Handhavingbeleid 2010-2011 Gemeente Hengelo Sector Brandweer Veiligheid en Leefomgeving Afdeling Handhaving
1
Afbeelding voorpagina© (kunstenaar onbekend)
2
Inhoudsopgave 1. Management samenvatting
5
1.1
Doelstelling
5
1.2
Visie
5
1.3
Leeswijzer
7
2. Inleiding
8
2.1
Focus op Hengelo
8
2.2
Cyclus
9
3. Strategisch beleidskader
11
3.1
Algemeen
11
3.2
Visie
11
3.3
Probleem analyse
11
3.4
Risico analyse
12
3.5
Algemene doelstelling
13
3.6
Handhaving taken
13
4. Operationeel beleidskader
15
4.1
Prioriteitenstelling
15
4.2
Wet dwangsom
16
4.3
Prioriteiten per discipline
16
4.4
Doelstellingen per discipline
17
4.5
Uitgangspunten
21
4.6
Veiligheidshuis
22
5. Strategieën
23
5.1
Nalevingstrategie
23
5.2
Handhavingstrategie
23
5.3
Communicatie
24
6. Toetsing niveau en controle frequentie 6.1
25
Gecoördineerde handhaving versus integrale handhaving
25
6.2
Milieu
26
6.3
Bodem
27
6.4
Bouwtoezicht
29
6.5
Brandpreventie
31
6.6
Horeca en bijzondere wetten
31
6.7
Toezichtprotocol
32
3
7. Handhaving instrumenten
33
7.1
Instrumenten
33
7.2
Handhaving arrangement
34
7.3
Bijzondere Opsporingsambtenaren
34
7.4
Bereikbaarheidsregeling
35
7.5
Mandaatbesluit
35
8. Overleg structuren
36
8.1
Intern
36
8.2
Extern
37
9. Evaluatie en verantwoording
39
9.1
Kritieke massa
39
9.2
Borging in de begroting
40
9.3
Plaats in de organisatie
40
9.4
Personele scheiding
40
9.5
Verantwoording
41
9.6
Monitoring en evaluatie
41
9.7
Audits
41
BIJLAGEN
Bijlage 1
42 t/m 53
42
Controle frequentie gebruiksvergunningen en meldingen Bijlage 2
44
Risico analyses Bijlage 3
52
Handhaving strategie
REFERENTIES
54
4
HOOFDSTUK 1 MANAGEMENT SAMENVATTING
Voor u ligt het Gecoördineerde handhavingbeleid 2010 / 2011. Sinds de professionalisering van de milieuhandhaving in 2005 is iedere gemeente verplicht om jaarlijks een handhavingprogramma milieu vast te stellen waarin de beschikbare capaciteit wordt verdeeld over de handhaving- en toezichtstaken. De afdeling Handhaving van de gemeente Hengelo heeft in 2007 besloten om voor het daarop volgende jaar een gecoördineerd handhavingprogramma vast te stellen, waarin behalve de milieu taken ook de taken voor bouwtoezicht, brandpreventie, bodem en horeca / bijzondere wetten zijn beschreven. In 2010 is het voor het eerst verplicht om een gecoördineerd handhavingprogramma vast te stellen. Bovendien moet er een gecoördineerd handhavingbeleid ten grondslag liggen aan het programma. Met het voorliggende beleidsstuk wordt daaraan invulling gegeven.
Het is nadrukkelijk niet de bedoeling om met dit beleidsstuk een volledig uitgekristalliseerde visie te geven op alle handhaving- en toezichtstaken binnen de gemeente. Het is wel de bedoeling om hiermee voor de komende twee jaar een eerste aanzet te geven in de ontwikkeling van een groeimodel naar en zo breed mogelijk gedragen en afgestemd gecoördineerd handhavingbeleid voor de periode na 2011. De vraag of en in hoeverre het wenselijk is om het beleid verder te verbreden zal in nauw overleg met alle handhavingpartners worden onderzocht.
Zowel extern als intern is de komende twee jaar sprake van een groot aantal ontwikkelingen. Extern wordt in 2010 de Wabo (Wet algemene bepalingen omgevingsrecht) met bijbehorende regelingen van kracht. Deze wet zal met name aan de coördinatie van toezicht- en handhavingtaken strenge eisen stellen. Er worden RUD’s (Regionale UitvoeringsDiensten) opgericht, die een aantal taken van gemeenten zullen gaan overnemen. Gemeenten moeten voor de uitvoering van hun VROM taken aan kwaliteitseisen gaan voldoen. Om dit beter mogelijk te maken zullen gemeenten in allerlei verbanden steeds meer gaan samenwerken. Intern zal de gemeentelijke organisatie in de komende twee jaar nog een flinke doorontwikkeling doormaken, waarbij op handen zijnde bezuinigingen tevens hun invloed zullen doen gelden. Deze ontwikkelingen worden in het groeimodel meegenomen.
1.1
Doelstelling
De doelstelling van de afdeling Handhaving in Hengelo luidt als volgt: “Bevorderen van de veiligheid en bewerkstelligen dat regelgeving wordt toegepast en zo min mogelijk wordt overschreden”.
Het is de kunst om, met het gegeven dat er altijd te weinig capaciteit is om alles te doen, de prioriteiten zo te stellen dat overtredingen zoveel mogelijk worden voorkomen om daarmee een zo veilig en prettig mogelijke leefomgeving te garanderen. Handhaving mag nooit een doel op zich
5
worden. De strategie moet juist zodanig zijn dat toezicht zo weinig mogelijk uitmondt in handhaving door middel van sancties terwijl de veiligheid optimaal is gewaarborgd.
Hengelo heeft gekozen voor gecoördineerd handhaven in plaats van integraal. We willen niet de ‘super inspecteur’ die van alle vakgebieden iets afweet, maar de diepgang verliest. Het in stand houden en onderhouden van specialismen is belangrijk. Wel moeten de disciplines zoveel mogelijk samenwerken, daar waar mogelijk dingen van elkaar overnemen en voor elkaar de oog- en oorfunctie uitoefenen. Het benutten van deze onderlinge verbanden betekent efficiency winst en vermindering van inspectie druk. Zoveel mogelijk zal sprake zijn van één handhavingtraject.
Het beleid wordt, zoals in de regelgeving vereist, afgestemd met de interne en externe handhavingpartners. Intern heeft afstemming plaatsgevonden met de betrokken portefeuillehouder en met de meest betrokken afdelingen. Extern zal het beleid worden gepresenteerd in het Driehoeksoverleg, waarin de politie en het Openbaar Ministerie zijn vertegenwoordigd. Beide stukken zijn daarnaast besproken en afgestemd met omliggende gemeenten (Enschede, Almelo en Oldenzaal).
1.2
Visie
Om handhaving effectief en efficiënt uit te voeren moet aan een aantal voorwaarden worden voldaan: ≠ Regels moeten handhaafbaar zijn. Dit vraagt om heldere regelgeving en helder beleid ook om een goede afstemming met Vergunningen. ≠
De administratieve lasten moeten zo beperkt mogelijk zijn. Dit vereist een zo goed mogelijke coördinatie van de toezichts- en handhavingtaken binnen de gehele organisatie, en met externe partners.
≠
Er moet draagvlak zijn bij burgers en bedrijven. Doel en nut van handhaving moet helder zijn, en toezicht en handhaving moeten zo goed mogelijk op elkaar afgestemd zijn. Rechtsgelijkheid en rechtvaardigheid, en daarmee klantvriendelijkheid, zijn daarbij even belangrijk als communicatie.
Het gecoördineerde handhavingbeleid vervangt de inhoudelijke beleidsplannen voor milieubeheer en bodem. Voor bouwen is recentelijk het Plan Uitvoeringsbeleid Bouwregelgeving (PUB)¹ vastgesteld. In dit beleid worden de uitgangspunten en kaders beschreven voor bouwtoezicht, en blijft naast het gecoördineerde beleid van kracht. In het voor u liggende beleidsplan wordt daarom nadrukkelijk verwezen naar het PUB.
Het beleid is geformuleerd aan de hand van een handreiking van het Ministerie van VROM. De vakgebieden Milieu, Bouwen en Brandpreventie zijn beschreven. Daarnaast is het beleid uitgebreid met het (nog) niet verplicht te behandelen vakgebied Bodem en met de handhaving horeca en bijzondere wetten. Het gecoördineerde handhavingbeleid beschrijft de kaders waarbinnen de gemeente Hengelo haar handhaving en toezicht ten aanzien van de beschreven taken vorm geeft.
¹Plan Uitvoeringsbeleid Bouwregelgeving (2008, Feijen, Greutink en Leferink)
6
Het voor u liggende handhavingbeleid geeft vorm aan handhaving en toezicht ten aanzien van de VROM¹ taken ten aanzien van milieu, bouwen en preventie in de gemeente Hengelo. Daarnaast worden enkele belendende taakvelden belicht. Het beleid wordt voorgesteld vast te stellen voor twee jaar, omdat in 2010 en 2011 een groot aantal zowel externe als interne ontwikkelingen hun definitieve beslag zullen krijgen.
1.3
Leeswijzer
Dit handhavingbeleid geeft de kaders weer waarbinnen de komende twee jaar de afdeling Handhaving invulling wil geven aan toezicht en handhaving voor milieu, bodem, bouwtoezicht, brandpreventie en horeca en bijzondere wetten. De komende twee jaar zal in nauwe afstemming met alle interne en externe handhavingpartners bekeken worden of en in hoeverre verbreding mogelijk en wenselijk is.
De kern van het beleid staat in hoofdstuk 2 . Hierin is beschreven hoe de plan-do-check-act cyclus wordt doorlopen bij de organisatie van toezicht en handhaving. Vervolgens wordt in hoofdstuk 3 per discipline uitgelegd wat de doelstellingen, kernwaarden en ambities zijn in toezicht en handhaving voor de komende periode. De hoofdstukken 4 t/m 7 zijn gericht op de uitvoering van het beleid. In hoofdstuk 4 is beschreven welke strategieën we kennen en hoe deze worden ingezet. Toetsingniveaus, controle frequentie en de instrumenten die we daarvoor kunnen inzetten worden beschreven in de hoofdstukken 5 en 6. De hoofdstukken 7 t/m 9 tenslotte beschrijven de weg van planning via voorbereiding en uitvoering naar rapportage en evaluatie.
In bijlage 1 is de controle frequentie gebruiksvergunningen en –meldingen opgenomen. De risico analyses per discipline zijn opgenomen in bijlage 2. Bijlage 3 geeft de handhavingstrategie schematisch weer.
¹VROM Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
7
HOOFDSTUK 2 INLEIDING
Het onderhavige beleidsstuk is het eerste gecoördineerd vastgestelde beleid ten aanzien van de VROM taken bouwen, milieu en preventie. Daarnaast zijn de taakvelden bodem en horeca / bijzondere wetten opgenomen.
In het beleid wordt verantwoord op welke wijze de organisatie en processen zijn ingericht, worden onderhouden en geëvalueerd. Om de kwaliteit te borgen maken we gebruik van de dubbele regelkring, waarin de plan-do-check-act cyclus is vastgelegd. Het beleid is de eerste aanzet om invulling te geven aan gecoördineerd toezicht en handhaving in de zin van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (verder te noemen: Wabo). De Wabo staat voor één loket, één bevoegd gezag, één behandelprocedure, één omgevingsvergunning, één rechtsbeschermingprocedure en één handhavend bestuursorgaan. Het doel is minder administratieve lasten voor burgers en bedrijven, betere dienstverlening, kortere en transparantere procedures, minder inspectiedruk en geen tegenstrijdige voorschriften. Deze ontwikkeling vraagt een nieuwe manier van handhaven en een andere opstelling van toezichthouders en handhaver. Ook de samenwerking met de handhaving partners wordt steeds belangrijker.
In dit beleid wordt de grootste prioriteit neergelegd waar de grootste risico’s zitten. Veiligheid staat daarbij te allen tijden op nummer één. Bestuurlijke en financiële risico’s zijn echter niet uit het oog verloren. Nalevinggedrag is belangrijk, maar handhaving is nooit een doel op zich. Het streven is erop gericht om een grotere bereidheid te bereiken om overtredingen te vermijden dan wel snel op te heffen. Om te bepalen waar de grootste risico’s zitten is voor alle disciplines gebruik gemaakt van een risico analyse.
1.1
Focus op Hengelo
Ons bedrijven bestand bestaat uit circa 1650 bedrijven en de stad telt circa 81.000 inwoners. De gemeente Hengelo vindt het belangrijk dat bewoners en bezoekers zich veilig voelen in de stad. Uit onderzoek is gebleken dat Hengelo een veilige stad is, vergeleken met steden in de directe omgeving en met vergelijkbare steden. De gemeente Hengelo staat op positie 7 in de subtop van Nederland1. Het is belangrijk om deze positie vast te houden.
De uitvoering van de wettelijke taken op het gebied van wet- en regelgeving is in Hengelo bij verschillende sectoren ondergebracht, waaronder die van de sector Brandweer, Veiligheid en Leefomgeving (verder te noemen: BVL). De sector staat onder leiding van het sectorhoofd. De afdeling Handhaving bestaat uit de disciplines bouwen, brandpreventie, milieu, bodem en horeca / bijzondere wetten. Handhaving en toezicht openbare ruimte is ondergebracht bij de sector 1
Uit ‘Atlas van Gemeenten 2009’
8
Wijkzaken, afdeling Stadstoezicht. In dit beleid wordt de openbare ruimte buiten beschouwing gelaten. De komende twee jaar zal worden bekeken of en in hoeverre het wenselijk is om beide beleidsterreinen aan elkaar te koppelen.
1.2
Cyclus
In het handhavingsbeleid worden de kaders voor meerdere jaren vastgesteld (lange termijn visie). In dit beleid worden doelstellingen bepaald en kernwaarden vastgesteld die belangrijk zijn in onze werkwijze. Er worden toezicht- sanctiestrategieën beschreven voor elk vakgebied op basis van een risicoanalyse. In dit nieuwe beleid wordt de methodiek van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht gevolgd: we zoeken naar de overeenkomsten tussen de verschillende vakgebieden zodat er zoveel mogelijk uniform en uitwisselbaar wordt gewerkt. Die coördinatie komt terug in het zoeken naar verbindingen tussen de diverse disciplines binnen onze afdeling. Vakgebieden kunnen elkaar overlappen en bestuurs- en strafrechtelijke instrumenten kunnen elkaar versterken. In dit handhavingbeleid is het principe van de dubbele regelkring, de zogenaamde “big-8” gevolgd. Door middel van registratie en evaluatie wordt beoordeeld of de ingezette koers effectief genoeg is. Uit de evaluatie komt indien noodzakelijk weer een bijsturing voort.
Schematisch ziet de big 8 er als volgt uit.
9
Prioriteit wordt gelegd bij de grootste risico’s. Veiligheid is de belangrijkste, maar ook bestuurlijke en financiële risico’s, gezondheids- en milieu effecten spelen een rol. Er zijn voor alle disciplines risico analyses uitgevoerd waarvan de uitkomsten zijn opgenomen in bijlage 2.
Jaarlijks zijn we verplicht een handhavingprogramma op te stellen. In dit programma worden op basis van de risico inventarisaties, ervaringen van het jaar ervoor en nieuwe ontwikkelingen de speerpunten bepaald voor het nieuwe jaar. Er moet hierin minimaal sprake zijn van een duidelijke verbinding met gestelde prioriteiten en doelstellingen in het handhavingsbeleid. Bovendien moet het een weergave zijn van de concrete handhavingactiviteiten en de daarbij behorende capaciteit.
10
HOOFDSTUK 3 STRATEGISCH BELEIDSKADER
3.1
Algemeen
De missie van de sector BVL luidt als volgt: “Zorgdragen voor een veilige en evenwichtige leefomgeving voor de burger”.
De afdeling Handhaving heeft hierop een eigen missie geformuleerd: “Bevorderen van de veiligheid en bewerkstelligen dat regelgeving wordt toegepast en zo min mogelijk wordt overschreden”.
3.2
Visie
Om handhaving effectief en efficiënt uit te voeren moet aan een aantal voorwaarden worden voldaan: ≠ Regels moeten handhaafbaar zijn. Dit vraagt om heldere regelgeving en helder beleid ook om een goede afstemming met Vergunningen. ≠
De administratieve lasten moeten zo beperkt mogelijk zijn. Dit vereist een zo goed mogelijke coördinatie van de toezichts- en handhavingtaken binnen de gehele organisatie, en met externe partners.
≠
Er moet draagvlak zijn bij burgers en bedrijven. Doel en nut van handhaving moet helder zijn, en toezicht en handhaving moeten zo goed mogelijk op elkaar afgestemd zijn. Rechtsgelijkheid en rechtvaardigheid, en daarmee klantvriendelijkheid, zijn daarbij even belangrijk als communicatie. Handhaving is nooit een doel op zich.
3.3
Probleemanalyse
Een probleemanalyse bestaat uit meerdere onderdelen. In ieder geval moet in beeld zijn voor welke regelgeving de zorg voor de bestuursrechtelijke handhaving is opgedragen. Vervolgens moet in kaart worden gebracht wat de kans is op potentiële en feitelijke overtredingen van die regelgeving. Dit kan in beeld worden gebracht door middel van een analyse van het naleefgedrag. Daarnaast is van belang wat de effecten van overtredingen voor de fysieke leefomgeving zijn.
De afdeling Handhaving is verantwoordelijk voor de handhaving van de Wabo en de bij of krachtens de hierin genoemde wetten. Bovendien behoort de handhaving van bodemtaken en de horeca / bijzondere wetten tot het takenpakket. We weten dat we niet alles kunnen controleren. Om de juiste keuzes te kunnen maken zijn de naleving-, toezicht-, en sanctiestrategie ontwikkeld. Deze strategieën zijn regionaal ontwikkeld (Seph¹).
11
¹ Seph = Service punt handhaving Overijssel
3.4
Risicoanalyse
Het Besluit omgevingsrecht (Bor) eist dat “het handhavingsbeleid gebaseerd is op een analyse van de problemen die zich naar het oordeel van het bestuursorgaan kunnen voordoen met betrekking tot de naleving van het bij of krachtens de betrokken wetten bepaalde in de gevallen waarin de zorg voor de handhaving daarvan aan hem is opgedragen”.
Vrij vertaald betekent het bovenstaande 'vissen waar de vis zit'. Toezicht en handhaven moet men doen, waar dat nodig is. Daarbij gelet op niet onuitputtelijke middelen is vissen waar de vis zit pure noodzaak in handhavingland. Tot en met 2009 hadden de diverse disciplines binnen de afdeling handhaving ieder een eigen manier van risicoanalyse en dus prioritering. De methode, diepgang en kwaliteit van analyse verschilde per discipline. Voor het jaar 2010 is getracht om een voor de gehele afdeling één uniforme manier te gebruiken om risico's te identificeren en dus prioriteiten te kunnen stellen. Hiervoor is gebruikt gemaakt van een risicomodule¹, waarbij al beschikbare en bruikbare gegevens zijn geïntegreerd.
De risico module is in het kader van de 'Projectleiderkring omgevingsvergunning’, specifiek voor 11 Twentse gemeenten in nauwe samenwerking en met regie vanuit het Twents Servicepunt milieuhandhaving Overijssel (Seph/Smo) ontwikkeld. Ook is een Handboek geschreven en 'uitgezet' binnen de Twentse gemeenten. De reikwijdte van de Risicomodule is bepaald vanuit de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). De Risicomodule bestaat uit vier afzonderlijke modules die per taakveld moeten worden ingevuld. De volgende disciplines zijn doorgelicht met de risico module: milieu, bodem, brandweer en horeca. Voor bouwen is aangesloten bij de in het kader van het Plan uitvoering bouwregelgeving (verder te noemen: PUB²) reeds uitgevoerde risico analyse.
De methodiek voor beide risicoanalyses werken op basis van het principe ‘risico = kans x effect’. Deze formule is een internationaal geaccepteerde en veel gebruikte methode om een adequate inschatting te kunnen maken van de prioriteit van (onder andere) handhavingstaken. Het begrip “kans” wordt binnen deze risicomodule weergegeven als ‘naleving’. In de risico-omschrijving wordt rekening gehouden met de aard van de risico’s, zoals bijvoorbeeld calamiteiten die lichamelijk letsel tot gevolg kunnen hebben. Per tak of thema is het risico van overtredingen op het gebied van de Wet milieubeheer, bouwregelgeving, gebruiksvergunningen/meldingen, bestemmingsplannen en horeca / bijzondere wetten beoordeeld. De inschatting is gedaan op basis van ervaring van medewerkers van de genoemde disciplines. Hiervoor zijn sessies gehouden waarin de mogelijke effecten van potentiële en feitelijke overtredingen en kansen op niet-naleving ingeschat zijn.
¹ Risico module ontwikkeld door Oranjewoud©
² Plan Uitvoeringbeleid Bouwregelgeving (2008, Feijen, Greutink en Leferink), op 7 oktober 2008 voor het College en op 11 november 2008 door de Raad vastgesteld.
12
Per thema is aan de effecten ten aanzien van veiligheid, gezondheid, natuur, financieeleconomisch, leefomgeving en imago een waarde toegekend en vervolgens is de kans hierop beoordeeld. Ook de kans op overtredingen en het effect van die overtredingen op de leefomgeving is beoordeeld. Daarbij is het naleefgedrag een van de criteria. De prioriteiten die uit de risico analyse naar voren zijn gekomen dienen als basis voor het uitvoeringsprogramma. De risico analyse moet jaarlijks worden geactualiseerd.
3.5
Algemene doelstellingen §
Veiligheid bevorderen door met toezicht de risico’s op calamiteiten zo veel mogelijk te beperken.
§
Geloofwaardigheid bij burgers en bedrijven bevorderen en zorgen voor een grotere spontane naleving.
§
De hinder en daarmee de aantasting van de kwaliteit van woon-, werk-, en leefomgeving zo veel mogelijk te beperken. Hinder beperken wordt als een direct merkbaar effect gezien van handhaving.
§
In 2011 voldoet de gemeente Hengelo volledig aan haar verplichtingen op basis van de landelijke regelgeving inzake organisatie en kwaliteit, zodat de handhaving binnen de gemeente Hengelo beheerst verloopt en leidt tot een controleerbaar resultaat.
De probleem analyse kunnen we als volgt samenvatten:
“Voldoen aan de geformuleerde doelstellingen”
3.6
Handhavingtaken
De handhavingstaken van de sector Brandweer, Veiligheid en Leefomgeving, afdeling handhaving worden hieronder per discipline weergegeven.
Milieu §
Uitvoering van controles op de naleving van de bij of krachtens de Wet milieubeheer geldende wet en regelgeving
§
Klachtenbehandeling m.b.t. inrichtingen
§
Toezicht bij calamiteiten
§
Toezicht en handhaving naar aanleiding van meldingen
§
Toezicht en handhaving van milieuaspecten op basis van de APV
§
Evenementen (coördinatie toezicht en geluidmetingen)
§
Illegaal storten en/of lozen van afvalwater/stoffen
Bouwtoezicht §
Toezicht houden op de uitvoering tijdens de bouw, zowel constructief als brandpreventief
§
Toezicht houden op sloopwerkzaamheden, inclusief asbest
§
Toezicht houden de naleving van veiligheidsvoorschriften
§
Toezicht en handhaving bestemmingsplannen
13
§
Inschakelen van specialist voor complexe activiteiten en beoordelen toepasbaarheid advies van specialist
§
Behandelen handhavingverzoeken
§
Behandelen woonklachten, vervuilde woningen en overlast
§
Inrichtingseisen drank- en horeca
Bodem §
Signaaltoezicht gerelateerd bij of krachtens de Wet bodembescherming
§
Ketenbeheer
§
Toezicht en handhaving wet en regelgeving bij of krachtens de Wet bodembescherming
§
Toezicht houden bij Bus-saneringen
§
Toezicht houden bij Wbb-saneringen
§
Beoordelen saneringsverslagen en monitoringsrapportages
Brandpreventie §
Periodieke controles gebruiksvergunningen incl. dossiervorming en hercontroles
§
Controles nieuwe meldingen/vergunning gebruiksbesluit
§
Controle in samenwerking met bouwtoezicht en milieu
§
Ontruimingsplannen toetsen en beoefenen;
§
Controles klachten en meldingen van derden
Horeca en bijzondere wetten Voor de Horeca voert de afdeling handhaving in het kader van de drank- en horecawet geen toezichthoudende taken uit. De Voedsel en Warenautoriteit is toezichthouder. Inzake bijzondere wetten is de politie toezichthouder. De gemeente is voor beide wel de handhavende instantie. Er is een horeca handhavingbeleid vastgesteld op basis waarvan overtredingen bestuursrechtelijk worden gesanctioneerd. Dit beleid zal begin 2010 in nauw overleg met de horeca en de politie worden geactualiseerd. De insteek van de actualisatie is om terug te gaan van verschillende categorieën waarbinnen overtredingen kunnen scoren naar één categorie. Er zal eerst worden gewaarschuwd, waarbij iedere volgende overtreding binnen een jaar leidt tot een sanctie. Een derde overtreding binnen een jaar na de eerste zal leiden tot een zwaardere sanctie.
Deze aanpassing in het beleid zal leiden tot meer duidelijkheid bij de horeca ondernemers en de toezichthouders. Een aanpassing in de zwaarte van de sanctie moet eveneens leiden tot een beter naleefgedrag. Het is van groot belang dat dit aangepaste handhavingsbeleid breed wordt gedragen. In een vroeg stadium zullen de verschillende belangenorganisaties worden gehoord en betrokken bij de verdere besluitvorming.
14
HOOFDSTUK 4 OPERATIONEEL BELEIDSKADER
4.1
Prioriteitenstelling
Het is niet mogelijk maar ook niet wenselijk om alle te handhaven taken voor 100% uit te voeren. Het is daarom noodzakelijk dat het bestuur prioriteiten stelt en daarin afgewogen keuzen maakt. De in hoofdstuk 2 beschreven risico analyse is hiervoor het instrument. Prioriteiten worden vastgesteld op basis van de afzonderlijke risico’s in combinatie met het naleefgedrag. Theoretisch is er, uitgaande van drie gradaties in de risicobenadering een zestal situaties mogelijk. De risicoanalyse zelf is opgenomen in de bijlage.
§
Groot risico, groot naleeftekort. In deze situatie is met de handhaving de grootste winst te halen;
§
groot risico, gemiddeld naleeftekort. In deze situatie kan regelmatige handhaving belangrijk zijn omdat het gaat om grote risico’s;
§
Gemiddeld risico, groot naleeftekort. In deze situatie kan handhaving belangrijk zijn vanwege de grotere kans op (zij het) kleinere calamiteiten. Daarnaast is kennis van regels en motivatie bij ondernemers een belangrijk aspect;
§
Gemiddeld risico, klein naleeftekort. In deze situatie kanoverwogenworden handhaving een kleinere rol te laten spelen;
§
Klein risico, gemiddeld naleeftekort. In deze situatie speelt kennis van regels en de motivatie om ze te houden een grote rol. Handhaving zou zich niet specifiek daarop moeten richten;
§
Klein risico, klein naleeftekort. Overwogen kan worden om handhaving in deze situatie geen rol te laten spelen.
Voor het bepalen van de prioriteit hebben wij ons niet willen beperken tot de in de risico-analyse aangegeven aspecten. Er is een drietal extra criteria beoordeeld. Op volgorde van belangrijkheid:
1. Risico op persoonlijk letsel: risico’s met een korte duur van effect. Het gaat om instortingsgevaar, brandveiligheid, explosiegevaar. De strategie bij deze risico’s bestaat uit handhaving van strenge normen voor afstand, constructies, inrichting en gebruik van gebouwen en de wijze van opslag, verlading en transport van gevaarlijke stoffen; 2. Risico op schade voor de gezondheid: effecten die op een langere termijn zichtbaar worden en schadelijk zijn voor mens en milieu. Voorbeelden hiervan zijn vervuilde bodems, verzakkingen in constructies, industrieel afval en emissies naar de lucht. 3. Risico voor de kwaliteit van de leefbaarheid: belangen van burgers met effecten op korte termijn. Voorbeelden hiervan zijn terugkerende klachten, overlast en hinder.
15
4.2
Wet dwangsom
Een overheid die niet tijdig beslist, overschrijdt de beslistermijn. Dat kan een wettelijke termijn zijn: soms staat in de wet welke termijn voor een beslissing staat. Als er geen wettelijke termijn is, geldt een ‘redelijke’ termijn. Wat redelijk is, hangt af van het soort beslissing. Dat kan enkele weken of maanden zijn, maar in sommige gevallen ook een paar dagen. De wet dwangsom regelt dat er voor de overheid gevolgen in de vorm van verbeuren van een dwangsom verbonden zijn aan het niet tijdig beslissen.
De belangrijkste elementen van de wet: 1. Wanneer een bestuursorgaan een beslissing op een aanvraag niet tijdig heeft genomen, dan is het een dwangsom aan de aanvrager verschuldigd voor elke dag dat de beslissing uitblijft. Daarvoor gelden bepaalde voorwaarden; 2. De aanvrager hoeft niet eerst bezwaar te maken tegen het uitblijven van een beslissing. In plaats daarvan kan hij direct in beroep gaan bij de bestuursrechter; 3. Tenslotte worden de gronden waarop de beslistermijn kan worden opgeschort verruimd.
Niet tijdig beslissen betekent dat bij het nemen van een besluit een beslistermijn is overschreden. Dat kan zowel een wettelijke als een redelijke termijn zijn. Wat een redelijke termijn is hangt af van de omstandigheden van het geval. Een bestuursorgaan moet in ieder geval binnen acht weken een beslissing nemen. Dit betekent voor de burger dat hij de gemeente slechts in gebreke kan stellen als de termijn die hem is medegedeeld is verstreken óf, als hem niets is medegedeeld, de acht weken- termijn verstreken is. Er is wel een mogelijkheid voor het bestuursorgaan om de termijn te verlengen. De maximale looptijd van een dwangsom is 42 dagen en de dwangsom bedraagt ten hoogste €1260,-. 4.3
Prioriteiten per discipline
De prioriteiten die gesteld zijn dienen als basis voor het uitvoeringsprogramma. Hieronder worden uitkomsten van de prioriteitenstelling die uit de risico analyse is gevolgd weergegeven. De belangrijkste prioriteiten worden genoemd op volgorde van belangrijkheid.
Milieu
Bodem
Brandpreventie
Bouwtoezicht
Horeca / bijzondere wetten
BRZO-bedrijven (Buitengewoon Risico op Zware Ongevallen) RRGS-bedrijven (Register Risico situaties Gevaarlijke Stoffen) Handel in auto’s en servicestations Toezicht illegale grondstromen Beoordelen evaluatierapporten Wet bodem bescherming Illegale saneringen Ziekenhuizen Verpleeghuizen Gevangenissen Utiliteitsgebouwen Nieuw- en verbouw, woon en logiesgebouwen Bedrijfsgebouw categorie 3 Beleid en speerpunten worden geactualiseerd begin 2010
16
De prioriteitenlijst is een hulpmiddel om volgorde van afhandeling te bepalen. Het betekent niet dat bij alle werkzaamheden getoetst dient te worden aan de prioriteiten. De prioriteiten voorkomende uit de prioriteitentabel worden steeds gesteld op basis van de verwachte effecten die overtredingen in de gehele gemeente zullen hebben. Er wordt in de prioriteitentabel dus geen rekening gehouden met de omstandigheid dat op bepaalde locaties overtredingen veel grotere effecten hebben dan in de rest van de gemeente. Zo komen bepaalde overtredingen juist bijna alleen op bepaalde locaties voor. In de prioriteitentabel scoren deze categorien van overtredingen niet per se hoog terwijl de overlast op een enkele wel heel hoog kan zijn. Dergelijke aan situaties dienen ook voldoende aandacht te krijgen. Te denken valt hierbij aan (soms) drukbezochte plekken als stations, industriegebied, maar ook grotere bouwprojecten. Het is wel zo dat handhaving op prioritaire terreinen verschilt van handhaving op niet-prioritaire terreinen. Handhaving op deze terreinen vindt met name plaats naar aanleiding van klachten, vermoedens van overtreding of concrete verzoeken om ergens op te treden.
De personele capaciteit wordt in eerste instantie ingezet op basis van de risico analyse. Daarnaast is er ruimte voor calamiteiten, buitengewone voorvallen en projecten. 4.4
Doelstellingen per discipline
De doelstellingen zoals benoemd in het strategische kader kunnen als volgt worden geconcretiseerd in objectieve, meetbare criteria.
Wet dwangsom in relatie tot de risico analyse De wet dwangsom is nog niet verwerkt in de risico analyse. De risico analyse voor bouwtoezicht en brandpreventie is afkomstig uit het PUB¹, en zal in dit kader geactualiseerd worden. Omdat de wet dwangsom wel van kracht wordt, kan het noodzakelijk blijken om bij te sturen in de eerder gemaakte prioriteitenstelling. Voor milieu en bodem is het niet noodzakelijk om de wet dwangsom in de risico analyse te benoemen omdat deze disciplines al jaren 100% scoren op tijdige afdoening.
Bouwen ¹ Voor bouwtoezicht zijn de volgende doelstellingen geformuleerd. §
Conform de inspectiematrix (gerelateerd aan risico analyse) bouwinspecties zo inrichten dat onveilige situaties zoveel mogelijk worden voorkomen;
§
Opvangen van calamiteiten;
§
Handhavingverzoeken afhandelen binnen gestelde termijn (Wet dwangsom);
§
Basis registratie gebouwen.
Het hoogst in prioriteit is altijd de veiligheid. Om die reden is het belangrijkste doel om het bouwtoezicht zo in te richten dat alle bouw inspecties met de afgesproken diepgang en frequentie kunnen worden uitgevoerd. Het scholings- en begeleidingsprogramma voor (nieuwe) inspecteurs is met name hierop gericht. Het opvangen van calamiteiten en de beperking van de gevolgen daarvan heeft een even grote prioriteit.
¹Uit: Plan Uitvoeringsbeleid bouwregelgeving (2008, Feijen, Greutink, Leferink)
17
Het College heeft bij de vaststelling van het PUB besloten om structureel object en gebiedsgericht toezicht af te schalen. Dat betekent dat de bestaande bouw niet structureel wordt geïnspecteerd. Dit soort toezicht vindt alleen projectmatig plaats. Gebiedsgericht toezicht vindt plaats in Tuindorp ’t Lansink (beschermd stadsgezicht en bestuurlijke prioriteit) en in de binnenstad van Hengelo. Het project kamerverhuur, dat multidisciplinair wordt vormgegeven, is een vorm van objectgericht toezicht. Handhaven van bestemmingsplanvoorschriften is ook een taak van de afdeling Handhaving. Indien wordt geconstateerd dat een perceel/opstal in strijd met de bestemming wordt gebruikt, zal worden onderzocht in hoeverre legalisatie achteraf aan de orde is.
Bestemmingsplannen Ook handhaven op overtredingen van de bestemmingsplannen behoort tot de taken van bouwtoezicht. Indien wordt geconstateerd dat een perceel of bouwwerk (opstal) in strijd met de bestemming wordt gebruikt, zal worden onderzocht in hoeverre legalisatie achteraf aan de orde is. Indien dit niet het geval is wordt handhavend opgetreden.
Handhavingverzoeken De invoering van de Wet dwangsom betekent dat een bestuursorgaan een dwangsom kan verbeuren bij niet tijdig beslissen. Voor de prioriteitenstelling betekent dit dat het tijdig beslissen op alle aanvragen (tevens handhavingverzoeken) in algemene zin hogere prioriteit moet krijgen. Dit neemt niet weg dat onderlinge verhoudingen tussen risico’s en prioriteiten tussen handhavingverzoeken kunnen verschillen aan de hand van de prioriteitenstelling. Om dwangsommen te voorkomen moeten alle handhavingverzoeken tijdig behandeld worden. Bouwtoezicht heeft echter een structurele achterstand in de behandeling van handhavingverzoeken. Deze verzoeken varieren van bouwen zonder of in afwijking van de vergunning, in strijd met het bestemmingsplan of andere regelgeving tot vervuilde woningen. In de prioriteitenstelling wordt met name het risico voor de veiligheid afgewogen. Indien er sprake is van een potentieel veiligheidsrisico wordt het handhavingverzoek direct opgepakt. Handhavingverzoeken die te maken lijken te hebben met onenigheid worden vaak in de mediation sfeer opgepakt. Dit heeft vaak een goed resultaat, en leidt nogal eens tot intrekken van het handhavingverzoek.
Basis Gebouwen Registratie en Basis Registratie Adressen De Basis Gebouwen Registratie en de Basis Registratie Adressen maken deel uit van het stelsel van basisregistraties, zoals gestimuleerd door het Programma Stroomlijning Basisgegevens. De bedoeling van deze wetgeving is om landelijk meer grip te krijgen op de werkelijke situatie met betrekking tot gebouwen en adressen. De gemeente moet bij signalen, bijvoorbeeld over illegale bewoning of bebouwing, onderzoek plegen en terugmelden. Indien noodzakelijk wordt handhavend opgetreden. Het resultaat wordt opgenomen in een landelijk bestand. De onderzoeken bij signalen over gebouwen worden uitgevoerd door bouwtoezicht. Gezien de wettelijke plicht en termijnen wordt hieraan prioriteit gegeven.
18
Milieu In de risico analyse staan BRZO¹ bedrijven en RRGS bedrijven bovenaan. Toch hebben wij er voor gekozen om deze twee categorieën niet op te nemen in de concrete doelstellingen. Hengelo heeft twee BRZO bedrijven, namelijk Van der Sluijs en Hartchroom. Beide krijgen in het kader van de Maatlat BRZO al ruim voldoende aandacht.
Er is een Maaatlat BRZO ingesteld die regelt dat inspecties bij deze bedrijven uitgevoerd moeten worden door inspecteurs die niet alleen de vereiste opleidingen hebben gevolgd, maar bovendien minimaal acht BRZO inspecties per jaar uitvoeren. De inspecties zijn met het oog op deze Maatlat uitbesteed aan de Provincie. De provinciale inspecteur is door de gemeente Hengelo aangewezen als inspecteur. RRGS bedrijven worden jaarlijks in de planning gezet. Wel vergt de nummer drie in de risicoanalyse, garagebedrijven, onze aandacht. De afgelopen jaren heeft deze branche voor de nodige problemen gezorgd. Uit onze registratie blijkt dat 57 % van de overtredingen bodembeschermende voorzieningen betreft. Uit de risicoanalyse blijkt deze doelgroep bovendien een slecht naleefgedrag te hebben. De doelstelling is daarom om het naleefgedrag van deze branche te verbeteren.
In 2009 zijn er in totaal 61 milieuklachten binnengekomen die alle binnen redelijke termijn in behandeling zijn genomen. Twee medewerkers zijn specifiek belast met de behandeling van klachten. Omdat milieuklachten vaak over zaken gaan die voor de klager van grote invloed zijn op zijn kwaliteit van leven worden deze zeer serieus genomen. Vaak wordt geprobeerd om de mensen met elkaar in gesprek te laten komen. Vaak levert dit goede resultaten op.
Aandachtspunten hierin zijn de horeca en hinder van het industriegebied Twentekanaal Zuid. In dit geval is er sprake van een groep buurtbewoners die zich heeft georganiseerd in een klankbordgroep “LastinZuid”. Deze groep heeft stelselmatig overlast van de bedrijven op industrieterrein Twentekanaal Zuid. Uit een handtekeningactie van vijfhonderd personen bleek dat meerdere mensen overlast ondervinden. Met name worden hier genoemd geluidshinder en stankoverlast van bedrijven in de risicogroepen groot risico en beperkt risico. De omwonenden zijn bang voor gezondheidsrisico’s. Deze overlast willen we graag beperken. Daarom wordt deze hinder eerst in kaart gebracht om vervolgens waar noodzakelijk maatregelen te treffen. De GGD is in opdracht van de gemeente in samenwerking met VROM al een onderzoek gestart.
De doelstellingen kunnen als volgt worden geformuleerd.
§
Om de problematiek in kaart te brengen de GGD een verkennend onderzoek laten afronden en indien mogelijk maatregelen treffen;
§
Het aantal overtredingen op bodembeschermende voorzieningen in de categorie garagebedrijven en tankstations met 10% terugdringen.
¹BRZO Buitengewoon Risico Zware ongevallen ²RRGS Register Risico Situaties Gevaarlijke Stoffen
19
Bodem Uit de analyse blijkt dat er een groot risico zit in de categorie ketenbeheer. Het toezicht op ketenbeheer heeft grote prioriteit omdat gebleken is dat er veel frauduleuze handelingen plaatsvinden op dit gebied en er opvallend weinig meldingen binnenkomen. Het ketengericht toezicht op grondstromen wordt bovendien nog steeds als complex ervaren. Enkele oorzaken van de complexiteit zijn het brede palet aan wetgeving dat van toepassing is, de vele actoren die bij de activiteiten in de grondstromenketen betrokken zijn en het slechte naleefgedrag. We koesteren de wens om wetsovertreders in de sector bodemsanering en grondstromen op te sporen en met effectiever toezicht en handhaving aan te pakken c.q. het naleefgedrag te verbeteren.
Toezicht op BUS en WBB saneringen gebeurt al systematisch volgens de toezichtstrategie. De ruime mate van toezicht zorgt voor een groter naleefgedrag. Dit betekent daarom tevens dat het risico daarom lager ligt. Voor het behalen van de gewenste kwaliteiten zijn prestatie-indicatoren opgesteld waarop wij in de huidige situatie tekortschieten. De ervaring leert ons dat het beoordelen binnen de termijn van de evaluatieverslagen niet voldoen aan deze kwaliteitsprocessen, omdat we de termijnstelling niet behalen. Door interne audits, visitaties door externen en de invoering van de Wet dwangsom en tijdig beslissen is het mogelijk dat we hier op afgerekend zullen worden. We gaan het eerste jaar een nulmeting doen zoals beschreven in het handhavingprogramma, een nadere doelomschrijving zal voor 2011 tevens in het programma vastgelegd worden.
Brandpreventie Naast de standaard controles op melding- of vergunningplichtige bouwwerken volgens het gebruiksbesluit en opleveringscontroles bij nieuwbouw zijn de volgende prioriteiten voor 2010 voorzien. §
Controles op melding- en vergunningplichtige bedrijven volgens de prioriteiten stelling
§
Brandpreventieve controles bouwtoezicht
§
TOOM
§
Slapen in niet-slaap gebouwen
§
Ontruimingsoefeningen
§
Brandveiligheid opslag gevaarlijks stoffen (signaal VROM)
In de prioriteitentabel staan ziekenhuizen, verpleeghuizen en gevangenissen bovenaan. Deze bedrijven worden dan ook vaker dan gemiddeld gecontroleerd vanwege hun complexiteit en minder zelfredzaamheid van de gebruikers. De woonpanden die vallen onder kamer gewijze verhuur zijn meestal minder bekend binnen grenzen van onze gemeente. Uit de diverse integrale controles (in het kader van het project Multidisciplinaire Handhaving: MDH) is gebleken dat deze panden niet voldoen aan de belangrijkste technische brandveiligheidseisen. Begin 2010 zullen de bestemmingsplannen zijn aangepast en zal er beleid zijn geformuleerd waarin kamerverhuur wordt gereguleerd.
20
Een punt van zorg is opnieuw het aantal loze meldingen. Ondanks voorlichting en toezicht op de kwaliteit van de alarminstallaties is het niet gelukt een stijging te voorkomen. Sinds maart 2007 wordt loos alarm strenger door de brandweer en gemeente Hengelo aangepakt. Dit heeft tot enkele handhavingacties geleid bij verschillende objecten. Tijdens deze is acties is onder meer gewezen op de maatregelen die de eigenaar moest nemen om de loze meldingen tegen te gaan. De brandweer heeft dit strengere beleid in het voorjaar van 2008 geëvalueerd en heeft bekeken of het beleid bijgesteld moet worden. Gebleken is, dat de handhaving weliswaar zorgvuldig maar niet effectief was. Om deze reden is besloten om een meer pragmatische weg in te slaan. Er wordt nu louter gehandhaafd op aantallen. In 2010 worden de resultaten zichtbaar. De verwachting is dat het project na 2010 een doorstart gaat maken zodat het aantal meldingen verder teruggebracht gaat worden. Schematisch weergegeven:
Brandmelding Hulpverlening Vermeende, onechte, ongewenste meldingen Totaal
2008
2009*
175 196 427
164 186 351
798
701
*2009 is volledig tot half november
Bij (sport)evenementen en door scholen en verenigingen wordt regelmatig toestemming gevraagd om te mogen overnachten in gebouwen die daar - op grond van de regelgeving - niet voor zijn bedoeld. De uitgangspunten van de bouwkundige- en installatietechnische voorzieningen die aanwezig zijn in slaapgebouwen moeten vertaald worden voor het 'Incidenteel overnachten' in niet slaapgebouwen. Hiervoor wordt een project gestart.
Ontruimingsoefeningen zijn een belangrijk item geweest in 2009 (onderwerp van de brandpreventieweek) Het is van belang dat de controles van de ontruimingsplannen en het beoefenen hiervan opnieuw onderkend wordt. Dit zal de komende jaren verder door ontwikkeld worden in samenwerking met de brandweer.
4.5
Uitgangspunten
Om de doelstellingen te kunnen behalen kan de werkwijze van alle disciplines worden samengevat in de volgende uitgangspunten: -
Veiligheid heeft te allen tijden de hoogste prioriteit.
-
Burgers en bedrijven zijn primair verantwoordelijk voor het naleven van gestelde regels;
-
Burgers en bedrijven moeten erop kunnen vertrouwen dat indien zij melding maken van onveiligheid daarop adequaat wordt gereageerd.
21
-
Door het juist en tijdig informeren van burgers en bedrijven wordt meer zichtbaarheid en spontane naleving gecreëerd.
-
Activiteiten met een groot risico worden frequenter gecontroleerd dan activiteiten met een kleiner risico.
4.6
-
Bij geconstateerde misstanden wordt doortastend opgetreden.
-
Verschillende handhavende disciplines werken samen waar dat nuttig en noodzakelijk is.
Veiligheidshuis
In 2009 is het veiligheidshuis in Hengelo officieel gestart.
Een veiligheidshuis is een lokaal of regionaal samenwerkingsverband tussen verschillende veiligheidspartners gericht op een integrale, probleemgerichte aanpak om de objectieve en subjectieve sociale veiligheid te bevorderen. (bron: www.veiligheid.org)
Het Veiligheidshuis Hengelo is een samenwerkingsverband tussen de gemeente Hengelo en de lokale zorgpartners, het Openbaar Ministerie, Justitie en politie. Het doel van het Veiligheidshuis is om de criminaliteit terug te dringen en herhaling van criminele activiteiten te voorkomen, door veelplegers intensief aan te pakken. Dat kan doordat de verschillende organisaties effectief met elkaar samenwerken onder regie van de gemeente. De betrokken organisaties wisselen informatie uit, adviseren elkaar en dragen zaken aan elkaar over. Hiervoor maken de organisaties onder meer gebruik van een ICT-systeem, waardoor uitgebreide informatie van de zorgpartners wordt gekoppeld aan justitiële informatie. Het is de bedoeling om het Veiligheidshuis, dat nu nog sterk is gericht op sociale veiligheid en strafrecht, in de toekomst te verbreden met de fysieke veiligheid.
22
HOOFDSTUK 5 STRATEGIEËN
Om toezicht en handhaving efficiënt en effectief vorm te kunnen geven is er een aantal strategieën ontwikkeld. Deze strategieën zijn regionaal ontwikkeld. We kennen de volgende strategieën:
-
Nalevingstrategie (bestaande uit de handhavingstrategie in combinatie met voorlichting)
-
Handhavingstrategie (bestaande uit de toezicht-, sanctie- en gedoogstrategie)
Dit hoofdstuk beschrijft kort het nut en doel van deze instrumenten. Een samenspel van de verschillende strategieën zal leiden tot een verbeterd naleefgedrag van bedrijven, instellingen, inwoners en/of gebruikers van de openbare ruimte en daarmee voor een vergroting van de veiligheid en een prettiger leefomgeving.
5.1
Nalevingstrategie
Toezicht en handhaving is vooral gericht op het bevorderen van de naleving van regelgeving. De nalevingstrategie vormt om die reden naast de strategieën voor preventieve en repressieve handhaving, een essentieel onderdeel van de handhaving. Het bevorderen van de spontane naleving, bijvoorbeeld door betere voorlichting, betere dienstverlening en betere communicatie over bereikte resultaten vormt een belangrijk onderdeel. 5.2
Handhavingstrategie
Toezichtstrategie Door middel van toezicht wordt gecontroleerd of en in hoeverre wettelijke bepalingen worden nageleefd. Toezicht kan plaats vinden op basis van een werkplanning (structureel) of in het kader van projecten en naar aanleiding van meldingen, handhavingverzoeken, klachten en calamiteiten (incidenteel). Door middel van toezicht krijgt de preventieve handhaving vorm. Preventief toezicht is gericht op het voorkomen of minimaliseren van overtredingen.
Sanctiestrategie Repressieve handhaving vindt plaats als er al een overtreding is geweest en is meer punitief van aard. De hieronder beschreven sanctiestrategie, als onderdeel van de handhavingstrategie, is het resultaat van afspraken met het Openbaar Ministerie en de politie. De strategie is regionaal vastgesteld, en een afgeleide van de landelijk vastgestelde strategie voor de milieuhandhaving.
De termijnen en hoogte van een dwangsom die gehanteerd worden bij de disciplines bodem en milieu zijn gerelateerd aan het Zakboek handhaving Milieuwetgeving¹. Niet alleen het type overtreding maar ook de moedwilligheid van de overtreder telt hierin mee. Bouwtoezicht hanteert bij het bepalen van de hoogte van een dwangsom naast de bouwsom de richtlijnen ontwikkeld in de jurisprudentie ¹Zakboek handhaving Milieuwetgeving 2008-2009, mr.drs.D. van der Meijden en L. Schrijden
23
Gedoogstrategie Alhoewel gedogen binnen de gemeente Hengelo uit het oogpunt van rechtsgelijkheid en rechtszekerheid zo weinig mogelijk wordt toegepast kunnen er situaties zijn waarin gedogen bijdraagt aan een betere belangenafweging.
De Raad van State heeft als volgt geformuleerd wanneer gedogen geoorloofd is:
“Slechts onder bijzondere omstandigheden is gedogen geoorloofd. Dat kan zich voordoen als er sprake is van concreet zicht op legalisatie. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien”.
In Hengelo wordt gedoogd als het algemeen belang ernstig in het geding is bij handhavend optreden. Ook als de proportionaliteit in het geding is kan besloten worden te gedogen. In alle gevallen moet afstemming met alle betrokken partijen en een uitgebreide belangenafweging plaatsvinden, waarbij het risico van precedent werking nadrukkelijk moet meewegen.
5.3
Communicatie
Door communicatie als middel in te zetten kunnen bedrijven, instellingen, burgers en/of gebruikers van de openbare ruimte bewust worden gemaakt van hun eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het naleven van regels en het aanvragen van vergunningen. Ook het communiceren van aanstaande wijzigende regelgeving belangrijk om draagvlak te creëren.
Communicatie versterkt daarnaast de uitwerking van de handhavingactie(s). Als deze zichtbaar worden gemaakt, heeft een uitgevoerde controle niet alleen een positieve invloed op het naleefgedrag van gecontroleerde maat ook die van de niet gecontroleerde. Geloofwaardigheid is hierbij zeer belangrijk. Handhaving is geen doel op zich, en sancties moeten overwogen worden opgelegd maar als deze zijn opgelegd moeten ze altijd worden geëffectueerd.
Communicatie kan via de media (krant, website) of door middel van rechtstreekse benadering van doelgroepen. Een mogelijkheid is om een informatiefolder mee te sturen met de controle brieven of het organiseren van voorlichtingsbijeenkomsten.
24
HOOFDSTUK 6 TOETSINGNIVEAU EN CONTROLE FREQUENTIE
Voor toetsingniveau en frequentie zijn drie criteria van belang:
≠
Frequentie: hoe vaak en op welk moment
≠
Breedte: alles of per aspect
≠
Diepte: steekproef of ieder detail
Hieronder zijn deze criteria per discipline uitgewerkt. Hengelo kiest nadrukkelijk niet voor integraal maar voor gecoördineerd handhaven. Verlichting van inspectiedruk wordt bereikt door een goede afstemming en samenwerking terwijl vakkennis behouden blijft.
6.1
Gecoördineerde handhaving versus integrale handhaving
De Wabo eist dat toezicht en handhaving zo worden ingezet dat tijdens een controlebezoek meerdere relevante ‘kleursporen’ worden gecontroleerd. De bedoeling is minder inspectiedruk voor burger, bedrijf en overheid. Dit kan op verschillende manieren invulling worden gegeven.
Integrale handhaving Eén inspecteur controleert alle kleursporen.: 1 controlebezoek, 1 controleur en 1 brief. De inspecteur heeft op hoofdlijnen kennis van alle kleursporen. Het voordeel is een minimale inspectiedruk voor de gecontroleerde. Het nadeel is echter dat de specialisatie bij de inspecteur verloren gaat.
Gecoördineerde handhaving Meerdere inspecteurs met gespecialiseerde kennis per kleurspoor stemmen de planning van hun controles zoveel mogelijk op elkaar af, en trekken gezamenlijk op. Daar waar mogelijk worden aspecten ook voor elkaar gecontroleerd. Zo zijn de bedrijven en instellingen die bij milieu laag in de prioriteitenlijst staan, vaak juist hoog geprioriteerd bij preventie (bijvoorbeeld scholen), en andersom. Bij inspectie door de ene discipline worden de te controleren elementen van de andere discipline meegenomen. Op deze manier blijft de gespecialiseerde vakkennis behouden en onderhouden.
Omdat niet alle disciplines in dezelfde fase actief zijn is het niet over de hele linie mogelijk om op deze manier te werken. Bouwtoezicht werkt bijvoorbeeld in de bouwfase, terwijl milieu pas in actie komt na oplevering, in de gebruiksfase. Wel is in alle gevallen de oog- en oorfunctie voor elkaar uiterst belangrijk. Bij vermoeden van overtreding van het niet-eigen vakgebied wordt een inspecteur van de desbetreffende discipline ingeschakeld. Deze voert vervolgens een aanvullende (aspect)controle uit.
Controleresultaten worden zoveel mogelijk in één brief aan het bedrijf gecommuniceerd. De werkprocessen worden zoveel mogelijk gelijk ingericht, en er wordt gewerkt met uniforme procedures en uitgangspunten (gecoördineerd beleid).
25
Om de coördinatie in complexe situaties goed te laten verlopen, zal er voor die gevallen een coördinerende toezichthouder worden aangewezen. Afhankelijk van het zwaartepunt kan dat een inspecteur van iedere discipline zijn.
6.2
Milieu
Controlefrequentie Bij de planning in het registratiesysteem wie welke controles gaat uitvoeren, wordt vanwege de continuïteit bewerkstelligd dat er een roulatiesysteem ontstaat zodat een bedrijf niet twee keer achter elkaar door dezelfde toezichthouder bezocht wordt.
De bedrijven in de gemeente Hengelo zijn ingedeeld in de categorieën 1 t/m 4. Deze indeling is gebaseerd op het boekje van de VNG “Bedrijven en milieuzonering”, uit de VNG groene reeks.
1. Bedrijven die vallen onder “Register Risicovolle situaties Gevaarlijke Stoffen”. 2. Bedrijven die vallen onder het “Besluit Externe Veiligheid Inrichtingen Milieubeheer”, het Bevi; 3. Bedrijven die door de gemeente Hengelo zijn benoemd als zijnde “Aandachtsbedrijven Gemeente Hengelo”.
Frequentie van de integrale controle Categorie 1: (lichtste bedrijven) 1 x per 10 jaar Categorie 2: 1 x per 5 jaar categorie 3:
categorie 4:
1 x per 2 jaar
(zwaarste bedrijven) 1 x per jaar
Gebouwfunctie/type bedrijf (voorbeelden) Kleine detailhandel, kleine kantoren, supermarkten etc Grotere detailhandel, grote kantoren, supermarkten, lichte bedrijven, horeca land en tuinbouw, groothandel, textielkledingindustrie, machinefabrieken, houtbewerking, opslag en transport, aandachtsbedrijven, reparatiebedrijven voedings- en genotmiddelen grotere en zware industrie (betonwaren industrie, chemische industrie, risicobedrijven, metaalindustrie
Globaal Aantal 195 776 511
68
In sommige gevallen is er aanleiding om af te wijken van de frequentie. De agrarische bedrijven vallen veelal in categorie 3 en 4 en zouden op grond daarvan ieder jaar of iedere twee jaar moeten worden bezocht. In de praktijk is de dynamiek in deze bedrijfstak echter niet zo groot dat dit zinvol is. Hetzelfde geldt voor tennisbanen die alleen vanwege hun verlichting in een zware categorie vallen. De afwijkende indeling wordt voortdurend gemonitord. Bovendien wordt bij klachten over deze branches altijd direct gehandeld.
26
Toetsingsniveau Om efficiënt te kunnen inspecteren is de behoefte ontstaan om te werken met verschillende soorten bedrijfsbezoeken. We onderscheiden: ≠
Opleveringscontroles
≠
Aspectcontroles
≠
Integrale milieucontroles
≠
Branchegerichte controles
≠
Controles mbv toezichtplannen (denk aan BRZO-bedrijven)
≠
Controles bij bedrijven met vergunning op hoofdlijnen
≠
Incidentele bezoeken naar aanleiding van klachten, meldingen, ongevallen en/of incidenten
≠
Administratieve controles
≠
Diepte onderzoeken (audits en quickscans)
6.3
Bodem
Controlefrequentie Voor toezicht op bodemsaneringen zijn algemene kengetallen beschikbaar. De noodzaak van toezicht op bodemsaneringen word bepaald door de bijdrage die hiermee wordt geleverd in het voorkomen van ongewenste maatschappelijke effecten. Iedere sanering kent momenten waarop een overtreding van regels kan plaatsvinden, waarbij milieubelangen maar ook financiële belangen in het geding zijn. Controle van al deze momenten is niet haalbaar. De gemeente Hengelo gaat er van uit dat sprake is van een adequaat niveau van toezicht indien:
§
Een locatie met een klein, regulier saneringsproject minimaal 1 maal bezocht wordt. Gestreefd wordt om het bezoek in ieder geval te laten plaatsvinden op het moment dat de einddiepte van de in het saneringsplan vastgestelde grondverontreiniging is bereikt of dat monsters worden genomen;
§
Een sanering met meerdere spots; iedere spot afzonderlijk minimaal 1 maal bezocht wordt op het moment dat de einddiepte van de in het saneringsplan vastgestelde grondverontreiniging is bereikt;
§
Voor een duur en of langdurig project wordt per project een specifiek handhavingsplan opgesteld. Wij hanteren de grens van 2 miljoen euro en een saneringstijd van langer dan 6 maanden.
In handhavingplanning zullen de toezichtmomenten bij voorkeur als volgt worden gepland: §
Voorafgaand aan beschikking op een saneringsplan controle door technisch medewerker op de inhoud van het nader onderzoek en de uitvoerbaarheid van het saneringsplan;
§
In het saneringsplan aangegeven meldingsmomenten
§
Grondverzet/grondbalans en afvalstoffen tijdens saneren;
§
Controle op aanleg, instandhouding en monitoring verplichting leeflaag en gebruiksbeperking locatie;
27
§
Controle saneringsdoelstelling en uitvoering grondwatersanering na saneren van grond;
§
Controle op zorgaspecten die tijdens saneren van belang zijn;
§
Grondverzet/grondbalans/afvalstoffen na saneren aan de hand van het evaluatierapport;
§
Aanbrengen scheidingslaag voor signalering leeflaag en restverontreiniging
§
Nazorgplan
In de saneringsplannen is een verplichte paragraaf opgenomen over de milieukundige begeleiding tijdens de sanering. De initiatiefnemer en de milieukundige begeleider krijgen de plicht om tijdig de momenten te melden waarop cruciale handelingen zullen worden verricht.
Toetsingniveau
Thema fysieke veiligheid
Thema hinder en leefbaarheid
Wkpb registratie
geluidsoverlast
Risico’s bij wijziging gebruik
geuroverlast
Omvang
lozing
Gevaarlijke stoffen
Aanvangsbeoordeling Beoordeling van onderzoeken, rapporten , plannen en beschikkingen vooraf (handhaafbaarheidstoets), of bij de start van een sanering. Aan de hand hiervan wordt een verdere planning gemaakt van de meest geschikte controlemomenten en controlemethoden. Bij dure en complexe projecten wordt een specifiek toezichtplan gemaakt.
Fysieke inspectie Visuele beoordeling van de uitvoering van saneringshandelingen op locatie, inclusief de rapportage en correspondentie hierover. Deze controles zijn met name effectief op kritische, eenmalige momenten bij saneringen zoals het uitzetten van grenzen, het bereiken van grenzen en het aanleggen van voorzieningen. Het bevoegd gezag moet er naar streven om alle saneringen fysiek te inspecteren. Daarbij moet in de planning rekening gehouden worden met belangrijke momenten.
Bemonstering en verificatie onderzoek Beoordeling van het resultaat van saneringshandelingen aan de hand van bemonsteringen, inclusief de analyses en beoordeling van resultaten, het opstellen van een rapportage en correspondentie. De toezichthouders op bodemsaneringen zijn in staat zelfstandig indicatieve boringen en controlebemonsteringen uit te (laten) voeren. In voorkomende gevallen, bijvoorbeeld als de sanering tijdens de uitvoering onvoldoende gecontroleerd kon worden, of als er redenen zijn om te twijfelen aan het saneringsresultaat, zorgen we ervoor dat achteraf een verificatie onderzoek wordt uitgevoerd om vast te kunnen stellen of de saneringsdoelen zijn gehaald.
28
Beoordeling monitoringsrapporten en evaluatieverslagen Beoordeling van aangeleverde rapportages waaruit de voortgang van een sanering moet blijken, inclusief ontvangstbevestiging, administratieve afhandeling, eventuele aanvraag aanvullende gegevens en correspondentie. Ketenbeheeraspecten zijn hier een integraal onderdeel van. We streven ernaar alle aangeleverde rapportages te beoordelen binnen de daarvoor geldende termijn.
Administratieve controle en ketentoezicht. Beoordeling van administratieve bewijsmiddelen, controle herkomst / bestemming door verificatie bij het andere bevoegd gezag, controle bij eindverwerkers, inclusief rapportage en correspondentie.
6.4
Bouwtoezicht¹
Controle frequentie Werken in aanbouw worden bezocht op van tevoren bepaalde momenten. Een eenvoudig bouwwerk als een woning wordt minder vaak bezocht dan een complex bouwwerk als een utiliteitsgebouw. In het PUB is een systematiek, gebaseerd op de risico analyse, opgenomen die bepaalt hoe vaak en met welke diepgang welk soort bouwwerk wordt geïnspecteerd. Hieronder is dit ambitieniveau beknopt weergegeven. De tabel hieronder geeft weer hoe vaak welk soort bouwwerk wordt geïnspecteerd. De figuur daaronder geeft de toetsingsmatrix weer die bepaalt met welke diepgang welk aspect wordt geïnspecteerd. De rode cellen geven aan dat de gemeente Hengelo minder intensief inspecteert dan het landelijk gemiddelde. De groene cellen betekenen dat de gemeente Hengelo diepgaander inspecteert dan het landelijk gemiddelde. Alle scores opgeteld geven weer hoe belangrijk een bepaald onderdeel in zijn totaliteit is. Daaronder is de betekenis van de verschillende soorten inspecties uitgelegd. Voor uitgebreidere uitleg wordt hierbij verwezen naar het PUB¹.
Toetsingprotocol constructieve veiligheid Er wordt landelijk gewerkt aan een toetsingprotocol constructieve veiligheid. Het toetsingprotocol is een matrix die de constructeurs gebruiken bij de controle van ingediende berekeningen en constructieve tekeningen. Het PUB stelt het ambitieniveau vast waarop in Hengelo wordt getoetst. Het PUB voorziet echter niet in onverwachte gebeurtenissen zoals calamiteiten, die de planning in de war schoppen. Daarvoor bouwt het toetsingprotocol zogenaamde schakelmomenten in. Dit zijn momenten in het proces waarop in dat soort gevallen afgeschaald kan worden qua diepgang. Calamiteiten en andere gebeurtenissen die veel tijd vergen kunnen niet worden gepland of vermeden. Dat betekent dat er in die gevallen altijd afgeweken wordt van de prioriteitenstelling. Het is belangrijk om door middel van het bepalen van de schakelmomenten van te voren af te spreken welke momenten wel en op welke momenten absoluut niet voor afschalen in aanmerking komen. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen persoonlijke veiligheid en schade aan gebouwen en omgeving (economische schade). Bij het schakelen wordt in eerst instantie afgeschaald op economische schade.
¹Plan Uitvoeringsbeleid Bouwregelgeving (2008, Feijen, Greutink en Leferink)
29
Het is bovendien niet wenselijk dat deze situatie gedurende langere tijd plaats vindt. Aan de tijd zullen daarom duidelijke randvoorwaarden worden gesteld. Het toetsingprotocol voorziet hierin. Het toetsingprotocol constructieve veiligheid zal in de eerste helft van 2010 gereed zijn.
Inspectiefrequentie Bouwsom
Inspectiefrequentie
< 100.000 100.000 - 250.000 250.000 - 500.000 500.000 - 1.000.000 1.000.000 - 2.500.000 2.500.000 - 5.000.000 5.000.000 - 10.000.0000 > 10.000.0000
3 10 15 20 25 50 80 100
Inspectiematrix
Toetsingniveau 1. Marginale toetsing: Controle op aanwezigheid tekeningen/berekeningen. Zijn vereiste voorzieningen op tekening aangegeven en is het op basis van een eerste globale inschatting plausibel te maken dat op hoofdlijnen wordt voldaan. 2. Beperkte controle door na te gaan of uitgangspunten uit tekeningen/berekeningen zijn te halen door bijvoorbeeld: maten of meten, controle andere specificaties, controle
30
rekenmethode en voldoen aan de gestelde eisen. Tekeningen en berekeningen worden concreet naast de eisen gelegd en met elkaar vergeleken; 3. Representatieve controle door rekenkundig controleren van een aantal representatieve onderdelen van tekening en/of berekening; 4. Integrale controle door alle onderdelen na te rekenen of meten.
6.5
Brandpreventie
Controlefrequentie De controlefrequentie en de daaruit voortvloeiende programmering vindt plaats op basis van de landelijke richtlijn Preventie Activiteiten Plan (PREVAP). Van elk toezichtbezoek wordt een bezoekrapport of verslag gemaakt.
Instellingen en gebouwen met een hoge bezettingsgraad en/of minder zelfredzame personen hebben een hoge controle frequentie. Zo worden zieken- en verzorgingstehuizen meerdere malen per jaar bezocht, terwijl winkelgebouwen hooguit eenmaal per jaar een inspectie kunnen verwachten. De volledige tabel is terug te vinden in bijlage
Toetsingniveau De diepgang varieert per gebruiksfunctie, en per aspect waarop gecontroleerd wordt. De accenten worden jaarlijks bepaald. In een bepaald jaar kan bijvoorbeeld worden besloten om de horeca in de binnenstad specifiek aandacht te geven. Door te differentiëren in de diepgang van controles tussen gebruiksfuncties en per jaar kunnen met de aanwezige capaciteit jaarlijks verschillende zwaartepunten worden benoemd. Het is ook mogelijk om bijvoorbeeld twee keer een algemene controle te houden en de derde keer een diepgaandere controle op alle voorschriften te houden.
Hoe dit ingevuld wordt, en welke speerpunten worden benoemd, hangt af van de risicoklasse, de prioriteit, de constateringen tijdens controles in het verleden en het naleefgedrag. In het handhaving programma worden deze speerpunten jaarlijks bepaald.
6.6
Horeca en bijzondere wetten
Er is een horeca handhavingbeleid vastgesteld op basis waarvan overtredingen bestuursrechtelijk worden gesanctioneerd. Dit beleid, dat enkele jaren geleden is opgesteld in nauw overleg met de politie en de horeca zelf, zal in 2010 worden geactualiseerd. Het beleid was een eerste stap op weg naar rechtsgelijkheid en rechtvaardigheid. Het beleid beoogde dat overtreders moeten worden bestraft en diegenen die zich aan de regels hielden beloond. Het grote aantal categorieën overtredingen en sancties maakt het beleid echter in de praktijk onpraktisch, moeilijk uit te leggen en slecht handhaafbaar.
31
De insteek van de actualisatie is om terug te gaan van verschillende categorieën waarbinnen overtredingen kunnen scoren naar één categorie. Hierbij zal eerst worden gewaarschuwd waarbij iedere volgende overtreding binnen een jaar leidt tot een sanctie. Een derde overtreding binnen een jaar na de eerste zal leiden tot een zwaardere sanctie. Er wordt een duidelijker link gelegd naar de handhaving- en sanctie strategie.
6.7
Toezichtprotocol
Alle disciplines gaan gebruikmaken van een gecoördineerd toezichtprotocol. De inspectie vindt plaats op basis van objectieve controle punten in een projectgebonden checklist. Iedere vakdiscipline kent zijn eigen aandachtpunten die gegroepeerd zijn op herkenbare thema’s, zoals constructieve veiligheid, brandveiligheid, afval, energie etc.
De diepgang van de controle per aandachtpunt kan variëren, waardoor het mogelijk wordt om belangrijke zaken meer aandacht te geven en minder belangrijke minder. Ook kunnen disciplines bepaalde aspecten voor andere disciplines bij hun inspectie meenemen¹.
Met het toezichtprotocol krijgen de verschillende toezichtdisciplines meer inzicht in elkaars bevindingen en kunnen toezichtstaken beter worden overgedragen. Met het toezichtprotocol is traceerbaar wat met welke diepgang is gecontroleerd. Bovendien is gemakkelijk traceerbaar welke aspecten spelen op een bepaalde locatie, waardoor tegenstrijdige signalen en overlap worden vermeden. Het toezichtprotocol zal worden geïntegreerd in het nieuwe automatiseringssysteem.
32
¹Zie ook onder ‘Gecoördineerd handhaven’ (hoofdstuk 6)
HOOFDSTUK 7 HANDHAVING INSTRUMENTEN
7.1
Instrumenten
Voor de repressieve handhaving kan door een overheid juridisch gezien op drie manieren worden ingegrepen.
≠
Bestuursrechtelijk
Bestuursrechtelijke handhaving is in de eerste plaats gericht op het ongedaan maken van overtredingen en de gevolgen daarvan. Het punitieve element blijft hier dus achterwege. Uitgangspunt is dat degene die het in zijn macht heeft om de overtredingen te beëindigen hiertoe wordt verplicht. Instrumenten zijn ondermeer de last onder dwangsom, last onder bestuursdwang en het intrekken van een vergunning.
≠
Strafrechtelijk
Deze vorm van handhaving richt zich met name tegen de overtreder door deze te bestraffen. Het punitieve element speelt hier dus wel een rol. De strafrechterlijke handhaving heeft vaak een afschrikkende werking.
≠
Privaatrechtelijk
Privaatrechtelijke handhaving wordt slechts zelden toegepast. De overheid acteert als rechtspersoon. Het kan gaan om het nakomen van overeenkomsten of aansprakelijkheidsrecht. De overheid kan een (rechts)persoon door middel van een civiele procedure aanspreken.
≠
Bestuurlijke boete of Bestuurlijke strafbeschikking
De Wet overlast in de openbare ruimte en het bijbehorende besluit zijn op 14 januari 2009 in werking getreden. Daarmee wordt gemeenten de mogelijkheid geboden om een ‘lik op stuk’ beleid te voeren. Met name voor de zogenaamde kleine ergernissen, die wel veel overlast veroorzaken, kan dit zeer effectief zijn. Omdat het veelal gaat om overtredingen in de openbare ruimte (APV) zal de afdeling Handhaving minder met deze instrumenten te maken krijgen. Wel zal in het gebruiksbesluit ook de mogelijkheid worden gekoppeld om van dit soort instrumenten gebruik te maken. Gemeenten moeten een keuze maken tussen de bestuurlijke boete of de bestuurlijke strafbeschikking. De boete of strafbeschikking wordt opgelegd door Buitengewoon Opsporings Ambtenaren, zonder tussenkomst van de politie. Een aantal medewerkers van de afdeling Handhaving is of wordt met het oog op deze ontwikkeling opgeleid tot BOA.
33
Bestuurlijke boete De bestuurlijke boete is een punitieve sanctie. Dat betekent dat deze erop gericht is om te bestraffen. Andere bestuurlijke instrumenten zoals een dwangsombeschikking zijn erop gericht om een situatie die in strijd is met de voorschriften op te heffen. Een waarschuwing (vooraanschrijving) vooraf is niet nodig: lik op stuk. Bovendien kan de boete, als deze door een BOA wordt opgelegd, onmiddellijk ten uitvoer worden gelegd. De bestuurlijke boete is een bestuursrechtelijk beschikking waartegen bezwaar en beroep open staat.
Bestuurlijke strafbeschikking Deze maakt onderdeel uit van de Wet Openbaar Ministerie afdoening. Met ingang van 2010 kunnen ook bestuursrechtelijke bestuursorganen zoals gemeenten er gebruik van maken. De strafbeschikking is gericht op de aanpak van dezelfde feiten als de bestuurlijke boete. De bestuurlijke strafbeschikking is echter een strafrechtelijk instrument waartegen verzet openstaat bij het OM.
Hengelo Regionaal heeft er een inventarisatie plaatsgevonden over de keus die gemaakt moet worden tussen bestuurlijke boete of bestuurlijke strafbeschikking. Justitie en politie willen een regionale aanpak. Uit inventarisatie blijkt dat er bij de gemeente Hengelo een duidelijke voorkeur ligt voor de bestuurlijke strafbeschikking. De intentie is om deze gefaseerd in te voeren vanaf 01-01-2010.
7.2
Handhavingarrangement
Het Openbaar Ministerie (OM) voert niet langer het zogenaamde flankerende beleid uit. Dat betekent dat als het OM gevraagd wordt door de gemeente om bij bestuursrechtelijk optreden simultaan strafrechtelijk te vervolgen, dit niet meer in alle gevallen gebeurt. Dit heeft te maken met een herschikking van taken en strategie binnen het Openbaar Ministerie. Het OM heeft de bestuursovereenkomst met het Seph, waarin deze samenwerking was geregeld, voor 2010 daarom niet ondertekend. Het OM ziet ondanks deze ontwikkeling het belang in van strafrechtelijk optreden door het OM in voorkomende gevallen. Om af te dekken dat in zwaarwegende gevallen toch een beroep kan worden gedaan op het OM, is het handhaving arrangement in het leven geroepen. Het heeft een looptijd van een jaar (1 januari tot en met 31 december 2010) en zal daarna worden geëvalueerd. Het handhavingarrangement is een intentiebesluit waarbij de ondertekenende partijen een inspanningsverplichting aangaan, om aandacht te geven aan en inzet te plegen op de gestelde prioriteiten. De prioriteiten sluiten aan bij actuele Overijsselse thema’s, en zijn de volgende:
≠
Grond- en slibstromen
≠
Witgoed en elektronica
≠
Bouw- en sloopafval (met de nadruk op asbest)
34
7.3
Buitengewoon opsporingsambtenaar(BOA)
Een Buitengewoon Opsporings Ambtenaar is een functionaris met opsporingsbevoegdheid. De politie wil kleinere overtredingen steeds meer overlaten aan inspecteurs van de gemeente. Om deze reden is het noodzakelijk dat wij als gemeente meerdere inspecteurs met een BOA certificaat in dienst hebben. Voor elke discipline is minimaal één BOA opgeleid. De meerwaarde van BOA’s binnen de afdeling Handhaving wordt de komende twee jaar geëvalueerd. 7.4
Bereikbaarheidsregeling
Ook buiten kantooruren kunnen meldingen binnen komen van calamiteiten, ongewone voorvallen, klachten en overlast. Meldingen van overlast en klachten buiten kantoortijd komen bij de politie binnen. De politie zet deze meldingen door naar de afdeling Handhaving. In het kader van calamiteiten en ongewone voorvallen zijn de medewerkers van de afdeling Handhaving oproepbaar via de meldkamer Twente. Privé-telefoon en mobiele telefoon adressen zijn daar geregistreerd. Binnen de afdeling Handhaving is hiervoor geen piketdienst opgezet. Er wordt gewerkt met een telefoonboom. De gemeente Hengelo heeft gekozen voor de ‘gemiddelde’ variant van bereikbaarheid en voldoet daarmee aan de wettelijke eisen.
7.5
Mandaatbesluit
Om de handhavinginstrumenten in te kunnen zetten is het noodzakelijk om toezichthouders aan te wijzen. Hierdoor ontstaat formeel het recht op toegang tot locaties en informatie, zonodig met behulp van de sterke arm. Alle inspecteurs van de afdeling Handhaving is aangewezen als toezichthouder. Daarnaast zijn enkele medewerkers van andere afdelingen eveneens aangewezen. Dit geldt met name voor juristen en constructeurs van de afdeling Beleid & advies. Omdat de BRZO cnotroles met het oog op de Maatlat BRZO zijn uitbesteed aan de Provincie is ook een provinciaal inspecteur aangewezen als toezichthouder.
De tekenbevoegdheid is geregeld in het mandaatbesluit. Het afdelingshoofd Handhaving en de sectormanager Brandweer, Veiligheid en Leefomgeving zijn voor de meeste besluiten aangewezen om in mandaat te tekenen. Het mandaat besluit wordt periodiek geactualiseerd.
35
HOOFDSTUK 8 OVERLEGSTRUCTUREN
De wijze waarop de taken worden uitgevoerd is voor alle disciplines vastgelegd in werkprocessen. Deze werkprocessen zijn voor iedere betrokken medewerker beschikbaar op het intranet. Om snel en efficiënt te kunnen reageren op vragen en behoeften uit de steeds sneller veranderende omgeving, is optimale kennisdeling en samenwerking van teams, afdelingen en sectoren een vereiste. Hiervoor moeten de werkprocessen optimaal op elkaar worden afgestemd.
De afdeling Handhaving heeft in de werkprocessen beschreven hoe en wanneer controles worden voorbereid, controles worden uitgevoerd, brieven worden verstuurd, wanneer welke sancties worden toegepast en wie wanneer een actie moet ondernemen. De medewerkers werken volgens de in de werkprocessen beschreven werkwijzen. Veranderen er stappen in een werkproces, door wijzigende regelgeving of omdat blijkt dat een andere werkwijze efficienter of pragmatischer is, dan worden de werkprocessen daarop aangepast.
Voorbereiding van een controle of inspectie vormt een onderdeel van alle werkprocessen. Er dient in alle gevallen dossier onderzoek te worden gedaan en overleg te worden gepleegd met andere disciplines zowel binnen als buiten de sector / afdeling. In het kader van het kwaliteitszorgssteem van de gemeente Hengelo vindt er een collegiale toets en in sommige gevallen een juridische toets plaats alvorens een conclusie wordt getrokken of een brief wordt verstuurd. Er is een groot aantal overleg structuren in het leven geroepen die de coördinatie en afstemming vergemakkelijken.
8.1
Overlegstructuren intern
Intern kennen we diverse overlegstructuren die ervoor zorgen dat coördinatie efficient plaatsvindt. Zodoende is er een eensluidend en uniform optreden naar buiten toe. Hierdoor zijn de handhaafbaarheidstoets en de legalisatietoets gewaarborgd.
Er zijn inpecteursvergaderingen voor bouwtoezicht, milieu, bodem en preventie. Hierin zijn de inspecteurs van vergunningverlening en handhaving vertegenwoordigd, plus de juristen. In het inspecteursoverleg bouwen zijn ook de constructeurs vertegenwoordigd. Naast de behandeling van complexe casussen staan in deze vergaderingen ook wijzigingen in wet- en regelgeving, beleidsmatige onderwerpen, werkafspraken, cursussen en symposia aan de orde. Deze vergaderingen vinden iedere 6 weken plaats. Alleen het bodemoverleg is iedere drie weken in verband met de grote behoefte aan afstemming binnen dit vakgebied.
36
Voor milieu, bodem en preventie is er tevens periodiek een planningsoverleg binnen de afdeling Handhaving. OIn deze overleggen wordt de voortgang besproken en de planning voor de komende periode. Ook komen eventuele knelpunten aan de orde. Deze overleggen zijn maandelijks. Het planningsoverleg preventie is echter wekelijks met het oog op de dynamiek in dit vakgebied.
Maandelijks is er afdelingoverleg met de hele afdeling Handhaving om onderwerpen te bespreken die de hele afdeling aangaan.
Iedere twee weken is er portefeuillehoudersoverleg. In het portefeuilehoudersoverleg komen politiek gevoelige onderwerpen aan de orde.
8.2
Overlegstructuren extern
Om effectief en efficiënt te kunnen handhaven, en invulling te kunnen geven aan onze doelstellingen is een goede afstemming tussen en samenwerking met allen interne en externe handhavingpartners een must. In het kader van de Wabo, die naar verwachting medio 2010 in werking treedt, wordt dit nog belangrijker.
Multidisciplinaire handhaving (MDH) en Programmatisch HandhavingOverleg (PHH) MDH is de opvolger van het programmatisch handhaven, zoals de gemeente Hengelo dat al vele jaren ten uitvoer heeft gebracht. De behoefte bestond om meerdere interne en externe partners op een structurele manier gezamenlijk projecten te laten uitvoeren. De onderwerpen kunnen zeer variabel zijn. Op basis van een inventarisatie van de speerpunten van de wijkteams van de politie, de vraagstelling bij de verschillende partners en de wensen vanuit de Locale driehoek (Politie, OM en burgemeester) wordt een planning gemaakt. Afhankelijk van het onderwerp wordt een trekker aangewezen. Dit kan zowel een interne als een externe partij zijn. De gemeente Hengelo coördineert echter in alle gevallen.
Het PHH, dat iedere 6 weken vergadert, wordt gebruikt als overleg moment. Voor 2010 / 2011 staan in ieder geval de volgende projecten op het programma: -
kamerverhuur (maandelijks)
-
Slachthuisweg (nog niet bekend)
-
Kerstcontrole (december)
-
Nog niet bekend
De deelnemende partners zijn: ≠
Gemeente Hengelo -
Afdeling Handhaving
-
Afdeling Beleid & advies (OOV)
-
Afdeling Stadstoezicht
-
Afdeling Burgerzaken
-
Sociale recherche
≠
Politie
≠
Belastingdienst
37
≠
Douane
De wenselijkheid van meerdere deelnemende partners, zoals de Vreemdelingendienst en het OM wordt begin 2010 onderzocht. Lokaal handhaving overleg (LHO) Het lokaal handhaving overleg is een overleg dat plaatsvindt tussen de handhavingpartners op bestuurlijk en strafrechterlijk gebied. Hieraan nemen deel vanuit de gemeente de afdelingen Handhaving en Beleid en advies (coördinator vergunningverlening en handhaving). Externe deelnemers zijn de (milieu)politie en het waterschap.
In het LHO overleg staan in ieder geval de volgende onderwerpen op de agenda: 1. Samenstelling en actualisering Top X bedrijven 2. Wederzijdse operationele informatie-uitwisseling van geconstateerde overtredingen 3. Het bepalen van een gezamenlijke handhavingstrategie 4. Afspraken maken voor een gezamenlijk bezoek 5. Voortgangscontrole 6. Gezamenlijke evaluatie en terugkoppeling
Horeca casusoverleg Iedere twee weken vind een zogenaamd horeca casusoverleg plaats. Deelnemers zijn vertegenwoordigers van de afdelingen Vergunningen, Handhaving en Beleid en advies die zich bezig houden met het werkterrein van de horeca vergunningverlening en handhaving. Ook de bijzondere wetten (coffeeshops, opiumwet) komen hier aan de orde. Op de agenda staan lokaliteiten waar ten aanzien van het vergunningen traject, de handhaving of anderszins iets bijzonders mee aan de hand is. Ook worden evenementen, bijzondere gebeurtenissen en ontwikkelingen besproken. In lastige gevallen wordt in overleg de koers uitgezet. Een vast agendapunt vormt het benoemen van de onderwerpen die met de portefeuillehouder (de burgemeester) zullen worden besproken.
Het regionaal SEPH-overleg In dit overleg staan gezamenlijk projecten, prioriteiten en wijze van samenwerken centraal. Aan dit overleg nemen alle Twentse gemeenten, het waterschap, provincie en VROM-inspectie deel. Deze vergadering besluit jaarlijks over de samenwerkingsprojecten door vaststelling van een samenwerkingsprogramma.
Platform Milieu Handhaving Grote Gemeenten In dit gremium zijn de grote gemeenten van Nederland vertegenwoordigd. Het vergadert iedere twee maanden. Op de agenda staan vooral landelijke ontwikkelingen, wijzigende regelgeving en jurisprudentie. Een belangrijk doel van het Platform is kennisuitwisseling tussen gemeenten onderling.
38
HOOFDSTUK 9 EVALUATIE EN VERANTWOORDING
9.1
Kritieke massa
Om de toezicht- en handhavingtaken goed uit te kunnen voeren is er een minimale kritieke massa nodig. Dat betekent dat er voldoende mensen moeten zijn die bovendien over de juiste opleiding en ervaring beschikken.
De formatie verdeling van de afdeling Handhaving ziet er als volgt uit.
functie
formatie
Bezetting
Adviseur Preventie
1
1
Inspecteur Preventie
2
2
Inspecteur Bouwtoezicht
5
5
Bestuurlijk Juridisch
2.5
2
Bestuurlijk juridisch medewerker
1
1
Administratief Juridisch
1
1
Adviseur Milieubeheer
2.8
2.8
Medewerker milieubeheer
2.67
2.67
Afdelingshoofd Handhaving
1
1
Medewerker Bodem
1.5
1.5
Administratief juridisch
1
1
0.5
0.5
Beleidsmedewerker
medewerker
medewerker Handhaving Administratief ondersteunend medewerker
Er wordt het volgende opleidings- en ervaringsniveau geëist.
≠
Milieu inspecteurs een opleiding op HBO-niveau of vergelijkbaar, in ieder geval de zogenaamde HAMIL (handhaving milieu) opleiding of vergelijkbaar plus enkele jaren ervaring. Daarnaast een specialisatie, zoals geluid, verruimde reikwijdte, vuurwerk of BRZO.
≠
Bouwinspecteurs
39
een opleiding op HBO-niveau of vergelijkbaar, bijvoorbeeld HTS bouwkunde plus enkele jaren ervaring. Daarnaast volgen alle inspecteurs aanvullende cursussen op het gebied van constructieve veiligheid, asbest en (bouw)regelgeving.
≠
Preventie inspecteurs een opleiding op MBO-niveau of vergelijkbaar, bijvoorbeeld MTS bouwkunde plus enkele jaren ervaring.
≠
Preventie adviseurs een opleiding op HBO-niveau, bijvoorbeeld bouwkunde, aangevuld met een post HBO specialisatie zoals fire safety engineering, plus enkele jaren ervaring.
≠
Bodem inspecteurs een opleiding op HBO-niveau of vergelijkbaar met een duidelijke affiniteit met milieu hebben, zoals Milieukunde of Hamil, plus enkele jaren ervaring.
≠
Juridisch medewerkers minimaal een opleiding op HBO-niveau, bijvoorbeeld Management, Economie en Recht, HBO Rechten of universitaire rechtenstudie.
Beleid & advies De constructeurs zijn ondergebracht bij de afdeling Beleid & advies. Zij besteden 80% van hun beschikbare uren aan bouwtoezicht. Het gros van de constructieve stukken wordt na vergunningverlening ingediend. Bij Beleid & advies zijn bovendien adviseurs specialistische milieuen bodemtaken, openbare orde en veiligheid en juristen ondergebracht die in complexe situaties op afroep kunnen adviseren.
9.2
Plaats en borging in begroting
Ten behoeve van het operationeel en actueel houden van het kwaliteitssysteem is het noodzakelijk dat de beschikbaarheid van menskracht en middelen structureel is geborgd. Dit gebeurt door vastlegging in de begroting.
Alle vergunning verlening binnen de gemeente Hengelo is gebundeld in de afdeling Vergunningen. Handhaving van relevante regelgeving vindt echter ook buiten de sector BVL plaats. De sector Wijkzaken, afdeling Stadstoezicht is onder meer belast met de handhaving van de APV, de afvalstoffenverordening en het hondenbeleid. Daarnaast kennen we de handhaving op bijstandsfraude (sociale recherche), de handhaving op de kinderopvang en de leerplicht ambtenaar. In het kader van de doorontwikkeling wordt de komende tijd bekeken in hoeverre en op welke manier bundeling, afstemming en samenwerking van handhaving binnen de gemeente wenselijk is.
40
9.3
Personele scheiding
De afdeling Handhaving maakt onderdeel uit van de sector Brandweer, Veiligheid en Leefomgeving (BVL). In deze sector zijn vier afdelingen vertegenwoordigd, namelijk Brandweerzorg, Beleid & advies, Vergunningen en Handhaving. Vergunningverleners en toezichthouders / handhavers milieu, bodem, bouwen en preventie zijn op persoonsniveau gescheiden ondergebracht bij Vergunningen en Handhaving. Specialistische advies- en beleidsfuncties zijn ondergebracht bij beleid & advies. Voor deze functies geldt een scheiding op object- of dossierniveau. 9.4
Verantwoording
Verantwoording aan directie en bestuur vindt plaats door de periodieke management- en beleidrapportages. De derde kwartaalrapportage is tevens het jaarverslag. Daarnaast moet jaarlijks verslag worden uitgebracht aan de Provinciaal regisseur met betrekking tot de uitvoering van de VROM taken. Daarbij moet verantwoording worden afgelegd over de wijze waarop handhaving en toezicht conform beleid en programma ten uitvoer zijn gebracht.
9.5
Monitoring en evaluatie
Door middel van monotoring van geregistreerde gegevens en beoordeling van resultaten wordt beoordeeld of de in het handhavingbeleid en programma gestelde doelen zijn bereikt. De resultaten van deze evaluatie kunnen, afgezet tegen de eerder gestelde doelen, leiden tot een koerswijziging van het programma in de loop van het uitvoeringsjaar. Met name worden de gegevens gebruikt voor verbeterslagen in de volgende jaren.
9.6
Audits
Het uitvoeren van audits maakt onderdeel uit van de kwaliteitszorg binnen de gemeente Hengelo. In 2009 zijn enkele bodem processen geaudit. Dit maakte onderdeel uit van de kwaliteitsimpuls bodem. De komende twee jaren zullen ook de processen van de andere disciplines aan bod komen. Voor bodem is een kwaliteitshandboek¹ geschreven waarin wordt verantwoord op welke manier de kwaliteit geborgd wordt. Onder meer is er een kwaliteitsoverleg in het leven geroepen. In dit overleg zijn medewerkers van zowel vergunningverlening, handhaving als beleid & advies vertegenwoordigd. Het komt ad hoc bijeen als daar aanleiding voor is.
41
¹ Kwaliteitshandboek Normblad bodembeheer 8002 (2009, Hassing-Olde Hanter)
Bijlage 1 Controle frequentie gebruiksvergunningen en meldingen omschrijving Tehuizen Kloosters/abdijen Woongebouwen met inpandige gangen Woningen met zorg Woningen niet zelfredzame bewoners Bejaardenoorden/verzorgingshuizen Kamerverhuur kinderdagverblijf Peuterspeelzaal Theater, schouwburg, bioscoop, aula Theater, schouwburg, bioscoop, aula Theater, schouwburg, bioscoop, aula Museum, bibliotheek Museum, bibliotheek Museum, bibliotheek Buurthuis, ontm. Centrum, wijkcentrum Buurthuis, ontm. Centrum, wijkcentrum Gebedshuis Gebedshuis Tentoonstellingsgebouwen Tentoonstellingsgebouwen Tentoonstellingsgebouwen Kantine, eetzaal Cafe’s, discotheek, restaurant Cafe’s, discotheek, restaurant Cafe’s, discotheek, restaurant Overige gebouwen met bijeenkomstfunctie Gevangenissen Gezondheidsdiensten Klinieken Ziekenhuis Verpleegtehuizen Fabrieken Fabrieken Fabrieken Kantoren Kantoren Kantoren Hotel Hotel Pension/nachtverblijf Pension/nachtverblijf
Aantal personen >10
>10 >10 >10 >4 >10 >10 >50-250 >250-500 >500 >50-250 >250-500 >500 >50-250 >250 >50-250 >250 >50-250 >250-500 >500 >50 >50-250 >250-500 >500 >50
Controlefrequentie per jaar 2 1 1 0.5 1 2 2 1 1 1 2 3 1 1 2 1 1 1 0.5 1 1 2 1 1 2 2 1
>10 >50 >10 >10 >10 >50-250 >250-500 >500 >50-250 >250-500 >500 >10-50 >50 >10-50 >50
2 1 2 2 2 0.5 1 1 0.5 1 1 2 2 2 2
42
Dagverblijf (kinderen/gehandicapten) Dagverblijf (kinderen/gehandicapten) School School School School Gymzaal/studio Sporthal/stadion Sporthal/stadion Sporthal/stadion Zwembad Winkelgebouwen Winkelgebouwen Winkelgebouwen Winkelgebouwen Studio’s Stationsgebouwen Stationsgebouwen Stationsgebouwen Overige gebruiksfunctie Tijdelijke bouwsels Loods, veem, opslagplaats Garage-inrichting Kampeerterrein/jachthaven Kampeerterrein/jachthaven Kampeerterrein/jachthaven Markt Overige objecten met gebruiksfunctie
>10-50 >50 >10 >50-250 >250-500 >500 >50 >50-250 >250-1000 >1000 >50-250 >250-500 >500-1000 >1000 >50-250 >250-500 >500 >50 >100 >1000 m2 >1000 m2 >50-100 >50-100 >250 >50
1 2 1 1 1 2 1 1 1 2 2 1 1 2 2 1 1 1 2 1 0 1 1 0.5 1 1 1 1
43
Bijlage 2 Risico analyses
Risico analyse milieu
44
45
Risico analyse bodem
46
Risico analyse brandpreventie
47
Risico analyse bouwtoezicht¹
Welke risico’s zijn aanwezig per type bouwwerk als gekeken wordt naar de thema’s van wet en regelgeving?
1. Per bouwwerkcategorie per thema wordt het effect van een niet juiste uitvoering van de vergunning ingeschat. Dit gebeurt aan de hand van de volgende indeling:
Effect Waarde
Effect
Niveau
E.
Zeer ernstig
Levensbedreigende situaties
5
D.
Ernstig
Situaties met overlast, hinder, ongemak of letsel op collectief
C.
Groot
Situaties met beperkte mate van overlast, hinder, ongemak of letsel op collectief
B.
Matig
Klein
3
Situaties met overlast, hinder, ongemak of letsel op individueel
A.
4
2
Situaties met beperkte mate van overlast, hinder, ongemak of letsel op individueel
1
2. Per bouwwerkcategorie per thema wordt de kans op een niet juiste uitvoering van de vergunning ingeschat. Dit gebeurt aan de hand van de volgende indeling:
Kans
Waarde
Niveau
E.
Vrijwel zeker
5
D.
Zeer vaak
4
C.
Geregeld
3
B.
Af en toe
2
A.
Zeer klein
1
3. Per bouwwerkcategorie en per thema is het risico bepaald door effect x kans.
4. Bouwwerkcategorie, per thema is aangegeven of er sprake is van specifiek gemeentelijk beleid dat van invloed is op de vertaling van de risicoscore naar het toets- en inspectieprogramma.
¹Plan Uitvoeringbeleid Bouwregelgeving (2008, Feijen, Greutink en Leferink)
48
49
50
51
Bijlage 3 DE HANDHAVINGSTRATEGIE SCHEMATISCH WEERGEGEVEN
Er wordt een overtreding geconstateerd c.q. dreigt te ontstaan
Ja
Nee
Na eerste bezoek: ≠ Bezoekrapport of ambtelijke waarschuwing met hierin opgenomen de hersteltermijn
Aantoonbaar verwijtbaar handelen en/of
1
mogelijk gevaar
Na tweede bezoek: ≠ Bestuurlijke waarschuwing met hersteltermijn
Na derde bezoek: ≠ Beschikking met hierin opgenomen de begunstigingstermijn ≠ Melden aan partner strafrecht ≠ en/of bestuurlijke strafbeschikking of bestuurlijke boete
Ja Na eerste bezoek: ≠ Bestuurlijke waarschuwing met hierin opgenomen de hersteltermijn
Nee Overtreding
2
met acuut gevaar en/of,
Na tweede bezoek: ≠ Beschikking met hierin opgenomen de begunstigingstermijn ≠ Melden aan partner strafrecht ≠ en/of bestuurlijke strafbeschikking of bestuurlijke boete
Ja
3
Na eerste bezoek: ≠ Beschikking (meestal bestuursdwang) direct van kracht en uitvoeren ≠ Melden aan partner strafrecht ≠ en/of bestuurlijke strafbeschikking
52
BOUWEN¹
¹Plan Uitvoeringbeleid Bouwregelgeving (2008, Feijen, Greutink en Leferink)
53
REFERENTIES
-
Wegwijzer omgevingsvergunning, module handhaving 2009, Ministerie VROM
-
Plan Uitvoeringbeleid Bouwregelgeving 2008, Feijen, Greutink en Leferink
-
Risicomocule© Oranjewoud 2008, Oranjewoud
-
Maatlat BRZO Landelijk regieteam (LAT) BRZO
-
Zakboek handhaving Milieuwetgeving 2008-2009 2008, mr.drs.D. van der Meijden en L. Schrijden
-
Kwaliteitshandboek Normblad bodembeheer 8002 2009, Hassing – Olde Hanter
-
Atlas Nederlandse gemeenten Editie 2009
54
