Integratie handhaving in dienstverlening. Nota van Bevindingen

Integratie handhaving in dienstverlening

Nota van Bevindingen

Integratie handhaving in dienstverlening | Januari 2014

Colofon

Programma Nota van bevindingen Datum Nummer

Inkomenszekerheid Integratie handhaving in dienstverlening Januari 2014 NvB 14/01

Pagina 2 van 55


Inhoud 1 1.1 1.2 1.3

Samenvatting en conclusie—5 Probleemstelling en onderzoeksopzet—5 Resultaten—7 Aandachtspunten bij integrale handhaving—10

2 2.1 2.2 2.3 2.4

Inleiding—13 Achtergrond van het onderzoek—13 Probleemstelling en toetsingskader—14 Aanpak van het onderzoek—16 Leeswijzer—17

3 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6

Beleid, organisatie en sturing—19 Inleiding—19 Beleid—19 Inrichting van de organisatie—21 Handhavingsinstrumenten in het dienstverleningsproces—22 Sturen op doelen van beleid en beschikbare verantwoordingsinformatie—24 Conclusie—25

4 4.1 4.2 4.3 4.4

Uitvoeringspraktijk: handhaving aan de poort—27 Inleiding—27 De voorlichting tijdens het aanvraagproces—27 De gegevenscontrole tijdens het aanvraagproces—29 Conclusie—33

5 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5

Uitvoeringspraktijk: handhaving gedurende de uitkeringsverstrekking—35 Inleiding—35 De voorlichting gedurende de uitkeringsverstrekking—35 Risico gestuurd handhaven gedurende de uitkeringsverstrekking—37 Signaal gestuurd handhaven gedurende de uitkeringsverstrekking—39 Conclusie—41

6 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5

Fraudealertheid van medewerkers werk en inkomen—43 Inleiding—43 Opleidingen—43 Intervisie en coaching—43 Dossiers—44 Conclusie—44

Bijlage 1: Methodologische verantwoording—47 Bijlage 2: Literatuurlijst—51 Bijlage 3: Begrippenlijst—52 Bijlage 4: Relevante ontwikkelingen handhavingsbeleid UWV—54

Pagina 3 van 55


Pagina 4 van 55


1

Samenvatting en conclusie

1.1

Probleemstelling en onderzoeksopzet Achtergrond Op 1 januari 2013 is de fraudewet van kracht geworden. Op grond van deze wet is het sanctieregime tussen gemeenten enerzijds en UWV en SVB anderzijds gelijkgetrokken, zijn de sanctiebedragen verhoogd (gelijk aan het benadelingbedrag) en geldt een verplichte terugvorderingtermijn van 10 jaar. De wet heeft onder meer tot doel om via een zwaarder boeteregime potentiële fraudeurs af te schrikken. Deze gedragseffecten zullen niet in alle gevallen direct optreden. Op de korte termijn zullen burgers als gevolg van de nieuwe wet bij regelovertreding geconfronteerd worden met hogere schuldenlasten, gekoppeld aan vaak langdurige financiële verplichtingen. Een consequentie is ook dat het uitvoeringsproces van de uitvoeringsinstanties complexer wordt: grotere administratieve inspanningen en een toename van de benodigde arbeidscapaciteit. Door de fraudewet is het voor gemeenten, SVB en UWV zodoende nog belangrijker geworden om fraude te voorkomen: dit is zowel van belang voor burgers als voor de uitvoeringsinstanties zelf. Het is vanuit dit oogpunt, dat de inspectie in 2013 onderzoek heeft verricht naar de mogelijkheden om regelovertreding te voorkomen en vroegtijdig op te sporen. Het onderzoek sluit aan bij het handhavingprogramma 2011-2014 van het ministerie van SZW, waarin het voorkomen van fraude voorop staat en wordt gesteld, dat de dienstverleningsprocessen zo moeten worden ingericht, dat overtredingen effectief voorkomen of vroegtijdig opgespoord worden. In dit handhavingprogramma staat het uitgangspunt centraal dat preventie het beste vorm krijgt door handhaving te integreren in de dienstverlenende processen. Probleemstelling Doel van voorliggend onderzoek is het inzicht geven in het beleid en de uitvoeringspraktijk van integratie van handhaving in de dienstverlening. Met de geboden inzichten kunnen bewindslieden vaststellen hoe de uitvoeringsorganisaties deze integratie vorm hebben gegeven en of dit aansluit bij de bedoelingen van de wetgever, om fraude zoveel mogelijk te voorkomen. Ook de uitvoeringsinstanties zelf kunnen profiteren van de geboden inzichten: zij kunnen hun eigen manier van werken vergelijken met de door de inspectie omschreven praktijk. De centrale vraag van dit onderzoek luidt als volgt: In hoeverre integreren de uitvoeringsorganisaties de handhaving van de inlichtingenplicht in het dienstverleningsproces, ter voorkoming of vroegtijdig traceren van uitkeringsfraude? Toetsingskader Gericht op het voorkomen en vroegtijdig opsporen van fraude onderkent de inspectie een aantal belangrijke aspecten in het dienstverleningsproces. • Het hebben van een beleidsvisie op handhaving. In die beleidsvisie zou de integratie van handhaving in het dienstverleningsproces aan bod dienen te komen. • Tijdige en adequate voorlichting van (potentiële) uitkeringsgerechtigden over hun rechten en plichten. • Het controleren van de juistheid van de verstrekte gegevens. Pagina 5 van 55


• • •

Inzet van instrumenten om frauderisico’s in te schatten (zoals het opstellen van fraudeprofielen en uitvoeren van thematische onderzoeken). Het tijdig oppakken, onderzoeken en verwerken van signalen die men ontvangt over mogelijke fraude van klanten. Het trainen, houden van intervisie en coachen van het betrokken personeel in fraudealertheid.

In voorliggend onderzoek is de inspectie nagegaan of uitvoeringsinstanties in beleid en uitvoering aandacht besteden aan de hierboven genoemde beleidsaspecten. En of dit vervolgens organisatorisch is ingebed. Genoemde aspecten samen vormen het toetsingskader. Afbakening van het onderzoek Voor het beantwoorden van de vraagstelling is onderzoek gedaan naar de uitvoering van de WWB en WW. Het gaat daarmee om wetten die zowel op uitkeringsverstrekking als arbeidsinschakeling is gericht. Gemeenten en UWV wijzen uitkeringsgerechtigden op de inlichtingen- en de inspanningsplicht. Bij de inspanningsplicht wordt binnen het dienstverleningsproces gecontroleerd of betrokkenen bijvoorbeeld voldoende solliciteren. Mocht dit niet zo zijn dan kan de uitvoeringorganisatie besluiten tot het treffen van een maatregel. Bij een schending van de inlichtingenplicht kunnen betrokkenen bijvoorbeeld genoten inkomsten niet hebben gemeld, waardoor een uitkering ten onrechte geheel of gedeeltelijk wordt verstrekt. Het te veel uitgekeerde moet vervolgens, verhoogd met een boete, aan de uitvoeringsorganisatie worden terugbetaald. Het onderzoek richt zich op de inlichtingenplicht van WW en WWB. Selectie van gemeenten en UWV vestigingen Gezien de vraagstelling van het onderzoek is besloten voor een onderzoeksaanpak waarbij een beperkt aantal UWV vestigingen en gemeenten werden betrokken. Bij de selectie van gemeenten is rekening gehouden met verschillende groottes van de gemeenten. Het is immers mogelijk dat de dienstverleningsprocessen gericht op het voorkomen en vroegtijdig opsporen van fraude anders worden ingericht bij grote dan bij kleine gemeenten. De inspectie heeft in haar onderzoek vijftien gemeenten en twee UWV vestigingen betrokken. Eén G-4 gemeente maakt deel uit van de selectie. Onderzoeksmethode Bij de geselecteerde gemeenten en bij UWV op centraal niveau is vooraf documentatie (zoals beleidsnota’s en rapportages) opgevraagd over de recente inrichting en uitvoering van het handhavingsbeleid en de dienstverlening. Per gemeente en per UWV vestiging zijn twee interviews afgenomen: één met betrokkenen op beleidsniveau, één met betrokkenen op uitvoeringsniveau (zoals inkomensconsulenten, handhavingsspecialisten, adviseurs werk ed.). Bij UWV zijn op het hoofdkantoor interviews gehouden met vertegenwoordigers van alle betrokken divisies. Naast het bestuderen van relevante documenten en het houden van interviews, werden per gemeente en per UWV vestiging ten minste vijf recente fraude dossiers ingezien. In sommige gevallen was er nog een aanvullend gesprek over de bevindingen in de dossiers.

Pagina 6 van 55


1.2

Resultaten Kijkt men naar de invulling die gemeenten en UWV hebben gegeven aan de aspecten van het dienstverleningsproces in relatie tot preventieve handhaving, die hierboven zijn onderkend, dan levert dit het volgende beeld op. De beleidsvisie op handhaving Het merendeel van de onderzochte gemeenten heeft geen specifieke doelstellingen vastgesteld in het handhavingsbeleid ten aanzien van het realiseren van integratie van handhaving in de dienstverlening om fraude te voorkomen. Als er wel doelen zijn bepaald, hebben deze betrekking op de uitvoering van activiteiten aan de poort. UWV heeft in 2012 een eerste aanzet gegeven tot het geven van een beleidprioriteit aan handhaving. In het jaarplan 2013 staat dat UWV invulling wil geven aan een integraal handhavingsbeleid met onder andere de doelstelling het voorkomen van regelovertreding (preventieve handhaving). In het jaarplan 2013 van de Directie Handhaving staat een (herijkt) uitgangspunt dat als volgt luidt: “Het ingezette beleid waarbij handhaving UWV-breed per klantproces wordt vormgegeven in relatie tot gezamenlijk onderkende handhavingsrisico’s, daarbij ondersteund met professionele risicoanalyses, wordt doorgezet; inzet is daarbij zoveel mogelijk overtredingen te voorkomen door preventie en controle, en schades door de overige overtredingen te beperken door vroegtijdige detectie”. Vanaf 2012 heeft UWV strengere targets bepaald voor de uitvoering op het terrein van handhaving. Het gaat hierbij echter vooral om de inspanningsverplichting (“solliciteren”). Adequate voorlichting Zowel de onderzochte gemeenten als UWV vinden het belangrijk dat nieuwe klanten vroegtijdig worden geïnformeerd over de verplichtingen. In de praktijk doen zij dat ook allemaal. De gemeenten geven voorlichting op verschillende manieren (collectief/individueel, schriftelijk/mondeling, voor/tijdens/na de intake). Door deze voorlichtingsactiviteiten weten in principe alle personen die bijstand aanvragen dat zij zich aan de inlichtingenplicht dienen te houden. Bij UWV is de voorlichting bij het aanvraagproces hoofdzakelijk elektronisch (internet /sonar) en schriftelijk. Het deel van de WW-populatie dat geen gebruik maakt van het digitale kanaal, wordt mondeling voorgelicht op de UWV-vestiging. Andere gebruikte voorlichtingsmiddelen zijn folders, telefonische informatieverstrekking (als daarom wordt gevraagd) en men doet mee aan de campagne ‘weet hoe ’t zit’. In een pilot is recent geëxperimenteerd met een verplichte, collectieve, mondelinge voorlichting. Afhankelijk van de resultaten zal worden besloten of deze aanpak landelijk zal worden uitgerold. De voorlichting aan het zittende bestand van gemeenten en UWV wordt voornamelijk schriftelijk of (bij UWV) langs elektronische weg gegeven. Persoonlijke voorlichting kan bij gemeenten voor een deel van het uitkeringsbestand gedurende het re-integratietraject plaatsvinden. Bij UWV is persoonlijke voorlichting aan de orde gedurende het gesprek dat de adviseur werk na drie maanden met de klant heeft. Controle van de verstrekte gegevens Alle onderzochte gemeenten controleren de geleverde gegevens bij de aanvraag. De wijze waarop zij dat doen en de mate van diepgang van het onderzoek varieert. Bij enkele gemeenten zijn handhavingsmedewerkers altijd betrokken bij het intakeonderzoek. Bij de andere gemeenten kan degene die de aanvraag bekijkt een handhaver inschakelen als de betreffende functionaris dat nodig acht. De mate Pagina 7 van 55


waarin dit gebeurt, hangt in de praktijk onder andere af van de beschikbare tijd van de handhavers (die soms zeer beperkt is) en hun fysieke bereikbaarheid/ aanwezigheid. Door de sterke toename van het aantal aanvragen staat bij sommige gemeenten het controleren van de gegevens onder druk. De controle van de gegevens van het zittende bestand verloopt bij de meeste gemeenten via het onderzoeken van binnengekomen signalen en via themacontroles. Een enkele gemeente voert daarnaast nog reguliere heronderzoeken uit. UWV voert bij een aanvraag om een WW-uitkering onderzoek uit om het recht op de uitkering vast te stellen. Daarbij worden de gegevens van de aanvrager die in de polisadministratie aanwezig zijn, vergeleken met de gegevens die door de aanvrager zijn verstrekt. Omdat veel feitelijkheden van betrokkene bij het UWV al bekend zijn, kan het onderzoek beperkt blijven. Vermogen en samenwoningsvormen zijn niet relevant voor het vaststellen van het recht op WW (in tegenstelling tot bij de WWB). Bij UWV vindt de controle van de gegevens van het zittende bestand eveneens plaats via themacontroles en het onderzoeken van ontvangen signalen die zouden wijzen op mogelijke fraude. Daarnaast voert het UWV een honderdprocentscontrole uit door een bestandvergelijking tussen de uitkeringen- en de polisadministratie. Op grond hiervan stelt het UWV vast of de WW-er “wit” werkt en of deze inkomsten bij het UWV, in het kader van de inlichtingenplicht, zijn gemeld. De inzet van instrumenten om frauderisico’s in te schatten Iets meer dan de helft van de onderzochte gemeenten maakt bij de aanvraagprocedure gebruik van diagnose-instrumenten om het risicoprofiel van een klant vast te stellen. De mate waarin het resultaat daarvan bepalend is voor vervolgonderzoek, verschilt per gemeente. Vier van de onderzochte gemeenten hebben er expliciet voor gekozen geen diagnose-instrument in te zetten bij de aanvraag. Zij zetten een handhaver in aan de poort of een ervaren intaker die altijd een beroep op een handhaver kan doen. Bijna de helft van de onderzochte gemeenten zet diagnose-instrumenten in om risico’s op fraude te bepalen voor het zittend bestand. Twee gemeenten zullen daar in 2014 mee starten. Twee kleine gemeenten merken op dat elke inkomensconsulent een zodanige caseload heeft dat deze alle personen in het bestand kent: de sociale controle is daarmee groot. Deze gemeenten achten het inzetten van een diagnose-instrument daarom niet nodig. Een aantal andere gemeenten heeft besloten om hun klanten (weer) periodiek op te roepen om gegevens te controleren. Eén van deze gemeenten hanteert als criterium dat klanten, waarmee drie jaar geen contact is geweest, opgeroepen zullen worden. De mate waarin en de frequentie waarmee de diagnose-instrumenten en heronderzoeken worden ingezet en of deze leiden tot vervolgacties is niet onderzocht. De meeste gemeenten geven aan dat de (meestal beperkte) personele capaciteit hierin doorslaggevend is. Het UWV is thans bezig met de ontwikkeling van risicogericht handhaven. Daarbij worden alle bedrijfsonderdelen betrokken. In 2013 zijn klanten risicoprofielen, in samenwerking met RCF of gemeenten, doorontwikkeld. Het beleid naar 2015 toe, is er op gericht schendingen van verplichten te voorkomen door preventie en controle en de schade te beperken door vroegtijdige detectie. UWV heeft een aantal projecten in gang gezet of in 2013 ontwikkeld die er op gericht zijn meer risicogericht te gaan werken om regelovertreding eerder op te sporen of te voorkomen (zie paragraaf 3.2). Pagina 8 van 55


Het tijdig oppakken, onderzoeken en verwerken van signalen die men ontvangt over mogelijke fraude van klanten UWV en gemeenten ontvangen signalen over mogelijke fraude vanuit de eigen organisatie (polissignalen) resp. via andere instanties (zoals het inlichtingenbureau), via - al dan niet anonieme - tips van burgers en via medewerkers zelf. Bij de meeste gemeenten is handhavingdeskundigheid betrokken bij het beoordelen en afhandelen van de signalen. Voor het UWV geldt dat zo nodig een inspecteur wordt ingeschakeld. Het merendeel van de gemeenten pakt de signalen van het Inlichtingenbureau binnen één maand op. De gemeenten die deze signalen niet of traag oppakken, geven aan dat dit te maken heeft met gebrek aan capaciteit. Ongeveer de helft van de onderzochte gemeenten heeft haar burgers expliciet geïnformeerd, dat de mogelijkheid bestaat om tips over mogelijke fraude door te geven. De tips van burgers hebben meestal te maken met zwart werk of niet geregistreerd samenwonen. Signalen kunnen ook van medewerkers komen die direct contact hebben met de klant, met name geldt dit voor de re-integratieconsulenten (of klantmanagers). De activiteiten van deze medewerkers richten zich in de eerste plaats op re-integratie en dus op het handhaven van de inspanningsverplichtingen. Bij enkele gemeenten hebben handhavers de indruk dat re-integratieconsulenten hun aandacht het liefst blijven focussen op re-integratie (doelmatigheid) en dat dit ten koste gaat van fraudebestrijding (rechtmatigheid). Bij andere gemeenten zien de handhavers juist dat re-integratieconsulenten alerter zijn geworden op signalen over mogelijke fraude. Ontbreekt een arbeidsverplichting en is re-integratie niet (meer) aan de orde, dan kan het zijn dat er nog maar weinig contacten zijn tussen klant en gemeente. In die situatie, zo geven enkele gemeenten aan, zal de fraudegevoeligheid toenemen. Hoe minder persoonlijk contact, hoe meer fraudekansen er ontstaan. Bij UWV worden de signalen afkomstig van de adviseurs werk, van de bestandsvergelijking tussen de uitkeringen- en polisadministratie, van externe instanties en van burgers (af dan niet anonieme tips) door de afdeling handhaving bekeken op hun onderzoekswaardigheid. Evenals bij gemeenten geldt bij UWV dat de adviseur werk bij het voeren van een gesprek met de klant vooral gericht is op het aan het werk helpen van de klant. Of en in hoeverre ook andere signalen worden opgepakt, bijvoorbeeld over inkomsten uit arbeid, is mede afhankelijk van de taakopvatting van de betreffende adviseur. Het bevorderen van fraudealertheid bij gemeenten Van de vijftien onderzochte gemeenten bieden zeven gemeenten een vorm van scholing op het gebied van fraudealertheid aan. Drie gemeenten zijn voornemens om in 2013 een dergelijke scholing te doen. Vijf gemeenten hebben in hun planning geen scholing op het gebied van fraudealertheid opgenomen. Bij twaalf van de vijftien onderzochte gemeenten worden regelmatig intervisiebijeenkomsten georganiseerd, waarbij handhavingonderwerpen worden besproken tussen medewerkers met klantcontacten, preventiemedewerkers en sociaal rechercheurs. Sociale rechercheurs en handhavers hebben binnen de meeste onderzochte gemeenten op het gebied van handhaving een coachende rol. Bij een kleine Pagina 9 van 55


gemeente wordt deze rol door de teamleider vervuld. Klantmanagers kunnen met vragen over mogelijke fraude bij de coaches terecht. Veel gemeenten voldoen zodoende aan de voorwaarden “training, intervisie en coaching” om fraudebewustzijn bij medewerkers te vergroten. Het dossieronderzoek laat echter zien dat bij een derde van de onderzochte gemeenten fraude eerder aangetoond had kunnen worden. Dit wordt volgens de betreffende gemeenten verklaard door een grote caseload van de medewerkers, waardoor signalen niet meteen kunnen worden opgepakt. Het bevorderen van fraudealertheid bij UWV Voor het bevorderen van fraudealertheid bij adviseurs werk organiseert UWV trainingen ‘on the job’. Ook voor de medewerkers binnen de divisie uitkeren worden deze trainingen georganiseerd. Er worden ook online trainingen gegeven. In de onderzochte UWV vestigingen zijn er kenniskringen die periodiek bij elkaar komen om aan de hand van casussen handhavingsaspecten met elkaar door te nemen. De adviseurs werk zijn hier niet bij aanwezig, maar horen achteraf van hun leidinggevenden wat er aan de orde is geweest. Bij UWV is coaching afhankelijk van de contacten tussen de afdeling handhaving en de adviseurs-werk. Het onderzoek wijst uit, dat medewerkers van de afdeling handhaving cases vaker terugkoppelen naar het Werkbedrijf en de inspecteurs meer contacten hebben met de adviseurswerk dan een aantal jaar terug. Ook voor UWV geldt, dat aan de voorwaarden “training, intervisie en coaching” om fraudealertheid te bevorderen wordt voldaan. De onderzochte dossiers bij UWV bevestigen dit beeld.

1.3

Aandachtspunten bij integrale handhaving De inspectie signaleert bij gemeenten en UWV diverse punten die een optimale en integrale handhaving vooralsnog in de weg staan. Twee punten zijn daarbij vooral van belang. De benodigde cultuuromslag en de veranderde inzet van capaciteit Het onderzoek bij de gemeenten en UWV kantoren laat zien dat het leggen van het accent op “versterkte fraudealertheid” tijd nodig heeft. Beleidsprioriteiten verschuiven sneller dan dat uitvoering van dat beleid kan veranderen. Andere accenten in de uitvoering betekenen immers de inzet van andere instrumenten en competenties. Formatieruimte kan niet op stel en sprong veranderen en de ene uitvoeringsorganisatie is daar flexibeler en sneller in dan de andere. De veranderende inzet van capaciteit is een issue waar veel gemeenten en ook UWV kantoren mee worstelen. Bezuinigingen zijn hier eveneens debet aan. Capaciteitsgebrek specifiek op het gebied van handhaving wordt door veel geïnterviewden genoemd als problematisch. Hierdoor kunnen fraudesignalen niet altijd snel genoeg worden afgehandeld en blijven mogelijke fraude dossiers langer liggen dan gewenst. Toch zijn het de gemeenten (en UWV) zelf die keuzes maken over de inzet van personeel en instrumenten. Enerzijds zal het geuite capaciteitsprobleem te maken hebben met bovengenoemd ‘na ijleffect’ in de capaciteitsplanning, daarnaast zullen de gemaakte beleidskeuzes niet altijd overeen komen met de prioriteiten die de geïnterviewde professionals in de uitvoering zouden willen zien. Organisatorische inbedding en communicatie In veel gemeenten en ook bij UWV zijn de afgelopen jaren diverse reorganisaties en herstructureringsoperaties geweest. Soms leidden die tot het samenvoegen en dus integratie van handhavingscapaciteit en re-integratiecapaciteit, soms juist tot de Pagina 10 van 55


vorming van een aparte afdeling of het onderbrengen van handhaving bij de sociale recherche. Soms zijn handhavers meer naar “back office” geplaatst, soms juist meer naar "front office”. Hoewel het bundelen van onderzoeks- en opsporingscapaciteit zeker voordelen kan hebben, lijkt een al te strikte scheiding tussen handhavingsdeskundigen en afdelingen waar veel klantcontacten zijn niet bevorderlijk voor de snelheid van handelen bij mogelijke fraudesignalen. De behoefte aan snellere en betere communicatie tussen disciplines komt in het onderzoek veelvuldig naar voren. Zowel de geïnterviewden van een groot aantal gemeenten als de geïnterviewden van UWV geven aan, het een groot voordeel te vinden als handhavers (of coaches verantwoordelijk voor handhavingsaspecten) en de adviseurs werk of reintegratieconsulenten op dezelfde verdieping, of in ieder geval in hetzelfde gebouw werkzaam zijn. Collegiale ontmoetingen ‘in de wandelgangen’ maken het laagdrempeliger en vanzelfsprekender om handhavingsaspecten bij elkaar aan de orde te stellen. In dit opzicht lijkt de integratie van handhaving in de dienstverlening ook in fysieke zin wenselijk.

Pagina 11 van 55


Pagina 12 van 55


2

Inleiding

2.1

Achtergrond van het onderzoek Uitgangspunt van de overheid is dat met de intensivering van handhaving, burgers worden gestimuleerd zich aan de regels te houden. Inspectie SZW heeft de intensivering van handhaving benoemd tot een toezichtonderwerp waaraan prioriteit wordt gegeven. In het handhavingsonderzoek 2012 van de inspectie, is vooral gekeken naar repressieve handhaving. Daartoe zijn drie onderzoeken uitgevoerd bij de uitvoeringsinstanties (gemeenten, UWV en SVB): • een onderzoek naar het bekorten van de periode tussen regelovertreding en fraudevaststelling; • een onderzoek naar het opleggen van sancties na regelovertreding; • een onderzoek naar het snel en volledig terugvorderen van ten onrechte betaalde uitkeringen. In het handhavingsonderzoek 2013 gaat de aandacht uit naar de preventieve kant van handhaving en wordt de integratie van handhaving in de dienstverlening van uitvoeringsinstanties onderzocht. Voorliggende nota van bevindingen geeft een weergave van dit laatste onderzoek. Deze nota vormt een bouwsteen voor een oordelende programmarapportage van de inspectie. Op 1 januari 2013 is de fraudewet van kracht geworden. 1 Op grond van deze wet is het sanctieregime tussen gemeenten enerzijds en UWV en SVB anderzijds gelijkgetrokken, zijn de sanctiebedragen verhoogd (gelijk aan het benadelingsbedrag) en geldt een verplichte terugvorderingstermijn van 10 jaar. De wet heeft onder meer tot doel om via een zwaarder boeteregime potentiële fraudeurs af te schrikken. Deze gedragseffecten zullen niet in alle gevallen direct optreden. Op de korte termijn zullen burgers als gevolg van de aanscherpingen bij regelovertreding geconfronteerd worden met hogere schuldenlasten, gekoppeld aan vaak langdurige financiële verplichtingen. Dit maakt het uitvoeringsproces complexer, met als gevolg grotere administratieve inspanningen en een toename van de benodigde arbeidscapaciteit. Het voorkomen van fraude is zowel in het belang van burgers als voor uitvoeringsinstanties. In de brief Fraudeaanpak, handhaving en naleving die de minister van SZW op 4 oktober 2013 naar de Tweede Kamer heeft gestuurd, geeft hij aan dat preventie één van de speerpunten is in de fraudeaanpak. Het is vanwege het grote belang van preventie, dat de inspectie in 2013 onderzoek heeft verricht naar de mogelijkheden om regelovertreding te voorkomen of vroegtijdig op te sporen. Het onderzoek sluit aan bij het handhavingsprogramma 2011-2014 van het ministerie van SZW, waarin het voorkomen van fraude voorop staat en wordt gesteld, dat de dienstverleningsprocessen zo moeten worden ingericht, dat overtredingen effectief voorkomen of vroegtijdig getraceerd worden.

1

de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving Pagina 13 van 55


2.2

Probleemstelling en toetsingskader Doel van het onderzoek is het inzicht geven in het beleid en de uitvoeringspraktijk van integratie van handhaving in de dienstverlening. Met de geboden inzichten kunnen bewindslieden vaststellen hoe de uitvoeringsorganisaties deze integratie vorm hebben gegeven en of dit aansluit bij de bedoelingen van de wetgever, om fraude zoveel mogelijk te voorkomen. Ook de uitvoeringsinstanties zelf kunnen profiteren van de geboden inzichten: uitvoeringsinstanties kunnen hun eigen manier van werken vergelijken met de door de inspectie omschreven praktijk. Om deze doelstelling te realiseren wordt onderzoek gedaan op basis van de volgende centrale vraagstelling: In hoeverre integreren de uitvoeringsorganisaties de handhaving van de inlichtingenplicht in het dienstverleningsproces, ter voorkoming of vroegtijdig traceren van uitkeringsfraude? Het antwoord op de centrale vraag geeft de inspectie in de programmarapportage behorende bij deze nota van bevindingen. Aan de basis van dit antwoord staan de uitkomsten van onderstaande deelvragen. 1. Wat is er in het beleid van uitvoeringsorganisaties opgenomen over de integratie van handhaving in het dienstverleningsproces? 2. Op welke wijze sturen uitvoeringsorganisaties op de (verdere) integratie van handhaving in het dienstverleningsproces? 3. Hoe wordt in de uitvoeringspraktijk vorm gegeven aan de integratie van handhaving in het dienstverleningsproces? 4. Welke knel- en verbeterpunten doen zich voor bij de integratie van handhaving in het dienstverleningsproces? Voor de beantwoording van deze vragen is naar de verschillende fasen van het dienstverleningsproces gekeken. Bij elk van deze fasen wordt gekeken naar de inzet van handhavingsinstrumenten. In de volgende figuur is dit in beeld gebracht.

Pagina 14 van 55


Figuur 1 Dienstverleningsproces met handhavingsinstrumenten gericht op preventie Tijdlijn met handhavingsmomenten

Gebruik van handhavingsinstrumenten

in het dienstverleningsproces:

gericht op preventie:

•

↓↓↓

De aanvraag van een uitkering ↓↓↓

Indiening

Groepsaanpak (evt. verplicht)

aanvraag / Intake

Beoordeling / Beslissing op aanvraag

Individueel (face to face) •

Beschikbaarheid digitale info

•

digitale risico profielen/ score kaart

• Ondersteuning door handhavingsmedewerker • Intake gecombineerd met huisbezoek

•

↓↓↓

Gedurende de uitkering

Uitkeringsverstrekking

Voorlichting:

Scholing / bv fraudealertheid inkomensconsulent/adviseur werk

•

risicio-analyse

•

Norm-overdragende gesprekken/ preventiegesprekkenb ivm ontwikkelingen bij klant

↓↓↓ Begeleiding

•

voorlichting

•

ondersteuning bij gesprekken

naar werk

door handhavingsmedewerker/

↓↓↓

specialist •

akkoord van klant op statusoverzicht

Toetsingskader Voor de beantwoording van de deelvragen heeft de inspectie een toetsingskader opgesteld. Hiervoor heeft zij geput uit diverse bronnen en legt daarbij een verbinding met de tijdlijn uit bovenstaand figuur. De belangrijkste bronnen zijn het SZW handhavingsprogramma 2011-2014, de handhavingsaanpak Wet werk en bijstand van RCF kenniscentrum en de werkwijzer handhaving rechtmatigheid en arbeidsverplichting van Divosa. Ook heeft de inspectie een oriëntatie uitgevoerd bij twee gemeenten. Voor UWV is onder andere het jaarplan UWV 2013 gebruikt. Het toetsingskader kent de volgende elementen. •

•

Het hebben van een beleidsvisie op handhaving. In die beleidsvisie zou de integratie van handhaving in het dienstverleningsproces aan bod dienen te komen. Ook bij de controle op het zittend bestand dient deze visie door te werken. Het beleid zou vertaald moeten worden naar de uitvoering door het beschikbaar stellen van handhavingsinstrumenten en deskundigheid. Tijdige en adequate voorlichting van (potentiële) uitkeringsgerechtigden over hun rechten en plichten. Uitkeringsgerechtigden uit het zittend bestand dienen er frequent aan te worden herinnerd wat de gevolgen zijn als wijzigingen in omstandigheden niet of niet tijdig worden doorgegeven. Pagina 15 van 55


•

•

•

2.3

Controleren van de juistheid van de verstrekte gegevens. Komt het tot een uitkeringsaanvraag, dan is het aan de uitvoeringsinstanties om de verstrekte gegevens geregeld te checken. Inzet van instrumenten om frauderisico’s in te schatten (zoals het opstellen van fraudeprofielen en uitvoeren van thematische onderzoeken). Het gebruik van deze instrumenten geeft aan bij welke (groepen van) mensen de risico’s op fraude het hoogst zijn, wat aanleiding moet zijn voor (her)beoordeling of scherpere controle, bijvoorbeeld door huisbezoek. Dit wordt aangeduid als risico gestuurd handhaven. Uitvoeringsinstanties ontvangen signalen over mogelijke fraude van klanten. Die signalen kunnen komen van eigen medewerkers, van burgers en van andere instanties (zoals via het inlichtingenbureau). Deze signalen moeten tijdig worden opgepakt, onderzocht en verwerkt. Hierbij gaat het om signaal gestuurd handhaven.

Aanpak van het onderzoek Onderzoek bij gemeenten (WWB) en UWV (WW) Voor het beantwoorden van de vraagstelling is onderzoek gedaan naar de uitvoering van de WWB en WW. Het gaat om twee regelingen die zowel op uitkeringsverstrekking als arbeidsinschakeling zijn gericht. Er is niet voor gekozen om het onderzoek uit te breiden naar dienstverlening van SVB, omdat integratie van handhaving in het dienstverleningsproces bij deze organisatie minder complex is. Er zijn sowieso minder contactmomenten met de klant op individueel niveau. Ook is de dienstverlening van SVB primair gericht op uitkeringsverstrekking en niet op arbeidsinschakeling. Inlichtingenplicht onder de loep UWV en gemeenten wijzen uitkeringsgerechtigden op de inlichtingen- en de inspanningsplicht. Inlichtingenplicht: de verplichting van uitkeringsgerechtigden om op verzoek van de uitvoeringsorganisatie of uit eigen beweging mededeling te doen van alle feiten en omstandigheden waarvan redelijkerwijs duidelijk moet zijn, dat zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of het recht op uitkering. Schending van de inlichtingenplicht kan bijvoorbeeld plaatsvinden door het niet of niet tijdig opgeven van inkomsten (witte of zwarte fraude). Bij de WWB zijn zaken als vermogen of het hebben van een partner met inkomen van invloed op het recht op een uitkering. Inspanningsverplichting: uitkeringsgerechtigden met arbeidscapaciteit zijn verplicht zich voldoende in te spannen om werk te vinden. Zo moeten ze zich inschrijven als werkzoekende, beschikbaar zijn voor arbeid, aantoonbaar voldoende solliciteren en zich houden aan de afspraken die met medewerkers van UWV of gemeenten zijn gemaakt. De fraudewet heeft betrekking op het niet nakomen van de inlichtingenplicht. De (financiële) risico’s van de klant bij het niet voldoen aan de inspanningsverplichting zijn groter dan bij een verzuim van de inspanningsverplichting . Het onderzoek richt zich dan ook op de inlichtingenplicht. Selectie van gemeenten en UWV-vestigingen Gezien de vraagstelling van het onderzoek is besloten voor een onderzoeksaanpak, waarbij een beperkt aantal UWV vestigingen en gemeenten zijn betrokken. De Pagina 16 van 55


selectie van gemeenten en UWV vestigingen waar het onderzoek plaatsvond, was erop gericht om mogelijke verschillen van integratie van handhaving in de dienstverlening in beeld te brengen. Bij de selectie van gemeenten is rekening gehouden met verschillende groottes van de gemeenten. Het is mogelijk dat de dienstverleningsprocessen gericht op het voorkomen en vroegtijdig traceren van fraude anders worden ingericht bij grote en kleine gemeenten. Eén G-4 gemeente maakt deel uit van de selectie. De inspectie heeft in haar onderzoek vijftien gemeenten en twee UWV vestigingen betrokken. Alle benaderde gemeenten en UWV vestigingen werkten mee aan het onderzoek. De gemeenten en UWV vestigingen werden in de periode april – juli 2013 bezocht door onderzoekers van de inspectie. In tabel 1 is een overzicht opgenomen van de gemeenten die mee hebben gedaan aan het onderzoek, verdeeld naar grootte en aandeel bijstandsgerechtigden. Tabel 1

Onderzochte gemeenten naar grootte en aandeel bijstandsgerechtigden

Aantal inwoners (x 1.000) < 30 30 - 80 80 - 150 >150

Bron: CBS statline

Aantal bijstandsgerechtigden per 1000 personen van de potentiële beroepsbevolking 15-20 20-35 35-50 > 50 2 1 2 2 1 5 2

Onderzoeksmethode Bij de geselecteerde gemeenten en bij UWV op centraal niveau is vooraf documentatie (beleidsnota’s en rapportages) opgevraagd over de recente inrichting en uitvoering van het handhavingsbeleid en de dienstverlening. Per gemeente en per UWV vestiging zijn twee interviews afgenomen: één met betrokkenen op beleidsniveau, één met betrokkenen op uitvoeringsniveau (zoals inkomensconsulenten, handhavingsspecialisten, adviseurs werk ed.). In sommige gevallen was er nog een aanvullend gesprek over de bevindingen in de dossiers. In de meeste gevallen waren per interview twee of drie vertegenwoordigers van de gemeente of UWV vestiging aanwezig. Bij de interviews is gebruik gemaakt van een vragenlijst, waarin alle onderzoeksvragen naar voren kwamen. De interviewverslagen zijn ter correctie voorgelegd aan de geïnterviewden alvorens deze voor de analyse zijn gebruikt. Naast het bestuderen van relevante documenten en het houden van interviews, zijn per gemeente en per UWV vestiging ten minste vijf recente fraude dossiers ingezien. Voor een uitgebreidere toelichting over onderzoeksaanpak, methode en techniek wordt verwezen naar de methodologische verantwoording in bijlage 1.

2.4

Leeswijzer De samenvatting en conclusies van deze nota van bevindingen zijn te vinden in hoofdstuk 1. Hoofdstuk 3 gaat in op het geformuleerde beleid van de gemeenten en UWV. Tevens komt daarbij de beleidssturing en organisatie aan bod. De vragen 1 en 2 zijn in dit hoofdstuk beantwoord. De handhavingspraktijk komt in hoofdstuk 4, 5 en 6 aan bod. De onderzoeksvragen 3 en 4 worden in deze hoofdstukken beantwoord. De handhavingspraktijk aan de poort wordt in hoofdstuk 4 besproken. Vanuit het perspectief controleren op maat, Pagina 17 van 55


belicht hoofdstuk 5 de uitvoeringspraktijk van het dienstverleningsproces gericht op het ‘zittend bestand’. Hoofdstuk 6 gaat in op voorwaarden die ten grondslag liggen aan de fraudealertheid van medewerkers van de uitvoeringsorganisaties. Voor de leesbaarheid is in bijlage 2 een begrippenlijst opgenomen. Een aantal relevante begrippen die deze nota hanteert, zijn van een korte uitleg voorzien.

Pagina 18 van 55


3

Beleid, organisatie en sturing

3.1

Inleiding In dit hoofdstuk worden de beleidskeuzes van gemeenten en UWV gericht op het voorkomen en vroegtijdig traceren van fraude in beeld gebracht. Daarbij wordt ook bekeken welke gevolgen die beleidskeuzes hebben voor de aansturing van de organisatie en inrichting van de dienstverleningsprocessen. De volgende twee onderzoeksvragen worden in dit hoofdstuk beantwoord: Wat is er in het beleid van gemeenten en UWV opgenomen over de integratie van handhaving in het dienstverleningsproces? Op welke wijze sturen gemeenten en UWV op de (verdere) integratie van handhaving in het dienstverleningsproces?

3.2

Beleid Gemeenten Uit de factsheet ‘In- en uitstroom uit de bijstand 2012’ van Divosa blijkt dat gemeenten de toegang tot de bijstand steeds zorgvuldiger bewaken: met verplichte wachttijden, grondige controle en vooral een zware inzet op werk. Een derde van de aanvragers kreeg in 2012 geen uitkering. 2 Gemeenten zijn actief op zoek naar wegen om instroom in de bijstand te verminderen en uitstroom te vergroten. Dit beeld is ook zichtbaar bij de 15 onderzochte gemeenten. De meeste onderzochte gemeenten geven aan bij het eerste contact met mensen die een bijstandsuitkering aanvragen, streng te controleren op het nakomen van verplichtingen. Zoals in eerdere onderzoeken van de inspectie is vastgesteld, is het handhavingsbeleid van de meeste gemeenten gebaseerd op het concept van hoogwaardig handhaven. 3 Er zijn vier visie elementen in opgenomen, te weten: a. vroegtijdig informeren (duidelijk informeren over rechten en plichten, dit voorkomt fraude door onwetendheid); b. optimaliseren van de dienstverlening (gericht op spontane naleving); c. controleren op maat (hoe meer risico’s hoe intensiever de controle); d. daadwerkelijk sanctioneren (ten onrechte ontvangen uitkering terugvorderen en sanctie opleggen). Geen van de onderzochte gemeenten heeft expliciet in het beleid opgenomen dat zij streven naar integratie van handhaving in de dienstverlening om daarmee fraude te voorkomen. Hoewel een paar gemeenten er op vertrouwen dat de klant de juiste gegevens levert, is duidelijk dat preventief handhaven veel accent krijgt. Andere gemeenten geven expliciet aan dat het kostenplaatje een rol speelt: “Dit betekent ook het bewuster inzetten van – veelal goedkopere preventieve handhaving dan de duurdere repressieve handhaving (inclusief terugvordering)”. UWV UWV heeft niet expliciet in haar beleid opgenomen dat zij streeft naar integratie van handhaving in de dienstverlening om daarmee fraude te voorkomen.

2 3

Zie Divosa factsheet In- en uitstroom uit de bijstand 2012 Programmarapportage ‘Signaal, sanctie en incasso ‘ van de Inspectie SZW Pagina 19 van 55


Het accent in het handhavingsbeleid bij UWV ligt thans nog hoofdzakelijk op repressief optreden: onderzoek naar en afhandeling van door uitkeringsgerechtigden gepleegde overtredingen. 4 Repressieve activiteiten worden overigens soms mede ingezet met een breder doel dan alleen de overtreding afhandelen: “van zichtbare handhavende interventies kan soms een meer preventieve werking uitgaan dan van de daadwerkelijke vaststelling van overtredingen”. 5 De kernexpertise van de directie Handhaving is repressief optreden; onderzoek naar en afhandeling van overtredingen van de inlichtingenplicht (witte en zwarte fraude). Daarnaast voert de directie de regie op de totstandkoming van een UWV breed samenhangend geheel van handhavingsactiviteiten (preventie, controle en repressie). De stand van zaken wordt periodiek gevolgd in een UWV-brede handhavingsmonitor. Uit het jaarplan Handhaving blijkt dat de producten en prestaties met name zijn vertaald voor de repressieve activiteiten en controles en dat de sturing daarop is gericht. Wel aan een aan

heeft de inspectie vastgesteld dat UWV ook in 2013 de beleidsprioriteit geeft handhaving. Dat blijkt uit het jaarplan 2013 en doordat het UWV vanaf 2012 jaarplan Handhaving vaststelt. Volgens UWV is het doel om invulling te geven integraal handhavingsbeleid. Doelstellingen die UWV in 2013 wil bereiken zijn: Voorkomen van regelovertreding; Aanpak en bestrijding van uitkeringsfraude door repressieve handhaving; Inbouwen van mechanismen in de digitale dienstverlening om het nakomen van verplichtingen beter te kunnen monitoren. Dat laatste betreft met name de inspanningsverplichting. 6

Uit het jaarplan 2013 van de directie Handhaving blijkt dat het beleid naar 2015 toe, er op is gericht schendingen van verplichten te voorkomen door preventie en controle en de schade te beperken door vroegtijdige detectie. Ook al is het nieuwe handhavingsbeleid gericht op een beter risicomanagement nog niet uitgerold in de organisatie, toch is een groot aantal ontwikkelingen in gang gezet (waarvan de meeste nog in een beginstadium verkeren dan wel in 2013 zijn ontwikkeld) die er op gericht is meer risicogericht te gaan werken en regelovertreding eerder op te sporen of te voorkomen. De volgende activiteiten en projecten kunnen daarbij worden genoemd:

•

• •

• •

Het oprichten van expertisteam WW naast reeds bestaande op het terrein van ZW en WIA/WAO; Het inzetten van speciale expertiseteams Handhaving; Het testplan ”fraudepreventie met herinneringsberichten aan uitzendkrachten” om deze klanten met een gedeeltelijke WW-uitkering te herinneren de gewerkte uren correct aan het UWV door te geven;. De deelname aan het IRN-project (Internet Recherche & onderzoek netwerk); De samenwerking tussen een groot aantal instanties (onder de naam ‘Antifraudebox’) met als doel: het opzetten van een overheidsbreed ‘early warning”- systeem, het delen van kennis over fraudes en fraudebestrijding, het krijgen van een completer beeld over het ontstaan van nieuwe fraudes,

4 5 6

Jaarplan 2013 directie handhaving, p. 4 Toezichtvisie, p.9

UWV jaarplan 2013

Pagina 20 van 55


•

•

•

Het creëren van een platform voor een overheidsbrede aanpak van fraudesoorten in projectvorm; Het loket Gefingeerde Dienstverbanden (LGD). Bij dit loket kunnen UWV uitkeringsmedewerkers terecht als zij twijfelen aan het waarheidsgehalte van het opgebouwde arbeidsverleden van een uitkeringsaanvrager; Het uitvoeren van een aantal experimenten waarbij de uitvoeringsaandacht meer naar de kop van het proces (‘aan de poort’) verschoven. Hierbij worden introductiegesprekken met personen pas in uitkering georganiseerd en wordt gedacht aan het oproepen van personen met een hoog overtredingsrisico voor kortdurende handhavingsgesprekken; Aanpassing van alle communicatiemiddelen in 2012 (gericht op preventie schending inlichtingenplicht).

Een verdere beschrijvingen van deze ontwikkelingen is in bijlage vier opgenomen.

3.3

Inrichting van de organisatie Gemeenten Bij de onderzochte gemeenten zijn verschillende varianten aangetroffen in de wijze waarop handhaving in de organisatie is ingebed. De meeste gemeenten hebben een zelfstandig team met handhavingsspecialisten. Een team handhaving bestaat meestal uit één of meer administratieve krachten, fraudepreventiemedewerkers en/ of medewerkers handhaving en eventueel sociaal rechercheurs. Enkele gemeenten kiezen er in hun beleid bewust voor om de handhavingsspecialisten (fysiek) dicht bij het dienstverleningsproces te positioneren, zodat de uitvoerders direct gebruik kunnen maken van handhavingsdeskundigheid. Bij de onderzochte (middel)grote gemeenten kiest een toenemend aantal er voor om in de dienstverlening een onderscheid te maken tussen functies waarbij medewerkers zich bezig houden met re-integratie (re-integratieconsulent), en inkomen (inkomensconsulent). Bij de inkomensconsulent ligt de nadruk op controle en handhaving, ondersteuning door handhavingsdeskundigen is hierbij mogelijk. Kleinere gemeenten hebben minder vaak zelf voldoende handhavingsexpertise in huis. Die handhavingexpertise wordt dan verkregen door de inzet van een sociaal rechercheur uit een centrumgemeente. UWV Mede als gevolg van bezuinigingen is het dienstverleningsconcept van UWV ingrijpend gewijzigd. Meer en meer wordt uitgegaan van de eigen verantwoordelijkheid en de zelfredzaamheid van klanten. Het accent ligt op digitale dienstverlening. Iedereen die zich bij UWV inschrijft als werkzoekende krijgt een persoonlijke, met DigiD beveiligde Werkmap op werk.nl. De Werkmap biedt werkzoekenden de mogelijkheid om snel en gemakkelijk contact te onderhouden met de adviseur werk (werkcoach). Werkzoekenden melden in de Werkmap hun sollicitatie activiteiten. Documenten, bijvoorbeeld een persoonlijk cv, kunnen met de adviseur werk worden gedeeld. De adviseur werk kan via de Werkmap de sollicitatieactiviteiten van de klant controleren. UWV heeft gedetailleerde instructies opgesteld die het digitale uitvoeringsproces, inclusief handhavingsonderdelen vlot moeten laten verlopen. Gedurende de eerste 4 maanden van 2013 werd aan maximaal 35 procent van de WW-klanten nog persoonlijke dienstverlening geboden. In de loop van 2013 zal naar verwachting nog 10 procent van de WW-klanten in aanmerking komen voor ‘faceto-face’ dienstverlening. Wel vindt met iedere klant na 3 maanden WW een Pagina 21 van 55


evaluatiegesprek plaats. Dat wordt benut om de verdere dienstverlening te bepalen en om na te gaan of de klant zich voldoende inspant om aan het werk te komen. Verschillende organisatie onderdelen bij UWV zijn betrokken bij de uitvoering van het handhavingsbeleid: de directie handhaving is verantwoordelijk voor het handhavingsbeleid van UWV. Vanuit deze directie wordt het handhavingsbeleid vorm gegeven en probeert men de koers uit te zetten voor alle bedrijfsonderdelen binnen UWV. Algemene handhavingstatements worden vertaald in uitvoeringsregels voor de drie divisies. Daarnaast is het feitelijk onderzoeken en afdoen van overtredingen ook een taak van de directie Handhaving; de divisie Uitkeren dient er voor te zorgen dat de uitkering correct en op tijd wordt ontvangen (een rechtmatige verstrekking); de divisie Werkbedrijf ondersteunt werkzoekenden bij het vinden van werk (en kan bij de gesprekken aandacht besteden aan de inlichtingenplicht dan wel tijdens de gesprekken een mogelijke schending van de inlichtingenplicht signaleren); de divisie Klant & Service (K&S) heeft de taak alle klantvragen snel, duidelijk en eenduidig te beantwoorden. K&S is de aanjager van verbeteringen in de dienstverlening. 3.4

Handhavingsinstrumenten in het dienstverleningsproces Bij de onderzochte gemeenten en bij UWV is nagegaan welke handhavingsinstrumenten zijn ontwikkeld, gericht op het voorkomen en vroegtijdig traceren van fraude. In deze paragraaf wordt deze ontwikkeling geschetst. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen de volgende elementen: voorlichting, controle van gegevens, gebruik van diagnose-instrumenten en fraudealertheid van medewerkers. a. Voorlichting Vroegtijdige voorlichting voorafgaand aan de bijstandsaanvraag en voorlichting tijdens de uitkering draagt er aan bij dat de aanvragers/ uitkeringsontvangers op de hoogte zijn van de rechten en plichten die verbonden zijn aan een uitkering. Gemeenten Uit het onderzoek blijkt dat gemeenten in hun beleid hebben vastgelegd dat bij de aanvraag van een uitkering nadrukkelijk aandacht moet worden besteed aan voorlichting over rechten en plichten en aan de gevolgen van het niet nakomen van de inlichtingenplicht. Een paar gemeenten hebben een communicatieplan opgesteld, waarin de jaarlijkse voorlichtingsactiviteiten zijn opgenomen. Enkele (middel)grote gemeenten kiezen ervoor om de voorlichting aan groepen te geven in de vorm van bijeenkomsten of workshops. Alleen als men aan die bijeenkomsten heeft deelgenomen kan men een aanvraag indienen. Deze gemeenten vinden dat het geven van workshops efficiënter is dan individuele voorlichting. UWV UWV heeft de digitale dienstverlening ingevoerd, waarbij de aanvraag om een uitkering elektronisch wordt ingediend. 7 Belangrijk voor UWV is dat de aanvrager in een zo vroeg mogelijk stadium wordt geïnformeerd over rechten en plichten. UWV heeft in het beleid opgenomen dat zij alles in het werk stelt om regels en plichten bekend te maken bij uitkeringsgerechtigden. UWV probeert het gedrag van 7

Het streven van UWV is om in 2015 80% van de WW-aanvragen digitaal te laten verlopen. Pagina 22 van 55


klanten door voorlichting, heldere formulieren, meldprocedures en herinneringen, ’lokkertjes’, waarschuwingen en duidelijk taalgebruik. Daarbij kan de toonzetting per groep variëren van overtuigen naar afschrikwekkend. Onderzocht wordt hoe de boodschap overkomt. UWV werkt samen met het ministerie van SZW in het kader van de campagne van SZW ‘weet hoe het zit’. De toonzetting van UWV gaat meer in de richting van de afschrikwekkende werking in verband met de fraudewet. b. Controle van gegevens en benutting diagnose-instrumenten Uitvoeringsorganisaties bepalen welke gegevens, wanneer gecontroleerd worden. Daarmee kunnen ook accenten worden gelegd op het voorkomen of vroegtijdig traceren van fraude. UWV en gemeenten maken daarbij gebruik van diagnoseinstrumenten om te bepalen bij welke personen of groepen het risico op overtreding groot is. Gemeenten De onderzochte gemeenten hebben in het beleid de nadruk gelegd op controle bij de aanvraag (aan de poort). Bij de aanvraag van een WWB-uitkering is er bij bijna alle onderzochte gemeenten sprake van intensieve controle op het nakomen van verplichtingen. Voor de controle van de gegevens hebben de meeste gemeenten handhavingsmedewerkers beschikbaar, om een deel van de controles uit te voeren, of ondersteuning te verlenen. Tijdens de uitkering zijn klanten verplicht wijzigingen in hun omstandigheden door te geven. Omdat niet alle uitkeringsontvangers die verplichting nakomen, hebben gemeenten in hun beleid opgenomen dat zij risicoanalyses verrichten, gebruik maken van bestandskoppelingen (bijvoorbeeld de signalen van het Inlichtingenbureau om witte fraude op te sporen) en themaonderzoeken (mede gebaseerd op uitkomsten van de risicoanalyse) uitvoeren. Zowel bij de aanvraag van een WWB-uitkering als tijdens de uitkeringssituatie wordt intensief gebruik gemaakt van diagnose-instrumenten (bijvoorbeeld de fraudescorekaart en DPS). UWV Bij UWV wordt de dienstverlening aan werkzoekenden geconcentreerd op dertig vestigingen en het persoonlijke face-to-face contact wordt steeds verder afgebouwd en vervangen door digitale dienstverlening. Door de invoering van deze vorm van dienstverlening is het lastiger om het gedrag van een klant visueel waar te nemen. 8 Digitale dienstverlening maakt het wel mogelijk om de klant intensiever te monitoren op enkele handhavingsaspecten. Van die mogelijkheden maakt UWV gebruik. Een WW-er moet bijvoorbeeld 1 keer per 4 weken verantwoording afleggen over sollicitatieactiviteiten. In 2012 heeft UWV voor het eerst geautomatiseerde monitoring ingezet op de verantwoording over sollicitatieactiviteiten. 9 Volgens UWV biedt digitale dienstverlening mogelijkheden om de controlebeleving te versterken. Vanuit digitale dienstverlening wordt gecontroleerd in hoeverre de WW-ers zich aan de inspanningsverplichtingen houden. Het is echter lastig om zaken die met de inlichtingenplicht te maken hebben, te controleren.

8 De adviseurs werk zien tegenwoordig de klant niet meer zo vaak. Wel tijdens het evaluatiemoment na drie maanden WW en bij voorlichtingsbijeenkomsten, speeddates, inloopmiddag en workshop solliciteren.) 9 Jaarplan handhaving 2013, p.4.

Pagina 23 van 55


In een interview werd daarover het volgende opgemerkt: “zwart werken is lastiger te signaleren, dat is meestal pas zichtbaar als je klanten zelf spreekt of als klanten systematisch niet op afspraken verschijnen ….”. 10 Bij de aanvraag van een WW-uitkering controleert het UWV de door de klant verstrekte gegevens door deze gegevens met de gegevens in de polisadministratie te vergelijken. Gedurende de uitkering wordt het uitkeringenbestand vergeleken met de polisadministratie zodat kan worden nagegaan of er bijvoorbeeld sprake is van genoten inkomsten welke niet bij het UWV zijn gemeld (‘witte fraude‘). c. Fraudealertheid Investeren in fraudealertheid bij medewerkers van uitvoeringsorganisaties is belangrijk voor het voorkomen of vroegtijdig traceren van fraude. Gemeenten De meeste gemeenten hebben in hun beleid vastgelegd dat het bevorderen van fraudealertheid belangrijk is voor het voorkomen of vroegtijdig traceren van fraude. Daarvoor worden cursussen fraudealertheid gegeven aan re-integratieconsulenten en inkomensconsulenten. Ook de handhavingsmedewerkers zelf worden regelmatig bijgeschoold. Er zijn ook gemeenten die instructies voor de uitvoering hebben vastgelegd in een handboek handhaving. UWV De invoering van de fraudewet is voor het UWV reden geweest om eind december 2012 een interne bewustwordingscampagne te starten om medewerkers bekend te maken met de Wet en sanctiebeleid. Deze campagne had ook ten doel medewerkers bewust te maken van het belang van goede preventie, zoals het zo snel mogelijk doorgeven van wijzigingen, het vastleggen van afspraken met klanten en een goede uitleg van de regels. In 2013 wordt deze campagne vanwege groot succes voortgezet.

3.5

Sturen op doelen van beleid en beschikbare verantwoordingsinformatie Belangrijk is dat de uitvoeringsorganisaties niet alleen beleid hebben vastgesteld, maar ook doelen hebben bepaald die zij willen bereiken door de uitvoering van het beleid. Gemeenten De onderzochte gemeenten hebben geen kwantificeerbare doelstellingen geformuleerd die gericht zijn op het realiseren van integratie van handhaving in dienstverlening om fraude te voorkomen of vroegtijdig te traceren. Soms zijn er wel doelstellingen maar die zijn niet toetsbaar: zoals het streven naar ‘optimale handhaafbaarheid’. Voor de overige gemeenten geldt, dat als er wel gekwantificeerde doelstellingen zijn geformuleerd deze niet direct gekoppeld kunnen worden aan de integratie van handhaving. Het gaat dan bijvoorbeeld om doelstellingen/ streefcijfers ten aanzien van preventiequote, instroom, uitstroom, incassoresultaten, etc. Veelal gaat het om doelen die vooral te maken hebben met de strenge poort. Daarnaast gaat het om procesdoelen gericht op het verbeteren van de efficiency van de uitvoering. Het gaat bijvoorbeeld om de periode van afhandeling van aanvragen. Een gemeente heeft doelstellingen in relatie tot de inzet van handhaving gekwantificeerd. Deze gemeente heeft streefcijfers geformuleerd met als 10

Interview UWV, 15 juli 2013 Pagina 24 van 55


uitgangspunt, dat 21% van de aanvragen niet mag leiden tot een uitkering, dat 25% van de rechtmatigheidsonderzoeken ‘zittend bestand’ moet leiden tot stopzetten of aanpassen van de uitkering en dat voor het team handhaving 21% van de onderzoeken aan de poort moet leiden tot het voorkomen van instroom. UWV In het jaarplan Handhaving 2013 heeft UWV prestatie indicatoren vastgelegd die vooral gericht zijn op repressief optreden. Voor 2013 zijn de volgende targets gericht op handhaving geformuleerd 11: 43.900 afdoeningen overtredingen; 45.000 telefonische controles; 5.500 fysieke controles; invulling geven aan circa 110.000 uur thema’s (o.a. re-integratie/ jobcoach onderzoeken) invulling geven aan circa 30.000 uur inzet binnen de interventieteams. In het “Brede UWV Jaarplan handhaving 2013” zijn kengetallen handhaving 2013 opgenomen. Deze kengetallen zijn van repressieve aard. Rond het verbeteren van communicatie processen met de klant zijn geen kwantitatieve prestatie indicatoren geformuleerd, maar regelmatig gaat men bijvoorbeeld door klantgerichtheidsmonitors na of de communicatie voldoet. In de UWV Monitor Handhaving 2012 worden de resultaten gegeven van een onderzoek dat in opdracht van het ministerie van SZW is uitgevoerd naar de kennis van uitkeringsgerechtigden over hun plichten en hoe zij deze controles ervaren. UWV geeft aan meer toe te willen naar het ontwikkelen van meetinstrumenten die iets zeggen over de effectiviteit van toezicht en handhaving (outcome). Nu beperken kengetallen zich nog teveel op processen (output): “hier hoort ook de ontwikkeling van betere kwantitatieve onderbouwingen van (potentiële) misbruikrisico’s”. 12 De directie Handhaving kan via de zogenoemde ‘coalitie handhaving’ de koers uitzetten van de verschillende bedrijfsonderdelen op het gebied van handhaving. In deze coalitie zitten alle organisatie onderdelen van UWV, onder voorzitterschap van de directeur handhaving. Daar vindt coördinatie plaats op handhavingsterrein.

3.6

Conclusie Zoals in de inleiding is vermeld, dienen in dit hoofdstuk de volgende twee onderzoeksvragen te worden beantwoord: Wat is er in het beleid van gemeenten en UWV opgenomen over de integratie van handhaving in het dienstverleningsproces? Op welke wijze sturen gemeenten en UWV op de (verdere) integratie van handhaving in het dienstverleningsproces? Wat betreft de eerste vraag kan worden geconcludeerd dat geen van de onderzochte gemeenten een beleidsvisie op handhaving heeft ontwikkeld, waarin expliciet is opgenomen dat zij streven naar integratie van de handhaving in de dienstverleningsprocessen om zo fraude te voorkomen of vroegtijdig te traceren. Wel heeft er de afgelopen jaren een beleidsomslag plaatsgevonden naar meer aandacht voor handhaving in het dienstverleningsproces, waarbij het accent ligt op een ‘strenge poort’. Dit is beleidsmatig onder andere ingevuld door één of meer handhavingsinstrumenten /elementen te integreren in het aanvraagproces. 11 12

Jaarplan 2013 Directie Handhaving, p. 10 en brede jaarplan p. 5 Toezichtvisie, p. 6 Pagina 25 van 55


Vanaf 2012 wordt door UWV een apart jaarplan Handhaving vastgesteld vanwege de beleidsprioriteit die aan handhaving is toegekend. In het jaarplan 2013 van de Directie handhaving zijn de activiteiten en prestaties opgenomen en daarbij is tevens de koers uitgezet naar 2015. Het UWV is thans bezig met de ontwikkeling van risicogericht handhaven. Daarbij worden alle bedrijfsonderdelen betrokken. In 2013 worden klanten risicoprofielen doorontwikkeld in samenwerking met RCF of gemeenten. Het beleid naar 2015 toe is er op gericht schending van verplichtingen te voorkomen door preventie en controle en schade te beperken door vroegtijdige detectie. De uitwerking hiervan dient nog voor een groot deel plaats te vinden. Ook bij UWV is geen beleid waarin expliciet is opgenomen dat zij streven naar integratie van de handhaving in de dienstverleningsprocessen om zo fraude te voorkomen of vroegtijdig te traceren. Met betrekking tot de tweede vraag kan worden gesteld dat de onderzochte gemeenten geen kwantificeerbare doelstellingen heeft geformuleerd die gericht zijn op het realiseren van integratie van handhaving in dienstverlening om fraude te voorkomen of vroegtijdig te traceren. Soms zijn er wel doelstellingen maar die zijn niet toetsbaar: zoals het streven naar ‘optimale handhaafbaarheid’. Voor een aantal van de steekproefgemeenten geldt dat als er wel gekwantificeerde doelstellingen zijn geformuleerd, deze niet direct gekoppeld kunnen worden aan de integratie van handhaving. Het gaat dan bijvoorbeeld om doelstellingen/ streefcijfers ten aanzien van preventiequote, instroom, uitstroom, incassoresultaten, etc. Het huidige beleid van UWV heeft zich voor wat betreft de integratie van handhaving in het uitvoeringsproces nog niet vertaald in prestatie indicatoren.

Pagina 26 van 55


4

Uitvoeringspraktijk: handhaving aan de poort

4.1

Inleiding Dit hoofdstuk beschrijft welke handhavingsaanpak uitvoeringsorganisaties bij de aanvraag hanteren en of deze aanpak gericht is op het voorkomen van fraude. De onderzoeksvraag die daarbij beantwoord moet worden, luidt als volgt: hoe wordt in de uitvoeringspraktijk vorm gegeven aan de integratie van handhaving in het dienstverleningsproces? Voorlichting die er op gericht is klanten te informeren over rechten en plichten kan op meerdere momenten van het aanvraagproces plaatsvinden. Ook de inzet van handhavingsinstrumenten en gespecialiseerde handhavers kan variëren binnen het aanvraagproces. In de volgende paragraaf wordt de voorlichting in het aanvraagproces onder de loep genomen. Paragraaf 4.3 gaat in op de wijze waarop de handhavingsaanpak is verweven in het aanvraagproces.

4.2

De voorlichting tijdens het aanvraagproces Voorlichting aan klanten over rechten en plichten, wordt zowel door UWV als gemeenten gezien als een eerste en belangrijke stap om te zorgen dat klanten zich aan de spelregels houden. Het voorkomen van fraude met uitkeringen is één van de redenen voor het geven van voorlichting. Gemeenten Het aanvraagproces kent vaak onderscheiden in pre-intake, intake en een beoordelingsgesprek. 13 Voorlichting beperkt zich niet tot één moment in het aanvraagproces. Voorlichting vindt bij elk van de contacten met de klant plaats. Dit wordt overigens bij verschillende gemeenten anders ingericht. Het kan gaan om mondeling wijzen op rechten en plichten (onder andere over de inlichtingenplicht), het kan ook gaan om het schriftelijk verstrekken van informatie. De schriftelijke informatie heeft meestal de vorm van een folder/ brochure of van een informatiemap. Van de gemeenten die een informatiemap verstrekken verlangt een beperkt aantal dat de aanvragers tekenen voor ontvangst. Enkele gemeenten geven heel expliciet aan dat niet volstaan kan worden met het alleen verstrekken van schriftelijke informatie: “mondelinge voorlichting tijdens de aanvraagprocedure is het belangrijkste, aangezien niet elke nieuwe klant het informatiemateriaal leest.” Een aantal wat grotere gemeenten organiseert voorlichtingsbijeenkomsten. Deze bijeenkomsten worden bij sommige gemeenten alleen voor een bepaalde groep georganiseerd, bijvoorbeeld jongeren. Bij andere gemeenten wordt de bijeenkomst voor alle aanvragers georganiseerd. Alle onderzochte gemeenten, ook zij die collectieve bijeenkomsten organiseren, geven individuele voorlichting aan personen die een bijstandsuitkering aanvragen. De mondelinge informatie wordt in de regel verstrekt door inkomensconsulenten. Soms is ook een handhaver/ fraudepreventiemedewerker betrokken bij het geven van voorlichting over de inlichtingenplicht. Dit is bijvoorbeeld het geval als deze medewerker het 13 Voor de leesbaarheid spreken wij in dit hoofdstuk over pre-intake om die globale eerste intake aan te duiden (ook al is de praktijk dat veel verschillende termen worden gebruikt).

Pagina 27 van 55


intakegesprek bijwoont (omdat een vermoeden van mogelijke fraude bestaat of omdat dit de standaard procedure is). Het zwaartepunt van de voorlichting ligt bij veel gemeenten in de intake fase. Zowel bij de pre-intake als bij de intake is voorlichting mede gericht om de klant informatie te verstrekken, die een rol kan spelen bij het al dan niet doorzetten van de aanvraag. Zo wordt bij een gemeente bij het geven van voorlichting, aangegeven dat de gemeente zich actief zal opstellen om (bijvoorbeeld via bestandskoppelingen) te onderzoeken of klanten zich aan de verplichtingen houden. Bij een andere gemeente wordt tijdens de voorlichting gewezen op de mogelijkheid van een huisbezoek. Als de beoordeling leidt tot honorering van de aanvraag, ontvangt de klant een toekenningsbeschikking. Veel gemeenten geven daarbij ook de belangrijkste rechten en plichten aan. Ongeveer de helft van de onderzochte gemeenten gaat daarbij expliciet in op de inlichtingenplicht en concretiseert deze verplichting aan de hand van een aantal voorbeelden.

UWV Bij UWV is de WW aanvraag in principe digitaal. Gegevens worden via ’www.werk.nl’ ingevuld. Deze gegevens worden automatisch in Sonar opgevoerd, waardoor de klant automatisch wordt ingeschreven. 14 De WW aanvraag wordt in behandeling genomen door de BackOffice WW. UWV stuurt de aanvrager een email waarin gewezen wordt op rechten en plichten. Daarnaast wordt op de site van UWV helder aangegeven dat voor degene die werkloos wordt een aantal verplichtingen geldt: “Weet u dat u binnenkort werkloos wordt? Of is er een risico dat u wordt ontslagen? Denk eraan dat u vanaf het moment dat u weet dat u werkloos wordt, een aantal plichten heeft.” Nadat een WW-uitkering is aangevraagd, wordt een Werkmap aangemaakt en begint de digitale dienstverlening. De dienstverlening via de werkmap is met name bedoeld voor handhaving van de inspanningverplichting, maar de klant wordt in deze map ook nadrukkelijk gewezen op het nakomen van de inlichtingenplicht. Verder geeft de site van UWV veel voorlichting over de fraudewet. In de toekenningsbeschikking op de aanvraag en alle daarmee samenhangende correspondentie, wordt standaard een passage opgenomen over de inlichtingenplicht. De essentie van deze passage is de waarschuwing: “geef wijzigingen in uw omstandigheden tijdig door”. Telefonische vragen van klanten worden beantwoord door het klant contact centrum (KKC). Veel vragenstellers willen nadere informatie over rechten en plichten. Lukt het niet de vraag direct te beantwoorden, dan wordt de klant verzocht om de vraag in de Werkmap te zetten (dan krijgt de WW-er van de adviseur werk elektronisch een antwoord). Ook heeft het UWV in 2012/13 geëxperimenteerd met het geven van verplicht gestelde persoonlijke voorlichting (over o.a. rechten en plichten) door middel van collectieve introductie /voorlichtingsbijeenkomsten. Afhankelijk van de resultaten van deze pilot, besluit UWV of deze werkwijze landelijk wordt uitgerold.

14 Sonar is het landelijk informatie- en registratiesysteem van werkzoekenden. Alle afspraken die de klantmanager/ adviseur werk met de klant maakt, worden hierin vastgelegd.

Pagina 28 van 55


4.3

De gegevenscontrole tijdens het aanvraagproces De aanvraagprocedures bij gemeenten en UWV verschillen sterk. Bij UWV is de WW aanvraag in principe digitaal. Voor WW aanvragers die geen beschikking hebben over een PC of internet is er op de UWV vestigingen een PC beschikbaar. UWV medewerkers kunnen assisteren bij de aanvraag. Gemeenten en UWV verschillen ook sterk in de inzet van handhavingsdeskundigheid bij het aanvraagproces. Bij gemeenten wordt handhavingsdeskundigheid actief benut om de poort van de WWB gesloten te houden voor mensen waarvoor dit sociale vangnet niet is bedoeld. Bij de aanvraag om een WW-uitkering controleert de back office van UWV, aan de hand van de polisadministratie, de gegevens die de klant heeft verstrekt. Veel gegevens over de klant, ter bepaling van het recht, zijn in de polisadministratie opgenomen. Inschakeling van een handhavingsdeskundige is dan ook meestal niet nodig. Daarbij komt nog dat bij de vaststelling van het recht op een WW-uitkering - in vergelijk met de WWB - minder persoonlijke gegevens nodig zijn. Bij laatstgenoemde uitkering zijn bijvoorbeeld gegevens over inkomen van de partner, vermogen als samenlevingsvorm nodig die bepalend kunnen zijn voor het recht op uitkering en dus gecontroleerd moeten worden. Gemeenten De meeste onderzochte gemeenten houden elke aanvraag grondig tegen het licht. Meerdere malen wordt tijdens interviews met medewerkers van gemeenten aangegeven dat er capaciteitsproblemen voorkomen en/of sprake is van onvoldoende gemeentelijk budget. Ondanks deze problemen krijgt het dienstverleningsproces rond de aanvraag prioriteit. De aanvraagprocedure is bij 10 van 15 gemeenten die meededen aan het onderzoek opgesplitst in een globale eerste intake (die dan bijvoorbeeld quick scan of preintake wordt genoemd), gevolgd door de feitelijke intake. Om te bepalen of kan worden volstaan met een standaard controle of dat de controle moet worden geïntensiveerd worden instrumenten ingezet, zoals fraudeprofielen. Pre-intake bij gemeenten Tien van de onderzochte gemeenten kennen in het aanvraagproces zowel een preintake als een intake fase. Een pre-intake is een globale toets aan de hand van een beperkt aantal gegevens op vooral de woon- en leefsituatie, de inkomsten, het vermogen en de voorliggende voorzieningen. In deze eerste screening is ook het aantal bestanden dat men ter controle raadpleegt meestal beperkt. Vooral GBA en Suwinet worden in deze fase ingezien. Bij Suwinet kunnen heel veel bestanden tegelijk worden geraadpleegd. Er zijn gemeenten die bij de pre-intake al breed gebruik maken van Suwinet. De gemeenten noemen verschillende doelen en motieven voor het uitvoeren van een pre-intake. Ten eerste kunnen zij daardoor aanvragen tegenhouden waarvan eenvoudig kan worden vastgesteld dat er geen recht op bijstand bestaat. De meer arbeidsintensieve intake fase wordt hiermee voorkomen. Ten tweede gebruiken gemeenten de pre-intake om na te gaan of er een verhoogd fraude risico bestaat en er in de intake fase daarom specifieke handhavingsexpertise nodig is. Ten derde hanteren enkele gemeenten de pre-intake om de aanvraagdossiers te completeren: soms zijn de aangeleverde stukken nog niet compleet.

Pagina 29 van 55


Er zijn verschillende redenen waarom een aantal gemeenten geen pre-intake (meer) heeft. Een reden die enkele malen is genoemd: het te grote beslag op de capaciteit. Eén gemeente is medio 2013 gestopt met de pre-intake. Als reden daarvoor geeft deze gemeente aan dat men te weinig medewerkers heeft en dat afhandeltermijnen worden overschreden. Een andere gemeente heeft juist besloten om de pre-intake als definitieve intake te benutten als blijkt dat er geen frauderisico’s zijn. Ook hier geeft de gemeente aan dat de beperkte capaciteit in deze beslissing een belangrijke rol speelt (onvoldoende medewerkers om alle aanvragen op de gebruikelijke manier af te handelen). De onderzochte kleine gemeenten geven aan dat kan worden volstaan met alleen een uitgebreide intake. Deze keuze is overigens niet ingegeven door budgettaire redenen. Bij één gemeente vindt bijvoorbeeld altijd een huisbezoek plaats. Bij andere kleine gemeenten maakt de inkomensconsulent een afweging of er mogelijk twijfels zijn of zaken niet kloppen. Zodra er twijfel is, wordt overlegd met de preventiemedewerker/ fraudecontroleur. De uitvoering van de pre-intake wordt door verschillende functionarissen uitgevoerd. In sommige gemeenten zijn er medewerkers specifiek belast met de pre-intake. In andere gemeenten zijn het dezelfde functionarissen die ook de volgende stap in het intakeproces doen. Bij enkele gemeenten is standaard een handhaver betrokken bij de pre-intake. Bij een van deze gemeenten bekijkt de fraudepreventiemedewerker elk dossier en stelt, mede na het raadplegen van enkele (extra) bestanden, vast of er sprake is van een verhoogd frauderisico. Als dat het geval is wordt de aanvrager ‘geoormerkt’. De aanvraag gaat dan wel door, maar de intaker ontvangt een korte notitie met punten waar hij extra aandacht aan moet besteden, of de fraudepreventiemedewerker besluit dat hij het intake gesprek bij zal wonen. Bij een andere gemeente voert een medewerker van het team handhaving binnen 24 uur een verkort administratief onderzoek uit waarin de gegevens die tijdens de pre-intake zijn verzameld, worden vergeleken met gegevens uit een groot aantal databestanden. Bij de meeste gemeenten is een handhavingsmedewerker niet standaard bij de preintake betrokken. Als de uitvoerder zijn twijfels of vragen heeft, kan hij in de regel wel een beroep doen op een handhavingsmedewerker. Intake bij gemeenten Tijdens de intake wordt door het voeren van een gesprek met de aanvrager, het bekijken van overlegde bewijsstukken en relevante bestandsformatie onderzocht of er recht bestaat op een bijstandsuitkering. Bijna alle gemeenten besteden in deze fase veel aandacht aan het controleren van gegevens. Een gemeente geeft aan niet al te diep op de verstrekte gegevens in te gaan. Dat heeft dan meestal te maken met beperkte capaciteit: ‘ Als de klant gegevens verstrekt dan zijn die gegevens in principe juist. Je kunt echt gaan zoeken, maar dat doen we niet (niet in afschriften gaan spitten). Dat is niet reëel gezien onze caseload.’ Een andere gemeente geeft aan dat als al eerder (bij de pre-intake) is vastgesteld dat een aanvraag snel afgehandeld kan worden, er verder geen bewijsstukken worden opgevraagd. De intaker is in de regel een ervaren casemanager of inkomensconsulent. Bij enkele van de onderzochte gemeenten is er ook altijd een handhaver betrokken bij de intake. Eén gemeente is met deze intensieve aanpak gestopt, omdat andere handhavingsactiviteiten anders niet aan bod komen. Bij alle gemeenten kan de intaker bij twijfel of vragen een beroep doen op een handhaver voor advies en mogelijk het bijwonen van het intakegesprek. Eén gemeente heeft voor de intakers en andere medewerkers met klantcontacten een helpdesk die bemand wordt door de sociale recherche. Het aantal handhavers dat om assistentie gevraagd kan worden ten opzichte tot het aantal Pagina 30 van 55


inkomensconsulenten verschilt sterk tussen de diverse gemeenten. In één gemeente zijn er twee handhavers op ongeveer 25 inkomensconsulenten (waarvan een gedeelte ook de intake uitvoert). Tot een jaar geleden was de verhouding nog 3 op 25, maar door een bezuiniging is er een handhaver minder. In een andere gemeente is er voor de 5 medewerkers met klantcontacten één volle dag per week een sociaal rechercheur beschikbaar. Samenwerking bij de intake tussen handhavers en inkomensconsulenten is niet alleen afhankelijk van de beschikbare tijd, maar ook van fysieke bereikbaarheid/aanwezigheid. Door diverse geïnterviewden (zowel handhavers als consulenten) is aangegeven, dat als handhavingsspecialisten makkelijk te benaderen zijn (bijvoorbeeld doordat ze in dezelfde ruimte werkzaam zijn) er vaker overleg plaatsvindt. Hierdoor is het mogelijk dat misbruik risico’s eerder worden gesignaleerd en de handhaver eerder in het aanvraagproces (bijvoorbeeld bij de intake) kan optreden. Daar waar de intakers en handhavers op andere locaties werkzaam zijn, zijn de contacten volgens de geïnterviewden minder intensief. Het intakegesprek kan nieuwe informatie opleveren over mogelijke misbruik risico’s. Zo kan er twijfel ontstaan over bijvoorbeeld de woon- of leefsituatie van de aanvrager. In dat geval wordt bij veel gemeenten een huisbezoek ingepland. Eén gemeente doet dit bijna standaard, de anderen zijn hier wat terughoudender in. Ook kan het intakegesprek informatie opleveren over dagbesteding van betrokkene en het eventuele risico op zwart werken. Ook al komen er veel verschillende varianten voor in de wijze waarop de intake wordt uitgevoerd, de aandacht is scherp op het nakomen van verplichtingen. Slechts eenmaal ontbrak enige tijd deze aandacht geheel bij een gemeente (door capaciteitsgebrek in combinatie met een piek in het aantal aanvragen). Omdat het risico aanwezig is dat een deel van deze aanvragers onterecht een uitkering is verstrekt, wordt deze groep die is ingestroomd in de WWB nader onderzocht door deze gemeente. De beoordeling over uitkeringsrecht door gemeenten Vaak beslist de intaker afhankelijk van het mandaat dat hij heeft. Bij een aantal gemeenten wordt de beoordeling van de intaker nog getoetst door een senior inkomensconsulent of kwaliteitstoetser. Daarbij wordt ook gekeken naar zaken die op mogelijke fraude kunnen wijzen. Bij één gemeente is vastgelegd dat de intaker het besluit neemt mede op basis van een advies van de fraudepreventiemedewerker. Steekproefsgewijze controle komt ook voor. Het accent in dit stadium ligt overigens in beperkte mate nog op handhavingszaken. Het gebruik van diagnose-instrumenten door gemeenten Veel gemeenten maken tijdens het aanvraagproces gebruik van diagnoseinstrumenten, om een inschatting te maken van risico’s op misbruik van de uitkering. Diagnose-instrumenten worden gehanteerd om het risicoprofiel van een aanvrager vast te stellen. Van de onderzochte gemeenten geeft iets meer dan de helft aan dat zij fraude- of risicoprofielen gebruiken tijdens de pre-intake of intake fase van het aanvraagproces. Een aantal werkt met de fraudescorekaart of iets wat daar sterk op lijkt. Eén gemeente heeft in het verleden gewerkt met Alert en ontwikkelt nu zelf profielen. Ook enkele andere gemeenten ontwikkelen zelf profielen of hebben dat gedaan in samenwerking met de vroegere SIOD (thans directie opsporing bij Inspectie SZW). De mate waarin de uitkomst van de diagnose bepalend is voor vervolgacties verschilt per gemeente. Zo wordt in een gemeente aangegeven dat de eigen overweging van de intaker toch het belangrijkste is. Uitkomsten van diagnosePagina 31 van 55


instrumenten zijn daarvoor te grofmazig, zo wordt gesteld: “Zelf een afweging maken is belangrijk, zo scoor je als bouwvakker, horecamedewerker of taxichauffeur automatisch op een risicoberoep. Om dan gelijk al die scores in een route B (met extra aandacht) om te zetten, dat hoeft ook niet meteen. We vertrouwen op de fraudealertheid van de consulent”. Van de gemeenten die niet met diagnose-instrumenten werken, geven er een paar aan dat zij dit op korte termijn alsnog willen gaan doen. Men wil gebruik maken van DPS (Diagnose-, Plan- en Sturing). Eén van de gemeenten werkt officieel zonder diagnose-instrument, omdat het begrip ‘risicoprofiel’ of een equivalent daarvan politiek gevoelig ligt. Men heeft echter binnen de sociale dienst wel afspraken gemaakt over de kans dat sommige aanvragers mogelijk eerder fraude plegen en dat in die gevallen altijd extra onderzoek nodig is. Feitelijk is er bij deze gemeente dus toch sprake van het inschatten van risico’s op basis van bepaalde kenmerken. Tot de gemeenten die bij de poort geen diagnose-instrumenten inzetten, behoren de drie kleine gemeenten uit het onderzoek. Het accent ligt daar op intensieve ‘face to face’ contacten met alle klanten, waardoor het ontbreken van diagnoseinstrumenten niet als gemis wordt ervaren. Bij deze kleine gemeenten zijn de lijnen tussen inkomensconsulent en handhaver over het algemeen kort. Eén middelgrote gemeente gebruikt geen diagnose-instrument aan de poort, maar laat elke aanvraag tijdens de pre-intake bekijken door een handhaver. Bij verschillende gemeenten (ook degenen die intensief gebruik maken van diagnose instrumenten) geven inkomensconsulenten aan dat de beste fraude preventie het ‘face to face’ contact is (al dan niet aangevuld met huisbezoek). Andere oplossingen zoals werken met DPS wordt als suboptimale oplossing gezien. Knelpunt bij gemeenten: handhavingscapaciteit en afname persoonlijke contacten Door zes van de onderzochte gemeenten is naar voren gebracht, dat gebrek aan personeelscapaciteit de handhavingsinzet belemmert. Het tekort aan handhavers leidt ertoe dat zij medewerkers die de bijstandsaanvragen behandelen, onvoldoende kunnen ondersteunen. Het gebrek aan personeelscapaciteit wordt volgens deze gemeenten veroorzaakt door enerzijds de toename van uitkeringsaanvragen en anderzijds de beperking van financiële middelen. Ingegeven door kostenbeheersing is de trend ook dat het aantal ‘face to face’ contacten met de klant afneemt. Medewerkers van enkele gemeenten verwachten dat dit tot ‘zwaardere’ fraudegevallen zal leiden. Een deel van de fraudegevallen wordt juist in een vroeg stadium opgespoord door gesprekken met de klant waarin men kan doorvragen en alert is op inconsistenties. Dat kan dan om simpele zaken gaan: als een alleenstaande het bijvoorbeeld regelmatig heeft over ‘wij’, moet je doorvragen. De afname van persoonlijke contacten met de klant schaadt dus volgens deze medewerkers de handhaving tijdens het dienstverleningsproces. Dit doet zich soms ook voor bij een deel van het zittend bestand. Het kan bij gemeenten voorkomen dat een klant die is vrijgesteld van de reintegratieverplichtingen en nooit langs komt voor bijvoorbeeld bijzondere bijstand, jaren geen medewerker van de gemeente spreekt. UWV De digitale WW aanvraag wordt in behandeling genomen door de BackOffice WW. De elektronische aanvraag WW gaat uit van de gegevens in de polisadministratie. De relevante gegevens uit deze polisadministratie worden aan de klant getoond. De e-intake stelt aanvullende vragen om informatie te krijgen die niet beschikbaar is in de polisadministratie. Daar waar mogelijk gegevens omgerekend naar gemiddeld aantal arbeidsuren, duur en dagloon van de uitkering. De klant kan vervolgens aangeven of hij/zij het wel of niet eens is met de getoonde gegevens. In combinatie Pagina 32 van 55


met de overige antwoorden van de klant kan dit leiden tot een nader onderzoek in de BackOffice. Waar nodig vraagt UWV aanvullende bewijsmateriaal op bij de klant zelf (loonstrookjes, ontslagvergunning, ect). Inschakeling van een handhavingsdeskundige bij het nader onderzoek in de BackOffice is meestal niet nodig. Na drie maanden vindt het eerste persoonlijk klantcontact plaats en kan de adviseur-werk ter voorbereiding van het gesprek gebruik maken van een aantal informatie-bronnen /instrumenten die aanleiding kunnen zijn om de afdeling handhaving in te schakelen om onderzoek te doen. Indien bij de aanvraagbehandeling wordt getwijfeld aan het opgebouwde arbeidsverleden van een uitkeringsaanvrager dan kan een beroep worden gedaan op het Loket Gefingeerde Dienstverbanden. Mede onder invloed van de bezuinigingen heeft UWV al enige tijd geleden besloten om de ‘face tot face’ contacten te beperken en vooral in te zetten op digitale contacten. Medewerkers geven aan dat de beperkte ‘face to face’ contacten efficiënter kunnen worden gebruikt voor het vroegtijdig traceren van fraude. Dit kan bijvoorbeeld door het hanteren van een checklist bij deze persoonlijke gesprekken gericht op fraudegevoelige aspecten.

4.4

Conclusie In dit hoofdstuk is aan de hand van drie handhavingsinstrumenten gekeken hoe in de uitvoeringspraktijk van het aanvraagproces vorm wordt gegeven aan de integratie van handhaving. Alle onderzochte gemeenten geven tijdens het aanvraagproces voorlichting over de inlichtingenplicht. Dit doen zij op verschillende manieren (collectief/individueel, schriftelijk/mondeling, voor/tijdens/na de intake). Door deze voorlichtingsactiviteiten kunnen alle personen die bijstand aanvragen, weten dat zij zich aan de inlichtingenplicht dienen te houden Tijdens de gegevenscontrole zetten de meeste onderzochte gemeenten op verschillende manieren handhavingsdeskundigheid in. Bij enkele gemeenten zijn handhavingsmedewerkers altijd betrokken bij de aanvraag. Bij andere gemeenten kan degene die de aanvraag behandelt, een handhaver inschakelen als hij/zij dat nodig acht. De mate waarin dit gebeurt, hangt in de praktijk onder andere af van de beschikbare tijd van de handhavers (die soms zeer beperkt is) en hun fysieke aanwezigheid. Iets meer dan de helft van de onderzochte gemeenten maakt bij de aanvraagprocedure gebruik van diagnose-instrumenten. Vier gemeenten hebben er expliciet voor gekozen geen diagnose-instrument in te zetten bij de aanvraag: zij zetten een handhaver in of een ervaren intaker die altijd een beroep op een handhaver kan doen. Bij UWV is de voorlichting bij het aanvraagproces hoofdzakelijk elektronisch waar de klant duidelijk wordt geïnformeerd over verplichtingen waar men zich aan dient te houden. Daarnaast kan de klant met vragen over de inlichtingenplicht telefonisch terecht bij het Klant Kontact Centrum (KKC). Pagina 33 van 55


Bij de aanvraag van een WW-uitkering controleert de back office van UWV, aan de hand van de polisadministratie, de gegevens die de klant heeft verstrekt. Veel gegevens voor de claimbeoordeling zijn UWV bekend omdat zij in de polisadministratie staan. Inschakeling van een handhavingsdeskundige is dan ook meestal niet nodig of deze deskundigheid is bij de divisie ‘Uitkeren’ aanwezig.

Pagina 34 van 55


5

Uitvoeringspraktijk: handhaving gedurende de uitkeringsverstrekking

5.1

Inleiding Nadat de aanvraag is gehonoreerd, start de uitkeringsverstrekking. Tijdens de uitkeringsituatie dienen klanten alle relevante wijzigingen, die invloed kunnen hebben op het recht op uitkering, door te geven (bijvoorbeeld het verkrijgen van deeltijd arbeid). De verantwoordelijkheid hiervoor ligt bij de klant. In de voorlichting die zij tijdens de aanvraag hebben gekregen, zijn zij daar ook op gewezen. Ook tijdens de uitkeringsperiode worden klanten door middel van voorlichting gewezen op de verplichtingen waar men zich aan moet houden.

De inzet van handhavingsinstrumenten tijdens de uitkering kan, naast het uitvoeren van reguliere heronderzoeken, op twee manieren worden ingestoken, namelijk risico gestuurd en signaal gestuurd: • risico gestuurd wil zeggen met behulp van diagnose instrumenten, zoals die mogelijk ook aan de poort zijn ingezet; • signaal gestuurd wil zeggen dat onderzoek op basis van signalen plaatsvindt, die zijn ontvangen van de eigen medewerkers, burgers, instanties, of eigen bestanden In dit hoofdstuk wordt gekeken welke handhavingsaanpak uitvoeringsorganisaties hanteren bij het zogenoemde zittende bestand WW en WWB. De onderzoeksvraag die daarbij beantwoord moet worden luidt als volgt: hoe wordt in de uitvoeringspraktijk vorm gegeven aan de integratie van handhaving in het dienstverleningsproces? De opbouw van dit hoofdstuk is als volgt: eerst wordt ingegaan op de voorlichting tijdens de uitkeringsituatie die er op gericht is klanten te informeren over rechten en plichten. Vervolgens wordt in aparte paragrafen aandacht besteed aan risico- en signaal gestuurde handhavingsinzet.

5.2

De voorlichting gedurende de uitkeringsverstrekking In het vorige hoofdstuk is geconcludeerd dat zowel UWV als gemeenten aanvragers van een uitkering vroegtijdig informeren over de verplichtingen. In deze paragraaf wordt nagegaan of deze lijn wordt doorgetrokken tijdens de uitkeringsperiode. Gemeenten Voorlichting blijft ook tijdens de uitkering een belangrijke rol spelen. Veel gemeenten sturen periodiek een nieuwsbrief of informatiekrant naar hun klanten. Daarin besteden zij regelmatig aandacht aan de inlichtingenplicht. In bijzondere gevallen, bijvoorbeeld bij het van kracht worden van de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving in 2013, sturen zij een informatiebrief (bij enkele gemeenten in de vorm van een spijtoptantenregeling). Diverse gemeenten publiceren in de lokale of regionale bladen over de behaalde resultaten van fraudebestrijding. Dit doen zij, naar eigen zeggen, niet alleen om het maatschappelijk draagvlak te behouden voor de uitvoering van de bijstandswet, maar ook omdat er een preventieve en corrigerende werking vanuit gaat.

Pagina 35 van 55


Naast het op verschillende manieren verstrekken van schriftelijke informatie, wordt door de gemeenten tijdens de uitkeringsverstrekking ook mondeling voorlichting gegeven. Ook op de meeste gemeentelijke websites is informatie te vinden over de rechten en plichten die aan de bijstandswet zijn verbonden, waaronder de inlichtingenplicht. Vaak illustreren de gemeenten deze verplichting aan de hand van een aantal voorbeelden. Daar waar in het ‘face to face’ contact tijdens het aanvraagproces voorlichting standaard is ingebed, ontstaat tijdens de uitkeringssituatie een meer divers beeld. Re-integratieconsulenten van de gemeente en medewerkers van reintegratiebedrijven die vaak het meest intensief contact hebben met klanten, hebben niet altijd een duidelijke rol in het geven van voorlichting over het nakomen van verplichtingen. Sommige gemeenten geven een expliciete instructie mee aan re-integratieconsulenten: bijvoorbeeld de taak om in het eerste gesprek met een klant te wijzen op een aantal plichten (zoals het doorgeven van inkomsten). UWV Bij het UWV vindt voorlichting hoofdzakelijk langs elektronische weg plaats. Op de UWV-website wordt op verschillende plaatsen nadrukkelijk aandacht gevraagd voor de inlichtingenplicht en wat de gevolgen kunnen zijn van het niet nakomen hiervan, bijvoorbeeld door het verzwijgen van inkomsten. Een klein deel van de WW-populatie maakt geen gebruik van het elektronische kanaal. Zij krijgen op de UWV-vestiging mondeling voorlichting over de inlichtingenplicht. Binnen de E-dienstverlening zet het UWV (gezien haar brede jaarplan 2013) in op geautomatiseerde handhaving op basis van risicoprofielen. Personen met een verhoogd risico op overtreding krijgen specifieke vragen om informatie te sturen. Op deze wijze wil men een gewenst gedrag bevorderen. Bovendien koppelt UWV controlevragen aan de voorlichting over rechten en plichten zodat de klant zelf kan verifiëren of de informatie begrepen is. De klant dient dan de uitkeringsvoorwaarden digitaal voor akkoord te tekenen. Men verwacht met dit soort preventieve maatregelen veel winst te behalen, omdat onnodige overtredingen en onnodige repressieve activiteiten worden voorkomen en daardoor geen verstoorde relatie met de klant ontstaat. Ook is op deze manier altijd aan te tonen dat de klant op tijd en juist is geïnformeerd. UWV heeft in de maanden november en december 2012 een experiment uitgevoerd bij in de WW ingestroomde uitzendkrachten. Aan deze klanten werden berichten verstuurd om hen eraan te herinneren de gewerkte uren correct aan het UWV door te geven. Dit experiment was er mede op gericht, na te gaan hoe regelovertreding kan worden voorkomen. Uit onderzoek dat het Ministerie van SZW heeft laten uitvoeren is gebleken dat in 2012 het kennisniveau bij WW-ers van de inlichtingenplicht zeer groot is (98%) en dat de kans dat UWV het niet nakomen van plichten merkt (de pakkans) ook groot is. Een punt van verbetering blijkt wel dat WW-ers vaker moeite hebben met het vinden van de juiste informatie over plichten (een stijging naar 37%). De oorzaak is onbekend, maar het kan te maken hebben met de dienstverlening of met de hogere eisen die relatief hoger opgeleide WW-ers stellen aan de informatievoorziening. Verder gebeurt het herinneren aan het nakomen van de inlichtingenplicht ook door de contacten die de adviseur werk met de klant heeft via de Werkmap. Het geven van voorlichting is ook mogelijk bij het persoonlijk contact dat de adviseur werk (drie maanden na de instroom in de WW) met de klant heeft. In dat gesprek worden Pagina 36 van 55


de afgelopen drie maanden geëvalueerd en kunnen de rechten en plichten verbonden aan de uitkering aan de orde komen. Of dat gebeurt, is mede afhankelijk van de taakopvatting van de betreffende adviseur en het feit of men een terugkoppeling krijgt van wat de resultaten van het signaal zijn. In de handhavingsmonitor 2012 wordt melding gemaakt van interne ketenafspraken (opgenomen in managementcontracten 2013) waarbij een sluitend inzicht moet worden gegeven in de afhandeling van interne meldingen. De afspraken hebben binnen Werkbedrijf en Uitkeren geleid tot veel meer aandacht voor interne meldingen. Dit heeft tot een toename van het aantal meldingen geleid.

5.3

Risico gestuurd handhaven gedurende de uitkeringsverstrekking Gemeenten Een meerderheid van de onderzochte gemeenten (9 van de 15) kiest ervoor handhaving risico gestuurd in te richten bij het zittende bestand: als misbruikrisico’s groot zijn leidt dit tot een intensievere handhavingsinzet. Deze route is al een aantal jaren geleden ingezet toen het uitvoeren van verplichte heronderzoeken werd afgeschaft (in 2004 met de invoering van de WWB). De risicogestuurde werkwijze wint aan kracht, omdat veel gemeenten menen dat deze aanpak gunstig uitpakt in de prijs – kwaliteit verhouding. Wat ook meespeelt, is de verwachting die een aantal gemeenten uitspreekt dat het contact met klanten zal afnemen. Bij een gemeente wordt dit als volgt geformuleerd: “De verwachting is dat het ‘face to face’ klantcontact zal afnemen, waardoor het aantal interne handhavingsignalen minder zal worden". Dat maakt het nodig om nog meer te investeren in controle en opsporing. Aan de poort is controle voldoende geborgd, maar ook nadat de uitkering is toegekend is controle nodig. Enerzijds om de controlebeleving hoog te houden, anderzijds om daadwerkelijke overtredingen op te sporen. Themaonderzoeken zijn daarvoor een goed middel. Klanten worden gecontroleerd aan de hand van geselecteerde risicokenmerken. Daarnaast is het goed om steekproefcontroles uit te voeren. Deze controles geven een goed beeld van de gebruikte profielen van risicogericht handhaven”. Overigens lijkt er ook een tegenbeweging te spelen: een aantal gemeenten hebben inmiddels heronderzoeken weer heringevoerd (of overwegen dit binnenkort te gaan doen). Bij een aantal gemeenten geeft men aan het ontbreken van heronderzoeken als een gemis te ervaren, omdat het zonder deze onderzoeken niet mogelijk is om periodiek naar gegevens te vragen (bijvoorbeeld bankafschriften over de afgelopen periode). Verschillende diagnose-instrumenten worden benut om misbruikrisico’s in kaart te brengen. Een aantal gemeenten geeft aan de risico’s zonder deze instrumenten (maar wel vaak met externe expertise van bijvoorbeeld sociaal rechercheurs) te kunnen benoemen. Van de zeven gemeenten die geen diagnose-instrument inzetten aan de poort, doet één dat wel voor het zittend bestand. Twee gemeenten die geen diagnose-instrument gebruiken bij de aanvraag hebben wel het voornemen om dat te doen bij de controle van het zittend bestand. De ene gemeente start begin 2014 met DPS, de andere is het van plan “zodra de afdeling handhaving weer op sterkte is”. Twee kleine gemeenten merken op dat elke inkomensconsulent een zodanige ‘caseload’ heeft dat hij/zij het bestand heel goed kent en dat de sociale controle groot is. Zij achten het inzetten van een diagnose-instrument daarom niet nodig.

Pagina 37 van 55


Op basis van risicoprofielen kunnen gemeenten besluiten om onderzoek te verrichten naar bepaalde groepen, bijvoorbeeld personen met partiële inkomsten, personen met auto’s op hun naam of personen die een kamer (ver)huren. Sommige gemeenten selecteren onderwerpen voor een dergelijk thema onderzoek niet op basis van diagnose-instrumenten, maar op een andere manier. Eén gemeente doet dat op grond van een inventarisatie onder de inkomensconsulenten. Bij een ander speelt het “fingerspitzengefühl” van de handhavers een grote rol (“Ideeën borrelen bij hen op.”) en laat men zich soms beïnvloeden door thema onderzoeken die andere gemeenten uitvoeren. Een paar gemeenten hebben besloten om hun klanten (weer) periodiek op te roepen om gegevens te controleren. Eén van deze gemeenten hanteert als criterium dat klanten worden opgeroepen waarmee drie jaar geen contact is geweest. Twee andere gemeenten verrichten periodieke heronderzoeken. Eén gemeente is dat van plan, mede op aandringen van de accountant. UWV Evenals de meeste gemeenten wil ook UWV meer risicogericht gaan werken om regelovertreding eerder op te sporen. UWV maakt daarbij gebruik van risicoprofielen die in samenwerking met het RCF en gemeenten worden doorontwikkeld. Volgens het jaarplan Handhaving 2013 van UWV zal de inzet van de handhavingscapaciteit, op basis van input vanuit de expertiseteams en risicomanagement meer worden gericht op een thematische aanpak. Thema’s kunnen per jaar /periode veranderen, afhankelijk van de ontwikkeling van het betreffende risico en de wensen vanuit het ministerie. Thema onderzoeken Het UWV hoofdkantoor bepaalt welke thema onderzoeken bij welke vestigingen worden uitgevoerd. Dit gebeurt door risicoselecties, bestandsvergelijkingen en analyses die samen met andere organisaties plaatsvinden. Voorbeelden zijn: onderzoek naar zelfstandigen (omdat vaak niet de juiste aantallen gewerkte uren worden opgeven) en faillissementen. Naast de thema onderzoeken vinden telefonische controles plaats. De thema onderzoeken en belcontroles hebben vooral als doel, mogelijke fraude op te sporen, daarnaast verwachten uitvoerders van deze acties dat er ook een preventieve werking vanuit gaat. Deze onderzoeken kunnen leiden tot huisbezoek bij bepaalde groepen WW-ers in bepaalde regio’s. De inspecteurs werken met een door het hoofdkantoor opgestelde vragenlijst. De signalen die uit de onderzoeken komen, gaan naar de afdeling handhaving van UWV, die besluit of nader onderzoek volgt. Telefonische controles De telefonische controles worden gehouden op basis van landelijk bepaalde risico’s. Als uit een telefoongesprek een signaal komt, dat er mogelijk iets niet klopt, dan wordt een belrapport opgesteld. Deze rapporten komen in de mailbox van de betreffende regio terecht. De afdeling handhaving pakt dit signaal op en beziet of het onderzoekswaardig is en of anderen bij het onderzoek moeten worden betrokken; bijvoorbeeld de Adviseurs Werk.

Pagina 38 van 55


5.4

Signaal gestuurd handhaven gedurende de uitkeringsverstrekking Naast risico gestuurd handhaven, vindt signaal gestuurd handhaven plaats. Fraude signalen kunnen afkomstig zijn van externe bronnen; bijvoorbeeld van het Inlichtingenbureau 15, van (anonieme) tips, of van interne bronnen; van eigen medewerkers van gemeenten of UWV of eigen bestanden; bv de polisadministratie. De invloed van de uitvoeringsorganisatie op deze signalen is beperkt. Alleen richting eigen medewerkers (zowel binnen de werkprocessen inkomen als re-integratie) kan gestuurd worden op het aspect fraude alertheid (zie hoofdstuk 6). In deze paragraaf gaat de inspectie in op de wijze waarop uitvoeringsinstanties omgaan met externe en interne signalen en wat daarbij de betrokkenheid is van handhavingsdeskundigheid. Gemeenten: signalen van het Inlichtingenbureau Het Inlichtingenbureau (IB), dat mede op initiatief van VNG en Divosa, door SZW is opgericht, is een organisatie voor gemeenten en andere overheden. Het bureau is er voornamelijk op gericht gemeenten te helpen bij het bepalen op welke ondersteuning burgers recht hebben. Het bureau doet dat door de gegevens die bij gemeenten bekend zijn te vergelijken met de gegevens van tal van andere organisaties, zoals de Belastingdienst, het UWV en SVB. Als uit deze vergelijking tegenstrijdigheden naar voren komen, dan meldt het IB dat bij de desbetreffende gemeente. In de regel gaat het hierbij om signalen die mogelijk betrekking hebben op ‘witte fraude’. Zo kan bijvoorbeeld blijken, dat iemand naast zijn uitkering uit geregistreerde arbeid inkomen verwerft. Over dat inkomen draagt hij weliswaar belasting en premie af. Het kan echter zijn dat het inkomen bij de gemeente niet bekend is en er geen recht op uitkering bestaat. Uit het onderzoek van de inspectie bij de 15 betrokken gemeenten komt naar voren, dat het merendeel IB signalen bij binnenkomst oppakt. Incidenteel heeft capaciteitsgebrek grote gevolgen gehad voor de inzet van afhandeling van IB signalen. Zo heeft een gemeente ervoor gekozen om tijdelijk de informatie van het Inlichtingenbureau niet te benutten. Witte fraude kan hierdoor niet vroegtijdig worden opgespoord. Bij de meeste van deze gemeenten is handhavingsdeskundigheid betrokken bij het beoordelen en afhandelen van de binnengekomen signalen: bijvoorbeeld de betrokkenheid van de sociale recherche of een medewerker fraudeondersteuning. Soms vindt er voorselectie plaats door de administratie of een uitkeringsconsulent. De gemeenten die IB signalen niet of traag oppakken geven aan, dat dit te maken heeft met een gebrek aan capaciteit. Fte’s die hiermee belast waren, zijn wegbezuinigd. UWV: signalen vanuit de Polisadministratie UWV confronteert eenmaal per maand het uitkeringenbestand met de polisadministratie. Als uit deze confrontatie een samenloop blijkt, wordt het signaal door handhaving onderzocht. Over de snelheid en volledigheid van de behandeling van deze signalen heeft de inspectie in juni 2013 over gerapporteerd (‘Over Signaal, Sanctie en Incasso’) Het benutten van IB- en Polissignalen kan geen fraude voorkomen, maar er wel voor zorgen dat fraude met uitkeringen (namelijk ‘wit’ werken naast de uitkering) 15 Tips over mogelijke fraude kunnen afkomstig zijn van andere organisaties, waarvan het Inlichtingenbureau veruit de belangrijkste is.

Pagina 39 van 55


met een kleine vertraging snel kan worden opgespoord. De meeste gemeenten die de IB signalen benutten, informeren hun klanten niet, of slechts summier over dit instrument. Gemeenten en UWV: signalen voortkomende uit (anonieme) tips van burgers Bij tips van burgers zal het in de regel gaan om zaken die zich in de directe omgeving van de tipgever voordoen en die mogelijk betrekking hebben op regelovertreding. In tegenstelling tot IB- en Polissignalen kan het bij tips ook gaan om niet geregistreerd inkomen (zwart werk) en vormen van niet geregistreerd samenwonen (relevant voor de WWB niet voor de WW). Van de 15 gemeenten in het onderzoek blijkt, dat iets meer dan de helft van de betrokken gemeenten, burgers expliciet informeert, dat de mogelijkheid bestaat om tips over mogelijke fraude aan de gemeente door te geven. De overige gemeenten hebben over dit onderwerp geen informatie verstrekt, wat overigens niet wil zeggen dat deze gemeenten niet ontvankelijk zouden zijn voor tips. Er is een gemeente die nadrukkelijk afziet van een actieve opstelling op dit punt. Dat zou niet in lijn zijn met de opvattingen van het college ten aanzien van handhaving. Bij de meeste gemeenten die aangeven (anonieme) tips van burgers te behandelen wordt dit gedaan door een handhavingsdeskundige, soms een sociaal rechercheur, soms een fraudepreventiemedewerker. Op de website van UWV worden bezoekers geïnformeerd over de wijze waarop zij de fraude kunnen melden: “Denkt u dat iemand in uw omgeving fraudeert met een uitkering? Of kent u een bedrijf dat met UWV samenwerkt en heeft u concrete aanwijzingen dat dit bedrijf fraudeert met overheidsgeld of subsidies? Uw melding gaat naar het Centraal Meldpunt Fraude. Melden kan anoniem.” Uitvoerders verwachten dat van deze signalen een preventieve werking uitgaat. Gemeenten en UWV: signalen door medewerkers van uitvoeringsorganisaties Inkomensconsulenten bij gemeenten hebben met enige regelmaat contact met klanten. De frequentie hangt af van de afspraken die hierover binnen gemeenten zijn gemaakt, capaciteitsbeslag en persoonlijke omstandigheden van de klant. De ‘face to face’ contacten kunnen fraude signalen opleveren die nader onderzoek verlangen. Bij zo’n nader onderzoek wordt in de regel handhavingsdeskundigheid betrokken. Zijn de contacten minder intensief, dan nemen de mogelijkheden om fraude te onderkennen af. Meestal is er tussen de re-integratieconsulent van de gemeente en de klant een intensiever contact, dan tussen inkomensconsulent en klant. Zijn er activiteiten gericht op herinschakeling, bijvoorbeeld in de vorm van een re-integratietraject, dan zal de re-integratieconsulent hierover regelmatig met de klant in gesprek zijn. Frustreert de klant op enigerlei wijze de re-integratie, bijvoorbeeld door niet op voortgangsgesprekken te verschijnen of anderszins zijn afspraken niet na te komen, dan kan een sanctie in de vorm van een maatregel het gevolg zijn. De prioriteit van de re-integratieconsulent ligt bij het aan het werk helpen van de klant. Uit de interviews komt naar voren, dat de re-integratieconsulent wel fraude signalen doorgeeft (bijvoorbeeld signalen die wijzen op wijzigingen in gezinsomstandigheden of in vermogen), maar dat het accent ligt op het re-integratieaspect. Bij enkele gemeenten hebben de handhavers de indruk dat het leggen van de prioriteiten bij re-integratie ten koste gaat van fraudebestrijding. Handhavers bij andere gemeenten zijn positiever. Zij krijgen van de reintegratieconsulenten steeds meer signalen over mogelijke fraude. Het gedeeltelijk verleggen van de focus (naar fraudebestrijding) en het vergroten van de fraudealertheid van re-integratieconsulenten vergt echter tijd. Ook re-integratiebureaus zijn vooral alert op signalen die te maken hebben met de re-integratie. Pagina 40 van 55


Ontbreekt een arbeidsverplichting en is re-integratie niet (meer) aan de orde, dan kan het zijn, dat er van contacten tussen klant en gemeente nog slechts sporadisch sprake is. In die situatie, zo geven enkele gemeenten aan, zal de fraudegevoeligheid toenemen. Hoe minder persoonlijk contact, hoe meer fraudekansen er ontstaan. Contacten tussen WW-ers en adviseur werk van UWV zijn mede tegen de achtergrond van de keuze voor digitale dienstverlening beperkt. De contacten die er zijn dienen verschillende doelen: bepalen van vervolgdienstverlening, de klant enthousiasmeren en het controleren op het naleven van verplichtingen. Signaleringsmogelijkheden zijn beperkt. Na drie maanden vindt een ‘face to face’ evaluatiegesprek plaats met de klant. Andere evaluatiemomenten kunnen anders worden ingevuld: het geplande evaluatiegesprek in de 7e en 10e maand kan ook telefonisch of via de Werkmap worden afgedaan. Uit de interviews blijkt dat handhavingsdeskundigen niet (automatisch) aanwezig zijn bij de gesprekken die adviseurs werk WW-ers hebben. Van een adviseur-werk wordt verwacht dat deze fraudealert is en bij een vermoeden van fraude dit signaal doorgeeft aan een handhavingsdeskundige (een inspecteur). Een dergelijke handelwijze is ook aan de orde als een vermoeden van fraude door een medewerker van ‘Uitkeren’ wordt gesignaleerd. Gemeenten en UWV: communicatie tussen disciplines is belangrijk Zowel bij de onderzochte gemeenten als bij UWV geven medewerkers aan dat een goede communicatie tussen verschillende disciplines essentieel is om signalen snel op te kunnen pakken. Vier gemeenten geven te kennen, dat de communicatie tussen verschillende disciplines niet optimaal is. Vaak gaat het dan om afstemming tussen handhaving en uitkeringsverzorging. Ten aanzien van communicatie noemen geïnterviewden bij UWV, dat het voor de integratie van handhaving in de dienstverlening gunstig is dat adviseurs werk en handhavers in één gebouw zijn gehuisvest. In de regio waar men gescheiden is gehuisvest, stelt men dat daardoor de adviseur werk met vragen minder snel langs gaat bij een collega van de afdeling Handhaving of de afdeling WW. Een periodiek overleg heft dit nadeel maar gedeeltelijk op. 5.5

Conclusie In dit hoofdstuk is aan de hand van drie handhavingsinstrumenten gekeken hoe in de uitvoeringspraktijk gedurende de uitkeringsverstrekking vorm wordt gegeven aan de integratie van handhaving. Veel van de voorlichting bij het zittende bestand van gemeenten en UWV wordt schriftelijk of langs elektronische weg gegeven. Gemeenten benutten verschillende diagnose-instrumenten om misbruikrisico’s in kaart te brengen. Een aantal gemeenten geeft aan de risico’s zonder deze instrumenten (maar wel vaak met externe expertise van bijvoorbeeld sociaal rechercheurs) te kunnen benoemen. Bij UWV vindt risico gestuurd handhaven plaats in de vorm van themaonderzoeken of telefoonrondes. Deze worden beide geïnitieerd door de afdeling handhaving. Gemeenten en UWV zijn alert en actief op het verkrijgen van externe signalen over mogelijke fraude. UWV en de meerderheid van de onderzochte gemeenten maken gebruiken van een tiplijn om fraude te melden en sturen hier actief op.

Pagina 41 van 55


Ook maken gemeenten en het UWV intensief gebruik van signalen van het Inlichtingenbureau respectievelijk van de poslisadministratie om ‘witte ‘ fraude op het spoor te komen. Een aantal gemeenten en UWV heeft door capaciteitsgebrek niet altijd de mogelijkheid om alle signalen te onderzoeken.

Pagina 42 van 55


6

Fraudealertheid van medewerkers werk en inkomen

6.1

Inleiding Om vast te stellen of iemand recht heeft op een uitkering dienen gemeenten en UWV na te gaan of iemand voldoet aan de voorwaarden en als eenmaal een uitkering is verleend, ook aan de voorwaarden blijft voldoen. De medewerkers van gemeenten en UWV, die belast zijn met de beoordeling van de uitkeringsaanvraag van nieuwe klanten en de medewerkers die te maken hebben met klanten die behoren tot het zittende bestand, moeten fraudealert zijn om mogelijke fraude zo snel mogelijk te onderkennen. In het handhavingsprogramma SZW 2011-2014 is opgenomen, dat naast de inzet van instrumenten ook medewerkers zelf van belang zijn bij het signaleren van fraude. Het onderzoek van de inspectie naar fraudealertheid van medewerkers van UWV en gemeenten richt zich voornamelijk op de vraag of aan de voorwaarden voor fraudealertheid is voldaan. Onder voorwaarden verstaat de inspectie dat medewerkers worden opgeleid, dat er intervisie bijeenkomsten worden gehouden en dat er sprake is van coaching door ervaren medewerkers. Verder is aan de hand van dossiercontrole bij de betrokken gemeenten en UWV vestigingen nagegaan hoe fraudealertheid in praktijk wordt gebracht.

6.2

Opleidingen Om de fraudealertheid bij medewerkers te verhogen worden er door verschillende gemeenten fraudealertheidscursussen aangeboden. Van de vijftien onderzochte gemeenten bieden zeven gemeenten een vorm van scholing aan. Drie gemeenten zijn voornemens om in 2013 een scholing op het gebied van fraudealertheid van start te laten gaan. Vijf gemeenten hebben in hun planning geen cursussen op het gebied van fraudealertheid opgenomen. In tabel 2 wordt dit samengevat. Tabel 2: Opleiding gericht op fraudealertheid bij onderzochte gemeenten

Status opleiding Opleidingen uitgevoerd Opleidingen gepland Geen opleidingen Totaal

Aantal 7 3 5 15

Bron: Eigen waarneming Inspectie SZW

Voor het bevorderen van fraudealertheid bij adviseurs werk worden er bij UWV trainingen ‘on the job’ georganiseerd. Andere hulpmiddelen die worden ingezet om fraudealertheid te bevorderen zijn instructies en online trainingen. Fraudealertheid van UWV adviseurs wordt onder andere op peil gehouden door de online training ‘Leon’, waarin ook handhaving van verplichtingen aan de orde komt. Specifiek gericht op het verbeteren van fraudealertheid hebben UWV medewerkers anderhalf jaar geleden cursussen aangeboden gekregen.

6.3

Intervisie en coaching Door middel van intervisie wordt de fraudealertheid van medewerkers up to date gehouden. Tijdens deze bijeenkomsten worden handhavingsonderwerpen besproken en onder andere aandacht besteedt aan fraudealertheid en gesprekstechnieken. Pagina 43 van 55


Deelnemers bij deze intervisiebijeenkomsten zijn medewerkers met klantcontacten, preventiemedewerkers en sociaal rechercheurs. Soms sluiten medewerkers die bezwaar behandelen bij deze intervisiegroepen aan. Twaalf van de vijftien onderzochte gemeenten organiseren regelmatig intervisiebijeenkomsten. Sociale rechercheurs en preventiemedewerkers hebben binnen de meeste gemeenten een coachende rol op het gebied van handhaving. Bij een kleine gemeente wordt de coachende rol door de teamleider vervuld. Klantmanagers kunnen met vragen over mogelijke fraude bij de coaches terecht. Hoe vaak daar gebruik van wordt gemaakt en hun de ‘coaches’ hun rol precies invullen is niet onderzocht. In een aantal gemeenten wordt wel aangegeven dat fysieke nabijheid van de coaches (in hetzelfde gebouw, dezelfde afdeling) wel maakt dat men makkelijker aanklopt met vragen. Het wordt als zeer positief ervaren als er op het werkplein gedurende de hele dag ten minste één handhaver aanwezig is. Voor UWV geldt, dat de onderzochte vestigingen kenniskringen hebben georganiseerd, die periodiek (om de 6 of 8 weken) bij elkaar komen om aan de hand van verschillende casussen handhavingsaspecten met elkaar door te nemen. Deze kenniskringen bestaan onder meer uit mensen van handhaving en uitkeren. De resultaten worden besproken met de achterban, zodat de adviseurs-werk weten wat er aan de orde is geweest. Bij UWV is coaching afhankelijk van de contacten tussen de afdeling handhaving en de adviseurs-werk. Het onderzoek wijst uit, dat medewerkers van de afdeling handhaving cases vaker terugkoppelen naar het Werkbedrijf en de inspecteurs meer contacten hebben met de adviseurs-werk dan een aantal jaar terug. Geïnterviewden uit beide regio’s geven daarbij aan, dat het een groot voordeel is als handhavers en de adviseurs werk in hetzelfde gebouw zitten. Dat maakt het laagdrempelig om vragen over handhaving aan de orde te stellen.

6.4

Dossiers Aan de hand van dossieronderzoek is de inspectie nagegaan of de uitvoeringspraktijk aansluit bij het door de gemeenten en UWV geformuleerde beleid. Tevens is op basis van deze dossiers ondrzocht of de fraude in een eerder stadium ontdekt had kunnen worden. Er zijn bij de 15 gemeenten in totaal 71 fraudedossiers onderzocht. Gezien het aantal bij gemeenten onderzochte dossiers kan een indicatief beeld worden gegeven of fraude in een eerder stadium ontdekt had kunnen worden. In 23 dossiers constateert de inspectie dat – volgens wat in het dossier te vinden is - de fraude in principe sneller opgespoord had kunnen worden. De inspectie heeft hier een reactie opgevraagd bij de betrokken afdeling. In de meeste gevallen wordt dit onderkend en wijt men dit aan een te grote caseload voor de beschikbare medewerkers: signalen blijven daardoor langer liggen dan men zou willen. Bij het UWV werden 20 dossiers onderzocht en gezien dit geringe aantal kan omtrent dit aspect van de uitvoering geen indicatief beeld worden gegeven. Voor zowel de gemeenten als het UWV is op basis van deze dossiers geen verschil tussen beleid en uitvoering aangetroffen.

6.5

Conclusie Veel gemeenten voldoen aan de voorwaarden ‘training, intervisie en coaching’ om fraudebewustzijn bij medewerkers te vergroten. Het dossieronderzoek laat echter Pagina 44 van 55


zien dat bij gemeenten bij een derde van de onderzochte dossiers fraude in principe eerder aangetoond had kunnen worden. Dit wordt volgens de betreffende gemeenten verklaard door een grote caseload van de medewerkers, waardoor signalen niet meteen kunnen worden opgepakt. Ook voor UWV geldt, dat aan de voorwaarden om fraudealertheid te bevorderen wordt voldaan. Vanwege de geringe omvang van het dossieronderzoek kunnen ten aanzien van UWV geen uitspraken worden gedaan of fraude in een eerder stadium had kunnen worden vastgesteld.

Pagina 45 van 55


Pagina 46 van 55


Bijlage 1: Methodologische verantwoording Vraagstelling Het doel van het onderzoek is na te gaan of handhaving is geïntegreerd in de dienstverlening en wat de beweegredenen zijn geweest om dat – op die manier - te doen. In hoeverre integreren de uitvoeringsorganisaties handhaving in het dienstverleningsproces, ter voorkoming (of vroegtijdig traceren) van uitkeringsfraude? Met dit onderzoek wil de inspectie de varianten in beeld brengen waarop gemeenten en UWV integratie van handhaving in beleid en in praktijk hebben ingevuld. Omdat ook naar achterliggende motivaties wordt gezocht, is besloten om te kiezen voor een kwalitatieve benadering. De centrale vraag is daartoe uitgewerkt in de volgende deelvragen: 1) Wat is er in het beleid van uitvoeringsorganisaties opgenomen over de integratie van handhaving in het dienstverleningsproces? 2) Op welke wijze sturen uitvoeringsorganisaties op de (verdere) integratie van handhaving in het dienstverleningsproces? 3) Hoe wordt in de uitvoeringspraktijk vorm gegeven aan de integratie van handhaving in het dienstverleningsproces? 4) Welke knel- en verbeterpunten doen zich voor bij de integratie van handhaving in het dienstverleningsproces? Oriëntatie en toetsingskader Wat de inspectie verstaat onder integratie van handhaving bij dienstverlening is afgeleid van hetgeen hierover in beleidsstukken is opgenomen en wat betrokken partijen hierover naar voren hebben gebracht. Zie voor de geraadpleegde bronnen bijlage 2. In het SZW handhavingsprogramma is opgenomen, dat preventie vorm krijgt door handhaving te integreren in de dienstverlenende processen. Door diagnoseinstrumenten, die risico’s voor niet naleving in beeld brengen, aan het begin van de klantprocessen stevig te verankeren, kan schade in een later stadium beperkt worden. Naast de inzet van deze diagnose–instrumenten zijn ook medewerkers zelf belangrijk bij het signaleren van fraude en moet voorlichting als onderdeel van de dienstverlening worden beschouwd. Het RCF Kenniscentrum Handhaving ziet het stimuleren van het concept van programmatisch handhaven als een van zijn kerntaken. Dit betekent ondermeer: ‘zorgen voor integratie van handhaving in het totaal van de dienstverlening, als integraal onderdeel van de bedrijfsprocessen’. Geconsulteerde gemeenten wijzen er op, dat er een visie moet bestaan op handhaving en dat die visie vertaald moet zijn in doelen. Bij UWV vindt het verkeer tussen burgers en UWV hoofdzakelijk plaats via de elektronische weg. Ook handhaving wordt op de digitale dienstverlening afgestemd. De basis is de digitale registratie van (sollicitatie)activiteiten van de werkloze. UWV gaat uit van een preventieve en risicogestuurde aanpak op basis van klantprofielen. Binnen dat proces heeft regelovertreding voornamelijk betrekking op het niet opgeven van inkomsten uit arbeid. Uit de tussenevaluatie van de pilot ‘Professionele Prikkels Objectief Model blijkt, dat de getroffen sturingsmaatregelen een positief effect hebben op het beperken van Pagina 47 van 55


uitkeringslasten. Verschuiving van de aandacht naar de kop van het proces, intensiever controleren en strikter handhaven zijn succesfactoren die uit de evaluatie naar voren komen. De aanwijzingen die uit de oriëntatie naar voren komen richten zich op onderdelen van het dienstverleningsproces die bepalend worden geacht voor de preventie of vroegtijdig traceren van fraude. Dit leidt tot een toetsingskader dat de volgende elementen kent. •

•

•

•

•

Het hebben van een beleidsvisie op handhaving. In die beleidsvisie zou de integratie van handhaving in het dienstverleningsproces aan bod dienen te komen. Ook bij de controle op het zittend bestand dient deze visie door te werken. Het beleid zou vertaald moeten worden naar de uitvoering door het beschikbaar stellen van handhavingsinstrumenten en deskundigheid. Tijdige en adequate voorlichting van (potentiële) uitkeringsgerechtigden over hun rechten en plichten. Uitkeringsgerechtigden uit het zittend bestand dienen er frequent aan te worden herinnerd wat de gevolgen zijn als wijzigingen in omstandigheden niet of niet tijdig worden doorgegeven. Controleren van de juistheid van de verstrekte gegevens. Komt het tot een uitkeringsaanvraag, dan is het aan de uitvoeringsinstanties om de verstrekte gegevens geregeld te checken. Inzet van instrumenten om frauderisico’s in te schatten (zoals het opstellen van fraudeprofielen en uitvoeren van thematische onderzoeken). Het gebruik van deze instrumenten geeft aan bij welke (groepen van) mensen de risico’s op fraude het hoogst zijn, wat aanleiding moet zijn voor (her)beoordeling of scherpere controle, bijvoorbeeld door huisbezoek. Dit wordt aangeduid als risico gestuurd handhaven. Uitvoeringsinstanties ontvangen signalen over mogelijke fraude van klanten. Die signalen kunnen komen van eigen medewerkers, van burgers en van andere instanties (zoals via het inlichtingenbureau). Deze signalen moeten tijdig worden opgepakt, onderzocht en verwerkt. Hierbij gaat het om signaal gestuurd handhaven.

Bij de beschrijving van de varianten die bij gemeenten en UWV vestigingen zijn aangetroffen kiest de inspectie er voor deze onderdelen steeds terug te laten komen. Zij vormen de ruggengraat van de nota van bevindingen. Daarmee wordt echter nog geen antwoord gegeven op de centrale vraag: In hoeverre integreren de uitvoeringsorganisaties handhaving in het dienstverleningsproces? De inspectie beantwoordt deze vraag door vanuit de hiervoor opgesomde onderdelen van het dienstverleningsproces, steeds de verbinding te leggen met handhaving en handhavingsdeskundigheid. Zo wordt bij het onderdeel ‘checken van de juistheid van overlegde gegevens’ nagegaan of handhavingsdeskundigheid daarbij betrokken is c.q. geraadpleegd wordt. De nota van bevindingen biedt derhalve inzicht in de manier waarop onderdelen van het dienstverleningsproces, die belangrijk zijn voor het voorkomen van fraude, worden ingevuld. In de programmarapportage wordt hierover een oordeel uitgesproken met daaraan gekoppeld een oordeel over de integratie van handhaving bij de dienstverlening. Selectie van gemeenten en UWV vestigingen Uitgaande van de centrale vraag en de deelvragen is gekozen voor een onderzoeksaanpak waarbij een beperkt aantal gemeenten en UWV vestigingen is betrokken. Bij de selectie van gemeenten is rekening gehouden met verschillende groottes en ligging. De inspectie had in oorsprong twaalf gemeenten en twee UWV Pagina 48 van 55


vestigingen voor het onderzoek geselecteerd. Voor de beperking tot twee UWV vestigingen geldt de volgende motivering. UWV vestigingen worden centraal aangestuurd. Ervaring van de inspectie bij eerder onderzoek is, dat hierdoor de verschillen tussen vestigingen in de regel klein zijn. Lopende het onderzoek is de mogelijkheid open gehouden om het aantal gemeenten en/of vestigingen uit te breiden. Van die mogelijkheid is gebruik gemaakt. Op basis van nadere oriëntatie is gebleken, dat integratie van handhaving in de dienstverlening bij kleinere gemeenten divers wordt ingevuld en verschilt van de aanpak door grotere gemeenten. Daarom zijn drie kleinere gemeenten aan het onderzoek toegevoegd, waarmee het totaal aantal betrokken gemeenten uitkwam op vijftien. De resultaten van het onderzoek geven een beeld van de varianten zoals die op het gebied van de integratie van handhaving bij gemeenten en UWV vestigingen kunnen worden aangetroffen. Om aan te kunnen geven in welke mate bepaalde varianten bij gemeenten en UWV vestigingen voorkomen is aanvullend kwantitatief onderzoek (schriftelijke enquête) nodig. Gezien de benodigde tijd die hiermee gemoeid is heeft de inspectie hier vooralsnog van afgezien. Uitvoering van de interviews Voorafgaand aan de interviews is bij de geselecteerde gemeenten en bij het UWV documentatie (beleidsnota’s en rapportages) opgevraagd over de recente inrichting en uitvoering van het handhavingsbeleid en de dienstverlening. Per gemeente en per UWV vestiging zijn vervolgens twee (groeps)interviews afgenomen: één met betrokkenen op beleidsniveau en één met betrokkenen op uitvoeringsniveau (zoals inkomensconsulenten, handhavingspecialisten, adviseurs werk). Bij die interviews is gebruik gemaakt van een semigestructureerde vragenlijst. Passend bij een kwalitatieve aanpak wordt daarmee aan respondenten ruimte gelaten om bij de beantwoording van vragen aspecten te belichten die naar de mening van de respondent belangrijk zijn. Interviewers kunnen de volgorde van de vragen wijzigen en eventueel een vraag toevoegen. De vragenlijst gericht op het beleid ten aanzien van de integratie van handhaving bij dienstverlening bevat de volgende items: Wat verstaat de organisatie onder integratie van handhaving bij de dienstverlening? Wat is de beleidsvisie hierop van de organisatie en waar is deze vastgelegd? Welke doelen – vastgelegd in beleid – worden met integratie van handhaving nagestreefd? Wat is er in het beleid van de organisatie vastgelegd over voorlichting? Wat is er in het beleid van de organisatie vastgelegd over het controleren van gegevens? Wat is er in het beleid van de organisatie vastgelegd over het gebruik van diagnose instrumenten (fraude profielen)? Wat is er in het beleid van de organisatie vastgelegd over training en instructie aan medewerkers om het fraudebewustzijn te vergroten? De vragenlijst voor het onderdeel uitvoering sluit aan bij het onderdeel beleid en bevat grofweg dezelfde items. Dit biedt de mogelijkheid om na te gaan of de uitvoering plaatsvindt conform het beleid, dan wel daarvan afwijkt. Per gemeente en per vestiging zijn afsluitend vijf fraude dossiers ingezien met als doel na te gaan of regelovertreding eerder had kunnen worden vastgesteld. Ook is met het inzien van dossiers geverifieerd of de uitvoeringspraktijk overeen komt met Pagina 49 van 55


de op schrift gestelde informatie en de informatie uit de interviews. Bij een aantal gemeenten zijn de resultaten van de dossierstudie naderhand besproken. De interviewverslagen zijn ter correctie voorgelegd aan de geïnterviewden. Opmerkingen zijn verwerkt, waarna de verslagen zijn vastgesteld. Analyse en rapportage Op basis van deskresearch, interviews en dossieronderzoek zijn de (deel)vragen beantwoord. De resultaten zijn per gemeente en per UWV vestiging zowel voor het onderdeel beleid als voor het onderdeel uitvoering samengevat in een schematisch overzicht (grid). Op basis daarvan heeft vervolgens de analyse plaatsgevonden. In de nota van bevindingen is opgenomen voor welke vorm van integratie van handhaving in de dienstverlening de uitvoeringsorganisaties hebben gekozen en waarop die keuzes zijn gebaseerd. Op grond van die bevindingen is vastgesteld welke overeenkomsten en verschillen er zijn bij de vormgeving van (de integratie van) handhaving bij gemeenten en UWV vestigingen. Ook komt naar voren of en op welke wijze de uitvoering van handhaving wordt aangestuurd en of beleid en uitvoering in de komende tijd worden aangepast. Uit de gesprekken met klantmanagers en werkcoaches blijkt verder hoe de uitvoeringsorganisaties in de praktijk omgaan met handhaving en welke knelpunten daarbij optreden. Uit de bestudering van fraudedossiers blijkt of de uitvoeringspraktijk aansluit bij het beleid en zo mogelijk en of de gepleegde fraude wellicht (eerder) had kunnen worden geconstateerd.

Kwaliteitsborging De Kenniskring Onderzoek binnen de directie W&I van de inspectie SZW is geraadpleegd. De opmerkingen van de kenniskring zijn in de nota van bevindingen verwerkt.

Pagina 50 van 55


Bijlage 2: Literatuurlijst Bestudeerde gemeentelijke documenten per gemeente: Beleidsplan Hoogwaardig Handhaven 2012-2014 Handhavingsverordening Werkplan Werk, Inkomen en Handhaving Werkinstructies Handhaving Werkinstructies Aanvraagprocedure Programmabegroting 2013 Jaarverslag 2012 Bestudeerde UWV documenten: Assurancerapport Businesscase Versterking Toezicht UWV Jaarplan 2013 directie handhaving, december 2012 Bijlage 1, Integraal UWV Jaarplan Handhaving 2012 Werkprocedure Risicoregister Expertiseteams, maart 2012 Koersnota Dienstverlening – Meerkanalenbeleid UWV, maart 2010 Scenario dienstverlening 2015 Scenario dienstverlening 2013 Toezichtvisie en organisatie, juni 2013 UWV Jaarplan 2013 UWV Jaarplan handhaving 2013 (plus bijlage) UWV Monitor Handhaving 2012 Overige documenten:

-

-

Kamerbrief Fraudeaanpak, handhaving en naleving van de minister en staatssecretaris van SZW, 4 oktober 2013Divosa, factsheet In- en uitstroom uit de bijstand 2012, 19 september 2013Divosa, de cirkel van naleving, 2011 Divosa, Werkwijzer Handhaving rechtmatigheid en arbeidsverplichting, maart 2013Meys, B. Gedragsbeïnvloeding bij online dienstverlening. In: UWV Kennisverslag 2012-2Handhavingsprogramma SZW 2011-2014 en Nota Hoogwaardig HandhavenWet aanscherping handhaving sanctiebeleid SZWwetgeving en memorie van toelichting RCF Kenniscentrum Handhaving, Handhavingsaanpak Wet werk en bijstand, 2012

Pagina 51 van 55


Bijlage 3: Begrippenlijst

Adviseur werk: nieuwe benaming voor de werkcoach bij UWV Inkomensconsulent: als mensen geen werk hebben, bepaalt de inkomensconsulent of zij recht hebben op een uitkering en wat de hoogte van deze uitkering is. Ook helpt de inkomensconsulent bij het bekijken van andere voorzieningen waar de mensen recht op kunnen hebben. Naast het bepalen of iemand een uitkering krijgt, moet de inkomensconsulent ook in de gaten houden dat er niet gefraudeerd wordt met uitkeringen. Inlichtingenbureau: het Inlichtingenbureau is opgericht in 2001 door het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, mede op initiatief van VNG en Divosa. Het Inlichtingenbureau is een organisatie voor gemeenten en andere overheden. Het werk is er voornamelijk op gericht gemeenten te helpen bepalen op welke ondersteuning burgers recht hebben: o.a. door na te gaan of mensen die geld van de gemeente ontvangen daar ook daadwerkelijk recht op hebben (rechtmatigheidscontrole). Gegevens die bij gemeenten bekend zijn, worden vergelijken met de gegevens van tal van andere organisaties, zoals de Belastingdienst, het UWV en de SVB. Inlichtingenplicht: de verplichting van uitkeringsgerechtigden om op verzoek van de uitvoeringsorganisatie of uit eigen beweging mededeling te doen van alle feiten en omstandigheden waarvan redelijkerwijs duidelijk moet zijn, dat zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of het recht op uitkering; Inspanningsverplichting: uitkeringsgerechtigden met arbeidscapaciteit zijn/haar verplicht zich voldoende in te spannen om werk te vinden. Zo moeten ze zich inschrijven als werkzoekende, beschikbaar zijn voor arbeid, aantoonbaar voldoende solliciteren en zich houden aan de afspraken die ze met de uitvoeringsorganisatie maken. LKC (Landelijk Kenniscentrum Handhaving): fungeert – per 1 januari 2012 – als ‘BackOffice’ voor de RCF’s. (o.a. door: het ontwikkelen handhavingskennis en – producten en het uitwisselen van informatie, ervaringen, producten en kennis door middel van kenniskringen) Re-integratiecoach/ re-integratieconsulent: begeleidt werklozen naar de arbeidsmarkt. RCF’s - Kenniscentra Handhaving (voorheen Regionale Coördinatiepunten Fraudebestrijding): De 9 RCF Kenniscentra Handhaving zijn een initiatief van het ministerie van SZW om gemeenten en handhavingspartners in het WIZ-domein (Werk, Inkomen en Zorg) te verbinden en te versterken. De RCF’s vormen hiertoe een landelijk dekkend netwerk, van waaruit ze gemeenten en partners koppelen, adviseren en ondersteunen. RPF: Regionaal Platform Fraudebestrijding. Dit platform bestaat uit bestuurlijke vertegenwoordigers van gemeenten in de regio en vertegenwoordigers van de ketenorganisaties (belastingdienst, UWV, ect.). Op regionaal niveau vormt elk RCF het uitvoerend orgaan van het Regionale Platform Fraudebestrijding (RPF). Het RPF stelt het jaarplan van het RCF vast en stuurt op de uitvoering ervan. Sociale Recherche: Deze instantie is gespecialiseerd in het opsporen van fraudezaken, zoals zwartwerken, werken zonder inkomsten te melden, het verzwijgen van vermogen en woonfraude. Bij een vermoeden van fraude mag de Sociale Recherche naast de administratieve controle (het vergelijken van gegevens) ook andere wettelijke opsporingsmethoden gebruiken zonder dat betrokkene daarvan op de hoogte moet worden gesteld. Het horen van getuigen en het instellen van een buurtonderzoek kunnen daar deel van uit maken. Naast opsporing van

Pagina 52 van 55


fraude op verzoek van de samenwerkende regiogemeenten, is de sociale recherche een aantal gemeenten ook van dienst bij fraudepreventie. Suwinet-Inkijk: Biedt overheidsorganisaties de mogelijkheid om gegevens van burgers, die bij andere overheidsorganisaties of basisregistraties zijn opgeslagen, te raadplegen in een webtoepassing.

Pagina 53 van 55


Bijlage 4: Relevante ontwikkelingen handhavingsbeleid UWV

Hieronder de meest relevante ontwikkelingenvoor integratie van handhaving in de dienstverlening bij UWV: Het oprichten van een expertiseteam WW. In maart 2011 is UWV gestart met het expertiseteam WW (naast andere expertiseteams op het terrein van ZW en WIA/WAO) onder het motto ‘het is beter om overtredingen voor te zijn’. Dit multidisciplinaire team onderzoekt waar en wanneer een risico ontstaat dat een WW-er (onbewust) regels overtreedt. Alle relevante klantprocessen zijn doorgelicht op risicogevoeligheid. Er is een ‘risicoregister’ ontwikkeld om de gesignaleerde risico’s te kunnen managen en de implementatie van verbetermaatregelen te monitoren 16. Een voorbeeld van zo’n risico: een startende zelfstandige met een gedeeltelijke WW-uitkering. Het risico is dat de zelfstandige niet het juiste aantal uren meldt, om te zorgen voor een hoge WW-uitkering 17. In 2013 is UWV gestart met een speciaal expertiseteam Handhaving. Dit team legt zich toe op het verbeteren van ‘risicogestuurd’ werken binnen handhavingsprocessen zelf 18. De expertiseteams zitten in de regio, waardoor lijnen kort zijn. Signalen vanuit de regio komen daar terecht. Daar wordt gekeken: waar zitten de risico’s voor de klant om onbedoeld regels te overtreden. Het is een verbinding tussen uitvoering en beleid. En een verbinding tussen de divisies onderling. In november en december 2012 zijn in het kader van het testplan “Fraudepreventie met herinneringsberichten aan uitzendkrachten” berichten verstuurd aan klanten met een gedeeltelijke WW- uitkering eraan te herinneren dat ze de gewerkte uren correct aan het UWV moeten doorgeven. Bij meting van het effect is gebleken dat de klanten in de testgroep over een periode van acht weken vaker gewerkte uren doorgaven dan de controlegroep (2.4 keer versus 1,9 keer) en gemiddeld vijf uur meer. UWV neemt deel aan het IRN-project (Internet Recherche & Onderzoek Netwerk). In dit project wordt gebruik gemaakt van de nieuwste zoektechnologie om het internet te scannen op voor UWV interessante en relevante risico’s 19. In een piloot op twee kantoren bleek dat na benutting van IRN informatie vaker regelovertreding kon worden gesignaleerd. Het accent in het project ligt op vroegtijdige constatering van overtredingen. Informatie uit dit project kan echter ook benut worden in het opsporen van misbruikrisico’s en is daarmee ook gericht op preventie van fraude. Toenemend belang van samenwerking met andere partijen. Een voorbeeld hiervan is de oprichting van de Antifraudebox, onder verantwoordelijkheid van de Belastingdienst 20. Enkele doelen van deze samenwerking: o opzetten van een “early warning” systeem; o het delen van kennis over fraudes en fraudebestrijding; o het krijgen van een completer beeld over het ontstaan van nieuwe fraudes;

16 17 18 19 20

Jaarplan handhaving, p.2 UWV Werkprocedure Risicoregister Expertiseteams, bijlage 2, maart 2012 Jaarplan handhaving, p.2 Monitor Handhaving, p.14 Toezichtvisie, p.10 Pagina 54 van 55


21

22 23

-

Proef om te sturen op beperken van uitkeringslasten. In april 2011 is het UWV Werkbedrijf met deze proef gestart op een aantal vestigingen. Doel is beperking van de uitkeringslast en meer aandacht voor de plichtenkant. Uit de evaluatie van de pilot van december 2012 h blijkt, dat de ingezette sturingsmaatregelen een positief effect hebben op het beperken van uitkeringslasten. Verschuiving van de uitvoeringsaandacht naar de kop van het proces (‘aan de poort’), intensiever controleren en strikter handhaven zijn de succesfactoren die worden genoemd. UWV heeft voorstellen ontwikkeld waarbij de dienstverlening aan de kop van het Werkproces wordt geïntensiveerd. In één van de geschetste varianten worden groepen met een hoog overredingsrisico vaker opgeroepen voor kortdurende handhavingsgesprekken 21.

-

Loket Gefingeerde Dienstverbanden (LGD). Bij dit loket kunnen UWV uitkeringsmedewerkers terecht als zij twijfelen aan het waarheidsgehalte van het opgebouwde arbeidsverleden van een uitkeringsaanvrager. Uit de onderzoeken van de LGD blijkt de opkomst van een nieuw soort fraudefenomeen: “een schijnconstructie waarbij op papier dienstverbanden worden aangegaan zonder dat daar een tegenprestatie in de vorm van arbeid tegenover staat …… Bij het creëren van deze “gefingeerde dienstverbanden” spannen de werkgever, de pseudowerknemer en degene – veelal een illegaal of zwartwerker – die op naam van de pseudowerknemer daadwerkelijk de arbeid verricht, samen ” 22. Door na te gaan welke patronen voorkomen, wordt geprobeerd deze fraude eerder op het spoor te komen of zelfs helemaal voor te zijn 23.

Zie: Assurancerapport Businesscase Versterking Toezicht UWV, mei 2013.

Businesscase Versterking Toezicht UWV, mei 2013, p. 6 Monitor Handhaving, p. 4

Pagina 55 van 55

Integratie handhaving in dienstverlening. Nota van Bevindingen

Recommend Documents