Handhaving in stukken

Handhaving in stukken Beschouwingen over theorie en praktijk van de handhaving van recht Redactie: Chris Coolsma en Mark Wiering

SISWO / VSR-reeks nr. 4

Omslag ontwerp: Peter de Kroon

ISBN 90-6706-159-X ISSN 1381-1185

SISWO/Instituut voor Maatschappijwetenschappen Samenwerkingsorgaan voor sociaal-wetenschappelijk onderzoek. Opgericht 30 november 1960. Het bureau is gevestigd: Plantage Muidergracht 4, 1018 TV Amsterdam telefoon: 020-5270600 / fax: 020-6229430 © 2001. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvuldigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie, microfilm of welke andere wijze ook, zonder voorafgaande toestemming van de uitgever. No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means without the prior written permission from the publisher.

Inhoud Ten geleide

5

1.

Introductie Mark Wiering en Chris Coolsma

7

2.

Handhaving in drie stukken Chris Coolsma, Piet van Reenen en Mark Wiering

13

3.

Zicht op naleving Ton van Snellenberg en Rob van de Peppel

45

4.

Zelfregulering en reflexief recht Marius Aalders en Bert Niemeijer

75

5.

Hoe zal ik handhaven? Piet van Reenen

115

Over de auteurs

147

Over de VSR

149

Over SISWO/Instituut voor Maatschappijwetenschappen

151

Ten Geleide Deze bundel is het resultaat van een ontmoeting tussen rechtssociologen en bestuurskundigen. In het SISWO-gebouw in Amsterdam voltrok zich in oktober 1998 een seminar over theorie en praktijk van handhaving, georganiseerd door de Vereniging voor Bestuurskunde (VB) in samenwerking met de Vereniging voor de Sociaal-wetenschappelijke bestudering van het Recht (VSR). Onderwerp was de theorievorming over de handhaving van recht. De organisatoren hoopten op enig overzicht en zelfs convergentie in de theorie. Tijdens het seminar werd duidelijk dat er inmiddels een rijke voorraad materiaal is verzameld over handhaving en naleving van rechtsregels. Hoewel de invalshoeken van de beschouwingen sterk verschillen en ook in dit geval geen sprake is van grote conceptuele discipline, leek het mogelijk, met enig aanvullend werk wel dat overzicht te verkrijgen, hoewel convergentie een te groot woord zou zijn om de ontwikkelingen mee aan te duiden. De inleiders brachten bovendien enkele boeiende deelthema’s ter tafel, die om nadere uitwerking vroegen. En zo treft U in dit boekje een verkenning van theorieën van handhaving en naleving aan (hoofdstuk 2 en 3) en vervolgens de uitwerking van vier deelthema’s: die van het reflexieve recht in samenhang met zelfregulering (hoofdstuk 4), en die van de instrumentele benadering in samenhang met de risk society (hoofdstuk 5). Het onderwerp van de bundel is niet alleen wetenschappelijk maar ook maatschappelijk relevant: handhaving en naleving van recht - en hun samenhang zijn belangrijke thema’s in een samenleving waarin voortdurend signalen klinken van normvervaging en gezagscrisis. Handhaving is van belang in de discussie over de wijze van sturing van de samenleving. Het overheidsgezag is niet meer vanzelfsprekend. Hiërarchie staat ter discussie. Al met al hopen wij dat deze bundel zal bijdragen aan het wetenschappelijke én het publieke debat over handhaving en naleving van recht.

Dr. Erik de Gier, directeur van SISWO/Instituut voor Maatschappijwetenschappen

Dr.ir. Tetty Havinga, voorzitter van de VSR

5

6

1

Introductie

Chris Coolsma en Mark Wiering Aanleiding Waarom verdient het fenomeen handhaving blijvende aandacht in de wetenschap en de politiek? Allereerst legt bestudering van handhavingspraktijken de spanning bloot tussen de verwachtingen van politici en beleidsmakers bij de bepaling van beleid en de mogelijkheid tot concrete gedragsveranderingen in de praktijk. Handhaving en naleving van recht - en hun samenhang - zijn belangrijke thema’s in een samenleving waarin voortdurend signalen klinken van normvervaging en gezagscrisis. Handhaving is van belang in de discussie over de wijze van sturing van de samenleving. Het overheidsgezag is niet meer vanzelfsprekend. Hiërarchie staat ter discussie. Het woord ‘regel’ valt vaker in negatieve zin (overregulering, juridisering, regelmoeheid) dan in positieve. Het minder aanvaarden door de burger van de vanzelfsprekendheid van vrijheidsbeperkende regels en voorschriften van de overheid leidt tot twee op gespannen voet staande ontwikkelingen: enerzijds bestaat er een behoefte aan bevestiging van normen en waarden door (gezaghebbende) overheidsdienaren, anderzijds kampen deze functionarissen met een gebrek aan gezag tijdens hun dagelijkse optreden. Kortom, er wordt iets gevraagd van het overheidsapparaat waar het in toenemende mate niet meer aan kan (en dikwijls ook: wil) voldoen. Dit maakt handhaving tot belangrijk onderwerp, dat de maatschappelijke orde raakt. Het is een boeiend onderwerp omdat hier in de directe relatie tussen overheidsfunctionaris en burger het gezag, de geloofwaardigheid en de effectiviteit van de wetgever worden getoetst. In de dagelijkse handhavingspraktijk - als de handhaver tenminste niet zit te administreren en rapporteren op kantoor - woedt de strijd tussen algemeen belang, groepsbelangen en individueel belang. Dat het hier om een actueel maatschappelijk probleem gaat, blijkt wel uit de toename van de wetenschappelijke, politieke en bestuurlijke aandacht voor het handhavingsvraagstuk in de laatste jaren. De diversiteit aan studies die zijn verschenen maakt het wenselijk, maar ook moeilijk, een overzicht samen te stellen van perspectieven op handhaving. Welke theorieën en perspectieven worden gehanteerd in studies naar handhaving? In hoeverre is het mogelijk samenhang in deze theorieën aan te brengen, of mogelijk zelfs theorieën te integreren? In het navolgende concentreren we ons op het bijeen brengen van uiteenlopende theoretische beschouwingen over handhaving en naleving uit de bestuurskunde en de rechtssociologie. Hoe worden handhaving en naleving 7

beschreven en verklaard? ‘Uiteenlopend’ is hier bijna letterlijk van toepassing omdat de besproken auteurs vaak klassieke bronnen delen (zoals waarschijnlijk gebruikelijk is bij relatief jonge disciplines), maar vervolgens ieder huns weegs gaan. We doen hier een poging om een en ander weer met elkaar te confronteren. Dát beschouwingen over handhaving uiteenlopen heeft ongetwijfeld te maken met een verschil in benadering van de twee disciplines. De in Nederland overheersend empirisch georiënteerde rechtsocioloog houdt zich bezig met de aard, de functie en de werking van rechtsinstituties, dat wil zeggen statelijke en niet-statelijke rechtsregels en de in die regels vervatte normen, en de bijbehorende instanties, waaronder gespecialiseerde - al dan niet typisch juridische - beroepsgroepen. Voor de rechtssocioloog maakt een studie naar handhaving deel uit van een beschouwing over het verschijnsel recht in de samenleving, en het is al een hele kluif om de eigenschappen van deze rechtsinstituties in de sociale werkelijkheid te duiden. De bestuurskundige deelt deze interesse, echter voor zover dit relevant is voor het inzicht in beleidsprocessen of uit het oogpunt van de werking van het openbaar bestuur. De bestuurskundige is bovendien nog - en vrij dwingend - geïnteresseerd in de verbetering van de wijze van gedragsbeïnvloeding van de geselecteerde doelgroep in dienst van de beleidsdoelen. Menig bestuurskundige beschouwt het als zijn of haar taak antwoorden te formuleren in het aangezicht van bestuurders, politici en de samenleving. Deze taak krijgt niet zelden de vorm van een signaal van hoop in de richting van bestuurders - namelijk, dat verbetering ook mogelijk is. Onderzoek naar de effectiviteit van handhaving past echter in beide wetenschappelijke disciplines, al zal de bestuurskundige de effectiviteitsvraag meestal prominenter stellen. De rechtssocioloog kan effectiviteitsvragen gebruiken met het oog op de werking van rechtsregels teneinde de eigenschappen van rechtsinstituties uiteen te zetten en (eventueel) verder te bouwen aan een omvattende theorie van het recht. De bestuurskundige zal de effectiviteitsvraag doorgaans in dienst stellen van het ontwerp van verbeterde -efficiëntere, effectievere, rechtmatiger en democratischer - gedragsbeïnvloeding (sturing) en de inrichting van het openbaar bestuur (vgl. Rosenthal, Ringeling e.a. 1996: 51). Effectiviteitsonderzoek hoeft echter niet prescriptief te zijn. Dit wordt het pas bij gebruik van de onderzoeksresultaten voor het formuleren van aanbevelingen, bijvoorbeeld voor nieuwe, verbeterde afstemming tussen norm, normoverdrager en normadressaat.

8

Gebruik van het begrip handhaving Handhaving wordt hierna beschreven als een gespecialiseerde activiteit en dat is niet toevallig. Geen van de auteurs van de hoofdstukken in dit boekje kiest voor het oprekken van het begrip handhaving tot alle vormen van toezicht op normen, zoals Griffiths (1998) doet. Griffiths deelt de (rechtspluralistische) wereld in extern of statelijk recht en intern of lokaal recht in (1998: 25). Deze twee verschijningsvormen van recht staan in een dynamische verhouding tot elkaar. Verwijzend naar Moore beschouwt Griffiths de maatschappij als een geheel van zogenaamde semi-autonome sociale velden waarin interne lokale rechtsregels worden geconfronteerd met externe, statelijke rechtsregels. In het verlengde van deze tweedeling kan gesproken worden over (interne) sociale controle door het semi-autonome sociale veld (van zowel eigen als externe rechtsregels) en externe sociale controle door de staat. Handhaving is in deze zienswijze een activiteit of taak die zowel door de staat als het semiautonome sociale veld wordt ontplooid. Men zou dus kunnen spreken van vormen van enerzijds interne en informele handhaving en anderzijds externe en formele handhaving, waarbij handhaving vrijwel synoniem is met (formele en informele) sociale controle. Om een voorbeeld te noemen: wanneer een opsporingsambtenaar een bedrijf controleert is dit handhaving, wanneer een willekeurig persoon in een willekeurige openbare ruimte zijn collega wijst op het rookverbod, dan is dat ook handhaving. Alle toezicht op formele of informele normen is dan handhaving. De zienswijze van Griffiths heeft tot doel erop te wijzen dat niet alleen de overheid toeziet op rechtsregels, maar dat het maatschappelijk veld er eveneens toe doet. Daar zijn wij het mee eens en er zullen ook niet (meer) zoveel auteurs zijn die dat niet erkennen. Wij hebben het hierna echter over handhaving in de zin van ‘gespecialiseerde handhaving’ (Griffiths 1998: 27), en niet over sociale controle. Tegelijkertijd hanteren wij een ruimere omschrijving dan juridisch gebruikelijk is. Handhaving beschouwen we allereerst als een concrete activiteit. Handhaving heeft naast de betekenis van toezicht houden op - of controleren van - een betekenis van consolideren, overeind houden, houden wat we hebben. Dat is jammer omdat handhaving daarmee een wat defensieve en conservatieve bijklank krijgt. Het Anglosaksische enforcement is in die zin offensiever, namelijk ‘het kracht bij zetten’ van de in rechtsregels vervatte norm. Handhaving kan in onze ogen worden beschouwd als het geheel aan inspanningen van overheidsfunctionarissen - of door de overheid wettelijk gelegitimeerde functionarissen - die speciaal zijn gericht op het dichterbij brengen van naleving van rechtsregels of van het gedrag dat in overeenstemming is met de in de regels vervatte normen (normconform gedrag). Normconform gedrag 9

strekt zich ook uit tot naleving naar de geest van de wet, niet alleen naar de letter, dus in de woorden van Parker (1999) formele èn substantiële naleving. We willen benadrukken dat andere inspanningen naleving kunnen bewerkstelligen, maar zonder die speciale gerichtheid spreken we niet van handhaving. We leggen de nadruk op activiteiten (inspanningen, handelingen) om daarmee aan te geven dat het niet gaat om het totaal aan normen, instanties en bijbehorende afspraken (rechtsinstituties). Rechtshandhaving wordt in de juridische literatuur dikwijls opgevat als een dergelijk geheel van rechtsinstituties in een bepaalde juridische indeling. Zo bespreekt men onder de noemer ‘de strafrechtelijke handhaving’ of ‘de bestuursrechtelijke handhaving’ de activiteiten van toezichtsinstanties, bestuur, openbaar ministerie, rechters, evenals de formele sancties die daarbij worden gebruikt (bestuursdwang, dwangsom, vrijheidsstraf, geldboete). Wij leggen het accent op de activiteiten van gespecialiseerde toezichthoudende organisaties, waarbij juridische en andere instrumenten kunnen worden ingezet. Het object van onderzoek Naast het eerder genoemde verschil in disciplinair perspectief is een ander niet minder relevant onderscheid in de bestaande theorievorming over handhaving te ontdekken: het object van onderzoek. Zo zijn er verhandelingen over de werking van regulering en regulerende programma’s, waarbij men de ingezette beleidsinstrumenten van nabij bekijkt en (onder meer) de controleerbaarheid en ‘handhaafbaarheid’ ervan beoordeelt. Daarnaast is er onderzoek waarin het optreden van uitvoerende en handhavende instanties centraal staat (afhankelijke variabele is) en ten derde zijn er auteurs die de naleving van normgeadresseerden tot object van studie hebben gemaakt. Een theoretische beschouwing over handhaven is niet volledig wanneer voorbij wordt gegaan aan een van deze drie onderzoeksobjecten. In regulerende programma’s worden normen uitgedragen die hetzij in rechtsregels worden omgezet (materiële en procedurele rechtsregels) hetzij in de vorm van beleidsuitgangspunten, streefdoelen, procescodes of beleidsregels worden geformuleerd. Het voorschrift om in een bepaalde periode geen mest uit te rijden is een algemeen geldend wettelijk verbod; het uitgangspunt om in het bijzijn van jonge kinderen niet te roken is een norm die uitgedragen wordt in een overheidscampagne zonder rechtsregel te zijn. Het regulerende programma is van belang omdat we, voordat we handhaving kunnen duiden, een moment stil moeten staan bij de vraag waarom er eigenlijk rechtsregels zijn en waarom we niet van andere regulerende mechanismen gebruik maken. Vervolgens zijn de eigenschappen van het regulerende programma van belang voor handhavingsactiviteiten, zoals het ambitieniveau van de normerin10

gen en de scherpte en de complexiteit van de rechtsregels die moeten worden gehandhaafd. Een tweede groep van theorieën heeft als object het handelen van gespecialiseerde handhavingsinstanties of uitvoerende instanties met een handhavingsopdracht. Het - overwegend rechtssociologische - onderzoek naar de activiteiten die handhavingsinstanties ontplooien vraagt terecht aandacht voor de werkwijze van ambtenaren. Dit gebeurt doorgaans door een typering van het (ambtelijk) handelen onder de noemer van ambtelijke regeltoepassing of handhavingsstijl. Daarnaast wordt ingegaan op het domein en het gebruik van de beslisruimte van functionarissen, onder de noemer van discretionaire ruimte of beleidsvrijheid. Tot slot is er een derde object van onderzoek dat essentieel is voor het handhavingsvraagstuk en dat is de naleving van burgers en bedrijven. Hierover zijn wederom diverse theorieën in omloop, zoals we vooral in hoofdstuk 3 van deze bundel zullen zien. De bekendste is de afschrikkingstheorie, volgens welke normadressaten (bijvoorbeeld bedrijven) een kosten/baten afweging maken met in gedachten de aard van de formele sanctie, kans op deze sanctie (de pakkans) en de hoogte ervan (strafmaat). In deze nalevingstheorieën is het gedrag van de geadresseerde burger of het bedrijf onderwerp van onderzoek. Opzet van de bundel Hoofdstuk 2 geeft een overzicht van theorieën van handhaving aan de hand van drie schakels van de reguleringsketen: het regulerend programma, de activiteiten van de handhavende organisatie en de naleving in het maatschappelijk veld. In hoofdstuk 3 bieden Van de Peppel en Snellenberg een overzicht van theoretische beschouwingen over naleving en niet-naleving door burger en bedrijven, toegespitst op het bestuursrecht. Zij vragen zich vervolgens af welke implicaties deze verkenning heeft voor de te hanteren handhavingsstrategieën van instanties, waarmee zij hun bestuurskundige achtergrond verraden. Aalders en Niemeijer geven in hoofstuk 4 antwoord op de vraag in hoeverre een gesignaleerde tendens naar zelfregulering en reflexief recht een andere handhavingsbenadering oplevert. Zij bestuderen vier beleidssectoren en gaan na welke (veranderende) patronen in het handhavingsoptreden zichtbaar worden. Daarbij trachten zij de verschillen in ontwikkeling tussen de beleidsvelden te verklaren. In hoofdstuk 5 beschrijft Van Reenen hoe bij de bestudering van handhaving een instrumenteel-bestuurskundig paradigma overheerst en er zo een proces van verwetenschappelijking en rationalisering van het handhaven in gang is 11

gezet. Deze verwetenschappelijking en instrumentele rationalisering hebben twee effecten. Ten eerste bedreigt het de bestaande praktijk van handhaven, uitgedrukt in het optreden van zogenaamde handhavingsfamilies. De families bestaan bij de gratie van het feit dat instanties speciaal zijn toegesneden op het veld en in die zin een soort sluis vormen waarin beleid en werkelijkheid op elkaar worden afgestemd. Ten tweede verandert de functie van handhaving in de samenleving, namelijk van een 'moreel aanspreken op het gedrag' door middel van overreding en afschrikking, naar een functie van 'vermijden van risico's' in een risico-samenleving.

Literatuur Griffiths, J., De effectiviteit van recht. Is rechtspluralisme een deel van het probleem of is het een deel van de oplossing?, in: G. Anders, S. Bloemink en N.F. van Manen, De onvermijdelijkheid van rechtspluralisme, Ars Aequi Libri, Paul Scholten Instituut, Amsterdam, 1998. Parker, C., The state of regulatory compliance, Regulatory Management and Reform Group, OECD Headquarters, 1999. Rosenthal, U., A.B. Ringeling, M.A.P. Bovens, P. ’t Hart en M.J.W. van Twist, Openbaar bestuur: beleid, organisatie en politiek, Alphen aan den Rijn: Samsom H.D. Tjeenk Willink 1996.

12

2

Handhaving in drie stukken

Chris Coolsma, Piet van Reenen en Mark Wiering 2.1

Inleiding

Handhaving is en wordt vanuit vele gezichtspunten onderzocht. Toch is er wel enige orde te ontdekken in al die benaderingen. Het gaat steeds om het verband tussen regulerende programma’s (al dan niet in rechtsregels vastgelegde normen en ingezette beleidsinstrumenten), handhavingsactiviteiten en naleving van burgers en bedrijven. In de bestaande literatuur over handhaving wordt veelal één aspect apart uitgelicht en ontleed, terwijl de andere op de achtergrond figureren als constante. Hier doet zich een bekend fenomeen uit de sociale wetenschappen voor: onafhankelijke variabelen in het ene theoretische model worden afhankelijke variabelen wanneer we onze kijk verbreden. Zo kan de mate van naleving door de doelgroep worden beschouwd als afhankelijke variabele van de stijl van handhaven. Die stijl is tegelijkertijd afhankelijke variabele ten opzichte van het regulerende programma. De inhoud van het regulerende programma is vervolgens afhankelijk van, bijvoorbeeld, de politieke omgeving. Zo kunnen we op elk handhavingsterrein een tijdje doorlussen. Het tweede probleem van theorievorming is dat variabelen interacteren - en dat zeer letterlijk in de volle werkelijkheid: de handhaver stemt zijn optreden af op de ervaringen met de nalever en de wetgever wijzigt zijn benadering aan de hand van de ervaringen die handhavers en normgeadresseerden overbrengen. Als we de handhavingspraktijk in beeld willen brengen, kunnen we daarom het beste gebruik maken van het beeld van een reeks interactieprocessen tussen actoren. We noemen die - geschakelde - processen samen de reguleringsketen.

2.2

Reguleringsketen

In dit hoofdstuk maken we gebruik van een vereenvoudigde reguleringsketen (vgl. Winsemius 1986; Bomhof 1994). Dit schema gebruiken we om de huidige onderzoekstradities betreffende de handhaving een plaats te geven en de centrale factoren en verbanden rondom het handhavingsvraagstuk te rangschikken. 13

De keten bestaat in vereenvoudigde vorm uit vier schakels, die elk een deelproces vertegenwoordigen (zie figuur 1, de pijlen verbeelden de deelprocessen). Laten we beginnen bij het politieke proces, waarin regels worden gevormd en vastgelegd in regulerende programma’s (al zal de wijze waarop verder buiten beschouwing blijven). Deze programma’s bevatten omschrijvingen van (on)gewenst gedrag en gedragssituaties. Verder bevatten ze aanduidingen van middelen waarmee dat gedrag en die gedragssituaties volgens de wetgever bevorderd kunnen en moeten worden. De regulerende programma’s zijn uitgangspunt van het uitvoerings- en handhavingsproces en de daarmee belaste organisaties, maar kunnen ook zonder tussenkomst van ambtenaren tot naleving aanleiding geven. Het uitvoerings- en handhavingsproces bestaat uit het streven naar verwezenlijking van de intenties uit de programma’s door uitvoerende en handhavende functionarissen. Bij nadere beschouwing gaat het hier om interacties tussen bestuurders, medewerkers van - soms meerdere - ambtelijke organisaties op

regulerend programma

politieke wensen

uitvoerings- en handhavingsorganisatie

maatschappelijk veld

figuur 1: de reguleringsketen verscheidene hiërarchische niveaus, en burgers. Uitvoerings- en handhavings-

14

activiteiten kunnen sterk verweven zijn, maar ook volstrekt gescheiden. Ze kunnen parallel plaatsvinden, maar ook geschakeld. Onderdeel van dit op naleving gerichte geheel van interacties zijn ook de juridische processen die voortvloeien uit het beroep van burgers op rechtsbescherming en uit bestuursrechtelijke en strafrechtelijke procedures waarin handhaving kan uitmonden. Al deze inspanningen zijn gericht op beïnvloeding van het gedrag van burgers in het licht van een regulerend programma. Kortom: op naleving in het maatschappelijke veld. De feitelijke ontwikkelingen in het maatschappelijke veld kunnen vervolgens aanleiding geven tot gewijzigde politieke wensen, waar wijziging van regelgeving weer het gevolg van kan zijn. Voor de ordening van theorieën kiezen we nu drie ingangen. De eerste ingang is die van de ‘regulerende programma’s’, omdat er in de literatuur aanwijzingen zijn te vinden dat de aard van die programma’s gevolgen heeft voor handhaving en naleving. De tweede ingang is die van de ‘organisatie van de uitvoering en de handhaving’ omdat de bulk van de handhavingsliteratuur betrekking heeft op handhavingsactiviteiten en hun relatie met de aard van de organisatie en de aard van de handhavende functionarissen. En tot slot die van het ‘maatschappelijk veld’ dat wordt gereguleerd, omdat daarin blijkens de literatuur verklaringen kunnen worden gevonden voor de mate van naleving en de effectiviteit van handhaving. Wij sluiten het hoofdstuk af met hypothesen die wij ontlenen aan het geboden overzicht.

2.3

Ingang I Regulerende programma’s

Een regulerend programma omvat enerzijds een normatief kader waarin beleidsuitgangspunten en streefdoelen zijn geformuleerd. Anderzijds omvat het de middelen om deze doelen te bereiken. De middelen kunnen bestaan uit de beleidsinstrumenten zoals directe regulering (door middel van de materiële en procedurele rechtsregels en de bijbehorende juridische sancties), financiële instrumenten (heffingen, subsidies, belastingmaatregelen - die overigens juridisch vastgelegd zijn) of communicatieve instrumenten zoals informatiebrochures, informatiecentra of voorlichtingscampagnes. Wat weten we nu van het verband tussen het regulerende programma, de handhavingsactiviteiten en de naleving?

15

Kenmerken van regels Het karakter en de werking van de rechtsregels opgenomen in regulerende programma’s zijn, met de reguleringsketen in gedachten, op twee manieren van belang. De rechtsregels zijn medebepalend voor de activiteiten en de ‘stijl’ van uitvoerings- en handhavingsfunctionarissen. Daarnaast worden rechtsregels op een bepaalde wijze ontvangen door burgers en bedrijven (normadressaten). Op dit laatste gaan we later in. Kagan (1989, 1994) geeft een aantal verklarende variabelen voor de stijl van handhaven van controlefunctionarissen, waaronder de kenmerken van het regulerende programma. Kagan noemt ten eerste het ambitieniveau of de ingrijpendheid ervan: “(...) some regulatory laws are far more ambitious, or stringent, than others, demanding significant, costly, or controversial changes in existing patterns of behavior.” (Kagan, 1989: 95). Het maakt nogal verschil uit voor het optreden van de handhavende instantie of het bedrijf gevraagd wordt een op de markt beschikbaar emissiefilter in een industriële afvoerpijp te plaatsen of dat gevraagd wordt de bedrijfsproductie aan banden te leggen of geheel te staken. Het maakt uiteraard niet alleen verschil uit voor het optreden van handhavers, maar ook voor de waarschijnlijkheid dat normgeadresseerden zullen naleven. Een regel die grote offers vraagt van geadresseerden zal alleen tegen hoge kosten en met grote kans op ongewenste neveneffecten als boycot, fraude, ontduiking en verlies van legitimiteit kunnen worden uitgevoerd. Dit kan vervolgens resulteren in harde acties vanuit het maatschappelijke veld en eventueel stemmenverlies voor regerende partijen. Volgens Kagan (1989: 95-96) valt de relatieve stringentie van het regulerende programma (‘juridisch kader’ in zijn woorden) niet persé samen met de stringentie van het optreden van handhavingsinstanties. Dit programmakenmerk dicteert niet de stijl van handhaven. Nemen we ook andere omgevingskenmerken in beschouwing dan kunnen we echter wel de verwachting uitspreken dat een handhavingsactiviteit betreffende een ingrijpend regulerend programma - dat veel weerstand oproept bij het maatschappelijk veld - uitgevoerd door een instantie die gevraagd wordt assertief op te treden, vaker een legalistisch of antagonistisch karakter zal hebben (Wiering 1999: 24). Daarnaast is de transparantie van regels en het regelcomplex voor zowel het optreden van handhavers als de naleving van geadresseerden van belang. In de literatuur heerst overeenstemming over het feit dat vage, complexe of intern inconsistente rechtsregels de handhaving bemoeilijken en dat, voorzover regeltoepassing van dergelijke regels plaatsvindt, de kans van slagen gering zal zijn. Wat betreft de controle geldt dat al bij de instructies voor het handhavend optreden problemen zullen ontstaan. Wat betreft de vervolging 16

zal een beroep op vage regels en normen bij de rechter eerder stranden. En wanneer het gaat om naleving, vergroten onduidelijke en complexe regels bovendien de kans op fraude (Soeteman 1993). Handhaving en naleving worden bovendien bemoeilijkt wanneer er lacunes zijn in het regulerende programma, zoals ontbrekende schakels in het normenstelsel. Gaten in het regelcomplex belemmeren de handhaafbaarheid van regels (vgl. Vos, Driessen en Glasbergen 1993). Met betrekking tot deze kenmerken van rechtsregels wordt ook wel verwezen naar het onderscheid tussen wetgeving die conditioneel geprogrammeerd is en wetgeving met een doelprogrammering (een onderscheid van Luhmann, zie Van Montfort 1991). Kent een wettelijk programma een sterke en transparante commandostructuur (in de vorm van transparante als-dan redeneringen), dan is het voor de functionaris eenvoudiger om de letter van de wet of vaste organisatie-interne procedures te volgen. Bovendien is het voor de leidinggevenden in de organisatie eenvoudiger om op beslissingen toe te zien en is het eenvoudiger om een protocol te schrijven voor de sanctie. Bij weinig transparante en complexe wetgeving is het omgekeerde het geval. Programma’s waar enkel einddoelen zijn aangegeven, en waar de weg naar toe niet is vastgelegd, geven meer vrijheid aan het bedrijf en aan de controlefunctionaris om te onderhandelen over de wijze waarop het doel moet worden bereikt (Wiering 1999, vgl. Kagan 1989, 1994). Deze programma’s leiden in de praktijk tot een onderhandelingsstijl. In feite kan dat ook niet anders omdat er geen of weinig handvatten worden aangereikt om legalistisch op te treden. De wetgever weet wat hem of haar voortaan dus te doen staat: wil de wetgever het toezicht vergemakkelijken, dan moet hij of zij rechtsregels transparanter maken; zorgen dat van een rechtsregel een eenduidig en eenvoudig handelingscommando uitgaat en niet al teveel van dergelijke commando's combineren. Dat de wetgever bij ontwerpen van regelcomplexen rekening dient te houden met de handhaafbaarheid is al meerdere malen benadrukt in de kringen van het Openbaar Ministerie (Biezeveld 1994). Handhaafbaarheid zou een ontwerpeis voor wetgeving moeten zijn. De reden voor de troebele uitkomst van veel normenstelsels is echter dat zij dikwijls het resultaat zijn van politieke compromissen, waarmee we wederom bij de politieke wensen zijn uitgekomen. Blomberg en Michiels (1997: 274) constateren overigens ten aanzien van de milieuwetgeving dat er wel “enkele concrete niet onbelangrijke moeilijkheden zijn, maar in veel gevallen ligt (…) in de kwaliteit van de regelgeving niet een majeur obstakel voor een effectieve handhaving”. De enige uitzondering daarop vormt volgens hen de afvalstoffenwetgeving (ook: Van den Anker en Hoogenboom 1997: 225 e.v.). Toch wijzen de ervaringen met de mestre17

gelgeving uit dat er wel degelijk ook andere milieuterreinen zijn waar handhavingsproblemen optreden die rechtstreeks verband houden met de kwaliteit van de regelgeving (Wiering 1999). Het soort programma Kagan verstaat onder het ‘juridisch kader’ niet alleen de normstellingen en rechtsregels van het regulerende beleidsprogramma, maar combineert dit met het kader waarin de controlebevoegdheden en de controletaken van handhavingsinstanties zijn omschreven. Zo spreekt hij van ex post -programma’s waarin generieke regels zijn gesteld met behulp van wetgeving en uitvoeringsbesluiten en waarbij controle en sanctionering doorgaans achteraf plaatsvinden, door middel van het opsporen van overtredingen. Bij ex postprogramma’s treden bekende handhavingsproblemen op. Er zijn nooit genoeg controleurs of inspecteurs om alle overtredingen te detecteren en te sanctioneren. Verder zijn bij de constatering van overtredingen de bewijslast en de strafrechtelijke beginselen in het geding. Bij ex ante-programma’s dient de informatievergaring en controle vooraf te gebeuren, bijvoorbeeld bij vergunningverlening, erkenningen of certificering. De primaire sanctie kan snel en direct zijn. Wanneer niet aan de voorwaarden x wordt voldaan krijgt een bedrijf geen vergunning, erkenning of certificaat. Met andere woorden, de rechtsregel bepaalt ook al de sanctie. Het voordeel voor de instantie in ex ante- programma’s is dat het bedrijf (actief) informatie dient aan te leveren waaruit blijkt dat aan de voorwaarden is voldaan. Vertragingen die optreden in de behandeling van een (vergunnings-)aanvraag gaan ten koste van het bedrijf en niet van de instantie. Juist daarom zal een bedrijf minder snel gebruik maken van juridische middelen om een positieve beslissing van een vergunningverlenende instantie af te dwingen (Kagan 1989: 97-98). Op dit punt kunnen we, voortbordurend op Kagan, de verwachting uitspreken dat bij ex ante-programma’s de afhankelijkheid van het bedrijf ten opzichte van de instantie doorgaans groter is dan bij ex post-ingerichte regulerende programma’s. Een vijandige opstelling van het bedrijf vermindert immers de kans op de vergunning, de erkenning of het certificaat. De handhavende instantie in het ex ante-programma kan in beginsel strikter en meer direct optreden, maar daar tegenover staat dat bijvoorbeeld een vergunningverlener afhankelijk is van het bedrijf, wanneer er grote economische belangen op het spel staan. Die wederzijdse afhankelijkheid tussen bedrijf en instantie vergroot de kans dat beide partijen bereid zijn te onderhandelen over de voorwaarden en voorschriften in het ex ante-programma.

18

De instrumenten van het programma In het voorgaande is de nadruk gelegd op het structurerende karakter van de rechtsregels voor het handelen van handhavingsinstanties. In de bestuurskundige onderzoekstraditie is gekeken naar de relatie tussen het type instrument en de mate van naleving door het maatschappelijk veld. Zo noemt Van de Peppel (1995: 59-61 en 268-269) drie kenmerken van beleidsinstrumenten die van invloed kunnen zijn op naleving: de juridische binding, mate van internalisatie van de gedragsnorm bij de doelgroep en de juistheid van de beleidstheorie. Hij veronderstelt dat naleving waarschijnlijker is: • als de doelgroep sterker juridisch wordt gebonden; dat wil zeggen als bij niet-naleving van een gedragsnorm bepaalde rechtsgevolgen ontstaan; • als de gedragsnorm meer is geïnternaliseerd; dat wil zeggen als de inhoud van de norm meer bekend is; • als de beleidstheorie een betere kwaliteit heeft; dat wil zeggen, als de veronderstellingen van de beleidsvoerder over de werking van het instrument, op hun beurt gebaseerd op de veronderstellingen over de oorzaken van ongewenst gedrag, beter empirisch zijn onderbouwd. Van de Peppel vindt ondersteuning voor deze hypothesen in zijn onderzoek naar de naleving in de verfindustrie. Wat betreft het karakter van het regulerende programma voegt vooral de laatste hypothese iets toe aan de onderzoekstraditie: naast de directe en concrete werking van instrumenten (algemene regels, vergunningen, heffingen etc.) is ook de veronderstelling die ten grondslag ligt aan het inzetten van het instrument (of het ook ‘helpt’) van groot belang voor de mate van naleving. Er zijn meer onderzoeken gedaan naar de werking van beleidsinstrumenten, waarbij eigenschappen van het instrument als verklaring voor effectiviteit in de beschouwing worden betrokken. Meestal worden echter ook andere kenmerken (van de organisatie, van het handhavingsproces, of van de geadresseerden) opgevoerd. Pleijte en van Geleuken (1994) onderzochten de effectiviteit van convenanten. Volgens de auteurs werken convenanten niet goed. De mate van binding is niet duidelijk (vgl. Van de Peppel hierboven). Er ontstaan afstemmingsproblemen tussen bedrijfstakken. Er treedt geen tijdwinst op, omdat de onderhandelingen even veel tijd in beslag nemen als wetgeving. Naast het convenant is wetgeving onmisbaar. Dit laatste wordt ondersteund door het onderzoek van Vos, Driessen en Glasbergen (1993). Onneweer (1997) onderzocht de effectiviteit van sancties in een regulerend programma, namelijk de bestuurlijke boetes. Zij concludeert dat de boete voor verkeershandhaving een effectief middel kan zijn, omdat die tot vermindering van overbelasting van strafrechtelijke instanties en vermindering van 19

het handhavingstekort leidt. Zij veronderstelt kortom, dat het vooral de organisatorische overbelasting (capaciteitsprobleem) is, die tot handhavingstekorten leidt. Daarnaast zou het aanwenden van de opbrengsten van bestuurlijke boetes voor de handhavende instantie tot vermindering van het handhavingstekort kunnen leiden. Verder wordt in dit onderzoek een pleidooi gehouden om de pakkans te verhogen. Blomberg en Michiels (1997) constateren dat bestuursorganen niet vaak sancties opleggen wegens overtreding van milieuvoorschriften, al verwachten hun onderzoeksrespondenten een toename. Bestuursdwang wordt zelden toegepast ‘vanwege de zwaarte van de sanctie, de complexiteit van het vervolgtraject en de angst dat kosten niet kunnen worden verhaald’. Met de dwangsom wordt in veel gevallen eerst gedreigd, en met veel effect. Deze sanctie ‘is relatief gemakkelijk op te leggen’, maar de rechtsgang is lang, het probleem wordt er niet altijd mee opgelost en de controle en bewijslast zijn soms een knelpunt. Ook Nijenhuis, Niemeijer en Michiels (1995) publiceerden over de effectiviteit van de dwangsom. Zij vinden oorzaken van beperkt gebruik van de dwangsom in kenmerken van het juridisch kader (onduidelijkheid, lacunes) en kenmerken van de regeltoepassing (de handhavingscultuur: verschuiving van praten en bluffen naar sanctioneren gaat traag). Op dit laatste komen we nog terug. Directe regulering versus alternatieve vormen van regulering In de literatuur over regulering en sturing wordt regelmatig twijfel geuit over de effectiviteit van gedragsbeïnvloeding door algemene generieke rechtsregels - in formele regels vervatte, algemeen geldende verboden en geboden. Menig auteur zet zich af tegen directe regulering of command and controlregulering, juist omdat er zoveel handhavingsproblemen rijzen. Deze vorm van sturing wordt vaak al snel terzijde geschoven ten faveure van alternatieve reguleringsmechanismen zoals de markt, inclusief financiële instrumenten, of afspraken in en door de gemeenschap (civil society) inclusief communicatieve instrumenten. Deze alternatieven leveren immers minder (zichtbare) handhavingsproblemen op. Het uitgangspunt dat in plaats van directe regulering fundamenteel gebaseerd op het gezag en de invloedsmogelijkheden van de overheid - naar andere reguleringsmechanismen moet worden gezocht is wijdverspreid in de beleidswetenschappen, de rechtssociologie en vooral ook bij de politiek en de overheid zelf (bijv. Termeer 1993; Stout en Hoekema 1994; Glasbergen 1998; zie ook Ten Heuvelhof 1999; Van de Bunt en Huisman 1999 en Aalders en Niemeijer in deze bundel). We mogen misschien wel spreken van het bestuurskundig paradigma van de jaren negentig. 20

Toch moeten we ons afvragen waarom, wanneer er een gedeelde opvatting heerst dat de inzet van directe regulering zo onbevredigend is, we er telkens weer gebruik van maken. Daaraan verbonden is de vraag waarom de bijbehorende (ineffectief bevonden) rechtsinstituties zich gestaag maar ontstuitbaar uitbreiden. Mogelijk komt dat doordat we in de onuitgesproken verwachting leven dat directe regulering, ondanks onze bezwaren, vaak toch meer effect zal hebben dan regulering door middel van het marktmechanisme alleen, of een reguleringsmechanisme dat vertrouwt op het verspreiden van de norm in de gemeenschap alleen. Of is het gelegen in de noodzaak dat andere vormen van regulering omkleed moeten worden door formele rechtsregels alvorens zij een bevredigende werking kunnen hebben? Immers, vormen van marktmechanisme dienen telkens te worden getemd door overheidsinterventie en, zoals gezegd, financiële regulering kent altijd ergens een juridische basis. Evenzo is bij de inzet van communicatieve instrumenten niet zelden een geïnstitutionaliseerde norm nodig om effectief te kunnen communiceren. Hoe het ook zij, ondanks het heersende paradigma, en ondanks mogelijke verschuivingen in bestuurlijk niveau (nationaal–regionaal–lokaal), is de opmars van zowel wetgeving als de specialisten die er op toezien voorlopig nog niet gestuit. Vooral niet nu er zelfs een geheel nieuwe bestuurslaag bijgekomen is, gevormd door Europa. Met andere woorden, wetgeving is als instrument nog altijd relevant voor de sturing in de samenleving en lijkt in omvang eerder toe- dan af te nemen. En waar formele rechtsregels zijn, dringt het handhavingsvraagstuk zich op. Van de Bunt en Huisman (1999) vatten de discussie over het inruilen van directe regulering (wat zij regelgeving of klassieke regulering noemen) en alternatieve vormen van regulering bondig samen in twee drijfveren van de overheid: de eerste drijfveer is een negatieve. In de jaren tachtig wordt duidelijk dat de handhaving van regelgeving ernstig tekortschiet: er zijn teveel regels, te veel overtredingen en te weinig middelen om te handhaven. De reactie is deregulering, privatisering en zelfregulering. Omdat de overheid het alleen niet meer aankon, werd gezocht naar andere wegen en middelen. De tweede drijfveer is dat we anders zijn gaan denken over de verantwoordelijkheid voor normhandhaving. Niet alleen de overheid is verantwoordelijk voor de controle op naleving, maatschappelijke groepen en individuele burgers zijn medeverantwoordelijk. Zij verwijzen hier naar een responsibilization strategy (Van de Bunt en Huisman 1999: 31-32). Sinds het bekend worden van een aantal fraudeschandalen, met name op het terrein van het financiële beleid en het milieubeleid, is er echter veel kritiek geuit op de inzet van alternatieve regulering en het bijbehorende vertrouwen in samenwerking met particuliere partners. Van de Bunt en Huisman (1999: 21

33) noemen het risico van inkapseling en collusie van overheidsinstanties of functionarissen; de gebrekkige juridische binding (de uitwijkmogelijkheden voor private partijen) en ongewenste neveneffecten van het regulerend arrangement. Het WODC onderzocht in hoeverre deze risico's zich voordoen in tien milieucasus waarin sprake is van alternatieve vormen van regulering. De hoofdconclusie is dat de situatie niet zo negatief is als de recente milieuaffaires mogelijk doen geloven. Er treden inderdaad problemen op wat betreft handhaafbaarheid en coördinatie, maar, zo stellen de onderzoekers, die treden ook op bij klassieke vormen van regulering. Er zijn in de casus geen tekenen gevonden van verregaande collusie. De monitoring van het beleid bleek in alle gevallen wel problematisch te zijn en de effectiviteit was sterk wisselend. Voortbordurend op de resultaten van dit en eerder WODC-onderzoek komen Van de Bunt en Huisman tot enkele condities voor effectiviteit van alternatieve instrumenten: het succes van de inzet van alternatieve regulering is afhankelijk van het karakter van het bedrijf, de aard van de markt en het gedrag van de overheid zelf. Wat betreft het karakter van het bedrijf benadrukken zij dat de overheid goed moet nagaan of de particuliere partner het in hem gestelde vertrouwen wel verdient. Verder is er een systematiek te ontdekken in de kenmerken van frauderende en milieucriminele bedrijven: het gaat vaak om bedrijven die "als het ware een kortsluiting vertonen met hun maatschappelijke omgeving, met de overheid en met de samenleving als geheel" (Van de Bunt en Huisman 1999:37). Zij spreken van een gebrek aan ‘sociale responsiviteit’. De bedrijven zijn als het ware zover van de maatschappelijke orde afgedreven dat alternatieve noch klassieke regulering bevredigend werken. Alternatieve regulering zou juist moeten worden ingezet om bedrijven, die nog niet zo ver zijn afgedreven, bij de responsieve orde te houden en te voorkomen dat bedrijven afdrijven. De tweede conditie heeft te maken met de aard van de markt. In de afvalverwerkingsbranche is een dusdanige gelegenheidsstructuur voor overtredingen dat de inzet van alternatieve regulering grote risico's kent (zie verder de bijdrage over naleving van Van de Peppel en Van Snellenberg in deze bundel). De derde conditie heeft te maken met de alertheid en competentie van de betrokken overheden bij publiek-private arrangementen. De overheden kunnen bevoegdheden zo verregaand delegeren aan private partners dat zij zichzelf de mogelijkheid ontnemen om corrigerend op te treden (Van de Bunt en Huisman 1999: 38-40). In het voorgaande is duidelijk gemaakt dat de kenmerken van het regulerende programma, zoals de stringentie, de transparantie, het soort programma en het karakter van de ingezette beleidsinstrumenten, van groot belang zijn voor de mogelijkheid tot, en de aard van, de handhavingsactiviteiten. Daarbij kwam onder meer naar voren dat er een sterke variatie is in de mate waarin er een 22

afhankelijkheidsrelatie wordt gecreëerd tussen geadresseerde en handhaver. In de volgende paragraaf gaan we nader in op de handhavingsactiviteiten zelf.

2.4

Ingang II Uitvoerings- en handhavingspraktijken

De kern van het handhaven is gelegen in een vorm van gespecialiseerd toezicht houden. Dat kan met de laarzen in het veld zijn, achter een bureau met een stapel bedrijfsverslagen of weggedoken in computerbestanden. Duidelijk is dat de handelingen zich niet beperken tot het proces van formeel-wettelijke sanctionering of het in gang zetten daarvan. Handhaving behelst een heel scala aan activiteiten, zoals informeren, adviseren, deadlines formuleren, waarschuwen, onderhandelen, monsters nemen, verzamelen en registreren van gegevens, dreigen met publicatie van gegevens tot verbaliseren en sanctioneren (Wiering 1999, vergelijk Grabosky en Braithwaite 1986). Handhaving en uitvoering Handhaving wordt in het algemeen onderscheiden van de uitvoering van wetgeving. In het spraakgebruik wordt uitvoering in de eerste plaats verbonden met het uitvoeringsapparaat of de administratie die is belast met het verwezenlijken van regulering - waaronder de fysieke handelingen zoals het plaatsen van borden en verkeerslichten. Op het tweede gezicht is de scheiding tussen uitvoering en handhaving echter minder duidelijk en ook minder voor de hand liggend. Naleving van normen door burgers wordt gewoonlijk al nagestreefd tijdens de uitvoering van wettelijke maatregelen en beleid. De bijstandsconsulent die verifieert of de verstrekte gegevens wel juist zijn, heeft het handhavingstraject al ingezet. De inrichting van de uitvoeringsorganisatie en de wijze van uitvoeren is relevant voor het handhavingsdoel: het bevorderen van de naleving. Het rapport van de Commissie Van der Zwan over de uitvoering van de sociale zekerheid maakt duidelijk, dat de uitvoering en de handhaving heel dicht tegen elkaar aan liggen: een nauwkeurige controle bij de aanvraag van een bijstandsuitkering maakt veel opsporing overbodig.1 Nog meer overlap is zichtbaar bij de belastingdienst: daar zijn uitvoering en handhaving praktisch identiek: controle van aangiften heeft steeds de dreiging van negatieve sancties achter zich. De scheiding tussen uitvoeringstaken en controletaken is in veel gevallen helemaal niet vanzelfsprekend en heeft veel te maken met de mate van diffe1

Eindrapport Onderzoekscommissie Toepassing A.B.W., Den Haag 1993, conclusies en R. v. Geuns e.a., Het Recht op Bijstand, Den Haag 1993, p.6, hoofdstukken 6 en 8.

23

rentiatie van taken en bevoegdheden (Van der Veen 1990; Wiering 1999). Ook in het milieubeleid bij lagere overheden speelt een continue discussie over scheiding (verzelfstandiging) en integratie van vergunningverlening en handhaving. Blomberg en Michiels geven deze discussie weer en concluderen dat een functionele scheiding tussen handhaving en vergunningverlening waar mogelijk moet worden gehanteerd. Tegelijkertijd moeten zij constateren, dat niet bekend is of deze scheiding invloed heeft op de effectiviteit van handhaving. Maar “scheiding werkt goed en de voordelen zijn talrijk”, omdat daardoor de bestuurlijke integriteit, de geloofwaardigheid en de voortvarendheid van de handhaving worden gediend (1997: 215). Addink en Backes voegen toe, dat de bezwaren van functiescheiding op het gebied van milieubeleid gemakkelijk zijn te ondervangen door een goede communicatie over en weer over de afspraken met bedrijven en over handhaafbare vergunningvoorschriften waarover geen interpretatieverschillen kunnen ontstaan (1998: 46). Kortom, handhaving is uitvoering, maar uitvoering is geen handhaving. Handhaving is een gespecialiseerde activiteit, maar voor de verklaring van handhaving en uitvoering kan gebruik gemaakt worden van dezelfde theorieen. Handhaving is een aanvullende activiteit, waarvan de omvang mede bepaald wordt door de wijze waarop de uitvoering gestalte heeft gekregen. Als handhaving niet gescheiden wordt van uitvoering, treden ongewenste neveneffecten op. Maar als uitvoering en handhaving niet gecoördineerd worden, is dat evenzeer het geval. Handhavingsstijl In rechtssociologisch onderzoek naar handhaving is studie gedaan naar de wijze van optreden van controlefunctionarissen, waarbij het begrip handhavingsstijl centraal staat. (Kagan 1989; Aalders 1987; Wiering 1999). In de Angelsaksische literatuur over handhavingsstijl onderscheidt men twee ideaaltypische stijlen van handhaven (zie ook Aalders en Niemeijer en Van de Peppel en van Snellenberg in deze bundel). Met name in Groot Brittanië bleek een specifieke wijze van handelen van functionarissen te overheersen, namelijk een op samenwerking, afstemming en overreding gerichte stijl van handhaven. Deze zogenaamde compliance -benadering was blijkbaar zo overheersend dat de term compliance (naleving) synoniem werd met de manier van optreden van deze instanties (Parker 1999 RD1). De tegenhanger van de - wat hier genoemd wordt - overredingsstijl is een benadering die in het teken staat van afschrikking en sanctionering, de deterrence-stijl. Behalve een typering van werkzaamheden geeft het rechtssociologisch onderzoek in deze traditie tal van mogelijke verklaringen waarom handhavingsinstanties optreden zoals ze doen. Alvorens deze verklaringen te bespreken is het goed de te 24

verklaren variabele (stijl) van nabij te bekijken. Op basis van het gedachtegoed over ambtelijk handelen en ambtelijke regeltoepassing komt Wiering (1999) tot vijf centrale dimensies die de werkwijze of de stijl van functionarissen karakteriseren en die telkens terugkeren in beschrijvingen van de stijl of strategie van handhavers: zij kunnen zich oriënteren op beleidsdoelen, regels, het bedrijf, de eigen organisatie en de eigen professie. In deze opvatting van stijlen kan de functionaris meer of minder op beleidsdoelen van het regulerende programma gericht zijn en meer of minder volgens het boekje optreden (op de formeel-wettelijke regels gericht of legalisme). Daarnaast is er een continuüm aan te geven van de wijze waarop de functionaris zich tot het bedrijf verhoudt, waarbij het ene uiterste particularisme (sterk gericht op individuele merites van het bedrijf) en het andere uiterste universalisme (gelijke monniken, gelijke kappen) kan worden genoemd. Ook kan de functionaris meer of minder op de eigen organisatie zijn gericht. In dat geval zijn niet de wettelijke regels, maar de regels, codes en instructies van de eigen organisatie doorslaggevend voor het handelen (organisatie-intern formalisme). En ten slotte is er een variatie in de mate van gerichtheid op de eigen professie die het handelen structureert. Een controlerend arts bijvoorbeeld, kan zich niet op de beleidsdoelen, de wettelijke regels, de organisatie waar hij of zij werkt noch op het bedrijf richten, maar moet sterk rekening houden met zijn of haar medische professie en een collega-arts consulteren alvorens een beslissing te nemen. Ook voor opsporingsambtenaren geldt dat zij zich soms minder aantrekken van de organisatie waar zij werken, dan van collegaopsporingsambtenaren in andere organisaties (die ze in het veld tegenkomen). Op welke wijze de handhaver zijn werk doet, oftewel hoe voorgaande oriëntaties worden beïnvloed, is afhankelijk van de context waarin hij of zij zich bevindt. Zoals uit de bijdrage van Van Reenen (verderop in deze bundel) duidelijk blijkt, is er niet één handhavingsblauwdruk of één handhavingsfamilie, maar verschilt elke organisatie zoals ook de omgeving verschilt. Van Reenen maakt duidelijk dat de organisaties vaak ook speciaal toegesneden zijn op hun eigen omgeving, teneinde effectief te kunnen handhaven. Dit toegesneden zijn kan ook weer negatieve effecten hebben voor de effectiviteit, wanneer er sprake is van coöptatie of, in het ergste geval, corruptie. Op die momenten is toezicht op de handhaver nodig. Kenmerken van handhavingsorganisaties en functionarissen De omzetting van rechtsregels in uitvoerende handelingen door uitvoerende instanties is in de theorie van beleidsconformiteit geproblematiseerd. Deze factoren uit de theorie van beleidsconformiteit zijn bij nadere beschouwing eerder algemene voorwaarden voor een uitvoerder of handhaver om tot een 25

activiteit over te gaan dan verklaringen voor de wijze van optreden. Deze benadering gaat in op de doorwerking van (de inhoud van) het regulerende programma in het handelen van de betrokken beleidsuitvoerders. Kort gezegd gaat het hier om de omstandigheden waaronder beleidsuitvoerders kennis hebben van het regulerende programma en het kunnen, willen en moeten uitvoeren (Glasbergen 1987; Van de Graaf en Hoppe 1989; Coolsma, Everink en Noordam 1996; Oelen en Herweijer 1996). Er is geen reden aan te nemen dat wat voor uitvoerders opgaat, niet ook voor handhavers geldt. Ook bij handhavers wordt de effectiviteit van het optreden bepaald door het kennisniveau in de organisatie (weten), de breed in de organisatie gedragen bereidheid tot handhaving (willen), de capaciteit van de organisatie tot handhaving (kunnen) en de mate waarin de organisatie op basis van wettelijke procedures of door bemoeienis van derde-belanghebbenden gedwongen kan worden (moeten). De handhaver moet in staat zijn tot uitoefening van zijn taak, maar daar ook toe in staat gesteld worden, bijvoorbeeld door een duidelijke taakverdeling, een uitgewerkt en eenduidig handhavingsbeleid, een toereikend budget, een toereikende opleiding, een stimulerende cultuur en ondersteuning van de kant van leiding en politiek verantwoordelijken. De handhaver moet op de hoogte zijn van de bedoelingen van de wetgever, maar ook duidelijk en tijdig worden geïnformeerd. De handhaver moet bereid zijn, zijn taak uit te voeren, maar daartoe ook gemotiveerd worden. Nu valt op, dat het gemak waarmee deze hypothesen kunnen worden bedacht in schril contrast staat met de moeite die het kost om werkelijk getoetste bewijzen te vinden. Dat kan gevolg zijn van het feit, dat ‘determinanten’ vrijwel nooit afzonderlijk van elkaar beschouwd kunnen worden. Het gaat altijd om tal van omstandigheden, die inwerken op het proces van doorgaande interacties tussen handhavers, hun leidinggevenden, geadresseerden en derden en die zouden kunnen worden gezien als de schillen van een ui (Wiering 1999: 33, 236). Wel is het zo, dat in tal van onderzoeken is vastgesteld, dat de effectiviteit van handhaving wordt beperkt door ontbreken van één of meer van de voorwaarden die we zojuist opsomden. Op het terrein van het milieubeleid zijn het vooral de capaciteit en de professionaliteit - zie ook hieronder - van de handhavende instanties die volgens de overgrote meerderheid van respondenten uit het veld tekortschieten (Blomberg en Michiels 1997; Van den Anker en Hoogenboom 1997). Structuur en taakverdeling Eerder besteedden we al aandacht aan de kwestie van de scheiding tussen uitvoering en handhaving. Dit is een aspect van wat Wiering aanduidt met 26

‘institutionele structuur’. Een tweede belangrijk aspect hiervan is het aantal organisaties dat bij de handhaving op een bepaald terrein betrokken is en de samenhang tussen de handhavingsactiviteiten van die organisaties. Aan onderzoek op het terrein van sociale zekerheid, milieurecht in het algemeen en afvalstoffen in het bijzonder, kan worden ontleend, dat de handhaafbaarheid en de naleving in het gedrang kunnen raken doordat er vele instanties op een terrein een taak hebben gekregen en de bevoegdheden en taken niet goed op elkaar zijn afgestemd (Coolsma, Everink en Noordam 1997: 82; Blomberg en Michiels 1997: 280 en 319, Van den Anker en Hoogenboom 1997: 235-241 en 253). Fragmentatie en verkokering hebben tot gevolg dat informatie moeizaam en bij vele verschillende instanties moet worden veroverd, dat de slagvaardigheid wordt beperkt, dat instanties elkaar in de weg lopen, dat dubbel werk wordt gedaan, dat kostbare tijd wordt vergooid aan overleg zonder concrete resultaten en dat competentiestrijd ontstaat. Vanuit de geadresseerde gezien leidt de stoet aan voorbijtrekkende handhavers tot irritatie over de “handhavingscarroussel: wie nu weer?” (Van den Anker en Hoogenboom 253). Het wekt dan ook geen verbazing dat onderzoekers keer op keer aanbevelingen doen tot duidelijker taakverdeling, meer coördinatie, geïntegreerde aanpak en meer samenwerking. Een derde aspect van de structuur en taakverdeling in het verlengde van fragmentatie en verkokering is de plaats die de handhaving heeft gekregen in de organisatie als geheel. In een Sociale Dienst was de Sociale Recherche nog niet zo lang geleden een geïsoleerd opererende afdeling, waar niet vanzelfsprekend mee werd samengewerkt. Dit leidde ertoe dat informatie over fraude niet of niet tijdig werd doorgegeven (Coolsma, Everink en Noordam 1997: 86). Binnen het complex van de uitvoering en handhaving van milieubeleid zit de politie “aan het eind van de pijplijn; pas als de shit komt bovendrijven worden wij ingeschakeld. Op elk niveau is het dan al misgelopen” (Van den Anker en Hoogenboom 1998: 253). Handhavingscultuur In de praktijk wordt dikwijls gesproken over verschillen in organisatiecultuur of over de noodzaak van een omslag in de cultuur. Hoewel het begrip cultuur van inhoud varieert met de auteur die het gebruikt, duikt het in studies van handhaving voornamelijk op als het geheel van opvattingen over wat een organisatie doet en behoort te doen. Zo noemt Kagan (1994) policy beliefs van leiders en beliefs concerning enforcement style als factoren die de handhavingsstijl beïnvloeden. Een voorbeeld hiervan is te vinden bij Koolhaas (1990), die stelt dat de leiding van vijf door hem onderzochte diensten uiteenlopende voorkeuren heeft voor bepaalde handhavingsmethoden. Die 27

voorkeuren zijn op hun beurt gevolg van de achtergrond van die leiding. In organisaties waarin de politietaak voorop staat, heerst een cultuur van wantrouwen tegenover de burger, eerst zien en dan geloven, en een voorkeur voor de formele sanctie. Cultuur duikt vooral op als verklaring voor knelpunten, als er verschillen bestaan tussen leiding en werkvloer, tussen organisaties onderling en tussen handhaver en burger. De meestgenoemde problematische cultuurverschillen zijn: • Die van uitvoerders (gekenmerkt door gerichtheid op vertrouwen, voorkeur voor voorlichting en overleg, korte afstand tot de burger) tegenover die van handhavers (gekenmerkt door gerichtheid op wantrouwen, voorkeur voor constateren en bestraffen van overtredingen, grote afstand tot de burger). Dit cultuurverschil leidt op zijn minst tot irritatie, maar ook wel tot miscommunicatie en tegenwerking. • Die van overheid(-sdienaar) tegenover bedrijf(-sleiding), met dezelfde gevolgen. Het personeel: opleiding, werving en selectie; persoonskenmerken Koolhaas (1990), Hawkins (1984) en Wiering (1999) benadrukken kenmerken van functionarissen (persoonlijke achtergrond, opleiding, ervaring, gerichtheid op de professie) als verklaring voor de handhavingsstijl. En deze persoonskenmerken worden weer in hoge mate bepaald door de werving en scholing van het personeel door de organisatie. Het profiel en de kennisvoorraad van de controlefunctionaris en daarmee de werkwijze worden er sterk door bepaald. Het belang van deze kenmerken in dit verband is voor het eerst vastgesteld door Hawkins, die verschillen in optreden tussen generaties van functionarissen constateerde en deze toe kon schrijven aan verschillen in opleiding en training (Koolhaas 1990: 98-99; Wiering 1999: 31 en 234). Maar niet alleen de handhavingsstijl wordt beïnvloed door wat het personeel weet en kan. De effectiviteit van het optreden wordt er rechtstreeks door beïnvloed. Een voor de hand liggend advies is dan ook verbetering van de opleidingen en werving van beter opgeleid personeel. Maar dat stuit op de vaak lage prioriteit die aan handhaving gegeven wordt, bijvoorbeeld op de terreinen van milieu en sociale zekerheid in gemeenten en bij de politie (aangehaalde studies van Coolsma c.s., Blomberg en Michiels, Van den Anker en Hoogenboom). Handhavingsstijl en maatschappelijk veld Wat weten we nu van het verband tussen de wijze van handhaven en naleving? Door Vos c.s. (1993) werden in navolging van Kagan en Scholz hypo28

thesen geformuleerd over het verband tussen handhavingsstijl en (gepercipieerde) motieven voor niet-naleving van bedrijven. Als de handhaver vermoedt dat het bedrijf doelbewuste overtredingen pleegt, dan zal hij eerder als politie-agent optreden. Is er sprake van het vermoeden dat een bedrijf niet doelbewust, maar door gebrekkige kennis tot overtredingen zal overgaan, dan neigt de handhaver naar optreden als adviseur. Als dit waar is, zal een tijdige analyse van de motieven voor niet-naleving de kans op effectief optreden groter maken. Voorwaarde is dan wel, dat die motieven werkelijk goed ingeschat kunnen worden. Dat is niet altijd het geval. Voorwaarde is verder, dat niet juist het omgekeerde gebeurt: de handhaver treedt zelfbewust op als politieagent en beschouwt het bedrijf daarom met wantrouwen. Of hij treedt op als adviseur en krijgt dardoor zoveel begrip voor het optreden van het bedrijf, dat hij overtredingen niet meer als opzet, maar als falen ziet (Wiering 1999: 238).

2.5

Ingang III Het maatschappelijk veld

Inleiding In deze paragraaf staat de schakel ‘maatschappelijk veld’ uit de reguleringketen centraal. Hiermee bedoelen we het subject van regulering - de kenmerken van de burgers en bedrijven die worden gereguleerd - en het object van regulering - het gereguleerde gedrag zelf. Allereerst gaan we in op enkele structuurkenmerken van het maatschappelijk veld die van invloed zijn op de handhavingsactiviteiten. Daarna concentreren we ons op de verklaringen die zijn gegeven voor naleving en niet-naleving. Hierbij complementeren we derhalve handhavingstheorieën met theorieën over naleving. Structuurkenmerken van het maatschappelijk veld Het maatschappelijk veld is ook nog op een andere wijze van belang. Voor het toezicht op naleving is de omvang van het gereguleerde veld relevant. Is er sprake van een sector met talrijke (kleinere) bedrijven waarin een landelijk en breed opererende inspectiedienst actief is, dan zijn de mogelijkheden tot frequent contact tussen functionaris en bedrijf zeer beperkt. Gaat het daarentegen om een sector met enkele grote bedrijven en is een gespecialiseerde organisatie actief in de handhaving, die zich geheel op die bedrijven kan toeleggen, dan is frequente interactie zeer waarschijnlijk. In de literatuur wordt in deze laatste situatie meestal geconstateerd dat een accomoderende flexibele stijl van handhaven overheerst, waarbij de handhaver dikwijls als adviseur optreedt. De handhaver wordt zelfs geconsulteerd over de nale29

vingsproblemen van het bedrijf. Dit is een volstrekt andere benadering dan die van de ‘klassieke’ strafrechtelijk georiënteerde handhaver, die in Nederland overigens ook goed vertegenwoordigd is. Grabosky en Braithwaite (1986: 207-208) menen dat de aard van maatschappelijk veld zelfs van doorslaggevend belang is voor de stijl van handhaven van instanties. Zij deden onderzoek naar het optreden van 96 Australische regulerende instanties en vonden twee sterke verbanden: het eerste verband is dat tussen de omvang van het bedrijf en de mate van sanctionering (Big business, weak enforcement). Het tweede, daarmee samenhangende verband is dat tussen het aantal gereguleerde bedrijven in de omgeving van de instantie en de sanctionering; “The larger the number of companies within the agency’s purview, the greater the agency’s use of criminal sanctions.” Zij verwijzen bij deze verbanden naar de relationale afstand theorie van Donald Black (zie Griffiths 1996) die door Black zelf is samengevat in het adagium Law varies through relational distance. Grabosky en Braithwaite achten dit een goede verklaring voor de verschillen in optreden van handhavingsinstanties. Kenmerken van het gereguleerde gedrag Tot de aard van het maatschappelijk veld behoren ten slotte ook de kenmerken van het specifieke gedrag dat is gereguleerd. Kenmerken van dit gedrag kunnen van invloed zijn op de mogelijkheid tot handhaving. Hier doelen wij op de zichtbaarheid van overtredingen: naarmate het gereguleerde gedrag minder zichtbaar is, doordat activiteiten zich minder in de openbaarheid afspelen, wordt handhaving moeilijker (Kagan 1989). De handhaver is in dit geval ook meer afhankelijk van de informatie die hij of zij van de burger of het bedrijf zelf krijgt. Hier gaat het om bekende zaken zoals moeilijk te achterhalen frauduleus gedrag en de gelegenheidsstructuur bij ongewenste activiteiten (bijv. Coolsma e.a. 1996). Vervolgens is het tweede kenmerk van het gereguleerde gedrag de herleidbaarheid ervan. Naarmate (zichtbare) effecten van het gedrag minder herleidbaar zijn op een overtreder, is handhaving moeilijker. Zo constateerden Vos, Driessen en Glasbergen (1993) in een van de casus die zij uitwerkten, dat de watervervuiling in de glastuinbouw niet herleidbaar was op elk van de 4200 tuinbouwers in het Hoogheemraadschap. De in deze paragraaf genoemde kenmerken zijn voornamelijk te beschouwen als omgevingskenmerken van de handhaver die het handhavend optreden beïnvloeden. We vervolgen ons overzicht met de factoren die de naleving of het normconform gedrag in het maatschappelijk veld bepalen (en waarvan handhaving er mogelijk een van is).

30

Nalevingstheorieën Het handelen volgens rechtsregels (formele naleving) - of gedrag dat in overeenstemming is met de gestelde norm of regel (substantiële naleving) - hebben we eerder normconform gedrag genoemd (als ook in Blomberg en Michiels 1997). Normconform gedrag is niet vanzelfsprekend. Er zijn verschillende redenen te geven waarom burgers en bedrijven zich niet aan de voorschriften houden. Deze redenen hebben te maken met enerzijds de afwegingen die burgers en bedrijven maken wanneer zij regels wel of niet naleven en met anderzijds de omstandigheden waaronder zij hun gedrag bepalen. Uit de literatuur over naleving (compliance) van bedrijven zijn twee centrale motieven af te leiden voor niet-naleving van rechtsregels (vgl. Kagan en Scholz 1984; Vos, Driessen en Glasbergen 1993; Van Snellenberg en Van de Peppel in deze bundel). Het eerste motief komt voort uit een kosten/baten afweging van het bedrijf. Dit wordt ook wel calculerend gedrag of het streven naar winstmaximalisatie genoemd. Naleving komt voort uit een berekening van de kosten en de baten die het gevraagde gedrag met zich meebrengen. Wanneer de baten niet opwegen tegen de kosten die het bedrijf heeft of in de toekomst zal ondervinden, dan zal het bedrijf zich niet houden aan de norm. Naleving komt hier dus voort uit een economisch-rationele afweging. Deze afweging kan natuurlijk ook positief (voor de gestelde doelen) uitvallen. Een bedrijf dat zijn economische continuïteit gewaarborgd ziet door te voldoen aan nationale of internationale rechtregels of daarop vooruit wil lopen, kan zelf meer doen dan het door de overheid gevraagde normconforme gedrag. Bij het tweede centrale motief dat in de literatuur wordt genoemd gaan we niet uit van een financieel-rationele berekening, maar van een normatieve afweging van het bedrijf. Naleving kan voortkomen uit overtuiging, gewoonte of gezagsgetrouwheid (vgl. Klok 1991; Tyler 1990; Van de Peppel 1995) Naleving kan voortvloeien uit een zogenaamde verinnerlijking van de norm: de (oorspronkelijk enkel) door de overheid gestelde norm gaat op den duur deel uitmaken van het eigen normen- en waardenpatroon van burgers en bedrijven en wordt min of meer een vanzelfsprekende leidraad voor het handelen. Daarnaast kan naleving voortkomen uit gewoonte, gehoorzaamheid of gezagsgetrouwheid (omdat ‘het zo altijd is gegaan’; omdat ‘het zo hoort’; omdat ‘het opgedragen wordt’). De actor kan op grond van sociale en rechtsnormatieve gedragsmotieven besluiten om een norm op te volgen zonder dat daar externe druk voor nodig is (cf. Klok 1991: 71). De omstandigheden van de burger of het bedrijf zijn medebepalend voor welk motief zal overheersen. Sommige bedrijven kunnen bijvoorbeeld best van goede wil zijn, maar lijden een gebrek aan kennis, middelen of mogelijkheden om regels na te leven. Zij leven de regels niet na omdat zij niet op de 31

hoogte zijn van het bestaan ervan. Bedrijven kunnen een zodanig verouderde bedrijfsvoering hebben dat ze niet in staat zijn aan de laatste criteria te voldoen. Of er zijn persoonlijke omstandigheden waardoor ze de bedrijfsvoering laten versloffen. De overheid kan hier ingrijpen door advies te geven, middelen ter beschikking te stellen aan bedrijven en mogelijkheden voor normconform gedrag te creëren. De tweede omstandigheid is de gelegenheidstructuur waarin het bedrijf of de burger opereert. Wanneer niet-naleving primair voortkomt uit een kosten/baten afweging dan is de inschatting van het evenwicht tussen de kosten en de baten zeer relevant voor het bewuste bedrijf. De gelegenheidsstructuur verandert dit (ingeschatte) evenwicht. De derde omstandigheid is de sociale controle in de directe omgeving van het bedrijf. De kosten/baten afweging en de normatieve afweging staan onder invloed van het ‘toezicht’ van de directe omgeving van burgers en bedrijven. De sociale controle in de directe omgeving kan ten gunste van naleving uitwerken, maar kan ook zorgdragen voor een collectief niet-naleven van rechtsregels (protest). Deze verschillende motieven en omstandigheden, hier kort genoemd, worden in de bijdrage van Van Snellenberg en Van de Peppel nader uiteengezet en gestructureerd. Hieronder lichten we een aantal benaderingen uit. Omvang van het bedrijf en naleving Van de Peppel (1995) onderzocht de naleving van het milieurecht door bedrijven. In de eerste plaats onderzocht hij of de bedrijfsgrootte van invloed is op naleving. Uit diverse literatuurbronnen distilleerde hij twee hypothesen: • Grote bedrijven beschikken over ruimere nalevingsmogelijkheden dan kleine omdat ze over expertise beschikken, omdat de (relatieve) kosten lager zijn en omdat de investeringsruimte groter is. De vervolging van grotere bedrijven is effectiever omdat de vervuiling zichtbaarder is (vgl. de herleidbaarheid). Daardoor worden grotere bedrijven vaker gecontroleerd en leven ze beter na. Vervolgens is er een verband tussen bedrijfsimago, bedrijfsgrootte en ouderdom van het bedrijf. Ook deze kenmerken wijzen in de richting van een betere naleving van grote bedrijven. • Grote bedrijven kunnen hun ruimere nalevingsmogelijkheden juist gebruiken om niet na te leven. Ze beschikken over grotere juridische deskundigheid die gebruikt kan worden voor obstructie. Verschillende eerdergenoemde kenmerken die naleving beter mogelijk maken, maken nietnaleven ook beter mogelijk.

32

Van de Peppel besluit dan ook om uit te gaan van het ontbreken van samenhang tussen bedrijfsomvang en naleving. Wel veronderstelt hij dat de financiële positie positief samenhangt met naleving van preventieve gedragsnormen. In zijn onderzoek vindt hij inderdaad aanwijzingen voor dit laatste. Bij grote bedrijven is naleving vooral een ‘centenkwestie’ (kosten/baten is het primaire motief), bij kleine bedrijven heeft de handhavende instantie meer mogelijkheden tot beïnvloeding. Bij bedrijven met een minder goede vermogenspositie is de vergunning een effectief instrument. Bedrijven met een goede vermogenspositie lijken niet gevoelig voor welk instrument dan ook. Rechtvaardigheid Een volgende belangrijke bijdrage aan de theorie over handhaving is afkomstig van Tyler, die van mening is dat vooral waarden van betrokken burgers en bedrijven de basis vormen voor normconform gedrag en niet zozeer instrumentele afwegingen (Tyler 1990). Hij benadrukt dat degenen die aan overheidsbeslissingen onderworpen zijn vooral nagaan of, ten eerste, de manier waarop beslissingen tot stand komen juist is (dat wil zeggen in overeenstemming met de waarden van betrokkenen) en ten tweede of de uitkomst van een beslissing (en het daarop volgende gedrag van de overheid) als rechtvaardig kan worden beschouwd. Het gaat bij de bereidheid om te gehoorzamen derhalve om twee soorten rechtvaardigheid: verdelende rechtvaardigheid (distributive justice; met criteria zoals gelijkheid, gelijke verdeling en behoefte) en procedurele rechtvaardigheid (procedural justice; met criteria zoals vooringenomenheid, consistentie en adequaatheid). Als een of beide soorten rechtvaardigheid aanwezig zijn naar de opvatting van de normadressaat, zal naleving volgen. Aangezien aan de uitkomst van een overheidsbeslissing dikwijls een afweging van waarden ten grondslag ligt die kan worden betwist, maar verder niet door de burger kan worden overzien, krijgt de procedurele afwikkeling, die wel kan worden beoordeeld, een groot gewicht in de ogen van de burger (Tyler 1990: 161-165). Tyler benadrukt aldus dat de burger niet alleen de rechtvaardigheid van de uitkomst, maar ook van het proces van besluitvorming beoordeelt en deze beoordeling opneemt in zijn afwegingen omtrent naleving en niet-naleving. Legimiteit van wetgeving wordt bepaald door opvattingen over eerlijkheid van procedures en uitkomsten en niet door kosten en baten afwegingen (Tyler 1990: 162 e.v.) Tyler wijst daarbij vooral op het belang van de legitimiteit van gezagsdragers en de moraliteit van de wet als verklarende factoren voor compliance. Hieraan gerelateerd zijn normatieve afwegingen zoals de gevoeligheid voor het gezag (gezagsgetrouwheid) en niet-naleving uit (principieel) verzet en weerstand tegen de door de overheid gestelde regels. Het verzet kan 33

vervolgens gericht zijn tegen het instrumentarium of tegen de gezagsdrager (of beide). Cohn en White, twee andere onderzoekers op dit terrein delen de conclusies van Tyler waar het gaat om het belang van normatieve motieven voor naleving. Zij verschuiven het perspectief van Tyler ietwat in zoverre, dat zij het leergedrag dat tot de normatieve opstelling leidt, centraal stellen: legal socialisation verklaart in belangrijke mate de houding ten opzichte van opgelegde regelingen. In de studie van Tyler blijft onduidelijk of de theorie ook opgaat voor wetgeving die weinig normatieve componenten kent. Veel beleidswetgeving is sterk instrumenteel van aard en doet als zodanig mogelijk geen of amper een appel op maatschappelijke waarden. Beleidsmatige toepassingen van nalevingsmodellen Tot slot van dit overzicht besteden we kort aandacht aan twee modellen die ontworpen zijn ter ondersteuning van de beleidsvorming op het terrein van handhaving. De Tafel van Elf (T11) is een samenhangende opsomming van dimensies die volgens de ontwerpers bepalend zijn voor de naleving van regelgeving (Ruimschotel, Van Reenen en Klaasen 1996; Inspectie Rechtshandhaving 1994). De T11 is ontstaan vanuit de praktische behoefte om inzicht te krijgen in de factoren die de gehoorzaamheid van mensen aan regelgeving bepalen en de invloed die rechtshandhaving daarop heeft. De basis wordt gevormd door een combinatie van sociaal-psychologische, sociologische en criminologische theorieën, aangevuld met algemene inzichten en praktijkervaringen op het terrein van de rechtshandhaving. De T11 is ontwikkeld door de Inspectie voor de Rechtshandhaving van het Ministerie van Justitie en D. Ruimschotel. In onderstaand kader zijn de dimensies van het model opgenomen. Hieruit blijkt dat het een verzameling factoren is die in verschillende hiervoor besproken theorieën naar voren zijn gekomen en die kunnen worden nagegaan voor een geselecteerde doelgroep. Het model besteedt aandacht aan zowel de economisch-rationele als normatieve overwegingen van de normadressaat. Het model is ontworpen voor het beoordelen van het nalevingsgedrag aangaande bepaalde (al dan niet wettelijke) normen. De T11 kent meerdere toepassingsmogelijkheden: als systematisch ordenend principe bij ex ante en ex post evaluaties; bij de voortgaande monitoring van de naleving van wetgeving of bij de inschatting van nalevingsniveaus. Justitie baseert zich gedeeltelijk op de Tafel van Elf bij de effectmeting voor uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van wetgeving (de ‘MDW-toetsen’). Het model kan worden gebruikt door zowel uitvoerings- en handhavingsorganisaties als de doelgroep zelf. 34

De Tafel Van Elf (T11) – versie per 19-04-99 A. DIMENSIES VOOR SPONTANE NALEVING T1 Kennis van regels: de bekendheid met en duidelijkheid van regels. T2 Kosten/baten: de (im)materiële en financieel economische kosten en baten. T3 Mate van acceptatie: de mate waarin het beleid en de regelgeving redelijk gevonden worden door de doelgroep. T4 Normgetrouwheid: de mate van bereidheid van de doelgroep om zich te conformeren aan het gezag van de overheid. T5 Informele controle: de gepercipieerde kans op positieve of negatieve sanctionering van het gedrag van de doelgroep door nietoverheidsinstanties. B. CONTROLEDIMENSIES T6 Informele meldingskans: de gepercipieerde kans dat een informeel geconstateerde overtreding gemeld wordt aan de overheidsinstanties. T7 Controlekans: de kans dat men gecontroleerd wordt op het begaan van een overtreding. T8 Detectiekans: de gepercipieerde kans op constatering van de overtreding indien door de overheid gecontroleerd wordt . T9 Selectiviteit: de (verhoogde) gepercipieerde kans op controle en detectie in het geval van een overtreding door selectie van te controleren bedrijven, personen, handelingen of gebieden. C. SANCTIEDIMENSIES T10 Sanctiekans: de gepercipieerde kans op een sanctie indien na controle en opsporing een overtreding geconstateerd is. T11 Sanctie-ernst: de hoogte en soort van de aan de overtreding gekoppelde sanctie en bijkomende nadelen van sanctie-oplegging

Met behulp van de T11 kan de ‘nalevingsgeneigdheid’ worden vastgesteld. Het gedrag wordt behalve door deze geneigdheid ook nog bepaald door situationele factoren (omstandigheden). 35

Weigel, Hessing en Elffers hebben een sociaal psychologisch model voor belastingontduikend gedrag ontwikkeld (zie Elffers 1991: 48 e.v.). Het model conceptualiseert belastingontduiking als de uitkomst van de afweging van interacterende instigations en constraints die zowel persoonlijk (psychologisch) als sociaal van aard zijn. De afweging is in essentie een kostenbatenafweging waarin de financiële situatie, persoonlijke en sociale normen, de werkelijke en gepercipieerde gelegenheid en de werkelijke en gepercipieerde kosten (juridische, sociale) zijn verdisconteerd. Een deel van de omstandigheden duwt als het ware naar een overtreding toe een ander deel houdt terug. Gedeeltelijk gaat het om dezelfde factoren die in de Tafel van Elf genoemd zijn. Het model is vooral toegepast op belastingontduiking maar is breder toepasbaar op wetsonduikend en wetsconform gedrag.

2.6

Tot Besluit

2.6.1. Hypothesen In deze bijdrage is een hele reeks variabelen genoemd die een rol kunnen spelen bij de verklaring van handhavingsactiviteiten en van normconform gedrag. De reeks is nog niet volledig omdat we ons hier hebben geconcentreerd op handhaving in drie stukken: het regulerend programma, de uitvoerings- en handhavingspraktijk en de naleving van het maatschappelijk veld. Op de politieke omgeving van de handhaver zijn we bijvoorbeeld maar zeer zijdelings ingegaan. Toch denken we dat we op basis van de literatuur een aantal essentiële kenmerken van de samenhang tussen normenstelsel, normbevestiger en normgeadresseerde hebben besproken. In deze slotbeschouwing wijden we enkele gedachten aan de reguleringsketen in totaliteit. We zullen enkele van die veronderstellingen omtrent het handhavend optreden nog eens terughalen: Het regulerende programma •

• 36

Naarmate regelgeving in het regulerende programma een sterkere transparante commandostructuur kent (als…dan-redenering) zal het eenvoudiger zijn de regel toe te passen, zal supervisie (vanuit de organisatie of elders) op het regeltoepassend handelen eenvoudiger zijn en zal een (eventuele) standaardisering van de sanctie eveneens makkelijker zijn. We mogen heruit afleiden dat dit een universalistische, legalistische en sanctionerende stijl waarschijnlijker maakt. Naarmate regelgeving een minder transparante structuur kent (complex, tegenstrijdig,) geldt het omgekeerde.

De uitvoeringsorganisatie •

•

Naarmate de controlerende activiteit in een uitvoeringsorganisatie meer functioneel gedifferentieerd is (in aparte organisaties, afdelingen of functiescheidingen tussen personen) dan is het waarschijnlijk dat een, met de controle verbonden, professionele oriëntatie toeneemt en bovendien de organisatie of de afdeling het werk meer gaat standaardiseren, wat een universalistische stijl waarschijnlijker maakt. Als uitvoering en handhaving organisatorisch gescheiden worden, terwijl er geen voorzieningen voor communicatie en coördinatie worden getroffen, dan zal de effectiviteit van uitvoering en handhaving afnemen.

Het maatschappelijk veld •

•

Werkt de functionaris (en de instantie) in een omgeving met talrijke, kleinere bedrijven dan is er weinig tot geen mogelijkheid om frequent contact te hebben met individuele bedrijven en is een universalistische en legalistische, sanctionerende stijl van handhaven waarschijnlijker dan een particularistische, non-legalistische, overredingsstijl stijl. Werkt de functionaris (en de instantie) in een omgeving met enkele, grotere bedrijven, dan is frequent contact goed mogelijk en is een particularistische, non-legalistische stijl waarschijnlijker dan een universalistische, legalistische en sanctionerende stijl van handhaven.

Bij de theorievorming over naleving zijn eveneens enkele centrale verbanden genoemd. Met name Van de Peppel heeft dit uitgedrukt in de vorm van veronderstellingen. Zonder ze allemaal weer te willen herhalen staan de volgende veronderstellingen centraal: Het regulerende programma Naleving is waarschijnlijker: • Als de doelgroep sterker juridisch wordt gebonden, dat wil zeggen als bij niet-naleving van een gedragsnorm bepaalde rechtsgevolgen ontstaan. • Als de gedragsnorm meer is geïnternaliseerd; dat wil zeggen als de inhoud tot eigen norm geworden is. • Als de beleidstheorie een betere kwaliteit heeft; dat wil zeggen, als de veronderstellingen van de beleidsvoerder over de werking van het instrument (op hun beurt gebaseerd op de veronderstellingen over de oorzaken van ongewenst gedrag) beter empirisch zijn onderbouwd. • In het algemeen kenmerken meerzijdige beleidsinstrumenten zich (naar de verwachting van Van de Peppel) door een sterkere juridische binding, 37

een sterkere mate van norminternalisatie en een grotere kans op een juiste beleidstheorie dan eenzijde instrumenten. Het maatschappelijke veld •

•

Grote bedrijven beschikken over ruimere nalevingsmogelijkheden dan kleine omdat ze over expertise beschikken, omdat de (relatieve) kosten lager zijn en omdat de investeringsruimte groter is. De vervolging van grotere bedrijven is effectiever omdat de vervuiling zichtbaarder is (vgl. de herleidbaarheid). Grote bedrijven kunnen hun ruimere nalevingsmogelijkheden juist gebruiken om niet na te leven. Ze beschikken over grotere juridische deskundigheid die gebruikt kan worden voor obstructie.

2.6.2. De schakels in de keten Overzien we nu deze veronderstellingen dan zijn er maar weinig theoretische beschouwingen over handhaving die de drie schakels expliciet met elkaar in verband brengen. De relationale afstand theorie van Donald Black vormt hierop een uitzondering: naarmate de afstand tussen handhaver en normadressaat groter is, bestaat er een grotere kans op het inschakelen van het recht, in dit geval het beroep op rechtsregels uit het regulerende programma. Naar onze mening heeft deze theorie nog altijd een belangrijke verklarende waarde voor het handhavend optreden. Opvallend is dat zowel bij de veronderstellingen bij de handhavingsstijl als die bij naleving bepaalde structuurkenmerken van het maatschappelijk veld van invloed zijn. Wanneer we even van alle voorgaande nuances afzien kan worden gezegd dat - we nemen het voorbeeld van het milieubeleid - bij grotere bedrijven vaak sprake is van een op individuele maat gesneden aanpak (milieuvergunning op hoofdlijnen bijvoorbeeld) en een consultatieve benadering van de handhaver. Bij kleinere bedrijven geldt, naar onze veronderstellingen, eerder een universalistische aanpak (algemene regels ingevolge de Wet Milieubeheer) en een legalistische benadering van de handhaver vanwege de infrequente interactie tussen handhaver en bedrijf. Echter, naar de eerste veronderstelling van Van de Peppel kennen grotere bedrijven al vanuit zichzelf bepaalde prikkels om normconform gedrag te vertonen, zoals het publieke imago, de mogelijkheid tot lange-termijnplanning, de expertise en de relatief lagere kosten. Herweijer (1998) constateert hieromtrent een zekere scheefgroei: grote, zichtbare en milieubelastende bedrijven, die vaak voorlopers zijn, worden regelmatig gecontroleerd en kleinere, minder milieubelastende bedrijven worden aanmerkelijk minder 38

vaak (en volgens het onderzoek waar Herweijer zich op beroept ook soepel) gecontroleerd (1998: 84). We kunnen niet anders dan concluderen dat in dit geval die bedrijven die het het minste nodig hebben, het vaakst worden gecontroleerd. Ook Herweijer constateert dat juist bij het gebruik van algemene regels in het milieubeleid de handhaving vaak achterblijft. In feite, zo luidt onze aanbeveling, zou de handhaving, wil zij overall meer effect hebben, zich moeten concentreren op de kleinere, achterblijvende en zich minder verantwoordelijk gedragende bedrijven. Bovendien zouden in het regulerende programma bij kleinere bedrijven bepaalde bindingsmechanismen (registraties, consultaties etc.) moeten worden ingebouwd om meer effect te hebben. Tevens zullen deze bedrijven dan bij de ‘responsieve orde’ gehouden kunnen worden, zoals Van de Bunt en Huisman (1999) het uitdrukken. Institutionele analyse Een beschouwing van de dynamiek in de reguleringsketen vraagt om een meer historisch-institutionele beschrijving van de positie van de handhaver. Van Reenen (1995) heeft een start gemaakt met een dergelijke analyse in een artikel waarin hij het Nederlandse mest- en visserijbeleid beschrijft. Hij problematiseert daarbij de verhouding tussen de (eigen) verantwoordelijkheid van de overheid enerzijds en de gezamenlijke verantwoordelijkheid van overheid en het bedrijfsleven (in de landbouw en visserij) anderzijds. Op beide beleidsterreinen zijn heel verschillende ontwikkelingen zichtbaar, waarbij in de visserijsector het neo-corporatistische overlegmodel intact en bruikbaar blijft, terwijl dit model in het mestbeleid sterk afbrokkelt en zelfs omslaat naar een ‘on-Nederlands’ antagonisme tussen ministerie en landbouwbedrijfsleven. Het Nederlandse mestbeleid getuigt overigens van een bijzondere aanpak van een milieuprobleem (in vergelijking met andere milieuterreinen) aangezien de overheid niet inzet op samenwerking met het bedrijfsleven maar haar eigen verantwoordelijkheid - ondanks de enorme weerstand in de sector - meent te moeten nemen (Van Reenen 1995; Wiering 1999). Het ene beleidsterrein (visserij) behoudt op deze wijze een basis van samenwerking en vertrouwen, waarbij de handhavingsfunctionaris op enige afstand kan blijven, terwijl het andere beleidsterrein (mest) terechtkomt in een spiraal van strijd en wantrouwen, waarbij een steeds sterker beroep moet worden gedaan op de handhaving vanuit de overheid. De verhouding en dynamiek tussen de schakels in de reguleringsketen kunnen op deze wijze in een institutioneel kader geplaatst worden. Een dergelijke analyse richt zich op de verschuivingen in verantwoordelijkheden tussen overheid en bedrijfsleven en de soort instituties die daarbij gecreëerd worden of die daarbij juist verdwijnen (de afbraak van neo-corporatistische arrangementen). 39

Wat betreft de naleving heeft zowel de ontwerper van het regulerende programma als de handhaver te maken met verschillende soorten bindingen van de burger of het bedrijf. De centrale kosten/baten afweging worden beïnvloed door de economische binding (financiële positie, afhankelijkheid van de markt, klantenbinding, imago) en de centrale normatieve afweging wordt beïnvloed door de zowel de sociale binding (sociale controle) als de politieke binding (gehoorzaamheid, gezagsgetrouwheid). In de bijdrage van Van Snellenberg en Van de Peppel hierna zal de naleving opnieuw theoretisch worden geproblematiseerd. Tot besluit kunnen we constateren dat er in het laatste decennium zowel over de handhavingspraktijk en de handhavingsstijl als over handhavingsstrategieën en -instrumenten een niet onaanzienlijke stroom onderzoeken en publicaties is ontstaan. We zijn bekend geraakt met de risico’s van een stijl van reguleren en handhaven die teveel van vertrouwen uitgaat (collusie, inkapseling en toezichtsmogelijkheden) en we kennen de risico’s van een stijl die teveel van wantrouwen uitgaat (niet-verinnerlijking, strijd etc.). Relatief weinig is echter nog bekend over het effect van het handhavend optreden op de verschillende nalevingsmechanismen (en nalevingsbereidheid) in het maatschappelijke veld. Bovenal is nog weinig empirisch materiaal over de uiteindelijke doelbereiking en doeltreffendheid, kortom de effectiviteit, van het handhavend optreden. Juist in die richting zou het onderzoek zich de komende jaren moeten begeven. We hopen dat de bijdragen in dit boek daartoe verder zullen stimuleren.

Literatuur Aalders, M.V.C., Regeltoepassing in de ambtelijke praktijk van Hinderwet- en Bouwtoezichtafdeling, Groningen: Wolters-Noordhoff 1987. Addink G.H. en Ch.W. Backes, Handhaving milieuregelgeving afvalstoffen, Utrecht: Universiteit Utrecht, Instituut voor Staats- en Bestuursrecht 1998. Anker, M.J.J. van den en A.B. Hoogenboom, Schijn bedriegt, overheid, bedrijfsleven en gelegenheidsstructuren voor milieucriminaliteit op de hergebruikmarkt, ’s Gravenhage: VUGA 1997. Biezeveld G.A., Handhaving van milieuwetgeving: zorg of uitdaging?, in: Milieu, nr. 4, 1993: 125-132. Blomberg, A. B. en F.C.M.A. Michiels, Handhaven met effect: een empirisch-juridische studie naar de mogelijkheden voor een effectieve handhaving van het milieurecht , 's-Gravenhage: VUGA 1997. 40

Bomhof, L., Het handhavingsperspectief voor milieubeleid en regelgeving in de jaren negentig, Zwolle: W.E.J. Tjeenk willink 1994. Bunt, H.G. van de en W. Huisman, ‘Het kan ook anders. Overwegingen bij de keuze tussen klassiek of alternatief reguleren op milieuterrein’, in: P.C. Gilhuis e.a. (red.), De effectiviteit van klassieke en alternatieve reguleringsinstrumenten in milieuhandhaving, WODC, Onderzoek en beleid, nr. 179, 1999. Cohn, Ellen S. en S.O. White, Legal socialization: a study of norms and rules, New York: Springer-Verlag 1990. Coolsma, J.C., M.E. Everink en F.M. Noordam, Samenwerken bij zwartwerkfraudebestrijding, ’s Gravenhage: VUGA 1996. Elffers, H., Income Tax Evasion, Deventer: Kluwer 1991. Gilhuis, P.C. e.a. (red.), De effectiviteit van klassieke en alternatieve reguleringsinstrumenten in milieuhandhaving, WODC, Onderzoek en beleid, nr. 179, 1999. Glasbergen, P. (red). Cooperative environmental management, Kluwer Academics 1998. Graaf, H.van de en R. Hoppe, Beleid en Politiek, Bussum: Coutinho 1989. Grabosky, P. en J. Braithwaite, Of manners gentle. Enforcement strategies of Australian business regulatory agencies, Oxford: Oxford University Press 1986. Griffiths, J. (red.), De sociale werking van het recht, Nijmegen: Ars Aequi Libri 1996. Hawkins, K., Environment and Enforcement. Regulation and the Social Definition of Pollution, Oxford: Clarendon Press 1984. Herweijer, M. , ‘Veronderstellingen over de effecten van algemene regels’, in: J. van Geest en A.B. Ringeling (red.), Evalueren met beleid. De Evaluatiecommissie Wet Milieubeheer in bedrijf, ’s-Gravenhage: Sdu Uitgevers 1998. Heuvelhof, E. ten, ‘Eenzijdig of meerzijdig sturen van milieurelevant gedrag van bedrijven’, in: P.C. Gilhuis e.a. (red.) 1999. Inspectie voor de rechtshandhaving, De Eerste Stap, Den Haag 1994. Kagan, R.A. ‘Regulatory Enforcement’, in: D.H. Rosenbloom en R.D. Schwartz (ed.) 1994. Kagan, R.A., ‘Understanding Regulatory Enforcement’, in: Law & Policy (vol. 11), nr. 2, april 1989: 89-119. Kagan, R. A. en J.T. Scholz, ‘”The Criminology of the Corporation” and Regulatory Enforcement Strategies’, in: K. Hawkins en J.M. Thomas (eds.), Enforcing Regulation, Boston/Den Haag: Kluwer-Nijhoff 1984 . Klok, P-J., Een instrumententheorie voor milieubeleid. De toepassing en effectiviteit van beleidsinstrumenten, Enschede: Universiteit Twente 1991. 41

Koolhaas, E., ‘Milieu, handhavingsstrategieën en beleid’, in: Justitiële verkenningen, jrg. 16, nr. 3, 1990: 92 - 109. Montfort, A.J.G.M. van., De regels van het huis, ambtelijke regeltoepassing bij een gemeentelijke woonruimteverdeling, Groningen: Wolters-Noordhoff 1991. Niemeijer, E., ‘Rechtshandhaving’, in: J.Griffiths (red.), De sociale werking van het recht, Nijmegen: Ars Aequi Libri 1996. Nijenhuis, C.T., E. Niemeijer en F.C.M.A.Michiels, ‘De Wm-dwangsom in de praktijk van de handhaving’, in: Milieu en Recht, nr. 6, 1995: 113 - 117. Oelen, U. en M. Herweijer, Richtlijnen doorgelicht, Groningen: Vakgroep Bestuursrecht en Bestuurskunde, Faculteit der Rechtsgeleerdheid RUG 1996. Onneweer, A.W., Effecten van bestuurlijke boetes. Een vergelijking van strafrechtelijke en bestuursrechtelijke handhaving van verkeersvoorschriften, Deventer: Kluwer 1997. Parker, C., The state of regulatory compliance, Regulatory Management and Reform Group , OECD Headquarters 1999. Peppel, R.A. van de, ‘De naleving van gedragsnormen: beleidsinstrumenten, doelgroepkenmerken en hun interactie’, in: Beleidswetenschap, nr. 2, 1995. Peppel, R.A. van de, Naleving van milieurecht. Toepassing van beleidsinstrumenten op de Nederlandse verfindustrie, Deventer: Kluwer 1995. Pleijte, M. en B. van Geleuken, ‘Het milieuconvenant. Goede voornemens, slechte resultaten’, in: Justitiële verkenningen, jrg. 20, nr. 9, 1994. Reenen, P. Van, ‘Mest, vis en dwang. Een institutionele analyse’, in: Beleidswetenschap, nr. 1, 1995. Reenen, P. van, D. Ruimschotel en H.M. Klaasen, ‘Nieuwe instrumenten voor de rationalisering en optimalisering van beleid en wetgeving: vergelijking van de Ketenbenadering en Tafel van Elf’, in: Beleidsanalyse, nr. 4, 1996: 19 - 25. Rosenbloom, D.H. en R.D. Schwartz, Handbook of Regulation and Administrative Law, New York/Basel/Hong Kong : Marcel Dekker Inc. 1994. Ruimschotel, D., P. van Reenen, H.M. Klaasen, ‘De Tafel van Elf’, in: Beleidsanalyse, nr. 3, 1996. Soeteman, A. (red.), Om de norm. Een kwestie van regels en handhaving, Lelystad: Koninklijke Vermande 1993. Stout, H. en A.J. Hoekema, Onderhandelend Bestuur, ’s-Gravenhage: VUGA 1994. Termeer, C.J.A.M., Dynamiek en inertie rondom mestbeleid. Een studie naar veranderingsprocessen in het varkenshouderijnetwerk, ’s-Gravenhage: VUGA 1993.

42

Tyler, T. R., Why people obey the law, New Haven/Londen: Yale University Press 1990. Veen, R.J. van der, Sociale grenzen van het beleid. Een onderzoek naar de uitvoering en de effecten van het stelsel van sociale zekerheid, Leiden/Antwerpen: Stenfert Kroese 1990. Vos, A., P.P.J. Driessen en P. Glasbergen, Handhaving in overweging: strategische afwegingen bij de handhaving van milieuwetgeving, Arnhem: Gouda Quint 1993. Wiering, M.A., Controleurs in context: handhaving van mestwetgeving in Nederland en Vlaanderen, Lelystad: Koninklijke Vermande 1999. Winsemius, P., Gast in eigen huis, Alphen aan den Rijn: Samsom H.D. Tjeenk Willink 1986.

43

44

3

Zicht op naleving

Ton van Snellenberg en Rob van de Peppel 3.1

Inleiding

Het bestuursrecht trekt brede sporen door veel terreinen van het openbare leven. Grote delen van dit recht zijn pas in de loop van deze eeuw tot stand gekomen, voornamelijk gestuwd door ideeën over de maakbaarheid van de samenleving. Op de golven van het zelfde maakbaarheidsoptimisme moet de gedachte zijn gegroeid dat naleving van de nieuwe wetgeving een vanzelfsprekendheid zou zijn. Het ging immers om de neerslag van als nastrevenswaardig beschouwde doeleinden, onder meer op terreinen als sociale zekerheid, gezondheidszorg, ruimtelijke ordening, volkshuisvesting en milieubeheer. In de werkelijkheid pakte dit echter anders uit. Naleving bleek verre van gegarandeerd, deels om redenen die inherent zijn aan het bestuursrecht zelf. Een eerste reden waarom de hedendaagse bestuursrechtelijke wetgeving niet als vanzelfsprekend wordt nageleefd, is dat het anders dan bijvoorbeeld het strafrecht, geen achtergrond heeft in wat wel het gewoonterecht wordt genoemd. Waren veel strafrechtelijke gedragsnormen al recht vóór ze in een wet werden opgenomen, bestuursrechtelijke gedragsnormen worden pas recht dóór de wet (Van Wijk en Konijnenbelt 1993). Ook voor nastrevenswaardige doelen geldt dat ze eerst een plek in het rechtsbewustzijn moeten krijgen voordat ze als vanzelf worden nageleefd. Bestuursrechtelijke gedragsnormen missen verder de natuurlijkheid van strafrechtelijke gedragsnormen. Zeker, beide zijn te herleiden tot een vergelijkbare gedaante: ze beogen dat in een normrelevante situatie een lid van een doelgroep tot welke de norm is gericht (het normadressaat) een bepaalde voorgeschreven gedragskeuze maakt of juist nalaat. Maar anders dan het strafrecht kent het bestuursrecht nauwelijks algemeen geldende gedragsnormen. De eenvoud van een in een enkele rechtsregel neergelegd algemeen verbod op mishandeling of diefstal komt men daarin niet tegen. Het merendeel van de bestuursrechtelijke gedragsnormen maakt onderdeel uit van in rechtsnormen omgezette beleidsinstrumenten, die het oog hebben op de verwezenlijking of bescherming van een collectief goed, bijvoorbeeld een uitkeringsstelsel dat met het oog op de vergroting van sociale zekerheid tot stand is gebracht, een vergunningstelsel ter bescherming van het milieu of een subsidiestelsel om imperfecties in de woningmarkt te verhelpen. Alleen een aanspraak op het 45

gebruik van een collectief goed roept de verplichting in het leven om overeenkomstig de daarmee samenhangende gedragsnormen te handelen. Bijvoorbeeld de verplichting inkomsten uit arbeid op te geven wanneer men een uitkering ontvangt, de verplichting een huis te bouwen overeenkomstig een bouwvergunning, en het in acht nemen van de voorwaarden waaronder een subsidie is verstrekt. In het verlengde hiervan hebben bestuursrechtelijke wetten in het algemeen een complexe, gelaagde, structuur. Typische voorbeelden als de Wet milieubeheer, de Woningwet en de Wet op de ruimtelijke ordening bevatten zelf nauwelijks inhoudelijke gedragsnormen. In veel gevallen volstaat de wetgever met het scheppen van een kader waarin de belangrijkste instrumenten worden vastgelegd; uitwerking daarvan vindt plaats in ‘lagere’ regelgeving, uitvoeringsbesluiten, richtlijnen en circulaires. De complexiteit wordt verder verhoogd door een continue stroom van bijstellingen en verfijningen in de genoemde uitwerkingen. Als een beleidsdoel niet wordt gerealiseerd, dan is bij instrumentele regelgeving de gangbare reactie om tot aanpassing van de regels over te gaan. De gelaagde structuur en de veranderlijkheid leiden er eveneens toe dat juristen en bestuurskundigen zich in publicaties regelmatig afvragen of er niet teveel van de burger wordt gevraagd. Hoe kan die immers nog weten welk gedrag hij of zij moet vertonen. Sterker nog, dikwijls blijken zelfs de ambtenaren die de regels moeten toepassen, of moeten toezien op de naleving ervan, de wet onvoldoende te kennen (Schuyt 1991). Het lijkt er kortom op dat aan veel bestuursrechtelijke gedragsnormen het risico van een intrinsiek nalevingsprobleem kleeft. Ze hebben geen basis in het rechtsbewustzijn en worden als gevolg niet als vanzelf gepraktiseerd. Hoge complexiteit en grote veranderlijkheid vormen een extra obstakel voor natuurlijke naleving. Nochtans worden de normen door brede lagen van het adressaat wel nageleefd. Dit roept de vraag op welke factoren in de gegeven omstandigheden doorslaggevend zijn voor niet-naleving en welke factoren de naleving kunnen verbeteren. In dit hoofdstuk zullen inzichten uit de literatuur over naleving worden toegepast op een casus uit het milieurecht. De centrale vraag luidt: welke verklaringen zijn er voor naleving en niet-naleving van bestuursrechtelijke gedragsnormen? Een vervolgvraag is: welke rol is er in het licht van verschillende verklaringen voor niet-naleving voor de handhaving weggelegd? Ter beantwoording van de centrale vraagstelling worden in de volgende paragraaf enkele beleidswetenschappelijke en criminologische perspectieven besproken die zicht bieden op oorzaken van (niet-)naleving. In paragraaf 3 wordt aan de hand van een casus - het vergunningstelsel voor bedrijven in de Wet milieubeheer - onderzocht welke verklaringen er voor (niet-)naleving in de praktijk zijn. In paragraaf 4 wordt ingegaan op de rol die 46

handhaving kan spelen bij het bevorderen van naleving van het milieuvergunningstelsel. Afgesloten wordt met een korte samenvatting van de belangrijkste punten.

3.2

Perspectieven op naleving

Er kan vanuit verschillende perspectieven naar de naleving en niet-naleving van gedragsnormen gekeken worden. Naleving en niet-naleving kunnen worden gezien als het resultaat van een daaraan voorafgaand keuzeproces, maar kunnen ook worden opgevat als min of meer onbewust gedrag. In het perspectief van een bewuste keus kunnen financiële argumenten, waaronder de kans op een sanctie centraal staan, maar ook sociale kosten en baten kunnen een rol spelen, bijvoorbeeld de mogelijkheid van gezichtsverlies na een geconstateerde overtreding. Vanuit een leer-perspectief kan niet-naleving worden opgevat als het gevolg van leergedrag bijvoorbeeld door de omgang met criminele anderen. Maar niet-naleving kan ook een gevolg zijn van een tekort aan leergedrag; een gebrek aan inzicht in de norm kan bijvoorbeeld leiden tot onbewuste overtredingen, aangeleerde kennis over de norm kan dit vervolgens voorkomen. Een organisatie-perspectief voegt hier aan toe dat ook een gebrekkige organisatie aanleiding kan zijn voor onbewuste overtredingen. En niet op de laatste plaats kan naleving worden opgevat als een consequentie van acceptatie en internalisatie van normen. Bij de keuze voor deze perspectieven is geen volledigheid nagestreefd. Biologische en genetische verklaringen blijven onder andere volledig buiten beeld. En hoe verleidelijk het ook is om op zoek te gaan naar de compulsieve overtreder van bestuursrechtelijke normen, ook het psychologisch perspectief zal buiten beschouwing blijven. Bestuursrechtelijke normen lijken te jong en te ‘gemaakt’ om vanuit deze perspectieven overtredingen daarvan te kunnen verklaren. De eerst genoemde perspectieven lijken in ieder geval kansrijker en worden hieronder behandeld. Afschrikking als perspectief Keuzen op basis van de vergelijking van financiële kosten en baten van alternatieve gedragingen worden vaak in verband gebracht met het rationele keuzemodel. Gedragskeuzen, waaronder de keuze tussen naleving en nietnaleving komen in dat model tot stand op basis van de beschikbare informatie over verschillende gedragsalternatieven, hun waargenomen consequenties en de waardering die daaraan verbonden wordt (Klok 1991 en 1993; Van de Peppel 1995). Omdat de informatie over alternatieven en hun consequenties 47

echter nooit volledig kan zijn, worden de keuzen ook wel ‘beperkt’ of ‘subjectief’ rationeel genoemd (Simon 1976). Een op handhaving toegespitste instrumentele variant van het rationele keuzemodel vormt het afschrikkingsperspectief. Deze benadering gaat ervan uit dat in de individuele kosten-baten afweging van het wel of niet naleven van een gedragsnorm de kostenkant wordt gedomineerd door twee factoren: de pakkans en de strafmaat. De pakkans is de waarschijnlijkheid dat overtreding van een gedragsregel wordt opgemerkt. De strafmaat betreft zowel de hoogte van de sanctie als de mate van waarschijnlijkheid dat de sanctie ook daadwerkelijk ten uitvoer wordt gebracht - dat laatste is zeker in het bestuursrecht, waar voor gedogen specifiek beleid is ontwikkeld, geen onbelangrijke toevoeging. De centrale hypothese in het afschrikkingsperspectief is dat naarmate de pakkans en de strafmaat hoger zijn, de gedragsnorm beter zal worden nageleefd. In de handhavingsliteratuur worden vaak twee soorten afschrikking onderscheiden. Enerzijds speciale afschrikking, het effect van sanctietoepassing op een specifiek individu, en anderzijds generale afschrikking, het effect van sanctietoepassing op het algemene publiek (Moerland 1993). Het afschrikkingsperspectief is in veel empirisch onderzoek gehanteerd. De resultaten van een overzichtsstudie (d’Anjou e.a. 1975) wijzen onder meer uit dat de perceptie van de pakkans en de strafmaat van individu tot individu kan verschillen en dat de perceptie van de pakkans meer invloed heeft op naleving dan de veronderstelde hoogte van de straf. Zo toont onderzoek uit de jaren zestig en zeventig aan dat vooral de waargenomen pakkans effect heeft op het doen van de juiste belastingaangifte. Tittle en Rowe (1973) vonden dat vergroting van de pakkans leidde tot vermindering van bedrog bij het nakijken van eigen tests. Minder effect heeft de pakkans evenwel wanneer het gaat om rijden onder invloed (Steenhuis 1972). Verder blijkt dat de perceptie van de pakkans op korte termijn beïnvloed kan worden door waarschuwingen en publiciteit, maar voor de langere termijn afhankelijk is van de objectieve pakkans (d’Anjou e.a. 1975). Het laatste maakt tevens duidelijk dat in een rationele keuze de rol van de objectieve pakkans niet beperkt is tot haar invloed op de inschatting van de consequenties van een overtreding, maar zij maakt tegelijkertijd deel uit van het gedragsalternatief zelf. Een voorbeeld over de pakkans bij snelheidsovertredingen kan dit verduidelijken. Als op een bepaald traject - bijvoorbeeld op de A2 - een standaard radarcontrole is geïnstalleerd, dan is een zekere consequentie van een snelheidsovertreding op het betreffende traject een administratieve boete. Maar eveneens kan worden geredeneerd dat het alternatief van een ongeziene overtreding op het betreffende traject nauwelijks meer mogelijk is. 48

Gelegenheid als perspectief Evenals in het afschrikkingsperspectief ligt de nadruk in het gelegenheidsperspectief op de invloed van externe factoren in de besluitvorming van de normadressant. Het gaat in dit geval echter niet om de pakkans en de kans op een sanctie als resultaat van handhavingsactiviteiten, maar los daarvan om de fysieke kenmerken van een normrelevante situatie die het ‘succesvol’ of ‘ongezien’ overtreden kunnen vergemakkelijken of bemoeilijken. Voorbeelden van de relevantie van dit perspectief zijn op meerdere gebieden te vinden. Zo nam bijvoorbeeld het aantal bromfietsdiefstallen af vanaf het moment dat de bromfietshelm verplicht werd gesteld - gelegenheidsdieven hebben in het algemeen geen helm bij de hand (Beijk 1985) en het aantal gevallen van joyriding is in Duitsland significant lager dan in een aantal van de omringende landen, omdat in Duitsland stuursloten verplicht zijn. Het omgekeerde gold aanvankelijk voor winkeldiefstal. Toen eind jaren zeventig verkooptechnieken werden geïntroduceerd waarin artikelen zichzelf moesten aanprijzen werd ook de afstand tussen klant en product zo klein mogelijk gemaakt. Tezamen met een groter wordende drukte, een anonieme sfeer en weinig toezicht was dit een ideale mix om ongezien aan de verleiding tot stelen toe te kunnen geven (Angenent en Geeraets 1988). Door oplossingen die onder inspiratie van het afschrikkingsperspectief tot stand zijn gekomen, waaronder elektronische beveiliging en de communicatie daarover, wordt nu getracht de pakkans te vergroten en daarmee het aantal gevallen van winkeldiefstal te verminderen. Andere toepassingen van dit perspectief zijn te vinden in onderzoek naar belastingontduiking, uitkeringsfraude en witte-boordencriminaliteit (zie Smith 1990). Sociale bindingen als perspectief Kenmerkend voor zowel het afschrikkingsperspectief als voor het gelegenheidsperspectief is dat het individu vooral de financiële kosten en baten van gedragsalternatieven tegen elkaar afweegt, waaronder de inschatting van een kans op een sanctie. Een perspectief waarin sociale bindingen centraal staan, voegt hier aan toe dat kosten en baten van gedragsalternatieven ook kunnen worden geïnterpreteerd in termen van winst en verlies op sociaal terrein. De invalshoek die deze benadering kiest is origineel. Vanuit het perspectief van sociale bindingen wordt niet zozeer gekeken waarom sommigen de wet niet naleven en de meeste anderen wel, maar wordt juist de vraag geaccentueerd waarom niet iedereen de wet niet naleeft (Hirschi 1971). In dit perspectief, dat zich vooral heeft bewezen op het terrein van kleine delicten en jeugddelinquentie, wordt uitgegaan van een amoreel mensbeeld. De grondgedachte is dat het op zich niet nodig is om naar motieven voor afwijkend ge49

drag te zoeken, immers “verreweg de meeste jongeren zullen delicten plegen als de gelegenheid zich voordoet en het delict onopgemerkt blijft. De vraag die beantwoord moet worden is nu juist waarom de meeste jongeren niet of hooguit een enkele keer een delict plegen”, aldus Junger-Tas (1985). Vanuit het perspectief van sociale bindingen wordt nalevingsgedrag verklaard uit de mate van binding van individuen met de samenleving. Omdat normovertredend gedrag in de directe omgeving, met name bij ouders en school, negatieve reacties kan oproepen en conformerend gedrag door diezelfde omgeving wordt beloond, krijgen jongeren belang bij dat gedrag. Het recente idee om de ‘oorvijg’ in het straatbeeld terug te brengen laat zich bijvoorbeeld goed plaatsen in dit perspectief. Identificatie met onder andere de ouders, mits deze zelf geen normafwijkend gedrag vertonen (Humberts 1991), kan leiden tot internalisering van normen en waarden. Dit versterkt tevens de interne controle, waaronder zelfbeheersing en verantwoordelijkheidsgevoel. Bij de aanwezigheid daarvan is externe controle, bijvoorbeeld door het opleggen van straf, minder nodig. Naast de binding met anderen en de overweging dat die band verstoord kan raken door een keuze voor delinquent gedrag, zorgt diezelfde binding er ook voor dat men zodanig in beslag genomen kan worden door conformerend gedrag, dat zelfs de gedachte aan normafwijking nog nauwelijks op kan komen. Normafwijking doet zich voor wanneer de binding met de samenleving zwak is, en mede daardoor sociale normen en waarden gebrekkig zijn geïnternaliseerd. Wetsovertreders zouden sociale normen wel accepteren, maar de normen beperken hen door de gebrekkige binding minder in hun gedrag dan anderen. Een ‘neutralisering’ (Thurman, St. John en Riggs 1984) van geïnternaliseerde normen kan gerechtvaardigd worden in termen van normen van een hoger niveau, waarden of overtuigingen, in combinatie met de definitie van de situatie. Bij overtreders is de afstand tussen hun ideal norms en hun realistic norms groter dan bij anderen. “Ideal norms zijn de normatieve richtlijnen voor hetgeen individuen in een situatie idealiter behoren te doen. Realistic norms zijn de normatieve richtlijnen die in de werkelijkheid richting geven aan het gedrag van individuen en gehanteerd worden bij de beoordeling van het gedrag van anderen. (…) Realistische normen komen in het algemeen voort uit de idealistische, maar zijn veel meer getemperd door de eisen van een situatie” (Smith 1990: 351, vertaling door de auteurs).

50

Leren als perspectief Het leerperspectief heeft met het perspectief van sociale bindingen gemeen dat het effect van sociale- en groepsprocessen op gedrag mede in beschouwing wordt genomen. Verklaringen voor (niet-)naleving worden vooral gezocht in het contact met anderen. Van hen wordt het gedrag ‘geleerd’. Varianten binnen dit perspectief die betrekking hebben op niet-naleving zijn in de eerste plaats de theorie van de culturele transmissie, waarin normafwijking meer als een groepsproces wordt gezien, en de differentiële-associatie theorie die zich meer richt op het individu. Binnen de laatste theorie wordt de oorzaak van niet-naleving verklaard uit onder andere de frequentie, duur, intensiteit en prioriteit van contacten met normafwijkende gedragspatronen (zie voor een uitwerking Bruinsma 1985). Kritiek op deze zienswijze komt onder andere van Van Dijk (1985). Hij stelt dat het dan wel aannemelijk kan zijn dat bijvoorbeeld “jeugddelinquentie versterkt wordt door groepsprocessen en dat meer professionele delinquenten aan elkaar vakkennis overdragen”, maar dat dergelijke contacten daarmee nog niet de oorzaak zijn van de delinquentie. Wellicht dat dit perspectief bruikbaar is wanneer het om zeer lichte overtredingen gaat (bijvoorbeeld voor door rood licht fietsen kan het verkeerde voorbeeld al voldoende zijn), maar betwijfeld moet worden of datzelfde geldt voor zwaardere delicten. Vanuit het leerperspectief komen ook andere verklaringen in beeld voor nietnaleving. Zo kan onbekendheid met de norm en daarmee onbekendheid met het gewenste gedragsalternatief een reden voor niet-naleving zijn. Het verstrekken van informatie kan in die gevallen een eerste stap in de richting van naleving zijn. In de randstad waar op snelwegen de afwijkende maximumsnelheid van 100 km/u vrijwel collectief werd overtreden, was het overdragen van kennis het leidende perspectief om iedere zoveel meter op de vangrail een klein geel bordje met daarop ‘100’ te plaatsen. De veronderstelde onbekendheid met het beoogde alternatief ‘niet sneller dan 100 km/u rijden’ werd hiermee in ieder geval opgelost. Ook over de consequenties van alternatieven kan informatie verstrekt worden. Een treffend voorbeeld daarvan betreft de steeds meer voorkomende verkeersborden met daarop een zowel visueel als tekstueel ‘blauw punt’, vaak vergezeld van een bord met de veelzeggende tekst ‘radarcontrole’. Deze borden geven niet zozeer informatie over de geldende norm en het gewenste alternatief, bijvoorbeeld ‘in de bebouwde kom niet sneller rijden dan 50 km/u’, maar leggen veeleer de nadruk op de mogelijke consequenties daarvan: ‘regelmatige radarcontrole leidt in geval van overtreding tot een aanzienlijke sanctiekans’. Een voorbeeld dat wellicht nog meer tot de verbeelding spreekt is de uiterst actuele boetecomputer die het Openbaar Ministerie 51

in augustus 1999 op het internet heeft geïnstalleerd. Overigens een voorbeeld dat tegelijkertijd illustreert dat informatie niet voor iedereen even toegankelijk is. In deze zogeheten ‘Boetebase’ zijn de sancties (lees: consequenties) op ongeveer 600 veel gepleegde overtredingen en lichte misdrijven op te zoeken. Onder meer op het gebied van verkeerswetgeving, milieuwetgeving en Drank en Horeca wetgeving. Het gelijktijdig uitgebrachte persbericht wijst ondermeer op de beoogde preventieve werking van de boetecomputer: “Veel mensen weten niet precies hoe hoog de boetebedragen zijn voor bepaalde overtredingen”. Het ‘virtuele tarievenlijstje’ kan het effect hebben dat potentiële overtreders zich bedenken” (www.openbaar ministerie.nl/boetebase). Inmiddels zal ook duidelijk zijn dat daar waar het gaat om consequenties van overtredingen, het leerperspectief een logische overlap heeft met het afschrikkingsperspectief. Als laatste kunnen ook achterliggende waarden worden aangeleerd of geactiveerd. Zo wordt het stoere imago van veel drinken, ook al moet er nog met de auto worden gereden, aangepakt door de ‘rij alcoholvrij’ campagnes. Daarin wordt geprobeerd het staande beeld van stoere mannelijkheid af te breken tot een beeld van meelijwekkende dronkenschap en in het kielzog daarvan ongecontroleerd en onverantwoordelijk handelen. Buiten de sfeer van de verkeersregels kan gewezen worden op soortgelijke campagnes tegen vandalisme. Vandalisme wordt daarin neergezet als dom en vooral kinderachtig gedrag. Het gangbare imago van gedurfde baldadigheid wordt daarmee ontmanteld, en direct of indirect, bijvoorbeeld via sociale bindingen, wordt beoogd andere waarden bij te brengen. Het organisatie-procesmodel als perspectief Kenmerkend voor het organisatie-procesmodel (Allison 1971) is dat niet het individu de analyse-eenheid vormt maar de organisatie. Een organisatie is in dit perspectief geen ondeelbare eenheid, maar wordt juist gezien als een verband van verschillende onderdelen die allen eigen taken, bevoegdheden en doelen hebben. Interne structuren en (standaard-)procedures moeten er voor zorgdragen dat de verschillende onderdelen op gecoördineerde wijze de organisatiedoelen nastreven. Verklaringen voor niet-naleving van gedragsnormen worden in dit perspectief vooral gevonden in organisatorisch feilen, waaronder gebrekkig (kennis-)management, onwrikbare (standaard-) procedures, onvoldoende interne afstemming en onvoldoende leiding. De laatste twee tekortkomingen kunnen versterkt worden door het bestaan van uiteenlopende doelen, zowel tussen verschillende afdelingen als in de top van de organisatie. Het laatste punt wordt verder uitgewerkt in het ook door Allison ontwikkelde bureaupolitieke model, dat hier verder onbesproken blijft. 52

Internalisatie als perspectief Een laatste perspectief benadrukt de invloed van geïnternaliseerde waarden en normen. De kern van deze invalshoek is dat individuen en organisaties gedragsregels niet zozeer naleven door het voortdurend afwegen tussen baten en kosten, waaronder pakkans, strafmaat en mogelijk verlies van sociale bindingen, maar omdat normen gewoonweg geaccepteerd worden. In het individu verankerde waarden leiden vanuit dit perspectief tot vrijwillige naleving. Individuen kunnen bijvoorbeeld bewust kiezen om het eigen belang ondergeschikt te maken aan het algemene belang, omdat het naleven van een gedragsregel als waardevol of als een morele plicht wordt beschouwd; de waarde die aan een gedragsregel ten grondslag ligt is door het individu geïnternaliseerd. Tyler (1990) onderscheidt twee typen van achterliggende waarden (ook wel genoemd: geïnternaliseerde morele verplichtingen). In de eerste plaats kan een individu gedragsregels naleven omdat het gezag dat de gedragsregel uitvaardigt wordt aanvaard of als legitiem wordt beschouwd. Een tweede type is verbonden met de behoefte van het individu om zich te gedragen conform de eigen morele maatstaven. Naar de mate waarin ofwel de aanvaarding van het legitieme gezag groter is, dan wel de eigen morele maatstaven meer sporen met de inhoud van een gedragsregel, is de kans op vrijwillige naleving groter. De laatst genoemde morele overwegingen zijn congruent met de overwegingen die de door Kagan en Scholz (1984) in het leven geroepen political citizen maakt. In het algemeen handelt deze gedeeltelijk door acceptatie en gedeeltelijk door welbegrepen eigenbelang, overeenkomstig de normen. Een uitzondering wordt echter gemaakt voor normen die als principieel onredelijk of willekeurig worden beschouwd. Deze normen worden in voorkomende gevallen bewust overtreden. Naar een verklaringsmodel De hiervoor gepresenteerde perspectieven kunnen aan de ene kant worden opgevat als rivaliserende verklaringen voor normnaleving en normafwijkend gedrag, maar kunnen aan de andere kant ook als aanvullend worden beschouwd. Ieder perspectief werpt immers een ander licht op verschillende factoren; tezamen leveren deze een palet van verklaringen voor naleving. Dit idee is in meer onderzoek waarin soortgelijke perspectieven worden gehanteerd, terug te vinden. Zo maken Huisman c.s. (1994) voor het verklaren van naleving gebruik van verschillende modellen, waaronder het rationele actormodel, het organisatie procesmodel, en een culturele benadering, die de nadruk legt op ‘houdingen en opvattingen’. De culturele benadering vertoont overeenkomsten met veel van hetgeen wij vanuit verschillende perspectieven onder de noemer van ‘waarden’ hebben gevat. Kagan en Scholz (1984) hante53

ren verschillende beelden van organisaties, waaruit vooral verklaringen voor niet-naleving voortvloeien: de organisatie als amorele calculator, als political citizen (zie § 2.6) en als feilbare organisatie. Een ander voorbeeld betreft een theoretisch model van Klok (1991), die (niet-)naleving vanuit verschillende motieven verklaart; hij maakt daarbij een onderscheid naar individuele, sociale en rechtsnormatieve gedragsmotieven. Ook in de criminologische literatuur worden pogingen ondernomen om verschillende perspectieven met elkaar te integreren. Soms wordt bijvoorbeeld geprobeerd om het afschrikkingsperspectief te integreren in enkele van de andere perspectieven (Moerland 1993), waarbij het sociale-bindingspectief de beste aangrijpingspunten lijkt te bieden. Met een duidelijke verwijzing naar dit perspectief wordt bijvoorbeeld aangetoond dat het effect van informele reacties van anderen of het oordeel van leeftijdgenoten (zelfs) een grotere rol in de gedragskeuze speelt dan de gepercipieerde strafdreiging. Tevens wordt door meerdere auteurs gewezen op de mogelijkheden van een integratie van het gelegenheidsperspectief en het sociale bindingsperspectief. Een leidende hypothese in een dergelijke integratie zou zijn dat pas van ‘gelegenheden’ gebruik wordt gemaakt wanneer er sprake is van zwakke sociale bindingen. In onze poging de zes hiervoor besproken benaderingen met elkaar in verband te brengen nemen we als basis het rationele keuzemodel. Alle perspectieven op (niet-)naleving laten zich daar naar ons inzicht in plaatsen (zie bijvoorbeeld Bruinsma en Van de Bunt 1993). In onderstaande tabel wordt een overzicht gegeven van de wijze waarop de verschillende perspectieven raken aan de elementen uit het rationele keuzemodel, te weten: de perceptie van alternatieven, de waargenomen consequenties en de achterliggende waarden. De zes benaderingen bieden samen een overzicht van voorwaarden voor naleving van gedragsregels. Verschillende sets van deze voorwaarden kunnen een voldoende voorwaarde voor naleving opleveren (vgl. Tacq 1982). Op hoofdlijnen kan gesteld worden dat kennis op het juiste moment en op de juiste plaats van het door de norm voorgeschreven gewenste gedragsalternatief, tezamen met de acceptatie daarvan, voldoende voorwaarden zijn voor naleving. Kennis van de norm is evenwel niet te allen tijde noodzakelijk; soms kan het gewenste gedragsalternatief ook spontaan gekozen worden bijvoorbeeld omdat het aansluit bij het eigen normen en waardenstelsel. Soms ook determineert de situatie de gedragskeuze; zo zijn er in sommige woonwijken zoveel obstakels dat het lastig is om de snelheidslimiet van 30 km/u te overtreden. Wanneer het gaat om gedrag van organisaties, dan is in de meeste gevallen de aanwezigheid van organisatorische voorwaarden voor naleving, bijvoorbeeld het vastleggen van normen in standaard procedures en het scholen van personeel, een additionele noodzakelijkheid. Een combinatie van deze 54

Tabel 2.1: Perspectieven op naleving en het rationele keuzemodel Perceptie van ge-

Waargenomen

dragsalternatieven

sequenties

con-

Achterliggende waarden

Afschrikking

Verhoogde pakkans

Nadruk op (gepercipi-

Hoofdrol voor

als perspec-

beïnvloedt het alternatief

eerde) pakkans en straf-

financiële motie-

tief

‘ongeziene niet-

maat als consequenties

ven

naleving’

van niet-naleving

Gelegenheid

Nadruk op de kenmerken

Nadruk op (gepercipi-

Hoofdrol voor

als perspec-

van een situatie die van

eerde) pakkans en straf-

financiële motie-

tief

invloed zijn op de mate

maat als consequenties

ven

waarin niet-naleving

van niet-naleving

(ongezien) kan plaatsvinden Sociale bin-

Duurzame sociale bin-

Nadruk op de mogelijke

Afhankelijk van

dingen als

dingen kunnen leiden tot

verstoring van bestaande

de aanwezigheid

perspectief

naleving als gewoonte-

sociale bindingen bij

van sociale bin-

gedrag, waardoor niet-

geconstateerde niet-

dingen spelen

naleving buiten beeld

naleving

sociale motieven een rol

blijft Leren als

Nadruk op kennis over

Nadruk op kennis over

Nadruk op kennis

perspectief

het bestaan van alterna-

de consequenties van

over de waarden

tieven tot naleving of

alternatieven tot nale-

van alternatieven

niet-naleving

ving of niet-naleving

tot naleving of

Organisatie-

Nadruk op kennis van de

Afhankelijk van de

Afhankelijk van

procesmodel

gedragsnorm en het

gevolgen die niet-

de belangen die in

als perspec-

gewenste gedragsalter-

naleving binnen de

de organisatie zijn

tief

natief binnen de organi-

organisatie heeft

vertegenwoordigd

niet-naleving

satie Internalisatie

Afhankelijk van accep-

Niet-naleving leidt tot

Legitimiteit van

als perspec-

tatie van de norm blijft

overtreding van eigen

het gezag dat de

tief

het alternatief ‘niet-

morele waarden

norm uitvaardigt

naleving’ buiten beeld

of congruentie met eigen morele waarden

voorwaarden kan in veel gevallen leiden tot het ontstaan van gewoontegedrag. Ten slotte: pas in situaties waarin de norm niet spoort met achterliggende waarden, waaronder ook de waarde van sociale bindingen, spelen in de afweging de consequenties van niet-naleving een doorslaggevende rol. Met 55

name gaat het dan om de grootte van de gelegenheid voor een ongeziene overtreding en de strafmaat. Resumerend is naleving van gedragsregels afhankelijk van verschillende sets van de volgende vijf voorwaarden: • De kennis van de gedragsregel en de kennis van de gedragsalternatieven; • De organisatorische voorzieningen om gedragsregels door te laten werken; • De ervaren legitimiteit en redelijkheid van de gedragsregel; • De structurele mogelijkheden om de gedragsregel al dan niet na te leven; • De gepercipieerde kosten en baten van naleving, zowel in financiële als in sociale termen. Om de mogelijkheden van dit rudimentaire theoretische raamwerk te illustreren, wordt het in de volgende paragraaf toegepast op de naleving en vooral de niet-naleving van het milieuvergunningstelsel in de Wet milieubeheer. De Wet milieubeheer is een schoolvoorbeeld van een complexe bestuursrechtelijke kaderwet. Bovendien kan een milieuvergunning inclusief de daaraan verbonden voorschriften, grote (financiële) gevolgen hebben voor bedrijven. Dat maakt het interessant om te bezien in hoeverre bedrijven dit regime naleven, welke verklaringen daarvoor zijn en welke rol handhaving kan spelen.

3.3

Niet-naleving van milieuvergunningen

Inleiding Industriële bedrijvigheid heeft zowel positieve als negatieve connotaties. Aan de ene kant wordt zij geassocieerd met economische groei en werkgelegenheid. Aan de andere kant met negatieve gevolgen voor onder meer het milieu. De overheid ziet het om die reden als een nastrevenswaardig doel om het belang van een gezonde economische ontwikkeling in verband te brengen met het belang van de bescherming van het milieu. Een van de belangrijkste beleidsinstrumenten die met het oog op dit doel worden ingezet, is het milieuvergunningstelsel in de Wet milieubeheer. Een ander relevant vergunningstelsel, namelijk dat in de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Wvo), blijft hier grotendeels buiten beschouwing. Na een inleiding op het eerstgenoemde vergunningstelsel en de uitvoering daarvan, wordt een schets gegeven van het nalevingsgedrag van bedrijven. Dit resulteert in een onderscheid tussen verschillende soorten van niet-naleving, die gerelateerd kunnen worden aan de voorwaarden voor nalevingsgedrag uit het hiervoor opgestelde theoretische raamwerk. 56

In Nederland is voor ongeveer een derde van de bedrijven die onder het regime van de Wet milieubeheer vallen een milieuvergunning verplicht.1 Op basis van de Wet milieubeheer worden vergunningplichtige bedrijven (inrichtingen) verplicht om een vergunning aan te vragen en hebben uitvoerende instanties, meestal Burgemeester en Wethouders van de gemeente waar het bedrijf is gevestigd, de bevoegdheid om, indien de vergunning wordt verleend, daaraan voorschriften te verbinden. Het centrale beginsel van waaruit voorschriften worden opgesteld, is het Alara-beginsel, dat staat voor ‘as low as reasonably achievable’. In dit beginsel komt het verband tussen het milieubelang en het economische belang het scherpst tot uitdrukking: voorschriften moeten een zo hoog mogelijke milieubescherming bieden tenzij dat redelijkerwijs van een bedrijf niet gevergd kan worden. Of anders gezegd: tenzij een milieu-investering voor een bedrijf economisch niet haalbaar is. Zoekend naar meer toegespitste voorschriften vindt men in het hoofdstuk van de Wet milieubeheer dat betrekking heeft op inrichtingen niet meer dan zeer algemene normen - waaronder het Alara-beginsel - die door middel van lagere regelgeving of beleidsregels verder moeten worden ingevuld. Beleidsuitvoerders beschikken dan ook over een aanzienlijke beleidsvrijheid, zij het dat er in de praktijk ook al boekenkasten vol beleidsregels, in de vorm van richtlijnen en circulaires, tot stand zijn gekomen. De totstandkoming van een milieuvergunning vindt vrijwel zonder uitzondering plaats in een interactieproces tussen een bedrijf en een vergunningverlener. De start ervan is in het algemeen een voornemen van een bedrijf om een nieuwe activiteit te ondernemen of een bestaande activiteit uit te breiden. Na melding van dit voornemen bij de vergunningverlener wordt in een vooroverleg allereerst een globale inschatting gemaakt of het voornemen wel past binnen het gemeentelijke bestemmingsplan en of de geraamde milieugevolgen niet te groot zijn. Meestal dient een bedrijf pas daarna een vergunningaanvraag in. De vergunningaanvraag omvat onder meer een beschrijving van de voorgenomen activiteit en de daaraan verbonden milieurelevante aspecten. Op basis van de vergunningaanvraag en eventuele aanvullingen daarop, worden twee besluiten genomen. Eerst wordt (nogmaals) vastgesteld of de negatieve milieugevolgen van de voorgenomen activiteit in voldoende mate kunnen worden voorkomen of beperkt door aan de vergunning te verbinden voor1

In Nederland heeft de bedrijfsvoering van 375.000 bedrijven zodanige milieugevolgen dat deze onder de Wet milieubeheer vallen. De groep van milieubelastende bedrijven die geen vergunning nodig hebben, bestaat uit sterk vergelijkbare, vaak kleine bedrijven met een overeenkomstige milieubelasting, waaronder slagerijen, bakkerijen en chemische wasserijen; voor deze bedrijven zijn algemene regels ontwikkeld, die in Algemene Maatregelen van Bestuur zijn neergelegd.

57

schriften. Indien dat niet het geval is kan worden besloten de vergunning te weigeren; tevens is het mogelijk om een dergelijke situatie, eventueel tijdelijk, te gedogen. Wel moet in dat geval een expliciete gedoogverklaring worden afgegeven, waaraan ook voorwaarden verbonden kunnen worden. Als de vergunningverlener van mening is dat de milieuschade in voldoende mate kan worden voorkomen, dan moet voordat de vergunning kan worden verleend worden vastgesteld welke maatregelen het bedrijf daartoe moet treffen. Ook hierover is vaak uitgebreid overleg. De noodzakelijke maatregelen worden uiteindelijk verwoord in aan de vergunning te verbinden voorschriften. Het resultaat is niet zelden een dik pak papier met honderden, zeer gedetailleerde voorschriften. Wat in de geschiedenis van het milieuvergunningstelsel opvalt, is dat er tot eind jaren ’80 van enige uitvoering nauwelijks sprake was. Tot die periode was slechts een klein percentage van de vergunningplichtige bedrijven in het bezit van een volledige vergunning; het merendeel had een onvolledige vergunning of was zelfs geheel niet in het bezit van een vergunning (Twijnstra en Gudde 1979). Ook de handhaving had in die periode amper betekenis. De oorzaak hiervan lag vooral in een capaciteitstekort en een kennistekort bij de uitvoerende overheidsinstanties (Berenschot 1982). Financiële impulsen van de rijksoverheid gericht op een vergroting van de capaciteit bij gemeenten en provincies leidden er in relatief korte tijd toe dat de uitvoering van de vergunningverlening en de handhaving werd geïntensiveerd. Hierdoor werden bedrijven vrij plotseling geconfronteerd met nieuwe en scherpere vergunningvoorschriften. Bovendien werd de naleving van de voorschriften frequenter gecontroleerd. Het resultaat van de intensievere uitvoering is in ieder geval geweest dat eind jaren negentig vrijwel alle vergunningplichtige bedrijven in het bezit waren van een recente vergunning. Hoe het staat met de naleving van die vergunningen is echter een andere vraag. Niet-naleving in soorten Eens in de zoveel tijd haalt het weer eens een krantenkop, soms zelfs het journaal, en vrijwel altijd in dezelfde generaliserende bewoordingen: ‘Bedrijven leven de milieuwetgeving niet na’. Over de vraag wat deze kretologie nu exact omvat, bestaan evenwel alleen al door de wijze van berichtgeving, veel misverstanden. Allereerst gaat het hooguit om een klein onderdeel van de milieuwetgeving, meestal de milieuvergunning. Maar ook milieuvergunningen, waaraan zoals hiervoor opgemerkt, vaak vele gedetailleerde voorschriften verbonden zijn, worden in het algemeen slechts op enkele onderdelen overtreden. Sterker nog: het is vrijwel onmogelijk om alle voorschriften uit een vergunning te overtreden. Een deel van de voorschriften heeft betrekking 58

op voorzieningen die al in de bouwfase van een bedrijf, of een uitbreiding daarvan, moeten worden ingepast. Deze voorzieningen - bijvoorbeeld de aanwezigheid van een vetvangput of een elektrische installatie die aan de veiligheidseisen voldoet - worden bij de oplevering van de vergunning gecontroleerd, en eenmaal goed bevonden is het voor bedrijven zelfs lastig om op deze punten nog een overtreding te begaan. Overtredingen moeten dan ook eerder worden gezocht in dagelijkse werkzaamheden, waarbij het vooral gaat om het niet naleven van handelingsvoorschriften die samenhangen met het productieproces, zoals het opslaan van vaten met milieugevaarlijke stoffen, het opslaan van gasflessen, het bewaren van afval of het voorkomen van geluidhinder. Ook kan het gaan om het onderhouden van voorzieningen die beogen de milieubelasting te beperken, zoals het regelmatig legen van de vetvangput, het laten controleren van de brandblussers, of het vervangen van filters. Daarnaast kunnen zich omissies voordoen in de naleving van administratieve eisen, waaronder het registreren van emissies of het registreren van de afvoer van gevaarlijk afval. Hoewel er geen omvattend kwantitatief onderzoek naar is gedaan, kan met bestaand onderzoeksmateriaal wel een globaal beeld worden geconstrueerd van het nalevingsgedrag van bedrijven op het gebied van de milieuvergunning. Inspectierapporten over de uitvoering en naleving van de milieuwetgeving in bijvoorbeeld de zuivelindustrie (VROM 1993a) en in de verfindustrie (VROM 1994), laten zien dat het nalevingsgedrag van bedrijven in beide branches redelijk tot goed te noemen is. Negatief scoren de bedrijven vooral op risico- en bodem-aspecten; overtredingen hebben dan vooral betrekking op de wijze waarop stoffen worden opgeslagen en de plaats waar dat gebeurt, bijvoorbeeld door het ontbreken van een vloeistofdichte vloer ter plaatse. Verder kan het gaan om een gebrek aan aandacht voor periodieke keuringen en nalatigheid in het bijhouden van logboeken. Ander onderzoek naar nalevingsgedrag in de verfindustrie bevestigt dit beeld. Hetzelfde onderzoek wijst ook nog op een andere soort van overtredingen, namelijk dat nieuwe eisen die onder andere voort kunnen komen uit de actualisering van een vergunning bijvoorbeeld het plaatsen van een vloeistofdichte vloer - vaak niet snel genoeg worden ingevoerd (Van de Peppel 1995). Een ander beeld van nalevingsgedrag kan onder meer worden verkregen in de afvalverwerkingsbranche. In deze branche kunnen grote winsten gerealiseerd worden door activiteiten als het illegaal transporteren of dumpen van afval. En getuige het rapport naar aanleiding van de parlementaire enquêtecommissie Inzake opsporing gebeurt dat ook (Tweede Kamer 1995-1996). Ook hier gaat het om overtredingen van vergunningvoorschriften, maar deze overtredingen zijn naar hun aard volstrekt verschillend van de overtredingen in de 59

eerder genoemde branches. Daar gaat het immers om min of meer onbewuste overtredingen, die in het algemeen mede een risico voor het bedrijf zelf inhouden, zoals het risico van een explosie door het verkeerd opslaan van gevaarlijke stoffen of een bodemverontreiniging en de daaraan verbonden schadevergoeding. In de afvalverwerking gaat het daarentegen om bewuste overtredingen, meestal met een winstoogmerk, of een beoogd kostenvoordeel. Een laatste soort van bewuste overtredingen heeft niet zozeer betrekking op de actieve keus om een overtreding te begaan, maar op de keus om een gerezen probleem niet zo direct en adequaat mogelijk op te lossen. Waar mensen handelen, worden immers fouten gemaakt en waar machines werken, kan iets kapot gaan. Deze omstandigheden kunnen ook milieugevolgen hebben, bijvoorbeeld wanneer er door een lek in een afvoerpijp een bodemverontreiniging ontstaat. De vraag is echter: wat doet men in zo’n situatie? Wordt de productie stil gelegd om het lek op te sporen teneinde de verontreiniging zo klein mogelijk te houden, of gaat de productie gewoon door terwijl er naar het lek wordt gezocht? En: wordt het bevoegd gezag ingelicht of niet? Een dergelijke situatie wordt besproken door Vos e.a. (1993). Het bedrijf waar het om gaat, is een naamsbekend bedrijf dat op milieugebied voorloopt en dat tevens een goede relatie met handhavende instanties heeft. Echter, door een technisch mankement waarvan de oorzaken niet direct duidelijk zijn, overtreedt het de emissienormen in de Wvo-vergunning. De inschatting is dat wanneer Rijkswaterstaat hiervan op de hoogte raakt, er voorzieningen geëist zullen worden met grote financiële consequenties, waaronder het tijdelijk stilleggen van de productie. Hierop wordt de afweging gemaakt om deze informatie achter te houden. Als Rijkswaterstaat er tijdens een routinecontrole toch achter komt (Handhaving 1991), wordt een harde lijn ingezet, waarna het bedrijf na de dreiging met een dwangsom alsnog adequate technische voorzieningen treft. Kortom, het gaat hier om een in principe goedwillend bedrijf, dat er evenwel niet in slaagt om zijn beginselen op milieugebied in alle gevallen te volgen. Resumerend onderscheiden we vier soorten van overtredingen: een grote categorie van onbewuste overtredingen en drie soorten van bewuste overtredingen: het uitstellen van de implementatie van voorzieningen, het met een oogmerk van geldelijk gewin structureel overtreden van milieuregels en het uit kostenoogpunt niet direct en/of niet adequaat oplossen van gerezen milieuproblemen. Niet-naleving verklaard Met het onderscheid naar verschillende soorten overtredingen is naar ons inzicht een essentiële basis voor een beter begrip van het nalevingsgedrag van 60

bedrijven gelegd. Hieronder wordt die basis verder verdiept door op zoek te gaan naar de achterliggende verklaringen. We gaan eerst in op de achtergronden van wat we genoemd hebben ‘onbewuste overtredingen’ en op het uitstellen van de implementatie van verplichte voorzieningen. Daarna richten we ons op de andere ‘bewuste overtredingen’. Een dominante verklaring voor veel onbewuste overtredingen is allereerst een gebrek aan kennis van de milieuregelgeving (o.a. Arentsen, Klok en Schrama 1993; Huitema en Van Snellenberg 1996). Als gevolg daarvan worden vergunningvoorschriften overtreden en blijven in keuzesituaties milieurelevante gedragsalternatieven regelmatig volledig buiten het gezichtsveld. Vanuit een donkergrijze kijk op de wereld kan hiertegen worden ingebracht dat het ook een strategie van bedrijven kan zijn om, teneinde een meegaande reactie van een handhaver uit te lokken, bij overtredingen een gebrek aan kennis voor te wenden. Een argument dat deze stelling ten minste deels ontkracht, is dat het kennisgebrek meer lijkt te verklaren dan enkel het overtreden van de voorschriften uit de milieuvergunning - want dat zou voeding kunnen geven aan die verdenking. Maar het gaat bijvoorbeeld ook om het niet signaleren van mogelijke kostenbesparingen via onder meer afval- of energiepreventie. Zo blijkt uit afvalpreventieprojecten dat bedrijven jarenlang besparingen van vele tienduizenden guldens hebben misgelopen; het (milieu)besef en de kennis dat door de invoering van slechts een kleine voorziening grote kostenbesparingen gerealiseerd hadden kunnen worden, was eenvoudig niet aanwezig (NOTA 1991a en b). Het over het hoofd zien van deze soort van kostenbesparingen, iets dat om soortgelijke redenen ook opgaat voor het mislopen van soms aanzienlijke milieusubsidies, maakt het geloofwaardig dat ook vergunningvoorschriften in de dagelijkse bedrijfsvoering niet altijd in het brandpunt van de aandacht staan. En om die reden onbewust worden overtreden. Naast onvoldoende kennis van milieuregelgeving en milieurelevante gedragsalternatieven kan ook een gebrekkige organisatie van milieukennis een reden voor niet naleving zijn. Dat het peil daarvan nog niet in alle bedrijven optimaal is, komt naar voren in studies naar de ontwikkeling van bedrijfsinterne milieuzorg in de groep van 10.000 bedrijven met een (middel)grote milieubelasting (KPMG 1992 en 1996). Het zijn met name de grotere bedrijven met meer dan 100 werknemers die in een gevorderd stadium van systematische milieuzorg verkeren (86%) en waarbij specifieke milieutaken zijn toebedeeld aan een staffunctionaris (81%). Anders is het gesteld in de bedrijven met 20 tot 100 werknemers. Deze hebben in het algemeen noch de capaciteit, noch de specialisten om een specifieke milieutaak aan toe te delen, waardoor het milieubelang daar slechts moeizaam voet aan de grond kan krijgen. We kunnen zonder veel risico aannemen dat het met de bedrijven kleiner dan 20 61

werknemers, de zogeheten groep van 250.000 bedrijven met een beperkte milieubelasting, om dezelfde redenen niet veel beter gesteld is. Het probleem van ‘onbewuste overtredingen’, die een gevolg zijn van een gebrek aan kennis en een gebrek aan systematisch georganiseerde milieuzorg, doet zich naar onze mening dan ook vooral voor in het midden- en kleinbedrijf. In de bedrijven met meer dan 100 werknemers zijn inmiddels voldoende voorzieningen aanwezig om het fenomeen ‘onbewuste overtredingen’ grotendeels uit te bannen. Een achterliggende verklaring voor het gebrek aan kennis en organisatie is dat het milieubelang in de meeste bedrijfsvoeringen niet tot de primaire aandachtspunten behoort. Bedrijven zijn in de eerste plaats gericht op continuïteit en de processen die daar direct mee samenhangen: inkoop van grondstoffen, produceren en verkopen, en ondersteunend daaraan personeelsbeleid en wellicht nog marketing en pr-beleid. Deze belangen zijn als het ware van nature geïnternaliseerd in een bedrijf. Voor een belang als arbeidsomstandigheden, dat niet tot de primaire aandachtspunten behoort, geldt tenminste dat werknemers, die nou eenmaal per definitie deel uitmaken van een bedrijf daar een natuurlijke vertegenwoordiging voor zijn. Het besef van een milieubelang is binnen bedrijven echter niet van nature aanwezig, en is daarom vooral afhankelijk van externe invloeden. Factoren die dit proces kunnen ondersteunen, zijn onder meer: de binding met een branche-organisatie, de binding met een verkoopmarkt (meestal uit imago overwegingen - dit speelt vooral voor bedrijven met een grote naamsbekendheid), de binding met de directe omgeving en, niet te vergeten, ook de verbondenheid met het bevoegd gezag (Huitema en Van Snellenberg 1996). In aansluiting op het voorgaande is het goed om op te merken dat factoren als voldoende kennis en organisatie slechts noodzakelijke voorwaarden zijn voor naleving; dat dit geen voldoende voorwaarden zijn blijkt wel uit de verschillende soorten van ‘bewuste’ overtredingen die hieronder nog aan bod komen. Bedrijven die vergunningvoorschriften niet naleven door bewust de implementatie van verplichte voorzieningen uit te stellen, hebben per definitie geen gebrek aan kennis van de betreffende milieuregels. Het uitstellen is immers een bewuste keus. Hoewel een koele afweging van de kosten en baten hier een motief kan zijn, lijkt dit toch geen afdoende verklaring. Niet in de laatste plaats omdat de implementatie van voorzieningen in het algemeen onderwerp is van vaste controle door de vergunningverlener, en de kans op ontdekking dus groot is. Het bewust uitstellen van naleving houdt naar ons inzicht dan ook meer verband met een gebrek aan acceptatie van de gedragsnorm, en daaruit voortvloeiend, weerstand om overeenkomstig de norm te handelen. Uit onderzoek komt naar voren dat de achtergrond van dit soort overtredingen 62

meestal ligt in een gebrek aan vertrouwen bij de bedrijfsleiding in de technische en economische haalbaarheid van het installeren van geëiste voorzieningen (Van de Peppel 1995). Dit punt raakt aan de kwaliteit van milieuvergunningen. Passende vergunningen blijken namelijk beter te worden nageleefd dan vergunningen waarin onredelijke of irrelevante voorschriften zijn opgenomen. En dat laatste komt om verschillende redenen nog al eens voor. Een belangrijke is dat vergunningverleners dikwijls niet voldoende technische kennis hebben om een passende vergunning op te stellen, noch hebben zij de bedrijfseconomische kennis om te weten wat haalbaar is voor een bedrijf (Huitema en Van Snellenberg 1997). Voor bedrijven staan er vervolgens twee wegen open: een bedrijf kan tegen (vermeend) onredelijke voorschriften bedenkingen inbrengen en daartegen eventueel beroep instellen. Mist een bedrijf daarvoor echter de bureaucratische competentie, de juridische expertise of gewoon de moed, en dat is vooral bij kleinere bedrijven nogal eens het geval, dan kan dat aanleiding zijn om verzet te uiten door de voorziening ‘gewoon’ niet in te voeren. Een gebrek aan acceptatie van (vermeend) onredelijke voorschriften en het verzet daartegen, lijkt het best verklaard te worden door het organisatiebeeld van de political citizen (Kagan en Scholz 1984). Het gebrek aan acceptatie komt niet voort uit een kosten-baten afweging; de voorschriften stroken gewoonweg niet met achterliggende morele waarden, met overtredingen tot gevolg. Koele berekening vormt wel de dominante verklaring voor criminele handelingen waar in dit geval het milieu het slachtoffer van is. Koele berekening gaat vaak hand in hand met kansrijke gelegenheden waar veel geld te verdienen is en waar de pakkans en sanctiekans binnen de perken blijven. Overtredingen waar deze omstandigheden zich voordoen, hebben bijvoorbeeld betrekking op de afvoer en verwerking van afval of afvalwater. Voor beide geldt dat voor de afvoer en verwerking hoge heffingsbedragen betaald moeten worden, waardoor het ontwijken grote kostenvoordelen kan opleveren. Bruinsma laat in zijn deelrapport over de afvalverwerkingsbranche, dat in het kader van de parlementaire enquêtecommissie Inzake opsporing tot stand is gekomen (Tweede Kamer 1995-1996), zien dat er in deze branche sprake is van een ‘gelegenheidsstructuur’. Enkele van de kenmerken die daaraan bijdragen zijn: de regels voor afvalverwerking zijn complex en lastig controleerbaar, de overheid voert een beleid van zelfregulering op het gebied van de afvalmarkt, de mogelijkheden om door de mazen van de regelgeving weg te duiken zijn mede daardoor groot, de samenwerking tussen handhavingsinstanties is zowel nationaal als internationaal verre van voldoende, de pakkans is kortom laag en nogmaals: met de illegale verwerking en het illegale trans63

port van afval zijn grote winsten te behalen. Deze bedrijven worden voorts niet gehinderd door oprispingen van milieubesef, noch door een streven naar continuïteit. De laatste soort van bewuste overtredingen betreft de beslissing om een gerezen milieuprobleem, bijvoorbeeld ten gevolge van een technisch mankement, niet op de meest directe en adequate wijze op te lossen. In het eerder gegeven voorbeeld ging het om een naamsbekend bedrijf, een voorloper op het gebied van milieuzorg, met een belang bij het voorkomen van negatieve beeldvorming en met goede bindingen met zijn omgeving, waaronder ook het bevoegd gezag. Op het eerste gezicht voldoende redenen om het vertrouwen te rechtvaardigen dat dit bedrijf geen overtredingen begaat. Nochtans bieden verschillende perspectieven een verklaring voor deze soort van overtredingen. Als eerste ligt het voor de hand dat een kosten-baten afweging een hoofdrol heeft gespeeld, en ook het feit dat de overtreding niet direct zichtbaar was, zal hebben bijgedragen aan het stil houden daarvan. Voor Gist-Brocades, waar onlangs (augustus 1999) een opslagtank met stroopsuiker in een omliggende wijk is leeggelekt, lag deze weg bijvoorbeeld minder open. Toch is hier meer over te zeggen, want het gaat hier nogmaals niet om het eerste het beste amorele bedrijf. Meer precies lijkt het er op dat het bedrijf bij het beschreven risico van hoge kosten, die zich ook niet meer terug laten verdienen, voor een dilemma werd geplaatst waarin het uiteindelijk zijn normatieve uitgangspunt van normnaleving moest inwisselen voor een ander, meer realistisch en economisch georiënteerd richtsnoer (vgl. Smith 1990). Deze soort van overtreding laat zich het best uitleggen vanuit het perspectief van het organisatieprocesmodel: in situaties van accuut botsende belangen kunnen economische belangen uiteindelijk zwaarder wegen dan het milieubelang en het belang van bestaande sociale bindingen. Resumerend lijkt de achtergrond van verschillende soorten milieuovertredingen goed inzichtelijk gemaakt te kunnen worden met het in paragraaf 2 geschetste verklaringsmodel. Onbewuste overtredingen kunnen zonder veel probleem in verband worden gebracht met het leerperspectief en het organisatie procesmodel. Het bewust uitstellen van investeringen in geëiste voorzieningen wordt vooral verklaard door een gebrek aan acceptatie van de opgelegde normen. Een oorzaak van onredelijke normen kan weer verklaard worden door onvoldoende technische en bedrijfseconomische kennis van een vergunningverlener. Overtredingen met een duidelijk winstoogmerk laten zich verklaren door een gelegenheidsstructuur waarin opportunisme hoogtij kan vieren. De verklaringen voor de voorgaande drie soorten van nietnaleving vertonen een opvallende analogie met de indeling in organisatiebeelden van Kagan en Scholz (1980). Achter onbewuste overtredingen steekt 64

een feilbare organisatie, een gebrek aan acceptatie van normen loopt als verklaring parallel met het organisatiebeeld van de political citizen en de opportunistische organisatie stemt overeen met de amorele calculator. Alleen de laatste door ons onderscheiden soort van niet-naleving laat zich niet in deze driedeling passen: het nalaten om ongelukken met milieugevolgen direct en adequaat te herstellen. Hierbij gaat het om een botsing van verschillende organisatiebelangen, waarin het economisch belang in gevallen waar het om hoge kosten gaat, ondanks sociale bindingen en milieubesef de doorslag kan geven. Gezien het dilemmakarakter van dergelijke beslissingen, lijkt het onvermijdelijk dat deze in voorkomende gevallen tot niet-naleving leiden. Het gaat verder om overtredingen die niet te herleiden zijn naar organisaties met onderscheidende kenmerken. Vanuit het oogpunt van handhaving zou een passende benaming voor dit vierde organisatiebeeld dan ook zijn: de onvermijdelijke overtreder, vrij vertaald: the inevitable transgressor. De spiegelbeelden van de genoemde factoren leveren even zo vele redenen op voor het naleven van milieunormen. Voldoende draagvlak voor opgelegde milieunormen, kennis van die normen en de organisatie van kennis binnen een bedrijf, eventueel ondersteund door voldoende ‘sociale’ binding met belanghebbenden in de omgeving (branchevereniging, verkoopmarkt, bevoegd gezag, etc.) zijn dan ook in veel gevallen een voldoende voorwaarde voor normnaleving.

3.4

Implicaties voor handhaving

De laatste vraag die we behandelen is: welke aangrijpingspunten voor een succesvolle handhaving kunnen nu gedistilleerd worden uit het onderscheid naar soorten van en verklaringen voor niet-naleving? We bespreken eerst enkele courante handhavingsstrategieën en gaan vervolgens na of die te koppelen zijn met de onderscheiden soorten van niet-naleving. Handhavingsstrategieën In de literatuur over handhaving worden in het algemeen twee strategieën onderscheiden om overtreders tot naleving te brengen: de afschrikkingsstrategie en de nalevingsstrategie (Hawkins 1984; Vos e.a. 1993 en Koolhaas 1990). Omdat in feite beide strategieën op naleving zijn gericht, noemen we om verwarring te voorkomen de tweede strategie vanaf hier een coöperatieve strategie. De veronderstellingen achter de afschrikkingsstrategie zijn direct ontleend aan de eerder behandelde afschrikkingsperspectief: strikte en daarmee voorspelbare sanctionering heeft zowel een speciaal preventief effect 65

door sanctionering zullen overtreders in de toekomst meer tot naleven geneigd zijn - als een generaal preventief effect - ook de overige leden van een doelgroep zullen door zichtbare sanctionering worden ‘afgeschrikt’. De coöperatieve strategie is ook gericht op het voorkomen van overtredingen, maar heeft als uitgangspunt om overtreders vooral door middel van overreding en overtuiging tot naleving te bewegen. Vatten we de geschiedenis van de handhaving van het milieuvergunningstelsel samen, dan blijkt dat tot begin jaren ’90 het bevoegde gezag, uit een oogpunt van economische of maatschappelijke belangen, meestal een coöperatieve strategie volgt. In de praktijk blijkt deze strategie gemeengoed te zijn, vooral wanneer er sprake is van een relatie tussen een handhaver en een normadressant, zoals het geval is bij bedrijven met een milieuvergunning. In die situatie hebben zowel de handhaver - meestal een ambtenaar met een technische achtergrond - als het bedrijf baat bij een goede relatie, hetgeen aanleiding is om te kiezen voor een coöperatieve strategie (Koolhaas 1990). Het omgekeerde geldt bijvoorbeeld voor een handhavingsterrein als de controle op lozingen van schepen. Daar gaat het in het algemeen om incidentele en niet herstelbare overtredingen, hetgeen een reden is om handhavers in dienst te nemen met een politiële achtergrond. Deze volgen in het algemeen een afschrikkingsstrategie. Tussen de coöperatieve strategie en de afschrikkingsstrategie ligt ook een derde weg waarin de beide met elkaar verbonden worden door middel van een stappenplan. Een stappenplan is een procedure voor het optreden van handhavers waarin met een oplopende mate van dwang tot daadwerkelijke sanctionering wordt gekomen. In het algemeen is de eerste stap een aanschrijving waarin dringend wordt verzocht om een geconstateerde overtreding ongedaan te maken, daarop volgt een dreiging met een sanctie en tenslotte volgt de oplegging daarvan. De effectiviteit van dit stappenplan is volgens empirisch onderzoek hoog en wordt versterkt wanneer het bevoegde gezag heeft laten zien ook daadwerkelijk op te treden (Schipper 1993). In de handhavingspraktijk geldt dit stappenplan al sinds het begin van de jaren ’90 als uitgangspunt. Uit onderzoek blijkt echter dat het nog niet in alle gevallen strikt wordt toegepast (VROM 1993b en 1993c; Nieuwkamp e.a. 1998). Bij deze manier van optreden is het overigens niet uitgesloten dat er overleg is over redelijke termijnen om een overtreding te beëindigen. Worden termijnen evenwel niet gehaald, dan neemt de dwang toe. Het resultaat van deze werkwijze is dat goedwillende bedrijven als het ware in de eerste fasen van het stappenplan uitgefilterd worden - zij beslissen om de overtreding te beëindigen - terwijl de hardliners daarin doorgaan. 66

Strategiekeuze Het bestaan van verschillende handhavingsstrategieën, ook wel handhavingsstijlen genoemd, roept de vraag op of het zinvol is om de strategiekeuze aan te passen aan de soort van overtreding. Deze vraag past in een lopende discussie in het milieubeleid (zie bijvoorbeeld VROM 1995 en voor een overzichtsstudie Huitema en Van Snellenberg 1996 en 1997), waarbij we ons in het bestek van dit betoog zullen toespitsen op de door ons eerder onderscheiden soorten van overtredingen. Te beginnen met de onbewuste overtredingen, lijkt het op eerste gezicht passend om daarbij een coöperatieve strategie in te zetten. Via informatieverschaffing en overleg kunnen deze bedrijven op het gewenste spoor van milieu(norm)besef en milieukennis worden gebracht. Veel meer ligt niet in de macht van handhavers, en het ontwikkelen van bijvoorbeeld georganiseerde milieuzorg verloopt dan ook via andere sporen dan dat van de handhaver. Bij bewuste overtredingen lijkt een coöperatieve strategie minder goed te passen. Ook al leidt deze strategie in veel gevallen tot naleving, er gaat geen enkele preventieve werking van uit (Nentjes en Hommes 1990), en zij lokt daarmee bijna uit tot vervolgovertredingen. Hier lijkt een afschrikkingsstrategie dan ook meer geschikt. In de praktijk blijkt het evenwel met regelmaat problematisch om vast te stellen of een overtreding bewust of onbewust is begaan. Natuurlijk, er zijn voldoende gevallen waar het volstrekt helder is, maar er is ook een groot en grijs tussengebied waarin bijzonder veel geëist wordt van het beoordelingsvermogen van een controlerend ambtenaar (Koolhaas 1990). Bedrijven kunnen immers ook slechts een meewerkende houding voorwenden, bijvoorbeeld om tijd te rekken. Een oplossing voor dit probleem lijkt het consequent toepassen van het hiervoor genoemde stappenplan. Deze procedurele werkwijze voorkomt immers dat op het moment van een overtreding bepaald moet worden of er sprake is van een goedwillend bedrijf of van een hardliner. Het gevolg is dat zowel voorkomen wordt dat er onterecht hard tegen een goedwillend bedrijf wordt opgetreden, als dat er onterecht sprake is van pappen en nathouden bij een hardliner. In het licht van onze eerdere onderscheiding tussen verschillende soorten bewuste overtredingen is hier echter meer over te zeggen, waarbij we willen volstaan met een aantal korte opmerkingen. Sommige van de bewuste overtredingen hebben betrekking op het uitstellen van de implementatie van verplichte voorzieningen. Een van de belangrijke redenen die we daarvoor hebben aangewezen is een gebrek aan draagvlak voor de regels, dat mede te wijten is aan een gebrek aan kennis bij milieuvergunningverlenende ambtenaren. Bij een oplossing van deze en daarmee samenhangende soorten van ‘obstructieve’ niet-naleving kan het hiervoor genoemde stappenplan voor een 67

oplossing zorgen. Dat is echter niet de enige weg. Andere wegen, die ook in de praktijk bewandeld worden, zijn onder meer het via goed overleg met bedrijven komen tot vergunningvoorschriften. Dat verhoogt het draagvlak en levert tevens ten dele de noodzakelijke kennis aan een vergunningverlener om tot passende voorschriften te kunnen komen. Soortgelijk overleg vindt plaats op het niveau van branches. Overheid en branche komen daarin gezamenlijk tot doelstellingen voor het milieubeleid in de toekomst. Ook deze zogeheten ‘convenantenstrategie’ leidt tot een groter draagvlak en meer kennis aan de zijde van de overheid. Tevens is er een tendens tot meer zelfregulering, vooral bij bedrijven die daarvoor voldoende kennis hebben en die deze kennis voldoende georganiseerd hebben. Deze bedrijven kunnen grotendeels zelf bepalen hoe zij vorm geven aan hun interne milieubeleid. De overheid stelt daarvoor slechts de doelen en randvoorwaarden vast. Het spreekt voor zich dat dit spoor van zelfregulering minder goed past bij bedrijven die onvoldoende kennis hebben, nochtans geldt ook daarvoor dat een goede communicatie in het proces van milieuvergunningverlening kan bijdragen aan een groter draagvlak voor de milieuvoorschriften. Samenvattend kan het winnen van draagvlak in de fase van regelstelling veel energie in de fase van handhaving besparen. Op zichzelf is dit geen opwindende nieuwigheid (zie bijvoorbeeld Hulsman 1965), desondanks is de constatering niet minder actueel. Voor overtredingen die worden begaan uit een streven naar geldelijk gewin is het volgen van deze strategie niet aan te raden. Hiervoor is al vastgesteld dat een belangrijke verklaring voor dit soort overtredingen ligt in de ‘gelegenheidsstructuur’ waarbinnen sommige overtredende bedrijven opereren. Doorgaans wordt in deze gevallen een grotere nadruk op ‘afschrikking’ als meest voor de hand liggende remedie gezien. Echter omdat door de gelegenheidsstructuur de pakkans klein is, heeft een intensivering van de handhaving vanuit het afschrikkingsperspectief niet meer dan een zeer bescheiden invloed op het nalevingsgedrag. Meer voor de hand lijkt het om iets te veranderen aan de gelegenheidsstructuur zelf. Een radicale oplossing zou bijvoorbeeld zijn om strategische onderdelen van de afvalverwerkingsmarkt of de afvalvervoersmarkt terug te brengen in overheidshanden. Het voert evenwel te ver om op deze plaats verder uit te wijden over mogelijke oplossingen, daar zou ook een gedegen beschrijving van de situatie aan vooraf moeten gaan, maar duidelijk is dat het redeneren vanuit het gelegenheidsperspectief andere oplossingen in beeld brengt dan het redeneren vanuit het afschrikkingsperspectief. Als laatste is onderscheiden naar, soms voorlopende, bedrijven die onbewust een overtreding begaan, maar uit een kostenoogpunt bewust nalaten deze direct en adequaat op te lossen, en daarbij tevens nalaten het bevoegde gezag in te lichten. Duidelijk is dat wanneer dit zelfs bij bedrijven voorkomt met 68

een grote naamsbekendheid en met vaste bindingen met afnemers, branche en bevoegd gezag, dat het investeren in een nog betere band waarschijnlijk weinig meerwaarde zal hebben. Naar ons idee past juist in deze gevallen dan ook een afschrikkingsstrategie. Het gaat immers om een bewuste overtreding. Bovendien is het bedrijf bekend met zowel de mogelijke milieugevolgen als met de consequenties van het eigen nalaten. Dat het hier om een in het algemeen goedwillend bedrijf gaat, doet daar niets aan af. Sterker nog, wanneer een bestaande basis van vertrouwen een valkuil blijkt, zou dat juist ook zwaarder aangerekend mogen worden. Afschrikking is hier overeenkomstig de ‘tit for tat’-strategie, die kort gezegd inhoudt ‘begin coöperatief en handel vervolgens als de andere speler’, dan ook het meest passende antwoord (Scholz 1984). Met deze visie gaan we deels in tegen de ministeriële lijn om voorlopers positief te motiveren en achterblijvers juist streng aan te pakken (Ministerie van VROM 1995). We denken echter dat de argumenten daarvoor voldoende zijn. De laatste soort van overtredingen laat tevens zien dat er grenzen zitten aan het overdragen van verantwoordelijkheden aan bedrijven, grenzen aan het vertrouwen in het zelfregulerend vermogen van bedrijven en dat een ongelimiteerde terugtrekking van handhavers daarom ongewenst is. Niet-naleving is nou eenmaal onvermijdelijk.

3.5

Afsluiting

Niet-naleving is een probleem dat aan bestuursrechtelijke normen kleeft. In dit hoofdstuk is vanuit verschillende perspectieven zicht gekregen op nietnaleving en naleving van deze normen, en is tevens zicht gekregen op mogelijke effecten van verschillende handhavingsstrategieën. Het is echter niet uitsluitend de impact van handhaving waardoor de afstand tussen papieren norm en praktische naleving wordt overbrugd. Soms wordt een norm ook gewoon geaccepteerd omdat deze als redelijk of legitiem wordt gezien. Of omdat een individu of organisatie zijn sociale bindingen niet op het spel wil zetten. Wat de exacte reden is voor de naleving van normen in individuele gevallen - strafdreiging, acceptatie en/of sociale bindingen - is evenwel lastig te zeggen. Niet in de laatste plaats omdat vergelijkbaar met de redenen voor niet-naleving, ook de redenen voor naleving elkaar kunnen versterken, bijvoorbeeld acceptatie en strafdreiging. Vrijwillige naleving blijkt namelijk mede afhankelijk van de intensiteit waarmee de handhaving zich richt op normovertreders (vgl. Scholz 1984). Worden deze niet aangepakt, dan heeft dat een negatieve invloed op de acceptatie van de norm, hetgeen een begin kan zijn van regelvervaging. Het verkrijgen van een scherper inzicht in deze 69

en soortgelijke afwegingen waarin meerdere perspectieven samenvallen is dan ook een reden voor nader empirisch onderzoek. Ook de afstand tussen niet-naleving en naleving kan en wordt niet alleen door handhavingsinspanningen overbrugd. Sommige overtredingen kunnen zo eenvoudig ‘ongezien’ plaatsvinden, dat het beter lijkt om iets aan de gelegenheid zelf te veranderen dan de intensiteit van de handhaving verder op te voeren. Dit gelegenheidsperspectief laat tezamen met het afschrikkingsperspectief eveneens zien dat overtreders niet zozeer een afweging maken tussen de gedragsalternatieven naleving en niet-naleving, maar dat het gaat om een afweging waarin met name de kans dat niet-naleving ‘ongezien’ kan plaatsvinden centraal staat. Vanuit het perspectief van de overtreder ligt deze afweging voor de hand, maar gezien de eenzijdige nadruk die in het algemeen op slechts het afschrikkingsperspectief wordt gelegd, lijkt deze toevoeging vanuit een beleidsmatig oogpunt wel relevant. Tot besluit: het overzicht van perspectieven en soorten van overtredingen biedt naar onze mening een vruchtbare bodem voor analyses van nalevingsproblemen op vrijwel alle bestuursrechtelijke terreinen. Op al deze terreinen kan niet-naleving worden gezien als een resultaat van een tekort aan kennis, een te grote gelegenheid, een te kleine pakkans of een te lage acceptatie. Tevens is het een pleidooi om nalevingsproblemen vanuit zoveel mogelijk perspectieven te belichten. Hoe verschillend is immers het beeld van een overtreding als bijvoorbeeld het niet opgeven van inkomsten uit arbeid door een uitkeringsgerechtigde, wanneer een leerperspectief wordt ingewisseld voor een afschrikkings- of gelegenheidsperspectief, en het beeld van een feilbaar individu wordt vervangen door dat van een amorele overtreder. Een feilbaar individu heeft te weinig kennis van de regels en vergeet daardoor onder meer geheel of tijdig de beoogde informatie naar een uitkerende instantie te sturen. Nadere analyse kan uitwijzen dat het beeld van feilbaarheid wordt bevestigd wanneer ditzelfde individu onbekend is met de mogelijkheden van huursubsidie of de mogelijkheden van kwijtschelding van gemeentelijke belastingen. Handhaving zou in dit geval vooral gericht moeten zijn op het uitleggen van de normen, opdat daarmee zowel overtredingen voorkomen worden als ook dat individuen de weg naar hun rechten wordt gewezen. Een amorele overtreder vergeet daarentegen bewust zijn inkomsten uit arbeid op te geven. Hij heeft daar ook teveel gelegenheid voor. Dus moet de pakkans verhoogd door het koppelen van bestanden en eenmaal opgespoorde daders moeten hard worden aangepakt om een generaal preventief effect te sorteren. Met dit laatste voorbeeld zijn we ten dele weer terug bij het begin. Want de door ons onderscheiden perspectieven bieden niet alleen verklaringen voor niet-naleving, maar geven tegelijkertijd richting aan het formuleren van ver70

schillende oplossingen, waaronder op het gebied van handhaving. Kennis toevoegen, organisatorische voorzieningen faciliteren, draagvlak verhogen, sanctiekans vergroten en gelegenheid verkleinen. Hiermee lijken we tegen de verwachting in alsnog weer aanbeland bij de schijn van een maakbare samenleving. De verschillende soorten van overtredingen en de onvermijdelijkheid van een deel daarvan wijzen er echter op dat de term ‘maakbaar’ hier vooral moet worden begrepen in zijn betekenis van ‘repareerbaar’. En bij de feitelijke repareerbaarheid van de samenleving past tot slot vooralsnog niet meer dan een bescheiden optimisme.

Literatuur Allison, Graham, T., Essence of Decision. Explaining the Cuba Missile Crisis, Boston: Little, Brown and Company 1971. Angenent, Huub en Marca Geeraets, ‘Voorlichting op scholen is een goed wapen tegen winkeldiefstal. Stelen in winkels is zeer populair’, in: Tijdschrift voor jeugdhulpverlening, jrg. 16, nr. 8/9, augustus/september 1988: 437 445. Arentsen, M.J., P-J. Klok en G.J.I. Schrama, Milieurelevante besluitvorming in bedrijven, in: Beleidswetenschap, nr. 3, 1994: 240 - 260. d’Anjou, L.J.M., G. de Jonge en J.J. van der Kaaden, Effectiviteit van sancties, Den Haag: WODC, Ministerie van Justitie 1975. Beijk, J., ‘Een cognitief, sociaal-psychologisch perspectief van criminaliteit’, in: Tijdschrift voor Criminologie, nr. 5, 1985: 291 - 302. Berenschot, Landelijk onderzoek naar de organisatie en uitvoering van de Hinderwet en aanverwante milieutaken, 1982. Bruinsma,G.J.N., ‘Concurrerende bindingstheorieën in de criminologie’, in: Tijdschrift voor Criminologie, nr. 5, 1985: 291-302. Bruinsma, G.J.N. en H.G. van de Bunt, ‘Misdrijven uit berekening’, in: Tijdschrift voor Criminologie, nr. 2, 1993: 99 - 109. Dijk, J.J.M. van, ‘Beleidsimplicaties van criminologische theorieën en implicaties van het beleid voor de theoretische criminologie’, in: Tijdschrift voor Criminologie, nr. 5, 1985: 320 - 345. Handhaving, ‘Handhavers rijkswaterstaat lieten niet over zich lopen door Hoogovens’, in: Handhaving, juli/augustus 1991: 7 - 9. Hirschi, T., Causes of delinquency, Berkeley: University of California Press 1971. Huisman, W., A. de Lange en E. Niemeijer, ‘Milieucriminaliteit vergt handhaving op maat’, in: Justitiële verkenningen, nr. 9, 1994: 26 - 46. 71

Hulsman, L.H.C., Handhaving van recht, Deventer: Kluwer 1965. Huitema, D. en A.H.L.M. van Snellenberg, De milieuvergunning in bedrijf. Fase 3: De literatuurstudie, Den Haag 1996. Huitema, D. en A.H.L.M. van Snellenberg, ‘Beleid in stijl’, in: Beleidswetenschap, nr. 1, 1997: 55 - 72. Humberts, M.J., Effecten van voorlichting op vandalisme, Enschede: Universiteit Twente, Faculteit der Bestuurskunde 1991. Junger-Tas J., ‘De theorie van sociale controle of sociale binding’, in: Tijdschrift voor Criminologie, nr. 5, 1985: 291 - 302. Kagan, Robert A. en John T. Scholz, ‘”The Criminology of the Corporation” and Regulatory Enforcement Strategies’, in: K. Hawkins en J.M. Thomas (eds.), Enforcing Regulation, Boston/Den Haag: Kluwer-Nijhoff 1984 . Klok, P-J., Een instrumententheorie voor milieubeleid. De toepassing en effectiviteit van beleidsinstrumenten, Enschede: Universiteit Twente 1991. Klok, P-J., ‘Stimulering met wetgeving’, in: I. Kolhoop (red.), Stimulerende wetgeving, Alphen aan den Rijn: Samsom H.D. Tjeenk Willink 1993. Koolhaas, E., Milieu, handhavingsstrategieën en beleid, in: Justitiële verkenningen, nr. 3, 1990: 92 - 109. KPMG Milieu/IVA, Bedrijfsmilieuzorgsystemen. Tussenevaluatie 1992, Den Haag/Tilburg 1993. KPMG Milieu/IVA, Evaluatie Bedrijfsmilieuzorgsystemen 1996, Den Haag/Tilburg 1996. Ministerie van VROM, Landelijk handhavingsproject, Landelijk onderzoek milieusituatie zuivelindustrie, Den Haag 1993a. Ministerie van VROM, Landelijk handhavingsproject Industrie 1992, deelrapport: grafische bedrijven en verpakkingsdrukkerijen, Den Haag 1993b. Ministerie van VROM, Landelijk handhavingsproject Industrie 1992, deelrapport: Grote emittenten, Den Haag, 1993c. Ministerie van VROM, Landelijk handhavingsproject, Landelijk onderzoek MilieusituatieVerfindustrie, Den Haag 1994. Ministerie van VROM, Bedrijfsinterne milieuzorg als basis voor een andere relatie tussen bedrijven en overheden, Den Haag 1995. Moerland, H., ‘Afschrikking, de bakermat van de rationele keuzebenadering in de criminologie’, in: Tijdschrift voor Criminologie, nr. 2, 1993: 111 - 126. Nentjes, A. en J. Hommes, ‘Handhaving van het milieurecht’, in: Tijdschrift voor Milieu Aansprakelijkheid, nr. 1, 1990: 3 - 12. Nieuwkamp, S.M.G., R.A. van de Peppel en A.H.L.M. van Snellenberg, Samen handhaven, structureel of ritueel, Enschede: Twente University Press 1998. 72

NOTA, Kiezen voor preventie is winnen. Naar een preventief milieubeleid van bedrijf en overheid, Den Haag 1991a. NOTA, Aanbevelingen voor een preventief milieubeleid van de overheid, Den Haag 1991b. Peppel, R.A. van de, Naleving van Milieurecht. Toepassing van beleidsinstrumenten op de Nederlandse verfindustrie, Deventer: Kluwer 1995. Schipper, T., Sluitingsbevel en dwangsom. Hoe effectief worden ze toegepast?, Haarlem: RIMH Noord-Holland 1993. Scholz, John T., ‘Cooperation, Deterrence and the Ecology of Regulatory Enforcement’, in: Law & Society Review , nr. 2, 1984: 179 - 224. Schuyt, C.J.M., ‘Kafka werkt hier niet meer’, in: C.J.M. Schuyt, Op zoek naar het hart van de verzorgingsstaat, Leiden/Antwerpen: Stenfert Kroese 1991. Simon, H.A., Administrative behavior. A study of decision-making processes in administrative organization, New York: Free Press 1976. Smith, K.W., ‘Integrating three perspectives on noncompliance’, in: Criminal Justice & Behavior, nr.3, 1990: 350 - 370. Steenhuis, D.W. , Rijden onder invloed, Assen: Van Gorcum 1972. Tacq, J., ‘Causaliteit in sociologisch onderzoek’, in: Sociologische Gids, jrg. 14, nr. 1, 1982: 9 - 39. Thurman, Q.C., C. St. John en L. Riggs, ‘Neutralization and tax evasion: How effective would a moral appeal be in improving compliance to tax laws?’, in: Law & Policy, vol. 6, 1984: 309 - 327. Tittle, C.R. en A.R. Rowe, ‘Moral appeal, sanction threat and deviance. An experimental test’, in: Social Problems, jrg. 20, nr. 4, 1973: 488 - 498. Tweede Kamer, 1995-1996, 24072, nr. 18, Bijlage IX: Deel II onderzoeksgroep Fijnaut: Branches. Twijnstra en Gudde, Uitvoering Hinderwet 1979. Vos, A., P.P.J. Driessen en P. Glasbergen, Handhaving in overweging. Strategische afwegingen bij de handhaving van milieuwetgeving 1993. Wijk, H.D. van, en W. Konijnenbelt, Hoofdstukken van administratief recht, Utrecht, 1993.

73

74

4

Zelfregulering en reflexief handhaven in vier sectoren

Marius Aalders en Bert Niemeijer 4.1

Handhaving van recht: de kloof

Recht moet worden gehandhaafd. Deze platitude wordt in menig geschrift over handhaving gehanteerd om aan te tonen dat het recht niet zonder handhaving kan. Het zou anders immers ‘zonder tanden’ zijn. Met andere woorden, het recht (kennelijk verpersoonlijkt en gelokaliseerd tegenover iets dat ‘geen recht is’) moet van zich af kunnen bijten, wil het voor vol worden aangezien. Maar er komen situaties voor, dat recht beter niet kan worden gehandhaafd, bijvoorbeeld wanneer deze situaties moeten worden ‘gedoogd’. Sterker nog, een samenleving waarin sprake is van volledige handhaving door het bevoegd gezag van alle rechtsregels zou trekken van een politiestaat krijgen. In studies en nota’s over handhaving van recht wordt dikwijls vastgesteld dat de handhaving gebrekkig is en dat er een kloof is tussen de wetgeving en de handhaving ervan. De oplossingen die voor dit handhavingstekort zijn bedacht gaan uit van instrumentele opvattingen. Meer geld, meer beleid, meer en betere ambtenaren, meer en betere apparatuur voor monitoring en detectie, meer en betere opleiding, meer samenwerking tussen instanties belast met de handhaving en natuurlijk minder, maar wel betere wetgeving, zouden de handhaving effectiever maken en het handhavingstekort opheffen.1 Over de vraag hoe rechtregels in de praktijk worden gehandhaafd en hoe de handhavers daarbij handelen, bestaat echter minder duidelijkheid. In rechts- en bestuurssociologisch onderzoek is aan deze vraag wel veel aandacht besteed. Deze onderzoekstraditie geeft een beeld van de verscheidenheid in het optreden van handhavingsinstanties (Bardach en Kagan 1982; Kagan en Scholz 1984; Hawkins 1984; Hawkins en Thomas 1984; Hutter 1986; Aalders 1987; Koolhaas 1990; Wilthagen 1993; Vos, Driessen en Glasbergen 1993; Kagan 1994; Hutter 1997; Wiering 1999).

1

Vgl. Commissie Kleine Criminaliteit 1986; WRR 1988, Michiels 1995; Commissie Heroverweging Instrumentarium Rechtshandhaving 1995.

75

In deze bijdrage wordt getracht een antwoord te formuleren op de vraag of er in de huidige handhavingspraktijk sprake is van verandering in de rol van de handhaver. Uitgangspunt daarbij is dat er op verschillende beleidsterreinen nieuwe ontwikkelingen zijn die ruimte geven aan een andere wijze van reguleren, aangeduid als horizontaal bestuur, zelfregulering, coöperatieve regulering of geconditioneerde zelfregulering. In samenhang daarmee is het idee opgekomen van een andere functie en positie van het recht, een concept dat reflexief recht wordt genoemd. Op vier verschillende beleidsterreinen wordt nagegaan of zich wijzigingen in regulering en de handhaving daarvan hebben voorgedaan en hoe die eventueel kunnen worden geduid. Voordat we de reguleringspraktijk in de vier sectoren bespreken, wordt de betekenis van het begrip handhaving kort weergegeven. Coolsma en Wiering hebben in de inleiding al aandacht geschonken aan het verschillend gebruik van het begrip in bijvoorbeeld het rechtspluralisme en in de betekenis van ‘gespecialiseerde handhaving’.2 Een van de inspiratiebronnen in deze discussie is Black (1976), die het recht ziet als een vorm van formele sociale controle, en wel een specifieke vorm door de overheid geformaliseerd, gelegitimeerd en gehanteerd. Maar als recht social control is, heeft het dan nog zin studie te maken van de sociologie van het overheidsrecht? We willen benadrukken dat statelijke controle steeds moeten worden gezien naast, en in verhouding tot, informele controlemechanismen van niet-statelijke instituties, associaties of gemeenschappen. Zij vullen elkaar aan en kunnen niet zonder elkaar. Handhaving van recht door staatsorganen verschilt echter van het intern afdwingen van naleving van regels binnen bepaalde instituties, zoals bedrijven. Bij handhaving door staatsorganen gaat het immers om de handhaving van wetten, waartoe de staat over het geweldsmonopolie beschikt. Hier hanteren wij aldus een beperkte omschrijving en postuleren, dat handhaving van recht de overheidsactiviteit betreft gericht op (het afdwingen van) de naleving van wetten. Anders gezegd, handhaving is de zorg van de overheid voor de naleving van regels en het toepassen van sancties bij niet naleving van de regels. Dat handhaving wordt begrepen als de overheidsactiviteit die is gericht op het afdwingen van naleving van wetten laat onverlet, dat naleving mede afhankelijk is van normcomplexen voor het handelen binnen de door de overheid gereguleerde sociale velden (Moore 1978). Naast de normcomplexen in het maatschappelijk veld kan worden gesproken van eigen sociale regels van de overheidsdiensten zelf, zoals de politie, ambtelijke inspecties, provinciale en gemeentelijke toezichthouders ( Knegt 1986; 2

Onlangs is de kwestie van het rechtspluralisme aan de orde gesteld door Pieterman (1998), ter verdediging van Tanamaha (1993), die een sociaal-wetenschappelijk begrip van rechtspluralisme dwaasheid vindt.

76

Aalders 1987; Van Montfort 1991; Niemeijer 1991; Wilthagen 1993). Deze diensten worden in de literatuur gekarakteriseerd als semi-autonome sociale velden (Moore 1978; Griffiths 1983; Aalders 1987; Griffiths 1990), met eigen waarden- en normencomplexen, die deels worden beïnvloed door formele regelcomplexen als wetgeving en jurisprudentie, kortom door ‘recht’ van buiten. In die velden komen wettelijke programma’s gefilterd door. In de uitvoering en de handhaving worden gevallen van overtreding niet slechts beoordeeld aan de hand van wettelijke regels, maar ook (en misschien wel vooral) door normcomplexen die afhankelijk zijn van situatieve gegevens en interpretaties daarvan en redenaties daarover.

4.2

Twee perspectieven

In studies naar handhaving domineren vaak twee te onderscheiden perspectieven, handhaving met het oog op afschrikking (deterrence) en handhaving gericht op naleving, de compliance benadering (Kagan en Scholz 1984; Hawkins 1984; Reiss 1984; Koolhaas 1990; Vos c.s. 1993). In het bestuurskundige en juridische onderzoek gaat men maar al te vaak uit van een implementatiekloof die er zou bestaan tussen verwachtingen van wetgeving en de uiteindelijke verwerkelijking van die verwachtingen. In deze studies speelt de afschrikkingsgedachte een belangrijke rol. In de rechtssociologie wordt het accent meer gelegd op de dominantie van de compliance benadering in de handhaving. Afschrikken In het onderzoek naar de ‘kloof’ (gap research) stelt men zich, teneinde de juiste karakteristieken en mechanismen voor het beste ontwerp voor handhaving of de beste mix van instrumenten te verkrijgen, de volgende vragen: • Wie maakt het beleid en de instrumenten voor uitvoering van beleid, waaronder de wet? • Welke zijn de operationele mechanismen van het instrument? Wie zijn bevoegd te handhaven? • Welke opvattingen bestaan er over de mogelijkheid en motivatie van de doelgroep om conform de regels te handelen? • Wie draagt de lasten, wie betaalt de sociale voordelen die aan het beleid worden verbonden? De vergroting van de effectiviteit van (handhaving van) regels wordt daarbij vooral gezocht in traditionele factoren als duidelijkheid van en bekendheid met normen, hoogte van de sanctie, vergroting van de pakkans (vgl. Commis77

sie-Michiels 1998). Uit deze laatste aanbevelingen kunnen we aflezen dat men veel waarde hecht aan de werking van sancties en men in feite de afschrikkingstheorie onderschrijft. Terwijl er dikwijls een pleidooi wordt gehouden voor de versterking van bestuurlijke en strafrechtelijke handhaving, wordt tegelijkertijd geconstateerd dat de handhaving via middelen als processen-verbaal, opsporing en sancties, niet het gewenste effect heeft. In het algemeen wordt wel aangenomen, dat de handhavingsinzet nooit tot maximale effectiviteit kan leiden. De handhavingsstijl die doorgaans wordt geassocieerd met afschrikking (deterrence) wordt een punitieve of sanctionerende handhavingsstijl genoemd. Het optreden wordt gekenmerkt door de klassieke generale preventiegedachte: reactie en repressie met als doel de afschrikking van mogelijke andere overtreders. De rol van de handhaver is die van de traditionele politieagent. Men tracht naleving van regels te bereiken door overtredingen op te sporen en de overtreder te vervolgen en te straffen, teneinde andere potentiële overtreders af te schrikken. Op deze wijze wordt vaak gehandhaafd als het gaat om een overtreder die willens en wetens uit winstbejag regels overtreedt. Handhaving met als doel afschrikking kan onder dit soort omstan-digheden zeker effectief zijn, met name als de overtreder door financiële nood gedwongen zijn activiteiten staakt. De zienswijze dat het toepassen van formele sancties wegens succes dient te worden geprolongeerd wordt min of meer ondergraven door Osborne en Gaebler (1992: 300-301). Zij hebben een aantal knelpunten aangegeven in wat zij noemen de command-and-control (CC)-strategie, waarin een afschrikkingsstijl een voorname rol speelt : • De CC-strategie brengt geen verandering teweeg in de fundamentele economische drijfveren van bedrijven en individuen. • De CC-strategie hangt af van de dreiging met straf, die in een politieke omgeving moeilijk kan worden verwezenlijkt. • De CC-strategie werkt langzaam. • Regels die precies voorschrijven welke technologie een bedrijf moet gebruiken om vervuiling te voorkomen moedigen niet aan tot technologische vernieuwing. Daar staat tegenover dat wetgeving volgens anderen juist wel tot vernieuwing in techniek kan aanzetten (Ashford 1993). • De CC-strategie eist van ieder bedrijf dezelfde prestaties, wat duur en verkwistend werkt, omdat schone bedrijven dezelfde investeringen moeten doen als vuile. • De CC-strategie dwingt handhavers ertoe zich vooral op grotere bedrijven te richten, terwijl kleinere bedrijven tezamen wel eens veel meer 78

•

vervuiling zouden kunnen produceren. Echter, die zijn met de CCstrategie moeilijk aan te pakken. De CC-strategie leidt ertoe dat handhavers zich meer op de symptomen van milieuovertredingen gaan richten dan op de oorzaken.

Wil men van een CC-strategie de vruchten plukken, dan zou aan de volgende voorwaarden moeten worden voldaan (Aalders en Wilthagen 1997): • Er dienen begrijpelijke, alomvattende wettelijke voorschriften voor het te regelen onderwerp of gebied te zijn. • Overheidsinspecteurs dienen frequent bezoeken af te leggen en alle ondernemingen serieus en diepgaand te controleren. • Het verschil tussen norm en werkelijkheid dient objectief en direct vast te stellen zijn. • De CC-strategie eist van ieder bedrijf dezelfde prestaties, wat duur en verkwistend werkt, omdat schone bedrijven dezelfde investeringen moeten doen als vuile. • Bestuurlijke handhavers dienen als politieagent op te treden. • OM en rechter dienen milieustrafzaken efficiënt en doelmatig te behandelen en door te voeren. Uit het empirische handhavingsonderzoek blijkt dat aan deze voorwaarden zelden of nooit kan worden voldaan (Bardach en Kagan 1982; Kagan en Scholz 1984; Hawkins 1984; Hawkins en Thomas 1984; Hutter 1986; Aalders 1987; Koolhaas 1990; Wilthagen 1993; Kagan 1994; Hutter 1997). In het volgende gaan we in op het alternatief van de deterrence-benadering, aangeduid als de compliance-benadering, oftewel de benadering gericht op naleving van de wet. Naleving In veel van de empirische studies naar handhaving is het bereiken van naleving beschreven als een belangrijke doelstelling. Daartoe is contact tussen handhaver en normadressaat, gekenmerkt door continue, althans frequente interactie, een vereiste. Naleving is een ‘reflexief’ proces waarin beleidsmakers, inspecteurs in het veld en degenen die geacht worden de wet na te leven, wederzijds bepaalde verwachtingen en handelingen ontwikkelen en ervaren en waaraan ze zich dienovereenkomstig aanpassen (Hutter 1997: 13). Het is tevens een proces van uitgebreid en eindeloos onderhandelen (Manning 1988). Een stijl van sociale controle die wordt gekenmerkt door onderhandelen, is waarschijnlijk het meest voorkomende patroon van formele sociale controle in de Westerse maatschappij (Rock 1995). Het empirisch onderzoek 79

in de afgelopen twintig jaar leidt tot de conclusie dat de ontwikkeling van sociale relaties tussen de gereguleerde burger en de handhaver de belangrijkste factor is in het bepalen van de te hanteren handhavingsbenadering (Kagan 1994). Wanneer er sprake is van een frequente interactie tussen handhaver en burger, dan zal de handhavingsstijl eerder worden gekenmerkt door een op naleving gericht benadering. Is die interactie minder frequent en bovendien van de kant van de handhaver punitief van aard dan is de kans groot dat we met een afschrikkingsbenadering hebben te maken. Het andere uiterste, namelijk terughoudendheid en onverschilligheid (retreatism), komt voor bij afwezigheid van interactie. Kagan (1994) heeft een poging gedaan om deze handhavingsstijlen te beschrijven en te conceptualiseren. De coöperatieve of overredende handhavingsstijl wordt gekenmerkt door samenwerking en onderhandeling met (potentiële) overtreders teneinde overtredingen te voorkomen. De rol van de handhaver is die van een consulent of adviseur die naleving tracht te bereiken door voorlichting en overleg, door te onderhandelen, door te waarschuwen en door de normgeadresseerde van het belang van regelnaleving te overtuigen. Formele sancties komen pas aan de orde wanneer andere, ‘zachtere’ middelen hebben gefaald, in zeer ernstige gevallen, of wanneer een zaak politieke aandacht trekt en een symboolfunctie vervult. Doorgaans wordt voor deze aanpak gekozen indien de overtreding per ongeluk of uit onachtzaamheid wordt begaan. Bij een organisatie gaat het dan bijvoorbeeld om slecht management, gebrekkige interne controle of onwetendheid of onkunde. Zoals gezegd veronderstelt coöperatieve handhaving een nauwe en continue relatie. De wederzijdse afhankelijkheid die hier uit voortvloeit kan andere handhavingsmogelijkheden frustreren. Het risico bestaat dat handhavers zich aan het lijntje laten houden en dat er gebrekkig of helemaal niet gehandhaafd wordt, zoals blijkt uit onderzoek van handhaving van milieurecht (Hawkins en Thomas, 1984; Koolhaas 1990; Nelissen 1991; Schuddeboom 1990; Vos e.a. 1993; Aalders 1994; Michiels e.a. 1994). De handhaver beschikt over een zekere mate van beslisruimte (Hawkins 1992). Bij zijn beslissingen wordt de boodschap van de relevante rechtsregel vervormd en gefilterd door of stuit af op de specifieke normatieve structuren en processen in de economische sector. Dat handhaving met behulp van sancties vaak niet effectief of niet haalbaar wordt geacht, komt juist omdat de medewerking en de informatie van de (potentiële) overtreder vereist is om eventuele overtredingen te kunnen vaststellen. In onderzoek is het begrip handhavingsstijl aanzienlijk verdiept, geproblematiseerd en genuanceerd (Ayres en Braithwaite 1992; Kagan 1994; Hutter 1997; Wiering 1999). 80

4.3

Reflexieve handhaving: een nieuw paradigma?

Complexe samenleving, complexe sturing en reflexief recht Handhaving van recht is hiervoor opgevat als de overheidsactiviteit gericht op (het afdwingen van) de naleving van wetten. Luhmann (1984) en in zijn voetspoor Teubner (1983, 1989) hebben vanuit een systeemtheoretisch perspectief gepostuleerd dat die overheidsactiviteit weinig invloed op de industrie en het bedrijfsleven kan uitoefenen. In dit perspectief wordt de samenleving gekenschetst als een systeem waarin sociale subsystemen, zoals het recht, de economie, de techniek, de politiek en de religie ‘horizontale’ verschijningsvormen zijn, dat wil zeggen, dat zij elkaar onderling niet direct beïnvloeden. De toegenomen complexiteit van de samenleving heeft er toe geleid dat deze subsystemen functioneel gedifferentieerd zijn. Ze ontwikkelen zich als sociale velden dermate autonoom dat eerder van een polycentristische samenleving moet worden gesproken. Een centraal beleidscentrum, dat de touwtjes in handen heeft en ‘van hogerhand’ instrumenteel optreedt, sorteert nauwelijks meer enig effect (Wilthagen 1993: 121). Deze subsystemen zijn zelfreferentieel van aard, dat wil zeggen ze zijn gebonden aan een eigen binaire code voor hun handelen. Zo is de binaire code voor het juridische subsysteem rechtmatig/onrechtmatig. Het economisch subsysteem wordt beheerst door de fundamentele afweging of wel of geen winst wordt gemaakt. Deze code beheerst de structuur en de daartoe behorende activiteiten en communicaties van de subsystemen (Wilthagen 1992: 125). De subsystemen zijn naar buiten toe operationeel gesloten en zijn in beginsel dus ook ‘immuun’ voor interventies, zoals regulering vanuit een ander subsysteem (recht, politiek). Toch staan ze open voor externe informatie, maar dit ‘lawaai van buiten’ kan slechts via het eigen referentiekader worden omgezet in een interne orde. Teubner gaat in het bijzonder in op de verhouding tussen recht en politiek enerzijds en het economisch subsysteem anderzijds. Hij onderkent drie dimensies in een economische organisatie: functie, prestatie en reflectie. Door processen van zelfobservatie en zelfregulering is de onderneming, als economisch subsysteem, in staat zijn eigen sociale identiteit te bepalen (Teubner 1994: 44). Functie en prestatie kunnen alleen door middel van reflexieve processen binnen de onderneming worden verwezenlijkt. Teubner betoogt dat sociale integratie van een gewenste norm moet plaats hebben op het niveau van het sociale subsysteem. Dit kan worden verwezenlijkt door restricties in te bouwen in het ‘reflectiecentrum’ van het sociale subsysteem. In dit licht moet men de activiteiten beschouwen van het Ministerie van VROM om 81

milieuconvenanten af te sluiten en de ontwikkeling van milieuzorgsystemen in bedrijven te stimuleren en te faciliteren. Dergelijke initiatieven gebeuren niet top down via wetgeving maar via de doelgroep aansprekende wijzen van zelfwerkzaamheid, die interne leerprocessen van zelfregulering op gang zetten. Vertaald naar de verhouding recht en economie kunnen wet- en regelgeving alleen succes hebben als ze interne reflexieve processen vergemakkelijken en versterken. Externe controle heeft slechts zin langs indirecte weg in de vorm van ‘regulering van zelfregulering’. Doordat het (economisch) subsysteem cognitief open is, dat wil zeggen in staat om externe informatie te ontvangen en intern te reconstrueren, zij het door de bril van de eigen code (Wilthagen 1992: 127), zijn veranderingen in het subsysteem toch mogelijk. Verandering komt echter pas op gang wanneer deze externe informatie door interne reflectie (door observatie en door controle van het eigen normatieve kader) wordt verwerkt en het subsysteem, het bedrijf vervolgens zelf orde op zaken stelt. Teubner gebruikt hier het Griekse woord autopoiesis, ‘iets zelf voortbrengen’. (Wilthagen 1992; Aalders en Wilthagen 1997). Op deze wijze is het voor een onderneming mogelijk om het verbeteren van eigen functie en prestatie synchroon te laten lopen met het door de overheid ontwikkelde wettelijke programma. Voor de wetgever of de politiek geldt dat regelingstechnieken primair compatibel met de betrokken structuren en processen zullen moeten zijn teneinde externaliteiten te doen internaliseren (verankeren) in economische organisaties. De gedachte van het reflexieve recht past in de huidige discussie over de crisis van de rol van de overheid, speciaal als orgaan van statelijke controle van de maatschappelijke orde (Frissen 1996). In plaats van zekerheid over materiële waarden in de pluriforme samenleving wordt steeds meer gezocht naar zekerheid over procedures en methoden die in ieder geval de logische consistentie van een normatief discours garanderen (Aalders en Wilthagen 1997). Teubner (1983: 269) verwijst naar Habermas die meent dat ‘discursieve rationaliteit’ uiteindelijk de oplossing zou kunnen zijn voor het probleem van legitimering van de moderne staat. De vraag is gesteld hoe dit reflexieve recht ooit meer dan een concept kan zijn, maar ook een empirische toets kan doorstaan. Onder reflexief recht verstaan wij in dit verband concreet vormen van, door de overheid gefaciliteerde, regulering van zelfregulering. Het reflexief recht kan worden beschouwd als achtergrond en consequentie van de tendens tot zelfregulering, de ontwikkeling van bedrijfsinterne zorgsystemen en het sluiten van vrijwillige afspraken. Convenanten die door de overheid met brancheorganisaties worden gesloten, zijn van dit laatste een voorbeeld. In dit geval gaat het om vormen van quasi82

contractuele arrangementen van private aard, maar ingekaderd door randvoorwaarden die het publiek recht stelt. Reflexieve handhaving In het verlengde van reflexief recht kunnen we spreken van ‘reflexieve handhaving’ (Treiber 1985). Daarmee wordt uitgedrukt dat handhaving een proces is dat zich richt op de bevordering van zelfwerkzaamheid en zelfcontrole binnen bedrijven, die (potentieel) in overtreding zijn. Een dergelijk proces wordt gekenmerkt door continue, althans frequente interactie tussen de handhaver en degene die de wet dient na te leven en door onderhandelingen tussen deze beiden. Het gaat hierbij dus om een op naleving gerichte, accommoderende handhavingsstijl, waarbij het eigen top down optreden van de handhaver is uitgesloten - dat zou immers geen effect hebben, want afstoten op de geslotenheid van het subsysteem -, maar waarbij de inspanningen vooral gericht zijn op het stimuleren van het zelfreferentiële vermogen en het zelflerend vermogen van het subsysteem. Met andere woorden de handhaver grijpt in het subsysteem daar waar zich handvaten bevinden, waardoor het bedrijf door middel van de eigen code tot zelfregulering en zelfcontrole kan komen. Men zou kunnen zeggen dat het handhavers is begonnen om het completeren van directe regulering door middel van vormen van meer abstracte indirecte regulering, namelijk de autopoiese van de potentiële overtreders van regelgeving. Als wetenschappelijk paradigma is reflexieve handhaving wellicht nieuw, maar als verschijnsel kennen we het al langer. Zowel bij de uitvoering van wettelijke regels, als in de handhaving daarvan, zijn informele onderhandelingsprocessen zoals reeds eerder opgemerkt schering en inslag. Ook de politie probeert in eerste instantie een overtreder over te halen om zich conform de wet te gedragen, en te wijzen op de eigen mogelijkheden om dat doel te bereiken, waarbij zij middelen als onderhandelen niet schuwt. Uiteraard gebeurt dit alles onder het formele mom dat het subsysteem er in de eerste plaats was om zich aan de (externe) regels te houden. Echter, steeds meer wordt ook in de handhaving van regelgeving het accent gelegd op de interne regels en het oplossend vermogen van de overtreder (Rees 1988: 12). In dit verband is de discussie over de normatieve definities van misdaad relevant. Veel criminologen en rechtseconomen gaan ervan uit dat de burger in de uitoefening van een maatschappelijke functie voor regelovertredingen op dezelfde wijze gestraft dient te worden als elke andere misdadiger, of dit nu commune delicten zijn of bijzondere delicten uit de sfeer van de ordeningswetgeving. Een normatieve definitie van criminaliteit in tegengestelde richting treffen we aan bij sommige bestuurskundigen en vrijemarkteconomen, 83

die ervan uitgaan, dat command-and-control -benaderingen dienen te worden vervangen door vrije marktwerking en dat overtreders van sociaaleconomische wetgeving uitsluitend door overreding en laissez faire tot wetsconform gedrag zouden kunnen worden geleid (Buckley 1994; Nash en Ehrenfeldt 1996; geciteerd bij Sinclair 1997). Dit zou uiteindelijk betekenen dat flagrante overtredingen, zoals het bekende milieuschandaal bij het Rotterdamse tankercleaningbedrijf (TCR) en sommige fraudezaken niet via de strafrechter kunnen worden aangepakt. Dit strookt niet met Teubner’s opvatting, dat reflexief recht alles behalve ‘soft law’ is, maar ‘recht met tanden’. Reflexief recht grijpt immers in op die plaatsen in de reflectiecentra van het subsysteem, waar het cognitief gevoelig is en waar het lerend vermogen kan leiden tot verandering via de eigen binaire code, in geval van een onderneming bijvoorbeeld winst en verlies. Het bedrijfsleven neemt zijn milieumaatregelen niet in de eerste plaats vanwege het milieu, maar vanwege gevoel van verantwoordelijkheid voor het eigenbelang (Porter 1990: 585-588). Strategieën voor reflexieve handhaving In Nederland is sedert de jaren tachtig een tendens te onderkennen naar een meer op afschrikking gerichte strafrechtelijke handhavingsstijl. Tegelijk is in het verlengde van de discussie over reflexief recht en zelfregulering ook steeds meer nagedacht over een aangepaste handhavingsstijl. Beiden kunnen (wij zouden bijna zeggen ‘vreedzaam’) naast elkaar bestaan en elkaar aanvullen. De vraag is hoe deze reflexieve handhaving gestalte kan krijgen. Daarvoor worden hieronder de volgende strategieën benoemd. Wat wij verstaan onder een vorm van reflexieve handhaving vertoont overeenkomst met de tot nu toe uit onderzoek bekende bestuurlijke handhavingsstijl. De samenwerking tussen bestuur en doelgroep in uitvoering en handhaving van beleid zal in de toekomst steeds meer aandacht krijgen, juist omdat die samenwerking synergie oplevert. Ieders inbreng kan van grote wederzijdse betekenis zijn. Het bevoegd gezag krijgt meer inzicht in de procesvoering van een bedrijf, waardoor het adequater kan sturen door middel van uitvoering en handhaving. Omgekeerd ontwikkelt de vergunningaanvrager een beter begrip van de doelstellingen en eisen van het bevoegd gezag, waardoor het makkelijker wordt om de wettelijke regels na te leven. Zowel openbaar bestuur als rechtspraak hebben een belang bij het bevorderen van toegevoegde strategieën van sociale controle naast de punitieve sancties die zij achter de hand hebben. Dat vereist zowel van bestuurlijke als van strafrechtelijke handhavers een andere attitude tegenover overtreders van ordeningswetgeving. Op het vermogen van het strafrechtsapparaat om samen te werken met het bestuur in een op consensus met potentiële overtreders 84

gericht crimineel-politiek handhavingsbeleid zal steeds meer een beroep worden gedaan. Het OM kan zich daarbij niet meer verschuilen achter een autonome positie van het strafrecht, maar wordt onvermijdelijk verwikkeld in een maatschappelijk-bestuurlijke beoordeling van situaties. Dit hoeft niet onoverkomelijk te zijn, aangezien het OM ‘bestuursstraffen’ en maatregelen kan toepassen, die in het traject van overreding en afdwingen van wetsconform gedrag als ultimum remedium een functie kunnen vervullen. Uiteindelijk geldt, dat wie niet horen wil moet voelen. Situaties zoals bij het milieuschandaal veroorzaakt door het Rotterdamse tankercleaningbedrijf TCR3, kunnen worden voorkomen door in een vroeg stadium naar strafrechtelijke middelen te grijpen. Het bestuur moet dan wel zo veel lef hebben, dat het ook aanzet tot strafrechtelijke opsporing en vervolging. Zoals hierboven reeds geschetst meent Teubner dat reflexief recht hier wel degelijk een rol kan spelen. Het economisch subsysteem is dan wel niet te beïnvloeden door een command & control optreden (zo blijkt het voormalige TCR, intussen overgegaan in andere handen, nog steeds structureel de milieuregels te overtreden), maar het politiek systeem kan naleving bereiken door in te spelen op het zelfreferentiële vermogen van het bedrijf. Reflexieve handhaving betekent niet, zoals sommige critici wel beweren, vervanging van bestuurlijke handhaving ten gunste van gespecialiseerde private handhavingsdiensten, auditing en certificering. Daar waar private handhavingsorganisaties de rol van de overheid overnemen, raakt de overheid vervreemd van bedrijven en verliest zijn greep op het bedrijfsleven. Reflexieve handhaving betekent dat de overheid alle mogelijke middelen gebruikt om overtreders zelfwerkzaam te maken in het bereiken van normconform gedrag. In termen van reflexiviteitstheorie echter, wordt hiermee bedoeld dat normen van het economische subsysteem congruent worden aan en synchroon lopen met de normering van het politieke systeem. Sociaal-wetenschappelijk onderzoek naar handhaving dient gericht te zijn op de feitelijke vraag waarom door handhavers verschillend wordt gereageerd op overtredingen. Dit behoedt ons voor het onjuiste idee, dat handhavers top down en mechanisch wettelijke regels en instructies toepassen. Het laat tevens zien dat naleving vele verschijningsvormen heeft en dat er veel verschillende actoren binnen de gereguleerde eenheden kunnen zijn, zoals eigenaars, managers, werknemers, veiligheids-, gezondheids-, welzijns- en mili3

TCR kon van 1986-1992 doorgaan met vervuiling van de Rotterdamse haven, zonder dat het bevoegd gezag, Rijkswaterstaat, maatregelen nam. De feitelijk leidinggevenden werden tenslotte strafrechtelijk veroordeeld tot zware straffen, waarvan de voornaamste zes jaar.

85

euafdelingen, specialistencomité’s of controle-commissies. Bovendien kunnen we dan ook aandacht schenken aan de context van de handhaving, de rol van de overheid bij de overtreding van wetten, en de rol van intermediaire organisaties (advocaten, bedrijfsassociaties, semi-overheidsorganisaties of belangengroeperingen). Bij wijze van voorbeeld gaan we nader in op vier strategieën die bij reflexieve handhaving toepasbaar zijn: • Systeemhandhaving; • Intermediaire structuren en netwerken; • Sociale verantwoordelijkheid van de onderneming; • Op de markt georiënteerde strategieën.

Systeemhandhaving In de benadering van systeemcontrole of systeemhandhaving probeert het handhavingsorgaan interne controlesystemen in bedrijven te bevorderen, te faciliteren en te controleren. In Nederland is voor de Arbeidsinspectie een wettelijk systeem van systeemhandhaving ontwikkeld, dat de traditionele handhavingsbezoeken op de werkvloer moet gaan vervangen. Handhavers worden geacht het opereren van het zorgsysteem te controleren en op systeemniveau te interveniëren. Hetzelfde geldt, alhoewel niet wettelijk vastgelegd, voor de bestuursrechtelijke handhaving van het milieurecht. Dit handhavingsproces veronderstelt dat het besluitvormingsproces in bedrijven kan worden beïnvloed met behulp van zorgsystemen die deel uitmaken van het managementsysteem van het bedrijf. Daarbij is het de vraag of een zorgsysteem verplicht zou moeten worden voorgeschreven. Daarmee zou immers rechtstreeks worden ingegrepen in de wijze waarop een bedrijf wordt geleid en dat zou wellicht de ondernemingsvrijheid te zeer beknotten. In de praktijk kan een zorgsysteem worden gekoppeld aan een systeem van algemene regels of vergunningen. In dat geval moeten inspectiediensten in staat zijn de prestaties van het bedrijf te beoordelen. Of aan deze voorwaarden (koppeling en controle) wordt voldaan is voorlopig nog onzeker. Met name de capaciteit van de handhavers laat wellicht nog te wensen over. Bovendien zijn de eisen voor het midden- en kleinbedrijf moeilijker te verwezenlijken dan voor grote concerns, die immers eigen veiligheids-, gezondheids-, welzijns- en milieu-afdelingen hebben. Met het oog op de openbaarheid en de (externe) controle is voorts de positie van (organisaties van) derde belanghebbenden van belang. Het is de vraag hoever de zelfregulering kan gaan, zelfs al is deze dan nog zo ‘gereguleerd’. Onder meer Ayres en Braithwaite (1992) pleiten voor een versterking van de 86

positie van derde belanghebbenden in een eventueel tripartite handhavingsproces (empowerment). Intermediaire structuren en netwerken Intermediaire structuren zoals vakbonden, werkgeversorganisaties, districtcommissies voor veiligheid en gezondheid en andere netwerken kunnen door een taak van indirecte handhaving een rol spelen, waarbij ze worden geraadpleegd door handhavingsdiensten (van de overheid). Kleine ondernemingen zijn vaak afhankelijk van informatie en adviezen uit deze interne netwerken, zoals milieucommissies. In de woorden van Teubner kunnen zij dienen als reflectiecentra, die binnen het subsysteem conflicten tussen functie en prestatie oplossen door het zorgsysteem intern restricties op te leggen. Semioverheidsinstanties met zowel regerings- als bedrijfs(tak)vertegenwoordigers, dragen bij aan onderlinge uitwisseling van opvattingen en ideeën, die gunstig kunnen werken op attitudeverandering en gedragsverandering van vertegenwoordigers van ondernemingen. De sociale verantwoordelijkheid van de onderneming De industrial morality en het institutionaliseren van verantwoordelijkheid bij de industrie kunnen worden bevorderd door interne gedragscodes te ontwikkelen en tevens door regels voor te schrijven voor het verzamelen van gegevens en het doen van verslag over bedrijfsprocessen en interne controlemechanismen. Uitgaande van de opvatting, dat de onderneming zich beweegt binnen een brede sociale context, zal ze zich moeten verstaan met de morele waarden in de samenleving, die voorts uit een ‘verlicht eigenbelang’ kunnen worden onderschreven. Het Responsible Care programma is hier een voorbeeld van. Dit is een initiatief van grote chemische concerns van over de hele wereld die gezamenlijk afspraken maakten om de chemische industrie schoner te maken. Dit programma was ontstaan uit angst voor de druk van een strengere regelgeving op het gebied van chemisch afval en chemische stoffen, maar tevens als verweer tegen de slechte reputatie die de chemische industrie wereldwijd had opgebouwd ten aanzien van milieuverontreiniging. Aanvankelijk leek Responsible Care vooral een pr-stunt, zoals het natuurlijk ook in eerste instantie was bedoeld. Maar het programma heeft ook vruchten afgeworpen. Uit onderzoek blijkt dat de chemische industrie via Responsible Care aanzienlijke verbeteringen heeft aangebracht in productie en producten (Gunningham en Rees 1997). Critici zeggen dat het hier vooral makkelijk te scoren verbeteringen betrof (low hanging fruit strategy) en dat dieper ingrijpende verbeteringen op zich 87

zullen laten wachten, omdat ze te duur zullen blijken in de ogen van de industrie. Niettemin is sociale verantwoordelijkheid een thema dat steeds vaker wordt beschouwd als behorend tot het economisch subsysteem. Milieuzorg kan worden vertaald in termen van economisch gedrag. Tot het economische belang van een bedrijf gaat meer en meer een goede milieuzorg behoren. Voldoen aan milieuregels kan zelfs een concurrentievoordeel betekenen (Porter 1990). En het ecologisch modernisme zou ook de geesten van het bedrijfsleven in hun ban hebben (Mol 1995; Spaargaren 1996; kritischer daarover Hajer 1995; vgl. ook Beck 1988). Marktgeoriënteerde strategieën Normering van de markt kan geschieden met behulp van kwaliteitsnormen voor producten, processen of managementsystemen. Deze normen zijn door het bedrijfsleven internationaal geformuleerd en geaccepteerd. Met name de normen van de International Standards Organisation (ISO) spelen een belangrijke rol. Te denken valt aan de ISO-normen voor kwaliteitszorg (ISO-9000) en milieuzorgsystemen (ISO-14001). Met name in het milieurecht speelt ISO14001 een rol bij de vergunningverlening. Bedrijfsinterne milieuzorgsystemen die voldoen aan deze ISO-norm en bovendien zijn gecertificeerd door een onafhankelijk bureau, krijgen van het bevoegd gezag een vergunning-ophoofdzaken, welke niet meer ingaat op de details van de bedrijfsvoering. Uiteraard zou het van zelfbedrog blijk geven wanneer de overheid het toezicht op de naleving van wetgeving geheel zou overlaten aan het bedrijfsleven of aan de markt. De wet laat dat uiteraard niet toe, maar ook principieel zou dit in strijd zijn met de publieke ordeningstaak van de overheid, met name als het gaat om gevaarzettingshandelingen en risicovolle ondernemingen. Van de kant van het bedrijfsleven wordt trouwens vaak opgemerkt, dat die controle van de overheid op het bedrijfsgebeuren nodig blijft en gunstig uitwerkt (Winsemius 1986; Aalders 1994; Hutter 1997). Een tweede voorbeeld van een marktgeoriënteerde strategie is de privaatrechtelijke handhaving. Het aansprakelijk stellen voor schade is wellicht het belangrijkste privaatrechtelijk handhavingsinstrument. Voorbeelden hiervan zijn het aansprakelijk stellen van leidinggevenden voor de schade, veroorzaakt door de organisatie waar zij leiding aan geven of het aansprakelijk stellen van rechtsopvolgers ( bijvoorbeeld bij bodemverontreiniging). Ten slotte is nog te wijzen op handhaving met financiële instrumenten. Heffingen en subsidies kunnen een sterke stimulans aan regelnaleving geven. Bij het verhuren van voorwerpen, bijvoorbeeld, is een waarborgsom een zekere garantie dat men na gebruik het voorwerp zal terugbrengen, zonder dat onmiddellijk moet worden gehandhaafd. Ook wordt wel geëxperimenteerd met 88

vergunningenmarkten. Daarbij worden markten gecreëerd waarop door de overheid verleende vergunningen worden verhandeld om een bepaalde hoeveelheid vervuilende stof te mogen uitstoten (in een bepaald gebied gedurende een zekere tijd). Bij deze vormen van financiële regulering komt de handhaver vaak op meer afstand te staan.

4.4

Handhaving in vier sectoren

4

Sinds de jaren tachtig zijn de ontwikkelingen op het terrein van de handhaving snel gegaan. Deze ontwikkelingen betreffen niet slechts de te handhaven regelgeving en de instrumenten maar ook de organisatie en de omvang van de handhavingsinspanningen. In het hierna volgende worden eerst de ontwikkelingen in regulering in vier sectoren kort beschreven: milieu, arbeidsomstandigheden, de financiële sector en oneerlijke mededinging (waaronder misbruik van voorwetenschap). Daarna wordt de rol van de handhaver op deze terreinen besproken. Daarbij willen we nagegaan of er sprake is van een andere vorm of benadering, die we reflexieve handhaving zouden kunnen noemen. 4.4.1

Milieu

In de loop van de jaren tachtig zijn tal van sectorale milieuwetten van kracht geworden. In die beginjaren bleek dat het toezicht op de naleving van milieuwetten door gemeenten sterk tekort schoot. De grote variatie en de gebrekkige onderlinge afstemming leidde begin jaren negentig tot een zekere mate van integratie. Zo verving de Wet Milieubeheer (1993) de Hinderwet en een aantal sectorale milieuwetten. Ook werden nieuwe sanctiemogelijkheden gecreëerd zoals de bestuurlijke dwangsom. Besloten werd gemeenten extra financiële bijdragen te geven om de handhaving op een adequaat niveau te brengen. Er is op de meeste milieuterreinen een duidelijke tendens waarneembaar naar minder gedetailleerde regulering. Door middel van AMVB’s met algemene voorschriften wordt getracht het aantal vergunningplichtige bedrijven af te laten nemen. Voor zover bedrijven nog wel vergunningplichtig zijn, wordt geprobeerd in de vergunning vooral globale in plaats van gedetailleerde voorschriften op te nemen, waaronder met name ook doelvoorschriften en zorgplichtbepalingen. 4

De beschrijving is ontleend aan Zicht op organisatiecriminaliteit. Een literatuuronderzoek, W. Huisman en E. Niemeijer, Sdu Uitgevers, Den Haag, 1998.

89

Handhaving Behalve gemeenten zijn er tal van instanties betrokken bij de bestuursrechtelijke handhaving van het milieurecht: gemeenten, provincies en waterschappen, de Inspectie Milieuhygiëne, Rijkswaterstaat, de Rijksverkeersinspectie en de Algemene Inspectiedienst. Sinds de eerste helft van de jaren negentig staat het milieubeleid van de overheid in het teken van het opbouwen van een effectieve organisatie van de handhaving. Recent is er vooral aandacht voor de verdere verbetering van de kwaliteit van de handhaving en de informatie-uitwisseling en samenwerking tussen de verschillende handhavende instanties. Ook de inspanningen op het gebied van de strafrechtelijke handhaving zijn toegenomen. Zo ging men er aanvankelijk van uit dat strafrechtelijke handhaving van milieurecht per definitie ultimum remedium was (uiterste middel). Aan het einde van de jaren tachtig werd dit standpunt verlaten. Het strafrecht had een geheel eigen taak bij de opsporing van milieudelicten, al dienden er wel duidelijke afspraken te komen over de vraag welk orgaan, bestuur, politie of OM, zou optreden bij delicten. Door het Ministerie van VROM werden grote bedragen verstrekt voor opbouw van het politieapparaat en het OM teneinde milieuovertredingen beter aan te pakken.5 In de jaren negentig blijkt dit vruchten af te werpen. Het Openbaar Ministerie is verantwoordelijk voor de strafrechtelijke vervolging van milieudelicten. In ieder arrondissement zijn één of meer officieren van justitie speciaal belast met milieuzaken. Het Openbaar Ministerie heeft de handhaving van de milieuwetgeving de afgelopen jaren sterk geïntensiveerd. Uitgangspunt is dat strafrechtelijke en bestuursrechtelijke handhaving nevengeschikt en complementair zijn. Er wordt onderscheid gemaakt tussen drie soorten milieucriminaliteit die elk een eigen handhavingsstrategie vragen: inrichtingsgebonden delicten, vrije-velddelicten en (middel)zware milieucriminaliteit. De intensivering had tot gevolg dat het aantal strafzaken verdrievoudigde binnen enkele jaren. Met name de aanpak van zware milieucriminaliteit heeft een hoge prioriteit. Ook bij de strafrechtelijke milieuhandhaving zijn tal van instanties betrokken. In de eerste plaats de politie (waaronder het Kernteam Zware Milieucriminaliteit). Daarnaast zijn er tal van buitengewone opspo5 In het Nationaal Milieubeleidsplan zijn bovendien extra financiële middelen vrijgemaakt om de kwaliteit en de capaciteit van de recherche bij de politiekorpsen te vergroten, zoals het instellen van interregionale milieu-assistentiepools.

90

ringsambtenaren, toezichthoudende ambtenaren die daarnaast een opsporingsbevoegdheid op het terrein van bepaalde milieuwetten hebben.6 In 1997 is besloten dat samenwerking tussen politie, Openbaar Ministerie en bestuur met name geboden is voor de aanpak van de inrichtingsgebonden milieucriminaliteit. De onderzoeken naar inrichtinggebonden delicten, die als ingewikkeld worden beschouwd, worden daarbij uitgevoerd door handhavingsverbanden onder leiding van de officier van justitie. De inbreng van bestuurlijke handhavers is vooral noodzakelijk om de kwaliteit van het onderzoek te bevorderen en daarmee ook de effectiviteit van de strafrechtelijke aanpak te verbeteren. Sinds 1997 zijn er ook enkele regionale handhavingsteams milieu operationeel waarin Openbaar Ministerie, politie en de bestuursorganen participeren. Toename van zelfregulering In het milieubeleid wordt zelfregulering steeds belangrijker. In het doelgroepenbeleid van het Nationaal Milieubeleidsplan (VROM) wordt de eigen verantwoordelijkheid van ondernemingen om hun milieubelastende activiteiten terug te dringen, benadrukt. De overheid maakt afspraken met milieubelastende bedrijfstakken over terugdringing van de milieubelasting. De verplichtingen die men over en weer heeft, worden daarbij neergelegd in een convenant. Deze bedrijfstakconvenanten worden ‘breed’ ondertekend: naast de betreffende branche-organisaties en belangrijke bedrijven uit de bedrijfstak tekenen de ministers van VROM, Economische Zaken, Verkeer en Waterstaat, en Landbouw, Natuurbeheer en Visserij; het Interprovinciaal Overleg en de afzonderlijke provincies; de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en betrokken afzonderlijke gemeenten; de Unie van Waterschappen en enkele afzonderlijke waterschappen. Zo hebben de volgende bedrijfstakken inmiddels met de overheid een convenant afgesloten: basismetaal, chemische industrie, grafische industrie en verpakkingsdrukkerijen, zuivel, metaalelektro, textiel- en tapijtindustrie en papier- en kartonindustrie. Naast bedrijfstakconvenanten zijn er op milieugebied nog vele andere convenanten. Zo is er het Convenant Verpakkingen II waaraan maar liefst 400.000 bedrijven deelnemen. Werkgeversorganisaties en brancheverenigingen zijn vaak

6

Eén van de belangrijkste instanties op het terrein van de handhaving van milieuregels is de Inspectie Milieuhygiëne van het Ministerie van VROM. Een onderdeel daarvan, het Milieubijstandsteam, verleent in concrete strafzaken milieutechnische, bedrijfsadministratieve, juridische en/of recherchetechnische bijstand aan politie en Openbaar Ministerie. Daarbij ligt de nadruk op de bestrijding van stoffencriminaliteit en inrichtingencriminaliteit.

91

bijzonder actief bij het stimuleren van zelfregulering bij hun leden en ook de VNG speelt hier een stimulerende rol. Vanaf eind jaren tachtig stimuleert de overheid de ontwikkeling van bedrijfsinterne milieuzorgsystemen door ondernemingen (TK 1989-1990, 20 633, nr. 3). Bij een dergelijk bedrijfsintern milieuzorgsysteem gebeurt normvaststelling en controle door de organisatie zelf. Het legt het milieubeleid van een organisatie vast, geeft aan wie verantwoordelijk zijn voor de uitvoering daarvan en voorziet in een terugkoppeling van gegevens door interne controles, audits en rapportages. Organisaties die door middel van milieuzorgsysteem zelf actief invulling gaan geven aan de zorg voor het milieu, dienen daarvan verantwoording af te leggen aan overheid en het publiek te informeren. Ongeveer 330 bedrijven met een relatief zware milieubelasting zijn per 1 januari 1999 wettelijk verplicht jaarlijks een milieuverslag uit te brengen. De verwachting is dat de betrokken bedrijven hierdoor gestimuleerd worden om een goed functionerend milieuzorgsysteem op te zetten. Sluitstuk van het opzetten van een bedrijfsintern milieusysteem is het behalen van een certificaat. In de ISO 14 001 standaard is de certificering van milieuzorg inbegrepen. ISO 14 001 eist naleving van wet- en regelgeving en continue verbetering van milieuprestaties. Op het terrein van milieuzorg kan ook nog registratie van het zorgsysteem plaatsvinden op basis van de normen van de Europese EMAS-verordening.7 Andere handhaving? Het Ministerie van VROM belooft bedrijven dat hun vergunning wordt gekoppeld aan het milieuzorgsysteem. Dit resulteert in een ‘vergunning op hoofdzaken’ en een wijziging in het karakter van de handhaving, waarbij de overheid minder controleert en meer vertrouwt op rapportages van het bedrijf. In de praktijk wordt bedrijven met een (gecertificeerd) zorgsysteem minimaal het voordeel van de twijfel gegund en besteden handhavende overheden minder aandacht aan het bedrijf. Sinds de beruchte TCR-zaak worden echter ook vraagtekens gezet bij de waarde van zelfregulering en certificaten. TCR beschikte over een ISO 9001 kwaliteitscertificaat en had een milieuzorgsysteem dat was gecertificeerd volgens de door de brancheorganisatie Nederlandse Vereniging van Chemisch Afvalverwijderaars (NVCA) in het leven geroepen norm. Het milieuzorgsysteem werd zelfs bij een op initiatief van de overheid genomen milieu7

EMAS = Eco-Management and Audit Scheme. Zie Verordening (EEG) nr. 1836/93, Pb EG L 168/1, 10.7.93 inzake de vrijwillige deelneming van bedrijven uit de industriële sector aan een communautair milieubeheer- en milieuauditsysteem.

92

audit bestempeld als één van de beste in Nederland (Van den Berg en Eshuis 1996: 282). Dit heeft niet kunnen voorkomen dat op grote schaal milieudelicten werden gepleegd. Sterker nog, de gecertificeerde zorgsystemen lijken te hebben gediend als façade om de overheid op afstand te houden. Het gevaar dreigt dat het bedrijfsintern milieuzorgsysteem wordt gebruikt als window dressing, om een schijn van goed gedrag op te houden, of enkel om het publieke imago te verbeteren (Van de Bunt en Huisman 1996, 1999). Volgens Bruinsma worden certificaten in de afvalverwerkingsbranche zelfs gebruikt als dekmantel voor illegale activiteiten (Bruinsma 1996: 282). Hij stelt dat zelfregulering is aangegrepen als kans om de overheid buiten de deur te houden. Van den Anker en Hoogenboom stellen daartegenover dat de overheid niet buiten de deur wordt gehouden, maar een belangrijk deel van de regulering zelf uit handen heeft gegeven en de deur vervolgens zelf achter zich heeft dichtgetrokken (1997: 290). Uit de TCR -zaak kan echter niet de conclusie worden getrokken dat zelfregulering geen waarde heeft en louter dient als façade. Een ISO 9001/9002 certificaat zegt vooral iets over de kwaliteit van het bedrijfsproces, niet over de naleving van wettelijke normen. Deze vorm van zelfregulering biedt dus weliswaar geen afdoende garantie voor goede regelnaleving, maar kan daaraan wel een bijdrage leveren.

4.4.2

Arbeidsomstandigheden

Arbeidsomstandigheden betreffen de veiligheid, de gezondheid en het welzijn van werknemers tijdens het werk. De regelgeving op dit terrein, ‘arboregelgeving’, omvat de Arbowet, de Arboregeling en het Arbobesluit. Daarnaast zijn er ook andere wetten van belang op het terrein van arbeidsomstandigheden, zoals de Arbeidswet, de Rijtijdenwet, de Kernenergiewet, de Wet gevaarlijke werktuigen en de Bestrijdingsmiddelenwet. Er zijn ook voorschriften ten aanzien van arbeidsverhoudingen, zoals de Wet Arbeid Vreemdelingen. Er bestaan meerdere inspecties om al deze wetgeving te handhaven: de Arbeidsinspectie, de Scheepvaartinspectie, het Staatstoezicht op de mijnen, en de Rijksverkeersinspectie. We beperken ons hier tot de Arboregelgeving en de Arbeidsinspectie. De belangrijkste wet op dit terrein is de Arbowet, een raamwet die kaders en procedures aangeeft met als doel de gezondheid, veiligheid en het welzijn van werknemers te waarborgen. Deze wet bevat verplichtingen voor zowel werkgever als werknemer. Ten aanzien van de verplichtingen van de werkgever kan een onderscheid gemaakt worden tussen bepalingen betreffende de werk93

plek en zogenaamde systeemverplichtingen. Systeemverplichtingen betreffen de meer structurele aandacht voor de arbeidsomstandigheden, zoals het voeren van een arbobeleid, het laten uitvoeren van een risico-inventarisatie en evaluatie en het opstellen van een arbojaarplan en arbojaarverslag. Overtreding van de Arbowet is strafbaar gesteld in art. 1 van de Wet economische delicten. De handhaving van voorschriften betreffende de veiligheid of en gezondheid van de werkomstandigheden is allereerst een bedrijfsinterne aangelegenheid. De Arbowet verplicht werkgevers en werknemers samen te werken in de zorg voor goede arbeidsomstandigheden. De werkgever moet arbobeleid ontwikkelen en uitvoeren en de ondernemingsraad moet het één en ander stimuleren en controleren. De Arbowet geeft bovenop de rechten vastgelegd in de Wet op de Ondernemingsraden, aan de ondernemingsraad nog extra rechten om de controlerende taak ten aanzien van de arbeidsomstandigheden te kunnen waarmaken. Vaak is er binnen de arbeidsorganisaties ook een vaste commissie die zich met arbozaken bezighoudt: de VGW-commissie (Veiligheid, Gezondheid en Welzijn). Door deze participatie van werknemers inzake de arbeidsomstandigheden kunnen veel (potentiële) arbo-overtredingen bedrijfsintern worden afgedaan. Zelfregulering en privaatrecht Net als op het terrein van het milieubeleid is zelfregulering binnen het arbobeleid een actueel thema. De overheid streeft ernaar dat aan arbeidsomstandigheden systematisch en preventief aandacht wordt geschonken. De wijze om dat te bereiken is om het arbobeleid als een integraal onderdeel van de algemene bedrijfsvoering te doen beschouwen (Schaapman en Wilthagen 1998). Op bedrijfstakniveau tracht de Arbeidsinspectie zelfregulering te bevorderen door te proberen afspraken te maken over verbetering van de arbeidsomstandigheden binnen de betreffende bedrijfstak en deze vast te leggen in een convenant. Op bedrijfsniveau worden bedrijven gestimuleerd bedrijfsinterne arbozorgsystemen in te voeren. In combinatie met bedrijfsinterne milieu- en kwaliteitszorg wordt ook wel gesproken van ‘combizorgsystemen’. De systeemverplichtingen uit de Arbowet vormen in onderlinge samenhang de wettelijke verplichting voor arbeidsorganisaties tot het opzetten en onderhouden van een compleet arbozorgsysteem (Van de Bunt en Huisman 1996: 176). Omgekeerd is naleving van de systeemverplichtingen gemakkelijker wanneer een organisatie over een arbozorgsysteem beschikt dat de benodigde informatie gemakkelijk kan genereren. Dit geheel is een duidelijk voorbeeld van door de overheid geconditioneerde zelfregulering. 94

Werknemers die het slachtoffer (dreigen te) worden van arbeidsongevallen en beroepsziekten, kunnen met een privaatrechtelijke actie hun werkgever aanspreken. Door ontwikkelingen in de jurisprudentie met betrekking tot werkgeversaansprakelijkheid, hebben slachtoffers juridisch gezien een sterkere positie gekregen. Zo is de zorgplicht van de werkgever verzwaard en wordt er een causaal verband aangenomen tussen de beroepsziekte en het handelen van de werkgever als door een verzuim van de werkgever de kans op de ziekte in aanmerkelijke mate wordt verhoogd, behoudens bewijs van tegendeel. Verder moeten werkgevers zich actief informeren over de gevaren van het productieproces en zijn zij ook aansprakelijk voor onbekende risico's indien zij nalaten maatregelen te nemen tegen bekende risico's. Ook is het begrip schuld beperkt en met het in werking treden van art. 7:658 BW is bovendien sprake van een omkering van de bewijslast ten aanzien van schending van de zorgplicht en ten aanzien van de causaliteit. Sinds de invoering van art. 3:305a BW zijn daarnaast voor belangengroepen de mogelijkheden om zich tot de burgerlijke rechter te wenden verruimd. Onderzoek wijst er echter op dat individuele werknemers ter bevordering van hun arbeidsomstandigheden weinig in rechte durven of willen ondernemen. Evenmin zijn ondernemingsraden bereid om actie tot naleving van de Arbowet in te stellen. Ook blijkt dat vakbonden wel slachtoffers van arbeidsongevallen bijstaan, maar nog niet preventief willen optreden. De angst voor verstoorde werkverhoudingen is groot (Hazewindus c.s. 1998: 425). Van Zwam (1994: 66) stelt daarom dat de civiele procedure niet gezien mag worden als een goede methode van rechtshandhaving. Zij dient slechts als middel om schade vergoed te krijgen, niet als middel om werkgevers aan te zetten tot het verbeteren van arbeidsomstandigheden. Handhaving Bij de publiekrechtelijke handhaving zijn vooral de Arbeidsinspectie en de politie en het Openbaar Ministerie betrokken. Daarnaast hebben verschillende andere inspecties een taak op dit terrein, waaronder de Scheepvaartinspectie, het Staatstoezicht op de mijnen en Rijksverkeersinspectie. De Arbeidsinspecties beschikken over zowel bestuursrechtelijke als strafrechtelijke instrumenten. Arbeidsinspecteurs controleren de naleving van arbo-regelgeving door middel van het bezoeken van bedrijven. Wanneer tijdens onderzoeken overtredingen worden geconstateerd, heeft de arbeidsinspecteur op het terrein van arbeidsomstandigheden verschillende maatregelen tot zijn beschikking (waarschuwing, de aanwijzing, de eis tot naleving, de stillegging, de ontheffing, procesverbaal en wellicht in de toekomst de bestuurlijke boete). De meeste controles 95

vinden plaats op eigen initiatief. Daarbinnen is nog onderscheid te maken tussen brede inspecties waarbij de naleving van de arbeidsbeschermende wetgeving in de volle breedte aan de orde is en zogenaamde onderwerpsinspecties waarin bepaalde arbothema's centraal staan. Tot enkele jaren geleden werd de keuze voor het bezoeken en inspecteren van bedrijven nog grotendeels aan de individuele inspecteurs overgelaten. De Arbeidsinspectie kende ook geen duidelijke richtlijnen voor de wijze van afhandelen van geconstateerde overtredingen (Harryvan 1990: 95). Dit heeft tot veel kritiek op de Arbeidsinspectie geleid in de zin dat zij onsystematisch en ondoelmatig werkt en zo haar controlerende taken verzaakt (Wilthagen 1993: 221). Inmiddels is er sprake van een duidelijk handhavingsbeleid. Gewerkt wordt met een zogenaamd 3-stappenmodel voor een standaard werkwijze, een werkwijze bij ernstige overtredingen (op zich weer bestaand uit een 2-stappenmodel) en een werkwijze bij herhaling, onwil en recidive. In de praktijk maakt de Arbeidsinspectie slechts zelden gebruik van formele middelen. Indien dat wel het geval is, gebeurt dat vaak indien bij een nacontrole of vervolgonderzoek blijkt dat een eerdere maatregel geen effect heeft gehad of wanneer bij een bezoek meerdere overtredingen worden geconstateerd of in het algemeen sprake is van slechte werkomstandigheden. Ook wanneer een inspecteur vermoedt dat economische motieven van de werkgever aan overtreding ten grondslag liggen, een gevaarlijke situatie zo snel mogelijk moet worden beëindigd of wanneer een inspecteur matige of slechte ervaringen met het betreffende bedrijf heeft gehad, grijpen inspecteurs eerder naar formele middelen (Harryvan 1990: 96). De kans op strafrechtelijke vervolging van overtreders van de Arbowet is relatief gering (Harryvan 1990: 96). Inspecteurs hebben vaak begrip voor de (economische) motieven die aan de overtredingen ten grondslag liggen. Zij vinden bovendien een goede verstandhouding met de bedrijven zeer belangrijk. Een verbaal kan deze verhouding verstoren en dat vatten inspecteurs vaak op als een persoonlijk falen. Daar komt nog bij dat de globaal geformuleerde Arbowet de bewijsvoering vaak moeilijk maakt. Tenslotte wordt het vervolgingsbeleid van justitie door inspecteurs als ondoelmatig en tijdrovend ervaren (Harryvan 1990; Goudswaard 1993; Wilthagen 1993). Het gebruik van informele middelen verschilt per bedrijfstak. In de bouw bijvoorbeeld adviseren en overleggen de inspecteurs minder vaak en leggen relatief vaker het werk stil en delen vaker mondelinge waarschuwingen uit. De aandacht van inspecteurs in de dagelijkse routine is vooral gericht op concrete en ‘hanteerbare’ aspecten. Doorgaans concentreert men zich op problematische aspecten, waarvoor binnen korte tijd een niet al te ingrijpende of dure oplossing kan worden gevonden. Maar de nadruk ligt duidelijk niet op 96

die structurele arboproblemen die verregaande maatregelen of aanpassingen van het betrokken bedrijf vereisen. In lijn hiermee blijkt ook dat processenverbaal vooral worden opgemaakt naar aanleiding van veiligheidsfactoren en op basis van harde normen ofwel concrete artikelen. Tekortkomingen op het terrein van gezondheid of welzijn leiden veel minder vaak tot een proces verbaal (Goudswaard 1993: 188). Een en ander betekent volgens Wilthagen overigens niet dat meer structurele en substantiële aspecten van de arboproblematiek volledig buiten beeld blijven (Wilthagen 1993: 236-237). Door de Arbeidsinspectie is de laatste jaren een methodiek voor zogenaamd ‘systeemgericht’ handhaven ontwikkeld, waarbij men meer op organisatorisch c.q. systeemniveau intervenieert. Een dergelijk handhavingsbeleid verschilt sterk van het reguliere handhavingsbeleid, waarin korte termijnen voor de naleving van de wet worden aangehouden. De systeembenadering is nog lang niet volledig geïntegreerd in het dagelijkse doen en laten van de Arbeidsinspectie (Schaapman en Wilthagen 1998). Wilthagen (1998) plaatst vraagtekens bij het vermeende gunstige effect van zelfregulering en het daaraan gekoppelde proces van deregulering voor de arbeidsomstandigheden binnen een organisatie en vreest negatieve bijverschijnselen. Acht jaar na invoering van de systeemverplichtingen in de Arbowet is er nog weinig bekend over de effecten daarvan. Het lijkt de hoogste tijd voor een onderzoek naar de daadwerkelijke gevolgen van zelfregulering op het terrein van de arbeidsomstandigheden.

4.4.3

Oneerlijke mededinging

Oneerlijke concurrentie betreft overtredingen zoals omkoping, prijsafspraken, kartelvorming en bedrijfsspionage. Op het terrein van de handel in effecten is misbruik van voorwetenschap een gedraging die andere beleggers schaadt. Oneerlijke concurrentie leent zich goed voor privaatrechtelijke acties door de benadeelde concurrent, bijvoorbeeld door middel van de actie wegens onrechtmatige daad of het concurrentiebeding. Het onder juristen zeer bekende arrest ‘Lindenbaum-Cohen’ uit 1919 betrof immers een geval van bedrijfsspionage. Sinds Pfeffer (1936) zijn artikel over de bestrijding der oneerlijke mededinging publiceerde is er in Nederland echter nauwelijks meer iets geschreven over de privaatrechtelijke aanpak van oneerlijke concurrentie, zodat het volstrekt onduidelijk is in hoeverre het privaatrecht in dezen een rol speelt. Sinds 1 januari 1998 is de nieuwe Mededingingswet van kracht. Voor de handhaving van deze wet is het model van de Europese Gemeenschappen gevolgd (zie Aalst 1997). Dit betekent dat de nieuwe Mededingingswet be97

stuursrechtelijk gehandhaafd zal worden, onder andere met behulp van de dwangsom en een nieuwe bestuurlijke boeteprocedure. De wet wordt gehandhaafd door een nieuwe dienst, de Nederlandse Mededingingsautoriteit. De Mededingingsautoriteit is een onzelfstandig bestuursorgaan, waarvoor de minister van economische zaken politieke verantwoordelijkheid draagt. De minister wil de dienst binnen drie tot vijf jaar tot een zelfstandig bestuursorgaan maken, in de trant van De Nederlandsche Bank of de Algemene Rekenkamer. In de toekomst zullen behalve de Mededingingsautoriteit waarschijnlijk ook nog andere instanties toezicht gaan houden op concurrerende verhoudingen. Zo voorziet het wetsontwerp voor een nieuwe Elektriciteitswet in een Dienst Uitvoering en Toezicht Elektriciteitswet, is voor het toezicht op de post- en telecommunicatiesector onlangs de Onafhankelijke Post- en Telecommunicatieautoriteit (OPTA) opgericht en wordt er nagedacht over een Toezichthouder Privatisering Nutssectoren. Al deze instanties zouden dus een taak hebben op het terrein van het toezicht op de naleving van het mededingingsrecht. Enerzijds kan dit beteken dat door toegenomen handhavingsinspanning meer over oneerlijke concurrentie bekend wordt, anderzijds wordt gewaarschuwd voor competentieperikelen (Biesheuvel 1997). Misbruik van voorwetenschap: strafrecht en zelfregulering Op grond van de Wet Toezicht Effectenverkeer (WTE) dient de eerste uitgifte van effecten met bepaalde waarborgen te zijn omgeven. Ook verlangt de wet dat bemiddelaars in effectentransacties beschikken over een vergunning bij het aanbieden of verrichten van hun diensten. De Vereniging voor de Effectenhandel (‘de beurs’) houdt toezicht op haar leden. Dit zijn banken, effectenhandelaren of commissionairs en hoeklieden. Bij misbruik van voorwetenschap beschikt iemand over niet publiekelijk bekende informatie omtrent ontwikkelingen van een beursgenoteerd fonds, waardoor hij een informatievoorsprong heeft op andere beleggers. Op grond van deze informatie koopt of verkoopt hij vervolgens effecten die hem, naar hij hoopt, voordeel zullen opleveren. Hierdoor worden andere beleggers die niet over deze informatie beschikten benadeeld. Het in de WTE neergelegde systeem is erop gebaseerd dat de effectenbeurzen zelfregulering toepassen. Dat betekent dat de beurzen hun eigen regels maken, naleven en controle daarop uitoefenen. In 1992 heeft de minister van financiën de Stichting Toezicht Effectenverkeer (STE) opgericht. Deze verleent vergunningen en houdt toezicht. De STE verleent de vergunning indien de aanvrager voldoet aan bepaalde eisen met betrekking tot deskundigheid, betrouwbaarheid, financiële waarborgen en de aan het publiek te verstrekken 98

informatie. De onderzoeken worden verricht door het Controlebureau van de STE. De STE maakte hierbij gebruik van informatie van de controleinstanties van de erkende effectenhuizen. De STE is met de wetswijziging in 1995 een onafhankelijk toezichthouder geworden. In 1996 is een eigen controleafdeling opgericht die onderzoeken verricht naar misbruik van voorwetenschap. Daarvoor was dit de taak van het Controlebureau van de Vereniging voor de Effectenhandel, een niet zelfstandig orgaan. Maar de afgelopen jaren hebben er een aantal strafzaken gespeeld wegens verdenking van misbruik van voorwetenschap: de spraakmakende zaken tegen Joep van den Nieuwenhuyzen (‘HCS’ en ‘RDM’) en de zaken wegens handel in aandelen van Borsumij Wehry, Bols Wessanen en Weweler. In verband met deze affaires was er scherpe kritiek op het (gebrek aan) optreden van het Controlebureau van de Amsterdamse beurs (Hoogenboom 1995), hetgeen aanleiding was om in 1996 de toezichthoudende taak van het Controlebureau over te dragen aan de STE. Tegenwoordig moeten de bestuurders en commissarissen van effectenuitgevende instellingen hun transacties rechtstreeks melden aan de STE. Verder onderzoekt de STE wanneer een beurs een signaal geeft dat er opvallende koers- en omzetbewegingen zijn waargenomen die mogelijk veroorzaakt zijn door een op voorwetenschap gebaseerde transactie. Ook tips van derden kunnen leiden tot actie van de STE. Bij verdenking van misbruik van voorwetenschap geeft de STE dit door aan de Economische Controle Dienst (die belast is met de strafrechtelijke handhaving van de WTE) en doet aangifte bij het Openbaar Ministerie. In de toekomst zal de STE waarschijnlijk de bevoegdheid krijgen zelf dwangsommen en bestuurlijke boetes op te leggen. De strafrechtelijke vervolging van misbruik van voorwetenschap is overigens tot nu toe weinig succesvol geweest. Alleen in de Weweler-zaak is het tot een veroordeling gekomen, alle overige zaken leidden tot vrijspraak. De oorzaak lag bij de moeilijke bewijslast van art. 46 WTE. Na de voorgestelde wetswijziging zal de bewijslast van misbruik van voorwetenschap aanzienlijk lichter zijn (Doorenbos 1996).

4.4.4 Handhaving van voorschriften voor de financiële wereld: nieuwe wetgeving, intensievere handhaving en zelfregulering In de financiële sector is sprake van veel nieuwe wetgeving en een intensivering van de handhaving. Dit komt vooral voort uit de bedreiging van de integriteit van het financiële stelsel door de georganiseerde misdaad en mede onder druk van internationale verplichtingen. (Pheiffer c.s. 1997: 18-28). 99

Behalve de hierboven genoemde Wet Toezicht Effectenverkeer betreft dit met name de volgende wetgeving. - Witwassen, het voorwenden van een legale herkomst van met criminele activiteiten verworven geld, is in 1992 strafbaar gesteld door het verruimen van de helingbepalingen (art. 416 en 417 Sr). - Volgens de Wet Toezicht Beleggingsinstellingen (WTB) dienen beleggingsinstellingen te beschikken over een vergunning wanneer zij ter deelneming in die instelling geld of andere goederen vragen dan wel verkrijgen ofwel deelnemingsrechten aanbieden. Het opereren zonder vergunning levert een overtreding op. Op grond van de WTB is De Nederlandsche Bank toezichthouder op de banken. - De Wet Toezicht Kredietwezen (WTK) is van toepassing op de activiteiten van banken. De WTK heeft vooral betrekking op illegaal (zonder vergunning) verrichten van bancaire handelingen, het gebruik maken van de term ‘bank’ (zonder dat men als zodanig geregistreerd staat bij De Nederlandsche Bank in het bankenregister) of het aantrekken van geld van het publiek, zonder dat men staat ingeschreven in het bankenregister. In de WTK is De Nederlandsche Bank aangewezen als toezichthouder op de banken. - In 1994 is de Wet Identificatie bij Financiële dienstverlening (WIF) in werking getreden. Deze wet verplicht financiële instellingen om bij een groot aantal financiële transacties de identiteit van de cliënt vast te stellen en de betreffende gegevens gedurende vijf jaren te bewaren. - De Wet inzake wisselkantoren (WWK) is van kracht sinds 1 januari 1995 en beoogt de registratie, en daarmee het onder toezicht plaatsen van De Nederlandsche Bank, van wisselkantoren. Aan de registratie zijn strenge voorwaarden verbonden, onder meer ten aanzien van de betrouwbaarheid van de bestuurders en beleidsbepalers. Ook moeten de wisselkantoren elke transactie in een administratie vastleggen. - Ontnemingswetgeving. In 1993 zijn de mogelijkheden om wederrechtelijk vermogen te ontnemen verruimd. De bedoeling van de ontnemingsmaatregel is dat betrokkene weer wordt teruggebracht in de vermogenspositie waarin hij zou verkeren indien het strafbaar feit niet zou zijn gepleegd. In deze ontnemingswetgeving worden nieuwe strafrechtelijke onderzoeksmogelijkheden (het strafrechtelijk financieel onderzoek) en een aparte voordeelontnemingsprocedure geïntroduceerd (vgl. Nelen en Sabee 1998). - In 1994 is de Wet Melding Ongebruikelijke Transacties (MOT) in werking getreden. De wet beoogt misbruik van het financiële stelsel door het witwassen van geld te voorkomen (preventie) en het witwassen zelf te bestrijden (Pheijffer e.a. 1997: 41-44; Terlouw en Aron 1996). Door de meldingsplicht wordt met name de eerste fase van het witwasproces, het inbrengen van het 100

geld in het legale circuit, bemoeilijkt. De wet verplicht financiële dienstverleners (banken, commissionairs, kredietmaatschappijen, wisselkantoren, levensverzekeraars) ongebruikelijke transacties te melden bij een onafhankelijk meldpunt, beheerd door justitie. De vele nieuwe wetgeving heeft volgens Hoogenboom (1996: 72) bij financiële instellingen tot een zekere regelmoeheid geleid. Dit gaat echter niet zover dat men de regels niet uitvoert. Wel brengt de implementatie ervan een taakverzwaring en kosten met zich mee. Anderzijds leidt de nieuwe wetgeving ook tot een betere aanpak van interne fraude. Mede daarom wordt financiële doorzichtigheid ook door de branche zelf wenselijk geacht. De sector heeft daarom ook zelf maatregelen genomen die de integriteit van de financiele wereld moeten waarborgen, zoals het invoeren van gedragscodes, het opzetten van compliance afdelingen en het stimuleren van opleidingen en trainingsprogramma's voor het eigen personeel (Hoogenboom 1996: 98). Een compliance officer fungeert als interne handhaver binnen een onderneming. Zij hebben in het algemeen een brede taak. Zij houden niet alleen toezicht op de naleving van wettelijke regelgeving binnen of door de organisatie, maar ook op door de bedrijfstak of onderneming zelf opgestelde regels. Vaak zijn compliance officers zelf ook betrokken bij het opstellen van dergelijke regels. In veel ondernemingen is de compliance-afdeling bijvoorbeeld belast met de uitvoering van de WTK en de MOT. De effectiviteit van dergelijke functionarissen hangt sterk samen met hun formele en informele positie binnen de onderneming. Er bestaat overigens geen verplichting voor de financiële instellingen om dergelijke compliance-voorzieningen te treffen. De handhaving door de overheid is sterk geïntensiveerd. Daarbij spelen bijzondere opsporingsdiensten een belangrijke rol, vooral de FIOD, de ECD en de AID. Ook in de private sector (banken, accountantsbureaus, recherchebureaus) worden op dit terrein activiteiten verricht (Pheijffer c.s. 1997: 106118). Tot slot is ook de strafrechtelijke handhaving sterk toegenomen. Binnen de politie-organisatie zijn er verschillende onderdelen die zich zeer intensief bezighouden met de opsporing van witwassen en financieel-administratieve delicten, zoals met name de bovenregionale rechercheteams (‘kernteams’) en het landelijk rechercheteam, die zijn opgericht voor de bestrijding van de zware georganiseerde criminaliteit (Pheijffer c.s. 1997: 71-91). Ondersteuning aan onderzoeken op dit terrein wordt geboden door de afdeling forensische accountancy van de CRI. Voorts is te denken aan het Meldpunt Ongebruikelijke Transacties en Finpol waar MOT-meldingen worden beoordeeld en doorgemeld aan opsporingsinstanties. Tenslotte kunnen hier de Bureaus Financiële Ondersteuning (BFO) worden genoemd. Deze BFO's verrichten financieel recherche-onderzoek ter ondersteuning van andere opsporingsacti101

viteiten. Zij houden zich in het bijzonder bezig met onderzoeken in verband met de uitvoering van de ontnemingswetgeving.

4.5

Ontwikkelingen in de handhaving

Overzien wij het geheel van handhavingsactiviteiten in de vier bestudeerde sectoren dan concluderen we tot een grote diversiteit. Nu eens wordt het accent gelegd op strafrechtelijke handhaving, dan weer valt de nadruk juist op de bestuursrechtelijke of op de privaatrechtelijke handhaving en soms op alle drie tegelijk. Er is dus niet sprake van een eenduidige tendens in een bepaalde richting. Hoewel er op alle terreinen in meerdere of mindere mate sprake is van elementen van zelfregulering, is niet sprake van het inruilen van klassieke regulering voor zelfregulering. Meer zelfregulering gaat in de meeste gevallen gepaard met meer klassieke command en control regulering. Per saldo is er daardoor sprake van een enorme toename aan regulering. Dit is het meest duidelijk op het terrein van het milieu en in de financiële sector. Als uitzondering kan wellicht worden genoemd de regulering op het terrein van de arbeidsomstandigheden. Daar is sprake van een sterke nadruk op privaatrechtelijke handhaving en zelfregulering. De publiekrechtelijke handhaving is sterk compliance gericht; er is slechts zelden sprake van de inzet van formele middelen. De laatste jaren is de aandacht overigens minder exclusief gericht op regulering en nieuwe instrumenten, maar daarnaast ook op de organisatie van de handhaving en de mogelijkheden die samenwerking, professionalisering en informatisering bieden (Commissie-Michiels). Deze tendens is het sterkst op het milieuterrein. Voorts is te constateren dat er in toenemende mate ‘mengvormen’ worden geïntroduceerd, waarin de traditionele grenzen tussen strafrechtelijke, bestuursrechtelijke en privaatrechtelijk handhaving wegvallen. Het bekendste voorbeeld is wellicht de opmars van de bestuurlijke boete, waarin elementen van strafrecht en bestuursrecht worden gecombineerd. Andere voorbeelden van dergelijke mengvormen zijn convenanten (bestuursrecht en privaatrecht) en de administratieve handhaving van verkeersvoorschriften (‘Wet Mulder’, strafrecht en bestuursrecht). Dergelijke mengvormen doen zich ook voor in de organisatie van de handhaving. Zo werken op het terrein van het milieu politie en bestuur samen in handhavingsteams. Ook is sprake van een nieuwe type toezichthouders, zoals de Nederlandse Mededingsautoriteit (NMA), een nu nog onzelfstandig bestuursorgaan. Naar verwachting zullen er in de toekomst meer van dergelijke instanties toezicht gaan houden. 102

Door al deze ontwikkelingen is de rechtshandhaving pluriformer, complexer, gespecialiseerder, diffuser en ondoorzichtiger geworden.

4.6

Reflexieve handhaving?

In de door ons beschreven sectoren zijn tal van voorbeelden van strategieën van reflexieve handhaving aan te treffen. Bij systeemhandhaving probeert de overheid zelfregulering ‘uit te lokken’ door het stimuleren van bedrijfsinterne controlesystemen in bedrijven. Dit komt het meest zuiver voor op het terrein van de arbeidsomstandigheden, waarin deze handhavingstrategie zelfs wettelijk is vastgelegd. Zorgsystemen - zij het niet wettelijk vastgelegd - zijn daarnaast met name aan te treffen op milieuterrein. Soms komt zelfregulering zelfs in de plaats overheidsregulering, zoals in het geval van de Reclamecodecommissie. Intermediaire structuren en netwerken dragen bij tot onderlinge informatieuitwisseling die via attitudeverandering kunnen bijdragen aan gedragsverandering. Aldus worden formele controle en informele private sociale controle complementair en versterken zij elkaar. Voorbeelden op het terrein van het milieu zijn overlegorganen tussen brancheorganisaties of bedrijven en overheden, handhavingteams, de Landelijke Coördinatiecommissie Milieuwethandhaving, de regionale informatiepunten. Op het terrein van de arbeidsomstandigheden valt te wijzen op de commissies Veiligheid, Gezondheid en Welzijn die binnen de meeste grote bedrijven functioneren. Ook op het terrein van de oneerlijke mededinging en in de financiële sector zijn er tal van dergelijke ‘reflectiecentra’, waarbij onder meer valt te denken aan de Nederlandse Bezettingsautoriteit, de Stichting Toezicht Effectenverkeer en het Meldpunt Ongebruikelijke Transacties. De laatste jaren tracht de overheid op verschillende manieren de moraliteit en de sociale verantwoordelijkheid van ondernemingen te bevorderen. Garland (1996) spreekt in dit verband van de responsibilization strategy. Zo heeft de overheid, samen met het bedrijfsleven, het initiatief genomen tot de oprichting van het Nationaal Platform Criminaliteitsbeheersing, waarvan onder meer de Stichting Beroepsmoraal en Misdaadpreventie deel uitmaakt. Ook in het bedrijfsleven zelf groeit het besef dat ondernemingen een sociale verantwoordelijkheid hebben. Zo heeft een aantal - vooral grote - ondernemingen inmiddels een bedrijfscode ontwikkeld. Voorbeelden van organisaties op dit terrein vanuit het bedrijfsleven zijn Transparency International (tegen corruptie) en het eveneens wereldwijde Responsible Care project van chemische concerns. In veel gevallen is het overigens wellicht beter te spreken van verlicht eigen belang (ethics pays). Het is immers ook in het belang van het be103

drijfsleven dat de integriteit van de financiële sector gewaarborgd is, dat klanten en werknemers ook in de toekomst in een schone en veilige omgeving kunnen leven en werken. De marktgeoriënteerde strategieën zijn het meest duidelijk aan te wijzen op het terrein van het milieu. Hierbij is te denken aan convenanten, financiële instrumenten (zoals subsidieverlening, belastingaftrek, bestemmingsheffingen, statiegeldregelingen), ISO-normering en verhandelbare rechten. Privaatrechtelijke handhaving als marktgeoriënteerde strategie is in verschillende sectoren aanwijsbaar. Het sterkst is dat het geval op (weer) het terrein van het milieu (bodemverontreiniging), arbeidsomstandigheden en (wellicht) oneerlijke mededinging.

4.7

Hoe riskant is zelfregulering?

Zoals wij hebben gezien speelt zelfregulering een belangrijke rol in de handhaving. Van verschillende kanten wordt gewezen op de risico’s die hieraan zijn verbonden en uit affaires zoals TCR en Nusse Brink blijkt dat ook (Van de Bunt en Huisman 1999). Een eerste risico is dat de overheid zich laat inpakken (collusion of capture). De overheid heeft dan geen helder zicht meer op de belangen die zij moet behartigen en wordt als het ware blind voor gedrag dat deze belangen schaadt (Van de Heuvel 1998). Zelfregulering schept voorts gelegenheid tot overtreding en kan zelfs gebruikt worden als afschermingsmethode om de overheid op afstand te houden. Ongeconditioneerde zelfregulering biedt onvoldoende waarborgen om in actie te komen als het verkeerd gaat (men mist een ‘de stok achter de deur’). Voorts is de invloed van de derde belangenhebbende problematisch. Als regels worden geformuleerd op basis van onderhandelingen met betrokken partijen kan dat afbreuk doen aan het algemeen belang of meer specifiek aan dat van derden. Zelfregulering en een belangrijkere rol van private partijen gaat ten koste van de openheid en controleerbaarheid die in een democratie wenselijk is. De overheid kan bovendien te maken krijgen met onbetrouwbare of zelfs criminele partners die slechts uit zijn op tijdrekken, of het uitschakelen van concurrenten. Schade, bijvoorbeeld aan het milieu, en prijsopdrijving kunnen het gevolg zijn. Het bevoegd gezag kan dus nooit volledig vertrouwen op zelfregulering door de onderneming. Wel zal meer zekerheid en vertrouwen in de relatie tussen bevoegd gezag en vergunningplichtige onderneming worden opgebouwd, indien deze laatste blijk geeft serieus met zelfregulering om te gaan. 104

In ieder geval kan momenteel worden vastgesteld dat er geen goed inzicht bestaat in de werkelijke waarde van zelfregulering en privaatrechtelijke arrangementen voor de handhaving en zeker niet op de langere termijn. Uit milieuonderzoek (Eshuis en De Graaf 1998) blijkt voorts dat veel problemen die aan het alternatieve karakter van de beleidsarrangementen worden toegeschreven (handhaafbaarheid, samenwerking met onbetrouwbare partners, coördinatieproblemen bij overheden) zich ook voordoen in de klassieke instrumentele wijzen van handhaving. Wat het oordeel compliceert is bovendien dat er veelal niet sprake is van een exclusief karakter van de alternatieve regeling, maar dat deze doorgaans wordt gecompleteerd door klassieke vormen van regulering. In een aantal gevallen is bovendien sprake van een alternatieve regulering uit nood geboren. Met klassieke middelen zou het probleem niet of niet zo snel opgelost kunnen worden. Het is dus voorbarig om te concluderen dat alternatieve instrumenten moeten worden afgewezen omdat zij riskanter zouden zijn. Een dergelijke conclusie heeft althans geen empirische basis. Er is overigens evenmin empirisch bewijs dat de beschreven vormen van reflexieve handhaving juist effectiever zijn dan handhaving by stick. Dat is op theoretische gronden wel waarschijnlijk, maar daarvoor zijn nog geen harde onderzoeksresultaten beschikbaar. Daar komt nog bij dat vergelijking van beide typen handhaving op grote methodologische problemen stuit.8

4.8

Tot Besluit

Tegen de achtergrond van het voorgaande kan worden geconcludeerd dat kiezen voor command-and-control of zelfregulering niet verstandig zou zijn. Veeleer is een gedoseerde combinatie van het hanteren van deze uitersten, afhankelijk van situationele factoren, waarschijnlijk de meest aangewezen wijze van handhaven (Hawkins 1984; Aalders 1993; Sinclair 1997; Hutter 1997). Trouwens, ook empirisch kan worden vastgesteld, dat zelfregulering vooral bestaat, c.q. slechts succesvol is bij een mate van stimulering en facilitering door de overheid. We spreken dan van conditionele, afgedwongen, of gereguleerde zelfregulering (Ayres en Braithwaite 1992; Aalders en Wilthagen 1997). Misschien is zo'n terminologie niet eens zo contradictoir, immers ‘zelfregulering’ veronderstelt, dat er ook een ‘instantie’ was die eens reguleerde. 8 Voor een poging om het effect van convenanten en financiële instrumenten in het milieubeleid te vergelijken en de daarmee gepaard gaande problemen, zie Wit e.a. 1999.

105

Sinclair (1997: 529-561) stelt dat het bij zelfregulering en command and control in feite gaat om twee extremen op een continuüm. Daartussen bevinden zich tal van mogelijkheden die een mix van beide bevatten. De keuze voor een mix is afhankelijk van de specifieke omstandigheden. Aldus kan de wijze van regulering worden toegesneden op de concrete situatie. Welke mix moet worden gekozen is volgens Sinclair onder meer afhankelijk van de volgende omstandigheden: • De aard en omvang van benodigde dwang. Naarmate de betrokken tak van industrie bijvoorbeeld beter georganiseerd is en betrokken is bij het te beschermen belang, is er minder dwang nodig. In een situatie van sterk verzet kan een te dwingende regulering contraproductief werken. In geval van onomkeerbare en acute dreiging van gevaar zou meer dwang geeigend zijn. • De mate waarin flexibiliteit noodzakelijk is teneinde bedrijven in de gelegenheid te stellen regulering aan hun specifieke omstandigheden aan te passen. In een situatie bijvoorbeeld waarin extra kosten van bedrijven om aan bepaalde eisen te voldoen sterk variëren, is meer flexibiliteit wellicht wenselijk. Dit geldt eveneens in een situatie van snelle technologische ontwikkeling of bij grote bedrijven. Een geringe mate van flexibiliteit is daarentegen wenselijk als het gaat om aanhoudend irrationele actoren of indien er sprake is van acute dreiging. • De mate waarin gelegenheid wordt geboden aan de industrie om in onderhandelingen de ontwikkeling van het reguleringssysteem te beïnvloeden. Deze zou bijvoorbeeld groter moeten zijn in situaties waarin er sprake is van een sterke cultuur van weerstand of waarin tussen overheid en industrie grote ongelijkheid bestaat in de informatie waarover zij (kunnen) beschikken. De systematiek van handhaving Bij nadere beschouwing is er in het complexe geheel van verschillende handhavingsstijlen met hun verschillende dimensies, afhankelijk van veelal sociale factoren, toch een zekere systematiek te ontdekken. Deze systematiek heeft te maken met de belangen van de verschillende betrokkenen en de mate waarin schade direct wordt gevoeld. Naarmate de doeleinden van de overheid bij de handhaving meer overeenkomen met de belangen van gereguleerden of naarmate slachtoffers van regelovertreding meer in staat zijn zelf voor hun belangen op te komen, verschuift het accent bij de handhaving naar de eigen verantwoordelijkheid van de gereguleerden en de eventuele slachtoffers. Concreet betekent dit dat wanneer de gereguleerden meer belang hebben bij handhaving (bijvoorbeeld omdat zij zelf voor de schade opdraaien) en slacht106

offers meer in staat zijn voor zichzelf op te komen, de overheid de handhaving meer overlaat aan zelfregulering en privaatrechtelijke acties. Zo wordt op het terrein van het milieu de schade gedeeltelijk geleden door betrokkenen zelf en voor een groter deel niet. Voor zover milieuvervuiling geld kost, bijvoorbeeld omdat er een vergoeding moet worden betaald voor de lozing van bepaalde stoffen, hebben de handhaver en de betreffende inrichting daarom een gemeenschappelijk belang. In veel andere gevallen is het schoner produceren uitsluitend een kostenpost voor de betrokken ondernemer en zijn de belangen dus eerder tegengesteld. Daarbij is het vaak moeilijk om bij milieuovertredingen een concreet slachtoffer aan te wijzen. De wijze van handhaving correspondeert met dit ‘gemengde’ beeld. Er worden immers zowel middelen ingezet waarbij de nadruk ligt op de verantwoordelijkheid van betrokkenen zelf (zelfregulering en convenanten) als middelen waarbij dit niet het geval is (bestuursrecht en vooral strafrecht). Bij delicten betreffende arbeidsomstandigheden wordt de schade aan de veiligheid en gezondheid van werknemers geleden door zowel werkgevers als werknemers. Werkgevers hebben een zwaarwegend belang in verband met eventuele hoge schadeclaims en de reputatie van het bedrijf. Werknemers kunnen onder andere via de ondernemingsraad opkomen voor betere arbeidsomstandigheden. De aanpak, waarin de eigen verantwoordelijkheid centraal staat (zelfregulering) is hiermee in overeenstemming. Bij delicten betreffende oneerlijke concurrentie komt de schade zeer direct ten laste van de concurrent. Deze is zowel gereguleerde als slachtoffer. Hiermee is in overeenstemming dat bij de aanpak sterk wordt geleund op de eigen verantwoordelijkheid van direct betrokkenen. Bij fraude door financiële instellingen wordt de schade gedragen door klanten en schuldeisers. In deze gevallen domineert dan ook de privaatrechtelijke aanpak. In de financiële sector is daarnaast sprake van parallelle belangen. Zowel financiële instellingen als de overheid wensen de integriteit van het financiële stelsel te bevorderen. Daarom wordt er dus ook nauw samengewerkt en is er sprake van zelfregulering. De wijze waarop wordt gehandhaafd hangt samen met de vraag wie voor de schade opdraait en hoeverre het slachtoffer in staat is voor zijn eigen belangen op te komen, typisch sociale factoren dus. Dit maakt handhaving tot een sociale constructie, die niet zozeer afhankelijk is van de te handhaven regels dat is natuurlijk ook een factor - maar vooral van wat de actoren in een bepaald veld zelf zien als hun belangen en de mate waarin zij in staat zijn ervoor op te komen.

107

Literatuur Aalders, M.V.C., Regeltoepassing in de ambtelijke praktijk van Hinderweten Bouwtoezichtafdeling, Groningen: Wolters-Noordhoff 1987. Aalders, M.V.C., ‘Regulation and In-Company Environmental Management in the Netherlands’, in: Law & Policy, 1993: 75 - 94; Aalders, M.V.C., ‘Handhaving en zelfregulering. Milieurecht in bedrijven’, in: Justitiële Verkenningen, jrg. 20, nr. 9, 1994: 47 - 69. Aalders, M. en T. Wilthagen, ‘Moving Beyond Command-and-Control: Reflexivity in the Regulation of Occupational Safety and Health and the Environment’, in: Law & Policy, 1997: 430 e.v.. Aalst, E. van , ‘Handhaving van de nieuwe Mededingingswet’, in: Ars Aequi, jrg. 46, nr. 5, 1997: 555 - 564. Anker, M.J.J. van den en A.B. Hoogenboom, Schijn bedriegt. Overheid, bedrijfsleven en gelegenheidsstructuren voor criminaliteit op de hergebruikmarkt, ’s-Gravenhage: VUGA 1997. Ashford, Nicholas A., ‘Understanding Technological Responses of Industrial Firms to Environmental Problems: Implications for Government Policy’, in: K. Fischer en J. Schot (red.), Environmental Strategies for Industry: International Perspectives on Research Needs and Policy Implications, Island Press, Washington DC: Island Press 1993: 227 - 307. Ayres, I., en J. Braithwaite, Responsive Regulation: Transcending the Regulatory Debate, New York: Oxford University Press 1992. Beck, U., Risikogesellschaft. Auf dem Weg in eine andere Moderne, Frankfurt am Main: Suhrkamp 1987. Berg , E.A.I.M. van den (red.), De markt van misdaad en milieu, twee delen, WODC-38 en -39, Den Haag: Ministerie van Justitie 1995. Berg, E.A.I.M. van den en R.J.J. Eshuis, Grote strafrechtelijke milieuonderzoeken, Arnhem: Gouda Quint 1996. Black, D., The Behaviour of Law, New York: Academic Press 1976. Black, D., ‘Dispute settlement by the police’, in: The Manners and Customs of the Police, New York: Academic Press 1980: 109 - 192, vertaald als ‘Geschilbeslechting door de politie’, in: G.J.N. Bruinsma, ‘De afvalverwerkingsbranche’, in: G.J.N. Bruinsma en F. Bovenkerk, Inzake Opsporing, TK 19951996, 24 072, nr. 18. Buckley, R., ‘Environmental Self-regulation in Industry’, in: Environmental and Planning Law Journal, jrg. 11: 3 - 5. Bunt, H.G. van de en W. Huisman, ‘Wie is er gevoelig voor shaming?’, in: Tijdschrift voor de Criminologie, 1996. 108

Bunt, H.G. van de en W. Huisman, ‘Het kan ook anders. Overwegingen bij de keuze tussen klassiek of alternatief reguleren op milieuterrein’, in: P.C. Gilhuis e.a. (red.), De effectiviteit van klassieke en alternatieve reguleringsinstrumenten in milieuhandhaving, Den Haag: WODC, Onderzoek en beleid, nr. 179 1999. Commissie Heroverweging instrumentarium rechtshandhaving, Het recht ten uitvoer gelegd, augustus 1995, TK 1995-1996, 24 802, nr. 2 Commissie Bestuursrechtelijke en privaatrechtelijke handhaving, Handhaven op niveau , Deventer: W.E.J. Tjeenk Willink 1998. Cozijn, C., Wet en Besluit politieregisters. Een inventarisatie van knelpunten in de politiepraktijk, Den Haag: WODC 1996. Doorenbos, D.R., De vederlichte bewijslast van misbruik van voorwetenschap, in: M. Kraaij en A. van Veen, Onderneming en Strafrecht, Nijmegen: Ars Aequi Libri 1996. Enquêtecommissie Opsporingsmethoden, Inzake Opsporing, Den Haag: Sdu Uitgevers 1996. Eshuis, R.J.J. en E.A.I.M. van den Berg, Dossier TCR; Tien jaar schone schijn, Den Haag: WODC 1996. Eshuis, R.J.J. en P. de Graaf, ‘Misstanden en misverstanden: de alternatieve instrumentatie van het milieubeleid’, in: Milieu en Recht, 1998: 226 - 230 Frissen, P.H.A., De virtuele staat. Politiek, bestuur en technologie: een postmodern verhaal, Schoonhoven: Academic Service 1996. Galanter, M., ‘Justice in Many Rooms: Court Private Ordering and Indigenous Law’, in: Journal of Legal Pluralism , jrg. 19, 1981: 1 - 47. Garland, D., ‘The limits of the sovereign state. Strategies of crime control in contemporary society’, in: The British Journal of Criminology, 1996: 445 471. Goudswaard, A., De justitiële handhaving van de Arbeidsomstandighedenwet, Amsterdam: Hugo Sinzheimer Instituut 1993. Griffiths, J., ‘Recht en Ontwikkeling’, in: Recht en Kritiek, nr. 2, 1983: 175 191. Griffiths, J., ‘De sociale werking van rechtsregels en het emancipatoire potentieel van wetgeving’, in: T. Havinga en B. Sloot (red.), Recht, bondgenoot of barriëre bij emancipatie, Den Haag: VUGA 1990. Gunningham, N. en J. Rees, ‘Industry Self-Regulation: An Institutional Perspective’, in: Law & Policy, 1997: 363 - 414. Hajer, M.A., The Politics of Environmental Discourse. Ecological Modernization and the Policy Process, Oxford: Clarendon Press 1995. Harryvan, R.,Overtredingen van de Arbeidsomstandighedenwet, Groningen: RUG, Onderzoekscentrum voor Criminologie en Jeugdcriminologie, 1990. 109

Hawkins, K., Enforcement and Environment: Regulation and The Social Definition of Pollution, Oxford: Clarendon Press 1984. Hawkins, K. en J.M. Thomas (red.), Enforcing Regulation, Boston/The Hague: Kluwer-Nijhoff 1994. Hawkins, K. (red.), The Uses of Discretion, Oxford: Clarendon Press 1992. Hazewindus, W.G.A. en A.C.J.M. Wilthagen, m.m.v. E. Grimminck, ‘Handhaving van de Arbeidsomstandighedenwet’, in: Rapport Commissie Bestuursrechtelijke en privaatrechtelijke handhaving 1998. Heuvel, G.A.A.J. van den, Collusie tussen Overheid en Bedrijf; een vergeten hoofdstuk uit de organisatiecriminologie, Maastricht: Universiteit Maastricht 1998. Heuvelhof, E.F. ten, J.A. de Bruijn, H.H. Luigies, M.P.C. Weijnen en R.M. Stikkelman, Bestuursrechtelijke Handhaving Tank Cleaning Rotterdam, Delft: TU Delft 1996. Hoekema, A.J., N.F. van Manen, G.M.A. van der Heijden, I.C. van der Vlies en B. de Vroom, Integraal bestuur, Amsterdam: Amsterdam University Press 1998. Hoogenboom, A.B., ‘”Boy have I got a deal for you”, georganiseerde fraude in het financiële stelsel’, in: A.B. Hoogenboom, V. Mul en A. Wielinga, Financiële integriteit. Normafwijkend gedrag en (zelf)regulering binnen het financiële stelsel, Arnhem: Gouda Quint 1995. Hoogenboom, A.B., Beursfraude en (zelf)regulering: witwassen en handel met voorkennis, Dordrecht: Stichting Maatschappij en Politie 1996. Huisman, W. en E. Niemeijer, Zicht op organisatiecriminaliteit. Een literatuuronderzoek, Den Haag: Sdu Uitgevers 1998. Hutter, B.M., The Reasonable Arm of the Law ? The Law Enforcement Procedures of Environmental Health Officers, 1988, Oxford: Clarendon Press. Hutter, B.M.,Compliance: Regulation and Environment, Oxford: Clarendon Press 1997. Kagan, R.A., ‘Regulatory Enforcement’, in: David H. Rosenblom en Richard D. Schwartz, Handbook of Regulation and Administrative Law, New York: Marcel Dekker 1994: 383 - 422. Kagan, R.A. en J.T. Scholz, ‘The “Criminology of the Corporation” and Regulatory Enforcement Strategies’, in: K. Hawkins en J.M. Thomas (red.), Enforcing Regulation, Boston/Den Haag: Kluwer-Nijhoff, 1984: 37 - 66. Koolhaas, E., ‘Milieu, handhavingsstrategieën en beleid. De noodzaak tot het maken van keuzes’, in: Justitiële verkenningen, nr. 9, 1990: 92 - 109. Koppen, I., ‘Ecological Covenants: Regulatory Informality in Dutch Waste Reduction Policy’, in: G. Teubner, L. Framer en D. Murphy, Environmental 110

Law and Ecological Responsibility: The Concept and Practice of Ecological Self-Organization, Londen: John Wiley & Sons 1994. Knegt, R. Regels en redelijkheid in de bijstandsverlening, Groningen: Wolters-Noordhoff 1986. Lipsky, M., Street-level bureaucracy. Dilemmas of the individual in public services, New York: Russel Sage 1980. Luhmann, N., Soziale Systeme, Frankfurt am Main: Suhrkamp 1984. Michiels, F.C.M.A., E. Niemeijer en C.T. Nijenhuis, Wie is bang voor de dwangsom? Den Haag 1994. Mol, A.P.J., The Refinement of Production. Ecological Modernization Theory and the Chemical Industry, Utrecht: Van Arkel 1995. Montfort, A.J.G.M. van, De regels van het huis. Ambtelijke regeltoepassing bij de gemeentelijke woonruimteverdeling, Groningen: Wolters-Noordhoff 1991. Moore, S.F. ‘Law and Social Change: The Semi-Autonomous Social Field as an Appropriate Subject of Study’, in: Law and Society Review, 1973: 719 746. Nash, J. en J. Ehrenfeld, ‘Code Green: Business Adopts Voluntary Environmental Standards’, in: Environment, jrg. 38, nr. 1: 16 - 45. Nelen, J.M. en V. Sabee, Het vermogen te ontnemen. Evaluatie van de ontnemingswetgeving, Den Haag: WODC, Onderzoek en Beleid nr. 170 1998. Niemeijer, E. Geschillen over bouwplannen, Deventer: Kluwer 1991. Osborne, D. en T. Gaebler, Reinventing Government, Reading (Mass.): Addison Wesley 1992. Pfeffer , H., ‘De bestrijding der oneerlijke mededinging: enkele opmerkingen naar aanleiding der rechtsspraak, in 1934’, in: Themis 1936. Pheijffer, M., A.Th.H. van Dijk en G.J.C.M. Bakker, Financieel rechercheren. Theorie en praktijk, Deventer: Kluwer 1997. Pieterman, R., ‘Rechtssociologie als sociologie van aanspreken’, in: Recht der Werkelijkheid, nr. 2, 1998: 1 - 34. Porter, M., The Competitive Advantage of Nations, Londen: Macmillan 1990. Projectplan Kernteam ‘zware milieucriminaliteit’, Krimpen aan den IJssel 1995. Rees, J.V., Reforming the Workplace. A Study of Self-Regulation in Occupational Safety, Philadelphia: University of Pennsylvania Press 1988. Reiss Jr., A., ‘Selecting Strategies of Social Control over Organizational Life’, in: K. Hawkins en J.M. Thomas (red.), Enforcing Regulation, Boston/Den Haag: Kluwer-Nijhoff 1984: 23 - 36. Rock, P., ‘Sociology and the Stereotype of the Police’, in: Journal of Law and Society, nr. 1, 1995: 17 - 25. 111

Rosenblom, D.H. en Richard D. Schwartz, Handbook of Regulation and Administrative Law, New York: Marcel Dekker 1994. Schaapman, M. en T. Wilthagen, ‘Regulering van arbeidsomstandigheden en milieu-effecten: tussen publiek en privaat’, in: R. Knegt en M. Hol (red.), Privatisering: effectiviteit en legitimiteit, Utrecht: Universiteit Utrecht, AWSB-bundel 1998. Shover, N., J. Lynxwiller, S. Groce en D. Clelland, ‘Regional Variation in Regulatory Law Enforcement. The Surface Mining Control and Reclamation Act of 1977’, in: K. Hawkins and J.M. Thomas (red.), Enforcing Regulation, Boston/Den Haag: Kluwer-nijhoff 1984: 121 - 144. Simon, H.A., Administrative behavior. A Study of Decision-Making Processes in Administrative Organization (tweede druk), New York: MacMillan Company 1961. Sinclair, D., ‘Self-Regulation Versus Command and Control? Beyond False Dichotomies’, in: Law & Policy, jrg. 19, nr. 4, 1997: 529 - 559. Spaargaren, G., The Ecological modernization of production and consumption. Essays in environmental sociology, Wageningen: LU Wageningen 1997. Tamanaha, B., ‘The Folly of the “Social Scientific” Concept of Legal Pluralism’, in: Journal of Law and Society, nr. 2, 1993: 192 - 217. Terlouw, G.J. en U. Aron, Twee jaar MOT. Een evaluatie van de uitvoering van de Wet melding ongebruikelijke transacties, Arnhem: Gouda Quint 1996. Teubner, G., ‘Substantive and Reflexive Elements in Modern Law’, in: Law & Society Review, jrg. 17, nr. 2, 1983: 239 - 285. Teubner, G., Recht als autopoietisches System, Frankfurt am Main: Suhrkamp Verlag 1989 (Günther Teubner, Law as an Autopoietic System.Translated by A. Bankowska and R. Adler, edited by Z. Bankowski, Oxford: Blackwell 1992). Treiber, H., ‘Crisis in Regulatory Policy?’, in: Contemporary Crises, 1985: 255 - 280. Vos, A., P.J.J. Driessen en P. Glasbergen, Handhaving in overweging. Strategische afwegingen bij de handhaving van milieuwetgeving, Arnhem: Gouda Quint 1993. Vugt, G.W.M. van en J.F. Boet, Zuiver handelen in een vuile context, Arnhem: Gouda Quint 1994. Wiering, M., Controleurs in context. Handhaving van mestwetgeving in Nederland en Vlaanderen, Lelystad: Koninklijke Vermande 1999. Wilthagen, T., ‘Recht in een gesloten samenleving. Het debat over reflexief recht en autopoiesis’, in: Recht der Werkelijkheid, nr. 1, 1992: 119 - 138.

112

Wilthagen, A.C.J.M., Het overheidstoezicht op de arbeidsomstandigheden. Een onderzoek naar het functioneren van de Arbeidsinspectie, Groningen: Wolters-Noordhoff 1993. Wilthagen, A.C.J.M., ‘Deregulation and Selfregulation in Occupational Safety and Health: Doing harm or doing good?’, in: J. Simonis en F. van Waarden, Institutions, Markets and (Economic) Performance: Deregulation and its Consequences 1998. Wit, R.C.N., B.A. Leurs, G. de Wit, m.m.v. M.V.C. Aalders en W. De Wit, Kosten en baten van milieuconvenanten in vergelijking met marktconforme instrumenten, Delft: Centrum voor Energiebesparing en Schone Technologie 1999. Zwam, H.J. van, De handhaving van de Arbowet, Kluwer: Deventer 1994.

113

114

5

Hoe zal ik handhaven?

Piet van Reenen 5.1

Een fluitje van een cent

De Telegraaf van 27 mei 1998 berichtte dat veel piloten afweken van de voorgeschreven aan- en uitvliegroutes naar en van Schiphol en zo dagelijks veel extra geluidsoverlast veroorzaakten. De Tweede Kamerleden Rosenmöller en Halsema stelden naar aanleiding van dat bericht een aantal Kamervragen. Uit het antwoord van de minister blijkt hoe lastig het is om de aan en uitvliegregels te handhaven. Om te beginnen kunnen piloten een aantal verschillende en deels valide redenen hebben om af te wijken: vluchtveiligheid, weersinvloeden, technische onmogelijkheid om bepaalde bochten te vliegen, aanwijzingen van de vluchtleiding, onbekendheid van gezagvoerders met de juiste procedures. Verder kunnen misverstanden met de toren optreden door communicatiestoringen of taalproblemen. Daarnaast moet de strafvordering binnen twee jaar worden afgerond, maar het onderzoek naar de overtreding is moeilijk en tijdrovend: het horen van de betrokken gezagvoerder is problematisch omdat eerst de betreffende gegevens door de luchtvaartmaatschappij moeten worden geleverd en die zijn daartoe niet verplicht. Daarna moeten de betrokkenen, veelal buitenlanders - in Nederland - gehoord worden.1 De enkele keer, dat in het verleden na veel gedoe een zaak bij de rechter aanhangig gemaakt kon worden was de opgelegde straf laag. Veel moeite voor weinig resultaat. Naast de handhaving van het strafrecht krijgt ook de handhaving van beleidswetgeving, of wellicht wat breder de uitvoering en de handhaving van die wetgeving, langzaam maar zeker een groter belang. Het inzicht groeit dat handhaving ‘geen fluitje van een cent’ is en niet uitsluitend grote handen vraagt, maar dat handhaving gecompliceerd, vaak lastig en soms onmogelijk is, zowel in de aansturing en coördinatie van de handhaving als ook in de feitelijke realisatie. De betrekkelijk abstracte discussie over de maakbaarheid van de samenleving neemt concrete trekken aan in de vraag naar uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van beleid en wetgeving. Is het wel mogelijk om de geluidshinder 1

Tweede Kamer, vergaderjaar 1997-1998, nr. 1613.

115

bij Schiphol effectief te bestrijden, of zijn daarvoor de handhavingscondities niet te scheppen? De versterkte aandacht voor juist de werkelijkheid van een beleidsveld is er een indicatie van dat het ideaal van de maakbaarheid van de samenleving niet is opgegeven. Sterker nog, velen wisselen de stelling dat het idee van de maakbaarheid verlaten moet worden - omdat de werkelijkheid niet gekend kan worden - juist in voor de stelling dat de maakbaarheidscrisis niet meer is dan een crisis in de ontwerp-techniek van het beleid. Van Gunsteren en Van Ruyven (1993: 114-125) noemen dat de ‘kennisstrategie’. Beleid dat uitvoerbaarheid als centraal ontwerpcriterium zou hebben, zou een deel van de maakbaarheidscrisis kunnen opheffen en een deel reduceren tot idealisme, scoringsdrift of onbesuisdheid van politici.2 Dit hoofdstuk behandelt een tweetal samenhangende thema’s: het eerste thema is de verwetenschappelijking van de handhaving, opgevat als de doorwerking van binnen de bestuurskunde en de rechtssociologie ontworpen handhavingstheorieën in de praktijk van de handhaving. Die verwetenschappelijking maakt tevens een aanpassing van de handhaving aan eisen van de risk society mogelijk. Het begrip ‘handhavingsfamilies’ vormt het tweede thema van dit artikel. Met de introductie van het begrip handhavingsfamilies wordt beoogd een kader te schetsen waarmee de handhaving samenhangend kan worden beschreven en geanalyseerd.3 Vervolgens verbind ik beide thema's door de gevolgen te beschrijven die de verwetenschappelijking van de handhaving heeft voor de handhavingsfamilies zoals we ze nu kennen. Een beschrijving en analyse van de relevante bestuurskundige en rechtssociologische theorieen over handhaving is opgenomen in het hoofdstuk van Coolsma, Van Reenen en Wiering in deze bundel.

5.2

Relativerende paradigma’s

Vanuit bestuurskundig perspectief is handhaving vooral een aspect van het vraagstuk van de besturing van de samenleving. Besturing kent doelzetting, instrumentkeuze en instrumentgebruik als hoofdmomenten. Handhaving wordt dan in eerste instantie bezien als een aspect van de instrumentkeuze en van de toepassing en de werking van die instrumenten (zie bijvoorbeeld Kraan-Jetten 1991 en Bressers en Klok 1988). De aandacht voor de handhaving van beleidswetgeving heeft vooral betrekking op de vraag naar de effec2

Zicht op Wetgeving, Kamerstukken II 1990-1991 nr. 22008, 1 en 2. Een artikel van mijn hand waarin het begrippenkader gerelateerd aan handhaving en handhavingsfamilies verder wordt uitgewerkt is verschenen in het tijdschrift Beleidswetenschappen onder de titel ‘Handhavingsfamilies’.

3

116

tiviteit, de organisatie en de coördinatie van de handhaving. Studies als die van Van der Zwan (1994) op het gebied van de sociale zekerheid en van Blomberg en Michiels (1997) over het milieubeleid zijn voorbeelden van deze overwegend instrumentele aandacht. Een aantal auteurs is wat teruggetreden van de actualiteit en heeft geprobeerd meer algemene noties of theorieën over handhaving te ontwikkelen. Zij problematiseren de functie van de wet als beleidsinstrument en daarmee ook de handhaving, vanuit een voornamelijk rechtssociologisch en politicologisch perspectief. Deze beschouwingen relativeren de instrumentele grondslag van het bestuurskundige paradigma. De wet als probleem De opvatting dat de wet een sturingsinstrument is en dat wetten er zijn om gehandhaafd te worden om zo die sturing ook te realiseren, wordt niet door iedereen gedeeld. Griffiths (1992: 66) kwalificeert deze zienswijze als "een naïef rechtspositivistische opvatting over de aard van een rechtsregel en de rol die dergelijke rechtsregels innemen in het maatschappelijk verkeer. Een rechtsregel wordt opgevat als een bevel van de wetgever, gericht aan individuen die geacht worden hun gedrag aan te passen aan de strekking van het bevel". De kritiek van Griffiths heeft als kern dat het gedrag van mensen, ook in relatie tot het recht, slechts begrepen kan worden in de context van de sociale organisaties met hun verschillende normen, waarden en sanctiesystemen, waarvan mensen deel uitmaken. Wetten werken niet rechtstreeks, maar via deze sociale organisaties. Sociale organisaties: meervoud dus. Recht dringt tot al die terreinen slechts gefilterd door, dat wil zeggen via die sociale organisaties en heeft dus vooral een sociale werking. Andere voorschriften en belangen concurreren met de ‘gefilterde’ rechtsregel. Wetten werken derhalve niet, of gemodificeerd, getrapt, partieel en in concurrentie met andere normatieve voorschriften en belangen. Het onvermogen om met rechtsregels beleidsdoelen te bereiken ligt dus niet aan de uitvoering of de handhaving van wetgeving, noch aan de technische kwaliteiten van de wet, maar aan de aard van de sociale werkelijkheid. Met een wet kun je niet sturen. Daarmee is de wet als algemeen normatief kader overigens in de ogen van Griffiths niet per se geheel gediskwalificeerd. Algemene normatieve en symbolische werking blijft - zij het opnieuw of nog steeds door de sociale werkelijkheid gekleurd - wel intact. Een belangrijke en solide tegenwerping tegen de opvattingen van Griffiths wordt gevormd door de relatieve effectiviteit van veel wetgeving in de praktijk. Aantoonbaar is, dat een aantal wetten werkt en min of meer op de manier die de wetgever beoogd heeft. Zo wordt in onderzoek naar de naleving van de 117

Bestrijdingsmiddelenwet onder boeren een nalevingspercentage van 75% gevonden.4 Dit ontkracht Griffiths’ principiële betoog. Hoewel de notie van de sociale organisatie de aandacht vestigt op allerlei verstorende factoren bij de naleving van wetgeving en daarom nuttig is, heeft wetgeving wel degelijk effect op het sociale veld. De Ruijter (1996: 221-222) benadrukt het grote belang van studies naar de handhavingspraktijk: “Gegeven de ongekendheid en ondoordringbaarheid van de samenleving is het zinvol de aandacht vooral te richten op concrete uitvoeringspraktijken. Hiermee wordt recht gedaan aan de verwevenheid van verschijnselen in de alledaagse realiteit (...). Daar worden de compromissen gesloten tussen de verschillende eisen die regels, procedures of opvattingen aan belangen of factoren stellen (...). Op het niveau van de uitvoeringspraktijken wordt bepaald in hoeverre abstracte officiële min of meer geobjectiveerde klaarliggende definities van de situatie ( bijv. of iemand uitkeringsgerechtigde, wetsovertreder, arbeidsongeschikte of partner is) overeenkomen met de betekenis en inhoud die de direct betrokkenen in de concrete interactie hieraan toekennen”. In uitvoering en handhaving van beleid wordt gedaan wat op het niveau van algemene politieke en bestuurlijke sturingsschema's niet meer mogelijk is: daar wordt gedrag van mensen en organisaties enigszins gestuurd en enigszins beheerst, zij het op een ander manier en vaak ook met andere uitkomsten dan in het officiële beleid voor wenselijk wordt gehouden. Die andere manier wordt ingegeven door de eisen van de werkelijkheid. Consequentie van deze redenering is dat zowel het wettelijk instrumentarium als de politiek-bestuurlijke sturing niet in staat is om een adequate sturende bijdrage te leveren aan de handhavingsinspanningen. Regelcomplexiteit en veranderingssnelheid van het beleid plaatsen de handhaver in een krachtenveld waarin hij steun krijgt van de wet noch het beleid. De sturingspogingen die van ministers, wethouders of beleidsambtenaren uitgaan leveren ook geen of weinig bijdrage aan het concrete probleem van de handhaver. Erger nog, sturingspogingen compliceren soms eerder de handhaving. Met andere woorden, uitvoering en handhaving van wetgeving ontwikkelen zich, de redenering van De Ruijter doortrekkend, tot betrekkelijk autonome gebieden die feitelijk niet meer aangestuurd kunnen worden, of zichzelf op eigen wijze afschermen van ‘disfunctionele’ sturing. Ze ontwikkelen hun eigen werkpraktijken en praktijknormen. De vraag die daarbij steeds nadrukkelijker aan de orde is, is wat nog een acceptabele richtsnoer voor het handelen van de handhaver is, wanneer de wet dat niet meer kan zijn. 4

Ministerie van Justitie, Monitoring van Beleidsinstrumentele wetgeving, Den Haag, 1998, h.1.

118

De Ruijter ondersteunt, vanuit een wat andere hoek, de kritiek van Griffiths op de pretenties van het recht. De sociale organisatie van de samenleving die Griffiths benadrukt, is - en dat is de aanvulling van De Ruijter - zo aan verandering onderhevig, dat ook vanuit dat perspectief centrale sturingspretenties die zijn neergelegd in wetgeving, voor een deel inderdaad pretenties blijven. De denkwijze van De Ruijter komt overeen met die van andere bestuurskundigen. De virtuele staat waarover Frissen (1996) schrijft, komt sterk overeen met het samenlevingsbeeld dat De Ruijter schetst. Van Gunsteren en Van Ruyven (1995) hebben een overeenkomstige denktrant als zij in De Ongekende Samenleving de onkenbaarheid van de samenleving minder koppelt aan de onbruikbaarheid van de wet als zodanig, dan aan de complexiteit en veranderingssnelheid van de samenleving, alsmede aan het hoge ambitieniveau van de interveniërende overheid. Sommige van deze auteurs benadrukken de wenselijkheid van aanpassing en leren. Griffiths en Van Gunsteren en Van Ruyven (1995: 9) menen echter dat leren niet kan helpen omdat kenbaarheid een illusie is of omdat de wet ongeschikt is. Wat men op De Ruijters benadering van de relatieve ongeschiktheid van de wet, als we het zo mogen noemen, tegen kan hebben, is de algemeenheid ervan. Er is vermoedelijk een aanzienlijk verschil in veroudering tussen verschillende beleidsterreinen en dus tussen verschillende wetten. Datzelfde geldt voor complexiteit. Een wet als de AOW bijvoorbeeld heeft decennia lang probleemloos gewerkt. Datzelfde geldt bijvoorbeeld voor de Winkelsluitingswet. Er is nog steeds beleid dat jarenlang meegaat. Een tweede relativering van de ongeschiktheid van de wet betreft de reparatiemogelijkheid van rechters. Jurisprudentie is een klassieke remedie tegen beleids- en wetsveroudering. De wet ‘in actie’ is dus minder star en onbeweeglijk dan hij lijkt. De wet als waardenloos of als waardenvol gebaar In de Regeringsnota Zicht op Wetgeving is nog een derde aspect van het problematische karakter van de wet vanuit het gezichtspunt van de handhaving gegeven: het belang van het politieke gebaar.5 De vraag naar de uitvoerbaarheid en de handhaafbaarheid van wetgeving remt de pretenties van de wet en daarmee de ambities van ministers en politieke partijen. Het gebaar negeert de realisering of gaat er als vanzelfsprekend van uit. Uitvoerbaarheidsproblemen blijken veelal pas lang nadat het gebaar gemaakt is en de betreffende bewindspersoon allang weer vertrokken is. Zelfs dan nog is het niet eenvoudig om de aandacht verlegd te krijgen van de uitvoeringsorganisatie, die het 5

Zicht op Wetgeving, o.c. Par. 1.5. Zie ook: Grenzen aan gedogen, Kamerstukken II, 1996-1997, nr. 25085, nrs. 1 en 2, par. 5.

119

niet goed zou doen, naar de politieke oorsprong van het beleid. De uitvoering van de sociale zekerheidswetgeving is hier een bekend voorbeeld. Het probleem van het gebaar kan ook nog anders verwoord worden: “Er is nog een ander type gebaar; een wet communiceert soms vooral een waarde. Die waarde, of beter het wetsartikel dat die waarde bevat, is wellicht niet te handhaven of nog niet te handhaven en dat is ook bekend maar de waarde wordt desondanks gezaghebbend gecommuniceerd. De waarde wordt zo belangrijk geacht, dat de overheid in ieder geval wil aangeven wat de daaruit voortvloeiende norm is”.6 Naleving wordt op die manier een probleem van de lange duur. Een van de gepropageerde oplossingen is de internalisatie van de betreffende waarde door het publiek (De Bock 1996: 46). Griffiths heeft met deze functie van de wet niet veel moeite, sterker nog, het is waarschijnlijk de belangrijkste functie die hij de wet toekent. Legitimiteit De aandacht voor uitvoering en handhaving is tot nu toe benaderd vanuit een theoretisch perspectief van bestuurbaarheid en politieke ambities versus de weerbarstige realiteit. Een deel van de verklaring voor de beperkte bruikbaarheid van beleidsinstrumenten ligt ook op dat niveau. Opvallend is de geringe aandacht bij de besproken auteurs voor de legitimiteit van het politieke systeem, van haar dragers en de wilsuitingen ervan. Met alle voorzichtigheid die men moet betrachten bij het gebruik van dit begrip, lijkt het erop dat in ieder geval Griffiths en mogelijk ook De Ruijter in een bepaald opzicht toch nog te instrumentalistische verwachtingen hebben. Ze hebben weinig oog voor algemene normatieve opvattingen over gehoorzaamheid aan de overheid. Wellicht werken waarden en normen aangaande de legitimiteit van politieke systemen en hun representanten door, ook in die wetgeving die weinig principiele trekken heeft. Immers, ook bij die wetgeving kan het argument dat de overheid gehoorzaamd dient te worden opgeld doen. Dit algemene mechanisme kan ook bij Griffiths’ ‘sociale organisaties’ (die de wet filteren en de werking ervan blokkeren), betrekkelijk eenvoudig zijn werking en kracht behouden om zo ongeschonden ‘rechtssubjecten’ te bereiken.

6

Zie voor de geest van dit citaat: Grenzen aan gedogen, o.c. blz. 18. De bron van dit citaat kan ik helaas niet meer achterhalen.

120

5.3

De rationalisering en ombouw van de handhaving

Bestuurskundige concepten dienen niet alleen de wetenschap, ze kunnen ook de handhavingspraktijk dienen. Dat is wat er gebeurt. Het rationeel instrumenteel denken is doorgedrongen tot de praktijk van de handhaving. Men zou kunnen zeggen dat dit het laatste deel is van de operatie ‘verwetenschappelijking van beleid’ die na de Tweede Wereldoorlog werd ingezet en een deel van het succes van dat beleid heeft verklaard. De handhaving is daar tot voor kort grotendeels buiten gebleven. Het was het werk van praktijkmensen. Nu is ook die aan de beurt. De instrumenteel-wetenschappelijke benadering is niet langer een academische theorie; het is ook een theorie voor de praktijk geworden. Aan handhavers in waarschijnlijk alle handhavingsorganisaties worden nieuwe eisen gesteld. We zullen die nieuwe eisen vanuit twee perspectieven behandelen: het perspectief van de rationalisering van management en het perspectief van de verwetenschappelijking van methoden. Management Rationalisering van management heeft in de eerste plaats betrekking op de optimalisering van de middelen van de organisatie. De druk op de leiding van alle opsporingsdiensten om daarin steeds nieuwe vorderingen te maken is hoog. De efficiencykortingen die aan de rijksdienst worden opgelegd, de reorganisaties en samenvoegingen die efficiency- winst beogen en de efficiency onderzoeken gaan ook aan de handhavingsorganisaties niet voorbij. Zij geven een voortdurende druk. De steeds opnieuw gestelde vraag aan het management van handhavingsorganisaties te laten zien wat zij gedaan hebben en wat de effecten zijn van hun handhavingsinspanningen, is hieraan gekoppeld. Het management wordt ‘afgerekend op resultaten’. Jaarplannen, interne en externe managementrapportages over de realisering van overeengekomen doelen, het werken met kengetallen om vitale processen en uitkomsten in beeld te kunnen krijgen en te verantwoorden, het zijn allemaal hulpmiddelen geworden bij deze rationalisering.7 Naast optimalisering van de beschikbare middelen is ook het verbeteren van de besturing van de organisatie een doel van de rationalisering van management. Bedrijfsprocessen worden doorgelicht, aangepast en zoveel mogelijk meetbaar gemaakt, en de inspanningen van de organisatie hebben de neiging op te schuiven naar dat wat meetbaar is. Vrijwel alle bijzondere opsporingsdiensten zijn bezig met het inzichtelijk maken van hun bedrijfsprocessen door 7

Zie bijvoorbeeld de Managementovereenkomst 1999-2000, Directeur-generaal Goederenvervoer Directeur Rijksverkeersinspectie, Den Haag 1999 (Ministerie van Verkeer en Waterstaat).

121

middel van managementrapportages, of hebben dergelijke sturings- en verantwoordingssystemen al operationeel. Binnen dit denken in termen van bedrijfsprocessen valt ook de analyse van ketens in opeenvolgende fasen of organisaties in de handhaving. Ook daar kan geoptimaliseerd worden.8 Verwetenschappelijking van handhaving Een tweede invalshoek is de wat men zou kunnen noemen de verwetenschappelijking van de handhavingsactiviteit zelf. Handhavingsinspanningen zijn in toenemende mate afgestemd op de uitkomst van voornamelijk wetenschappelijke analyses hetgeen resulteert in planmatig opgezette handhavingsactiviteiten. De bestuurskundige theorieën die in de bijdrage van Coolsma, Van Reenen en Wiering in deze bundel zijn besproken, beïnvloeden de handhavingswerkelijkheid en dragen aan de verandering daarvan bij. Daarnaast is er vanuit juridische hoek op verwetenschappelijking aangedrongen: waarbij “door het initiëren van evaluatie, analyse en onderzoek fundamentele informatie boven tafel komt over de praktijk van de rechtshandhaving (…), over de knelpunten (…) en over de oorzaken daarvan”.9 De verwetenschappelijking krijgt gestalte in: 1. De evaluatie van nieuwe wetten en nieuw beleid op handhavingsaspecten voordat ze worden ingevoerd. De Inspectie voor de Rechtshandhaving van het Ministerie van Justitie voert dergelijke rapportages uit.10 Daarnaast is bijvoorbeeld in het integraal veiligheidsprogramma van het Ministerie van BZK voorzien in een veiligheidseffectrapportage voorafgaande aan de besluitvorming over beleid.11 Bij deze ex-ante evaluaties worden zoveel mogelijk wetenschappelijke analysetechnieken gebruikt. Daarnaast worden wetenschappelijke evaluaties van lopend beleid en lopende wetgeving uitgevoerd door externe commissies en wetenschappelijke instituten; 2. De systematische bestudering van de mate van naleving van wetten en de oorzaken en de motieven voor niet-naleving. De veiligheidsmonitor van 8

A. Goudswaard, De Justitiële Handhaving van de Arbeidsomstandighedenwet, Utrecht, 1993, is een voorbeeld van een keten onderzoek. 9 Met Vaste Hand, Tweede Kamer, 1990-1991, 22045, nrs. 1-2, p. 20. Deze visie was sterk geïnspireerd door binnen de KUB ontwikkelde opvattingen over de kwaliteit van wetgeving en de wijzen van realisatie daarvan. 10 Een voorbeeld is het rapport Mineralen Onder Controle, Inspectie voor de Rechtshandhaving, Den Haag 1994. 11 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Integraal Veiligheidsprogramma, Den Haag 1999, p. 52. Daarin wordt overigens vooral ingegaan op veiligheid bij infrastructurele werken en daarbij spelen ook andere zaken dan handhaving mee.

122

3.

4.

5.

het Ministerie van Binnenlandse en Koninkrijkszaken, de tweejaarlijkse politiemonitor, de Belastingmonitor die jaarlijks wordt afgenomen en het monitoringsysteem voor de naleving van beleidsinstrumentele wetgeving van het Ministerie van Justitie geven periodiek inzicht in de omvang van de naleving en regelovertreding en in belangrijke aspecten van de handhaving;12 De intelligente, dat wil zeggen op wetenschappelijke kennis gebaseerde inzet van methoden om de naleving te vergroten; bijvoorbeeld de compliance benadering van de Belastingdienst, voorbereid in samenwerking met het Sanders Instituut van de Erasmus Universiteit, ondersteund door wetenschappelijk onderzoek en uitgevoerd met o.a. de hulp van moderne marketing en reclametechnieken;13 De wetenschappelijke ondersteuning van de feitelijke handhaving. Als voorbeelden kunnen worden genoemd: • De Nieuwe Controle Methodiek van de Rijksverkeersinspectie, waarbij op basis van een halfjaarlijkse aselecte controle van het wegvervoer en daarop volgende selectieve bedrijfsbezoeken een controle strategie voor het komende half jaar wordt uitgezet. De effectiviteit wordt periodiek gemeten;14 • De projecten van het actiecentrum Naleving Verkeersregels;15 • Het controlesysteem van de douane waarbij aan de hand van een aantal risicofactoren wordt bepaald welke vrachten worden gecontroleerd en met welke intensiteit; • Bestandskoppelingen tussen bestanden van de verschillende diensten en andere vormen van informatie uitwisseling die een massale controle van gegevens mogelijk maken; De opbouw en systematische verzameling van expertise betreffende de handhaving, zoals bij het Steunpunt Ketenbenadering van het Ministerie van V&W en de Inspectie voor de Rechtshandhaving van het Ministerie

12 Zie de tweejaarlijke Politiemonitor, uitgevoerd in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, zie ook: Monitoring van beleidsinstrumentele wetgeving, Ministerie van Justitie, Den Haag 1998. 13 Zie voor de wetenschappelijke fundering van dat beleid o.a. D.J. Hessing, J.H. Christiaanse, Belastingontduiking, Deventer 1989; H. Elffers, Income Tax Evasion, Deventer 1991. Een hulpmiddel bij de realisering van dat beleid is de jaarlijks uitgevoerde Fiscale Monitor. 14 Zie voor een evaluatie van die methodiek bijv. M. Mulder, ‘Rapport Betrouwbaarheid, Representativiteit en Actualiteit van NCM informatie’, in: Evaluatieonderzoek Grondslagen Wet Goederenvervoer over de Weg, bijlage I RVI, Den Haag (niet gepubliceerd). 15 Verslag en Visie 1992-2000, Driebergen/Bloemendaal 1998.

123

van Justitie en die zijn opgericht om binnen de overheid de verwetenschappelijking vorm te geven. Zij doen dat door de ontwikkeling van instrumenten ter verbetering van de beleidsvorming en de handhaving en door onderzoek naar bestaande handhaving. Dit zijn vormen van toegepaste wetenschap.16 Het Nederlands Politie Instituut heeft een expertisecentrum op het gebied van de milieuhandhaving en het Openbaar Ministerie op het gebied van de verkeershandhaving. Andere kenniscentra zijn in oprichting. Een korte historie De aanbevelingen van de commissie-Michiels (1998: 82) zijn als het ware echo’s van de roep om verwetenschappelijking: maak de handhaving intelligenter, dat wil zeggen wetenschappelijker en maak het een vorm van toegepaste wetenschap. De rationalisering van het management en de verwetenschappelijking van methoden van de handhaving zijn twee zijden van dezelfde medaille. De rationalisering dringt zowel via de aansturing als via de gehanteerde methoden door in de praktijk van de handhaving. Men kan zeggen dat de verwetenschappelijking van de handhaving het sluitstuk is van een tendens die na de Tweede Wereldoorlog werd ingezet in het overheidsbestuur: de toepassing van wetenschappelijke inzichten ten behoeve van de ontwikkeling van overheidsbeleid (Ter Hoeven 1966: 40). Die toepassing is in aanvang vooral gericht geweest op het verschaffen van wetenschappelijke informatie over de werkelijkheid, om op basis daarvan beleid te kunnen vormen en vervolgens op de rationalisering van methoden van beleidsvorming. De verwetenschappelijking van de handhaving van wetgeving is het sluitstuk en volgt geruime tijd later dan de verwetenschappelijking van het beleid zelf. Dat sluitstuk werd aangebracht toen de vanzelfsprekendheid van de realisatie van beleid een illusie bleek en vraagtekens werden gezet bij maakbaarheidnoties. Hoewel het moeilijk is om een datum aan te geven, lijkt, althans in het denken en handelen van de overheid 1990 een relevant jaartal. Toen verscheen een aantal nota’s die de verwetenschappelijking van de handhaving op de politieke agenda zetten en organisatorische voorwaarden schiepen voor die nieuwe trend.17 Omstreeks die tijd startte het steunpunt Ketenbenadering van het Ministerie van Justitie. Kort daarna werd de noodzaak tot evaluatie van beleid en wetgeving benadrukt doordat alle evaluatie16 Project Naleving van het Ministerie van V&W. Map met Basisrapport Naleving, checklist voor resultaatgericht beleid, het ketenmodel, Den Haag z.j. D. Ruimschotel, P. van Reenen, B. Klaasen, ‘De Tafel van Elf’, in: Beleidsanalyse, 1996, nr. 3. 17 Zicht op Wetgeving, o.c., Met Vaste Hand o.c.

124

studies in de begrotingen van de ministeries moesten worden vermeld. Verwetenschappelijking van de handhaving is te zien als een antwoord op de twijfels over de maakbaarheid van de samenleving. Die maakbaarheidsvragen kwamen in de loop van de jaren tachtig op. Er waren twee reacties op deze crisis. De eerste was van fundamentele aard: de overheid dient terug te treden want het beleidsinstrumentarium is per definitie ontoereikend. De tweede was meer pragmatisch: beleid en wetgeving moeten beter en de handhaving moet beter. Deze beweging tekent zich aan het eind van de jaren tachtig af. 18 De ‘risk society’ Handhaving verwetenschappelijkt niet alleen, het krijgt ook een andere functie. Hiermee wordt bedoeld dat de handhavers deel uit gaan maken van de groep “pivotal brokers of knowledge in a ‘risk society’ geared to surveillance, exchange of information, auditing, communication and classification” (Ericson en Haggerty 1997: 7). De primaire functie van handhaving verandert daar van toezicht op naleving en opsporing van concrete overtredingen en misdrijven, naar de verzameling en bewerking van informatie die een ander belang dan de opsporing gaan dienen. Handhaving verandert in de risk society fundamenteel van karakter. In een risicomaatschappij is het bestuur primair gericht op veiligheid. Veiligheid wordt beschouwd als een situatie waarin een gespecificeerde en aangewezen groep gevaren in de samenleving wordt geminimaliseerd. Instituties, van de overheid en ook particuliere, die zich met veiligheid bezighouden doen dat door het bieden van garanties (guarantees) om bij calamiteiten te helpen, door verzekering (assurances) van routine, zekerheid en vertrouwen en door het creëren van voorspelbaarheid (routinization) die het mogelijk maakt om voorspelbaar en vanzelfsprekend te handelen. In een risicosamenleving ontstaat bij de bevolking en binnen het bestuur een brede fixatie op risico’s en op het berekenen en minimaliseren ervan. Politiek-bestuurlijk handelen en het handelen van de burger staan beide in het teken van risicobeperking. Het is de consequentie van de poging om op logische en samenhangende wijze met collectieve gevaren en angsten om te gaan (Ericson en Haggerty 1997: 87). De risicosamenleving is tegelijk ook een informatiemaatschappij. Informatie is nodig om risico’s op te sporen, te berekenen en te 18

De verwetenschappelijking van de klassieke handhavingsfunctie, die van het strafrecht, volgt gedeeltelijk een andere lijn dan die van de beleidswetgeving. Die verwetenschappelijking begint al in het begin van de 20e eeuw, wanneer de criminalistiek en de criminologie ontstaan als wetenschappen die behulpzaam zijn bij de beheersing van de klassieke criminaliteit. Het WODC heeft al ruim voor de jaren tachtig toegepast wetenschappelijk onderzoek ingezet als middel ter verbetering van handhaving.

125

minimaliseren en er is een minimum aan informatisering nodig om een risicomaatschappij te creëren: “Risk also offers procedures or technology - classification schemes, probability calculations and communication formats - for dealing with different dangers. Risk is an invention based on imagined fears and on imaginative technologies for dealing with them. Indeed, the concept of risk is a construct of insurance technology. It turns people, their organizations, and their environments into myriad categories and identities that will make them more manageable (...) As such the risk society is also a ‘transmission society’. It regulates the pace of contributions to society by rating credentials, personal handicaps, creditworthiness, productivity and so on (...) justice becomes a matter of the just distribution of risks” (Ericson en Haggerty 1997: 38-40). Essentieel voor het begrijpen van de risicomaatschappij is, dat het bij de handhaving veel minder gaat om het opsporen en bestraffen van daders of om vormen van recht en rechtvaardigheid ten opzichte van verdachte en benadeelde, dan om het verkleinen van risico’s op het nadeel voor de overheid of/en groepen uit de samenleving. Handhaving gaat niet meer om betrapping en bestraffing, maar om het voorkomen, verkleinen of compenseren van risico’s. Het wordt voornamelijk een soort verzekeringswerk. Ericson en Haggerty (1997) hebben beschreven hoe de politie in die risicomaatschappij opereert. Sterker nog, zij hebben een nieuw paradigma ontwikkeld voor de rol van de politie in de risicomaatschappij. De politie heeft voor risicomanagement door overheden en door particulieren belangrijke informatie. Ericson en Haggerty beschouwen politiemensen als kenniswerkers die als belangrijkste functie hebben om informatienetwerken te voorzien van gegevens over risico’s en dat betekent in het geval van de politie van geconstateerde afwijkingen, lees overtredingen, misdrijven en andere vormen van afwijkend gedrag. De informatie die de politie heeft is uniek en vitaal voor een aantal risico’s. De bevoegdheden die de politie heeft om persoonlijke informatie op te vragen en te registreren voegt aan haar belang nog wat toe. Kortom, het belang van de controle en de opsporing door de politie is niet meer in de eerste plaats dat een overtreding of een misdrijf wordt bestraft, maar dat informatie beschikbaar komt die het mogelijk maakt om een nog grondigere risico-analyse te maken zodat het risico van een dergelijk voorval in de toekomst kleiner wordt. Ericson en Haggerty zorgen voor een brede onderbouwing van hun zienswijze en de vele vormen die de risicocommunicatie van de politie aanneemt. Deze zienswijze kan men zonder problemen uitbreiden naar de sector van de beleidsinstrumentele wetgeving en de handhaving daarvan. Wellicht meer nog dan de politie leveren handhavingsinstanties informatie aan die van be126

lang is voor risocomanagement op de beleidsterreinen van de eigen ministeries, inclusief de doelgroepen en de dienstverleners daarvan en van andere ministeries, diensten en bijvoorbeeld Europese instanties. Wellicht meer nog dan de politie maken handhavingsinstanties deel uit van informatienetwerken die dienstbaar zijn aan risicomanagement door overheden. Een goed voorbeeld vormt de “Staat van Gezondheidsbescherming 1997”, waarin op basis van een model - het Lalonde Model - (wetenschappelijk) verslag wordt gedaan van de bedreigingen van de gezondheid die met fysieke omgevingsfactoren zijn geassocieerd.19 Handhaving verwetenschappelijkt, ‘vercijfert’, ontmenselijkt ook, veralgemeniseert en verandert van karakter en van doel in de risk society. Ook handhaving van beleidswetgeving wordt in toenemende mate het verzamelen en communiceren van informatie over risico’s in een samenleving die steeds meer een kennismaatschappij geworden is (zie ook Van Gunsteren 1996). De vraag is, wat deze twee bewegingen - verwetenschappelijking van de handhaving en daarbij aansluitende functieverandering in de risk society - betekenen voor de handhaving. Terzijde: verwetenschappelijking is een voorwaarde voor inpassing in de risicobenadering. Het gaat om wetenschappelijk verwerkbare informatie. Blijft er nog handhaving in de traditionele zin van het woord? Is er nog ruimte of noodzaak voor informele vertaling van formele handhavingsdoelen in de veelvormige werkelijkheid of kan dat wegverwetenschappelijkt worden en omgezet in een waarnemingen die gewoon het netwerk ingaan? Zijn er nog politiemensen, inspecteurs en controleurs over die op straat, in een bedrijf of thuis in woningen handhaven? Hebben we nog specifieke handhavingsculturen over en nodig? Bestaat de werkelijkheid nog, of beter; is die nog relevant? Die vragen komen in de volgende paragraaf aan de orde.

5.4

De handhavingsfamilies

Het tweede deel van mijn beschrijving en analyse betreft de aanpassing van de handhavingspraktijk aan voorgenoemde ontwikkelingen. Is het mogelijk 19

Zicht op wetgeving o.c. p.7. Een belangrijk deel van de informatie bestaat uit percentages van afwijkingen en indicaties van het gevaar voor de volksgezondheid. De verslaglegging wordt in de toekomst (2001) uitgebreid en sluit in de gebruikte methodiek aan bij de Volksgezondheidstoekomstverkenningen, die er op gericht zijn de ontwikkelingen op tijd te analyseren en het beleid tijdig te richten op de zogenaamde determinanten van de volksgezondheid. Risicodenken bij uitstek.

127

om begripsmatig greep te krijgen op de handhavingspraktijk? Ik doe hiertoe een poging, en met behulp van het begrip handhavingsfamilies. De term wetsfamilies, aanvankelijk een terloopse opmerking van de bestuurskundige Van Poelje, heeft furore gemaakt.20 Het werd een paraplubegrip voor een verscheidenheid aan kenmerken van wetgeving die in unieke combinaties een wet identificeerden. Ieder departement had, zo was de stelling, een eigen en herkenbare wijze van wetgeving die voor een deel door interne, deels door externe factoren werd bepaald. Zo onderscheidde bijvoorbeeld Polak aan wetgeving o.a. de onderliggende maatschappijvisies, verschillende criteria om tot wetgeving over te gaan, verschillen in opbouw, systematiek, begrippen en formuleringen.21 De discussie over de wetgeving die werd ingeluid door het begrip wetsfamilies leidde tot een sterk vergrote aandacht voor de wetgevingstechniek en de juridificering van de samenleving. Ik wil in het verlengde van Van Poelje het begrip handhavingsfamilies introduceren om een verscheidenheid aan kenmerken van handhaving weer te kunnen geven. Het begrip handhavingsfamilies “De Belastingdienst Ondernemingen Groningen geeft de namen van hennepkwekers die belastingen afdragen niet door aan justitie (...) Vermeend is bang dat hennepkwekers anders niet betalen uit angst voor vervolging”.22 De eenzijdige oriëntatie op maximalisatie van belastinginkomsten is een unieke trek van de belastingdienst en de FIOD. Zij hebben andere belangen dan de politie en andere opsporingsdiensten en houden gegevens die voor die diensten van belang kunnen zijn soms voor zich, in het belang van de inkomstenverwerving van de staat. Het is daarbij betrekkelijk onverschillig of de inkomsten of het vermogen waarover belasting wordt geheven van misdrijf afkomstig is of niet. Het opsporen van misdrijven, rechtshandhaving, is tot verbazing van sommigen niet haar eerste taak. De ene handhavingsactiviteit is de andere niet. Een handhavingsfamilie is globaal te omschrijven als een samenhangend complex van activiteiten dat bestaan uit de controle op de naleving van wetgeving en de reactie op normovertredend gedrag. Dit activiteitencomplex vindt plaats binnen: 20

S. O. van Poelje, Coördinatie van het Milieubeleid, in: Overheid en milieu, de groei van de beperkingen, Baarn 1974. 21 J.M. Polak, Stellingen met toelichting op de 14 wetsfamilies, in: De veertien wetsfamilies, verslag van de op 18 februari 1977 gehouden studiedag, Den Haag 1977, p. 12-15. 22 NRC Handelsblad, 22 juli 1998, p. 13

128

• • •

Formele en/of informele structuren die gezamenlijk een specifieke organisatorische context uitmaken. Een set van waarden, normen, argumentaties en theorieën, formele en informele voorschriften die het gedrag van de familie als geheel richten. Een set van waarden en normen die het met handhaving verband houdende gedrag van de leden van de familie en de relaties tussen delen van de familie regelt.

De handhavingsfamilie is geen abstractie, maar hij bestaat echt als organisatie of stelsel van organisaties met een eigen identiteit en werkwijze. Hij kan op verschillende manieren geïdentificeerd worden: op min of meer objectieve wijze aan de hand van een aantal criteria, of meer subjectief zoals gedefinieerd door de handhavers zelf - de gepercipieerde familie dus, dan wel zoals begrepen door de relevante omgeving. Hij wordt in ieder geval gedeeltelijk bepaald door de wetgevingsfamilie waaraan hij zijn bestaansrecht en zijn taken ontleent. Ik zal in dit hoofdstuk in eerste instantie aan de hand van voorbeelden een beeld geven van verschillende handhavingsfamilies en daarmee de variatie van en in deze families illustreren. Het zijn dus geen nauwkeurige wetenschappelijke beschrijvingen - dat is in dit kader onmogelijk - maar globale typeringen. Het rapport Hendriks en De Zeeuw: het verschil tussen de AID en de IGB “De verschillen in benadering tussen de departementen van LNV en WVC over de inrichting van de levensmiddelen-wetgeving en -controle lijken - op basis van de informatie die door de informanten aan de commissie is verstrekt - voort te komen uit een verschil van invalshoek waarmee men naar de materie kijkt. Vanuit het departement van LNV gaat het bij het levensmiddelenbeleid en om het - in het kader van afzetbevorderingsbeleid - voeren van een kwaliteitsbeleid (...) Gezien de grote (internationale) economische belangen van de levensmiddelensector, (...) is men bij LNV van mening, dat zo'n beleid het beste in nauw overleg met het bedrijfsleven en de consumentenorganisaties kan worden ontwikkeld (...). Voor het departement van WVC is de primaire invalshoek dat de overheid verantwoordelijk is voor het zo goed mogelijk beschermen van de gezondheid van haar burgers, waarbij de praktijk leert - ook op het levensmiddelenterrein - dat het korte termijnbelang van een

129

individueel bedrijf en het belang van een goede gezondheidsbescherming niet altijd met elkaar overeenkomen”.23 Het rapport Hendriksen-De Zeeuw was een poging om al jaren lopende verschillen van mening over competenties tussen De Inspectie Gezondheidsbescherming van het Ministerie van WVC en de Algemene Inspectiedienst van het Ministerie van LNV op te lossen. Het bevat voorstellen om tot een dienst te komen en een deel van het toezicht te privatiseren - voorstellen die overigens niet zijn gerealiseerd - en is daarmee een aantrekkelijke kapstok voor een korte beschouwing over de handhavingsfamilies van de landbouw- en de Warenwetgeving. De AID De AID is een gespecialiseerde en landelijke controle en opsporingsdienst die onder het gezag van de minister van LNV wetgeving op het terrein van landbouw, visserij en natuurbeheer handhaaft. Op basis van die wetten heeft de AID controle en opsporingsbevoegdheden. De AID is onderverdeeld naar landbouw, en visserijspecialisaties en voert haar taak uit vanuit een drietal regionale inspecties. Daarnaast is er een gespecialiseerde rechercheafdeling. De leden van de AID zijn vaak uit de landbouw- of visserijsector afkomstig. De activiteiten van de dienst worden gestuurd door een jaarplan waarin op basis van door het Ministerie aangegeven prioriteiten controle en opsporing worden gestuurd. Het grootste deel van de activiteiten bestaat uit controle. De controle-activiteiten van de AID vragen ervaring met de betreffende sector en kennis van de wetgeving; ze is voornamelijk fysiek en administratief van aard. Monsterneming speelt een ondergeschikte rol. De gespecialiseerde centrale recherche, die zich bezighoudt met de opsporing van grotere fraudes, o.a. met EU-fondsen, beschikt over een eigen observatie-afdeling. Rondom de landbouwwetgeving heeft zich een aantal controle-instellingen ontwikkeld, die in het algemeen als doel hebben om de kwaliteit van landbouw- en veeteeltproducten te controleren en zo te garanderen. Voor een deel zijn die publiekrechtelijk van aard zoals de Keuringsdienst voor Vee en Vlees, voor een veel groter deel zijn die privaatrechtelijk van aard, en voor een ander deel is van mengconstructies sprake, waarbij vormen van tuchtrecht een rol spelen (productschappen). Veelal zijn de regelingen gekoppeld aan de PBO. Het aantal ervan is groot. De AID speelt een rol als controleur van een aantal van deze diensten, sommige geven grovere vormen van overtreding door aan de AID, ten behoeve van het starten van een opsporingsonderzoek door de AID. De AID is te beschouwen als de kern van een betrekkelijk 23

J.P.M. Hendriks en A. de Zeeuw, Op weg naar een gezonde kwaliteit, Den Haag 1992, p. 5.

130

uitgebreide handhavingsfamilie. Ook het Bureau Heffingen kan men tot de familie rekenen. Dat bureau administreert onder meer de mineralenboekhoudingen en mestquota van agrarische bedrijven en heeft zoveel gegevens over boeren bedrijven in handen, dat het de handhaving stuurt. De voormalige Stichting Mestbank en de verschillende keuringsdiensten kunnen wellicht nog als eerste of tweede graads familie worden gekwalificeerd naar de mate waarin zij voor de handhaving van belang zijn of waren. De landbouw- en visserijsectoren hebben, hoewel afnemend, nog sterk neocorporatistische trekken. Dat heeft gevolgen voor de structuur van de sectoren, voor de verhoudingen tussen overheid en bedrijfsleven, voor de verdeling van verantwoordelijkheden en voor de verantwoordelijkheid voor de realisatie van beleid. Bij de voorbereiding van beleid en regelgeving speelt de sector en de instemming en de medewerking vanuit de sector een belangrijke rol. Een deel van de regelgeving en van de handhaving wordt verzorgd door het landbouwbedrijfsleven zelf en ook, zij het mindere mate door de visserijsector. Dat neo-corporatistische karakter was ook sterk zichtbaar in de stijl van optreden van de AID: bekend met de sector, bekend met de noden ervan en geneigd op informele wijze en zo mogelijk in samenwerking met boeren en vissers een oplossing te zoeken voor problemen die boeren met wetgeving en de naleving ervan hebben. Mestproblematiek en visquota vormden een bedreiging voor de gemeenschappelijkheid van vissers en AID-ambtenaren en voor boeren en AID-ambtenaren. De strikte handhaving van de vangstbeperking leidde tot formalisering van de verhouding, verzet en ontduiking door vissers en gewelddadigheden bij de controle. Gevolg daarvan waren crisesverschijnselen tussen Ministerie en top van de AID en binnen de AID, tussen leiding en controleurs. De organisatie was in haar beleid en werkwijze niet tegen deze nieuwe verhoudingen opgewassen (Bekke en De Vries 1991). Bij de vissers is deze ontwikkeling intussen gekeerd. Daar zijn nieuwe vormen van zelfhandhaving gevonden. Binnen de veehouderij is de afloop van de nog onvoorspelbaar. Daar formaliseert zich op het gebied van de handhaving van mestwetgeving de verhouding tussen controleurs en boeren (Van Reenen 1995: 14). Daar wordt de AID-controleur in toenemende mate gezien als de formele handhaver van overheidsregelingen die repressiever opereert en ook meer en meer in conflict raakt met de boeren (Wiering 1999: 112). De medewerkers van de AID kennen de sector waarin ze werken en hebben veelal een agrarische achtergrond. Dat betekent, dat een aantal van hen nog steeds familieleden en vrienden heeft die in de agrarische sector werkzaam zijn.

131

De IGB/IWV24 De Inspectie Gezondheidsbescherming (IGB) zat anders in elkaar. “Zat”, omdat de IGB in 1998 is samengevoegd met de Veterinaire Inspectie en nu Inspectie Gezondheidsbescherming, Waren en Veterinaire Zaken (IWV) heet. De IWV is georganiseerd in vijf regio’s. De controles worden vanuit de regio’s uitgevoerd en elke regio is daarnaast gespecialiseerd op een deel van de taak van de IWV. Die specialisatie maakt het mogelijk om aan de gehele dienst ondersteuning te verlenen, en hoogwaardige technische of chemische analyses te verrichten. De sterkte van de dienst was bij de samenvoeging 795.25 Het werk van de IGB bestaat voornamelijk uit controleactiviteiten en het verrichten van onderzoek naar monsters. Die controle wordt gestuurd met behulp van een jaarplan en de uitvoering wordt zeer sterk ondersteund door hoogwaardige technische en chemische expertise en laboratorium onderzoek. Zo bedroeg het aantal controlemonsters in 1997 199198.26 Gezien de grote bedrijfsbelangen die met het werk zijn gemoeid (een gezondheidsbedreigend product geeft grote omzetverliezen en imagoproblemen voor het betreffende bedrijf) zijn de eisen die aan analyses en aan de laboratoria van de keuringsdiensten gesteld worden zeer hoog. Er is veel technische en hoogwaardige expertise in huis en er zijn relaties met universitaire onderzoeksinstellingen op de terreinen waarop de IGB opereert. De laboratoria hebben alle een externe accreditatie.27 De leiding van de inspectie is niet geheel gebonden aan de minister van WVS: De hoofdinspecteurs van de IWV hebben een eigen formele status en hebben zitting in de Nationale Raad voor de Volksgezondheid en in de Gezondheidsraad. Zij spreken daarin mee op basis van hun eigen professionaliteit.28 De Warenwet geeft daarnaast zeer ingrijpende bevoegdheden aan de Minister.29 Ook in de taken is een verschil met de AID aan te wijzen. De IWV handhaaft wetten op het gebied van waren en veterinaire zaken, daarnaast signaleert en adviseert ze de minister omtrent de gezondheidsrisico’s. Ook de verhouding met het bedrijfsleven is anders dan bij de AID. Het volksgezondheidsbelang wordt door de overheid gescheiden gehouden van 24

De gegevens in deze paragraaf zijn ontleend aan Staat van de Gezondheidsbescherming, Den Haag 1997. 25 Pamflet Inspectie Gezondheidsbescherming Waren en Veterinaire Zaken, 20 juli 1999. Niet gepubliceerd. 26 Jaarverslag 1997, Inspectie Gezondheidsbescherming. De gegevens van de Veterinaire Inspectie zijn hierin niet begrepen. 27 De kwalificatie ‘Sterlab’ en het oordeel van de Commissie Accreditatie. Jaarverslag 1997, o.c. p. 95-96. 28 Gezondheidswet, Stb. 51, 1956, artt. 5 en 23. 29 Warenwet 1935, stb. 793, art. 21.

132

het bedrijfsbelang en sterk als eigen verantwoordelijkheid en een publiek belang gedefinieerd. De wijze van beleids- en wetsvoorbereiding verschilt daarom van de landbouw- en visserijsector; hij is veel minder geïntegreerd met het bedrijfsleven. Bedrijfsbelangen worden ondergeschikt verklaard aan gezondheidsbelangen en regelgeving wordt, hoewel er overleg is, veel meer opgelegd. Vergeleken met de landbouw is het bedrijfsleven waarop gezondheidswetgeving van toepassing is, ook veel minder sterk en eenduidig georganiseerd en minder gekoppeld aan de overheid; minder corporatistisch dus. De afstand van de IGB tot het bedrijfsleven is groter dan die van de AID. Opvallend genoeg betekent dat niet dat de dienst ook altijd proces verbaal opmaakt; veel bedrijven zijn zo gevoelig voor de aantasting van hun goede naam, dat zij, bij ontdekking van voor gezondheid potentieel gevaarlijke producten of productiefouten zelf snelle en doorgaans effectieve maatregelen nemen om gevaar voor de volksgezondheid te minimaliseren. De variatie aan soort bedrijven die de IGB controleert is zeer groot: van multinationals met grote fabrieken die geavanceerde productiemethoden en procestechnologieën gebruiken en enorme omzetten behalen in de levensmiddelensector tot kleine middenstanders, bakkers, snackbars en restaurants. Andere familieleden De veterinaire inspecties voor de volksgezondheid die nu zijn geïntegreerd in de nieuwe dienst, inspecteren vanuit het volksgezondheidsbelang, behoren tot dezelfde handhavingsfamilie: het belang is overeenkomstig, het gaat om dieren en waren en ook de bevoegdheden van de twee diensten komen sterk overeen. Het is niet verwonderlijk dat deze inspectie nu is samengevoegd met de IGB. De IGB heeft niet veel andere verwanten in de handhavingsfamilie. Tot op zekere hoogte hebben consumentenorganisaties verwantschap met de IWV. Zij onderzoeken incidenteel waren en andere producten op veiligheid en op gezondheidsrisico’s en sommige hebben, net als de IWV, een klachtentelefoon, waardoor ze een signalerende functie hebben voor de IWV. Omdat ze niet systematisch controleren en geen bevoegdheden hebben, vallen ze buiten het veld van de handhaving. Inspecties voor de Volksgezondheid behoren weliswaar tot hetzelfde Ministerie, maar naar mijn inschatting niet tot dezelfde handhavingsfamilie als de IGB. De doelgroep verschilt aanmerkelijk - het gaat om artsen en medische instellingen en niet om waren - de specialisaties van de leden verschilt, de controlemethoden zijn anders en er is een dominantie van medisch tuchtrecht bij de afhandeling van klachten. 133

De Dierenbescherming Het dierenwelzijn vormt een heel apart inspectieterrein, waar ethische waarden centraal staan en vrijwilligers het werk doen. De zorg voor het welzijn van dieren en de handhaving van de wetgeving op dit terrein is grotendeels in handen van vrijwilligers. Er is weinig geschreven over deze tak van handhaving. Ik volg vooral een interne notitie van de Landelijke Inspectiedienst Dierenbescherming (L.I.D.) De L.I.D. is een zelfstandig ‘bedrijfsonderdeel’ van de Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Dieren, kortweg ‘de Dierenbescherming’. Die vereniging heeft als brede doelstelling de bevordering van het welzijn van dieren in Nederland. De Dierenbescherming heeft daarvoor een eigen inspectiedienst. Onlangs is de Inspectiedienst omgevormd tot een stichting. De L.I.D. tracht in beeld te brengen wat er mis is met het dierenwelzijn in Nederland en draagt het materiaal aan waarmee de Dierenbescherming de politiek probeert te beïnvloeden en het Nederlandse publiek te mobiliseren. De taak van de L.I.D. moet dus niet alleen als controlerend en verbaliserend orgaan worden gezien. Ze rapporteert ook. De L.I.D. richt zich in een groter verband op de praktische kant van de dierenbescherming en op de morele zijde hiervan: “Een ander doel is te laten zien hoe we als samenleving gigantisch tekortschieten, denk hierbij aan de bio-industrie, waarin dieren op de meest ellendige manier worden afgemaakt, en aan het enorme circuit van de dierenhandel”. De L.I.D. beschikt over twee full time Inspecteurs ‘Bijzondere Opdrachten’. Zij zijn belast met bijzondere taken en dragen materiaal aan voor de verschillende publieksacties van de Vereniging. Zij hebben geen opsporingsbevoegdheden. Waar de werkzaamheden voor bedoeld zijn, komt bijvoorbeeld tot uiting in de publiciteit rondom de diverse acties. “Het doel hiervan is vooral de knelpunten aan te wijzen in een, wat dierenwelzijn betreft, ontsporende mensheid.” De L.I.D. kent een kleine beroepskern van elf districtsinspecteurs, allen ex-politiemensen. Zij hebben een aanstelling als buitengewoon opsporingsambtenaar. Hun taak bestaat grotendeels uit het doen van onderzoek naar (ernstige) verwaarlozings- of mishandelingsgevallen. Dit gebeurt op basis van klachten en andere informatie. Naast de districtsinspecteurs is er een groep van ruim honderd negentig vrijwilligers: de afdelingsinspecteurs. Deze mensen werken binnen en onder directe verantwoordelijkheid van de plaatselijke autonome afdelingen van de Dierenbescherming die over het gehele land zijn verspreid. De afdelingsinspecteurs hebben geen opsporingsbevoegdheden. Als er een klacht met betrekking tot gezelschapsdieren binnenkomt, verricht de afdelingsinspecteur het eerste onderzoek. Veel gevallen zijn overdreven, andere hebben een sociale achtergrond en hebben 134

weinig met dierenwelzijn te maken. De afdelingsinspecteur neemt in veel gevallen, zeker als het om typische politiezaken gaat, rechtstreeks contact met de politie in de gemeente op, met de vraag om procesverbaal op te maken. De samenwerking met de politie verschilt per plaats, afhankelijk van de interesse van politie en het Openbaar Ministerie in de regio en de kwaliteit van het werk van de inspecteurs van de dierenbescherming. De politie heeft bovendien haar eigen prioriteiten. De Dierenbescherming klaagt dat de politie dikwijls bij voorbaat ervan uit gaat dat een ‘gewone burger’ van de Dierenbescherming sentimenteel tegen dit soort zaken aankijkt. Sinds een aantal jaren is er een cursus voor afdelingsinspecteurs. Zij doen daarin kennis op over wettelijke voorschriften, achtergronden van dierenbeschermingsbeleid en de minimale huisvestings- en verzorgingseisen voor het houden van dieren. De vrijwilligers - in de eerste plaats de inspecteurs, maar daarnaast ook actieve afdelingsleden, zijn de ogen en de oren van de dierenbescherming. Dat typeert de handhaving in die zin dat handhaving voor een groot deel informeel plaatsvindt: vrijwilligers die eerst eens informeren wat er aan de hand is, op het gemoed van de betrokkenen en zijn omgeving inspelen, emoties inbrengen als pressiemiddel en soms zelf een bedreigd of verwaarloosd dier elders onderbrengen of onder de hoede nemen. De effectiviteit van die handhaving is niet te meten, maar naar ik aanneem groot en in ieder geval goedkoop. Techniek en technologie nemen bij de handhaving een zeer geringe plaats in. Ongetwijfeld vindt men in deze organisatie een kenmerk dat in vrijwel alle organisaties van vrijwillige idealisten een rol speelt: de geringe stuurbaarheid van de leden en dus van de handhaving als geheel; optreden is gebaseerd op soms sterk persoonsgebonden opvattingen. De bereidheid om zich aan beleid ondergeschikt te maken is soms niet groot. De Economische Controledienst Een laatste voorbeeld van een handhavingsfamilie is de Economische Controledienst (ECD). De ECD was tot voor kort de handhavingsdienst van het Ministerie van Economische Zaken en handhaaft een deel van de economische wetgeving. De sterkte van de dienst bedraagt 228.30 De directeur ressorteert onder de plv. secretaris-generaal. De ECD is een centrale dienst die vanuit twee locaties opereert. Hoewel de naam anders doet vermoeden, is dit allang geen controledienst meer, althans niet in hoofdzaak, maar een opsporingsdienst die vooral recherchewerk doet.31 De zaakgerichte aanpak die in 30

Economische Controledienst, Jaarverslag 1997, p. 13. Controle activiteiten vinden vooral nog plaats in het kader van de Kernenergiewet, de Wet op de Deponering van de jaarstukken en de Wet Energiebesparing toestellen en de Wet Voorkoming Misbruik Chemicaliën. 31

135

deze dienst gebruikelijk is, doet sterk denken aan de aanpak van gespecialiseerde rechercheafdelingen van de reguliere politie. Er zijn twee belangrijke verschillen met die recherche. De eerste is dat de minister van Economische Zaken een sterk bepalende factor is bij de vaststelling van het opsporingsbeleid van de ECD. Daarin spelen economische belangen van Nederland een bepalende rol. Het tweede verschil betreft de schaal van werken. Die is bij de ECD nationaal of internationaal. Bij de reguliere recherche is dat veel minder het geval. Sedert de ECD haar controle taak heeft afgebouwd is zij is voor haar informatie in toenemende mate van anderen afhankelijk geworden. Zo wordt veel controle-informatie over in- en uitvoer geleverd door de Centrale Dienst van In- en Uitvoer en de Douane en veel opsporingsinformatie door de reguliere politie. De controle van de Drank- en Horecawet bijvoorbeeld die is opgedragen aan deze dienst, wordt uitgevoerd door de IGB. De aard van het werk brengt met zich mee dat veel wordt samengewerkt met andere recherchediensten zoals die van de reguliere politie en de FIOD. De ECD was in het verleden een sterke en sterk aan het ministerie van EZ gebonden controledienst. In de perioden voor de Tweede Wereldoorlog, in de crisistijd en na de oorlog tijdens de wederopbouw was de ECD dé centrale controledienst die toezag op de naleving van de zogenaamde economische politiek van het Ministerie. De dienst had ook het krachtige economische strafrecht als handhavingsmiddel ter beschikking. 32 De afbouw en praktische beëindiging van de economische politiek door EZ heeft de ECD veranderd. Van een brede sectorspecifieke controledienst werd het steeds sterker een opsporingsdienst op een breed financieel-economisch gebied en daarmee verloor zij een deel van haar eigenheid. Nieuw is de opsporing van misdrijven die samenhangen met de beurshandel. De beleidsverandering van E.Z. en de heroriëntatie van de ECD heeft de ECD als instrument van die - verdwenen - politiek overbodig gemaakt en in korte tijd tot een vreemde eend in de economische bijt gemaakt. De sturing veranderde, de deskundigheid paste zich aan, de handhavingsdoelen en de doelgroepen veranderden en de cultuur paste zich aan. De ECD is sterk verbonden geraakt aan andere departementen. In 1997 werd nog slechts 33% van het werk ten behoeve van EZ uitgevoerd. 23% was voor Justitie, 21% voor Financiën, 20% voor EZ en 3% voor Buitenlandse Zaken.33 De ECD is als handhavingsfamilie los geraakt van haar oude formele inbedding en richt zich nu meer op de reguliere politie, met name de financiële recherche, en op de

32 Zie voor een overzicht het laatste jaarverslag van de E.C.D, Jubileum-Jaarverslag, Den Haag 1999. 33 Jaarverslag 1997, p. 12.

136

FIOD. Er is dan ook onlangs besloten om de ECD onder te brengen bij de FIOD.34

5.5

De kernen van het familiebegrip

De beschrijving van voorgaande diensten maakt duidelijk dat handhavende organisaties in een aantal belangrijke opzichten van elkaar verschillen. Wetten, bevoegdheden, andere uitvoerende en handhavend diensten, doelgroepen, handhavingssituatie, wijzen van optreden, ze verschillen allemaal. De belangrijkste verschillen tussen handhavingsfamilies hebben te maken met de wijze van omgaan met de eigen specifieke handhavingswerkelijkheid. Die gerichtheid op de beleidswerkelijkheid van het te reguleren veld vormt ook het gemeenschappelijke. Alle handhavingsfamilies kenmerken zich door een bepaalde mate van geslotenheid en onderlinge loyaliteit. Leden van de handhavingsfamilie moeten werken in de verwarrende sociale werkelijkheid, waarop de wetgeving die moet worden gehandhaafd vaak niet past. Hun werkwijze is op die discrepantie afgestemd. In de politieliteratuur komt men die benadering tegen als de cultuur van de streetcop en ook algemener als de werkelijkheid van de street level bureaucrat (zie bijv. Reuss-Ianni 1983: 6-7). Er bestaat een sterke en emotioneel gevoelen van verbondenheid in de handhavingsfamilies. Die samenhang moet het voorbestaan van de leden en de hele familie verzekeren in niet altijd vriendelijke omgevingen. Bij beslissingen met een hoog afbreukrisico geven de leden beschutting en steun. Die kenmerken maken de families tegelijk ook betrekkelijk gesloten eenheden. De informele werkwijzen worden soms voor derden verborgen gehouden. Er is behoudzucht, veel weerstand tegen verandering en de leersnelheid van en binnen de families is niet hoog. Naast geslotenheid is het belangrijkste kenmerk van handhavingsfamilies hun specifieke, op ervaring gebaseerde, werkcultuur. De ervaringen uit de praktijk van de handhaving zijn opgeslagen en omgezet in informele werkpraktijken. Het is de ervaring van het succesvol overleven op een bepaald handhavingsterrein. Die praktische ervaringen, de werkbare oriëntatie op het werkveld en de op eigen organisatie, wordt van oudere functionarissen en medewerkers op nieuwelingen overgegeven. Die cultuur, vaak informeel en soms zelfs met illegale trekjes - vandaar ook die 34

Daarbij komt een opvallend verschil tussen ECD en FIOD naar voren in de primaire doelstelling. Dat is bij de FIOD veel meer het vergroten van belastinginkomsten dan bij de ECD, die veel meer in termen van rechtshandhaving zonder expliciet financieel belang dacht en denkt.

137

geslotenheid - vormt de kracht en wellicht ook de bestaansgrond van de families. Tot op zekere hoogte zorgen de handhavingsfamilies ook voor correcties op de ontoereikendheid van beleidsinstrumenten, die op Ministeries bedacht of met het parlement uitonderhandeld zijn. Die ontoereikendheid doet zich voor, wanneer het beleidsinstrumentarium, de wetgeving of de geringe omvang van de handhavingsorganisatie een goede handhaving onmogelijk maakt. Daarnaast kan handhaving ontoereikend zijn wanneer de omgeving of de situatie waarin wordt opgetreden een toepassing van op zich adequate instrumenten onmogelijk maakt. Handhavingorganisatie zijn in het omgaan met en overleven van die tekorten gespecialiseerd. Voor een deel kunnen de families de tekorten niet oplossen en verzwijgen ze de realiteit om hun ministers niet in verlegenheid te brengen. Ze hebben elk hun eigen familiegeheimen en onthulling van die geheimen kan nare gevolgen hebben. Minister Braks van LNV trad af door de visquota- affaire, een affaire die aan het rollen werd gebracht door de onthullingen van een gepensioneerde inspecteur van de AID (Wiering 1999: 112). Het omgaan met risico's in de omgeving Om welke omgevingskenmerken gaat het die tot geslotenheid en loyaliteitsaanspraken van de handhavingsfamilie leiden? Het zijn: • gevaar of bedreiging • situaties die alleen te hanteren zijn door het afwijken van een norm of voorschrift • situaties waarin geen bruikbare norm voorhanden is • situaties waarin optreden tot groot economisch nadeel leidt van de gecontroleerde • situaties die alleen te hanteren zijn door belangen van derden te schaden • situaties die door interveniërende activiteiten van derden slecht te controleren zijn • situaties waarbij de controleur illegaal voordeel heeft bij of door het optreden. De grenzen van de familie worden in de eerste plaats bepaald door de identificatie van degenen die de risico’s delen en daardoor tot de familie gaan behoren. Het gaat om drie soorten risico: fysieke risico’s, afbreukrisico door verkeerde beslissingen en risico van ontdekking van illegaal handelen. Van belang is natuurlijk ook nog de ernst van het risico. Naarmate het risico groter is, is er meer geslotenheid en is de loyaliteitseis sterker. Een deel van de geslotenheid wordt dus bepaald door de eigen handhavingsorganisatie; die be138

paalt de sanctie op onloyaal gedrag. Een ander deel wordt bepaald door het gedrag van de doelgroep: de klachtbereidheid en de mate van bedreiging die daar vanuit kan gaan.

5.6

De bedreigingen en aanpassingen van de huidige handhavingspraktijk

De belangrijkste vraag is of met de instrumentele rationalisering van het handhavingsdenken - en in het verlengde daarvan het risicoparadigma - de veelkleurigheid van de beleidswerkelijkheid en ook die van de handhaving, kan worden genegeerd. Helpt rationalisering de inspecteurs van de IWV wanneer die op Prinsjesdag in Amsterdam de Warenwet controleren, helpt het de AID-inspecteur bij de controle op de mestwetgeving op een boerderij, of de RVI-controleur bij taxicontrole bij het Centraal Station in Amsterdam? Het antwoord luidt ontkennend, maar het zijn wellicht geen alledaagse voorbeelden. Die vraag is van belang omdat bij een ontkennend antwoord tegelijkertijd de vraag naar de continuïteit van handhavingsfamilies in het geding is. Verwetenschappelijking heeft grote gevolgen voor de handhavingsfamilies, hun cultuur en hun manier van handhaven. Ze lopen het gevaar te verdwijnen en moeten zich in elk geval sterk aanpassen. Veel handhaving kan zich onttrekken aan maatschappelijke dynamiek en variatie. Als die kan worden gereduceerd tot controle van administratieve bescheiden, zoals de controle op de Minas-aangiften (mineralenaangiftesysteem) van boeren door het Bureau Heffingen in het kader van het mestbeleid of de controle van belastingaangiften door de belastingdienst, dan is verwetenschappelijking van handhavingsmethoden niet zo’n probleem. De controle van belastingaangiften door de Belastingdienst geschiedt grotendeels administratief. Ook de vaststelling van eenvoudige overtredingen, zoals die van maximumsnelheden, kan zonder twijfel maximaal gerationaliseerd worden: geautomatiseerde trajectcontrole en een acceptgiro thuis. Organisaties die op die manier handhaven hebben geen, of slechts zwakke trekken van de handhavingsfamilie zoals hier wordt bedoeld. Het zijn misschien verwanten in de tweede of derde graad. De handhavingsfamilies die dicht op het maatschappelijk veld opereren, ondergaan - vaak na een periode van weerstand tegen de verandering - een cultuurverandering. Waar gerechercheerd moet worden, wanneer afvalfraudes, of fraudes met Minas-administraties moeten worden opgespoord, waar boeren en transporteurs samenspannen en het bewijs daarvan nauwelijks te leveren is, waar belasting op een intelligente manier wordt ontdoken of waar geld wordt wit139

gewassen, is de winst van verwetenschappelijking veel geringer. Daar kan het een hulpmiddel zijn, bijvoorbeeld om met behulp van gegevensbestanden verdachte relaties op te sporen. Naarmate de intelligentie van de criminaliteit toeneemt, neemt echter ook de gecompliceerd van het speurwerk toe. Recherchewerk blijft grotendeels mensenwerk. Daar is de verwetenschappelijking een hulpmiddel enkel in de marges van het metier. Een tweede beperking in de verwetenschappelijking zit in de noodzaak om de variaties in de werkelijkheid te laten meespelen in de handhaving. Voor een deel wordt die beperking ingegeven door culturele en ethische overwegingen. Wanneer bijvoorbeeld een identificatiechip in een auto wordt ingebouwd, maakt dit mogelijk dat er een veelheid aan controles op het gedrag van de bestuurder is uit te voeren. Wanneer de chip ‘geladen’ is, kunnen meteen de parkeer- en tolgelden, of zelfs de boete worden geïnd. Maar hoogstwaarschijnlijk stuit dit op onvoldoende draagvlak en gaat het nog op de oude manier. Voor een ander deel worden die beperkingen ingegeven door de wens, of de gevoelde noodzaak om de variatie van de situatie mee te laten spelen in de handhaving. De eerder behandelde zienswijze van De Ruijter en Frissen is hier van toepassing: handhaving kan door de variatie, de verandersnelheid en complexiteit van de beleidswerkelijkheid slechts in de situatie plaats vinden en heeft weinig steun aan algemene, voor de situatie nauwelijks relevante handvatten en regels. Voor een deel van de controle- en opsporingsactiviteiten geldt dus dat verwetenschappelijking mogelijk is en geen grote nadelen voor de klant of de opsporing met zich meebrengt. Het laat zich aanzien dat deze trend daar ook doorzet. Ze is goedkoper, effectiever en efficiënter en kan gegevens aanleveren voor risk management. Maar waar blijft ze problematisch? (a) Daar waar de eenvoudige, gemechaniseerde toepassing van wetsartikelen tot gevoelde onrechtvaardigheid leidt, een onrechtvaardigheid die van zodanige aard is, dat legitimiteitsverlies tot de mogelijkheden behoort. (b) Daar waar toepassing van wetenschappelijke methoden die tot mechanische handhaving leiden niet effectief is, dat wil zeggen niet tot het beleidsdoel leidt. Dat is het geval wanneer de afstand tussen dynamische werkelijkheid en de abstracte regel te groot is. Handhaving blijft in die gevallen de kunst van het hanteren van een complexe situatie. (c) Daar waar verwetenschappelijking leidt tot versterking van de handhaving, terwijl die versterking politiek of maatschappelijk niet gewenst is. Verwetenschappelijking kan als effect hebben dat de handhaving sprongsgewijs effectiever wordt bijvoorbeeld omdat de verwerkingscapaciteit sterk toeneemt. Daarnaast kan de handhaver in dusdanige sterke 140

positie innemen dat handhaving een eigen leven gaat leiden en betrokkenen voor het blok zet.

Bedreiging van de familie Verwetenschappelijking kan ook veel minder neutraal worden omschreven: als een bedreiging van handhavingsfamilies en hun handelen, en wel in drie opzichten: als een door de familie gevoelde bedreiging, daarnaast als het dreigende verlies van een manier van handhaven en tenslotte als het geheel verdwijnen van de handhavingsdoelstelling. De ‘gevoelde’ bedreiging is een reactie op gevaar van buiten. De radicale verandering van werkwijzen, vaardigheden en hulpmiddelen door het nieuwe managementdenken vormt een dergelijke bedreiging. Handhavingsfamilies sluiten de gelederen daartegen. De weerstand tegen organisatorische veranderingen - terecht of onterecht - is steeds groot. Belangrijker is de bedreiging die verwetenschappelijking betekent voor het ambacht en voor de familie die het ambacht koestert. Verwetenschappelijking bedreigt ook de specifieke ervaringskennis in families, de opgeslagen werkwijzen, leermethoden, beschermingsconstructies en verhoudingen tot de omgeving. Dit komt waarschijnlijk het hardst aan op die terreinen waarin verwetenschappelijking wordt ingevoerd terwijl de aard van het werkterrein zich er niet of onvoldoende toe leent. De handhavingsfamilie wordt gewoon een organisatie als alle andere en kan daardoor de warrige werkelijkheid niet meer aan. De handhaving loopt dan vast. Het leidt tot steeds meer conflicten, lost niet langer het beleids- of handhavingsprobleem probleem op (wordt disfunctioneel), stopt of wordt symbolisch van aard. Het vermogen om de werkelijkheid te hanteren neemt soms dramatisch af. Het vermogen om de werkelijkheid die getroffen wordt door regelgeving, voor zover die problematische trekken heeft, te hanteren en beheersen neemt juist af. De laatste bedreiging heeft betrekking op het perspectief van de risk society. In de risk society is de handhaver gereduceerd tot een leverancier van op andere manieren moeilijk te verwerven data voor de risicoanalyse. Voor de traditionele handhaver is dat, wanneer hij zich zijn nieuwe rol realiseert, een cultuurschok: handhaving - in de betekenis van het opsporen en corrigeren van overtredingen en misdrijven - verdwijnt en andere manieren van risico beheersing en reductie die buiten het bereik van de handhaving vallen, komen daarvoor in de plaats. Deze rol van registrateur van maatschappelijk ongerief vraagt een cultuurverandering in de handhavingsfamilie en een aanpassing van haar rol. Die aanpassing is in reikwijdte vergelijkbaar met die bij de gevolgen van de verwetenschappelijking. Dit is een bedreiging van de familie, 141

maar tevens een bedreiging die, wanneer dit verder wordt doordacht, wellicht tot aan de grondslagen van het rechtstatelijk denken reikt.

Aanpassingen Hoe passen handhavingorganisaties zich aan de verwetenschappelijking van hun werk aan; hoe brengen ze die in overeenstemming met de warrige werkelijkheid? Wellicht is het niet steeds zo dat handhavingsorganisaties bewust naar oplossingen voor de fricties die uit de verwetenschappelijking voortkomen. Een deel van de oplossingen kan dan ook beter als mechanismen worden beschreven. Ik geef hieronder de volgende mechanismen aan: aanpassing, differentiatie, terugtrekking in combinatie met meta-toezicht en zelfregulering. De eerste strategie is een eenvoudige: de handhavingsorganisatie past zich gewoon aan de eis tot verwetenschappelijking. Wanneer het handhavingsveld die verwetenschappelijking toelaat, kan dit zonder veel problemen. Het resterende probleem is de mogelijk weerstand in delen van het maatschappelijk veld tegen de andere opstelling of aanpak van de handhavingsfamilie. Die weerstand kan soms groot zijn. De tweede strategie is die van de differentiatie van de handhaving. Een deel van de handhavingsorganisatie is dan gericht op de massale verwerking van informatie en het geven van gestandaardiseerde antwoorden aan de betrokkenen, een ander deel op de werkzaamheden die een belangrijke persoonlijke vaardigheid in de handhavingsactiviteit vragen. De scheiding tussen belastingdienst en FIOD is daar een voorbeeld van. Er ontstaan als het ware twee culturen, de FIOD als kern van de handhavingsfamilie en de meer administratief opererende belastingdienst als tweede graads verwante. Differentiatie is een adequate vorm van aanpassing, wanneer het handhavingsveld goed kan worden verdeeld in een deel dat zich voor verwetenschappelijking leent en een deel waarin dat niet mogelijk is. Een binnen handhavingsorganisaties veel voorkomende ongewilde vorm van differentiatie is die waarin de organisatie in twee stukken breekt: het management dat met jaarplannen, monitoringgegevens, voortgangsrapportages en kengetallen in de weer is, en de handhavers die proberen te overleven in het lastige handhavingsveld. Een van de gevolgen van de spanning tussen de verwetenschappelijkende top en de handhavers ‘op straat’ is, dat handhavers hun management niet meer vertrouwen, zich gaan afschermen, informatie gaan manipuleren en de loyaliteit afgrenzen tot de onderste lagen van de organisatie. Deze ongewilde differentiatie ontstaat wanneer de top van de organisatie zich aan142

past (de eerste strategie) aan de eis tot verwetenschappelijking, maar het de handhavers zelf zich teweerstellen. Wanneer de verwetenschappelijking in de top van de organisatie niet kan worden beperkt - bijvoorbeeld doordat hoger gezag plannen, managementrapportages en effectmetingen eist en consequenties verbindt aan die rapportages - worden ofwel de sturingsmogelijkheden van de handhaving beperkt doordat die handhaving wordt afgeschermd, of de ‘fit’ van de handhaving wordt minder. Een derde aanpassingsmechanisme bestaat eruit dat de handhaver zich terugtrekt uit het lastige handhavingsveld zelf en beperkt zich tot tweede orde toezicht. Het feitelijke toezicht wordt aan anderen overgelaten en de opsporingsdienst beperkt zich tot het toezicht op het toezicht; op het systeem en het functioneren ervan. Dat zien we bijvoorbeeld bij de Arbeidsomstandighedenwet. Bedrijven wordt opgedragen zelf een Arbeidsomstandighedenbeleid te formuleren en uit te voeren.35 De overheid controleert voornamelijk of het beleid er is. De ondernemingsraad heeft hier een controlerende taak; het toezicht is gedeeltelijk in handen van de georganiseerde werknemers.36 De Arbeidsinspectie controleert vooral het systeem. Bij de APK-keuringen van auto’s komt men een soortgelijke opzet tegen. De voorstelling van zaken als zou er steeds sprake zijn van een opzet tot terugtrekking aan de kant van de overheid en meer in het bijzonder van de handhavingsorganisatie moet overigens sterk genuanceerd worden. Het is de verwetenschappelijking van bedrijfsprocessen, een autonome ontwikkeling binnen het bedrijfsleven die veelal de mogelijkheid biedt tot meer afstand bij de handhaving: wanneer de eisen die aan de kwaliteit van de productie door de bedrijven zelf gesteld worden, zo hoog worden dat er nauwkeurige kwaliteits- en kwaliteitscontrolesystemen ontstaan, is dat een kans voor de overheid. Zij kan zich in een aantal sectoren beperken tot het monitoren van de werking en de kwaliteit van die systemen. Dan moet een dergelijk systeem natuurlijk wel verplicht kunnen worden gesteld. In de levensmiddelensector speelt de overheid sterk in op interne controlesystemen in en legt ze op aan de bedrijven. Ingevolge EU regelgeving zijn bedrijven bijvoorbeeld verplicht om een voedselveiligheidssysteem te installeren dat is gebaseerd op het HACPS (Hazard Analysis and Critical Point System).37 De overheid kan zich beperken tot metatoezicht op dat systeem, dat veel beter controleert dan overheidsinspecteurs zelf zouden kunnen. De overheid kan de resultaten van de controle35

Arbeidsomstandighedenwet, art. 4 en 5. Arbeidsomstandighedenwet, art. 14,15 ivm. art. 32 onder 2 en art. 40. 37 Europese Richtlijn 93/43/EEG inzake de hygiëne van levensmiddelen. Verwijzing uit Staat van de Gezondheidsbescherming 1999, o.c. p. 19. 36

143

systemen voor haar eigen risicoanalyses gaan gebruiken. Naast terugtrekking is efficiency hier derhalve ook een overweging. Een vierde mechanisme is dat de overheid de regulering van het beleidsveld in hoofdzaak aan de betrokkenen overlaat (zelfregulering). De oude Publiekrechtelijke Bedrijfsorganisatie is hier een voorbeeld van. Een recente variant is de uitvoering van de visquotaregeling door betrokkenen, zoals voorgesteld door de Commissie Biesheuvel.38 Combinaties van reders en visverwerkende bedrijven sluiten een privaatrechtelijke overeenkomst waarin zij overeenkomen de gemeenschappelijke visquota te beheren en te controleren. Ook de sancties zijn in de overeenkomst opgenomen. De overheidsregeling fungeert als dreiging op de achtergrond. Een informele variant op deze vorm (hij past niet helemaal in de categorie zelfregulering) is de zelfcontrole met meest begunstigde regeling. Die regeling is door de douane gebruikt bij de controle van ingevoerde en uit te voeren goederen. Bedrijven wordt toegestaan zelf aangifte te doen zonder dat de douane steeds tijdrovende controles uitvoert. De gerichte controle blijft uit. Bedrijven hebben belang bij een juiste aangifte omdat zij, wanneer steekproefsgewijs wordt vastgesteld dat zij onjuiste aangiftes doen, zij in een zwaarder controleregime komen te vallen. In het vervoer is tijd geld, dus dat is een rechtstreekse kostenpost.

5.7

Tot besluit

Handhaving volgt de dynamiek van de samenleving en het overheidsbestuur op de voet. Complicaties in de samenleving leiden al snel tot lastig oplosbare problemen in de handhaving. Steeds opnieuw worden daarvoor oplossingen gezocht en gevonden. De oplossingen die daarvoor de afgelopen decennia gevonden zijn hebben een gemeenschappelijk kenmerk: de wetenschappelijke rationaliteit ervan. Andere wijzen van omgaan met de beleidswerkelijkheid dan die op basis van een wetenschappelijke beschouwingswijze worden erdoor opzij gedrukt. Rationalisering van de handhaving is het sluitstuk van de rationalisering van bestuur. Door handhaving in te schakelen in het riskmanagement, en dienstbaar te maken aan noties als compliance is handhaving bezig te integreren in het rationeel wetenschappelijk denkkader. De handhaving trekt zich terug uit de complexe dagelijkse onoverzichtelijke werkelijkheid en treedt binnen in de overzichtelijke gerationaliseerde wetenschappelijke wereld. Er blijven echter niet te bagatelliseren ‘rafelranden’. Dat zijn de rafelranden waarin de werkelijkheid blijft doorklinken in de handhaving. 38

Rapport van de Stuurgroep Biesheuvel, Beheerst Vissen, Den Haag 1992, p. 3.

144

Waarden zoeken De eerste neiging is, om die rafelranden binnen het bestaande paradigma op te lossen: meer en andere wetenschap er tegen aan. Misschien echter moeten we gaan denken aan andere paradigma’s; paradigma’s voorbij de huidige betrekkelijk instrumentele wetenschap. Een paradigma voor waardenzoekende handhaving kan er een zijn. Handhaving blijft in het instrumentele paradigma een middel voor vastgestelde doelen. Soms is echter wetgeving en beleidsformulering in de eerste plaats het zoeken naar doelen of waarden en het verkrijgen van overeenstemming over die waarden. Een deel van het milieubeleid is daar een voorbeeld van: de waarde van een schoon milieu wordt geformuleerd naast andere waarden. Dit zoekproces heeft betrekking op consensusvorming over wetgeving, op beleid op verschillende niveaus, op de wijze en snelheid van uitvoering en ten slotte in welke mate en op welke termijn gehandhaafd zal worden. Een grote zoeken praattocht naar gemeenschappelijkheid van waarden en verzoening van waarden en verschillende belangen. Soms wordt niet onderkend, dat dit een principieel ander traject is dan dat van de instrumentele weg die hiervoor is gekenschetst. Slechte handhaafbaarheid van sommige milieuwetten is niet het gevolg van onnadenkendheid of naïviteit, maar een gevolg van de wil om een milieuwaarde te formuleren (naast andere) en dit uit te werken samen met belanghebbenden, ondanks het feit dat waarden of belangen afwijken en de handhaafbaarheid slecht is. Verwetenschappelijking, in de betekenis van toepassing van het instrumentele paradigma, bedreigt zelfs in een aantal gevallen het waarden en consensus zoekende gedrag van betrokkenen. Communicatieve wetgeving en waarden georiënteerd beleid vraagt een ander uitvoerings- en handhavingbeleid dan de instrumentele, die wel informatie verzamelt en opslaat, maar dat ook doet als deel van een afstandelijke risicobeheersingsmachinerie. Theorieën over handhaving ontkennen tot nu toe het element van wat men waarden- of consensus zoeken kan noemen. Voor zover daarvoor aandacht is, is dat in de strategieën voor beleidsontwerp die interactief gemaakt worden en niet in handhavingstheorieën. Zo’n waardengeoriënteerde handhavingsstrategie zou een welkome aanvulling zijn van het instrumenteel wetenschappelijk denken en een conceptueel kader kunnen bieden voor andere wijzen van handhaving.

145

Literatuur Bekke, A.J.G.M. en J. de Vries, Tussen politiek en klantenkring. Een onderzoek naar het functioneren van de Algemene Inspectiedienst, Leiden: Rijksuniversiteit Leiden, Vakgroep Bestuurskunde 1991. Blomberg, A.B. en F.C.M.A. Michiels, Handhaven met effect. Een empirischjuridische studie naar de mogelijkheden voor een effectieve handhaving van het milieurecht, ’s-Gravenhage: VUGA 1997. Bock, D.E. de (red.), Beleidsevaluatie: zwart gat en dynamiek, Den Haag: Delwel 1996. Bressers, J.Th.A. en P.J. Klok (red.), Handleiding Instrumententheorie, Den Haag : Ministerie van VROM, DOP 1988. Commissie Bestuursrechtelijke en Privaatrechtelijke Handhaving, Handhaven op niveau, Deventer: W.E.J. Tjeenk Willink 1998. Ericson, R.V. en K.D.Haggerty, Policing the Risk Society, Toronto: Toronto University Press 1997. Frissen, P.H.A., De virtuele staat. Politiek, bestuur, technologie: een postmodern verhaal, Schoonhoven: Academic Service 1996. Griffiths, J., Wat is empirische rechtssociologie, Nijmegen 1992. Gunsteren, H.R. van en E. van Ruyven, ‘De Ongekende Samenleving’, in: H.R. van Gunsteren en E. van Ruyven (red.), Bestuur in de Ongekende Samenleving, Den Haag: Sdu Uitgevers 1995. Gunsteren, H.R. van, ‘De Paradox in de Democratie van de Jaren Negentig’, in: W. Dijkhuis (red.), Democratie, Dimensies en Divergenties: van Descartes via Darwin naar Guéhenno, ’s-Gravenhage: VUGA 1996. Hoeven, P.J.A. ter, ‘De Staat als Waarborg’, in: H.A. Becker en G.J. van den Berg (red.), Democratie en Sociaal Onderzoek. Positie en functie van het sociaal-wetenschappelijk onderzoek in de verhouding tussen overheid en bevolking, Utrecht: Bijleveld 1966. Kraan-Jetten, A.H.F.M., Effectiviteit van overheidsbeleid. Systematisering van inzichten getoetst aan het beleid ter bevordering van het eigen woningbezit, Utrecht 1991. Reenen, P. van, ‘Mest, Vis en Dwang’, in: Beleidswetenschap, nr. 1, 1995. Reuss-Ianni, E., Two Cultures of Policing: Street Cops and Management Cops, New Brunswick: Transaction Books 1983. Ruijter, A. de, ‘Macht maakt verschil’, in: Beleid & Maatschappij, nr. 5, 1996. Wiering, M, Controleurs in context. Handhaving van mestwetgeveing in Nederland en Vlaanderen, Lelystad: Koninklijke Vermande 1999. 146

Over de auteurs Marius Aalders is werkzaam bij het Centrum voor Milieurecht van de Universiteit van Amsterdam. ([email protected]) Chris Coolsma is docent beleidswetenschap en bestuursrecht bij de Faculteit der Rechtsgeleerdheid van de Rijksuniversiteit Groningen. ([email protected]) Bert Niemeijer is werkzaam als programmacoördinator onderzoek bij het WODC van het Ministerie van Justitie en hoofddocent criminologie aan de Faculteit der Rechtsgeleerdheid van de Vrije Universiteit te Amsterdam. ([email protected]) Rob van de Peppel is als onderzoeker en docent verbonden aan het Centrum voor Schone Technologie en Milieubeleid en de Faculteit der Bestuurskunde van de Universiteit Twente. ([email protected]) Piet van Reenen is hoofdinspecteur voor de rechtshandhaving bij het Ministerie van Justitie en bijzonder hoogleraar oorzaken van mensenrechtenschendingen aan de Universiteit van Utrecht. ([email protected]) Ton van Snellenberg is als onderzoeker en docent verbonden aan het Centrum voor Schone Technologie en Milieubeleid aan de Universiteit Twente. ([email protected]) Mark Wiering is als docent en onderzoeker maatschappij-milieuwetenschappen werkzaam bij de Faculteit Ruimtelijke Wetenschappen van de Universiteit Utrecht. ([email protected])

147

148

Over de Vereniging voor de Sociaal-wetenschappelijke bestudering van het Recht (VSR) De VSR is een beroepsvereniging van rechtssociologen, rechtspsychologen en rechtsantropologen in Nederland en Vlaanderen. De vereniging is opgericht in 1980 en telt 150 leden. Zij functioneert vooral als een platform voor de sociaal-wetenschappelijke bestudering van het recht. Daarbij overheerst een sterke oriëntatie op juridische faculteiten. Iedere juridische faculteit in Nederland kent inmiddels een leerstoel in de sfeer van ‘de sociaal-wetenschappelijke bestudering van het recht’. Naast sociologen, psychologen, antropologen en juristen zijn ook criminologen lid. De criminologen hebben overigens een eigen beroepsvereniging: de Nederlandse Vereniging voor Kriminologie (NVK). De VSR beschikt over een eigen tijdschrift: Recht der Werkelijkheid (verschijnt driemaal per jaar). Jaarlijks organiseert de VSR een wetenschappelijk congres, gekoppeld aan de algemene ledenvergadering. De feitelijke organisatie van het jaarlijkse congres wordt toegewezen aan een vakgroep van een bepaalde universiteit. Gezien het uitdrukkelijke Nederlands-Vlaamse karakter van de VSR worden het jaarlijkse congres en de algemene ledenvergadering nu eens in Nederland en dan weer in Vlaanderen gehouden. In 1993 is de VSR gestart met de organisatie van kleine (half-daagse) studiebijeenkomsten. Hierbij doet de VSR een beroep op SISWO/Instituut voor Maatschappijwetenschappen. In de zogenaamde SISWO/VSR-reeks verschenen tot nu toe vier publicaties: Het gezag van de rechter (1994, red.: L. de Groot-van Leeuwen, P. de Jong, R. Pieterman en P. van Seters), Arbeid, recht en risico (1995, red.: P. de Jong, R. Schwitters, P. van Seters en T. Wilthagen), De jacht op het grote geld (1998, red.: P. van Seters en P. de Jong), en Handhaving in stukken (1999, red.: C. Coolsma en M. Wiering). Deze publicaties zijn te bestellen bij SISWO, Plantage Muidergracht 4, 1018 TV Amsterdam, tel. 020 – 527 06 00, fax 020 – 622 94 30. Het VSR-bestuur bestaat per 11 december 1998 uit: dr ir. T. Havinga (voorzitter), dr R. Pieterman (secretaris), dr R. Knegt (penningmeester), prof. dr K. von Benda-Beckmann, prof. dr M-C. Foblets en prof. dr S. Parmentier. VSR-contactpersoon: dr R. Pieterman (VSR-secretaris), Erasmus Universiteit Rotterdam, faculteit der Rechtsgeleerdheid, Postbus 1738, 3000 DR Rotterdam, tel. 010 – 408 16 20, e-mail [email protected], fax 010 – 408 91 91. VSR-Website: http://www.kun.nl/vsr

149

150

Over SISWO/Instituut voor Maatschappijwetenschappen SISWO - in 1960 opgericht - is een dienstverlenende interuniversitaire instelling met als doelstelling het sociaal-wetenschappelijk onderzoek te ondersteunen en bij te dragen aan het doorgronden en oplossen van maatschappelijke vraagstukken. Het instituut levert een groot aantal diensten aan personen en organisaties in de wereld van de wetenschap én van de beleidspraktijk. Het producten- en dienstenpakket van SISWO berust op de volgende drie pijlers: • SISWO-Congressen & Seminars: organisator van congressen, themabijeenkomsten en seminars; • SISWO-Media: uitgever en beheerder van tijdschriften, nieuwsbrieven, electronische producten en diensten; • SISWO-Ontwikkeling & Onderzoek: (mede-)ontwikkelaar van maatschappijwetenschappelijke kennis. Voor de komende jaren heeft SISWO drie hoofdthema’s benoemd: • Sociaal beleid, arbeid, maatschappelijke gezondheidszorg en sociale kwaliteit; • Life Politics (met name opvoeding, onderwijs en zorg); • Infrastructuur en openbaar bestuur. Op de door SISWO onderhouden Website Maatschappijwetenschappen (http://www.siswo.uva.nl) treft u meer informatie aan over de producten en diensten van SISWO. Daarnaast bevat deze Website o.a. uitgebreide informatie over organisaties, promoties, oraties, beurzen, subsidies en congressen op het gebied van de maatschappijwetenschappen. SISWO-contactpersoon: Mw. M.B. Borghardt, SISWO, Plantage Muidergracht 4, 1018 TV Amsterdam, e-mail [email protected], tel. 020- 527 06 00, fax 020 – 622 94 30.

151