HANDHAVING RECLAMEUITINGEN IN STEENWIJKERLAND
Voorgeschiedenis: Reeds gedurende tal van jaren is het voeren van handelsreclame gebonden aan een vergunning van de overheid. Destijds op basis van de provinciale landschapsschoonverordening gekoppeld aan een provinciale vergunning. De provincie heeft de uitvoering van dit deel van de landschapsschoonverordening op enig moment overgedragen aan de gemeenten. In deze overgangsperiode werd van gemeentezijde aan dit (voor hun toen nieuwe) fenomeen weinig aandacht geschonken met als resultaat, dat er gedurende een bepaalde periode een ongebreidelde wildgroei aan reclame is ontstaan. Toen duidelijk werd dat er een probleem was ontstaan, vanwege inmiddels verworven rechten, was er niet of nauwelijks meer tegen dit fenomeen op te treden. Vervolgens zijn de reclameregels opgenomen in de gemeentelijke APV en daarmee een regulier gemeentelijk beleid geworden. Inmiddels was echter met name in het oostelijk deel van onze gemeente, toegespitst op het gebied Giethoorn, een dermate grote wildgroei van kwalitatief bijzonder slechte reclamevoering ontstaan, dat dit tot een ernstige aantasting van het historische dorpsgezicht leidde en de behoefte ontstond tot een rigoureuze sanering te komen. In deze tijd was ook Noord-west Overijssel aangewezen tot z.g. "Proefgebied Nationaal Landschap" voor welk doel van rijkswege geldstromen beschikbaar werden gesteld om het gebied voor te bereiden op de status van toekomstig Nationaal landschap. Teneinde behoudens andere aandachtspunten ook een poging te ondernemen de wildgroei aan reclame aan te pakken werd een plan ontwikkeld om met proefgebiedgelden een strategische aanpak te ontwikkelen, waarmee de plaatselijke ondernemers gemotiveerd zouden kunnen worden op vrijwillige basis medewerking te verlenen aan de zo gewenste sanering van het woud aan reclame-uitingen. Een van de grote problemen die de individuele toeristische ondernemers het hoofd moesten bieden was het trachten om klanten naar hun dikwijls achteraf liggende etablissementen te trekken. Daartoe werd met name langs de doorgaande wegen allerhande reclame en verwijzingsborden met wervende teksten aangetroffen waarin een ieder zich zoveel mogelijk bediende van de magische term "Giethoorn". Alsof juist bij diens bedrijf men in het ware Giethoorn zou belanden. Onduidelijkheid voor de toerist en een ratjetoe aan meest zeer slechte vormen van reclame. In 1981 werd daaromtrent een totale inventarisatie gehouden van de aanwezige reclame uitingen. Daar met name de vindbaarheid van de diverse bedrijven de grootste bottleneck vormde is een drie fasen plan ontwikkeld , waarin in eerste instantie met subsidie uit het proefgebied een plattegrondborden-systeem werd ontwikkeld. waarop iedere ondernemer in detail zowel bij naam als met de ter plaatse uitgeoefende activiteit (middels pictogrammen) werd verwezen naar zijn vestigingsplaats binnen het dorp. Het daarop volgende jaar werd dit project vervolgd door het plaatsen van een aantal herhalingsborden op diverse plaatsen in het dorp aangevuld met een uitputtend systeem aan uniforme verwijzingen (gebaseerd op de stijl van Staatsbosbeheer) op alle afslagen en splitsingen in het dorp, waarbij ieder bedrijf zowel op naam als op
activiteit (opnieuw middels dezelfde pictogrammen) was te vinden. Nu op deze wijze op uniforme manier de bereikbaarheid van ieder individueel bedrijf was gegarandeerd werd als sluitstuk een subsidieregeling in het leven geroepen, waarmee iedere individuele ondernemer in staat gesteld werd door een professioneel grafisch ontwerper een reclameplan voor zijn bedrijf te laten maken voor een honorarium van fl. 50,--, op voorwaarde, dat deze reclamevorm dan uiteindelijk ook gerealiseerd zou worden en daarvoor een reclamevergunning kon worden verleend. Uiteraard werden aan de reclameontwerpen wel een aantal randvoorwaarden vanuit de welstand verbonden o.a. met betrekking tot te gebruiken kleuren (in principe donker fond met lichte belettering) en tekst. Met name het gebruik van de plaatsnaam "Giethoorn" in de reclame- uiting werd als niet acceptabel betiteld en reclameuitingen waarin deze naam voorkwam zijn dan ook niet met een vergunning gehonoreerd. Uiteraard zijn er altijd weer "slimmerikken" die tussen de mazen van het net doorglippen en bij de Kamer van Koophandel de naam "Giethoorn" als bedrijfsnaam laten registreren. In zo'n geval kan de naam op de reclame-uiting niet worden geweerd, maar dit heeft ook toen tot nogal wat onvrede en onbegrip aanleiding gegeven. Na afloop van de gehele operatie die in totaal zo'n vijf jaar in beslag genomen heeft kon gezegd worden, dat Giethoorn een metamorfose had ondergaan in kwalitatief gunstige zin. Ook nadien bijgeplaatste reclames al dan niet met vergunning bleken direct al van een aanzienlijk hoger kwaliteitsniveau te zijn, waardoor ook achteraf legalisering middels een vergunning doorgaans niet tot grote problemen leidde. Voor het begrip van de hedendaagse situatie alsmede de in dit rapport voorgestelde maatregelen is enige kermis van deze voorgeschiedenis van belang. Immers in de geschiedenis liggen de oorzaken van de huidige problematiek besloten. De huidige situatie: Inmiddels zijn sindsdien bijna twee decennia verstreken en hebben ook in Giethoorn de nodige bedrijfsmutaties plaatsgevonden, waardoor er inmiddels diverse ondernemers zijn, die niet op de hoogte zijn met de destijds gepleegde actie. Daarnaast zijn er echter nog steeds vele ondernemers, die de gepleegde actie nog vers in het geheugen ligt en de gemeente (terecht) aanspreken, indien ergens in het dorp reclame-uitingen ontstaan, welke niet voldoen aan de destijds aangelegde criteria. Het probleem dat zich dan voordoet, is dat criteria welke destijds zijn aangelegd om op basis van vrijwilligheid tot een standaardisering van reclamebeelden te geraken doorgaans op basis van de juridische regelgeving niet kunnen worden afgedwongen. Hierdoor ontstaat een situatie, dat daar waar de welstandscommissie in adviserende zin probeert de oorspronkelijke uitgangspunten overeind te houden deze in juridische zin lang niet altijd als aanstootgevend voor de welstand kunnen worden beschouwd en derhalve op juridische basis vaak niet geweigerd kunnen worden. Het mooi of lelijk zijn van een bord word nu eenmaal niet bepaald of in de tekst bijvoorbeeld het woord "Giethoorn" voorkomt. Er is derhalve een uiterst sma lle marge om bij de toetsing de oorspronkelijke uitgangspunten staande te kunnen houden. Als een en ander niet lukt maar ook in de drukte van het hoogseizoen, als de drang om "elkaar de vliegen af te vangen" weer tot ongekende hoogten stijgt komen veel ondernemers weer op de proppen met de oude reclameborden, welke destijds werden weggesaneerd. Strikt formeel juridisch zouden deze ondernemers gezien constante jurisprudentie en AWB altijd eerst in de gelegenheid gesteld moeten worden deze illegale reclame-uitingen eerst te legaliseren, alvorens daartegen handhavend kan worden opgetreden. Een dergelijke vergunningsprocedure met een op voorhand op welstandsaspecten geïndiceerde afwijzing gevolgd door een handhavingprocedure duurt altijd dermate lang, dat het seizoen inmiddels is verstreken,
de behoefte aan de reclame is opgedroogd, en de reclame-uiting wordt ter voldoening aan de bestuursdwangaanschrijving verwijderd. Ergo de betrokken heeft het hele seizoen het profijt gehad van zijn reclame-uiting een heeft uiteindelijk toch aan zijn aanschrijving voldaan. Voor de overige zich oorspronkelijk wel aan de regels houdende collega lijkt het alsof de gemeente ook na klachten daaromtrent niet ingrijpt. Ook hij haalt uiteindelijke de oude zaken weer van stal en zo ontstaat een sneeuwbaleffect met een uiterst negatief effect voor het aanzien van het dorp. Ieder jaar keert dit fenomeen terug en de gemeente staat bijkans machteloos om dit euvel een halt toe te roepen. Voorgesteld beleid Reeds geruime tijd wordt gezocht naar mogelijkheden het hiervoor geschetste probleem onder controle te krijgen. Het zal daartoe noodzakelijk zijn, dat we met de bestaande ons ter beschikking staande juridische regelingen op een creatieve manier omgaan. Uit het vorenstaande zal duidelijk zijn, dat het hier meestentijds gaat om vormen van reclame-uitingen welke ooit in het verleden al eens een al dan niet officiële welstandstoetsing hebben ondergaan en daarbij door de mand zijn gevallen op hun kwaliteit dan wel de destijds aangelegde ontwerpcriteria. Het handhaven van deze ontwerpcriteria is nog steeds gewenst, alhoewel hiervoor reeds werd opgemerkt er nauwelijks formele mogelijkheden zijn deze af te dwingen. Slechts via motivatie en overtuiging is dit te bereiken in gevallen van nieuwe reclame-uitingen. Voor de bestaande in de schuur opgeslagen oude borden geldt dit sowieso niet. Het bieden van een legaliseringmogelijkheid voor deze reclame-uiting is derhalve een farce en betekent een enorm tijdsverlies in het handhavingtraject zoals hierboven uiteengezet. Aangezien in principe het plaatsen van een reclame en verwijzingen zonder vergunning verboden is ingevolge artikel 4.7.2 en 4.7.2A van de A.P.V. zou een eerste vereiste zijn, dat als beleid wordt geformuleerd dat het onwenselijk is illegale re clame ongemoeid te laten tijdens een vergunningprocedure zonder dat deze aan de geldende regelgeving alsmede de richtlijnen zijn getoetst. Illegale reclame dient derhalve hangende een eventuele vergunningaanvrage in beginsel te worden verwijderd, tenzij deze vergunbaar is en niet anders dan tegen hoge kosten (tijdelijk gedurende de procedure) kan worden verwijderd. Voorts dienen opnieuw een aantal toetsingscriteria te worden vastgelegd, waaraan reclame-uitingen dienen te voldoen, willen deze voor vergunningverlening in aanmerking kunnen komen. Aan het eind van dit rapport zal een voorstel voor deze toetsingscriteria worden opgenomen. (Zodra nieuw algemeen beleid door de gemeente Steenwijkerland is vastgesteld zal dit in de plaats treden van de hier bedoelde toetsingscriteria) Met het vorenstaande is getracht inzichtelijk te maken tegen welke categorie het te ontwikkelen beleid in eerste instantie is gericht. Het zal vanwege het gelijkheidsbeginsel echter onvermijdelijk zijn, dat ook reclame, welke niet geheel tot de beschreven doelgroep behoort, ook elders in de gemeente Steenwijkerland, in principe op gelijke wijze behandeld zal moeten worden. Het omgaan daarmee in de praktijk kan wellicht met enige souplesse worden toegepast. Uit het voorgaande is n.l. af te leiden, dat het de bedoeling is met name op te kunnen treden tegen die reclame-uitingen welke telkens weer de kop opsteken en waarvan inmiddels genoegzaam bekend verondersteld mag worden, dat deze nimmer op een succesvolle vergunningprocedure kunnen rekenen. Het mag tevens duidelijk zijn, dat indien "nieuwe" illegale reclame wordt aangetroffen de nu te formuleren beleidslijn er niet op gericht is hiervoor geen mogelijkheid te bieden om tot legalisering te komen In deze situatie is in zoverre soepeler optreden te rechtvaardigen, dat in deze gevallen wel eerst de gelegenheid wordt gegeven de reclame-uiting middels een vergunningaanvraag (binnen een beperkte termijn) te legaliseren. Uiteraard legt dit
onderscheid een claim op de controlerende ambtenaar om bij zijn optreden in het veld de haalbaarheid van een vergunningprocedure in te schatten en afhankelijk van de uitkomst daarvan de betrokkene aan te zeggen de reclame-uiting vooralsnog vrijwel onmiddellijk te doen verwijderen dan wel hem toe te staan deze hangende een eventuele procedure voorlopig te handhaven. Voorwaarde daartoe dient dan wel te zijn, dat de daartoe in te dienen aanvraag binnen een redelijke termijn ook daadwerkelijk zal worden ingediend. De op te stellen richtlijnen zullen daartoe indicaties moeten bevatten en de betrokken ambtenaren zullen hiertoe gemandateerd moeten worden. Mogelijke oplossingsrichtingen: Nu met het vorenstaande het probleem is geïnventariseerd zullen we moeten bezien welk plan van aanpak de meeste kans op succes biedt. In het verleden zijn in Brederwiede reeds pogingen in het werk gesteld het probleem onder controle te krijgen evenwel met minimaal resultaat. Zo is in 1994 een toepassing van de dwangsommethode geïntroduceerd waarbij voor illegale reclame hangende een legaliseringprocedure een dwangsom van fl. 50,— p/d met een maximum van fl. 1000,-- in het vooruitzicht werd gesteld. Ook deze methode heeft slecht gefunctioneerd, omdat onder andere de hoogte van de dwangsom onvoldoende prikkel bevatte de betreffende ondernemer tot actie te bewegen en het effect van de aanwezigheid van de reclame kennelijk profijtelijker was, dan het verspelen van de dwangsom. Voorts bleek de methode toch vanwege de eisen vanuit de Algemene Wet Bestuursrecht een behoorlijke administratieve belasting voor het controlerende apparaat te betekenen, juist in de drukste periode van het seizoen, waarin tevens de vakanties van het personeel vallen. Zodoende was er onvoldoende tijd beschikbaar om adequaat op te kunnen treden. Bovendien blijft de gewraakte reclame-uiting in het bezit en onder beheer van de betrokken ondernemer, waardoor deze steeds opnieuw geneigd zal zijn ervan gebruik te maken. Mede om deze reden wordt gezocht naar andere methoden welke slagvaardig optreden mogelijk maken, zonder de daaraan gekoppelde uitgebreide administratieve rompslomp. Een "lik op stuk"- beleid dus. Wij hebben daartoe een methode ontwikkeld welke hierna in het volgende hoofdstuk is beschreven en welke om advies naar de Vereniging van Nederlandse Gemeenten is gezonden. De adviezen van de V.N.G. zijn in deze notitie verwerkt. Wijze van aanpak: De mogelijkheden van het handhavingsbeleid spitsen zich toe op in principe twee mogelijkheden t.w. het volgen van de "Dwangsomprocedure" dan wel het toepassen van "Bestuursdwang". Dwangsomprocedure: Het principiële onderscheid in beide methoden is. dat bij het toepassen van dwangsommen de betrokkene het initiatief houdt. Weliswaar is de actie gericht op het beëindigen van de illegale situatie, doch gepoogd wordt door een financiële prikkel te bewerkstelligen, dat de overtreder eigener beweging de illegale situatie beëindigt Doet hij dit niet, dan verbeurt hij weliswaar de dwangsom. maar de overheid is nog steeds niet gerechtigd zelfstandig maatregelen te treffen ter beëindiging van de illegale situatie. Aangezien de actie wel degelijk is gericht op beëindigen van de illegale situatie zou een onsuccesvol verlopen dwangsomprocedure alsnog gevolgd moeten worden door het toepassen van "Bestuursdwang".
Bestuursdwang: De methode van bestuursdwang kenmerkt zich door het feit, dat de betrokkene gedurende een bepaalde termijn de gelegenheid krijgt zelf de illegale situatie te beëindigen en indien hij daartoe niet overgaat zal de overheid dit doen op kosten van de overtreder. Hierbij dienen wel de zorgvuldigheidsregels als verwoord in de algemene wet bestuursrecht te worden gevolgd. Doorgaans is dit een tijdrovende procedure, welke over het algemeen aanzienlijk meer tijd in beslag neemt, dan de dwangsomprocedure. Toch zijn er mogelijkheden in het geval van de reclameproblematiek, waar deze nota over gaat, om met een aantal maatregelen van algemene aard deze procedure aanzienlijk te versnellen, teneinde tot het zo gewenste "lik op stuk"beleid te kunnen komen. Ter onderbouwing hiervan citeren wij uit de adviesbrief van de V.N.G. "Ten behoeve van een voortvarende afwikkeling van de bestuursdwangprocedure kan overwogen worden de bevoegdheid tot het toepassen van bestuursdwang aan een ambtenaar te mandateren ( o.i. beperkt tot het betreffende artikel uit de A.P.V.) Deze ambtenaar is dan in naam van het College bevoegd bestuiten te nemen. Wij (de V.N.G. dus) verwijzen naar titel 10.1 over Mandaat en Delegatie van de derde tranche van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), die met ingang van I januari 1998 in werking is getreden. Vervolgens rijst de vraag of voordat het definitieve bestuursdwangbesluit wordt genomen, de overtreder in de gelegenheid moet worden gesteld te worden gehoord. Slechts in een beperkt aantal gevallen is dit vereist. Artikel 4:8 van de Awb geeft hiertoe de criteria. Verder is van belang of spoedheidshalve bestuursdwang kan worden toegepast. Dat betekent, dat zonder een schriftelijk besluit te overleggen een overtreding van gemeentewege direct, dus zonder enige termijnstelling kan worden opgeheven. Artikel 5:24 van de Awb, derde tranche bepaalt dat dat alleen toelaatbaar is als de situatie dermate spoedeisend is. Er dient dan achteraf alsnog een bestuursdwangbesluit op schrift te worden gesteld en te worden toegezonden aan de overtreder. Het optreden tegen de plaatsing van reclame -uitingen zal niet in alle gevallen een dergelijke aanpak rechtvaardigen. Tot slot is van belang dat indien het gehele handhavingsbeleid is beschreven de zakelijke inhoud hiervan wordt bekend gemaakt in een dag-.nieuws-, of huis aan huisblad, onder gelijktijdige mededeling dat de gehele notitie ter inzage ligt op het gemeentehuis. lederen wordt dan in het vervolg geacht op de hoogte te zijn van het handhavingsbeleid ten aanzien van reclame-uitingen. Wij (de V.N.G. dus)komen tot het oordeel dat de aanpak binnen uw gemeente er als volgt uit kan zien: Na constatering van een overtreding krijgt de overtreder uit handen van de gemandateerde ambtenaar een bestuursdwangbesluit uitgereikt waarin de overtreder de gelegenheid wordt geboden om bijvoorbeeld in 12 uur een einde aan de overtreding te maken, zo niet dan gebeurt dat van gemeentewege. Dit besluit dient aan alle criteria te voldoen die aan een handhavingsbesluit worden gesteld. Dat betekent onder andere dat daaronder de bezwaarschriftclausule staat. Wordt een bezwaarschrift ingediend, dan betekent dit niet dat effectuering van het bestuursdwangbesluit hoeft te worden stopgezet maar kan de gemeente de reclame-uiting weghalen en opslaan. " Tot zover het citaat van de V.N.G. Hieruit blijkt, dat een versnelde procedure op deze wijze heel wel mogelijk is. Het bewuste besluit zou in navolging van de z.g "bon" (bekeuring) van de politie een voorgedrukt exemplaar kunnen zijn, dat geheel voldoet aan bovengenoemde
AwB-specificaties en waarop de betreffende ambtenaar ter plaatse het onderwerp beschrijft, alsmede de tijdsduur die betrokkene krijgt toegewezen aan de illegale situatie een einde te maken. Deze zal van geval tot geval in redelijkheid dienen te worden bepaald afhankelijk van de fysieke maatregelen welke de overtreder dient te treffen teneinde de illegale situatie daadwerkelijk te beëindigen. Indien dit beleid door het College van B & W wordt vastgesteld en gepubliceerd hoeven in deze gevallen geen vóórwaarschuwingen meer te worden gezonden en kan de betreffende ambtenaar onmiddellijk "besluiten" namens het College en dit schriftelijk meedelen. Indien in bepaalde gevallen toch moet worden "gehoord" kan op het besluit een blanco gedeelte worden gereserveerd voor een beknopte omschrijving van de "zienswijze" en de reactie daarop van de gemandateerde ambtenaar. Op deze wijze kan het besluit ter plaatse van de overtreding in één handeling tot stand komen. Indien betrokkene nu niet onmiddellijk in actie komt ligt het initiatief tot beëindigen van de illegale situatie niet langer meer bij betrokkene maar bij de gemeente zelf. Verwacht mag worden, dat hiermee het zo gewenste "lik op stuk"-beleid binnen handbereik komt.
