Beleidsvoorstel: Terugdringen Nodeloze Meldingen Registratienummer: 575294
Vastgesteld : d.d. 17 augustus 2010 Steller: M. Hennen
Inhoudsopgave
Pagina
Managementsamenvatting....................................................................................................................... 3 1. Inleiding.......................................................................................................................................... 4 1.1. Aanleiding.............................................................................................................................. 4 1.2. Probleemstelling .................................................................................................................... 5 1.3. Doelstelling ............................................................................................................................ 6 1.4. Doelgroep: Op wie is dit beleid van toepassing? ................................................................... 6 1.5. Onderzoeksaanpak ................................................................................................................. 6 1.7 Leeswijzer .............................................................................................................................. 6 2. Theoretisch kader ........................................................................................................................... 8 2.1. Wat is een nodeloze melding ................................................................................................. 8 2.2. Nodeloze meldingen afkomstig van Particuliere Alarm centrales (PAC).............................. 9 2.3. Inzicht in de oorzaken nodeloze meldingen......................................................................... 10 3. Huidige situatie............................................................................................................................. 11 3.1. Purmerend ............................................................................................................................ 11 3.2. Beemster .............................................................................................................................. 11 4. Oplossingsrichtingen .................................................................................................................... 13 4.1. Praktische oplossingsrichtingen........................................................................................... 13 4.1.1. Voorlichting en educatie ............................................................................................. 13 4.1.3. Communicatie ............................................................................................................. 14 4.1.4. Certificering brandmeldinstallaties ............................................................................. 14 4.1.5. Verhogen kwaliteit brandmeldinstallaties ................................................................... 15 4.2. Bestuurlijke en juridische oplossingsrichtingen................................................................... 15 4.2.1. Civielrecht ................................................................................................................... 15 4.2.2. Strafrecht ..................................................................................................................... 15 4.2.3. Bestuursrecht............................................................................................................... 16 5. Handhaving................................................................................................................................... 17 5.1. Last onder dwangsom .......................................................................................................... 17 5.2. Last onder bestuursdwang.................................................................................................... 17 5.3. Preventieve dwangsom ........................................................................................................ 18 5.4. Grondslag voor handhaving ................................................................................................. 18 5.4.1. Voortschrijdend Inzicht ................................................................................................... 19 5.4.2. Handhavingsmaatregelen kunnen toegepast worden in geval van: ................................. 19 5.4.3. Overgangstermijn ............................................................................................................ 19 5.5. Uitvoeren handhavingsmaatregelen..................................................................................... 20 6. De "onconventionele methode" .................................................................................................... 22 7. Stappenplan .................................................................................................................................. 25 Bronnen ................................................................................................................................................. 26 Bijlage 1: De omvang van het probleem (0 meting) ............................................................................. 27 Tabel 1:Risicoklasse-indeling acceptabele aantal nodeloze externe alarmeringen........................... 27 Bijlage 2. Uitgangspunten brandmeldinstallatie.................................................................................... 29 Bijlage 3. Normatieve en wettelijke verwijzingen ................................................................................ 33
2
Managementsamenvatting De brandweer heeft de afgelopen jaren te maken gekregen met veranderingen op vakinhoudelijk gebied, waaronder toenemende kwaliteitseisen, ontwikkelingen in de crisisbeheersing, strengere en complexere regelgeving en toenemende gevaren voor brandweermensen. Vanwege deze ontwikkelingen heeft de brandweer landelijk een nieuwe koers uitgezet. De nadruk komt meer te liggen op het voorkomen van brand, terwijl burgers en bedrijven meer verantwoordelijkheid gaan dragen voor hun eigen veiligheid. Een van de zaken die opgepakt wordt is het terugdringen van nodeloze meldingen. Het Beleidsstuk Terugdringen Nodeloze Meldingen voor de gemeenten Purmerend en Beemster beschrijft de problematiek
van
brandweerkorpsen
met
nodeloze
alarmeringen
van
automatische
brandmeldinstallaties. Ongewenste brandmeldingen zijn een grote maatschappelijke last. Het toenemende aantal nodeloze uitrukken veroorzaakt jaarlijks maatschappelijke kosten in de orde van tientallen miljoenen euro’s op landelijk niveau. Daarnaast levert onnodig uitrukken onnodige verkeersrisico’s en geluidshinder op. Ook hebben nodeloze uitrukken een negatieve invloed op de motivatie van brandweerlieden en verminderen ze de paraatheid voor echt spoedeisende incidenten.
Doelstelling van dit beleidsstuk is het terugdringen van het aantal loze meldingen waarbij, na implementatie van het beleid, de vertragingstijd van 3 minuten als menselijke handeling in de gemeenten Beemster en Purmerend niet meer wordt toegestaan. De gedachte van een grotere rol en een grotere eigen verantwoordelijkheid van burgers, bedrijven en instellingen, sluit goed aan op de toekomstvisie die de Nederlandse brandweer heeft ontwikkeld via de ‘Strategische reis’. Stap een is het voeren van een intensieve voorlichtingscampagne bij bedrijven en instellingen, duidelijk wordt gemaakt
waarom
de
brandweer
zoveel
‘last’
heeft
van
ongewenste
meldingen.
De
verantwoordelijkheid voor een goed werkende installatie en het terugdringen van nodeloze alarmeringen wordt hier door de gemeenten Purmerend en Beemster bij de gebruikers neergelegd. Wanneer bedrijven de vastgestelde overschrijdingsnorm per kalenderjaar overschrijden zullen de gemeenten over gaan tot handhaving zoals omschreven in dit beleidsstuk.
3
1.
Inleiding
1.1.
Aanleiding
Ongeveer 20 procent van de brand- en hulpverleningsmeldingen in 2009 voor de gemeenten Beemster en Purmerend die gegenereerd werden door op de meldkamer van de Regionale Brandweer aangesloten brandmeldinstallaties was loos.
Loze meldingen zijn een groot probleem voor brandweerorganisaties. Ze leiden tot demotivatie, een verhoogde uitruktijd, afname van inzetbaarheid, verminderde bereidheid bij werkgevers om de vrijwilliger te ondersteunen zijn nevenactiviteiten bij de brandweer te vervullen, verkeersonveiligheid en kostenverhoging. Het nut van een brandmeldinstallatie is het snel ontdekken van brand, zodat zowel de interne organisatie als de brandweer snel gealarmeerd worden. Hierdoor kan de brandweer eerder starten met redding en blussing en kan de interne organisatie direct starten met de ontruiming. Het is niet de bedoeling dat brandmeldinstallaties zorgen voor extra belasting binnen de brandweerorganisaties.
Om deze problematiek aan te pakken moet er gezorgd worden voor een eenduidig en effectief beleid. Naast communicatie en voorlichting over het gebruik van brandmeldinstallaties zijn er een aantal uitgangspunten. Brandmeldinstallaties mogen een x aantal meldingen per jaar genereren, dit is afhankelijk van het soort organisatie en installatie, over deze meldingen moeten afspraken gemaakt worden. Daarnaast zijn er installaties en gebouwen waarbij er een vertraging vanuit de installatie of door middel van een menselijke handeling wordt gegenereerd. Bij de laatste soort vertraging, wacht de centralist 3 minuten met het daadwerkelijk alarmeren van de hulpdiensten. De achterliggende gedachte is dat de bedrijfshulpverlener (bhv'er) van de organisatie waar de melding vandaan komt, de mogelijkheid heeft om te controleren wat er aan de hand is. Wanneer de bhv'er binnen 3 minuten geen contact heeft opgenomen, moet de centralist zelf alsnog de brandweer uitsturen. In het kader van een snelle opkomsttijd 1 is dit niet wenselijk. Naar aanleiding van de brand in het cellencomplex SchipholOost in de nacht van 26 op 27 oktober 2005 is er een discussie op gang gekomen over het toepassen van vertragingstijden op automatische brandmelders. Uit het door de onderzoeksraad voor Veiligheid
1 De opkomsttijd is de tijd die verloopt tussen het overgaan van de telefoon op de Brandweeralarmcentrale en de 'ter plaatse' melding van het brandweervoertuig (het moment van aankomst bij het brandadres). De opkomsttijd bestaat uit: de verwerkingstijd van de alarmcentrale plus, de uitruktijd van de brandweerpost plus, de rijtijd van de brandweerpost naar het brandadres
4
gepubliceerde onderzoek, blijkt dat het toepassen van vertragingstijden één van de negatieve factoren was voor een tijdige opkomst en inzet van de brandweer 2 .
Echter de keerzijde van direct alarmeren, is dat het aantal nodeloze uitrukken van de brandweer explosief kan toenemen.
Het probleem dat opgelost moet worden is dan ook tweeledig, namelijk het aantal nodeloze meldingen terugdringen en tegelijkertijd de vertragingstijd bij de centralist van meldkamer weghalen. Met een eenduidig en effectief beleid, waarbij de problematiek stap voor stap wordt opgepakt, kunnen beide problemen opgepakt worden.
Het probleem van de nodeloze meldingen is niet alleen in de gemeenten Purmerend en Beemster aan de orde, maar is een landelijk probleem. Het ministerie van VROM en de NVBR hebben daarom eveneens nagedacht hoe met dit probleem moet worden omgegaan. Er zijn hiertoe twee initiatieven gestart, het eerste initiatief gaat uit van het beperken van (wettelijk geëiste) Brandmeldinstallatie (hierna: BMI) 3 voor uitsluitend objecten met (verminderd) niet zelfredzame personen en opgeslagen gevaarlijke stoffen. Het tweede initiatief betreft het ontwikkelen van een praktische NVBR handreiking 'reductie loze alarmeringen'. Beide initiatieven worden in dit beleidsdocument besproken. 1.2.
Probleemstelling
De gemeentelijke brandweer heeft zich te houden aan de zorgnorm en is verantwoordelijk voor een goede repressie. De ontdekkingstijd van een eventuele brand zal over het algemeen bekort worden door het aanbrengen van een automatische BMI.
Probleemstelling Hoe kunnen de gemeenten Purmerend en Beemster het aantal loze meldingen terugdringen en de 3 minuten vertragingstijd bij de meldkamer weghalen?
Om te komen tot beantwoording van het probleem, zijn de volgende onderzoeksvragen beantwoord. a. Hoeveel objecten zijn er voorzien van een BMI b. Bij welke bedrijven/instellingen is er een vertragingstijd in gebouwd. A) danwel bij de meldkamer zelf. B) vanuit de installatie.
2 rapport 'Brand cellencomplex Schiphol-Oost, 21/09/2006 Inspectie OOV 3 Een samenstel van aan elkaar aangepaste apparatuur, leidingen en toebehoren van leidingen, die nodig zijn voor het ontdekken van brand, het melden van brand en het geven van stuursignalen ten behoeve van andere installaties. Definitie brandweerkennisnet
.
5
c. Is er voor deze installaties een Programma van Eisen (PvE) opgesteld en voorziet deze in een goede registratie. d. In het kader van de preventieve last. In hoeverre is vertraging toegestaan? (jurisprudentie) e. Wat is de (wettelijke) definitie van een "nodeloze" melding en wat zijn daarbij de oorzaken. f.
Wat zijn de problemen waar de brandweerorganisatie tegen aan loopt met het toenemen van de nodeloze meldingen?
g. Wat is de nulmeting. Er zijn bijvoorbeeld een x aantal aansluitingen en men verwacht daarbij een y aantal (extra) brandmeldingen. Dit is een meting van de omvang van het probleem. h. Wat zijn de benodigde maatregelen / oplossingen en middelen om nodeloze meldingen terug te dringen. i.
Hoe kunnen de gemeenten Purmerend en Beemster alle betrokkenen laten ervaren wat de effecten zijn van deze nodeloze meldingen. Er wordt hier vooral ingespeeld op voorlichting en bewustwording.
1.3.
Doelstelling
Binnen 3 jaar wordt het aantal loze meldingen teruggedrongen met 70% waarbij, na implementatie van het beleid, de vertragingstijd van 3 minuten als menselijke handeling in de gemeenten Beemster en Purmerend niet meer wordt toegestaan. De vertragingstijden binnen installaties zijn in de gemeenten Purmerend en Beemster in beeld gebracht. De eisen waaraan de gebruiker moet voldoen zijn omschreven. Met het nemen van deze maatregel nemen de nodeloze meldingen drastisch af. 1.4.
Doelgroep: Op wie is dit beleid van toepassing?
De instellingen en organisaties in de gemeenten Purmerend en Beemster
waar een
brandmeldinstallatie met doormelding naar de meldkamer aanwezig is. 1.5.
Onderzoeksaanpak
De onderzoeksvragen zijn door een combinatie van literatuuronderzoek, dossieronderzoek, en interviews beantwoord. De ambtenaren van de gemeente Beemster en Purmerend (afdeling VTH) hebben met het beantwoorden van deze vragen intensief samengewerkt. 1.7
Leeswijzer
In hoofdstuk 2 wordt ingegaan op het begrip nodeloze melding, wat is een nodeloze melding en wat zijn nu eigenlijk de oorzaken van deze meldingen. Hoofdstuk 3 beschrijft de huidige situatie waarbij in de bijlage de werkelijke omvang van het probleem voor zowel de Beemster en Purmerend wordt weergegeven. Hoofdstuk 4 biedt de mogelijke oplossingsrichtingen in zowel praktische als juridische zin of een combinatie daarvan. In hoofdstuk 5 komt de handhaving aan de orde. Tot slot een stappenplan waarmee de te nemen acties puntsgewijs zijn weergegeven. Om de leesbaarheid van het
6
stuk te vergroten zijn normatieve verwijzingen zoals de NEN normen en eisen waar bijvoorbeeld een BMI aan moet voldoen in de bijlagen opgenomen.
7
2.
Theoretisch kader
Brandbestrijding is een van de wettelijke taken van de brandweer 4 . De brandweer is dan ook verplicht om op een melding van brand te reageren. Dit kan een telefonische melding zijn maar ook een melding afkomstig van een BMI. In steeds meer gebouwen worden, al dan niet verplicht, BMI’s geïnstalleerd. In de regelgeving wordt, met betrekking tot BMI’s, aangegeven in welke gevallen een doormelding naar een ontvangststation van de meldkamer noodzakelijk is.
In 2008 was op landelijk niveau bijna 44 procent van de brand- en hulpverleningsmeldingen een loos alarm. Bij dit percentage gaat het niet alleen om meldingen die gegenereerd worden uit een BMI, maar over alle loze meldingen, het percentage is daarom hoger dan het percentage van 20% zoals genoemd in de inleiding. Bij brandmeldingen ging het veel vaker om een loos alarm namelijk 59% dan bij meldingen voor hulpverlening (10%). Sinds de jaren 90 is het aantal loze meldingen vrijwel continue gestegen. De gezondheidszorg was in 2008 verantwoordelijk voor 9300 loze brandalarmeringen via een BMI. Het betreft hier vooral verpleeghuizen. Verder kwamen er 8700 duizend loze meldingen van brandmelders binnen die afkomstig waren uit woongebouwen, met name verzorgingshuizen. Ook bijeenkomstgebouwen, zoals winkelcentra, winkels en warenhuizen, theaters en restaurants, zorgden voor relatief veel valse meldingen via een BMI. In 2008 ging het om 5300 duizend loze alarmeringen 5 .
In ruim twee derde van de gevallen waarin een BMI ten onrechte afging, was de oorzaak een andere dan storing van/in apparatuur of brandgevaarlijke werkzaamheden. De BMI ging dan ten onrechte af door bijvoorbeeld stoom als gevolg van douche of bad, door koken of door roken. Vooral in psychiatrische ziekenhuizen en opvanghuizen zorgde dit er relatief vaak voor dat brandmelders ten onrechte afgingen. 2.1.
Wat is een nodeloze melding
Installaties die een nodeloze brandmelding kunnen genereren zijn aangesloten op de meldkamer van de Regionale Brandweer Zaanstreek-Waterland. Het gaat hierbij “slechts” om twee soorten installaties, te weten:
BMI's: een installatie met automatische rook- en handbrandmelders;
sprinklerinstallaties: een installatie met sprinklerkoppen
Omdat een sprinklerinstallatie in geval van brand ook een brandmelding genereert, worden beide type installaties aangeduid als een BMI. In het dagelijkse gebruik blijkt dat beide installaties ook
4 5
Brandweerwet artikel 1 sub 4 Brandweerstatistiek 2008
8
alarmeringen veroorzaken als er geen sprake is van brand. Dit is voornamelijk het geval bij installaties met automatische rookmelders en in mindere mate met handbrandmelders.
BMI's, voorzien van automatische rook- en handbrandmelders die doormelden naar de meldkamer van de Regionale Brandweer Zaanstreek-Waterland, moeten voldoen aan de norm NEN 2535. In deze norm wordt onder ontvangststation voor brandmeldingen verstaan: "Een organisatie (instelling) waaruit de noodzakelijke corrigerende maatregelen onmiddellijk in gang kunnen worden gezet". In theorie kan dit dus alleen maar geschieden door een brandweerorganisatie. Daarom dient een vereiste doormelding van brand altijd naar een gemeentelijke of regionale brandweeralarmcentrale plaats te vinden. Daarbij moet opgemerkt worden dat sprinklerinstallaties de minste nodeloze meldingen veroorzaken.
Brandmeldinstallaties, voorzien van automatische rook- en handbrandmelders die doormelden naar de meldkamer van de Regionale Brandweer Zaanstreek-Waterland, moeten voldoen aan de norm NEN 2535. De artikelen 2.2.1, lid 4 en 6 van het Gebruiksbesluit verwijzen expliciet naar deze norm. Deze norm maakt onderscheid tussen twee soorten van nodeloze alarmeringen:
ongewenste brandmelding: een brandmelding veroorzaakt door de aanwezigheid van op brand lijkende verschijnselen, die niet het gevolg zijn van brand. De oorzaak van een ongewenste brandmelding heeft te maken met "brandverschijnselen" zoals kwaadwilligheid, gewijzigd gebruik van ruimten e.d.
onechte brandmelding: een brandmelding die niet het gevolg is van een brand of op brand lijkende verschijnselen. De oorzaak van een onechte brandmelding kan kort samengevat worden als “oorzaak techniek” (incl. sprinklerinstallaties), zoals de kwaliteit van het onderhoud, systeemstoring, e.d.
2.2.
Nodeloze meldingen afkomstig van Particuliere Alarm centrales (PAC)
Naast nodeloze meldingen afkomstig van installaties die zijn aangesloten op de meldkamer van de Regionale Brandweer Zaanstreek-Waterland zijn er ook particulieren die een BMI hebben waarbij deze is aangesloten op een PAC. Wanneer een zogenaamde particuliere BMI een melding veroorzaakt wordt deze doorgemeld richting de meldkamer van het beveiligingsbedrijf waar de BMI op is aangesloten. Wanneer er vervolgens geen contact kan worden opgenomen met het "brandadres" neemt een medewerker van het beveiligingsbedrijf vervolgens contact op met de meldkamer van de Regionale Brandweer Zaanstreek Waterland om de brandmelding door te geven. Wanneer meldingen als deze niet geverifieerd worden doorgegeven kan dit eveneens voor loze meldingen zorgen.
9
2.3.
Inzicht in de oorzaken nodeloze meldingen
Om nodeloze alarmeringen terug te dringen dient er inzicht te zijn in de oorzaken van deze alarmeringen. Op basis van een adequate registratie kunnen deze in beeld gebracht worden. Deze registratie moet voldoende gegevens bevatten om de meest voorkomende oorzaken van nodeloze alarmeringen te onderscheiden zodat alarmeringen ook onder te verdelen zijn in de categorieën ongewenste, onechte en echte alarmeringen. In onderstaande tabel is een opsomming gegeven van de meest voorkomende alarmeringen naar categorie. Voor de volledigheid is ook de categorie “echte brand” opgenomen. Een juiste registratie is belangrijk, hierdoor dient de betreffende tankautospuit uit te rukken en indien er een ongewenste of onechte nodeloze alarmering plaats heeft gevonden dient de bevelvoerder conform het standaard registratieformulier de reden van de nodeloze alarmering vast te stellen en te rapporteren naar de afdeling preventie van de gemeentelijke brandweer.
Tabel NEN 2535:2009
10
3.
Huidige situatie
3.1.
Purmerend
In de gemeente Purmerend zijn 123 objecten voorzien van een BMI. Voor al deze BMI's geldt dat zij zijn voorzien van een vertragingstijd vanuit alarmcentrale. Voor 14 objecten is het Programma van Eisen 6 (PvE) compleet. In een PvE zijn Technische eisen aan een BMI opgenomen. NEN-norm 2535 omschrijft welke eisen aan de (BMI) worden gesteld. Het Gebruiksbesluit (artikel 2.2.1) regelt wanneer een gebouw een BMI nodig heeft en welke vorm van bewaking vereist is. De PvE's die niet compleet zijn, zullen alsnog gecompleteerd moeten worden. Een van de eerste acties is dan ook het verzenden van de brieven waarin om informatie gevraagd wordt om zo de PvE's te completeren. (zie stappenplan).
Het brandweerkorps Purmerend bestaat uit 44 (repressief inzetbare) beroeps- en 59 vrijwillige brandweermensen. Brandweer Purmerend is in 2009 met 157 nodeloze alarmeringen geconfronteerd de brandweer is in totaal 714 keer opgeroepen. In 2008 waren dit er 130 van de 636 uitrukken en in 2007, 138 van de 705. 3.2.
Beemster
In de gemeente Beemster zijn 16 objecten voorzien van een brandmeldinstallatie. Voor al deze BMI's geldt dat zij zijn voorzien van een vertragingstijd vanuit alarmcentrale. Van 8 van deze objecten is het Programma van Eisen 7 (PVE) inmiddels compleet. Het brandweerkorps van de gemeente Beemster
bestaat uit 3 beroeps- en 31 vrijwillige
brandweermensen. Brandweer Beemster had in 2009, 122 uitrukken en zijn daarbij 23 keer opgeroepen voor een automatisch alarm. In 2008 waren dit er 19 van de 109 uitrukken en in 2007, 16 van de 105.
Omvang van het probleem: De omvang van het probleem is niet alleen meetbaar door het aantal nodeloze meldingen in beeld te brengen. Voor een nul meting van de aansluitingen is het belangrijk om de objecten met een BMI in beeld te brengen en daarbij te kijken hoeveel meldingen zij per jaar mogen genereren. Omdat dit per object verschillend is, moeten de Programma van Eisen
8
die horen bij de BMI's zonodig
gecompleteerd worden. Na vaststelling van dit beleidsdocument zal dit dan ook de eerste stap zijn. Daarbij speelt nog het feit dat er bij een groot aantal BMI's in het Waterlandse gedeelte van de regio 6
Zie begrippenlijst voor uitleg Zie begrippenlijst voor uitleg 8 Zie begrippenlijst en stap 4.1.2. voor uitleg 7
11
Zaanstreek Waterland, een vertraging in de doormelding van brand wordt toegestaan. De gedachte hierachter is dat de beheerder van het gebouw gedurende enkele minuten kan onderzoeken of er daadwerkelijk iets aan de hand is. Dit is om te voorkomen dat de brandweer onnodig uitrukt. Nadeel hiervan is dat ook de echte brandmeldingen vertraagd worden doorgemeld. Zoals in de inleiding van dit document omschreven heeft de Schipholbrand dit pijnlijk onderstreept. De Onderzoeksraad voor Veiligheid (september 2006) concludeerde in haar rapport dat de brandweer relatief laat arriveerde bij de brand. Eén van de oorzaken hiervan was dat de automatische BMI de brand niet direct bij de brandweer meldde, maar dat er door de directie van het cellencomplex gekozen was voor een vertragingstijd om het aantal nodeloze meldingen te beperken.
12
4. Oplossingsrichtingen Het menselijk handelen, blijkt een belangrijk aspect te zijn voor nodeloze alarmeringen. Hieronder volgt een opsomming van maatregelen die in eerste instantie genomen moeten worden om nodeloze alarmeringen te reduceren of te voorkomen. 4.1.
Praktische oplossingsrichtingen
De onderstaande vijf punten vormen de pijlers om nodeloze alarmeringen te reduceren of te voorkomen en dienen daarom deel uit te maken van een totaal pakket van maatregelen.
4.1.1. Voorlichting en educatie Voordat het project daadwerkelijk kan beginnen dienen de mensen van de inrichtingen met een aansluiting (hierna: "abonnees") in de gemeente Purmerend en gemeente Beemster tijdig op de hoogte te worden gesteld over de aanvang en doelstellingen van het project ‘reductie nodeloze alarmeringen’. Dit kan door middel van het organiseren van een informatieavond voor abonnees. Deze avond dient dan voorafgaand/gelijktijdig aan de feitelijke start van het project te gebeuren. Met deze informatieavond worden de abonnees op de hoogte gebracht van het nieuwe beleid.
Er wordt eveneens uitleg gegeven over het hebben van een verplichte dan wel vrijwillige BMI. Er zijn op dit moment BMI's met een doormelding naar de meldkamer die wellicht niet verplicht zijn. Bij doormelding naar de meldkamer wordt geen onderscheid gemaakt tussen een verplichte of vrijwillige BMI. Een verplichte BMI moet op grond van wettelijke regelgeving in het gebouw aanwezig zijn. Een vrijwillige installatie wordt op verzoek van een eigenaar, gebruiker of verzekeraar aangebracht en doorgemeld naar de meldkamer. Abonnees van deze installaties worden op de hoogte gebracht en in de gelegenheid gesteld om deze doormelding te laten vervallen. Besluiten zij om de doormelding in stand te houden, dan is het beleid terugdringen nodeloze meldingen volledig op hen van toepassing.
Daarnaast volgt er een aankondigingbrief waarin abonnees geïnformeerd worden waarom het noodzakelijk is om, en op welke wijze nodeloze alarmeringen voorkomen kunnen worden. De abonnees worden verzocht om het vragenformulier ingevuld te retourneren. Op dit formulier staan vragen om de prestatie-eis 9 van het aantal maximale aantal nodeloze alarmeringen te kunnen bepalen.
Zodra dit beleidsvoorstel is aangenomen worden alle abonnees binnen de gemeente Purmerend en Beemster die, via het Openbaar Meldsysteem aangesloten zijn op de meldkamer van de Regionale Brandweer Zaanstreek-Waterland door middel van een brief van de betreffende afdeling op de hoogte 9
Zie bijlage 1 voor uitleg Prestatie eis
13
gesteld. In deze brief worden zij geïnformeerd over de consequenties van dit nieuwe beleid.Ook wordt toegelicht op welke wijze en voor welke overtreding een last onder dwangsom zal worden verbeurd. 4.1.2. Completeren van het Programma van Eisen Het opvragen van het Programma van Eisen is de eerste stap die genomen moet worden om de nodeloze meldingen te kunnen aanpakken. Zonder een compleet Programma van Eisen is er geen basis om het aantal toegestane meldingen per installatie vast te stellen. De uitgangspunten voor de eisen zijn: - de wettelijke (bouw-)regelgeving, zoals: het Bouwbesluit, de bouwverordening, de normen, en de (praktijk-)richtlijnen, - de aanvullende wensen, zoals gebruik van het gebouw. Alle partijen moeten het Programma van Eisen accorderen.
4.1.3. Communicatie Indien de prestatie afspraken zoals opgenomen in het Programma van Eisen niet nagekomen worden, neemt een medewerker van de betreffende afdeling contact op met de abonnee. De medewerker maakt een afspraak om te onderzoeken wat de oorzaak van de betreffende melding is geweest. Het doel hiervan is:
Oorzaak van de melding achterhalen en bespreken hoe de aard van de melding in het vervolg voorkomen kan worden.
Registratie van alarmeringen per abonnee.
Met de abonnee in gesprek om uit te leggen wat er gedaan kan worden om ervoor te zorgen dat er zo min mogelijk loze meldingen plaatsvinden. Eveneens uitleggen wat de consequenties zijn van teveel loze meldingen. (zie hoofdstuk handhaving).
4.1.4. Certificering brandmeldinstallaties Om de kwaliteit van de installatie van een BMI te waarborgen heeft het Centrum Criminaliteitspreventie Veiligheid (CCV) een regeling BMI opgesteld. In deze regeling staat onder andere dat BMI's die vanaf 2002 zijn geïnstalleerd dienen te zijn voorzien van een certificaat waarmee wordt verklaard dat de installatie voldoet aan de NEN 2535 10 en NEN 2654-1 11 . Voor het beheer, de controle en het onderhoud van BMI's is de norm NEN 2654-1 ontwikkeld. In het certificatieschema BMI's zijn criteria opgenomen voor bedrijven die BMI's aanleggen.
10 11
Zie bijlage 3 normatieve verwijzingen Zie bijlage 3 normatieve verwijzinegn
14
4.1.5. Verhogen kwaliteit brandmeldinstallaties Het Gebruiksbesluit regelt dat BMI's aan de prestatie-eisen zoals gesteld in NEN 2535 voldoen en via NEN 2654-1 adequaat worden beheerd, gecontroleerd en onderhouden. In deze norm is opgenomen dat een gebruiker één of meerdere personen moet aanwijzen die zijn opgeleid en geïnstrueerd om te functioneren als Beheerder BMI's.
4.2.
Bestuurlijke en juridische oplossingsrichtingen
De ervaring heeft binnen de gemeenten Ede, Noordwijk en Zeist aangetoond, dat na het nemen van de vijf bovenstaande maatregelen, een daling is opgetreden. Desondanks is gebleken dat er abonnees aanwezig waren die weigerden hun verantwoordelijkheid te nemen om nodeloze alarmeringen te voorkomen. Het is dan noodzakelijk om deze groep veroorzakers, via een handhavingtraject, adequaat aan te pakken.
Vanwege de beperkte mogelijkheden met betrekking tot een civielrechtelijk en/of strafrechtelijke aanpak worden beide rechtsdisciplines slechts beperkt beschreven en ligt het accent op de bestuursrechtelijke benadering.
4.2.1. Civielrecht Het Civielrecht biedt in principe de brandweer de mogelijkheid om kosten van een onnodige uitruk te verhalen op de gebruiker van een BMI. De gedachte daarbij is dat de verantwoordelijke gebruiker bij een nodeloze melding onrechtmatig handelt tegenover de brandweer. Desondanks heeft de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in 1985 aangegeven dat voor het uitrukken naar een al dan niet terechte brandmelding, rechtenheffing ontoelaatbaar is.
4.2.2. Strafrecht Een strafrechtelijke benadering is slechts mogelijk bij het bewust onnodig alarmeren van hulpdiensten (Wetboek van strafrecht, art. 142). Deze benadering is ingrijpend, lastig te realiseren en tussen lokale politie, openbaar ministerie, brandweer en de directie van de instelling dienen afspraken te worden gemaakt waarbij de politie een proces-verbaal opmaakt en de dader vervolgt.
Een voorbeeld van een succesvolle strafrechtelijke aanpak die van een jongereninstelling te Ede. Jongeren slaan doelbewust handbrandmelders in, of automatische brandmelders worden geactiveerd met behulp van sprays.
15
4.2.3. Bestuursrecht Binnen het bestuursrecht bestaat de mogelijkheid, om door middel van last onder bestuursdwang een last
onder
dwangsom,
naleving
van
voorschriften
af
te
dwingen.
De
algemene
handhavingsbevoegdheid is neergelegd in artikel 125 van de Gemeentewet. Volgens dit artikel is het college bevoegd om op treden met bestuursdwang. Last onder bestuursdwang is een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door feitelijk handelen ten uitvoer te leggen, indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd. (art. 5:21 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)). Volgens artikel 5:32 lid 1 van de Awb kan in plaats van last onder bestuursdwang een last onder dwangsom worden opgelegd. In hoofdstuk 5 van dit beleid wordt dit verder toegelicht.
16
5. Handhaving De Beleidsnota Terugdringen Nodeloze Meldingen is er primair op gericht om door middel van kwaliteitsverhoging en communicatie het probleem op te lossen dan wel te reduceren. Wanneer echter deze werkwijze tot niets leidt, zullen er andere instrumenten zoals bestuursdwang of dwangsom, ingezet moeten worden.
Het handhavingsinstrument dat hier bij voorkeur wordt gebruikt is de last onder dwangsom. Dit omdat ingrijpen door middel van het toepassen van bestuursdwang erg arbeidsintensief is en door praktische uitvoeringsproblemen ook niet altijd haalbaar is. 5.1.
Last onder dwangsom
De strekking van een last onder dwangsom is om de overtreding ongedaan te maken of verdere overtreding dan wel een herhaling van de overtreding te voorkomen 12 . Indien het probleem niet binnen de gestelde termijn is opgelost verbeurt de overtreder van rechtswege met ingang van de dag na het verstrijken van de gegeven termijn. Dit betekent dat de overtreder de dag nadat de termijn verloopt de dwangsom is verschuldigd indien niet aan de gestelde verplichtingen wordt voldaan.
Een last onder dwangsom kan alleen worden opgelegd aan de overtreder die het tevens in zijn macht heeft de last (opgelegde verplichting) uit te voeren. “In zijn macht hebben” betekent volgens de jurisprudentie zowel feitelijk als juridisch in staat zijn tot het uitvoeren van de last. Het is in die zin dan ook essentieel dat de juiste persoon of rechtspersoon wordt aangeschreven.
Een dwangsom kan een bedrag ineens, bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd óf per overtreding van de last zijn. Er moet een maximum bedrag worden bepaald indien niet voor een bedrag ineens wordt gekozen. Daarnaast wordt, net als bij bestuursdwang, een termijn genoemd waarbinnen de verbeuring van de dwangsom kan worden voorkomen door vrijwillig de overtreding te beëindigen, de zogenaamde begunstigingstermijn 13 . In spoedeisende gevallen, waarbij de last slechts ziet op nalaten van een (onrechtmatige) gedraging, mag het bieden van een begunstigingstermijn achterwege gelaten worden. Voor wat betreft de handhaving van loze meldingen zal zich dat niet snel voordoen.
5.2.
Last onder bestuursdwang
Voor de handhaving van ongewenste meldingen is het optreden met bestuursdwang meestal geen reële optie. Het toepassen van een last onder dwangsom past hier meer om herhaling te voorkomen en een 12 13
Artikel 5:31d Algemene wet bestuursrecht Termijn waarbinnen de overtreding redelijkerwijs kan worden beëindigd.
17
einde te maken aan de overtreding. Slechts bij uitzondering wordt gebruik gemaakt van bestuursdwang. Bestuursdwang komt voornamelijk tot zijn recht bij onechte oorzaken. Hier is er sprake van een mankement aan de BMI. De eigenaar, die (eind)verantwoordelijk is voor de BMI, kan als overtreder van de norm worden aangemerkt. Daarnaast is het opleggen van bestuursdwang reëel als na het verbeuren van de maximale dwangsom en na het opleggen van een nieuwe, hogere dwangsom, nog steeds onechte meldingen worden veroorzaakt. 5.3.
Preventieve dwangsom
Het toepassen van een preventieve dwangsom behoort tot de mogelijkheden, indien het gevaar dat een wettelijk voorschrift zal worden overschreden klaarblijkelijk is. Dit zal het geval kunnen zijn bij een dreigende overschrijding van de wettelijke norm volgens de NEN 2535 en de oorzaak daarvan (nog) niet is opgelost. In dit geval is het gevaar van overtreding van een wettelijk voorschrift klaarblijkelijk. Bij een dreigende overschrijding van de norm kan er beter een (informele) brief verstuurd worden, waarin gewezen wordt op het feit dat de norm dreigt te worden overschreden, wat vervolgens (financiële) gevolgen kan hebben.
De instrumenten bestuursdwang en dwangsom kunnen niet tegelijkertijd worden toegepast op een zelfde overtreding. 5.4.
Grondslag voor handhaving
Het Programma van Eisen (PvE) wordt door zowel de Brandweer als ook door de abonnee geaccordeerd. In het PvE wordt een berekening gemaakt van de hoeveelheid ongewenste en onechte alarmeringen die de BMI op jaarbasis maximaal mag genereren, dit wordt de prestatie-eis genoemd.
Op grond van het Gebruiksbesluit en de Bouwverordening moet een BMI voldoen aan de NEN 2535 en NEN 2654. In deze norm wordt onderscheid gemaakt tussen ongewenste en onechte alarmeringen. Voor beide categorieën wordt in de norm een kengetal genoemd, zodat de prestatie-eis berekend kan worden. Het overschrijden van de prestatie-eis conform de NEN 2535 is een overtreding van de voorschriften uit het Gebruiksbesluit (artikel 2.2.1). Hierbij is van belang dat de datum van aanleg van de BMI bepaalt aan welke NEN normen de BMI dient te voldoen.
Nu de uitgangspunten waaraan de BMI moet voldoen vooraf in de vorm van prestatie-eisen eenduidig zijn geformuleerd in de PvE en die eisen, blijkens de medeondertekening door de abonnee, ook bij hem bekend zijn, kan in geval van overtreding van de prestatie-eisen handhavend worden opgetreden 14 .
14
Zie Rechtbank Arnhem, 8 mei 2009, AWB 08/3171
18
5.4.1. Voortschrijdend Inzicht Bij de handhavingcontrole wordt er ook gekeken naar nut en noodzaak van de aanwezigheid van een BMI. Op basis van voortschrijdend inzicht en verwachte wijziging in de relevante wetgeving komt de verplichting voor doormelding bij sommige bouwwerken te vervallen. Dat kan betekenen dat een abonnee gedurende een aantal jaren een abonnement bij de meldkamer heeft betaald en nu wordt geadviseerd om het abonnement op te zeggen. Indien een abonnee dan toch besluit de doormelding te behouden zal dit beleid volledig op de installatie van toepassing zijn.
5.4.2. Handhavingsmaatregelen kunnen toegepast worden in geval van:
o
overschrijding van de prestatie-eis m.b.t. het aantal nodeloze alarmeringen; toelichting: een overtreding op grond van artikel 2.2.1 lid 6 t/m 9 van het Gebruiksbesluit en, indien gebruiksvergunningplichtig, een overtreding op grond van de verleende gebruiksvergunning.
o
het afsluiten van een onderhoudscontract conform de NEN 2654; toelichting: een overtreding op grond van artikel 2.2.1 lid 7 en 8 van het Gebruiksbesluit en, indien gebruiksvergunningplichtig, een overtreding op grond van de verleende gebruiksvergunning.
o
het zorgdragen van een Beheerder Brandmeldinstallatie conform de NEN 2654; toelichting: een overtreding op grond van artikel 2.2.1 lid 8 van het Gebruiksbesluit en, indien gebruiksvergunningplichtig, een overtreding op grond van de verleende gebruiksvergunning.
o
het laten certificeren van bestaande brandmeldinstallaties, waarvan de staat zodanige ernstige gebreken vertoont dat deze nodeloze (onechte) alarmeringen veroorzaakt; toelichting: een overtreding op grond van artikel 2.2.1 lid 9 van het Gebruiksbesluit.
5.4.3. Overgangstermijn Momenteel zijn er BMI's op de Meldkamer van de Veiligheidsregio Zaanstreek Waterland aangesloten die niet zijn gecertificeerd en niet voldoen aan de prestatie-eisen voor nodeloze alarmeringen en de aansluitvoorwaarden van de meldkamer. Uitgangspunt is dat bovengenoemde BMI's vanaf 1 jaar na vaststelling van dit document voorzien zijn van een geldig certificaat. Vanuit het beginsel 'zorgvuldig bestuur' is daarom een overgangstermijn voor het bovenstaande traject noodzakelijk.
19
5.5.
Uitvoeren handhavingsmaatregelen
De dwangsom is gekoppeld aan het gedrag van de overtreder en is bedoeld om een eind te maken aan de overtreding casu quo herhaling voorkomen. Daarom geldt een hoog bedrag per overtreding. De hoogte van de dwangsom is afhankelijk van de ernst van de situatie en mogelijk andere overtredingen en moet per geval worden beoordeeld. Sancties 1) Voor het doen of laten alarmeren van de brandweer als gevolg van ongewenste of onechte brandmeldingen, waarbij: a) de toegestane norm volgens de NEN 2535 voor de betreffende gebruiker is overschreden, en; b) het communiceren met de gebruiker overeenkomstig artikel 4 niet tot de gewenste oplossing heeft geleid; kan het college besluiten om de gebruiker op grond van artikel 2.2.1. van het Gebruiksbesluit en de gebruiksvergunning (indien gebruiksvergunningplichting) aan te schrijven om voorzieningen te treffen om verdere ongewenste en/of onechte brandmeldingen te voorkomen. 2) Indien een gebruiker wordt aangeschreven voorzieningen te treffen kan tevens worden besloten om tegelijkertijd een last onder dwangsom op te leggen. 3) In geval van overschrijding van het aantal nodeloze alarmeringen (prestatie-eis) per kalenderjaar worden de volgende acties ondernomen: a) 1e overtreding: vooraanschrijving middels een brief waarin het voornemen voor het opleggen van een dwangsom wegens overtreding van het Gebruiksbesluit (artikel 2.2.1.) wordt aangekondigd. b) 2e én volgende overtreding: een last onder dwangsom opleggen van € 2.000,-- per overtreding tot een maximum bedrag aan dwangsommen van € 20.000,-- . 4) Ingeval niet wordt voldaan aan het afsluiten van een onderhoudscontract conform de NEN 2654-1 wordt: een last onder dwangsom opgelegd van € 2.000,- per overtreding tot een maximumbedrag aan dwangsommen van € 20.000,--. 5) Voor het niet zorgdragen van een Beheerder BMI’s conform de NEN 2654-1: een last onder dwangsom opleggen van € 2.000,-- per overtreding tot een maximum bedrag aan dwangsommen van € 20.000,--. 6) Voor het niet zorgdragen van een certificering van een bestaande BMI: het opleggen van een last onder dwangsom van € 1000,-- per overtreding tot een maximum bedrag aan dwangsommen van € 10.000,--.
De bedragen zoals hierboven genoemd worden jaarlijks geïndexeerd op basis van het gemeentelijke indexcijfer.
20
Voorbeeld Het kan voorkomen dat een rookmelder telkens afgaat omdat deze een technisch mankement heeft en de rookmelder niet goed functioneert. Door het technische mankement is de brandmeldinstallatie in strijd met de NEN-norm 2535 met als gevolg in strijd te zijn met het Gebruikbesluit. Om dit gebrek op te lossen/te laten oplossen, wordt een last onder dwangsom opgelegd. Als blijkt dat de overtreder na de gegeven termijn het mankement niet heeft opgelost wordt de dwangsom verbeurd. Wanneer ook het opleggen van een nieuwe, hogere dwangsom niet leidt tot het beëindigen van de overtreding, wordt een last onder bestuursdwang opgelegd. Het bestuursorgaan gaat dan op kosten van de overtreder het mankement laten verhelpen.
21
6.
De "onconventionele methode"
Zoals in de inleiding al aangegeven speelt het probleem van de nodeloze meldingen niet alleen in de gemeenten Purmerend en Beemster maar is het een landelijk probleem. Het ministerie van VROM en de NVBR hebben daarom nagedacht hoe met dit probleem moet worden omgegaan. Er zijn hiertoe twee initiatieven gestart. Ten eerste Daar waar de brandweer in beginsel geen rol (meer) heeft bij het ontruimen, evacueren of redden, wordt een brandmelding door een BMI niet meer doorgemeld naar de brandweer. Dit betekent concreet dat wettelijk geëiste BMI's beperkt wordt tot uitsluitend objecten met (verminderd) niet zelfredzame personen en opgeslagen gevaarlijke stoffen. Ten tweede Het tweede initiatief betreft het ontwikkelen van een pragmatische NVBR handreiking 'reductie loze alarmeringen. Nodeloze uitrukken, die het gevolg zijn van het gebrekkig oppakken van de verantwoordelijkheid voor brandveiligheid door anderen wordt niet meer geaccepteerd door brandweer Nederland. Deze aanpak sluit ook aan bij de recente ontwikkelingen zoals verwoord in de nieuwe Visie op brandveiligheid, die BZK en VROM in samenwerking met de NVBR heeft opgesteld. De NVBR noemt de methode “onconventioneel”, omdat deze insteek nieuw is. Een berekening, die het NVBR heeft laten maken door het NIFV, heeft aangetoond dat met de nieuwe aanpak een reductie van
minimaal
50%
van
het
aantal
loze
meldingen
te
bereiken
is.
De
‘oude’
aanpak (kwaliteitsverbetering van BMI's, handhaving, voorlichting) wordt weliswaar door het NVBR ondersteund, maar deze methode blijkt slechts in de marge een oplossing te bieden. In de nieuwe aanpak zal begonnen worden met het "schrappen” van verplichte doormeldingen voor een aantal gebouwcategorieën in het Gebruiksbesluit. De verplichte doormeldingen voor gebouwen met verminderd zelfredzame personen (kinderopvang, bepaalde gezondheidszorgfuncties, enkele specifieke woonfuncties voor zorg, celfuncties), zal vooralsnog worden gehandhaafd. Verder dient de nieuwe aanpak te worden gefaseerd in een doelstelling op de lange termijn (niet meer automatisch doormelden naar de brandweer voor alle gebouwcategorieën) en een doelstelling op de korte termijn (geen automatische doormelding, tenzij). Hierbij geldt dat een gemeentebestuur te allen tijde hierop uitzonderingen moet kunnen maken in het kader van het algemeen belang. Een aantal belangrijke uitgangspunten hierbij is:
De brandweer is er voor het redden van mensen, het voorkomen van slachtoffers en het voorkomen van onbeheersbare situaties bij brand. De brandweer/overheid moet helder communiceren wat wel en niet van de brandweer kan worden verwacht.
22
Bij het voldoen aan de bouw- en overige regelgeving, op het gebied van brandveiligheid, is de repressieve inzet van de brandweer in beginsel niet noodzakelijk om slachtoffers te voorkomen en branden beheersbaar te houden.
De primaire verantwoordelijkheid voor brandveiligheid ligt bij de eigenaar/gebruiker van een gebouw. Uitgangspunt is dat een gebouw voldoet aan de brandveiligheidseisen uit de wet- en regelgeving (dus dat ook het veilig vluchten is geregeld).
Alarmopvolging bij de gebouwfuncties, waarvoor straks geen doormelding meer wordt vereist, moet door de eigenaar/gebruiker zelf ter hand worden genomen. Ofwel: de interne hulpverleningsorganisatie moet op orde zijn. De ‘nieuwe’ AMvB Bedrijfshulpverlening die in ontwikkeling is, is dus van belang.
Naast het Gebruiksbesluit kent ook de Wet Milieubeheer eisen voor automatische doormeldingen. Daarnaast kan het ook vanuit maatschappelijke overwegingen wenselijk zijn om een directe doormelding voor bepaalde objecten naar de brandweer te regelen. Hierbij kan gedacht worden aan vitale infrastructuur en cultureel erfgoed. Bovendien worden automatische doormeldingen vanuit het Gebruiksbesluit en het Bouwbesluit soms in het kader van gelijkwaardigheid geëist. De insteek van de aanpak, op de korte termijn, is het schrappen van verplichte doormeldingen in het Gebruiksbesluit. Hiermee is de grootste winst te behalen. De discussie over de andere categorieën moet nog volgen.
De conventionele methode blijft aandacht verdienen voor die gebouwfuncties waarvoor de doormelding vereist blijft.
Vrijwillige rechtstreekse doormeldingen naar de brandweer worden in principe niet meer geaccepteerd. Als de maatschappelijke rol die de brandweer vervult dit vereist, zouden uitzonderingen hierop toegestaan kunnen worden. Het verdient aanbeveling, in de verdere uitwerkingen van de onconventionele aanpak, hiervoor een procedure op te stellen die borgt dat de 'maatschappelijke afweging' op de juiste plaats wordt gemaakt. In die gevallen dienen er strenge eisen gesteld worden in de aansluitvoorwaarden.
De nieuwe aanpak is omarmd door de Regionale Raad Commandanten (RRC). Het werkbaar maken van de nieuwe aanpak vraagt in veel gevallen om een groter veiligheidsbewustzijn van de gebruiker/eigenaar. Hierover is het NVBR we in overleg met de ministeries van VROM en BZK en met andere branches, zodat zij ook hier hun steentje aan bij kunnen dragen.
Binnenkort maakt het NVBR een start met het uitvoeren van het project “Terugdringen Nodeloze Uitrukken”. In dit project staat de communicatie met medewerkers uit de korpsen, de mogelijke oplossingen voor een aantal knelpunten (o.a. OMS-inkomsten brandweer en registratie van de doormelding) en de afstemming met de andere branches centraal. Voor de hele korte termijn heeft de RRC aangegeven zich collectief in te zetten op verificatie van de
23
Er is nog geen concrete uitwerking van de onconventionele methode. De projectgroep zal de ontwikkelingen omtrent deze initiatieven op de voet volgen en indien nodig implementeren in het beleid.
24
7. Stap 1
Stappenplan Beleidsdocument "bestuurlijke maatregelen voor de reductie van nodeloze alarmeringen door automatische brandmeldinstallaties" vaststellen binnen de gemeenten Beemster en Purmerend Documenten: Beleidsdocument Document 1 - aanbiedingsbrief B en W Na het vaststellen van het beleidsdocument gaat het overgangsjaar in. 1 jaar nadat het document is vastgesteld, wordt de vertraging uit alle BMI's verwijderd.
Stap 2
Informatieavond voor abonnees van BMI's. Abonnees informeren over verplichte en vrijwillige BMI's Stappen t/m handhaving in beeld brengen. Gedurende het hele overgangsjaar communicatie dmv brieven, bezoeken, artikelen in de krant/website.
Stap 3
Brieven versturen en daarbij informatie voor Programma's van Eisen opvragen. Ontvangen informatie gebruiker verwerken (in database). Gebruiker brief sturen met bevestiging van maximaal toegestane nodeloze alarmeringen.
Stap 4
Ontvangen informatie gebruiker uit stap 3 verwerken (in database). Gebruiker brief sturen met bevestiging van maximaal toegestane nodeloze alarmeringen.
Stap 5
Bij nodeloze alarmering bevelvoerder brandweer vult registratie formulier in en levert deze in bij de desbetreffende afdeling.
Stap 6
Onderzoeksperiode gaat in.
Stap 7
Stap 5 en 6 herhaalt zich totdat het aantal toegestane meldingen is bereik:. Voorwaarschuwing dat bij volgende nodeloze alarmering tot handhaving wordt over gegaan.
Stap 8
Maximaal toelaatbare nodeloze alarmeringen zijn overschreden! Brief versturen naar gebruiker dat er wordt gehandhaafd.
25
Bronnen Model en bijlagen: beleidsstuk Bestuurlijke maatregelen voor de reductie van nodeloze meldingen door automatische brandmeld installaties Beleidsregels nodeloze alarmering NVBR
: Regionale Brandweer Zaanstreek Waterland (2008) Regionale Brandweer Noord Holland Noord (2007)
: Gemeentelijke Brandweer Soest : Aanpak project "Terugdringen Nodeloze Uitrukken" (onconventionele methode)
Geraadpleegde literatuur Handleiding Brandweerzorg Loos alarm van brandmeldinstallaties Regeling Brandmeldinstallaties 2002 (heruitgave 2009) Brand gemeld! - de driehoek sterk NEN 2535
NEN 2654-1 NEN 2575 Rapport: Brand Cellencomplex Schiphol Oost
: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 1992 : Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 1997 : Nationaal Centrum Preventie : Nationaal Centrum voor Preventie (niet gedateerd) : Brandveiligheid van gebouwen. Brandmeldinstallaties. Systeem- en kwaliteitseisen en projecteringsrichtlijnen, NNI, 1996-2001 : Brandmeldinstallaties. Eisen voor het beheer, de controle en het onderhoud, NNI, 1993. : Brandveiligheid van gebouwen Onderzoeksraad voor de Veiligheid (2006)
26
Bijlage 1: De omvang van het probleem (0 meting) Willen we maatregelen treffen om nodeloze alarmeringen tot een acceptabel niveau te reduceren dan dient eerst de omvang van het probleem duidelijk te zijn. De belangrijkste parameters om de omvang te bepalen zijn bekend, namelijk:
Het aantal installaties dat is aangesloten op de meldkamer;
Het aantal nodeloze alarmeringen van de installaties.
Bij doormelding naar de meldkamer wordt onderscheid gemaakt tussen een verplichte of vrijwillige installatie. Een verplichte BMI moet op grond van wettelijke regelgeving in het gebouw aanwezig zijn. Een vrijwillige installatie wordt op verzoek van een eigenaar, gebruiker of verzekeraar aangebracht en doorgemeld naar de meldkamer.
In de NEN 2535 is een klasse- en risico-indeling gegeven om het aantal acceptabele nodeloze alarmeringen te kunnen bepalen. Dit wordt de prestatie-eis voor nodeloze alarmeringen genoemd. Dit is belangrijk, want met deze gegevens kan het maximale aantal nodeloze alarmeringen worden berekend. Soort gebouw
Maximaal toegestaan aantal ongewenste
Maximaal toegestaan aantal
nodeloze onechte
nodeloze
externe
externe alarmeringen (per alarmeringen (per jaar) jaar) Gebouw met publieksfunctie
0,7
0,3
Cellen en cellengebouw
0,35
0,15
Gezondheidszorggebouw
1,05
0,45
0,7
0,3
0,7
0,3
Onderwijsgebouw
0,35
0,15
Logiesgebouw
1,05
0,45
Woongebouw
1,05
0,45
Kantoorgebouw
0,35
0,15
Winkelgebouw
0,7
0,3
Sportgebouw
0,7
0,3
Industriegebouw (productiegebouw) Industriegebouw (magazijngebouw)
Tabel 1:Risicoklasse-indeling acceptabele aantal nodeloze externe alarmeringen conform NEN 2535
27
In tabel 2 is het aantal ongewenste en onechte externe alarmeringen beschreven per 5000 m2 bewaakte vloeroppervlakte per jaar of 100 puntmelders per jaar (extern). Ook het aantal ongewenste en onechte alarmeringen van één en dezelfde melder per jaar is aan een maximum gebonden. Dit maximum is gelijk aan de factor, genoemd in tabel 2. Met deze gegevens kan de prestatie-eis worden berekend.
De ervaring met sprinklerinstallaties is dat deze weinig nodeloze alarmeringen veroorzaken. Daarom zijn in het Voorschrift voor Automatische Sprinklerinstallaties (VAS) geen bepalingen gegeven om het aantal nodeloze alarmeringen bij sprinklerinstallaties te berekenen. Toch blijken er ook nodeloze alarmeringen onder sprinklerinstallaties voor te komen. Navraag bij collega’s in het land, het Landelijk Netwerk Brandpreventie en het NIFV, bevestigen dit maar blijkt dat het slechts gaat om maximaal één nodeloze melding per jaar van een installatie. Daarom wordt voor sprinklerinstallaties een maximum van één ongewenste en onechte melding per jaar aangehouden.
Met deze gegevens kunnen voor zowel de brandmeld- als de sprinklerinstallatie het maximale aantal nodeloze alarmeringen worden aangegeven. Nadat de PVE's
gecompleteerd zijn, kunnen deze
gegevens in beeld worden gebracht. In onderstaande tabel is dit aangegeven.
28
Bijlage 2. Uitgangspunten brandmeldinstallatie De uitgangspunten waaraan een brandmeldinstallatie (BMI) moet voldoen, moeten vooraf in de vorm van prestatie-eisen eenduidig zijn geformuleerd. Deze prestatie-eisen moeten door of namens de eisende partij worden vastgelegd in een Programma van Eisen (PVE). De prestatie-eisen voor een BMI zijn als volgt te definiëren: 1. prestatie-eis brandgrootte. De BMI reageert op een vooraf gedefinieerde brandgrootte. 2. prestatie-eis ongewenste brandmeldingen. De BMI mag niet meer dan een gelimiteerd aantal ongewenste meldingen veroorzaken. 3. prestatie-eis onechte brandmeldingen. De BMI mag niet meer dan een gelimiteerd aantal onechte meldingen
veroorzaken.
4. prestatie-eis systeembeschikbaarheid. De BMI is, gedurende een gedefinieerde tijd uitgedrukt in een percentage (%) systeembeschikbaarheid in staat om de vereiste brandgrootte te detecteren.
De basis voor deze prestatie-eisen is dat alle toegepaste brandmelders zijn goedgekeurd volgens de geldende normen. Daarnaast moet de controle, het beheer en het onderhoud zijn uitgevoerd volgens NEN 2654 op basis van een onderhoudscontract moet worden aangetoond met het logboek dat de BMI na
elke
onderhoudsperiode
is
teruggebracht
in
zijn
nominale
staat.
Indien
geen
onderhoudsovereenkomst volgens NEN 2654 meer geldig is, moet de bevoegde autoriteit passende maatregelen nemen.
Prestatie-eis voor de systeembeschikbaarheid
Een BMI moet, gedurende een gedefinieerde tijd uitgedrukt in een percentage systeembeschikbaarheid, in staat zijn om de vereiste brandgrootte te detecteren. Factoren welke de beschikbaarheidsgraad beïnvloeden zijn:
uitschakelen van groepen of melders;
preventief onderhoud;
correctief onderhoud, opheffen van storingen1);
spanningsuitval.
De beschikbaarheidsgraad gebaseerd op bovengenoemde factoren moet voor elk deel van de installatie op jaarbasis ten minste 99,7 % bedragen.
29
1) Storingen veroorzaakt door overmacht zoals bliksemschade, waterschade en/of wegvallen van openbare energievoorziening langer dan de noodstroomtijd moeten zijn uitgesloten.
Beheer en onderhoud brandmeldinstallaties Een BMI in een gebouw kan alleen effectief blijven functioneren wanneer de betrokken beheerder er voor zorgt dat het beheer, de controle en het onderhoud van de installatie op de juiste wijze plaatsvinden.
Buitenwerking stellen van meldergroepen Steeds wanneer een meldergroep geheel of gedeeltelijk buiten werking wordt gesteld, moet de gebruiker in overleg met de bevoegde autoriteit controles in de betrokken ruimten uitvoeren, ter vervanging van de weggevallen automatische beveiliging.
Informeren van de bevoegde autoriteit Indien een bevoegde autoriteit de installatie heeft voorgeschreven, dan moet volgens het Programma van Eisen (respectievelijk aansluitvoorwaarden voor het openbare brandmeldsysteem) deze autoriteit worden geïnformeerd over elke onderbreking die langer duurt dan door de bevoegde autoriteit is toegestaan, alsmede over een voorgenomen gebruiksbeëindiging van de BMI.
Een wijziging in of een uitbreiding van het Programma van Eisen (PvE) van een BMI moet ter goedkeuring worden aangemeld bij de bevoegde autoriteit.
Onderbreking van de werking van de installatie Indien het functioneren van een BMI wordt onderbroken ten behoeve van bijvoorbeeld onderhoudswerk of storingen, moet de gebruiker handelen volgens buitenwerking stellen van meldergroepen en Informeren van de bevoegde autoriteit.
Reparatie/ storingen brandmeldinstallatie
Een reparatie omvat alle activiteiten die nodig zijn om de BMI in de nominale staat terug te brengen.
Reparatiewerk moet onmiddellijk worden uitgevoerd (bijvoorbeeld als bij een controle of door een storingssignaal een defect of beschadiging aan de BMI wordt ontdekt). Het reparatiewerk moet op zodanige wijze worden uitgevoerd dat de stilstandtijd van een toestel of installatiedeel tot een minimum beperkt blijft.
Reparatie uitgevoerd door een beheerder (opgeleid persoon)
30
De volgende werkzaamheden mogen door een beheerder (opgeleid persoon) worden uitgevoerd: 1. vervanging van uitwisselbare optische indicatoren; 2. vervanging van ruitjes van handbrandmelders.
Reparatie uitgevoerd door een onderhoudsdeskundige Aanvang en duur van de reparatie De onderhoudsdeskundige moet binnen 24 h ter plaatse zijn en beginnen met het opheffen van alle storingen en/of beschadigingen die onder zijn aandacht komen tijdens zijn werkzaamheden, respectievelijk binnen 24 h nadat de gebruiker daarvan bericht heeft gegeven aan de onderhouder.
Indien het ontwerp van de noodstroomvoorziening van de BMI is gebaseerd op een noodstroomcapaciteit van 24 h, 12 h of 6 h, moet een eventuele storing in de energievoorziening binnen 24 h, 12 h of 6 h gegarandeerd verholpen zijn.
Nacontrole van de reparatie Na voltooiing van de reparatie moeten functionele beproevingen worden uitgevoerd op de apparatuur en installatiedelen die waren uitgevallen of tijdens de reparatiewerkzaamheden buiten werking waren gesteld.
Gebruiksbesluit en de brandmeldinstallatie Artikel 2.2.1 Brandmeldinstallatie 1.
lid 4: Een besloten ruimte waarop een verblijfsruimte is aangewezen van waaruit slechts in een richting kan worden gevlucht heeft een brandmeldinstallatie met ruimtebewaking als bedoeld in NEN 2535:1996, inclusief wijzigingsblad A1: 2002, indien: a. de loopafstand tussen de toegang van de verblijfsruimte en het punt van waaruit in meer dan een richting kan worden gevlucht meer dan 10 m is of b. de totale vloeroppervlakte van de besloten ruimte van waaruit in slechts een richting kan worden gevlucht meer dan 200 m2 is.
2.
lid 6: Een installatie als bedoeld in het eerste lid voldoet aan NEN 2535: 1996, inclusief wijzigingsblad A1: 2002, en aan een door burgemeester en wethouders goedgekeurd programma van eisen als bedoeld in deze norm.
3.
lid 7: Een installatie als bedoeld in het eerste lid functioneert overeenkomstig de op de installatie van toepassing zijnde voorschriften.
4.
lid 8: Het beheer, de controle en het onderhoud van een installatie als bedoeld in het eerste en derde lid voldoet aan NEN 2654-1: 2002.
31
5.
lid 9:Een installatie als bedoeld in het eerste lid heeft, indien de installatie is voorzien van doormelding, een geldig certificaat als bedoeld in de Regeling Brandmeldinstallaties 2002 van het Centraal College van Deskundigen van het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid.
32
Bijlage 3. Normatieve en wettelijke verwijzingen Op de NEN normen genoemd in het beleidsdocument zijn de aanvullingsbladen (uitbreiding) op de eerder gepubliceerde hoofdnorm van toepassing (deze geeft aanvullende informatie). De correctiebladen zijn eveneens van toepassing. Een correctieblad is een correctie op een eerder gepubliceerde hoofdnorm.
Wat is een norm? Normen
zijn
onderlinge
afspraken
tussen
producenten,
handelaren
inspecteurs,
consumentenorganisaties en andere belanghebbenden. Producten moeten veilig zijn, processen bij voorkeur efficiënt en ze moeten op elkaar aansluiten. Zo dragen normen bij aan de veiligheid thuis en op het werk.
NEN-2535: In de NEN-2535 zijn de normen vastgesteld waaraan een BMI moet voldoen. Daarbij is onder andere een paragraaf opgenomen waarin is vastgelegd hoeveel brandmeldingen, die niet veroorzaakt worden door brand, acceptabel zijn voor een installatie in een object uit een bepaalde risicoklasse. De risicoklasse is afhankelijk van het gebruik van het object. Hierbij kan gedacht worden aan een industrie-, gezondheidszorg- en logiesgebouw.
De norm NEN-2535 beschrijft drie categorieën waarin alarmeringen van BMI's worden ingedeeld: 1.
Brandmelding echte brand Brandmelding door een brand of door een voorval dat tot brand kan leiden.
2. Ongewenste brandmelding Brandmelding door de aanwezigheid van op brand lijkende verschijnselen, die niet het gevolg zijn van een brand. 3. Onechte brandmelding Brandmelding die niet het gevolg is van een brand, of op brand lijkende verschijnselen. Het aantal ongewenste brandmeldingen kan volgens een formule worden berekend en is maatgevend voor de handhaving. Stijgt men boven dit maximum aantal uit, dan kunnen er maatregelen getroffen worden door de afdeling VTH.
NEN 2654 In de NEN-2654 worden de normen van het beheer, onderhoud en controle van een BMI beschreven.
33
In het boekje “ 'n Goed beheer van brandmeldinstallaties, minder nodeloze meldingen” zijn de belangrijkste plichten voor de eigenaar van een BMI op een rijtje gezet. De hoofdtaken voor de eigenaar zijn:
Beheer en onderhoud van de BMI inbedden in de organisatie.
Beheer en onderhoud conform NEN-2654 deel 1 laten uitvoeren.
Een onderhoudscontract met een erkend branddetectie- / onderhoudsbedrijf afsluiten en begeleiden.
Beheerder(s) aanstellen en opleiden tot opgeleid persoon.
Omdat een BMI in een gebouw alleen goed kan blijven functioneren als het beheer, onderhoud en controles op de juiste manier plaatsvinden, bent u als eigenaar hiervoor verantwoordelijk en bent u daarom verplicht tot het aanstellen van een beheerder, ook wel opgeleid persoon genoemd. De beheerder / opgeleid persoon maakt deel uit van - , of werkt nauw samen met de bedrijfshulpverleningsorganisatie. De beheerder / opgeleid persoon is het aanspreekpunt voor de brandweer, niet alleen bij brand maar ook bij nodeloze brandmeldingen.
Taken van de beheerder / opgeleid persoon:
Is belast met de bediening van de BMI;
Voert periodieke controles en preventief onderhoudswerk uit;
Instrueert personen die gebruik maken van ruimten in het gebouw over het voorkomen van nodeloze brandmeldingen. (Hieronder valt ook de communicatie naar derden die in uw pand werkzaamheden uitvoeren.);
Informeert het detectiebedrijf over bouwkundige wijzigingen van het gebouw;
Informeert de onderhouder over wijzigingen in het gebruik van ruimten in het gebouw die van invloed kunnen zijn op de werking van de BMI;
Registreert alle gebeurtenissen die betrekking hebben op de werking van de BMI in een logboek;
Is actief bezig met het streven naar reductie van nodeloze brandmeldingen. Hiertoe evalueert hij / zij gewoonten en (werk)processen binnen de organisatie en dringt zonodig bij het bestuur en overige betrokkenen aan op aanpassingen in zowel materiële- als immateriële sfeer.
In artikel 5.3 van de NEN 2654-1 is dit als omschreven: Artikel 5.3 Beheer door de gebruiker De beheerder is belast met de bediening, de periodieke controle en het preventieve onderhoudswerk. De Beheerder moet de onderhouder informeren over bouwkundige wijzigingen, wijzigingen in het gebruik van ruimten en wijzigingen in de alarmorganisatie. Met betrekking tot het voorkomen van
34
onechte en ongewenste alarmeringen, moet de Beheerder de personen instrueren die gebruik maken van de ruimten.
Storingen die niet door de Beheerder kunnen worden verholpen moeten direct aan de onderhouder worden gemeld. Alle gebeurtenissen, samenhangend met het functioneren van de BMI, moet de Beheerder in het logboek vermelden.
35
