nodeloze meldingen moet geïntegreerd worden in de bestaande handhavingspraktijk voor zover dat nog nodig is. De procedure heeft twee specifieke kenmerken:
. .
betrokkenheid bevelvoerder en RAC; de nodeloze meldingen moeten geteld worden, pas bij overschrijding van een bepaald aantal (per jaar) betreft het een overtreding. Hieronder volgt schematisch de handhavingsprocedure voor nodeloze meldingen en vervolgens een lijst van zaken die bij de handhaving aan de orde komen.
1 Nodeloze melding 2 Constatering toezichthouder/rapportage bevelvoerder/RAC 3 Overtreding? Nee: opnemen in dossier Ja: door naar 4 4 Waarschuwing: voorbereidingsbrief, zienswijze 5 Nieuwe nodeloze melding? Nee: aan het einde van het (kalender)jaar ‘teller weer op 0’ Ja: door naar 6 6 Besluit 7 Nieuwe nodeloze melding? Nee: aan het einde van het (kalender)jaar ‘teller weer op 0’ Ja: door naar 8 8 Toepassing sanctie Invorderen dwangsom
Rapportage De nodeloze meldingen en de oorzaak daarvan moeten altijd schriftelijk worden vastgelegd. Wanneer dit gebeurt door een functionaris die geen toezichthouder is, is het nodig dat de naam van degene die de informatie heeft verstrekt wordt opgenomen. Indien deze persoon ter plaatse is (de bevelvoerder) dan is het raadzaam om het rapport te laten ondertekenen door de contactpersoon. Zorg voor goede formulieren en het gebruik van een eenduidige terminologie. Zie bijlage D, Model 1 Formulier registratie oorzaak melding door bevelvoerder Overtreder De abonnee is niet altijd degene die aangesproken moet worden bij een overtreding. De abonnee kan immers een persoon zijn die niet degene is die de overtredingen veroorzaakt, zoals een overkoepelende organisatie. Het kan zijn dat er meerdere partijen aangesproken kunnen worden. Het is het meest effectief diegene aan te spreken die het in zijn macht heeft de overtreding te beëindigen. In de praktijk zal de hoofdgebruiker degene zijn die moet worden aangesproken. Waarschuwing In de voorbereidingsbrief moeten naast de gelegenheid tot het geven van de zienswijze, de relevante aspecten staan die de basis zullen vormen van het handhavingbesluit: de geconsta-
23
teerde overtreding (de feiten en het overtreden voorschrift), de last (de maatregelen die de overtreder moet nemen) en de sanctie. Een voorbeeldbrief is in de bijlage opgenomen. Zie bijlage D, Model 5 Voorbereidingsbrief handhaving
Plan van Aanpak Nijmegen hanteert een tussenfase. Voor het overgaan tot handhaving kan de abonnee een Plan van Aanpak indienen met termijnen waarbinnen de problemen zijn opgelost. Hierdoor laat de abonnee zien welwillend te willen meewerken aan de oplossing van het probleem en is er uitzicht op het oplossen van het probleem binnen een gestelde termijn. Wanneer het Plan van Aanpak niet reëel is, de abonnee zich er niet aan houdt of de maatregelen niet de gewenste resultaten opleveren wordt alsnog de handhavingsprocedure opgestart.
Besluit tot bestuurs- Het besluit om over te gaan tot handhaving is een bevoegdheid van B&W. Deze bevoegdheid dwang/dwangsom kan gemandateerd zijn.
. . . .
In het besluit moeten aan de orde komen: de geconstateerde overtreding (de feiten en het overtreden voorschrift); de last (waar de overtreder aan moet voldoen); begunstigingstermijn; mogelijkheid tot het maken van bezwaar (hoe, bij wie, adres, binnen welke termijn).
Zie bijlage D, Model 6 Brief besluit handhaving
Teller op 0 Omdat het maximaal aantal toegestane loze meldingen per jaar geldt, moet jaarlijks ‘de tel-ler op 0’ worden gezet. Het is logisch om hiervoor de datum 1 januari te kiezen. Gemeente Nijmegen werkt bewust niet met kalenderjaren omdat lopende het jaar de situatie behoorlijk veranderd kan zijn en misschien helemaal geen wettelijke grond meer bestaat om te handhaven.
Dwangsom Voor nodeloos alarm geldt een bedrag per overtreding. Er moet een maximaal bedrag worden gesteld. De bedragen die hiervoor gehanteerd worden in de praktijk verschillen zeer per gemeente.
. . . .
Ook in de systemen zit een grote variatie: coulancefactor, in het begin een groter maximaal aantal nodeloze meldingen toestaan; met een lage dwangsom beginnen, een stijging van het bedrag bij meerdere overtredingen; een vast bedrag per overtreding en een vast maximum bedrag; een vast bedrag afhankelijk van de grootte van het bouwwerk. Voor alle gevallen geldt dat wanneer in een bepaald geval de hoogte van de dwangsom kennelijk niet hoog genoeg is om als prikkel te dienen, dat van het bedrag afgeweken kan worden. Dit is het geval als het geschatte voordeel van overtreding groter is dan het nadeel van de dwangsom.
Voorbeeld De sanctiestrategie voor het opleggen van bestuursdwang is in overeenstemming met de gemeente Ede gemeentelijke handhavingnota ‘Handhaven omdat er veel op het spel staat’. De dwangsom is gekoppeld aan het gedrag van de overtreder: het moet herhaling voorkomen. Daarom geldt vaak een hoog bedrag per overtreding. De sanctiestrategie is als volgt opgebouwd: 1 Overschrijding van het aantal loze brandmeldingen per kalenderjaar: een last onder dwangsom van E 2.000,00 per overtreding tot een maximum bedrag aan dwangsommen van E 20.000,00.
24
2 Geen onderhoudscontract conform de NEN 2654: een last onder dwangsom van E 2.000,00 per overtreding tot een maximum bedrag aan dwangsommen van E 20.000,00. 3 Geen Beheerder Brandmeldinstallaties conform de NEN 2654: een last onder dwangsom van E 2.000,00 per overtreding tot een maximum bedrag aan dwangsommen van E 20.000,00. 4 Geen certificering van een bestaande brandmeldinstallatie: het opleggen van een last onder dwangsom (per overtreding en tot een maximum bedrag aan dwangsommen) is afhankelijk van de grootte en de kosten voor een dergelijke installatie.
Bestuursdwang De bestuursdwangmaatregelen kunnen onder andere bestaan uit het laten onderhouden en inspecteren van de brandmeldinstallatie of het laten certificeren van ondeugdelijke installaties.
Rechtszaak De handhaving van nodeloos alarm middels dwangsom is onderwerp geweest van een recht27 handhaving hotel zaak . De aanpak van gemeente Ede heeft de rechterlijke toetsing doorstaan. Hierbij is een degelijke dossiervorming noodzakelijk, waarmee zichtbaar is gemaakt dat alle nodige stappen en informatie plaatsgevonden hebben. De dwangsom is niet onevenredig hoog bevonden. Voorts geeft de rechter aan dat handhaving om gedragsverandering te bewerkstellingen een geëigend middel is: “Het exploiteren van een hotel brengt met zich dat de exploitant geacht moet worden tot op zekere hoogte - zeggenschap te hebben over en de verantwoordelijkheid te dragen voor het gedrag van de ter plaatse verblijvende gasten en andere personen, zoals monteurs. In dit kader staat onder meer de mogelijkheid open om huisregels op te stellen en personen te instrueren. Voorts staat buiten kijf dat eiseres als exploitant de aangewezen persoon is om onder meer het type en de locatie van de brandmelders te bepalen en het onderhoud daarvan te (laten) verzorgen.”
27
LJN:BJ1474, Rechtbank Arnhem , AWB 08/3171.
25
DEEL B
Verificatie Met verificatie wordt in deze handreiking gedoeld op het niet onmiddellijk alarmeren van de brandweer na een rechtstreekse doormelding van de BMI naar de Regionale alarmcentrale (RAC). De centralist doet eerst onderzoek naar de oorzaak van de melding en de situatie ter plaatse voor hij het besluit neemt om al dan niet de brandweer te alarmeren. Dit kost tijd. Verificatie staat daarmee op gespannen voet met verplichte rechtstreekse doormelding en wettelijk voorgeschreven opkomsttijden. Verificatie is in algemene zin geen probleem 28 , maar alleen onder strikte voorwaarden gerechtvaardigd. De inzet van de brandweer moet blijven passen binnen de normen van behoorlijke of goede hulpverlening. Verificatie past binnen de norm van zorgvuldig handelen voor zover noodzakelijk om een rationele verhouding tussen kosten en baten te kunnen realiseren.
4 Wettelijke basis Bouwwerken van een bepaalde categorie worden verplicht tot automatische doormelding 29 . Met deze verplichting heeft de wetgever impliciet aangegeven dat een snelle melding en daarmee een snelle opkomst van de brandweer noodzakelijk is. Opkomsttijden De brandweertaak wordt in de norm voor de opkomsttijden concreet geformuleerd in het Besluit Veiligheidsregio’s30 . Daarnaast is de brandweer verplicht de gerealiseerde opkomsttijden te registreren31. De normtijden bedragen vijf tot tien minuten. In het tweede lid is de mogelijkheid aangegeven hiervan af te wijken tot maximaal 18 minuten. De keuze van de locatie en de mate van afwijking moet worden gemotiveerd en vastgelegd. Die motivatie moet zorgvuldig zijn. Bij aanpassing van de normen moeten de achterliggende redenen daarvoor helder worden toegelicht. De vraag is of extra tijd in verband met verificatie een gerechtvaardigd argument biedt voor overschrijding in geval van dreiging van persoonlijke ongevallen. Daarom is het in geval van verplichte automatische doormelding geboden in geval van verificatie deze zo in te richten dat daardoor de opkomsttijd niet wordt verhoogd 32 . Hieronder een overzicht van de verschillende tijden die relevant zijn bij verificatie. Opkomsttijd 33 De tijd tussen aanname van de melding door de meldkamer en de aankomst van de eerste brandweereenheid op de plaats van het incident. Vertragingstijd
34
De tijd tussen interne melding en doormelding aan meldkamer. Binnen de vertragingstijd spreken we van acceptatie- en zoektijd.
Verwerkingstijd De tijd tussen de melding aan de meldkamer en het alarmeren van de brandweer. Verificatietijd De tijd die nodig is om na te gaan of al dan niet sprake is van een calamiteit waarbij uitrukken is aangewezen. Uitruktijd De tijd tussen alarmering van de brandweer en het uitrijden van de kazerne. Rijtijd De tijd die nodig is om te gaan van de kazerne naar plaats incident.
28 29 30 31 32 33 34
Prof. T. Hol, Nodeloze uitrukken terugdringen (NUT) Onderzoek naar de consequenties van het voorstel, NIFV pg. 76. Gebruiksbesluit artikel 2.2.1/Bouwbesluit 2012 artikel 6.20. Artikel 3.2.1 Besluit Veiligheidsregio’s. Artikel 3.2.3 Besluit Veiligheidsregio’s. Prof. T. Hol in Nodeloze uitrukken terugdringen (NUT) Onderzoek naar de consequenties van het voorstel, NIFV, pg 71. Definitie uit het Besluit Veiligheidsregio’s. Het is de vraag of de vertragingstijd tot de opkomsttijd gerekend moet worden.
26
Opkomstijd
Verwerkingsttijd
Uitruktijdv
Rijtijdv
Verificatie is een onderdeel van de verwerkingstijd. Wegens technische vooruitgang en verbeteringen van de systemen op de meldkamer is de verwerkingstijd korter geworden en kan een korte verificatie plaatsvinden zonder een vertraging ten opzichte van de vroegere verwerkingstijd.
Verwerkingstijd Accepteren
Verifi ëren
Alarmeren
Interne organisatie Wanneer een bouwwerk een verplichte doormelding heeft, moet er een ontruimingsplan aanwezig zijn35 . De ontruiming moet geoefend worden en deze oefening moet gerapporteerd worden in het logboek 36 . Op grond van de Arbeidsomstandighedenwet heeft een bedrijf of instelling als verplichting zorg te dragen voor de veiligheid37 van de werknemers en andere aanwezigen. Hiertoe moeten binnen de organisatie bedrijfshulpverleners (BHV) worden opgeleid en uitgerust 38 . De omvang van deze bedrijfshulpverleningsorganisatie wordt mede bepaald door het aantal werknemers en alle overige aanwezigen personen. De taken bevatten in ieder geval: a Het verlenen van eerste hulp bij ongevallen; b Het beperken en het bestrijden van brand en het beperken van de gevolgen van ongevallen; c Het in noodsituaties alarmeren en evacueren van alle werknemers en andere personen in het bedrijf of de inrichting. De bedrijfshulpverlening is dus bedoeld als voorpostfunctie voor de professionele hulpverlening, zoals brandweer en ambulancedienst. Als dit goed functioneert zal een bedrijfshulpverlener adequaat intern onderzoek instellen in geval van een brandmelding in het object. Op grond van de NEN 2654-139 moet er een Beheerder brandmeldinstallaties zijn. Het betreft hier een persoon die al dan niet in dienst is van de gebruiker en is geïnstrueerd over het beheer, de controle en het onderhoud van de BMI. Deze persoon heeft dus niet als speciale taak om actie te ondernemen bij brand.
35 36 37 38 39
Artikel 2.3.6 Gebruikbesluit, lid 5/artikel 6.23, zesde lid Bouwbesluit 2012. Artikel 2.10.1. Gebruiksbesluit/niet meer expliciet opgenomen in Bouwbesluit 2012: De Algemene wet bestuursrecht voorziet in een algemene informatieplicht die een dergelijk voorschrift overbodig maakt. Dit neemt niet weg dat een logboek in veel gevallen een handig hulpmiddel kan zijn om aan de informatieverplichtingen te voldoen. Arbeidsomstandighedenwet artikel 3, 1e lid. Arbeidsomstandighedenwet artikel 15. De NEN 2654-1 geldt via artikel 2.2.1 Gebruiksbesluit/6.20 Bouwbesluit 2012.
27
5 Rolverdeling De brandweer heeft een zorgplicht en tegelijkertijd dragen bedrijven en instellingen een eigen verantwoordelijkheid als het gaat om het beperken en bestrijden van brand. In beginsel mag de brandweer uitgaan van correcte informatie die haar omtrent een melding bereikt 40 .
5.1 Rol brandweer De brandweer moet een inschatting maken van de mogelijke risico’s ten aanzien van de brandveiligheid waaronder de tekortkomingen ten aanzien van de BHV. Wanneer de interne organisatie niet op orde is, dan heeft het bevoegd gezag (Arbeidsinspectie) als taak dat middels handhaving op orde te brengen. In dit soort gevallen is vertragende verificatie niet te rechtvaardigen. Toezicht op het ontruimingsplan vindt plaats door de gemeente/brandweer. Voor de kwaliteit van het ontruimingsplan is geen harde wettelijke norm gegeven. De brandweer kan wel zelf een beoordeling maken en dat mee laten wegen in het besluit of verificatie gerechtvaardigd is. Handhaving van de Arbeidsomstandighedenwet wordt uitgevoerd door de Arbeidsinspectie. Signalen en informatie hieromtrent kunnen uitgewisseld worden tussen gemeente, brandweer en Arbeidsinspectie. In geval van verificatie zal deze protocollair helder moeten worden vastgelegd om vertraging die leidt tot overschrijding van de maximale opkomsttijden te voorkomen. PAC’s zijn niet verplicht doorgemeld en zouden zelf moeten verifiëren, zeker wanneer er BHV-ers aanwezig zijn. Immers gaan we ervan uit dat bij niet verplichte doormelding brand ‘ontdekt’ moet worden. Een PAC-melding is in feite een ‘112-belletje’. Dus verificatie bij PAC’s is aanvaardbaar binnen de van de brandweer vereiste zorg.
5.2 Rol abonnee/gebruiker Primair hebben particulieren een eigen verantwoordelijkheid voor wat betreft brandveiligheid. Een BHV is nodig om een zwaardere verantwoordelijkheid te kunnen dragen waar het gaat om het inschatten van risico’s en het uitvoeren van taken. Op bepaalde tijden, zoals buiten kantooruren zijn er bij bepaalde functies minder mensen aanwezig, waardoor verificatie moeilijker of onmogelijk wordt. Tegelijkertijd zal op die tijden minder nodeloos alarm ontstaan, omdat er minder activiteiten zijn die nodeloze brandmeldingen veroorzaken, waardoor het dan niet nodig is om met verificatie te trachten het aantal nodeloze uitrukken terug te dringen. Verificatie ‘tijdens kantooruren’ zal met relatief weinig tijdverlies gepaard gaan. Als het gaat om een bedrijf of instelling met BHV, is deze vertraging bovendien te rechtvaardigen omdat men in staat is zelf de nodige maatregelen te treffen en mensen te redden, dan wel schade te beperken41. BMI’s kunnen vrijwillig doormelden naar een particuliere alarmcentrale (PAC). Deze doormelding heeft geen wettelijke grondslag. Het kan zijn dat de RAC gebeld wordt zonder dat de brandmelding door de abonnee of derden is geverifieerd. In dit kader kan het strafrecht van toepassing zijn wegens nodeloos alarmeren (art. 142 van het Wetboek van Strafrecht). In welke gevallen het strafrecht van toepassing kan zijn zal nader worden onderzocht door het kennisplatform STOOM 42 wat momenteel door de NVBR wordt opgericht. In deze handreiking zal die aanpak dan ook niet aan de orde komen. 40 41 42
Prof. T. Hol in Nodeloze uitrukken terugdringen (NUT) Onderzoek naar de consequenties van het voorstel, NIFV, pg. 72. Prof. T. Hol in Nodeloze uitrukken terugdringen (NUT) Onderzoek naar de consequenties van het voorstel, NIFV, pg. 76. Hierin zullen van alle 25 Veiligheidsregio’s vertegenwoordiging deelnemen. De doelstelling is de komende 5 jaar de Structurele Terugdringing van Ongewenste en Onechte Meldingen (STOOM) uitvoering te geven. Het doel is om tot 50% minder nodeloze uitrukken te komen.
28
Afweging Bovenstaand worden verschillende aspecten genoemd die tegelijkertijd bestaan: verantwoordelijkheid brandweer zoals opkomsttijd, verantwoordelijkheid abonnee zoals kwaliteit BHV en ontruimingsplan. Over de afweging van deze aspecten meer in 6.2.
29
6 Stappenplan verificatie Om op een verantwoorde wijze verificatie toe te passen in de verwerkingsprocedure van automatische brandmeldingen moet een aantal zaken inzichtelijk zijn, bestuurlijk vastgesteld en in werkprocessen opgesteld. De eerste stap is registratie. Meten is weten. Op basis van de gegevens kan besloten worden welke objecten uitgesloten moeten worden en hoe de verificatie uitgevoerd moet worden. Als inzichtelijk gemaakt is in welke gevallen verificatie kan worden toegepast moet dit bestuurlijk worden vastgelegd. Het kan zijn dat binnen een Veiligheidsregio verschillende besluiten hierover vallen. Dit hoeft geen bezwaar te zijn als het zo ingericht wordt dat voor de centralist maar één keuze bestaat: niet of wel verifiëren. En dit altijd volgens dezelfde procedure.
6.1 Registratie Onderstaand volgt een overzicht van de onderwerpen die geregistreerd moeten zijn. Dit geldt voor alle objecten met een doormelding, ook de niet-verplichte. De meeste gegevens zullen momenteel geregistreerd worden maar moeten nu ook bij elkaar gebracht worden. Het Bouwbesluit 2012 laat de verplichting van de doormelding voor een substantieel deel vervallen. Daarnaast blijven bouwwerken met grote brandcompartimenten op basis van het brandbeveiligingsconcept Beheersbaarheid van Brand en doormeldingen op grond van gelijkwaardigheid en milieuwetgeving gelden. Het is nodig deze nieuwe indeling inzichtelijk te maken bij de afweging of verificatie van toepassing kan zijn. Registratie OMS-objecten a b c d e f g
De volgende gegevens moeten beschikbaar zijn: alle objecten met verplichte doormelding; alle objecten met niet-verplichte doormelding; de gebruiksfuncties van de objecten; toegepaste gelijkwaardige oplossing met doormelding; doormelding op grond van Wet Milieubeheer; eventuele vertraging in de doormelding van de installatie (acceptatie en zoektijd); historie van loze meldingen.
Ad a en b Alle abonnees worden getoetst aan de nieuwe wetgeving, het Bouwbesluit 2012. Dit is ook nodig in het kader van handhaving. Ad f Deze informatie is niet altijd goed bekend bij de brandweer. Maar het is wel zeer relevant voor de vraag of verificatie gerechtvaardigd is. Het zou zo moeten zijn dat er alleen vertraging is toegekend op aanvraag en dat dit besluit is gearchiveerd (PvE dan wel apart besluit zoals gebruiksvergunning of -melding). In de praktijk blijkt vertraging vaker toegepast te zijn en is dit niet op een eenduidige manier terug te vinden. Voor de toekomst geldt dat een vertraging alleen kan worden toegestaan op basis van gelijkwaardigheid en hierdoor is een gebruiksmelding vereist 43 . Ad g Wanneer er een handhavingsbeleid wordt gevoerd is deze informatie voor handen. Als dat nog niet het geval is geeft Deel A van deze handreiking aan hoe dit opgebouwd kan worden. Registratie Om te besluiten of bouwwerken in aanmerking komen voor de verificatieprocedure is het nodig opkomsttijden om te weten of de opkomsttijd gehaald wordt. 43
MVT Bouwbesluit 2012, Staatsblad 2011, 416. pg 308: Brandmeldinstallaties die op grond van tabel I moeten zijn voorzien van een doormelding als bedoeld in NEN 2535, doen dat op grond van het derde lid rechtstreeks naar de RAC. Rechtstreeks wil zeggen zonder tussenkomst van een particuliere alarmcentrale. De doormelding naar deze regionale alarmcentrale moet zonder vertraging plaatsvinden, tenzij er door het bevoegd gezag op grond van artikel 1.3 is ingestemd met een vertraging in de doormelding.
30
Hiervoor zijn de volgende gegevens nodig: a vastgestelde opkomsttijd; b gerealiseerde opkomsttijden44 . Registratie interne organisatie a b c d e
Om te besluiten of verificatie toepasselijk is, maar ook tijdens de verificatie is het nodig om te weten: aanwezigheid/kwaliteit ontruimingsplan; controleren en oefenen ontruimingsplan; kwaliteit BHV; telefoonnummer van contactpersoon ter plaatse; geluidsopname telefoongesprekken met RAC.
Ad a en b Deze gegevens zullen bekend zijn in het kader van preventie en preparatie. Ad c De Arbeidsinspectie houdt toezicht hierop. Gegevens hierover worden ook door de bevelvoerder en de centralist gesignaleerd. Gegevens kunnen worden uitgewisseld met de Arbeidsinspectie. Ad d Sommige regio’s beschikken over telefoons als onderdeel van de BMI-installatie (de zogenaamde ‘rode telefoons’ of ‘hotline’). Ad e Meldingen worden met een geluidsopname geregistreerd. Belangrijk is dat de geluidsopnames lang genoeg bewaard blijven voor het geval de meldkamer en/of brandweer aansprakelijk wordt gesteld na een calamiteit.
6.2 Beleid Er moet een verificatieprocedure vastgesteld worden. Het is om verschillende redenen onwenselijk om meer dan één verificatieprocedure voor de centralist in te voeren 45 . De centralist hoeft alleen te checken of hij wel of niet zal verifiëren. De manier waarop en de tijd die daarvoor staat zal in alle gevallen hetzelfde moeten zijn 46 . Vervolgens moet elke gemeente het toepassen van verificatie bestuurlijk vaststellen. In het besluit moet staan dat er verificatie ingevoerd zal worden, in welke gevallen dat wel/niet toepasselijk is en op welke manier dit uitgevoerd gaat worden. De invoering van verificatie kan in meerdere fasen plaatsvinden. Het is niet nodig dat alle gemeenten gelijktijdig starten met een verificatiebeleid. Ook is het niet nodig dat alle gemeenten verificatie in dezelfde gevallen toe staan. Daarbij kunnen categorieën objecten waarbij verificatie toegepast mag worden stapsgewijs ingevoerd worden. Dit staat immers een uniforme procedure (wel of niet verifiëren) niet in de weg. Het toestaan van verificatie is een dynamische situatie. Afwegingscriteria Er zijn verschillende afwegingscriteria waarop het besluit dat verificatie wel of niet toepasseverificatie lijk is gebaseerd kan worden. De criteria zijn gebaseerd op elementen die een object een verhoogd risico geven dan wel omstandigheden die verificatie, onmogelijk, onwenselijk of overbodig maken. Er zijn omstandigheden die verificatie juist beter mogelijk maken. Bijvoorbeeld de nabijheid van de kazerne waardoor de rijtijd zeer kort is. Deze criteria kunnen meewegen in geval van twijfel.
44 45 46
In het rapport van de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid (Inspectie OOV) in 2006 bleek dat 60% van de gemeenten geen informatie kon verschaffen over de operationele prestaties in de vorm van opkomsttijden. Sinds die tijd zijn gemeenten zich bewust hiervan en is hier veel aandacht voor. Momenteel wordt gewerkt aan het uniformeren van meldingsclassificaties. Er zijn 5800 classificaties in heel Nederland. Gelderland Midden heeft er bijvoorbeeld 1100. Het is de bedoeling dat er nog 300 overblijven. In oktober 2011 is de pilot LMC 1.0 worden afgesloten. Noordwijk heeft als systeem voor het bepalen van de max. toegestane vertragingstijd de tijd die overblijft na aftrek van de opkomsttijd. Verschillende procedures wordt echter niet als algemeen advies in deze handreiking gegeven.
31
Verhoogd risico De bouwwerken met een wettelijk verplichte doormelding zijn impliciet al aangemerkt als objecten met een hoger risico. Binnen deze groep kan nog een nader onderscheid worden gemaakt. De Regeling Brandmeldinstallaties 2002 geeft indirect via de inspectie frequentie een bruikbare indeling aan.
. . . . . . . .
Criteria om een beoordeling te kunnen maken of sprake is van een ‘verhoogd risico’ (dus verificatie niet toepasselijk) zijn: verplichte doormelding; de zelfredzaamheid van de aanwezige personen; de aanwezige vuurlast en/of de aanwezigheid van gevaarlijke stoffen; een vloer van het gebouw boven de 50 meter of meer dan 8 meter onder het maaiveld; toegepaste gelijkwaardigheid waarbij gerekend wordt op brandweerhulp; de toegepaste vertragingstijd in de BMI; de aanwezigheid van een adequate BHV-organisatie; nabijheid brandweerkazerne of -post.
Verificatie onmogelijk In sommige gevallen is verificatie niet mogelijk. Dat is het geval wanneer: geen telefoonnummer van een persoon op de locatie zelf bekend is; er op die dagen/dagdelen niemand aanwezig zal zijn.
. .
Verificatie onwenselijk Wanneer bekend is dat een van onderstaande situaties (al of niet tijdelijk) zich voordoet dan is verificatie onwenselijk: overschrijding van de gestelde norm voor de opkomsttijd; gebreken in het bouwwerk en brandveiligheidsvoorzieningen 47; gebreken in het ontruimingsplan en de interne organisatie48; historie van onjuiste informatieverstrekking.
. . . .
Verificatie onnodig In twee gevallen is verificatie onnodig: bij toepassing van kwalitatief hoogwaardige brandmeldsystemen, voorzien van intelligente detectiemethoden, en op juiste wijze geprojecteerd, kan verificatie door de meldkamer overbodig zijn of worden, omdat er nauwelijks of geen kans meer is op het ontstaan van een nodeloze brandmelding. Dit kan het geval zijn met multisensormelders welke zo zijn in te stellen dat zij voldoen aan de NEN-EN 54-7 (als rookmelder). De interne organisatie reageert direct op het optische element en de brandweer rukt pas uit als ook het thermische deel in alarm komt. De totale melder komt wel binnen de voor rookmelders gestelde tijd in alarm, maar de kans op een nodeloze melding is velen malen kleiner. de toegepaste vertragingstijd in de BMI in combinatie met een adequate BHV-organisatie.
.
.
Verificatie mogelijk Wanneer de afweging van bovenstaande criteria nog niet tot een besluit hebben geleid, kunnen onderstaande criteria de keuze voor verificatie ondersteunen: niet verplichte doormelding; nabijheid brandweerkazerne of om andere reden zeer korte opkomsttijd;beroepskorps of met vrijwilligers (kosten/motivatie); historie van veel loze meldingen.
. . . .
Dynamische situatie De lijst met objecten waarbij verificatie niet toepasselijk is, is altijd in beweging. Bij de vaststelling van de objecten waarbij verificatie toepasselijk is moet daarom een methode of een systeem opgesteld worden waarmee voortdurende actualisatie wordt toegepast. Er is altijd sprake van (tijdelijke) situaties als wegwerkzaamheden, bouwwerkzaamheden en problemen met brandveiligheidsvoorzieningen in het bouwwerk. Vaststellen protocol Er moeten duidelijke afspraken gemaakt worden over hoe lang de verificatietijd is, hoe de verificatietijd wordt bewaakt, hoe de centralist weet wanneer verificatie niet toepasselijk is, welke gegevens bij verificatie gevraagd en genoteerd worden en of na verstrijken van de verificatietijd het contact met de locatie wordt aangehouden. Hiervoor is geen vast model te geven, iedere RAC heeft zijn eigen procedures, een nieuwe verificatieprocedure moet in de 47 48
In dit geval kan ook een opschaling i.p.v. niet-verificatie worden toegepast. In dit geval kan ook een opschaling i.p.v. niet-verificatie worden toegepast.
32
bestaande praktijk ingepast worden. Hieronder volgt een overzicht van de zaken die in het protocol aan de orde moeten komen. Procedure verifi catie automatische brandmelding
Melding accepteren
Verifi catie van toepassing?
nee
Bellen
Alarmeren?
Verifi catie nee
ja
Geen verificatie binnen gestelde tijd
Registratie
Procedure verifi catie
Alarmeren
1 2 3 4 5
Accepteren melding Check wel of niet verifiëren; zo niet, onmiddellijk alarmeren Bij verifiëren onmiddellijk bellen Besluit wel of niet alarmeren Wanneer alarmeren niet meer nodig is: Noteren naam van degene aan de telefoon Noteren oorzaak melding 6 Verificatie tijd is verstreken, onmiddellijk alarmeren 7 Ophangen of doorvragen
. .
Ad 1 Dit blijft volgens de gebruikelijke procedure van de RAC. Ad 2 Alle locaties waar verificatie niet toegepast mag worden, moeten worden ingevoerd in het systeem. Dit moet leiden tot een duidelijk signaal voor de centralist. Eenduidig, zonder dat er nog een zoek- of beslismoment nodig is. Ad 3 Hiervoor moeten de telefoonnummers beschikbaar zijn. Er kunnen afspraken gemaakt worden bijvoorbeeld dat als er na maximaal vier keer overgaan geen telefonisch contact is, tot alarmering wordt overgegaan. Wanneer meerdere telefoonnummers van die locatie beschikbaar zijn moet een tijd worden afgesproken. Ad 4 De centralist heeft een ‘uitvraagprocedure’ en kan daarmee vaststellen of uitrukken geboden is of niet. Er moet altijd gevraagd worden naar de oorzaak van de melding. Als de oorzaak duidelijk wordt aangegeven kan de centralist een inschatting maken. Men kan ervan uitgaan dat informatie afkomstig van een BHV’er in beginsel correct is. De informatie die wordt gegeven door niet geoefenden en van bedrijven en instellingen zonder BHV kunnen een duidelijke oorzaak van de melding geven, maar het kan ook zijn dat de centralist op basis van deze informatie geen inschatting kan maken en zal alsnog alarmeren.
33
Ad 5 Er moet een duidelijke terminologie worden afgesproken die de centralist moet hanteren. Die terminologie moet aansluiten bij wat de bevelvoerder, de toezichthouder, de preventiefunctionaris en de handhaver hanteert. Richtlijn hiervoor is de NEN 2535:2009. Er kan sprake zijn van een echte brand die al onder controle blijkt bij de verificatie zodat uitrukken niet meer nodig is of afgeschaald kan worden naar minder prioriteit en minder materieel. Een nodeloze uitruk is hiermee voorkomen, echter moet dit niet worden geregistreerd als een nodeloos alarm, immers de oorzaak van de brand was echt. Ad 6 Er moet duidelijk zijn hoe lang de verwerkingstijd maximaal mag duren en dus hoe lang de verificatietijd is na aftrek van de acceptatietijd en de alarmeringstijd. Aanbevolen wordt om aan het einde van de verificatietijd een waarschuwingssignaal in te stellen (‘piep’). Als de tijd om is maar de verificatie nog niet is afgerond volgt onmiddellijke alarmering. Ad 7 Als het contact wordt aangehouden kan alsnog blijken dat de melding nodeloos was en kan de brandweer gede-alarmeerd worden danwel de eenheden worden teruggeroepen. Niet alle regio’s de-alarmeren, en het hangt van de gemeente af of er wordt teruggeroepen. Hiervoor moet een afweging worden gemaakt op basis van kosten en handhaving. In het kader van handhaving kan het wenselijk zijn dat wordt doorgereden. Er moet in het protocol worden vastgelegd of er mogelijkheid is om na alarmering alsnog te de-alarmeren of terug te roepen. Procedure verificatie automatische brandmelding
Procedure de-alarmeren en terugroepen Registreren
Alarmeren
Ophangen
Doorvragen
Echte melding
De-alarmeren
Nodeloze melding
Terugroepen
Nodeloze melding
Voorbeeld In de regio Gelderland Midden wordt na alarmering het contact voortgezet. Gelderland Midden Onderstaand figuur geeft globaal aan wat de verificatieprocedure in deze regio oplevert.
Opkomsttijd
Afvangen alarm tijdens verifi catietijd 50%
De-alarmeren in uitruktijd 10%
Terugroepen tijdens rijtijd 15%
34
A Begrippenlijst Awb Algemene wet bestuursrecht BMI Brandmeldinstallatie OMS Openbaar Meldsysteem PAC Particuliere alarmcentrale RAC Regionale alarmcentrale van de brandweer Aanschrijving Term die nog stamt uit de oude Woningwet maar er nu niet meer in voorkomt. Meestal wordt een (voorbereidend) handhavingsbesluit bedoeld. Abonnee Degene die een directe doormelding heeft naar de RAC. Vaak wordt ook de term OMS-object of aansluiting gebruikt. Beleid De wijze waarop de gemeente omgaat met een bepaalde bevoegdheid. Besluit Een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling, zoals bedoeld in de Algemene Wet Bestuursrecht. Bestuursdwang Het dwingen tot een maatregel met als sanctie dat het bestuursorgaan de maatregelen (laat) nemen op kosten van de overtreder. Bezwaar De mogelijkheid voor een belanghebbende om binnen zes weken na bekendmaking van een besluit een bezwaarschrift tegen het besluit in te dienen bij het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen. Controle Nagaan of een situatie aan de wettelijke eisen voldoet. Dwangsom Vaak foutief aangeduid als ‘boete’. Het gaat wel om een geldbedrag welke betaald moet worden als een overtreding wordt voortgezet of herhaald. Gedogen Het door middel van het nemen van een besluit gemotiveerd aangeven dat tegen een illegale situatie niet wordt opgetreden. Handhaven Alle activiteiten die erop zijn gericht om naleving van de regels te bewerkstelligen. Vaak wordt alleen het gebruiken maken van juridische handhavingsmiddelen bedoeld. Handhavingmiddelen Alle instrumenten om te handhaven zoals voorlichting, overleg en intrekken van een vergunning. Vaak worden alleen de juridische instrumenten zoals de last onder bestuursdwang en last onder dwangsom bedoeld. Loze melding Vaak worden ook termen als nodeloos alarm of nodeloze brandmelding gebruikt. Het veroorzaken van een brandmelding door een brandmeldinstallatie terwijl er geen brand is. Er is dan sprake van een ongewenste of een onechte melding. Overtreding Een gedraging die in strijd is met een wettelijke bepaling. Registreren Het op een logische en systematische wijze vastleggen van gegevens. Toezicht
Op basis van een wettelijk toegekende bevoegdheid nagaan of een situatie aan de wettelijke eisen voldoet.
Verificatie Het niet onmiddellijk alarmeren van de brandweer na een rechtstreekse doormelding van de BMI naar de Regionale alarmcentrale (RAC). De centralist doet eerst onderzoek naar de oorzaak van de melding en de situatie ter plaatse voor hij het besluit neemt om al dan niet de brandweer te alarmeren. Vooraankondiging Geen juridische term. Bedoeld wordt een voorbereidende brief van de gemeente waarin bekend wordt gemaakt dat de gemeente voornemens is om handhavend tegen een illegale situatie op te treden. Ook wel waarschuwing, voornemen of zienswijzebrief genoemd.
35
B Relevante wetgeving Gebruiksbesluit/ Het Gebruiksbesluit schrijft voor in artikel 2.2.1 welke bouwwerken moeten zijn voorzien van Bouwbesluit 2012 een brandmeldinstallatie met rechtstreekse doormelding naar de regionale alarmcentrale. Het artikel verwijst voor de eisen aan de uitvoering per gebruiksfunctie naar een tabel49. In het zesde tot en met negende lid is geregeld aan welke kwaliteitseisen de BMI moet voldoen: NEN 2535, NEN 2654-1 en een geldig certificaat als bedoeld in de Regeling brandmeldinstallaties 2002 van het Centraal College van Deskundigen van het CCV. Met het Bouwbesluit 2012 wordt dit artikel iets gewijzigd qua opbouw en inhoud. In artikel 6.20 is aangegeven welke bouwwerken moeten zijn voorzien van een BMI met doormelding. Nu is daarbij aangegeven dat deze moeten voldoen aan de NEN 2535. In het zesde tot en met achtste lid is geregeld aan welke kwaliteitseisen de BMI verder moet voldoen: inspectiecertificaat (nieuw) en NEN 2654-1.
Artikel 6.20 Brandmeldinstallatie (Bouwbesluit 2012, Stb. 416 en Stb. 676, 2011) 1 Een gebruiksfunctie heeft een brandmeldinstallatie als bedoeld in NEN 2535 met een omvang van de bewaking en een doormelding zoals aangegeven in bijlage I bij dit besluit, indien: a de gebruiksoppervlakte van de gebruiksfunctie of de totale gebruiksoppervlakte aan gebruiksfuncties van dezelfde soort in het gebouw voor zover die gebruiksfuncties op eenzelfde vluchtroute zijn aangewezen groter is dan de in deze bijlage aangegeven grenswaarde; b de hoogste vloer van een verblijfsruimte van de gebruiksfunctie gemeten boven het meetniveau hoger is gelegen dan op de in deze bijlage aangegeven grenswaarde, of c deze bijlage dit aanwijst zonder dat sprake is van een grenswaarde als hierboven bedoeld. 2 Een brandcompartiment waarin een gebruiksfunctie met een brandmeldinstallatie als bedoeld in het eerste lid ligt, heeft een brandmeldinstallatie met een zelfde omvang van de bewaking en doormelding als die gebruiksfunctie. 3 Een doormelding als bedoeld in het eerste lid vindt rechtstreeks plaats naar de regionale alarmcentrale van de brandweer. 4 Bij een woonfunctie voor zorg met zorg op afroep in een woongebouw of in een groepszorgwoning vindt rechtstreekse melding naar een zorgcentrale plaats. Bij 24-uurszorg in een woongebouw of in een groepszorgwoning vindt deze melding naar een zusterpost plaats.
5 Voor zover vanuit de uitgang van een verblijfsruimte slechts in één richting kan worden gevlucht, zijn de buiten die verblijfsruimte gelegen ruimten waardoor die enkele vluchtroute voert alsmede aan die ruimten grenzende verblijfsruimten en ruimten met een verhoogd brandrisico voorzien van een brandmeldinstallatie met ruimtebewaking als bedoeld in NEN 2535, indien: a de loopafstand tussen de uitgang van een verblijfsruimte en het punt van waaruit in meer dan één richting kan worden gevlucht meer dan 10 m. is; b de totale vloeroppervlakte van de ruimten waardoor die enkele vluchtroute voert alsmede van de daarop aangewezen verblijfsruimten meer dan 200 m 2 is, of c het aantal aan de enkele vluchtroute gelegen verblijfsruimten meer dan twee is. 6 In de in bijlage I bij dit besluit aangewezen gevallen heeft een bij of krachtens de wet voorgeschreven bestaande brandmeldinstallatie een geldig inspectiecertificaat dat is afgegeven op grond van het CCV-inspectieschema Brandmeldinstallaties.
49
Artikel 2.2.1 verwijst naar Bijlage I. In de toelichting op artikel 2.2.1 is vermeld dat, afhankelijk van plaatselijke omstandigheden, bijvoorbeeld goede vluchtmogelijkheden, minder eisen aan de brandmeldinstallatie gesteld kunnen worden dan aangegeven deze tabel. Dit in het kader van gelijkwaardigheid (artikel 1.4 Gebruiksbesluit).
36
7 Het onderhoud van een bij of krachtens de wet voorgeschreven bestaande brandmeldinstallatie waarvoor geen certificaat als bedoeld in het zesde lid is vereist, voldoet aan NEN 2654-1. 8 Het beheer en de controle van een bij of krachtens de wet voorgeschreven brandmeldinstallatie voldoen aan NEN 2654-1. 9 Het eerste lid, onderdeel b, is niet van toepassing indien boven de in bijlage I bedoelde hoogste vloer niet meer dan 6 opstelplaatsen voor bedden voor kinderen zijn.
Nieuw is lid 6, dat voor een deel van de brandmeldinstallaties ook de aanwezigheid van een inspectiecertificaat voorschrijft. Hierdoor wordt niet alleen de werking van de BMI, maar na ingebruikstellen van die installatie ook de veiligheid van die installatie in zijn specifieke toepassing gecontroleerd. Via Bouwbesluit 2012 artikel 1.5, derde lid geldt Regeling Bouwbesluit 201250 waarin zal worden opgenomen dat een BMI voor ingebruikname over een inspectiecertificaat moet beschikken. Wanneer een doormelding verplicht is, is de geldigheidsduur een jaar. Gelijkwaardigheid Met de inwerkingtreding van het Bouwbesluit 2012 zijn lid 6, 7 en 8 van artikel 6.20 op deze installaties van toepassing. Het kan zijn dat in bijlage I een inspectiecertificaat is aangewezen en in alle gevallen moeten deze BMI’s onderhouden, beheerd en gecontroleerd worden conform de NEN 2654-1. Vrijwillige De eisen voor installaties met een vrijwillige doormelding zijn niet wettelijk vastgelegd. Er is doormelding dus geen bestuursrechtelijke handhaving mogelijk. De RAC of de Veiligheidsregio heeft een privaatrechtelijke overeenkomst met de abonnee. Via de aansluitvoorwaarden kunnen eisen gesteld worden en deze kunnen privaatrechtelijk afgedwongen worden. De doormelding kan afgesloten worden bij niet nakomen van de overeenkomst. Met de inwerkingtreding van het Bouwbesluit 2012 zal een aanzienlijk deel van de verplichte doormeldingen niet meer verplicht worden. Dit is het moment om beleid hierop te formuleren en in geval van bestaand beleid dit zo nodig te herzien. PAC’s In dit kader kan het strafrecht van toepassing zijn wegens nodeloos alarmeren (art. 142 van het Wetboek van Strafrecht). Er is nog onvoldoende zicht op de omvang en de oorzaken van het probleem en dit zal worden onderzocht door het kennisplatform STOOM 51 wat momenteel door de NVBR wordt opgericht. In deze handreiking zal de aanpak dan ook niet aan de orde komen.
50 51
Artikel 1.10 van concept-Regeling Bouwbesluit 2012 van september 2011. Het kennisplatform is momenteel in oprichting. Hierin zullen van alle 25 Veiligheidsregio’s vertegenwoordiging deelnemen. De doelstelling is de komende 5 jaar de Structurele Terugdringing van Ongewenste en Onechte Meldingen (STOOM) uitvoering te geven. Het doel is om tot 50% minder nodeloze uitrukken te komen.
37
C Algemene aspecten van bestuursrechtelijke handhaving Dossiervorming Dossiervorming is de basis van een juridische handhavingsprocedure. Noodzakelijk hierbij zijn de schriftelijke rapportage, de schriftelijke voorbereiding en het vastleggen van zienswijzen en andere relevante contacten en waarnemingen. Toezicht Bestuursorganen zijn niet ‘vanzelf’ bevoegd om besluiten te nemen of om bepaalde handelingen te verrichten: de bevoegdheid moet uit de wet voortkomen. Dit geldt ook voor de bevoegdheden van de toezichthouder52 . Toezicht is het beoordelen of een bepaalde situatie aan de gestelde normen voldoet. Door het bevoegd gezag (B&W) kunnen toezichthouders aangewezen worden. En het werkt ook andersom: als een ambtenaar niet is aangewezen, dan mag hij geen toezicht uitoefenen. Gemeentelijke Op grond van artikel 92 Ww53 . draagt het bevoegd gezag zorg voor de bestuursrechtelijke handhaving handhaving van hetgeen in het Gebruiksbesluit/Bouwbesluit is bepaald. Artikel 1 Woningwet bepaalt dat onder het bevoegd gezag moet worden verstaan: het bestuursorgaan, bedoeld in artikel 1.1 lid 1 Wabo dan wel, bij het ontbreken van een bestuursorgaan als bedoeld in dat artikellid, burgemeester en wethouders. Wanneer er sprake is van een overtreding van de Woningwet zal het college van burgemeester en wethouders dus doorgaans het bevoegd gezag zijn. De gemeente heeft op grond van artikel 125 van de Gemeentewet en artikel 5:21 e.v. Algemene wet bestuursrecht (Awb) de bevoegdheid om een last onder bestuursdwang of dwangsom op te leggen. Overtreder Degene die moet worden aangesproken is de overtreder. Dit kan een natuurlijke persoon of een rechtspersoon zijn. De huidige Woningwet spreekt van ‘gebruiken of te laten gebruiken’ (artikel 7b). De overtreder kan zijn: de eigenaar; degene die uit anderen hoofde daartoe het meest aangewezen is; degene die gevaar/hinder veroorzaakt; degene die een bouwwerk in gebruik neemt; degene die een bouwwerk gebruikt.
. . . . .
De abonnee is niet altijd degene die moet worden aangesproken bij een overtreding. De abonnee kan immers een persoon zijn die niet degene is die de overtredingen veroorzaakt, zoals een overkoepelende organisatie. Het kan zijn dat er meerdere partijen aangesproken kunnen worden. Het is het meest effectief diegene aan te spreken die het in zijn macht heeft de overtreding te beëindigen. In de praktijk zal de hoofdgebruiker degene zijn die moet worden aangesproken. Bestuursrechtelijke Het bestuursrecht kent bestraffende sancties en herstelsancties. Om de dader te straffen zijn sancties dat de bestuurlijke boete en de bestuurlijke strafbeschikking. Deze zijn pas sinds 2009 en 2010 ingevoerd en niet mogelijk voor de overtredingen die in deze handreiking aan de orde komen. Om overtredingen ongedaan te maken of te voorkomen worden de zogenaamde herstelsancties54 ingezet. Dit zijn de last onder bestuursdwang en last onder dwangsom. 52 53 54
Artikel 5:11 Algemene wet bestuursrecht Onder toezichthouder wordt verstaan: een persoon, bij of krachtens wettelijk voorschrift belast met het houden van toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. Artikel 92 Woningwet [1] Het bevoegd gezag draagt zorg voor de bestuursrechtelijke handhaving van het bepaalde bij of krachtens de hoofdstukken I tot en met III. [2] Met betrekking tot de handhaving van het bepaalde bij of krachtens de hoofdstukken I tot en met III zijn de artikelen 5.2, tweede lid, en 5.3 tot en met 5.25 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van toepassing Artikel 5:2 Algemene wet bestuursrecht 1.
I n deze wet wordt verstaan onder: a. bestuurlijke sanctie: een door een bestuursorgaan wegens een overtreding opgelegde verplichting of onthouden aanspraak; b. herstelsanctie: een bestuurlijke sanctie die strekt tot het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken of beëindigen van een overtreding, tot het voorkomen van herhaling van een overtreding, dan wel tot het wegnemen of beperken van de gevolgen van een overtreding; c. bestraffende sanctie: een bestuurlijke sanctie voor zover deze beoogt de overtreder leed toe te voegen. 2. Geen bestuurlijke sanctie is de enkele last tot het verrichten van bepaalde handelingen.
38
Bestuursdwang is het dwingen tot een maatregel met als sanctie dat als de overtreder het niet tijdig zelf doet, het bevoegd gezag maatregelen neemt of laat nemen op kosten van de overtreder. Ten onrechte wordt hierbij vaak alleen aan sluiting van een bouwwerk gedacht. Sluiting is een zo ingrijpende maatregel, dat dit alleen in bijzondere situaties toegepast zal en kan worden. Door onbekendheid met de minder ingrijpende mogelijkheden wordt vaak van handhaving afgezien. Maar bestuursdwangmaatregelen kunnen onder andere ook bestaan uit het laten onderhouden en inspecteren van de brandmeldinstallatie of laten certificeren van een ondeugdelijke installatie. De last onder dwangsom wordt in de spreektaal vaak foutief aangeduid met ‘boete’. Het gaat wel om het betalen van een geldbedrag wanneer de overtreding wordt herhaald, maar heeft een andere bedoeling en andere juridische grondslag dan de strafrechtelijke of bestuurlijke boete. De last onder dwangsom is niet bedoeld als straf maar om de overtreder te motiveren om zo spoedig mogelijk de overtreding te beëindigen. De last onder dwangsom is meer een schriftelijke procedure in vergelijking tot de last onder bestuursdwang. Het bevoegd gezag zal nu zelf geen maatregelen nemen als de overtreder in gebreke blijft. Een (waarschuwing voor een) dwangsom is een effectief middel om de overtreder aan te sporen ander gedrag te vertonen of de nodige maatregelen te nemen en meestal het geëigende instrument bij het handhaven van nodeloos alarm. Waarschuwing Voorafgaand aan een handhavingbesluit moet de overtreder gelegenheid krijgen om zijn zienswijze 55 te geven. In de wet staat niet aangegeven hoe dit moet gebeuren, deze fase is vormvrij. We treffen dan ook verschillende benamingen aan, zoals waarschuwing, vooraankondiging, voornemen of zienswijzebrief. Meestal wordt het schriftelijk gedaan, soms wordt het controlerapport gestuurd, soms wordt de waarschuwing gegeven in de vorm van een concept handhavingbesluit. Een schriftelijke fase heeft altijd de voorkeur boven een mondelinge. Een voorbereidingsbrief is geen besluit in de zin van art. 1:3 Awb, maar de fase die aan het (handhaving)besluit voorafgaat. De schriftelijke voorbereiding heeft een preventieve werking, meestal wordt gereageerd door maatregelen te nemen en wordt een verdere procedure voorkomen. Loopt de procedure toch door, dan draagt een schriftelijke voorbereiding bij aan een volledig dossier en een zorgvuldig genomen handhavingbesluit.
. . . .
In de voorbereidingsbrief moeten naast de gelegenheid tot het geven van de zienswijze, de relevante aspecten staan die de basis zullen vormen van het handhavingbesluit: de geconstateerde overtreding (de feiten en het overtreden voorschrift); de last (de maatregelen die de overtreder moet nemen); de sanctie; gelegenheid tot zienswijze (bij wie, adres/telefoonnummer, binnen welke termijn). In de wet staat ook niet aangegeven hoe met de zienswijze omgegaan moet worden, ook dit is vormvrij56 . De voorbereidingsbrief geeft een duidelijke richting, omdat deze de aspecten waarover de overtreder zijn zienswijze kan geven bevat. De zienswijze kan ter plaatse, telefonisch, in een zitting of schriftelijk gegeven worden. Van een mondelinge zienswijze hoeft geen verslag gemaakt te worden. Maar ook hier geldt dat een schriftelijke verslaglegging nodig is, teneinde het uiteindelijke handhavingbesluit zorgvuldig te kunnen nemen.
57 58 Besluit tot bestuurs- De keuze tussen last onder bestuursdwang of last onder dwangsom , hangt van verschillende dwang/dwangsom factoren af. In gevallen waarbij sprake is van ernstig gevaar en directe dreiging is de dwangsom niet geschikt, omdat het niet zeker is of de overtreder er gehoor aan geeft. Met bestuursdwang treedt het bevoegd gezag uiteindelijk zelf op.
55 56 57 58
55 Artikel 4:8 Awb. 56 Artikel 4:9 Awb. Vaak wordt de het geven van de zienswijze verward met gehoord worden en een hoorzitting, waaraan wel wettelijke vormvereisten zijn verbonden. Echter van horen is pas sprake in de bezwaarfase. Artikel 5:21 Awb. Artikel 5:31d Awb.
39
. . .
De dwangsom is juist geschikt in situaties als: de overtreder zelf beter de overtreding ongedaan kan maken; gevaar voor voortzetting of herhaling van de overtreding bestaat; andere handhavingmiddelen als disproportioneel moeten worden beschouwd. De keuze zal in het geval van nodeloze meldingen dus meestal vallen op last onder dwangsom. Er kan niet gelijktijdig bestuursdwang en een last onder dwangsom worden opgelegd, de sancties kunnen wel na elkaar worden toegepast. Het besluit moet aangeven waar de overtreder aan moet voldoen. Hiervoor kunnen soms concrete maatregelen of adviezen worden gegeven, maar met het aangeven van de prestatieeis van de maximaal toelaatbare onechte en ongewenste brandmeldingen per jaar is de last voldoende duidelijk en concreet geformuleerd 59. De overtreder moet de gelegenheid krijgen de tekortkoming binnen een bepaalde termijn 60 op te heffen. Deze zogenaamde begunstigingstermijn moet redelijk zijn. Deze termijn is afhankelijk van de ernst van de aangetroffen situatie en de te nemen maatregelen. Niet roken onder de melder kan onmiddellijk worden uitgevoerd, een melder vervangen kost enige tijd. In combinatie met de ernst van de situatie worden de maatregelen en de termijn bepaald.
Dwangsom De hoogte van de dwangsom moet in verhouding staan tot de overtreding. Deze mag niet te hoog zijn, maar ook weer niet te laag. Het moet een stimulans zijn dat om de overtreding te beëindigen. Een dwangsom is dus een prikkel, niet een kosten- of schadevergoeding. Afhankelijk van de soort overtreding kan de dwangsom een bedrag ineens zijn, een bedrag per tijdseenheid of een bedrag per overtreding. Als de overtreding voortduurt wordt een dwangsom verbeurd. Het invorderen van verbeurde dwangsommen is een administratieve procedure. Het kan zijn dat na de begunstigingstermijn de overtreder niet in staat is (geheel) aan de last te voldoen waardoor het bevoegd gezag kan besluiten tot het aanpassen van de hoogte van de dwangsom of de looptijd ervan 61. Bestuursdwang Wanneer door middel van het opleggen van een last onder dwangsom het beoogde doel niet wordt bereikt of doordat omstandigheden direct aanleiding zijn voor optreden (bijvoorbeeld bij gebreken aan een brandmeldinstallatie, ernstig achterstallig onderhoud of onwil) dan zal de keuze voor last onder bestuursdwang worden gemaakt. Door feitelijk optreden van de gemeente zullen er maatregelen worden genomen om de overtreding niet meer voor te laten komen. De vorm van bestuursdwang is afhankelijk van de ernst van de situatie en mogelijk andere overtredingen en zal per geval moeten worden beoordeeld. Strafrechtelijke Het onnodig alarmeren van hulpdiensten is strafbaar (Wetboek van strafrecht, art. 142). Het vervolging strafrecht heeft een andere invalshoek, het betreft dan geen herstelsancties maar is bedoeld om de dader te straffen. Dit zou ingezet kunnen worden in die gevallen waarbij doelbewust nodeloos alarm wordt geactiveerd. Dan gaat het bijvoorbeeld om vandalisme of vormen van nodeloze alarmering via PAC’s. Tussen Openbaar Ministerie, de brandweer en de instelling waar dit soort problemen zich vaker voordoen zouden afspraken gemaakt kunnen worden. De politie maakt een proces-verbaal op en de dader wordt vervolgd. Privaatrechtelijk Wanneer de overheid geen bestuursrechtelijke middelen heeft kan zo mogelijk privaatrechteoptreden lijk worden opgetreden. Wat betreft de vrijwillige doormeldingen is dat het geval. De Veiligheidsregio kan nakoming van de overeenkomst (art. 296, boek 3, Burgerlijk Wetboek) eisen. Denk hierbij aan contractsvoorwaarden zoals onderhoud en controle van de installatie; ook ontbinding van de overeenkomst (art. 265, boek 6, Burgerlijk Wetboek) en dus het afsluiten van het Openbaar Meldsysteem (OMS) is mogelijk.
59 60 61
LJN:BJ1474, Rechtbank Arnhem , AWB 08/3171. Artikel 5:24, tweede lid Awb voor bestuursdwang en 5:32a, tweede lid voor dwangsom. Artikel 5:34 Awb.
40
Schema invordering dwangsom
62 63 64 65
Stap
procedure Invordering dwangsom
opmerkingen
1
Beschikking dwangsom. Dit is het eigenlijke besluit. Echter de overtreder heeft nog de gelegenheid de overtreding op te heffen/te stoppen met nodeloze meldingen, en zal dan geen dwangsom verschuldigd worden.
2
Verbeuren dwangsom. Dit kan zijn een bedrag ineens, hetzij een bedrag per tijdseenheid of per overtreding. Er moet altijd een maximum bedrag worden vastgesteld.
Controlerapport
3
62 Invorderingsbeschikking. Deze bevat het daadwerkelijk verbeurde bedrag. De verbeurde dwangsom moet 63 worden betaald binnen 6 weken.
Schriftelijk besluit
4
Factuur met daarop uiterste termijn van 6 weken na datum Invorderingsbeschikking
Kan gelijktijdig met invorderingsbesluit
5
Aanmaning te betalen binnen twee weken wanneer de schuldenaar in verzuim is. Hierbij wordt gewaarschuwd 64 voor invordering bij dwangbevel .
Brief
6
Overdracht aan deurwaarder.
7
Invordering bij dwangbevel.
Verbeurde dwangsommen komen toe aan de rechtspersoon waartoe het bestuursorgaan behoort (gemeente)
8
Verjaringstermijn voor dwangsommen is korter dan de algemene termijn. De bevoegdheid tot invordering 65 verjaart na 1 jaar na de dag waarop zij is verbeurd, tenzij de verjaring is gestuit.
Bewaking termijnen, zonodig stuitinghandelingen verrichten (bv nieuwe aanmaning)
Artikel 5:37 Awb Artikel 5:33 Awb Artikel 4:112 Awb Artikel 5:35 Awb
41
D Modellen Model 1 Formulier registratie oorzaak melding door bevelvoerder Registratie automatische meldingen naam object: adres object: postcode en plaats: contactpersoon:
niet aanwezig
uitrukgegevens datum uitruk:
/
/201
uur :
naam bevelvoerder:
Post:
alarmgegevens melding via:
RAC
OMS-nummer:
Verdieping:
PAC Kamernummer:
Meldernummer:
BMI gereset voor aankomst brandweer: Ja Nee
Gehandeld conform procedure: Ja Nee
Rookmelder
Handmelder
Thermische melder
anders:
echte brandmelding melding door een brand of door een voorval dat tot brand kan leiden
ongewenste brandmelding melding door de aanwezigheid van op brand lijkende verschijnselen,die niet het gevolg zijn van brand
onechte brandmelding melding die niet het gevolg is van een brand of op brand lijkende verschijnselen
begin van brand droog gekookte pan vlam in de pan kortsluiting oververhitting brandstichting* anders:
roken bakken,braden flamberen uitlaatgassen laswerkzaamheden soldeerwerkzaamheden aërosolen uit productieproces met kwaadwillige opzet activeren handbrandmelder anders:
stoom/douche/waterkoker beschadiging atmosferische beïnvloeding vervuilde melder beïnvloeding door ander systeem; EMC (Elektro Magnetische Compatiliteit) opwervelend stof lijmwerkzaamheden fout OMS beheerder** anders:
* Hiervan dient de politie in kennis te worden gesteld i.v.m. strafrechtelijke afhandeling. ** Wie heeft OMS afgemeld? Hoe laat? Contactpersoon OMS beheerder? Korte omschrijving melding:
Melding duidelijk? Bericht van het object duidelijk? Opvang ter plaatse in orde? Toegang terrein / gebouw in orde? Juiste sleutels in de sleutelbuis? Interne organisatie in orde? Naam en handtekening contactpersoon:
Ja Ja Ja Ja Ja Ja
Nee Nee Nee Nee Nee Nee
Onbekend Onbekend Onbekend Onbekend Onbekend Onbekend
42
Model 2 Opvragen gegevens bij abonnee over BMI Vragenformulier aansluiting op het Openbaar MeldSysteem (OMS) 1 Gegevens betreffende het object OMS-nummer: Naam object: Straatnaam + huisnr.: Postcode/Plaats: Telefoonnummer: Functie van het gebouw:
Woonfunctie Bijeenkomstfunctie Bijeenkomstfunctie voor de opvang van kinderen jonger dan 4 jaar. Celfunctie Gezondheidszorgfunctie Industriefunctie Kantoorfunctie Logiesfunctie Onderwijsfunctie Sportfunctie Winkelfunctie
2 Gegevens contactpersoon Naam: Functie: Telefoonnummer: 3 Gegevens betreffende de brandmeldinstallatie Omvang bewaking brandmeldinstallatie
niet automatisch (alleen handbrandmelders) gedeeltelijk (automatische melders in vluchtwegen en handbrandmelders) volledig (automatische melders in elke ruimte en handbrandmelders)
Bewaakt vloeroppervlak:
…………….. m
Aantal melders:
Optische/ thermische/ multisensor-melders
Aantal: ……
Vlammenmelders
Aantal: ……
Handbrandmelders
Aantal: ……
Lineaire rookmelders
Aantal: ……
Aanzuigpunten aspiratierookmelders
Aantal: ……
Vertraging in de doormelding?
2
Nee Ja,
…… minuten. Vertraging ingeschakeld: van …… uur tot…… uur. Op de dagen: Maandag Donderdag Zaterdag Dinsdag Vrijdag Zondag Woensdag Vertraging op basis van akkoord brandweer? Ja/Nee Datum akkoord brandweer…………….…. Kenmerk brief………………
Is de brandmeldinstallatie gecertificeerd? 4 Ondertekening Datum: Plaats: Handtekening:
Nee Wordt gecertificeerd op datum: …………….... Ja
Certificaat geldig tot datum: ……….....……… Kopie certificaat meesturen.
43
Model 3 Berekeningsmethode maximaal aantal loze meldingen Berekening aantal loze meldingen per object Het aantal toegestane ongewenste en onechte brandmeldingen wordt op basis van onderstaande tabel bepaald. Deze tabel is een combinatie van tabel 2 en 3 uit de NEN 2535:1996. 2
De factoren in de tabel zijn het aantal ongewenste en onechte brandmeldingen per 5.000 m bewaakt vloeroppervlak per jaar of per 100 puntmelders per jaar, het laagste aantal is maatgevend.
Er is aangegeven dat er aantal in cijfers automatische melders zijn geplaatst en dat in totaal aantal in cijfers m2 aan vloeroppervlakte wordt bewaakt. In onderhavig geval is het bewaakt vloeroppervlak maatgevend. Of: In onderhavig geval is het aantal puntmelders maatgevend.
Soort gebouw
Maximaal toegestaan aantal ongewenste loze meldingen (per jaar)
Maximaal toegestaan aantal onechte loze meldingen (per jaar)
Bijeenkomstfunctie
0,70
0,30
Celfunctie
0,35
0,15
Gezondheidszorgfunctie
1,05
0,45
Industriefunctie
0,70
0,30
Kantoorfunctie
0,35
0,15
Logiesfunctie
1,05
0,45
Onderwijsfunctie
0,35
0,15
Sportfunctie
0,70
0,30
Winkelfunctie
0,70
0,30
Woonfunctie
1,05
0,45
Overige gebruiksfuncties en bouwwerken die geen gebouw zijn
door bevoegde autoriteit te bepalen
Ongewenste meldingen doorgemeld naar de meldkamer van de brandweer: ------ / 5.000 * 1,05 = ------
(drie getallen achter de komma)
Factor 2 * ------ = --- --- meldingen Onechte meldingen doorgemeld naar de meldkamer van de brandweer: ------ / 5.000 * 0,45 = ------
(drie getallen achter de komma)
Factor 2 * ------ = --- --- meldingen
44
Model 4 Maatregelen door abonnee ‘Wat te doen bij’: ongewenste brandmeldingen Oorzaak
‘Wat te doen’ ?
Actie door*
Roken onder melder
- ander type melder plaatsen - melder verplaatsen - rook-locatie verplaatsen - afzuiging aanbrengen
- abonnee - brandweer - installateur
Spuitbus onder melder (geen opzet)
- melder verplaatsen
- abonnee - brandweer - installateur
Bakken en braden
- overleg brandweer
- abonnee - brandweer
Melk overgekookt / pannetje drooggekookt
- overleg brandweer
- abonnee - brandweer
Stoomvorming koken
- ander type melder plaatsen - melder verplaatsen - afzuiging aanpassen
- abonnee - brandweer - installateur
Stoomvorming douchen
- ander type melder plaatsen - melder verplaatsen - afzuiging aanpassen
- abonnee - brandweer - installateur
Stoomvorming afwasmachine / wasdroger
- ander type melder plaatsen - melder verplaatsen
- abonnee - brandweer - installateur
Rookvorming door siervuurwerk / sterretjes / kaarsen of kaarsjes
- groep of melder tijdelijk uitzetten
- abonnee (beheerder)
Rook uit oven / magnetron
- ander type melder plaatsen - melder verplaatsen - oven / magnetron verplaatsen
- abonnee - brandweer
Werkzaamheden / activiteiten bij abonnee o.a. / b.v.: - lassen / solderen - stofvorming (vegen, boren, schuren e.d.) - dakdekkingswerkzaamheden - overige
- groep of melder tijdelijk uitzetten - melder afdekken (denk om verwijderen voorziening bij einde werkzaam= heden; verantwoordelijkheid bij eigenaar/ gebruiker)
- abonnee (beheerder)
Handbrandmelder inslaan
- veroorzaker achterhalen
- abonnee
Spuitbus onder melder (opzet)
- veroorzaker achterhalen
- abonnee
Sabotage / beschadiging
- veroorzaker achterhalen
- abonnee
Defecte melder
- melder direct vervangen#
- abonnee - installateur
Spontane melding
- melder direct vervangen#
- abonnee - installateur
Vervuilde melder
- melder direct vervangen#
- abonnee - installateur
Storing in installatie
- storing direct verhelpen#
- abonnee - installateur
Werkzaamheden aan installatie
- installatie op Alarmcentrale in onderhoud laten zetten
- abonnee
* de brandweer neemt contact op met de abonnee; de abonnee neemt contact op met de installateur voor het uitvoeren van eventuele aanpassingen aan de installatie. # geldt 24 uur per dag; dus ook in de nachtsituatie, omdat dezelfde melder korte tijd na het resetten opnieuw in alarm kan komen.
45
Model 5 Voorbereidingsbrief handhaving
Geachte heer/ mevrouw ----------, Volgens het Besluit Brandveilig Gebruik Bouwwerken artikel 2.2.1 lid 1 en lid 6 dient u te voldoen aan de geldende NEN 2535/Bouwbesluit artikel 6.20 lid 1/andere grond. Dit houdt in dat uw brandmeldinstallatie de prestatie-eis wat betreft loze meldingen, niet mag overschrijden. Dit is bij uw brandmeldinstallatie wel het geval. Op dit moment zijn door uw brandmeldinstallatie al aantal in letters (aantal in cijfers) ongewenste meldingen en aantal in letters (aantal in cijfers) onechte meldingen gegenereerd. Dit is in strijd met de wettelijke eisen. U mag een beperkt aantal loze meldingen genereren. Op basis van de geldende NEN 2535 en de aan ons verstrekte gegevens mag u voor het jaar 20-- afgerond aantal in letters (aantal in cijfers) ongewenste en aantal in letters (aantal in cijfers) onechte melding genereren. Bij deze aantallen is rekening gehouden met de coulance factor aantal in letters (aantal in cijfers). Voor de berekening, zie bijlage. Hieronder treft u een overzicht aan van het hierboven genoemde aantal loze meldingen: Nr.
Datum
Meldingscode
Tijd
Ongewenst/ onecht/ telt niet
1. 2.
01-01-2010 02-01-2010
Melding --- Melding ---
--:-- --:--
Ongewenste loze melding Onechte loze melding
Gezien het feit dat u de norm op dit moment al (ruimschoots) overschrijdt, hebben wij gegronde reden aan te nemen dat er dit jaar meer loze meldingen zullen volgen. Hierdoor blijft u de bepalingen van de geldende NEN 2535 overtreden. Voornemen opleggen last onder dwangsom Middels deze brief maken wij bekend dat wij voornemens zijn u aan te schrijven en onder aanzegging van de oplegging van een last onder dwangsom u te gelasten genoemde overtreding te voorkomen. Dit houdt in dat u voor iedere overtreding ten aanzien van ongewenste/onechte meldingen die in 20-- plaatsvindt een vooraf vastgesteld geldbedrag verbeurd. Dit bedrag bedraagt E ------ per overtreding tot een maximum bedrag van E ------. Zienswijze Voordat wij hiertoe overgaan, stellen wij u in de gelegenheid om vóór datum uw zienswijze over dit voornemen bekend te maken. Wilt u van deze gelegenheid gebruik maken, dan kunt u schriftelijk een reactie zenden aan Brandweer ------ afdeling ---------, ter attentie van dhr/ mevr ------, postbus postcode te ------. U kunt ook mondeling uw zienswijze kenbaar maken, hiervoor kunt u telefonisch contact opnemen met dhr/ mevr ------ bereikbaar onder telefoonnummer ------ Uw tijdig ingediende zienswijze zal worden betrokken bij de uiteindelijke besluitvorming inzake de aanzegging van de last onder dwangsom. Wij vertrouwen er op u hiermede voldoende te hebben geïnformeerd.
46
Model 6 Brief besluit handhaving
Geachte ----------, Bij de brief van datum hebben wij u geïnformeerd over de door ons geconstateerde overtreding van het Gebruiksbesluit artikel 2.2.1 lid 1 en lid 6/artikel 6.20 lid 1 Bouwbesluit 2012/ andere grondslag voor het pand aan de adres te ------- en over ons voornemen u preventief aan te schrijven deze overtreding in de toekomst te voorkomen. Op datum is door ons geconstateerd dat wederom een onechte/ongewenste melding is veroorzaakt. Om deze reden hebben wij besloten u aan te schrijven onder oplegging van een preventieve last onder dwangsom om overtreding in de toekomst te voorkomen in het kalenderjaar ----, ingaande twee weken na de datum van verzending van dit besluit. Geconstateerde overtreding Conform artikel 2.2.1 lid 1 en lid 6 van het Gebruiksbesluit/artikel 6.20 lid 1 Bouwbesluit 2012/andere grondslag dient u te voldoen aan de NEN 2535. Hierin is de prestatie-eis opgenomen ten aanzien van loze meldingen. Op dit moment zijn aantal onechte/ongewenste meldingen veroorzaakt, voornamelijk door oorzaken noemen. Dit is in strijd met de wettelijke eis. U bent in brieven die naar aanleiding van de onechte en ongewenste meldingen zijn verzonden hierop gewezen. Tevens zijn mogelijke oplossingen aangedragen om de onechte en ongewenste meldingen in de toekomst te voorkomen. Gezien het aantal reeds veroorzaakte onechte/ongewenste meldingen in dit kalenderjaar hebben wij gegronde reden aan te nemen dat er dit jaar meer onechte/ongewenste meldingen zullen volgen. Als gebruiker van het pand adres bent u bij machte om deze overtreding te voorkomen door geen onechte of ongewenste meldingen te laten ontstaan. Uw zienswijze Bij brief van datum hebben wij u meegedeeld voornemens te zijn u wegens bovenstaande overtreding een sanctie op te leggen. U heeft geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid uw zienswijze ten aanzien van ons voornemen kenbaar te maken. U heeft aangegeven in uw zienswijze dat ..... en onze reactie daarop is dat ..... Belangenafweging en motivering Na afweging van alle betrokken belangen vinden wij dat er geen bijzondere omstandigheden bestaan die ons op dit moment tot het opleggen van een last onder dwangsom moeten doen af zien. Met name de inzetbaarheid van het brandweerpersoneel, de veiligheid van weggebruikers en het voorkomen van onnodige overlast in de leefomgeving achten wij groter dan uw belang bij het niet uitvoeren van de gestelde eisen. Bevoegdheid In situaties waarin sprake is van strijd met de Gebruiksvergunning/Bouwbesluit 2012/ andere grond hebben wij op grond van artikel 125 van de Gemeentewet juncto afdeling 5.3 en artikel 5:32 van de Algemene wet bestuursrecht hebben wij de bevoegdheid een last onder dwangsom op te leggen die er toe strekt de genoemde overtreding te voorkomen. Besluit Op grond van artikel 5:32 van de Algemene wet bestuursrecht gelasten wij u op het perceel aan de adres overtreding van artikel 2.2.1 lid 1 en lid 6 van het Gebruiksbesluit/artikel 6.20 lid 1 Bouwbesluit 2012/andere grondslag te voorkomen in het kalenderjaar ----, ingaande twee weken na de datum van verzending van dit besluit. Wij besluiten de preventieve dwangsom te stellen op E 1.000,-- per geconstateerde overtreding in het kalenderjaar ----, met een maximum van E 24.000,--.
47
Wij wijzen u er met nadruk op dat indien het maximum bedrag van E 24.000,-- is verbeurd en het kalenderjaar ---- nog niet is geëindigd en nog steeds klaarblijkelijk is dat een overtreding op korte termijn plaats zal vinden, wij u een nieuwe preventieve last onder dwangsom op kunnen leggen of in plaats daarvan bestuursdwang aan kunnen zeggen. Bezwaar Als u het niet eens bent met dit besluit kunt u een bezwaarschrift indienen. Een bezwaarschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de datum van de verzending van dit besluit. U kunt uw bezwaarschrift sturen aan de adres voor bezwaarschriften betreffende gemeente. Als u uw bezwaren te laat indient kunnen deze niet meer in behandeling worden genomen. Uw bezwaarschrift moet in ieder geval de volgende gegevens bevatten: - uw naam en adres - de datum waarop u het bezwaarschrift schrijft - een omschrijving van het besluit waar het bezwaar tegen is gericht - de reden waarom u het er niet mee eens bent - uw handtekening.
Indien u vragen heeft over dit besluit kunt u contact opnemen met de behandelend ambtenaar, de naam. Hij is bereikbaar onder telefoonnummer ………...
48
E Referentielijst Naleving brandveiligheidsregels Visie op de rol van de brandweer bij toezicht en handhaving en andere instrumenten ter bevordering van regelnaleving, NVBR (oktober 2010). Evaluatie beleid nodeloze brandmeldingen Zeist NIFV (januari 2010). Nodeloze uitrukken terugdringen (NUT) Onderzoek naar de consequenties van het voorstel herziening doormelding in het Bouwbesluit 2012, Nederlands Instituut Fysieke Veiligheid Lectoraat Brandpreventie, Versie: Eindrapport, 23 mei 2011.
. .
Deelprojecten Deelproject 6, lessen NUT voor de bestaande praktijk, NVBR en NIFV. Deelproject 4, juridische aspecten. Handhavingsbeleid van de gemeenten: Amersfoort, Barneveld, Ede, Enschede, Nijmegen, Noordwijk, Texel en Zeist.
. .
Verificatiebeleid Veiligheidsregio Midden- en West-Brabant. Veiligheids- en Gezondheidsregio Gelderland-Midden.
49
Colofon Dit is een uitgave van de Nederlandse Vereniging voor Brandweerzorg en Rampenbestrijding. adres Kemperbergerweg 783 6816 RW Arnhem post Postbus 7010 6801 HA Arnhem t (026) 355 24 55 f (026) 351 50 51 e
[email protected] i www.nvbr.nl redactie NVBR tekstbijdragen Bettina Zevenbergen en Henk Jongen vormgeving HSTotaal communicatie & design, Haarlem drukwerk Haarmans, Beverwijk oplage 300 exemplaren © NVBR, maart 2012
