Nota handhaving ‘Leefomgeving telt!’
Gemeente Ede VH/H Nota Handhaving 2012, 28 februari 2012
Inhoudsopgave Inhoudsopgave................................................................................................................. 2 Samenvatting ................................................................................................................... 3 Voorwoord........................................................................................................................ 4 I Evaluatie ................................................................................................................. 5 II Beleid Handhaving 2012-2015 ............................................................................... 9 1. Inleiding................................................................................................................... 9 2. Handhavingsanalyse ............................................................................................ 10 2.1. Het stedelijk gebied .................................................................................... 10 2.2. Het agrarisch buitengebied......................................................................... 11 2.3. Het natuurgebied Veluwe ........................................................................... 11 2.4. Aandachtspunten per gebied...................................................................... 12 2.5. Conclusies .................................................................................................. 16 3. Nalevingstrategie .................................................................................................. 17 3.1. Goede vergunningen en regels .................................................................. 17 3.2. Informeren en voorlichten........................................................................... 17 3.3. Preventief toezicht ...................................................................................... 17 3.4. Opsporing ................................................................................................... 18 4. Prioriteitstelling...................................................................................................... 19 5. Proces Handhaving .............................................................................................. 22 6. Toezichtstrategie .................................................................................................. 24 6.1. Toezicht ...................................................................................................... 24 6.2. Vormen van toezicht...................................................................................24 6.2.1. Naar aanleiding van vergunningverlening ..................................... 24 6.2.2. Planmatig ....................................................................................... 24 6.2.3. Ad hoc............................................................................................ 24 6.2.4. Projectmatig................................................................................... 24 6.2.5. Integrale controles ......................................................................... 25 6.2.6. Milieuvluchten ................................................................................ 25 6.2.7. Gebruik van databestanden. ......................................................... 25 6.3. Controlefrequenties .................................................................................... 25 6.4. Toezichtsbezoek......................................................................................... 25 6.4.1. Voorbereiding ................................................................................ 25 6.4.2. Uitvoering....................................................................................... 25 6.4.3. Rapportage .................................................................................... 26 6.5. Samenwerking............................................................................................ 26 7. Sanctiestrategie .................................................................................................... 27 7.1. Bestuursrecht ............................................................................................. 27 7.2. De last onder dwangsom............................................................................ 28 7.3. Bestuursdwang ........................................................................................... 31 7.4. Strafrecht .................................................................................................... 31 8. Hardheidsclausule en gedogen ............................................................................ 33 8.1. Hardheidsclausule ...................................................................................... 33 8.2. Gedogen ..................................................................................................... 33 9. Organisatie............................................................................................................ 34 9.1. RUD ............................................................................................................ 34 Bijlage 1 Prioriteitbepaling per handhavingsthema........................................................ 35 Bijlage 2 Overzicht proces Handhaving ......................................................................... 37 Bijlage 3 Totaalscore klanttevredenheidsonderzoek milieuhandhaving ........................ 38
2
Samenvatting Na vier jaar stellen we opnieuw een nota handhaving vast. Particulieren, bedrijven en instellingen in onze gemeente leven de regels in grote lijnen na. Een klein deel, dat we op minder dan vijf procent schatten, leeft niet altijd de regels na. Terugkijkend zien we dat de striktere aanpak van deze overtreders effect lijkt te hebben. Er zijn minder overtredingen geconstateerd ten opzichte van de vorige analyse. Toch zijn we er nog niet. We willen over vier jaar een nog verdere reductie bereiken. Uitspraken in de rechtspraak maken dat we op onderdelen onze strategie moeten bijstellen. Ook onze controle methode bij inrichtingen met gevaarlijke stoffen vraagt om aanpassing als gevolg van de brand bij Chemiepack in Moerdijk. Daarbij gaan we mee in de ontwikkelingen rond digitalisering en houden we rekening met de komst van uitvoeringsdiensten per 1 januari 2013. Dat geldt ook voor de beschrijving van het handhavingsproces. Vooruitkijkend laat de analyse zien dat de handhavingsvraagstukken in grote lijn dezelfde zijn. De nalevings- en toezichtstrategie blijven in grote lijn onveranderd. We zetten vergelijkbare instrumenten in omdat goede vergunningen en toezicht daarop de basis zijn voor een goede leefomgeving. We sporen actief overtreders op waar dat nodig is. Dat kan ook zijn op basis van klachten van derden. We hebben ook nu weer via een model bekeken waar de grootste handhavingsrisico’s liggen. Daaruit komt dat we opnieuw prioriteit leggen bij het verbeteren van het naleefgedrag van bouw- en gebruiksregels in het buitengebied. Waar bij we streven naar een reductie met 10 procent. Ook voor de milieuregels willen wij over vier jaar een tien procent verbeterd naleefgedrag bereiken. Voor verbetering van de effectiviteit en efficiency van afhandeling van klachten stellen we een coördinator in. De aanpak van overtreders (sanctiestrategie) passen we aan. De dwangsom blijft het voorkeursinstrument. We leggen dwangsommen vaker ineens op. Voor het effect, maar ook om minder procedures te moeten voeren. De dwangsombedragen differentiëren we verder meer naar zwaarte van het geschonden belang. We informeren elk kwartaal de raad(-scommissie) over de opgelegde besluiten. We houden vast aan onze uitgangspunten over gedogen: er zijn nu eenmaal situaties waar ontwikkelingen die gewenst zijn juridisch nog niet sluitend zijn te maken. In die gevallen is gedogen een optie. Om de blik zuiver te houden rouleren inspecteurs onderling met regelmaat de objecte die ze controleren. De professionaliteit vraagt dat. Een verder vervolg van de professionalisering is de aanstaande oprichting van de Regionale Uitvoeringsdienst. In regioverband zullen daarin een groot deel van de handhavingstaken van Ede per 1 januari 2013 worden uitgevoerd.
3
Voorwoord Dit is de derde nota Handhaving van de gemeente Ede. De nota handelt over de handhaving van het brede terrein van het omgevingsrecht. Zij behelst de handhavingsthema’s die vallen onder de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, de Woningwet, de Wet op de ruimtelijke ordening, de Wet milieubeheer, enkele onderdelen van de Algemene Plaatselijke Verordening en de Wet Kinderopvang. We voeren onze taken onder deze omgevingswetgeving integraal uit. In 2008 stelden wij de nota handhaving: ‘naleven is gewoon’ vast. De insteek bij die nota was dat het grootste deel van onze burgers en bedrijven zich aan de regels houdt. Een klein deel doet dat niet. De mondigheid van de burger maakt dat het soms wel lijkt alsof niemand zich meer wat van regels aantrekt. De realiteit is gelukkig anders: nog steeds houden de meeste mensen en bedrijven zich wel aan de regels. Vanuit het besef wellicht dat die regels er ook juist voor hen zijn. Met de nota uit 2008 hebben we nadrukkelijk willen laten zien dat naleven gewoon is en niet-naleven (regels overtreden) juist abnormaal is. We gingen op weg om te zorgen dat de overtreders nadrukkelijker aangepakt werden. Met meer gerichte controles en striktere uitvoering van de sanctiestrategie. We zijn nu vier jaar verder. Tijd voor een nieuwe nota. We doen dat door eerst achterom te kijken: wat heeft de gewijzigde aanpak in de afgelopen vier jaren opgeleverd? Welke verschuivingen zien we. Is de naleving verbeterd? Dit deel van het rapport heet evaluatie. En vervolgens kijken we vooruit hoe we in de komende vier jaar de kwaliteit en effectiviteit van de handhaving verder kunnen versterken. Dat is de nota 2012-2015 waarin we op onderdelen waar dat nodig of gewenst is het beleid bijstellen. Deze nota treedt in de plaats van de vorige nota. beleidscyclus Deze nota beschrijft de uitgangspunten keuzes en prioriteiten op een hoog abstractieniveau. De nota vormt het kader voor het handelen van ons en de organisatie. Daarmee biedt het ons ook de basis voor het afleggen van verantwoording op hoofdlijnen over het uitgevoerde handhavingsbeleid aan de gemeenteraad. Die hoofdlijnen werken we elk jaar uit in een handhavingsprogramma. Daarin vertalen we de landelijke, provinciale en regionale keuzes in een concreet uitvoeringsprogramma. Dit handhavingsprogramma en de verantwoording over de uitvoering bieden wij jaarlijks aan bij de begroting en de rekening. Daarmee ontstaat de mogelijkheid om waar nodig het handhavingsbeleid bij te sturen en het beleid op hoofdlijnen aan te passen. Daarmee sluiten we de beleidscyclus voor de handhaving. leeswijzer Dit document bestaat uit twee delen. Het deel waarin we terug kijken, en het deel waarin we het beleid voor de komende vier jaar beschrijven. Dat betekent ook dat sommige onderwerpen twee keer voorkomen, in de evaluatie, en in het tweede beleidsdeel. Die keuze maken we bewust. Dit voorwoord behandelt de opbouw van de nota en geeft de grenzen aan. In deel I Evaluatie kijken we vervolgens terug op de afgelopen vier jaar. Vervolgens beschrijft deel II Nota onze beleidsvoornemens voor de komende vier jaren. Na een inleiding in hoofdstuk een, volgt in hoofdstuk twee de karakteristiek van de gemeente Ede aan de hand van drie te onderscheiden gebieden. Ook schetst het de aandachtspunten die in die gebieden spelen. Wat zijn de soorten overtredingen die we tegenkomen en wie zijn de overtreders? Het derde hoofdstuk geeft aan hoe we naleving van de regels willen bereiken, en wat daarvoor de belangrijkste uitgangspunten zijn. Vervolgens vertelt hoofdstuk vier via een systematische analyse waar de inhoudelijke prioriteiten liggen waarop we de handhavingsinspanning willen richten. Hoofdstuk vijf maakt inzichtelijk hoe Ede het proces handhaving dagelijks in de praktijk brengt. In hoofdstuk zes geven we inzicht hoe we het toezicht uitvoeren en hoe we omgaan met verschillen tussen goede en minder goede nalevers. Daarbij brengen we ook tot uitdrukking hoe beter naleven kan leiden tot minder controle. We maken ons geen illusies, er zullen altijd overtreders zijn. Hoofdstuk zeven vertelt hoe we met overtreders en overtredingen omgaan. Gedogen doen we volgens de condities die hoofdstuk acht weergeeft. Tenslotte schildert hoofdstuk negen een beeld van de organisatie en haar condities en middelen om de handhaving uit te voeren. Ook melden we de ontwikkelingen die ons te wachten staan om te komen tot uitvoeringsdiensten. 4
I
Evaluatie
Wat wilden we bereiken? In 2008 stelden we vast dat de naleving van bouwregels, bestemmingsplan en Wet milieubeheer vooral in het buitengebied van de gemeente Ede tekort schiet. Voor Ede stad constateerden we dat met name het naleven van brandveiligheidseisen, maar ook het aanbieden van huishoudelijk afval verbeteren mag. We stelden als algemeen doel dat de naleving van de regels verbeteren moest. Dat gold specifiek voor het buitengebied; een daling van het aantal bouw-gerelateerde overtredingen met 15 procent ten opzichte van 2008. Ook voor de milieuregels stelden we een zelfde doel: 15 procent reductie in 2012. Verder zetten we op de overige terreinen het toezicht op tenminste het zelfde niveau voort. Welke ontwikkelingen vonden plaats? De commissie Mans signaleert in 2008 in haar rapport ‘De tijd is rijp’, dat professionalisering van de handhaving nodig is. Zij constateert dat de handhaving versnipperd is, dat deskundigheid op een aantal plaatsen tekort schiet en dat de aanpak van ‘echte’ milieucriminaliteit niet van de grond komt. In haar ogen is er dan ook maar één remedie: de vorming van regionale diensten. Het rijk bepaalde dat per 1 januari 2013 zogeheten regionale uitvoeringsdiensten (RUD) de handhaving van een flink aantal taken uit het omgevingsrecht krijgen opgedragen. Ede heeft besloten alle Wabo-taken aan de RUD over te dragen. De vorming van de RUD De Vallei is in volle gang. De roep om handhaving is sinds de vorige nota niet verminderd, integendeel. De brand bij chemiepak in Moerdijk in januari 2011 maakte opnieuw duidelijk dat de maatschappij de risico’s die met onze samenleving samenhangen niet zomaar accepteert. De maatschappij verwacht dat de overheid, ondanks de eigen verantwoordelijkheid van burgers en bedrijven, toch ferm optreedt tegen overtreding van regels. Het rapport van de onderzoeksraad voor de veiligheid constateert dat toezicht op bedrijven die met gevaarlijke stoffen werken niet alleen kan via aangekondigde controles. Ook onaangekondigd controleren is nodig. Een wijziging van de Algemene Wet Bestuursrecht (Awb) in 2009 betekent dat de invordering van dwangsommen nu in één rechtsgang (bezwaar en beroep) meeloopt met het handhavingsbesluit. Dat levert voor zowel de burgers en bedrijven, maar ook voor de gemeente meer helderheid en een versnelling op. De AWB stelde ook een nieuw instrument in, de bestuurlijke boete. De bestuurlijke boete is een bestraffende sanctie die de gemeente kan toepassen als een overtreding niet meer kan worden hersteld. De gemeente mag een bestuurlijke boete echter alleen toepassen als daarvoor een bevoegdheid is toegekend in de bijzondere wetgeving. De Wabo, op basis waarvan de handhaving van het omgevingsrecht plaatsvindt, kent deze bevoegdheid niet. De ontwikkeling van dit instrument loopt echter nog, dus wellicht kan het instrument in de toekomst wel worden toegepast. Door een wijziging van het Wetboek van Strafvordering is ook een ander middel in het leven geroepen: de bestuurlijke strafbeschikking. Deze beschikking mag worden gegeven door buitengewoon opsporingsambtenaren, in bij algemene maatregel van bestuur aangewezen situaties. Het instrument is echter voorbehouden aan de directeur van een RUD en dus op zijn vroegst per 1 januari 2013 in te zetten. De ontwikkeling ervan loopt nog. In de komende periode willen we de bruikbaarheid daarvan voor het omgevingsrecht onderzoeken. De Wet Algemene Bepalingen Omgevingsrecht (Wabo) trad op 1 oktober 2010 in werking. Ze koppelt ruim 25 verschillende wettelijke kaders in het omgevingsrecht. De impact van deze wet is het grootst voor vergunningverlening. Echter ook de handhaving van die onderdelen van het omgevingsrecht regelt de Wabo integraal. Dat vraagt om afstemming van de planning van het toezicht op de onderdelen waarbij verschillende inspecteurs zijn betrokken. Ook onze procesbeschrijving en ons informatiesysteem pasten we aan op deze nieuwe wetgeving. Ze heeft consequenties voor de vergelijkbaarheid van de resultaten, omdat we overtredingen nu voor een deel onder een andere noemer registreren. Belangrijk is ook het nieuwe bestemmingsplan agrarisch buitengebied. Hiervoor zijn extra inventarisaties gehouden. Die brachten strijdige situaties aan het licht waartegen is of wordt opgetreden. Een nieuwe ontwikkeling in de signalering van overtredingen komt uit de vergelijking van beelden van luchtfoto’s met al bij de gemeente beschikbare gegevens. Verschillen kunnen wijzen op overtredingen.
5
Welke (extra) activiteiten ondernamen we? Om de gestelde doelen te bereiken kozen we om met de beschikbare capaciteit extra in te zetten op controle van het bestemmingsplan en Wet Milieubeheer in het buitengebied. Ook gaven we extra voorlichting over loze brandmeldingen. Verder hebben we samenwerking gezocht met het Waterschap en de Algemene InspectieDienst van het ministerie van Landbouw (tegenwoordig Nederlandse Voedsel en Warenauthoriteit NVWA van het ministerie van Economische zaken, Landbouw en Innovatie). We controleren over en weer voor elkaar, bijvoorbeeld dierenwelzijn. Signalen spelen wij door aan de NVWA. Omgekeerd kijkt de NVWA voor ons naar opslag van olie en mest en naar lozingen op het oppervlaktewater. We maken daarbij gebruik van elkaars middelen, voeren gezamenlijk of voor elkaar controles uit en wisselen gegevens uit databases en beeldmateriaal uit. Dat verhoogt de effectiviteit voor beide partijen. We scherpten ook ons sanctiebeleid aan, waarbij we nadrukkelijk voor uitzonderlijke gevallen wel een hardheidsclausule hanteerden. Handhaven is een vak met een bijzondere dimensie. Evenals op andere handhavingsterreinen is één van de taken als inspecteur, meedelen wat er fout is en daarmee welk voorschrift hij overtreedt. Tegelijk moet de inspecteur zorgen dat de aangesprokene deze negatieve beoordeling omzet in een gerichte actie om die overtreding ongedaan te maken. In 2011 namen we verschillende bestuurders (college- en raadsleden) mee op controle. Juist om kennis te maken met de omstandigheden waaronder inspecteurs hun werk doen. Maar ook om te laten zien welke variëteit aan overtredingen we tegenkomen. Tijdens en na deze bezoeken ontvingen we positieve opmerkingen van bestuurders die aangaven hoe hun beeld was veranderd en welke inzichten ze hadden opgedaan. Wat constateren we na vier jaar? In brede kring ervaren overtreders dat de gemeente actief werkt aan het bereiken van een betere naleving van regels. Het opleggen en invorderen van dwangsommen heeft de druk op naleving vergroot. Het bij veel overtreders levende, onjuiste idee dat overtreders na een gesprek met het bestuur onder sancties uit zouden komen hebben wij met kracht bestreden. De weg naar het bestuur blijft echter wel open en een beroep op de hardheidsclausule blijft mogelijk voor bijzondere gevallen. De verbetering van de naleving is ook in cijfers zichtbaar. We hanteren daarvoor vrijwel de zelfde indeling als in de nota Handhaving 2008: Ede-stad en het buitengebied. Een vergelijking tussen de tabellen toont dat het totaal aantal geconstateerde overtredingen is gedaald. Voor een belangrijk deel is dat veroorzaakt door de daling bij milieu (-/- 580). Bekeken per postcodegebied zien we alleen in de postcodes 6718 (buitengebied Ede) een stijging (van 81 naar 109). Per wetsgebied bekeken zien we dat naleving van de eisen uit het gebruiksbesluit (vooral voorkomen loze meldingen) is verbeterd. En het aantal overtredingen van de Wet Milieubeheer gedaald. Bij de overtredingen van het bestemmingsplan en de afvalregelgeving zien we een stijging. Die stijging verklaren wij uit onze verscherpte aandacht voor deze beleidsvelden. Bovendien zijn met de vaststelling van het bestemmingsplan buitengebied extra handhavingsgevallen aan het licht gekomen. We signaleren dat meerdere handhavingsdossiers zich concentreren rond een beperkt aantal adviseurs. Al meerdere keren hebben wij van bedrijven achteraf te horen gekregen dat zij advies hadden ontvangen om ‘maar vast te beginnen, dan regelen wij het verder wel’. Wij vinden dat een zorgelijk gegeven. Het brengt bedrijven onnodig in een handhavingsprocedure. Dat kan hen naast het geld voor het advies, voor de eventuele aanpassing van bouwwerken, ook flinke dwangsommen kosten. De mogelijkheden om tegen die adviseurs op te treden zijn echter beperkt. Nieuw is de kolom Wabo. Deze bundeling van wetten draagt daarmee ook bij aan een daling van het aantal overtredingen. Is er sprake van overtreding van meer dan één artikel uit de Wabo? Dan volgt één gebundelde aanschrijving op basis van de leidende overtreding. Bij een combinatie van overtreding van het bestemmingsplan, Wet milieubeheer en de Wabo is er dan nog maar sprake van één integrale handhavingzaak.
6
Betekent de daling nu dat het gewijzigde handhavingsbeleid sinds 2008 effect heeft gehad? De tabellen wijzen daar wel op. Helaas blijven we net als in 2008 zien dat ondanks een lichte verbetering het aantal overtredingen van bouwgerelateerde wetgeving in het buitengebied en in het bijzonder in de omgeving van Lunteren te hoog blijft. Voor strijdig gebruik is een stijging van het aantal overtredingen zichtbaar die verklaarbaar is uit de extra geleverde handhavingsinspanning. Bij de recreatiebedrijven zien we (afgezien van permanente bewoning van recreatiewoningen) een relatieve afname van het aantal overtredingen. De teruglopende economie waardoor de parken minder investeren in grootschalige herstructurering is hierin wellicht de belangrijkste factor. De verscherpte sanctiestrategie heeft ertoe geleid dat er meer dwangsommen en ook voor een groter bedrag zijn ingevorderd. We hebben conform de ingezette beleidslijn minder vaak dwangsommen gematigd. Toch blijft het een lastig onderwerp. Nog steeds bestaat bij overtreders (ten onrechte) het beeld dat als uiteindelijk aan de lastgeving is voldaan, hij de dwangsom niet meer hoeft te betalen. Verder heeft de Raad van State zowel op het gebied van dwangsommen als over bestuursdwang ons enkele keren teruggefloten. Zo oordeelde hij dat wij een overtreder die voor de derde keer een overtreding van de bouwregels pleegt, op grond van ons handhavingsbeleid niet als recidivist mogen aanmerken. De RvS verlaagde daarom de opgelegde dwangsom. Dat betekent dat we ons sanctiebeleid opnieuw moeten bijstellen en het begrip recidivist beter moeten uitwerken. Zowel voor wat betreft de hoogte van de dwangsombedragen, als voor de gevallen waarin we gelet op eerdere overtredingen een extra hoge dwangsom nodig vinden om herhaalde overtreding te voorkomen. Wat zien we de komende tijd veranderen? De digitalisering neemt inmiddels een grote vlucht. Alle dossiers voor vergunningen bouwen en milieu zijn inmiddels gedigitaliseerd. Belangrijk omdat we daarmee mogelijk maken om op locatie de actuele gegevens te kunnen raadplegen. We werken nu ook aan het werkplek onafhankelijk kunnen uitvoeren van ons werk. Dat betekent dat we ons registratiesysteem ook tijdens een inspectie (of in de rechtbank) kunnen raadplegen. We kunnen dan ter plaatse verifiëren of inderdaad al een vergunning is aangevraagd als een overtreder dat zegt. Ook het inspectieformulier kunnen we al digitaal 7
aanmaken. Via een tablet-pc hebben we daarvoor straks alle instrumenten bij ons. We verwachten dit in het eerste kwartaal van 2012 te realiseren. We verwachten ook de dossiers over brandveilig gebruik binnenkort te digitaliseren We meldden hierboven al dat we ons werkproces hebben aangepast. Dat was nodig om digitaal werken mogelijk te maken, maar ook om het handhavingsproces efficiënter en sneller te maken en uitwisselbaar met onze handhavingspartners. We verwachten met dit nieuwe proces en in relatie met de RUD-vorming tenminste tien procent efficiency te winnen. Ook versterken we met dit nieuwe proces de afstemming met het planologisch beleid. Die is nu als vast onderdeel in het proces opgenomen. Het bijgestelde proces leggen we vast in nieuwe protocollen en werkinstructies. We zijn in 2011 begonnen om als standaard degene die een verzoek om handhaving indient uit te nodigen voor een gesprek. Dat doen we om zicht te krijgen wat de achtergrond van de klacht of vraag is. Daarmee kunnen we de verwachtingen van de verzoeker beter managen, maar voorkomen we in sommige gevallen bij (bijvoorbeeld burenruzies via (pre-)mediation) ook een juridisch traject. Om zicht te krijgen op de kwaliteit van onze milieuinspecties doen we vanaf 2011 mee in een klantentevredenheidsonderzoek. We onderzoeken in een benchmark met 5 andere gemeenten en milieudiensten hoe onze inspecteurs in het veld optreden tijdens hun werk. We onderzoeken daarbij ook hoe zij het contact en de correspondentie ervaren. De resultaten zijn gebaseerd op nog maar een beperkt aantal gevallen waardoor enige voorzichtigheid geboden is. Toch zijn we trots op dit resultaat en vinden we het de moeite waard om te laten zien. De tabel is opgenomen in bijlage 3 overzicht totaalscore klanttevredenheidsonderzoek. De komst van de RUD’s heeft tot gevolg dat de beleidsvorming over de handhaving nog bij de gemeente als taak ligt, maar dat de uitvoering ervan via mandaat bij de RUD zal liggen. De RUD De Vallei zal straks één van de zeven samenwerkende RUD’s in Gelderland zijn. De Vallei krijgt als bijzondere taak de kwaliteit van het stelsel te bewaken. Vanwege het belang dat wij zien in werkprocessen en goede ondersteunende informatiearchitectuur heeft De Vallei daarvoor een proeftuin als opdracht op zich genomen. Die moet er toe leiden dat er op 1 januari 2013 de processen en informatiesystemen op elkaar aansluiten. Nog steeds neemt het aantal besluiten met algemene regels in plaats van afzonderlijke vergunningen toe. De inwerkingtreding van het Activiteitenbesluit in 2008 betekende een vermindering van het aantal milieuvergunningen met ruim 70 procent. Sindsdien zijn steeds meer bedrijven onder algemene milieuregels gaan vallen. Voor Ede zal met de opname van het Besluit Landbouw in het Activiteitenbesluit opnieuw een grote groep ondernemers geen afzonderlijke specifieke vergunning meer nodig hebben. Naar verwachting valt straks 90 procent van de agrarische ondernemers onder deze algemene regels. Een bedrijf valt van rechtswege onder het activiteitenbesluit. In veel gevallen moet hij de start of verandering van zijn bedrijf melden aan de gemeente. De gemeente kan geen eigen besluit over de melding nemen, maar controleert de meldingsplichtige bedrijven wel. Ook voor bouwregels stelt de rijksoverheid in toenemende mate algemene regels. Het Bouwbesluit 2012 dat 1 april 2012 in werking moet treden draagt aan die uniformering bij. Tegelijkertijd zijn meer bouwwerken vergunningvrij geworden. In steeds meer gevallen vindt daarmee geen toetsing vooraf aan de regels meer plaats. Voor de handhaving van beide besluiten betekent dit een verschuiving van toetsing vooraf, naar meer nadruk op controle achteraf. De eisen zelf zijn echter niet soepeler. Het roept voor ons nieuwe vragen op: handelt de burger of de onderneming wel conform de geldende eisen? Dat kan spelen als iemand vergunningvrij bouwt of een bedrijf start. Er komt immers in veel gevallen geen signaal meer bij ons binnen. Deze ontwikkelingen stellen hoge eisen aan de professionaliteit van de inspecteur. Wat betekent dit voor het handhavingsbeleid van Ede? De handhavingsanalyse van de situatie in Ede actualiseren we. De nalevingsstrategie zetten we voort. We stellen de prioriteiten bij op basis van de jongste bevindingen. We updaten de beschrijving van het proces handhaving. We voegen onaangekondigde controle bij bedrijven met gevaarlijke stoffen aan onze toezichtstrategie. We herzien de sanctiestrategie op onderdelen. We handhaven de uitgangspunten voor gedogen. We kijken in de beschrijving van de organisatie naar de ontwikkelingen rond de uitvoeringsdiensten. 8
II
Beleid Handhaving 2012-2015 1. Inleiding
Regels zijn nodig om onze complexe samenleving goed te laten functioneren. Die regels spreken we met elkaar langs democratische weg af. Regels zijn niet absoluut. Zij veranderen voortdurend. De maatschappij vraagt om deze regels te toetsen op nut, noodzaak en omvang. De brede maatschappelijke wens om regeldruk en de bijbehorende lasten te verminderen is daar een uiting van. Burgers, bedrijven en instellingen zijn zelf verantwoordelijk voor het naleven van de regels. Veel regels komen inmiddels voort uit landelijke geldende besluiten. Particulieren, bedrijven en instellingen in onze gemeente leven de regels in grote lijnen na. Daarmee bedoelen we dat als we overtredingen aantreffen deze op eerste aanwijzing verholpen worden. Een klein deel, dat we op minder dan vijf procent schatten, leeft niet altijd de regels na. Daarvoor kunnen zij verschillende motieven hebben. Voor een deel gaat het om onbekendheid met de regels. Enkelen kiezen er ook bewust voor om regels niet na te leven. Deze nota richt zich vooral op hen die niet naleven en hoe we daar vanuit onze verantwoordelijkheid mee omgaan. Als de regels niet worden nageleefd kan dat verstrekkende gevolgen hebben. Daarom heeft de overheid vanuit haar algemene doelstellingen de verantwoordelijkheid om juist voor dat deel van de burgers en bedrijven toe te zien op de naleving van regels en waar nodig corrigerend op te treden. Het ultieme doel is dan dat iedereen de voor hem geldende regels en voorschriften naleeft. De maatschappij accepteert niet meer dat overtredingen voortduren. Burgers en bedrijven roepen op om te handhaven.
9
2. Handhavingsanalyse Ede is een gemeente met een groot grondgebied, circa 320 km2. In dit hoofdstuk beschrijven we de karakteristieken van de gemeente vanuit daarin te onderscheiden gebieden. Daarmee volgen we de lijn van de wetgeving van de omgevingsvergunning. Ede is op te delen in drie karakteristieke delen: − Het stedelijk gebied (kern Ede) − Het agrarisch buitengebied − Het natuurgebied Veluwe We beschrijven eerst de kenmerken van de gebieden. Vervolgens analyseren we waar de belangrijkste handhavingsvraagstukken liggen. Tenslotte trekken we daaruit conclusies waartoe we handhaving in willen zetten.
2.1.
Het stedelijk gebied
De grootste kern Ede vormt het stedelijk gebied van de gemeente Ede. Ruim 68.000 van de 108.000 inwoners van de gemeente wonen in de kern Ede. Ede is een gemeente die nog steeds ontwikkelt. Het inwonertal groeit nog waar andere gemeenten al krimp laten zien, waardoor een grote behoefte aan woonruimte bestaat. De kern Ede breidt uit met woonwijken aan de noordzijde (Kernhem) en Veluwse Poort. Het vertrek van defensie uit de kazernes aan de oostkant van Ede en de ontwikkelingen op het terrein van de voormalige ENKA-fabrieken bieden ruimte aan de jongste ontwikkelingen van Ede. Op deze terreinen ontwikkelt Ede nieuwbouwprojecten waarin ruimte is voor (duurzaam) wonen en kleinschalige bedrijvigheid. Ook de stationsomgeving ontwikkelt Ede mee in dit traject. Dit project zal op ingrijpende wijze het aanzien van Ede opwaarderen. In het algemeen zijn de woningen in Ede relatief jong. Gebouwen van voor 1900 zijn zeer schaars en de meeste woningen dateren van na 1960. Dat heeft tot gevolg dat de kwaliteit van de woningen relatief hoog is. Veldhuizen en Ede-zuid zijn oudere wijken waar de woningkwaliteit en leefbaarheid aandacht vraagt. Deze wijken worden momenteel heringericht. In deze wijken concentreert zich het vraagstuk van verkamerde bewoning voor studenten. In deze wijken stuiten we ook het meest op het onjuist aanbieden van huishoudelijk afval. Verkrotting of ernstig achterstallig onderhoud komt nauwelijks voor. De bestemmingsplannen voor de woongebieden zijn lang ongewijzigd gebleven. Via een inhaalslag vernieuwt Ede de komende jaren de oude bestemmingsplannen. In 2013 voltooit Ede dat traject. De grootste bedrijventerreinen liggen om de kern Ede, vooral aan de westkant. Hier zijn volop ontwikkelingen gaande. Het nieuwe bedrijventerrein A12 huisvest inmiddels vele nieuwe bedrijven. Ook de bestaande bedrijventerreinen worden vernieuwd. De bedrijfsbebouwing is overwegend van recente datum en van een bouwkundig goede kwaliteit. Aan de noordzijde van de kern Ede ligt een geluid-gezoneerd bedrijventerrein. De bedrijventerreinen Frankeneng en Heestereng zijn aangevuld met Kievitsmeent waar zich ook industrie kan vestigen met een grote impact op het milieu. Op Kievitsmeent vinden we enkele afvalverwerkende bedrijven. Van de bijna 3400 bedrijven die de gemeente telt is circa 2200 niet agrarisch. Het leeuwendeel daarvan vinden we op deze terreinen. Ede ligt binnen de regio De Vallei. Tegelijkertijd verbindt Ede zich ook met Food-Valley. Een bundeling die op landelijke steun mag rekenen en zich onder andere kenmerkt door veel voedselgerelateerde bedrijven. Daarbij gaat het om productie (Friesland Foods) maar zeker ook om kennis (Wageningen universiteit). De bedrijvigheid in de kern Ede kenmerkt zich door een groot aandeel handel, diensten en licht productiewerk. Zware industrie ontbreekt vrijwel geheel. De bedrijvigheid concentreert zich op de bedrijventerreinen. In de woongebieden vinden we detailhandel, diensten en bedrijven die zich op particulieren richten. De centrumhoreca concentreert zich rond het Museumplein in de vorm van discotheken, cafés en coffeeshops. Met name geluid en brandveiligheid zijn hier de handhavingsthema’s vanuit het omgevingsrecht.
10
2.2.
Het agrarisch buitengebied
Het agrarisch buitengebied omvat de west- en noordzijde van het gemeentelijk grondgebied. Het is relatief laag gelegen en ontstaan vanuit een agrarische ontwikkeling met een accent op intensieve veehouderij. Dat betekent relatief kleine percelen met dichte bebouwing. Tuin- en akkerbouw spelen een beperkte rol. De bebouwing in het gebied kenmerkt zich door overwegend vrijstaande woningen bij grote veestallen. Veel dakbedekking van de stallen bestaat (nog) uit asbesthoudende platen. De schaalvergroting in de landbouw zorgt nog steeds voor uitbreiding van de stallen. De komst van grote aantallen megastallen is echter afgeremd. Het agrarisch buitengebied is gevormd toen het primaat voor het gebied nog volledig bij de agrarische sector lag. De agrarische sector is nog steeds de bepalende factor, maar de invloed ervan neemt af waarbij er ruimte komt voor andere functies. De ruimte-voor-ruimte-regeling en de broedplaatsfunctie willen nadrukkelijk ruimte bieden in dit gebied voor een andere dan agrarische ontwikkelingen. De veeteelt en de landbouw spelen nog steeds een belangrijke rol, maar het belang ervan is geslonken en zal de komende tijd nog verder afnemen. Vele agrarische bedrijven die de schaalvergroting niet konden en kunnen volgen zijn intussen gestopt of zullen nog stoppen. Ook gebrek aan opvolgers en recente nieuwe eisen vanuit het besluit huisvesting landbouw leidden tot bedrijfsbeëindiging. De leegstaande stallen krijgen soms een nieuw gebruik. Een ontwikkeling die Ede ook omarmt, en waarvoor het nieuw vastgestelde bestemmingsplan agrarisch buitengebied nu het kader vormt. We signaleren verder een toename van burgerwoningen in het buitengebied, onder meer door gebruik te maken van de ruimte voor ruimte regeling. Het agrarisch buitengebied als broedplaats voor nieuwe bedrijvigheid past niet altijd binnen de geldende planologische regelingen. Dat leidt ook na de vaststelling van het nieuwe bestemmingsplan soms tot spanningen tussen de formele mogelijkheden en de gewenste ontwikkelingsrichting. Verder legt de natuurwetgeving (Natuurbeschermingswet en de Flora en Faunawet) beperkingen op aan de ontwikkeling van bedrijven in het buitengebied. Momenteel ondervinden met name agrariërs de nadelen daarvan. Door de vele activiteiten is er veel grondverzet in de gemeente. Die (tijdelijke) opslag van grond door transport, aannemers of loonwerkbedrijven is een aandachtspunt. Onze wens om hiervoor op de schaal van de gemeente een oplossing te vinden is tot nu toe niet geslaagd. We verwachten dan ook dat het vraagstuk van her en der opduikende opslagen van grond in depots een punt van aandacht voor de handhaving zal blijven. Een andere factor die een rol speelt is de geldende cultuur in het noordelijk en noordoostelijke deel van het buitengebied. We signaleren dat we in het buitengebied het vaker optreden tegen overtredingen van de bouw- en planologische regelgeving. Waar agrarische bedrijven stoppen komen nieuwe activiteiten tot stand: kleinschalige bedrijven zoals stratenmakers, aannemers, constructie- en transportbedrijven ontwikkelen zich in de oude agrarische opstallen. Het kamperen bij de boer neigt steeds vaker meer een hoofd- dan een bijzaak te worden. Vrijwel het gehele buitengebied is gerioleerd voor de afvoer van huishoudelijk afvalwater. Deze riolering is niet bedoeld voor bedrijfsafvalwater en voor hemelwater. Enkele tientallen adressen zijn niet aangesloten voor hun huishoudelijk afvalwater. Zij moeten beschikken over een Individuele Behandelingsinstallatie voor Afvalwater (IBA). Onze inspanningen leidden ertoe dat alle adressen inmiddels aan de eisen voldoen. Voor hemelwater geldt dat nog niet alle gevallen zijn afgekoppeld. Sinds 2010 voeren we daarop ook een gericht handhavingsbeleid.
2.3.
Het natuurgebied Veluwe
Het natuurgebied Veluwe ligt in de oostelijke helft van de gemeente en omvat een flink deel van het nationale park De Hoge Veluwe. Er zijn vrijwel geen agrarische activiteiten. De nadruk ligt op natuur, landschap en recreatie. De recreatieterreinen liggen vooral aan de randen van het gebied. Door de veranderde vraag naar recreatieproducten (meer luxe) zijn de afgelopen jaren al diverse parken overgestapt van stacaravans naar recreatiewoningen. Dat ging gepaard met forse ingrepen in de infrastructuur, de aanwezige bebouwing en het groen op de terreinen. Ook duikt daarbij permanente 11
bewoning van de recreatiewoningen op. De grootte en luxe van de nieuwe woningen bij een relatief lage prijs maakt dat de verleiding om hier het hoofdverblijf te vestigen in een flink aantal gevallen toch te groot is. De gevolgen van de economische crisis doen zich echter ook bij de recreatiewoningen gelden. De ontwikkeling van de parken vertraagt naar een meer geleidelijke vorm. Recreatiewoningen worden moeilijker verkocht, zowel door de ontwikkelaars van de parken, als door de huidige eigenaren. De kwaliteit van de bouwwerken op recreatieterreinen hangt mede af van de wijze van bedrijfsvoering. Terreinen die zijn ontstaan als caravanparken hebben last van verrommeling door aan en uitbouwen aan caravans, die zowel bouwtechnisch als esthetisch van geringe kwaliteit zijn. Parken die door grootschalige herinrichting aangepakt zijn kennen op die punten een hoger kwaliteitsniveau. Het ministerie van Defensie gebruikt nu nog aanzienlijke delen van het gebied voor haar taken. Vooral nog als oefenterrein. De laatste jaren is een groot deel van de activiteiten verplaatst naar kazernes elders. In toenemende mate staan defensiegebouwen leeg. In sommige gevallen krijgen ze een herbestemming voor burgerdoelen. Recreatie is de belangrijkste bedrijvigheid in het natuurgebied Veluwe. Naast de kampeerbedrijven gaat het ook om recreatieve voorzieningen als De Hoge Veluwe en Kröller Müller. In dit deel van de gemeente speelt de natuurwetgeving een nadrukkelijke rol. Door de rijke flora en fauna moeten initiatieven in het natuurgebied vrijwel altijd getoetst worden op hun impact op de omgeving.
2.4.
Aandachtspunten per gebied
Stedelijk gebied In het stedelijk gebied treffen we in afwijking of zonder vergunning gebouwde objecten aan. In enkele gevallen gaat het om situaties waarbij een geweigerd bouwplan alsnog gerealiseerd wordt of is. In de bestaande oudere woongebieden gaat het vaak om aan- of uitbouwen en dakkapellen. Kleinere bouwplannen dus, waarvan soms verondersteld wordt dat geen vergunning nodig is. Bij nieuwbouw zien we dat de voorzieningen die nodig zijn om aan eisen uit het Bouwbesluit te voldoen, niet of niet juist zijn aangebracht. Vooral energieprestatie en ventilatie zijn hier een aandachtspunt. In de eerste grote uitbreidingswijk (Veldhuizen) van de kern Ede constateren we een specifiek probleem waarbij grote, zogeheten drive-in woningen illegaal worden omgebouwd tot appartementen of verkamerde bewoning. Vooral studenten gebruiken deze vorm van bewoning. De sfeer van de wijk kan bij grote aantallen van deze woonvorm veranderen. De oorspronkelijke bewoners zien dat als een zorgelijke ontwikkeling. Recente jurisprudentie maakt duidelijk dat we naast appartementen ook de verkamering kunnen aanpakken. Ons plan van aanpak hebben we hierop bijgesteld. Planologische naleeftekorten vinden we op beperkte schaal door gebruik van woon en bedrijfspanden voor detailhandel. We treffen soms bedrijfspanden aan die in strijd met de bestemming gebruikt worden voor huisvesting. Deze zijn lastig aan te pakken omdat het vaak om beperkte periodes gaat. Bij de handhavingstaken, die betrekking hebben op bedrijven, vraagt de opslag van gevaarlijke stoffen veel aandacht. Vooral de voorzieningen voor de opvang van deze stoffen in geval van lekkage of calamiteit schiet nog regelmatig tekort. Uitkomsten van het onderzoek naar de brand bij ChemiePack in Moerdijk geven aan dat deze bedrijven buiten het oog van toezicht toch regelmatig gevaarlijke situaties laten ontstaan. Dat vraagt om naast aangekondigde, ook onaangekondigde inspecties te houden. Ook de horeca vraagt veel inzet. We zien vooral veel kleine overtredingen: niet tijdig keuren van brandblussers staat in Ede net als in de rest van Nederland bovenaan qua overtreding. Ook het niet bijhouden van registraties die de Wet milieubeheer oplegt (zoals energieverbruik, en keuringsbewijzen van installaties en afgiftebewijzen van afvalstoffen) is een veelvoorkomende overtreding. Een aandachtspunt ligt bij het niet melden van –wijzigingen van- inrichtingen. Hoewel we wel overtredingen constateren bij onze inspecties, is de bereidheid om de overtredingen op te lossen in het algemeen goed. Het is maar zelden nodig om na een waarschuwing een dwangsom op te leggen of in te vorderen. Agrarisch buitengebied In het buitengebied vragen vooral de ontwikkelingen op agrarische bedrijven onze aandacht. De afwijkingen betreffen het groter bouwen dan vergund van stallen, het voor andere doelen gebruiken dan de bestemming toelaat, of het op illegale wijze ontdoen van asbestdaken van stallen. Caravanstalling en andere vormen van opslag in strijd met de bestemming in pas gerealiseerde stallen nemen in aantal toe. Daarvan stellen we soms vast dat de vergunningen feitelijk op onjuiste 12
gronden zijn aangevraagd. De aanpak hiervan is lastig omdat het strijdig gebruik in sommige gevallen niet door de eigenaar plaats vindt. Dat bemoeilijkt de juridische aanpak en betekent dat we behalve de eigenaar ook de gebruiker afzonderlijk moeten aanschrijven. We signaleren niet of niet goed uitgevoerde voorzieningen in groenlabel-stallen en daarin niet aangebrachte of niet goed functionerende luchtwassystemen. We constateren te veel dieren of in afwijking van de milieuvergunning aanwezige diersoorten. De samenwerking met de NVWA maakt dat we gemakkelijk zicht krijgen op deze overtredingen. Dergelijke overtredingen houden verband met de marktontwikkelingen: Als de prijs voor kippenvlees laag is schakelt men eenvoudigweg om naar andere diersoorten. Daarvoor is echter wel een wijziging van de vergunning nodig. Ondanks aanscherping van de (landelijke) regels treffen we het illegaal verbranden van bedrijfsafvalstoffen nog steeds aan. Ede kent een regeling voor het toestaan van mantelzorg. Dit betekent een tijdelijke toestemming om een woning anders (ruimer) te gebruiken om de zorg voor een familielid te regelen. Dit leidt in een aantal gevallen tot ongewenste woningsplitsing. Die extra woning wordt vervolgens aan derden in gebruik gegeven of verkocht. Ook zien we dat de eigenaren na afloop van de mantelzorg-constructie de woningaanpassingen niet ongedaan maken. Beide zijn ongewenst. We constateren ook dat bedrijven soms toch bedrijfsafvalwater via de riolering afvoeren terwijl ze alleen huishoudelijk afvalwater daarop mogen lozen. Daar tegenover staan lozingen van hemelwater op het riool. Die zijn ongewenst omdat we het (schone) hemelwater in het gebied willen houden en het de werking van de riolering en zuivering hindert. Die lozingen vinden nog op geruime schaal plaats. Onze inspanningen om hierin verandering aan te brengen werpen inmiddels vruchten af. Voor een goede landelijke dekking van telefonie en mobiel internet moeten voldoende antennemasten beschikbaar zijn. Daarvoor beschikt Ede over een plaatsingsplan. Dan blijft nog steeds een vergunning nodig voor het plaatsen van de masten. Providers hebben niet altijd alle vergunningen, waardoor de uitvoering van dat plan nog wel eens handhavingsacties vraagt. Natuurgebied Veluwe In dit deelgebied van de gemeente vragen met name de logies verschaffende recreatiebedrijven aandacht van handhaving. In de afgelopen vier jaar hebben we echter minder aandacht hoeven besteden aan overtredingen door de recreatiebedrijven. Wel vraagt de permanente bewoning van recreatie-woonverblijven en het storten van afval voortdurend aandacht. Ondanks de strikte aanpak met hoge dwangsommen in het vooruitzicht, blijft permanente bewoning een hardnekkig probleem. Daarbij speelt mee dat de opsporing en bewijslast van permanente bewoning complex zijn en de financiële voordelen van overtreding kennelijk nog (te) groot zijn. Ook zien we nieuwe gevallen ontstaan waar mensen vanwege financiële problemen er kennelijk voor kiezen om in deze illegale bewoning op te zoeken. Tegenover de individuele gevallen die we met handhavingsacties beëindigen staan de steeds weer opduikende nieuwe gevallen. De wetgeving over permanente bewoning van recreatiewoningen die het Rijk voorstelde is alsnog ingetrokken. Kwantitatieve analyse We registreren de handhavingsacties in ons informatiesysteem WAVE. Die leveren het volgende beeld over overtredingen in de gemeente Ede. Onderstaande tabel geeft een overzicht van de spreiding van overtredingen van het omgevingsrecht (Wabo) per kern over de vier jaren. Totaal
Procentueel
Bennekom
87
7
De Klomp
8
1
Ede
371
31
Ede buitengebied
109
9
49
4
6
1
46
4
214
18
51
4
Ederveen Hoenderloo en Deelen Harskamp Lunteren Otterlo
13
Wekerom Niet op locatie te herleiden Totaal
28
2
220
19
1189
100
Uit het overzicht volgt dat 50 procent van de overtredingen in het buitengebied plaats vindt. In Lunteren en omgeving lijkt de naleving verbeterd ten opzichte van 2008 (van 32 procent naar 18 procent), maar toch nog wat achter te blijven. We hebben opnieuw de overtredingen per postcodegetal gerangschikt. 1
De postcodes 6711 t/m 6718 behoren tot kern Ede De postcodes 6718 t/m 6745 behoren tot het agrarisch buitengebied De postcodes 6877, 7351, 7352 behoren bij het natuurgebied Veluwe Code 9999 is een systeemcode voor overtredingen die niet tot adres te herleiden zijn. Het betreft vooral het onjuist aanbieden van afval.
afval
bouwgerelateerd
milieu (incl bodem)
gebruik strijdig met bestemming
Wabo
overig
Totaal
Op basis van deze postcodes per gebied onderscheiden we over de jaren 2008 tot en met 2011 de overtredingen zoals de volgende tabel aangeeft.
10 1 5 26 2 6 12 3 8 33 1 1 1 25 2 0 0 1 0 194 331
41 9 18 16 2 16 8 2 18 23 21 14 8 66 15 0 0 0 0 6 283
12 4 15 2 1 61 14 18 10 16 10 20 14 64 5 7 0 1 1 5 280
1 1 7 2 2 2 3 2 53 4 8 8 3 27 18 0 1 0 0 9 151
6 2 13 3 0 5 1 5 18 6 8 2 1 28 7 1 1 0 0 6 113
2 1 1 0 1 4 2 1 2 5 3 1 1 4 2 0 0 1 0 0 31
72 18 59 49 8 94 40 31 109 87 51 46 28 214 49 8 2 3 1 220 1189
PostCode
Wettelijk kader
6711 6712 6713 6714 6715 6716 6717 6718GWXZ 6718 6721 6731 6732 6733 6741 6744 6745 6877 7351 7352 9999
Overzicht: Overtredingen per postcode
1
Postcode 6718 ligt deels in het buitengebied: de beginletters GWXZ behoren tot kern Ede. De letters NPSTV tot het agrarisch buitengebied
14
2
Weergegeven per handhavingsterrein levert dat het volgende beeld: Overtredingen Afval Overtredingen bouwgerelateerd
72
165
65
112
Overtredingen milieu incl bodem
Overtredingen strijdig gebruik
148
122
127
Overtredingen Wabo
20
Overtredingen overige wetgeving
72
19
35
12
2
De drie hierboven genoemde deelgebieden verschillen qua karakteristiek van elkaar. Toch kiezen we ervoor in de overzichten de waarden voor het agrarisch buitengebied en van het natuurgebied Veluwe samen te nemen. Dit omdat de overgangszone tussen beide gebieden niet overal heel scherp te scheiden is. Daardoor wordt een aantal bedrijven ten onrechte bij het agrarisch gebied geteld. Voor het overzicht voegen we daarom (conform de portefeuilleverdeling) het agrarisch buitengebied en natuurgebied Veluwe bij elkaar.
15
Deze diagrammen onderbouwen het beeld dat het verscherpte handhavingsbeleid vruchten afwerpt. De afname van het aantal overtredingen als totaal is bemoedigend. Wel blijft het relatief grote aandeel overtredingen van het bestemmingsplan in het buitengebied een punt van zorg Deze overtredingen worden in het algemeen na aanschrijvingen, al dan niet na afkondigen van bestuursdwangacties beëindigd. Het betekent wel dat de versterkte inspanningen in dit gebied nodig blijven
2.5. -
-
Conclusies
De naleving in het agrarisch buitengebied/natuurgebied Veluwe is verbeterd, maar blijft toch nog op een te hoog niveau. Het is gewenst de aangepaste sanctiestrategie toe te blijven passen. De redenen voor overtredingen variëren. Het kan gaan om het onbewust zijn van en onbekend zijn met de regels tot het bewust overtreden.
16
3. Nalevingstrategie Dit hoofdstuk beschrijft langs welke weg we naleving willen stimuleren en bereiken. Daarbij gaat het om de verschillende methoden voor toezicht.
3.1.
Goede vergunningen en regels
Bereiken van goede naleving begint met een goede kwaliteit van regels en vergunningen. De invloed van de gemeente op de landelijke wetgeving is beperkt. De omgevingsvergunning geeft nieuwe mogelijkheden om de uitvoering van de processen van vergunningverlening en handhaving te verbeteren. Dat draagt bij aan verbetering van de naleving van regels. We werken stelselmatig aan verbetering van de vergunningproducten die we zelf maken. Dat geldt zowel op het gebied van bouwen en milieu als voor bestemmingsplannen. Waar mogelijk toetsen we de handhaafbaarheid van plannen en vergunningen.
3.2.
Informeren en voorlichten
Naleefgedrag is ook te bereiken door informeren en voorlichting. Kennis van wetten en voorschriften is een van de voorwaarden om naleving te bereiken. Ook hebben we ervaren dat publiciteit over geslaagde handhavingsacties effectief is. We kiezen waar mogelijk voor overleg met brancheorganisaties. Een specifieke rol is hierin voor het Informatiecentrum bouwen, wonen en milieu weggelegd. Het informeert op een integrale manier over de mogelijkheden en onmogelijkheden van plannen. We stellen daarbij de wensen van de klant voorop, maar geven ook nadrukkelijk inzicht in de beperkingen. Informatie is langs verschillende kanalen (mondeling, via e-mail, brochures en internet) beschikbaar. In gevallen waar legalisatie van overtredingen speelt verwijzen we actief naar het informatiecentrum. Ook bij controles en inspecties geven we gevraagd en ongevraagd informatie. Bij alle bij de handhaving betrokken medewerkers is het geven van gerichte informatie als essentieel onderdeel van hun taakomschrijving vastgelegd. Acties in projectvorm gaan als dat meerwaarde heeft vergezeld van voorlichtingsbijeenkomsten of informatiebrieven, gericht op de doelgroepen. De voorlichting die we samen met de NVWA voor agrariërs hebben verzorgd, heeft bijgedragen aan begrip voor de toezicht en betere bekendheid met aankomende regelgeving. Nieuwe ontwikkelingen publiceren we als dat nuttig is op de gemeentepagina in Ede-stad en op de website. We informeren en geven voorlichting aan degenen, die ons om handhaving van regelgeving vragen. Bij handhavingskwesties met een grote impact doen we dat actief.
3.3.
Preventief toezicht
Toezicht bevordert goede naleving. Daarom kiezen we bewust voor preventief toezicht op alle beleidsvelden. Bij dat toezicht houden we rekening met verschillen in naleefgedrag. Notoire overtreders controleren we intensief. Goed naleefgedrag belonen we met minder frequente controles. Voor partijen die dat doen betekent dit een vermindering van de toezichtslasten. We gebruiken hiervoor een instrument dat we in ons informatiesysteem hebben opgenomen. Specifieke onderwerpen pakken we projectmatig aan. Waar mogelijk werken we daarbij samen met de omringende gemeenten en handhavingspartners van Rijk en provincie. We verwachten vanaf 2013 in de RUD De Vallei de kwaliteit van de samenwerking verder te verbeteren.
17
3.4.
Opsporing
Het is een gegeven dat er overtredingen van regels plaatsvinden. Die willen we opsporen. We voeren daarvoor gerichte controleacties uit. Dat gebeurt ook op basis van signalen die we uit het veld krijgen. Tot die signalen horen ook de klachten van burgers en bedrijven die ons vragen om op te treden tegen overtredingen.
18
4. Prioriteitstelling Het is niet mogelijk op alle beleidsterreinen volledig te handhaven. De beperkte capaciteit en middelen maken keuzes noodzakelijk. Keuzes die we hier op hoofdlijnen beschrijven, en jaarlijks in het handhavingsprogramma concreet uitwerken. We handhaven op basis van eigen inspecties en controles, maar ook met hulp van onze handhavingspartners. Daarnaast ontvangen we verzoeken om handhaving vanuit de maatschappij. We willen vanuit onze verantwoordelijkheid bereiken dat de naleving van regels verbetert en met name door die groepen die niet vanzelf of juist bewust niet naleven. Daarvoor zetten we handhaving in. We willen zo goed mogelijk de situaties waar risico’s kunnen ontstaan voorkomen. Dat hangt af van de aard van de activiteiten, maar ook van de mensen die de activiteiten uitvoeren. In hoofdstuk twee zagen we dat in het agrarisch buitengebied vooral overtredingen van de regelgeving op de terreinen bouwen en planologie aantreffen. Door daar meer (preventieve) aandacht aan te besteden hopen we dat aantal te verminderen. We kunnen dat verder stimuleren door goed gedrag te belonen (met minder controles) en slecht naleefgedrag ook te belonen, maar dan met meer of intensievere controle en hardere sancties. We voeren de handhaving in overeenstemming met de uitgangspunten van de organisatie effectief en efficiënt uit tegen aanvaardbare kosten. We houden daarbij rekening met de karakteristieken van onze doelgroepen. Particulieren en bedrijven verwachten een eigen benadering. Maar de benadering hangt ook af van de aard van de overtreding en vanuit welke insteek die is begaan. Veelplegers of bewuste overtreders pakken we strikt aan. Dat blijft ook in de toekomst nodig. Veiligheidsrisico’s die ontstaan door overtredingen zijn niet acceptabel. De afweging welke zaken belangrijk zijn moet daarom ook afhangen van die twee componenten: de ernst of omvang van de overtreding en het gedrag van de overtreder. Voor de prioritering van de ernst van de overtreding sluit Ede aan bij de systematiek van "Handhaven op niveau", een initiatief van het ministerie van Justitie. Basis zijn de criteria die op de negatieve effecten van overtredingen wijzen: − Fysieke veiligheid: bestaat er kans op letsel − Kwaliteit: welk nadelig gevolg is er voor de kwaliteit van de (leef-)omgeving; − Financieel-economische maatschappelijke schade; − Verlies van of schade aan natuurschoon; − Schade aan de (volks)gezondheid; − Schade aan het bestuurlijke imago/bestuurlijk belang De Wabo met de omgevingsvergunning bevordert de integrale handhaving. De onderliggende wettelijke kaders blijven wel bestaan, maar de Wabo is het wettelijk kader geworden voor de handhaving. We onderscheiden daarom naar analogie van de Wabo activiteiten. De prioriteiten zijn daarom ook volgens deze (inhoudelijke) activiteiten getoetst. In de tabel in Bijlage 1 Prioriteitbepaling per handhavingsthema is dit uitgewerkt. Voor elk handhavingsthema gekoppeld aan een of meer activiteiten is op een schaal van 0,01 (geen nadelig effect) tot 5 (zeer groot nadelig effect) het criterium gewaardeerd. De score markeert de ernst van het effect bij overtreding van de regels. De kolom 'Gemiddeld' geeft het gemiddelde over de 6 criteria weer. De kolom 'Kans' geeft (met schaal 1 tot 5) een inschatting van de kans dat het (potentieel) effect optreedt als NIET op het thema gehandhaafd wordt. De kolommen 'Risico' en ‘Omschrijving’ geven vervolgens het berekende en omschreven risico weer. De analyse en evaluatie die aan deze nota ten grondslag liggen geven geen aanleiding voor een wijziging van de beoordeling van de risico’s. Het relatieve gewicht van de te verdelen prioriteiten wijzigt dan ook niet tussen de activiteiten. De werkwijze en het gebruik van het instrument zijn een landelijk geaccepteerde methode voor de prioritering van algemene gevallen. Het geeft richting en onderbouwing van keuzes. Het gebruik van cijfers in de tabel suggereert een objectieve beoordeling voor alle gevallen. Dat doet geen recht aan de feitelijke situatie. Aan de cijfers komt geen absolute waardering toe. Het is een inschatting die gemaakt is op basis van subjectieve beoordeling van de situatie in Ede, zo goed mogelijk vertaald naar een algemeen beeld. In concrete situaties zullen we moeten beoordelen of deze methodiek toegepast kan worden.
19
Uit de tabel blijkt dat de risico's het kleinst zijn bij de activiteiten reclame, uitwegen en bij monumenten. De risico's zijn het grootst zijn bij bouwen, milieu en horeca. Uit de probleemanalyse volgt dat in het agrarisch buitengebied de naleving op het gebied van bouwen, milieu en planologie nog achterblijft ten opzichte van het natuurgebied Veluwe en het stedelijk gebied. Daaruit moet volgen dat we vasthouden aan het verscherpte toezicht hierop in het buitengebied. Voor bouwen en planologie ligt de sturing van controles in belangrijke mate vast door de aangevraagde en verleende omgevingsvergunningen. Voor illegaal storten van huisvuil ligt de naleving in het stedelijk gebied lager. Het accent op dit toezicht in het stedelijk gebied willen we dan ook handhaven, evenals het toezicht op brandveilig gebruik en bestrijden van loze meldingen Om recht te doen aan de genoemde prioriteiten markeren we de volgende punten in ons beleid. Bouwen − Bouwen zonder of in significante afwijking van een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen leidt tot een bouwstop. Alleen bij hoge uitzondering gedogen we het op eigen risico door te bouwen. Het moet voldoende duidelijk zijn dat een omgevingsvergunning alsnog verleend kan worden. − Omgevingsvergunningen voor bouwplannen die zijn aangepast na een eerdere weigering controleren we extra. − Overtreding van de regels voor asbestverwijdering bij gebouwen pakken we consequent strafrechtelijk aan. − De naleving van de bouwregelgeving in het agrarisch buitengebied moet zo spoedig mogelijk maar uiterlijk in 2015 nog eens met 10 procent zijn verbeterd ten opzichte van nu. Dat komt neer op 150 overtredingen in vier jaar tijd in plaats van 165. Milieu − We controleren de minder presterende bedrijven vaker, en de beter presterende bedrijven minder vaak (gedifferentieerd handhaven). We betrekken daarbij initiatieven waarbij bedrijven zelf verantwoordelijkheid nemen voor hun milieuprestaties (Ondernemingsdossier) − We controleren bedrijven met bovengemiddelde externe veiligheidsrisico's (BRZO, Externe Veiligheid) of bovengemiddelde milieu-invloed (IPPC) tenminste jaarlijks. Daarbij hanteren we de werkwijze uit de ‘Memo risicovolle bedrijven in de gemeente Ede’. Ook voeren we voor deze bedrijven onaangekondigde controles uit, naast reguliere controles. − We beoordelen de handhaafbaarheid van vergunningen. We kijken daarbij kritisch naar het gebruik en de plaatsing van geluidproducerende installaties. − We zien strikt toe op de plaatsing en het gebruik van luchtwassystemen bij agrarische bedrijven − We voeren specifieke controles uit op het gebruik van zogeheten natte koeltorens om legionellabesmetting te voorkomen − We toetsen horecagelegenheden die geluidklachten veroorzaken op hun akoestische prestaties. Lokaliteiten die levende muziek wensen, zullen moeten voldoen aan de akoestische dempingseisen. − We blijven actief op klachten reageren en zullen door samenwerking met provincie, politie en andere partners een beter zicht op het totaal aan klachten krijgen en een efficiëntere afhandeling. We overwegen daarvoor tot de invoering van de RUD’s één inspecteur de taak van speciale klachtencoördinator toe te delen. − De naleving van de milieuregelgeving in het agrarisch buitengebied moet in 2015 met 10 procent zijn verbeterd ten opzichte van nu (133 overtredingen in vier jaar tijd in plaats van 148). Planologie − We waken over een goede ruimtelijke ordening door het intensief handhaven van bestemmingsplannen 3 − We houden vast aan ons beleid ter bestrijding van permanente bewoning van recreatiewoningen. − We maken ongewenste functieveranderingen in het buitengebied waar mogelijk ongedaan en zoeken voor gewenste functieveranderingen maatwerkoplossingen. 3
Het vraagstuk van de bewoning van recreatiewoningen en al dan niet inschrijving in de gemeentelijke basisregistratie vraagt een aanpassing van de nota hierover uit 2010. Deze wordt op een later moment afzonderlijk met de gemeenteraad besproken. 20
−
We controleren specifiek op beëindigde mantelzorg situaties en woningsplitsingen in het buitengebied.
APV − We blijven ons richten op het bestrijden van overlast van horeca in het stedelijk gebied. − We onderzoeken of zelfcontrole ook in Ede kan bijdragen aan betere naleving in de horeca. − We controleren de bomen waarvoor de kapvergunningen geweigerd zijn en de vergunningen waarin een herplant is voorgeschreven. − We verlagen de prioriteit van handhaving tegen ontsierende reclames tot uitsluitend optreden tegen excessen − We blijven strikt toezien in het stedelijk gebied op het onjuist aanbieden van huishoudelijk afval. Brandveiligheid (Gebruiksbesluit / brandbeveiligingsverordening) − De brandweer voert toezicht uit op brandveiligheid conform het ‘controleplan brandveilig gebruik’. − Beleid terugdringen loze brandmeldingen wordt voortgezet Ook in klachten en verzoeken om handhaving maken we keuzes. De beperkte beschikbare middelen willen we immers zo efficiënt mogelijk inzetten op de genoemde prioritaire aandachtsgebieden. We noemden al dat naast eigen toezicht en opsporing ook burgers en bedrijven ons verzoeken om handhavend op te treden. Die verzoeken zijn niet altijd op de genoemde aandachtsgebieden gericht. Dat levert een spanning op met de gestelde prioriteiten en de beschikbare capaciteit. Dat betekent dat we in evidente gevallen van ‘burenruzie’ het verzoek om handhaving niet automatisch honoreren, om de bestaande bestuurlijk bekrachtigde prioriteiten niet te doorkruisen. De overheid neemt immers door handhavend op te treden niet de eigen verantwoordelijkheid van burgers en bedrijven over. We zullen waar mogelijk burgers en bedrijven in die gevallen wijzen op eventuele andere (privaatrechtelijke) middelen die hen ter beschikking staan. Klachten vervullen een belangrijke signaalfunctie voor het toezicht. We verbinden onze milieuklachtenregistratie met die van de provincie Gelderland. Daarmee kunnen we de afhandeling sneller bij de juiste partner leggen, maar ook meer focussen op de klachten die voor Ede bestemd zijn. Wij verwachten dat coördinatie van de klachten door één persoon bijdraagt aan een beter inzicht en afhandeling.
21
5. Proces Handhaving Het proces handhaving is in 2011 opnieuw beschreven om de consequenties van de Wabo te verwerken. Kent het proces vergunningen een vastgelegd en welomschreven verloop, kenmerk van het proces handhaving is juist dat het zeer veel verschillende opties kan hebben. De keuze welke instrumenten we inzetten, als de termijnen die daarbij horen en de dwangsombedragen, kunnen variëren. Dat is ook nodig omdat zowel de aanleiding voor handhavend optreden als de effectiviteit van de instrumenten per geval sterk kan verschillen. Bovendien is anders dan bij het vergunningproces niet uitgesloten dat bepaalde procedure stappen meer dan eens worden doorlopen. Bijlage 2 bevat het overzichts-schema van het proces. Het schema maakt duidelijk dat er vele keuzemogelijkheden zijn. Aan elke stap zijn rollen en taken gekoppeld die uitmonden in een werkbeschrijving. Voor het grootste deel van de gevallen geeft het overzicht weer hoe bij een overtreding het handhavingstraject loopt. Dat geven we weer in onderstaande tabel.
Verloop proces handhaving
wat is dat?
termijn?
Inspectie
Inspectie door een toezichthouder waarbij hij een overtreding constateert of na een melding van een overtreding door een belanghebbende. Vastleggen in inspectierapport
één week na constateren
Onderzoek
Wettelijk verplicht onderzoek naar de mogelijkheid om de gepleegde overtreding te legaliseren
Waarschuwingsbrief
Is legalisatie mogelijk, dan krijgt de overtreder bericht dat hij binnen een te bepalen termijn de overtreding ongedaan moet maken en op welke manier dat kan. Daaraan gekoppeld een waarschuwing voor bestuurlijke maatregel.
of
Voornemen
Mogelijkheid te reageren op de waarschuwing of het voornemen Inspectie
Is legalisatie NIET mogelijk, dan krijgt hij een voornemen tot Q.. Dat is een brief waarin het te nemen besluit in concept al is beschreven en waarop de overtreder zijn zienswijze kan geven. Betrokkene krijgt de gelegenheid om zienswijzen te uiten
twee weken na constatering
veertien dagen na waarschuwingsbrief of voornemen
Na afloop van de termijn uit de waarschuwingsbrief controleert de inspecteur of de overtreding is beëindigd. Vastleggen in inspectierapport
één week na constateren
Bestuurlijk besluit met last onder dwangsom of bestuursdwang
Blijkt dat de overtreding voortduurt, dan leggen we in een handhavingsbesluit de feitelijke last op, met dwangsom of bestuursdwang. Deze bevat een begunstigings termijn.
vier weken na constatering
Inspectie
Na afloop van de termijn uit het besluit controleert de inspecteur of de overtreding is beëindigd. Vastleggen in inspectierapport
één week na constateren
Uitvoeren besluit
Duurt de overtreding nog voort, dan verbeurt (van rechtswege) de dwangsom of kan de bestuursdwang uitgevoerd worden.
als regel één week na verstrijken termijn in besluit
22
Bij dwangsom betekent dit innen van verbeurde som, bij bestuursdwang (laten) uitvoeren van maatregelen. Tegen een handhavingsbesluit kan de overtreder rechtsmiddelen inzetten. Dat zijn achtereenvolgens: - Bezwaar. In te dienen bij de gemeente. De commissie voor de bezwaarschriften hoort de overtreder en de vertegenwoordiger van de gemeente en adviseert het college over het besluit. Het college neemt daarop een beslissing op het bezwaar waarin het al dan niet wijzigingen van het besluit kan verwerken. Dat kan zowel gaan over de inhoud van het besluit als over in te vorderen dwangsommen. - Beroep. In te dienen bij de rechtbank. Als betrokkene het niet eens is met de beslissing op bezwaar kan hij beroep aantekenen bij de rechtbank. Ook die hoort opnieuw de betrokkene (die hier appellant heet) en de vertegenwoordiger van de gemeente. Daarna volgt een uitspraak. - Hoger Beroep. In te dienen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als de appellant, of het betrokken bestuursorgaan het niet eens is met de beslissing van de rechtbank, staat als laatste stap hoger beroep open. De uitspraak van de Afdeling betekent een definitief oordeel. - In elk van de bovenstaande stappen bestaat nog de mogelijkheid om een voorlopige voorziening (ook wel bekend als ‘schorsing”) te vragen. Dat kan alleen als er bezwaar, beroep of hoger beroep is aangetekend. Als de voorlopige voorziening wordt toegewezen is de werking van het besluit opgeheven. De gemeente kan dan geen dwangsommen innen en ook geen bestuursdwang uitvoeren.
23
6. Toezichtstrategie Bij de uitvoering van de taken vergunningverlening, toezicht en handhaving is een scheiding op persoonsniveau een wettelijk vereiste. Ook de kwaliteitscriteria van KPMG geven hiervoor kaders. De gemeente Ede heeft deze scheiding al jaren geleden ingevoerd om op die wijze geloofwaardige handhaving mogelijk te maken. Ondanks deze functiescheiding tussen vergunningverlening en handhaving is regelmatig contact tussen beide disciplines nodig. Uitwisselen van informatie gebeurt ondermeer door het gezamenlijk uitvoeren van bijvoorbeeld de afschouwing of periodiek overleg naar aanleiding van aanvragen om vergunning.
6.1.
Toezicht
Onder toezicht verstaan we het controleren of en in hoeverre wettelijke bepalingen worden nageleefd. Het toezicht vindt binnen de gemeente Ede bij objecten (waaronder inrichtingen) in beginsel plaats door middel van routinematige controles. Daarnaast vindt er ook ad hoc (naar aanleiding van meldingen, klachten en calamiteiten) en projectmatig toezicht plaats. Dit is in de notities ‘Goede milieu-inspectie’, 'Goede bouwinspectie' en het ‘Controleplan brandveilig gebruik’ uitgewerkt. De uitsplitsing naar routinematig of projectmatig toezicht geven we in het handhavingsprogramma aan. We houden ook toezicht via de inventarisaties bij bestemmingsplanherzieningen. Verder draagt de roulatie van rayons tussen inspecteurs ook bij aan het in beeld krijgen van overtredingen.
6.2.
Vormen van toezicht
Voor efficiënt en effectief toezicht is het noodzakelijk om verschillende vormen van toezicht te hanteren. Controles moeten bovendien zowel aangekondigd als onaangekondigd plaatsvinden. Het al of niet aankondigen van een bezoek houdt verband met de te controleren elementen en de noodzaak dat bedrijfsleider of een ander verantwoordelijk persoon aanwezig dient te zijn. Onaangekondigd bezoek vindt ondermeer plaats bij her- en deelcontroles (zoals geluidsmetingen, vuurwerkcontroles, etc.). Voor bedrijven met opslag van gevaarlijke stoffen nemen we extra onaangekondigde controles op. De meest voorkomende vormen van toezicht zijn hieronder opgenomen. 6.2.1. NAAR AANLEIDING VAN VERGUNNINGVERLENING Wanneer een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen of milieu is verleend, controleert de betreffende toezichthouder of wordt gebouwd, dan wel de inrichting is opgericht of veranderd conform de vergunning. Voor het bouwtoezicht beslaat deze wijze van toezicht het grootste deel van het werk. Voor milieu vinden deze toezichtactiviteiten in samenwerking met de vergunningverlener plaats onder de noemer afschouwing. 6.2.2. PLANMATIG Dit zijn controles die op basis van een jaarprogramma plaatsvinden. We stellen de aantallen controles per branche of milieucategorie vast op basis van de controlefrequenties. In de regel toetsen we alle aspecten. Overigens plannen we ook deelcontroles of administratieve controles (aan de hand van over te leggen rapportages). 6.2.3. AD HOC Op basis van bijvoorbeeld klachten, meldingen en calamiteiten houden we ad hoc controles. Nadat een nieuwe vergunning is verleend vindt een opleveringscontrole plaats waarbij we de onderdelen waarop die vergunning betrekking heeft controleren (zgn. afschouwing). 6.2.4. PROJECTMATIG Toezicht vindt ook projectmatig plaats. Hierover maken we afspraken in regionaal verband. Reden hiervoor kan zijn een bepaald actueel onderwerp (landelijke prioriteit of nieuwe wetgeving). Hierin worden de landelijke-handhavingsprioriteiten verwerkt. Ook lokale prioriteiten pakken we waar mogelijk projectmatig aan.
24
6.2.5. INTEGRALE CONTROLES Hierbij moet gedacht worden aan samenwerking bij het toezicht tussen verschillende bevoegde handhavingspartijen. Dit is bijvoorbeeld aan de orde bij ketentoezicht, zoals bij afvalinrichtingen of bij grondstromen, of een inrichtingscontrole waarbij meerder bevoegde instanties zijn betrokken, de complexere inrichtingen. 6.2.6. MILIEUVLUCHTEN Door gericht vanuit de lucht inrichtingen en gebieden te bekijken constateren we ook overtredingen. In alle gevallen is na constatering van een overtreding uit de lucht nog controle ter plaatse noodzakelijk. We maken hiervoor gebruik van de milieuvluchten van de politie, waterschap Vallei en Veluwe, en die van de provincie Gelderland waar dat nuttig of nodig is. 6.2.7. GEBRUIK VAN DATABESTANDEN. Een nieuwe ontwikkeling in de signalering van overtredingen komt uit de vergelijking van beelden van luchtfoto’s met al bij de gemeente beschikbare gegevens –in digitale kaarten-. De vergelijking levert verschillen op die kunnen wijzen op niet toegestane activiteiten en bouwwerken. Ook de (koppeling van) basisregistraties leveren steeds vaker een bijdrage aan het opsporen van overtredingen.
6.3.
Controlefrequenties
De controlefrequenties zijn afhankelijk van: - het type controle, - de aard en de omvang van de milieuaspecten van de inrichting, - de houding en het naleefgedrag van de vergunning/inrichtinghouder, - de prioriteitenstelling op basis van de omgevingsanalyse - overige factoren, waaronder de bestuurlijke / politieke aandacht van de inrichting dan wel het onderwerp. Op basis van onder meer vorige inspecties, waarbij wel of geen overtreding is geconstateerd, is aanpassing van de controlefrequentie naar boven èn naar beneden mogelijk. Uitgangspunt hierbij is dat we niet minder controles uitvoeren, maar controles meer richten op bedrijven die qua prestatie achterblijven. De uitwerking van de aantallen controles (aantallen, type inrichtingen, thema’s etc.) is opgenomen in het handhavingsprogramma.
6.4.
Toezichtsbezoek
6.4.1. VOORBEREIDING De voorbereiding van een routinematige controle vindt plaats aan de hand van dossier onderzoek. Hierbij wordt gebruik gemaakt van de aanwezige vergunningen of de overige regels die op de inrichting van toepassing zijn (Besluiten op basis van artikel 8.40 Wet milieubeheer of de Wabo). Ook andere correspondentie, eerdere bezoekverslagen, meetresultaten, klachten, etc. gebruiken we om het bezoek voor te bereiden. 6.4.2. UITVOERING De inspecteur wordt tijdens het bedrijfsbezoek in de regel begeleid door een bedrijfsfunctionaris die de noodzakelijke informatie verschaft. Door het verkrijgen van informatie, het inzien van documenten en administratieve bescheiden en door het visueel controleren van de inrichting (eventueel met fotomateriaal of meetresultaten onderbouwd) kan de inspecteur vaststellen of er een overtreding van de regels plaatsvindt. Tijdens de uitvoering van reguliere controles tracht hij door voorlichting en stimulering, overtreding van voorschriften te voorkomen of terstond ongedaan te laten maken. Bij de beoordeling, of sprake is van een overtreding waarvoor het handhavingstraject wordt ingezet, speelt het al of niet kunnen legaliseren van de overtreding een grote rol. Bij deze legalisatietoets vindt overleg plaats tussen inspecteur, jurist en vergunningverlener. Bij de beoordeling nemen we de ruimtelijke aspecten mee. Soms kan legalisatie beter of uitsluitend via dat traject plaatsvinden, of heeft legalisatie van de milieuovertreding juist een overtreding van ruimtelijke regelgeving tot gevolg. De afdeling Handhaving betrekt de daarbij benodigde vakdisciplines.
25
6.4.3. RAPPORTAGE Naar aanleiding van de bevindingen maakt de inspecteur een rapportage volgens het integraal inspectieformulier. Deze brief bevat tenminste de volgende informatie: • algemene gegevens van het toezichtbezoek (datum, naam en adresgegevens, van toepassing zijnde regelgeving / vergunning); • welke personen bij het bezoek aanwezig waren/ waarmee is gesproken; • bevindingen (eventueel onderbouwd met meetgegevens of foto’s); • vermelden van geconstateerde overtredingen en de daarover gemaakte afspraken; • overige afspraken. Deze rapportage wordt overgedragen naar een juridisch medewerker. De juridisch medewerker stelt op basis van het inspectierapport de correspondentie op. Bijvoorbeeld een informatieve brief of dwangsombesluit
6.5.
Samenwerking
Goed handhaven op alle handhavingsterreinen vraagt om samenwerking. Partijen hebben verschillende geografische werkgebieden, verschillende aandachtsvelden, maar ook verschillende bevoegdheden. We werken in de handhaving samen met partners op verschillende niveaus. Dat zijn onder meer de gemeenten die deelnemen in de regionale samenwerking. Op dit niveau maken we ook gezamenlijke afspraken over uit te voeren handhavingsprojecten en daarvoor in te zetten capaciteit. Daarbij betrekken we ook het Waterschap Vallei en Eem, de provincie Gelderland en de Inspectie Leefomgeving en Transport. Op provinciaal niveau heeft de samenwerking vooral tot doel om af te stemmen en gezamenlijke inspecties uit te voeren. Verder maken we met specifieke inspectiepartijen afspraken over samenwerking. Met de inspectiedienst van het ministerie van EL&I hebben we afspraken om controles gezamenlijk uit te voeren. We voeren over en weer voor elkaar controles uit en verminderen daardoor de toezichtslast voor bedrijven. Met de Arbeidsinspectie hebben we afspraken over toezicht in de bouw. Met het Waterschap maken we afspraken voor de uitvoering van toezicht op lozingen op het oppervlaktewater. Met deze rijksinspecties is er sprake van een goede (en intensieve) samenwerking. Met andere rijksinspecties is deze samenwerking minder intensief. We geven daarmee ook invulling aan het overheidsprogramma vernieuwend toezicht.
26
7. Sanctiestrategie Dit hoofdstuk beschrijft welke strategie we volgen om overtreders of rechthebbenden er toe te dwingen overtredingen ongedaan te maken. Ieder bestuursorgaan, en dus ook wij, heeft een handhavingsplicht waarvan alleen in bijzondere gevallen mag worden afgeweken. Deze bijzondere gevallen zijn volgens de jurisprudentie vooral de situaties waarin concreet zicht op legalisatie bestaat van de overtreding, of wanneer handhaving onevenredig is in verhouding tot de (algemene) belangen die met het overtreden voorschrift worden gediend. Voor het opleggen van sancties kunnen we kiezen uit sancties op grond van het bestuursrecht en het strafrecht. Tussen beide rechtsgebieden bestaan belangrijke verschillen. In het bestuursrecht staat het ongedaan maken van de overtreding voorop. De overtreder of rechthebbende kan daarbij zelf voorkomen dat de aangekondigde sanctie wordt toegepast, als hij de gevraagde maatregelen neemt. Het strafrecht is gericht op bestraffing, anders gezegd op leedtoevoeging. De overtreding wordt daarmee niet hersteld. Wij kunnen een overtreding melden, maar hebben nagenoeg geen invloed op het al dan niet vervolgen van overtreders door het Openbaar Ministerie. Hoewel het strafrecht in beginsel goede mogelijkheden tot bestraffing biedt is onze ervaring dat het Openbaar Ministerie overtredingen van het omgevingsrecht alleen bij zeer hoge uitzondering vervolgt. Om deze redenen, kiezen wij bij voorkeur voor bestuursrechtelijke sancties. Deze sancties zijn immers gericht op het ongedaan maken van de overtredingen. En dat is het primaire doel van onze handhaving. Deze keuze sluit aan bij de aanbevelingen van diverse commissies en de uit 2003 daterende landelijke strategie voor milieuhandhaving van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu (VROM). Die strategie is ontwikkeld door VROM, Verkeer en Waterstaat (V&W), het Interprovinciaal Overleg (IPO), de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en de Unie van Waterschappen (UvW). Die strategie is nog steeds actueel en geldt als gezamenlijk kwaliteitscriterium voor goed handhaven. Handhavingsbesluiten zijn openbaar. Sommige gemeenten publiceren die besluiten op hun website of in lokale media. Zij geven aan dat de publicatie een preventief effect op het aantal overtredingen heeft. De gemeente maakt zo ook heel zichtbaar dat zij handhaaft. De besluiten zijn uit hun aard al openbaar. We kiezen er nog niet voor om deze besluiten integraal in Edestad te publiceren. Wel zullen we per kwartaal de genomen handhavingsbesluiten ter informatie aan de raad voorleggen. We geven een overzicht van de lokatie, de overtreder, de betrokken adviseur en de het overtreden voorschrift. We verwachten dat het noemen van de betrokken adviseur bijdraagt aan inzicht voor burgers en bedrijven in de kwaliteit van de bureaus. We voeren voor 2015 een eigen onderzoek uit naar de effecten. Zoals eerder al beschreven onderzoeken we ook of en zo ja hoe we de bestuurlijke strafbeschikking en de bestuurlijke boete kunnen inzetten.
7.1.
Bestuursrecht
Het bestuursrecht biedt ons de keus uit de volgende sancties: • het opleggen van een last onder dwangsom. De overtreder moet de overtreding beëindigen anders verbeurt hij een dwangsom; • het opleggen van een last onder bestuursdwang. De overtreder of een rechthebbende moet de overtreding beëindigen, anders beëindigen wij op kosten van de overtreder de overtreding; • het intrekken van de vergunning. Dit ontneemt het recht om activiteiten uit te voeren. De wet- en regelgeving laat het intrekken van de vergunning alleen in een beperkt aantal gevallen toe. Doel van de bestuursrechtelijke aanpak is het ongedaan maken van de overtreding of het komen tot een gelegaliseerde situatie. Ongedaan maken betekent dat betrokkene de oude situatie herstelt waarmee de overtreding stopt. Legaliseren betekent dat de overtreding achteraf alsnog via een toestemming wordt ingepast. Daarbij hanteren wij de volgende stappen: 1. Een globale legaliseringstoets wijst uit dat de overtreding mogelijk kan worden gelegaliseerd. De overtreder of rechthebbende bieden wij een korte termijn om een vergunning aan te vragen of anders de overtreding te beëindigen. Wij waarschuwen de overtreder of rechthebbende via een last onder dwangsom, of last onder bestuursdwang om dat tijdig te doen. 27
2. Een globale legaliseringstoets wijst uit dat een overtreding waarschijnlijk niet kan worden gelegaliseerd. Wij maken dan aan de overtreder of rechthebbende ons voornemen bekend om hem een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang op te leggen. De overtreder of rechthebbende stellen wij in de gelegenheid zijn bedenkingen tegen dit voornemen te uiten. 3. Is de termijn voor het aanvragen van een vergunning, het beëindigen van de overtreding of het indienen van bedenkingen verstreken, dan nemen wij het besluit tot het opleggen van een last onder dwangsom, of het toepassen van bestuursdwang. Daaraan koppelen wij altijd een redelijke termijn voor het beëindigen van de overtreding voordat wij de sanctie toegepassen. 4. In gevaarlijke of spoedeisende gevallen kunnen en mogen wij onmiddellijk optreden. Dan is geen aan het besluit voorafgaande waarschuwing of voornemen nodig. Dit optreden zullen wij daarna zo spoedig mogelijk schriftelijk bevestigen. 5. Wanneer na de geboden termijn blijkt dat niet aan onze aanschrijving is voldaan, dan zullen wij overgaan tot het invorderen van verbeurde dwangsommen, of het daadwerkelijk toepassen van bestuursdwang. De sanctie die we bij een overtreding kiezen laten wij afhangen van de urgentie van de te nemen maatregelen en de effectiviteit en efficiëncy van de maatregel. Het spreekt voor zich dat de gemeente in gevaarlijke situaties, die onmiddellijk ingrijpen nodig maken, bestuursdwang toepast. De wet vraagt dit ook aan ons bij overtredingen van dien aard. Wanneer we verwachten dat het opleggen van een last onder dwangsom geen of onvoldoende effect zal hebben ligt bestuursdwang eveneens voor de hand. In de meeste gevallen is een last onder dwangsom echter het meest effectieve middel dat wij kunnen toepassen omdat dit de beste manier is om de overtreder zelf aan te zetten tot herstel van de overtreding. Het intrekken van een vergunning als sanctie ontneemt het recht om de vergunde activiteiten nog langer voor te zetten. Daarvan kunnen wij echter alleen gebruik maken in de bij wet bepaalde gevallen. Omdat dit middel alleen ziet op het ontnemen van een recht, is vaak aanvullend nog een last onder bestuursdwang of dwangsom nodig om de overtreder of de rechthebbende aan te zetten tot feitelijke beëindiging van de activiteiten. Daarom zullen wij alleen in de gevallen waarbij herhaalde overtredingen plaatsvinden of overtredingen met grote risico’s, overgaan tot het intrekken van de vergunning. Hierna beschrijven we hoe we de last onder bestuursdwang en de last onder dwangsom bij overtredingen toepassen. Dit alles in het besef dat wat hier beschreven is de algemene beleidslijn is. In uitzonderlijke gevallen is maatwerk nodig dat kan, en soms moet, afwijken van de algemene lijn in deze nota.
7.2.
De last onder dwangsom
Wij schreven al dat we voor ons handhavend optreden met name kiezen voor het toepassen van de sanctie last onder dwangsom. Dit is namelijk een handhavingsinstrument dat gemakkelijk en effectief ingezet kan worden om te zorgen dat overtredingen ongedaan gemaakt worden. De ervaringen met het gebruik van dwangsommen in Ede zijn overwegend positief. In veel gevallen blijkt een aankondiging voor een last onder dwangsom voldoende stimulans om de overtreding te beëindigen. Bij meerdere overtreders is het ook mogelijk hen allemaal aan te schrijven. Zo kunnen wij bij illegale bouw bijvoorbeeld de vergunninghouder, de eigenaar en de aannemer aanschrijven. Zo worden alle betrokkenen gestimuleerd om de overtreding te beëindigen. Reden waarom wij, indien de situatie van meerdere overtreders zich voordoet, ook van die mogelijkheid gebruik maken. Een dwangsom moet voldoende hoog zijn om de overtreder te prikkelen de overtreding ongedaan te maken binnen de gegeven termijn. We kiezen zoveel mogelijk voor een lastgeving met het opleggen van een dwangsom waarbij de overtreder een bedrag ineens of per overtreding verbeurt. Hiermee verlaten wij de insteek die wij jaren hebben gehad en die was gericht op het verbeuren op een bedrag per tijdseenheid. De voornaamste redenen daarvoor zijn: • De praktijk wijst uit dat in sommige gevallen een dwangsom per tijdseenheid minder geschikt is omdat de aanschrijving ziet op één handeling of herhaalde handelingen. Zo ziet de last vaak op het actief moeten doen van een handeling: het stoppen met bouwen, het slopen van een bouwwerk, het herplanten van een boom, het aanleveren van gegevens of het elke week op de juiste wijze aanbieden van afval. Aan het eind van de termijn is die handeling wel of niet (volledig) verricht. Daar past een dwangsom ineens bij. In de praktijk blijkt een dwangsom naar tijdseenheid wel te passen in situaties waar het gaat om het gedurende een langere tijd onthouden van
28
handelingen, zoals wanneer de overtreder een bepaald gebruik moet eindigen zoals het beëindigen van illegale bewoning. • Het over een tijdseenheid verbeuren van dwangsommen brengt ook een grotere belasting mee voor het houden van toezicht. Binnen een korte periode (vaak 100 dagen) moet een inspecteur regelmatig gaan controleren of de overtreding al dan niet is beëindigd. Vaak is echter na het verlopen van de begunstigingstermijn al wel duidelijk of een overtreder van plan is de overtreding te beëindigen. Indien dit niet tijdig en volledig is gebeurd, past daar meer een dwangsom ineens bij, omdat wij vervolgens direct naar zwaardere of andere maatregelen kunnen grijpen om de overtreder alsnog te bewegen de overtreding te beëindigen, in plaats van de overtredingsduur ‘uit te zitten’ tot dat het maximum bedrag aan dwangsommen is verbeurd. • De hiervoor genoemde aanpak past ook beter bij onze in 2008 ingezette beleidslijn naar een effectiever en strikter optreden van de overheid bij overtredingen, waar de landelijke politiek zijn aandacht voor heeft. Het geeft ons de mogelijkheid om sneller op te treden met nieuwe maatregelen tegen een voortdurende overtreding en het werkt preventief. Preventief doordat een dwangsom ineens vaak meer afschrikt dan een laag bedrag dat na 100 dagen pas dat niveau heeft bereikt. Uit de praktijk blijkt dat overtreders door zo’n dwangsom ineens eerder geneigd zijn om de overtreding tijdig te beëindigen. • De Awb is aangepast op het gebied van invorderingen. Een brief waarin wij tot invordering van verbeurde dwangsommen overgaan, is nu een besluit (in tegenstelling tot vier jaar geleden). Dat betekent dat wanneer wij tussentijds een prikkel willen geven de overtreding te beëindigen, door het innen van verbeurde dwangsommen, dit een besluit is waartegen bezwaar- en/of beroep open staat. Bij het verbeuren van dwangsommen naar tijdseenheid betekent dit in de praktijk dan ook vaak dat er meerdere invorderingsbesluiten worden genomen waartegen bezwaar wordt aangetekend. Een dwangsom ineens, leidt maar tot één invorderingsbesluit. Een dwangsom per tijdseenheid passen wij daarom alleen nog toe in de gevallen waarbij dat gelet op de soort en duur van de overtreding beter past. In die situaties bereiken de dwangsommen in principe na 100 dagen hun maximum. De bouwstop betreft een bijzondere situatie. De bouwstop (het feitelijk moeten stoppen van de bouw, eventueel met inbeslagname van materieel, waardoor er sprake is van het toepassen van spoedeisende bestuursdwang) combineren we met een preventieve last onder dwangsom, opgelegd om het opnieuw overtreden van de voorschriften te voorkomen. Om te voorkomen dat de afwijking van de regels verder wordt vergroot kiezen we ook hier voor een dwangsom ineens. Dwangsommen worden dus meestal opgelegd ineens of per overtreding. Wil een dwangsom ineens effect hebben, dan moet deze voldoende hoog zijn om de overtreder te bewegen de overtreding te beëindigen. Immers, deze is direct na het verstrijken van de begunstigingstermijn uitgewerkt. Voor het bepalen van de hoogte van de dwangsombedragen per soort overtreding sluiten wij daarom aan bij het dwangsombedrag dat wij al jaren als maximumbedrag opleggen in de verschillende situaties. De hoogte van die bedragen blijkt voldoende als prikkel te werken. Wij hebben enkele dwangsombedragen die ineens verbeuren, in vergelijking met het maximum, naar beneden bijgesteld. De dwangsom ineens valt in die situaties anders te hoog uit in vergelijking met de aard van de overtreding. Het is goed verdedigbaar dat het verbeuren van een dwangsom naar tijd, tot een hoger maximum leidt. Dwangsommen per overtreding zijn vaak gekoppeld aan het gedrag van de overtreder. De dwangsom moet herhaling voorkomen. Het betreffen meestal incidenten of overtredingen die kort duren. Daarom geldt ook hier vaak een hoog bedrag per overtreding. De prikkel moet hier uitgaan van het bedrag per overtreding. Het veroorzaken van een loze brandmelding vormt zo’n voorbeeld waar een bedrag per overtreding wordt opgelegd, maar ook het niet tijdig laten ophalen van bedrijfsafval. Voor het bepalen van de hoogte van de dwangsommen wegen wij het financieel gewin dat de overtreder bij de overtreding of het nalaten van de maatregel heeft, de ernst van de overtreding dan wel het geschonden belang, en het effect of risico van het niet voldoen aan de last, mee in onze besluitvorming. Overtredingen waar veiligheidsrisico's een rol spelen, leiden tot een hoger bedrag ineens, per overtreding of per tijdseenheid. In die gevallen is onaanvaardbaar en ongewenst dat een overtreding lang voortduurt. Daarvoor is een zeer stevige prikkel nodig. Al deze factoren spelen een rol bij de hoogte van de dwangsommen die wij in deze nota als ons beleid kiezen. Hierdoor is bijvoorbeeld het dwangsombedrag bij overtredingen aan een hoofdgebouw of bedrijfsbebouwing aanzienlijk hoger dan de op te leggen dwangsom bij een overtreding die ziet op een bijbehorend bouwwerk. De op te leggen dwangsom voor een overtreding van brandveiligheid of 29
milieu is vanwege de risico’s die zo’n overtreding met zich mee brengt juist hoger. De dwangsom is voor het overtreden van de Apv waarbij de risico’s en het financieel gewin kleiner zijn vaak een stuk lager. In het geval van hernieuwde overtreding en/of een aantoonbaar calculerende overtreder stellen wij het bedrag van de te verbeuren dwangsom naar boven bij. Deze bijstelling variëert van een verdubbeling tot een vervijfvoudiging van het standaard op te leggen dwangsombedrag. Dat is in ieder geval aan de orde in de volgende gevallen: • Eenzelfde overtreding die opnieuw of na het ‘vollopen van een besluit’ nog steeds op dezelfde locatie door dezelfde overtreder wordt begaan. • Een overtreding die herhaaldelijk wordt gepleegd, onafhankelijk van de locatie waar die wordt gepleegd. Te denken valt bijvoorbeeld aan: een omgevingsvergunningplichtige reclamekar van een bedrijf die steeds weer zonder vergunning op een andere locatie wordt geplaatst. • Een overtreder die op één of meerdere percelen diverse soorten overtredingen van het omgevingsrecht en de andere regelgeving, waarop deze nota betrekking heeft begaat. Te denken valt bijv. aan een bouw- of andere onderneming die op verschillende plaatsen overtredingen van de regelgeving begaat. Als richtlijn geldt onderstaande bandbreedte voor het dwangsombedrag. 4
Richtlijn dwangsombedragen :
Soort overtreding Apv • Kappen/herplant • Reclame 5 • Slopen bouwwerk, geen gebouw zijnde • Slopen bijbehorend gebouw • Slopen hoofdgebouw of bedrijfsbebouwing • Uitweg • Overige Bestemming(splan) Bouwen • Bouwwerk, geen gebouw zijnde • Bijbehorend gebouw • Hoofdgebouw of bedrijfsbebouwing Brandveiligheid Milieu • Gevaarlijke/risicovolle situaties • Lichte overtredingen (geen directe gevolgen voor het milieu zoals het indienen BARIM-melding, overleggen gegevens en bijhouden administratie)
Bedrag ineens
Bedrag per overtreding
Bedrag per dag
Maximum
€ 2.000 per boom € 5.000 per object € 5.000
n.v.t. € 1.000 n.v.t.
€ 50 € 100 € 50
€ 5.000 € 10.000 € 5.000
€ 10.000
n.v.t.
€ 100
€ 10.000
€ 20.000
n.v.t.
€ 200
€ 20.000
€ 5.000 € 5.000 - € 20.000
n.v.t. € 500 - € 2.000
€ 100 € 50 - € 200
€ 10.000 € 5.000 - € 20.000
€ 20.000
€ 2.000
€ 200
€ 20.000
€ 5.000
n.v.t.
€ 50
€ 5.000
€ 10.000 € 20.000
n.v.t. n.v.t.
€ 100 € 200
€ 10.000 € 20.000
€ 20.000
€ 2.000
€ 30.000
€ 4.000
€ 400
€ 40.000
€ 10.000
€ 1.000
€ 100
€ 10.000
4
€ 200 - € 400 € 20.000 - € 40.000
De grondslag voor de keuze van dwangsombedragen ligt in het economisch voordeel dat de overtreder behaalt, een vergelijking met dwangsombedragen bij andere gemeenten en de jurisprudentie hierover (waarvan enkele specifiek voor Ede) bij de rechtbank en de Raad van State 5 Overtreding van de regels voor slopen kan gaan om het niet voldoen aan de regels (onveilig, illegale asbestsloop) voor het slopen. Maar het kan ook het niet slopen van een bouwwerk zijn als dat als voorwaarde aan een vergunning voor bouwen is verbonden. 30
•
Andere gevallen
Monumenten Overige overtredingen
€ 20.000
€ 2.000
€ 200
€ 20.000
€ 30.000
n.v.t.
€ 300
€ 30.000
€ 10.000 - € 20.000 € 1.000 - € 3.000
€ 100 - € 200 € 10.000 - € 20.000
Staat het bedrag of maximum in geen verhouding tot het belang van de overtreden regelgeving of is het voordeel van de overtreder bij het plegen van de overtreding groot, dan stellen wij de bedragen in ons besluit gemotiveerd bij. In het licht van onze handhavingsplicht zullen wij een dwangsom direct na verbeuren innen. Het direct innen van dwangsommen komt ook tegemoet aan het doel van de dwangsom zelf. De dwangsom is bedoeld als aansporing om aan de lastgeving te voldoen. Het verlenen van uitstel van het moeten betalen van verbeurde dwangsom ervaren de meeste betrokkenen ook als uitstel van de verplichting om aan de last te moeten voldoen. Daarom zullen wij alleen een uitzondering maken op deze inning, als inning door dwingende redenen niet kan. Bijvoorbeeld omdat de rechter een schorsing van het dwangsombesluit heeft uitgesproken. Het door de overtreder of rechthebbende willen volgen van een bezwaar- en/of beroepsprocedure vormt geen dwingende reden om van inning van de dwangsom af te zien. Ons recht op invordering van dwangsommen kan namelijk verjaren, waardoor wij vaak niet de ruimte kunnen bieden een dergelijke procedure af te wachten. Het blijft daarom de eigen verantwoordelijkheid van een overtreder of rechthebbende om een schorsing bij de voorzieningenrechter aan te vragen, als hij invordering van de dwangsom wil voorkomen. Is het dwangsombesluit uitgewerkt (het (maximum) dwangsombedrag is verbeurd) en de overtreding is nog niet beëindigd, dan kiezen wij voor: • Het nogmaals opleggen van een (hogere) dwangsom, waarbij wij veelal zullen kiezen voor een verdubbeling van de vorige dwangsom. • Het toepassen van bestuursdwang, waarbij we de kosten verhalen op de overtreder. Overleg lopende een handhavingsprocedure blijft uiteraard mogelijk. Als daarvoor goede redenen worden aangevoerd kan uitstel van de opgelegde verplichtingen worden overwogen. De keuze of wij uitstel verlenen is maatwerk en verschilt per geval.
7.3.
Bestuursdwang
In gevallen waarin direct optreden naar de aard van de overtreding noodzakelijk is, bijvoorbeeld als er veiligheidsrisico’s bestaan die direct moeten worden opgeheven, of van een dwangsom geen feitelijk effect voor de overtreder of rechthebbende uitgaat, bijvoorbeeld in het geval van een faillissement, dan hanteren we de sanctie last onder bestuursdwang. Het toepassen van bestuursdwang heeft het voordeel dat het corrigerend optreden van de overheid direct zichtbaar is. Een groot nadeel is in het algemeen de nodige, grote inzet van personele capaciteit en de financiële risico's die de gemeente daarbij loopt omdat de kosten niet altijd kunnen worden verhaald. Bestuursdwang blijkt in de praktijk wel een heel effectief middel bij het tegengaan van verkeerd aanbieden of dumpen van afval in de openbare ruimte. Daarom passen wij bestuursdwang in dat geval altijd toe. Bestuursdwang kan vele verschillende activiteiten inhouden. Bij overtreding van bouwregels valt bijvoorbeeld te denken aan het stilleggen van werkzaamheden, het afsluiten van het bouwterrein, het meenemen van bouwmaterialen en het slopen van illegale bebouwing. Bij overtreding van milieuregels kan het bijvoorbeeld gaan om verzegelen of sluiten van een inrichting of het verwijderen van de zaken die het directe (milieu)veiligheidsrisico veroorzaken. Daarbij verhalen we de kosten van bestuursdwang voor zover dat kan altijd op de overtreder.
7.4.
Strafrecht
Bij overtreding van milieu-kernbepalingen die niet gering van omvang of een kennelijk incident zijn, informeren we het Openbaar Ministerie hierover. Diverse overtredingen zoals het illegaal kappen van bomen, aantasting van monumenten en slopen van asbest zonder vergunning of in afwijking van de vergunning, zijn overtredingen waarbij het feitelijk ongedaan maken op korte termijn moeilijk of soms 31
zelfs onmogelijk is. Het duurt immers geruime tijd voordat een herplante boom weer volgroeid is, herbouwde monumenten krijgen niet in alle gevallen hun monumentstatus terug en in strijd met de wetgeving verwijderd asbest zal nooit met toepassing van bestuursdwang ongedaan worden gemaakt. Toch kiezen we ook in die gevallen primair voor een bestuursrechtelijke aanpak. Waar nuttig en effectief zetten we ons, ondanks de hiervoor geschetste beperkingen, in voor het daarnaast inzetten van het strafrecht door het Openbaar Ministerie. Overtredingen die als economisch delict zijn opgenomen in de Wet op de Economische Delicten (WED) en als misdrijf zijn aangemerkt bieden namelijk extra mogelijkheden tot optreden zoals hogere boetes, ontnemen van het wederrechtelijk verkregen voordeel, stilleggen van de onderneming, en openbaar maken van het vonnis. Bij het willen hanteren van de instrumenten van het strafrecht blijft als belangrijk nadeel gelden dat de gemeente geen feitelijke invloed op de afhandeling van het proces kan uitoefenen. In de afgelopen jaren hebben we zelfs moeten ervaren dat het OM, ondanks onze expliciete verzoeken daartoe, niet tot vervolging is over gegaan. Het maakt de inzet van strafrechtelijke instrumenten onzeker. Hoewel perspectiefrijk is nog onduidelijk wat de bestuurlijke strafbeschikking in het omgevingsrecht kunnen betekenen. Het Rijk werkt aan toepassing van dit middel voor milieu-overtredingen. Anders dan bij de overige strafrechtelijke middelen ligt de uitvoering hiervan bij de gemeente. De bestuurlijke strafbeschikking is gebaseerd op de Wet Economische Delicten. Hierbij zijn hoge boetebedragen mogelijk.
32
8. Hardheidsclausule en gedogen 8.1.
Hardheidsclausule
In de voorgaande paragrafen beschreven we de algemene lijn van de sanctiestrategie in Ede. Die voldoet in de meeste gevallen. We leggen daarmee het beleid vast over hoe we naleving af willen dwingen. Er zijn echter situaties of omstandigheden denkbaar waarin deze aanpak niet voldoet. Het onverkort toepassen van de standaardsancties kan dan onredelijk zijn. Dat is niet de bedoeling. Wij zullen daarom in individuele gevallen bij uitzondering maatwerkoplossingen kiezen die deze ongewenste effecten niet kennen. Voorbeelden van gevallen waarin zich dit kan voordoen zijn: • De sanctie staat niet (meer) in redelijke verhouding tot de overtreding • De sanctie heeft ongewenste bijeffecten • De situatie is gewenst, maar nog niet legaliseerbaar We benadrukken hierbij dat het altijd gaat om individuele en uitzonderlijke gevallen waar we tot het oordeel komen dat daarin een sanctie niet voldoet.
8.2.
Gedogen
Een oude Romeinse wijsheid luidt: 'het hoogste recht kan het hoogste onrecht betekenen'.In sommige gevallen is het ongedaan maken van een overtreding niet nodig en gewenst. Zo'n situatie kan zich voordoen bij tijdelijk acceptabele afwijking van de regelgeving. Dat kan bij voorbeeld optreden bij de broedplaatsfunctie van het buitengebied. Daarbij geldt dat we onder omstandigheden de tijdelijke vestiging van startende bedrijven in leegstaande agrarische bedrijfsgebouwen toestaan. In deze en soortgelijke gevallen is gedogen het aangewezen instrument. 6
Gedogen beperken we desondanks zo veel mogelijk. We onderschrijven het landelijk gedoogkader . Dat betekent in elk geval dat het gaat om een uitzondering. Verder gaat het om: - een tijdelijke situatie - met concreet zicht op legalisatie of zicht op beëindiging, - of in afwachting van wetgeving - of om een situatie waar handhaving niet het doel van de regelgeving dient. Daar waar gedogen de (enige) optie is leggen we dat actief en schriftelijk in een gedoogbeschikking vast. De voorwaarden waaraan de houder moet voldoen vermelden we daarin. ‘Concreet zicht op legalisatie’ betekent dat een volledige aanvraag ingediend moet zijn voor zonder vergunning uitgevoerde werkzaamheden voordat we een gedoogbeschikking afgeven. Van die aanvraag om vergunning mag bovendien niet op voorhand duidelijk zijn dat wij deze om inhoudelijke redenen moeten weigeren.
6
Grenzen aan gedogen: gedogen in Nederland (min v Justitie 1996)
33
9. Organisatie Voor de uitvoering van de handhavingstaken beschikt Ede over een afzonderlijke afdeling Handhaving. Deze voert, op één na, alle toezicht- en handhavingstaken uit die vallen onder het omgevingsrecht. Omdat Ede twee bedrijven heeft die vallen onder het Besluit Risico’s Zware Ongevallen (BRZO) maken we voor dat toezicht gebruik van de deskundigheid en capaciteit van de zogeheten BRZO-pool van de provincie. Naast budgetten voor personele capaciteit beschikt Ede ook over budgetten voor het uitvoeren van veldonderzoek waar dat nodig is. Deze zijn in de begroting opgenomen. Het bouwtoezicht is georganiseerd per zogeheten rayon. Om te zorgen dat toezichthouders voldoende objectief blijven, rouleren rayons onder de inspecteurs na maximaal vijf jaren. De rayon indeling hebben we in 2009 gewijzigd. Het milieutoezicht kent geen rayonindeling. Hier geldt echter op bedrijfsniveau een roulatiesysteem. Na maximaal vijf jaren wisselt in de regel de inspecteur van het bedrijf. Voor beide werkvelden geldt dat bijzondere omstandigheden, zoals specifieke deskundigheid die voor een bedrijf of gebied nodig is, of meerdere gezamenlijke controles bij een bedrijf afwijkende keuzes mogelijk maken. De brandweer voert het toezicht op brandveilig gebruik uit.
9.1.
RUD
Per 1 januari 2013 starten de Regionale Uitvoeringsdiensten naar verwachting. De handhavingstaken die Ede nu uitvoert gaan dan over naar RUD de Vallei. De medewerkers die deze taken nu uitvoeren gaan mee over naar de uitvoeringsdienst. De betrokken medewerkers van de brandweer gaan in een aparte regeling mee naar de regionale brandweer binnen de veiligheidsregio Gelderland Midden. De RUD De Vallei omvat naast de gemeente Ede ook de gemeenten Wageningen, Scherpenzeel, 7 Barneveld en Nijkerk , en bovendien zullen enkele bedrijven van de provincie Gelderland naar de RUD overgaan samen met een aantal werknemers. Door deze bundeling van werknemers en kennis verwachten we een nieuwe kwaliteitsslag te maken. Het Rijk heeft daarvoor zogeheten kwaliteitscriteria opgesteld. Die geven aan over welk kennisniveau medewerkers moeten beschikken, hoeveel ervaring de inspecteur er jaarlijks mee moet opdoen en hoeveel werk daarvoor beschikbaar moet zijn. In grote lijn besteedt Ede alle Wabo-handhavingstaken (samen met de vergunningstaken) uit aan de RUD. Hoe dat er precies uit gaat zien is nog niet bekend. Het heeft in elk geval tot gevolg dat in mandaat de uitvoering van deze taken meer op afstand komt, terwijl het bevoegd gezag wel geheel bij de gemeente blijft liggen. Hierboven beschreven we al dat we de BRZO-taken aan de pool uitbesteden. Waarschijnlijk kan RUD de Vallei straks ook een aantal andere taken niet meer uitvoeren. Dat komt dan omdat we onvoldoende bedrijven van specifieke categorieën hebben. Die taken voert een andere Gelderse RUD dan voor de Vallei uit. Zo ontstaat een samenhangend stelsel van RUD’s dat uiteindelijk alle taken op een kwalitatief hoog niveau kan uitvoeren. De beleidstaken (bijvoorbeeld deze nota en het jaarlijks handhavingsprogramma) blijft Ede vooralsnog zelf uitvoeren. We zijn actief betrokken bij de ontwikkeling van deze RUD’s.
7
Ede maakt deel uit van twee regionale verbanden: De Vallei en FoodValley. Het Rijk staat momenteel samenwerking over de provinciegrens bij de RUD nog niet toe. We blijven wel kijken of samenwerking in FoodValley-verband in de toekomst mogelijk is.
34
Bijlage 1 Prioriteitbepaling per handhavingsthema De tabel geeft inzicht welke thema’s in algemene zin de meeste prioriteit hebben. De meeste thema’s vallen sinds 1 oktober 2010 onder de Wabo. We handhaven feitelijk op de Wabo, maar dat vertaalt zich in verschillende activiteiten. Die zijn in de tabel aangegeven. Als college leggen we jaarlijks vast aan welke onderwerpen, activiteiten of projecten we het komend specifiek aandacht geven. Algemeen Piket Bereikbaarheidsdienst ivm incidenten Verontreiniging Veiligheid Bouwen: Preventief toezicht omgevingsvergunning activiteit bouwen Controle constructies Voorlichten Uitzetten Controle voortgang Veiligheid Bouwbesluit Dubo Geluideisen Energie Inplantingseisen Bouwstoffenbesluit Gereedmelden Klachten Repressief toezicht activiteit bouwen Bouwen zonder vergunning Bouwen in afwijking vergunning Maatvoering Plaatsing Bouwbesluit Slopen: Preventief toezicht slopen Veilig slopen Breken Hergebruik /Afvoer afval Asbest Repressief toezicht slopen Slopen zonder vergunning Asbest Slopen in afwijking vergunning Breken zonder toestemming Kinderopvang Kinderdagverblijven en peuterspeelzalen Monumenten Monumenten Inspectie Locale thema’s Horeca Controle inrichtingseisen drank en Horecawet Reclames Evenementen Constructieve veiligheid Brandveiligheid Kappen van houtopstand Aanleggen uitwegen
fys
kwa
finec
nat
gez
ima
gemiddeld
Kans
risico
Omschrijving
4
2
4
2
1
3
2,66
4
10,68
Groot
4
2
4
2
1
5
3
4
12
Groot
3
1
3
1
1
2
1,83
4
7,32
Middel
4
1
4
1
2
3
2,5
4
10
Groot
4
3
2
0,01
1
3
2,16
3
6,51
Middel
0,01
0,01
4
0,01
1
3
1,33
3
4,02
Klein
3
3
2
0,01
1
4
2,16
5
10,85
Groot
0,01 4
0,01 2
2 3
1 1
0,01 1
1 4
0,67 2,5
5 4
3,35 10
Klein Groot
1 0,01
1 0,01
2 2
4 1
0,01 0,01
3 1
1,83 0,67
3 4
5,52 2,68
Middel Klein
Bestemming en gebruik
35
Strijd met bestemmingsplan Bestrijding permanente bewoning recreatie Illegaal gebruik Aanleggen werk Ontgronden Ophogen Verharden Brandveilig gebruik Ontvluchten, alarmering Milieu Preventief toezicht Buitengebied Veehouderijen Akkerbouw Gelieerde bedrijvigheid (w.o. loonbedrijven) Overige bedrijven Stedelijk gebied BRZO, EV en IPPC Afval gerelateerd Productiebedrijven Handel, diensten, kantoren Niet inrichtinggebonden Repressief toezicht: zonder /in afwijking Vergunning /melding Klachten Bodemsanering Bouwstoffenbesluit Particuliere ondergrondse opslagtanks
1 0,01
2 0,01
4 4
4 4
1 0,01
5 5
2,83 2,17
2 3
5,66 6,51
Middel Middel
0,01
1
3
4
0,01
2
1,67
4
6,68
Middel
4
1
3
0,01
4
3
2,5
4
10
Groot
3
1
3
2
3
3
2,5
3
7,5
Middel
1 1 3
2 2 1
2 1 2
3 3 2
2 1 2
2 2 2
2 1,66 2
4 2 5
8 3,3 10
Middel Klein Groot
3
1
3
2
3
3
2,5
3
7,5
Middel
5 4 3 2 3 3
3 3 1 1 1 1
4 3 3 3 1 3
3 2 2 2 4 3
3 3 3 2 2 3
3 3 3 2 1 4
3,5 3 2,5 2 2
3 4 3 2 3 4
10,5 12 7,5 4 6 11,32
Groot Groot Middel Klein Middel Groot
3 1 1 0,01
1 1 0,01 1
2 5 3 4
2 2 3 3
3 4 3 2
5 3 1 2
2,66 2,66 1,83 2
4 2 4 2
10,68 5,34 7,36 4
Groot Middel Middel Klein
36
Bijlage 2 Overzicht proces Handhaving Onderstaande figuur toont de procesbeschrijving van de werkprocessen bij Handhaving in schema. volgens de landelijk geldende systematiek van GEMMA. Hierbij hebben we gebruik gemaakt van de modellen die het Kwaliteitsinstituut Nederlandse Gemeenten (KING) ontwikkelde.
37
Bijlage 3 Totaalscore klanttevredenheidsonderzoek milieuhandhaving Ede doet sinds 2011 mee met een klanttevredenheidsonderzoek. Daarom staat er voor Ede nog maar één kolom in de tabel. De korte enquete telt twaalf vragen, deels meerkeuze. Score 1 betekent (gemiddeld) voldoende. Hieronder geven we in het diagram de totaalscore van de gemeente Ede weer op de onderstaande vragen: • Bent u voor de controle geïnformeerd over de naleving van voorschriften (bijvoorbeeld milieulogboek, aankondigingsbrief, folders, website, informatiebijeenkomsten, artikels in de krant)? • Wat vond u van de uitleg van het doel van de milieucontrole door de inspecteur? • Hoe was de uitleg van de inspecteur over de voorschriften (wetgeving)? • Kon de inspecteur zich inleven in de (technische) werking en de specifieke omstandigheden van uw bedrijf?
38
