Gemeente Bloemendaal
Rapportage legal audit/ conclusies en adviezen juridische kwaliteitszorg Uitgevoerd door mr. J.P. Foppe corsanummer: 2008017436
1
Titelblad
1
Inhoudsopgave
2
Hoofdstuk I Inleiding, probleemstelling en onderzoeksmethode
3
Hoofdstuk 2 Bevindingen per norm Paragraaf 2.1. Is de juridische functie binnen elk organisatieonderdeel kwantitatief en kwalitatief adequaat? Paragraaf 2.2. Kent de juridische functie een duidelijke plaats binnen elk organisatieonderdeel? Paragraaf 2.3. Heeft elk organisatieonderdeel zijn besluitvormingsprocessen met een risicocomponent gestandaardiseerd? Paragraaf 2.4. Vindt het publiekrechtelijk handelen plaats binnen de daarvoor gestelde kaders? Paragraaf 2.5. Vindt het privaatrechtelijk handelen plaats binnen de daarvoor gestelde regels? Paragraaf 2.6. Voorkomt de organisatie onrechtmatig en onwenselijk handelen? Paragraaf 2.7. Zijn de arbeidsverhoudingen geregeld volgens de daarvoor gestelde regels en kaders?
5
Hoofdstuk 3 Conclusies en aanbevelingen
5 6 7 9 9 10 12
13
2
Hoofdstuk 1 Inleiding, probleemstelling en onderzoeksmethode De overheid, ook op gemeenteniveau, loopt risico’s in haar bedrijfsvoering. De juridische kwaliteit van het werk van de overheid wordt steeds belangrijker, aangezien de klanten van de overheid de afgelopen jaren steeds kritischer zijn geworden. Dit heeft tot gevolg dat de gemeente meer aandacht moet besteden aan de juridische kwaliteit als onderdeel van het dagelijks werk. Steeds zal moeten worden nagegaan of binnen de gemeente wordt voldaan aan de juridische spelregels die krachtens wet- en regelgeving gelden of die de gemeente haarzelf aanvullend heeft opgelegd. Indien er onvoldoende aandacht is voor de juridische aspecten in de besluitvorming dreigt het gevaar van onbeheersbare risico’s. Deze risico’s kunnen zich openbaren in strikt juridische gevolgen, zoals het verliezen van bezwaar- of beroepsprocedures, maar ook in politiek-bestuurlijke gevolgen (imagoschade), in financiële gevolgen (claims) of beleidsmatige gevolgen (het niet of vertraagd kunnen uitvoeren van plannen). Een deel van de risico’s zal onvoorzienbaar zijn en daarmee ook onbeheersbaar blijven (denk aan calamiteiten). Een ander deel is echter meer structureel van aard. Juridische kwaliteitszorg is een manier van werken om vat te krijgen op deze risico’s en om daar bewust mee om te gaan. Het doel van juridische kwaliteitszorg is dan ook juridische risicobeheersing. Om de risico’s binnen de gemeente Bloemendaal goed in kaart te krijgen is een zogenaamde “legal audit” (een juridische nulmeting) uitgevoerd. De legal audit is een manier van doorlichting, waarbij aan de hand van vooraf vastgestelde criteria de sterke en de zwakke punten van de juridische kwaliteit van de organisatie in kaart worden gebracht. Het bekende “Groningse model” biedt deze criteria, onderverdeeld in zeven aandachtspunten. Deze criteria zijn: Personeel:
bij dit criterium gaat het om de vraag of de juridische functie in de gemeente kwantitatief en kwalitatief adequaat is.
Structuur:
hierbij gaat het om de vraag of de juridische capaciteit een duidelijke plaats in de organisatie kent.
Werkwijze:
bij dit criterium wordt bekeken of werkwijzen en besluitvormingsprocessen met een risicocomponent zijn gestandaardiseerd.
Publiekrechtelijk handelen: bij dit punt wordt bekeken of het publiekrechtelijk handelen plaatsvindt binnen de daarvoor gestelde kaders. Privaatrechtelijk handelen: bij dit punt wordt bekeken of het privaatrechtelijk handelen plaatsvindt binnen de daarvoor gestelde kaders. Feitelijk handelen:
bij dit punt gaat het om de vraag of de organisatie onrechtmatig handelen voorkomt.
Arbeidsverhoudingen:
hierbij gaat het om de vraag of arbeidsverhoudingen geregeld zijn conform de daarvoor gestelde regels.
3
De juridisch controller heeft van de directie opdracht gekregen om een legal audit uit te voeren. Deze rapportage wordt in het MO besproken, waarna de directie een besluit over de aanbevelingen neemt. De legal audit vindt plaats aan de hand van interviews, hier en daar gestaafd met dossieronderzoek. De te interviewen personen zijn de gemeentesecretaris, de afdelingsmanagers, de procesvertegenwoordigers en de inkoper. Buiten beschouwing zijn gelaten de samenwerkingsverbanden sociale zaken en belastingen. De letterlijke inhoud van de vastgelegde interviews is wel beschikbaar, maar vormen geen onderdeel van deze rapportage. De bevindingen per norm zijn in hoofdstuk 2 vastgelegd. Aan de hand van die bevindingen, alsmede aan de hand van de bevindingen van het onderzoek dat door de rekenkamer naar de juridische control is ingesteld, zijn de in hoofdstuk 3 vervatte aanbevelingen geformuleerd.
4
Hoofdstuk 2. Bevindingen per norm
2.1. Is de juridische functie binnen elk organisatieonderdeel kwantitatief en kwalitatief adequaat? Een gemeentelijke organisatie heeft te maken met veel juridische producten en juridische procedures. Voor een goed werkende juridische organisatie is het van belang dat deze beschikt over kwalitatief en kwantitatief voldoende juridische capaciteit. Niet alleen de beschikking hebben over deze capaciteit is voldoende om als organisatie zo min mogelijk juridisch risico te lopen. Hiervoor is van belang dat de juridische geschoolde mensen op hun vakgebied voldoende opleidingsmogelijkheden krijgen. Daarnaast dienen de juridisch geschoolde mensen het besef te hebben dat zij in hun werk juridische risico’s lopen en dat zij hierop - indien noodzakelijk - adequaat kunnen reageren. Het werven en behouden van goed (juridisch) personeel voor gemeenten is landelijk een probleem. Ook de gemeente Bloemendaal heeft een groot aantal vacatures te vervullen, waaronder vacatures op juridische functies. Met name binnen de afdeling Bouwen en Wonen zijn de capaciteitsproblemen voelbaar. Het probleem is onderkend en medio augustus is een gemeentebrede wervingcampagne worden gehouden. Deze is professioneel van opzet en de prognose is dat de tekorten kunnen worden aangezuiverd. De kwantiteit van het personeel op peil houden blijft echter een punt van zorg. Bij deze zorg speelt een belangrijke factor dat het een kleine gemeente betreft en dat het wegvallen van personeel om welke reden dan ook direct grote gevolgen kan hebben voor het functioneren binnen de afdelingen. Aan de hand van de audit komt naar voren dat de kwaliteit van het personeel hier en daar te wensen overlaat. Met name de beslissers in eerste aanleg willen nog wel eens onvoldoende juridisch inzicht hebben voor een gedegen beslissing. Een voorbeeld is het verlenen van een vergunning (publiekrecht), waarbij in de vergunning is opgenomen dat de vergunninghouder verplicht werd de grond aan een derde te verkopen (privaatrecht). Teneinde de kwaliteit van het personeel binnen de gemeente op peil te brengen en vervolgens te borgen is een gedegen opleidingplan per afdeling vereist (dat jaarlijks terugkomt in het afdelingsplan). Binnen de gemeente Bloemendaal vindt een inventarisatie van opleidingswensen voornamelijk plaats op grond van de zogenaamde pop(persoonlijk ontwikkeling plan)gesprekken, waarin het afdelingshoofd bij het personeel nagaat waaruit de opleidingsbehoefte bestaat. Vervolgens kijkt het afdelingshoofd of in die behoefte kan worden voorzien. Daarnaast verspreiden de afdelingshoofden aanbiedingen van cursussen onder de onder hen ressorterende ambtenaren. Afdelingshoofden geven aan dat sommige medewerkers graag frequent cursussen volgen, en dat andere medewerkers totaal geen behoefte hieraan hebben. Medewerkers hebben aangegeven dat aanbiedingen van cursussen hen soms eerst bereikten als de cursus achter de rug is. Uit het overzicht van alle genoten cursussen over het jaar 2007 blijkt dat bijna geen juridische cursussen zijn gevolgd en dat wat betreft de basis van het bestuursrecht, de Algemene wet bestuursrecht geen cursus is gevolgd. Het gebrek aan kennis is ook merkbaar binnen de afdoening van de 5
bezwaarschriften. Meermaals worden verkeerde procedures gevolgd (al dan niet de uitgebreide voorbereidingsprocedure) en verkeerde procesinschattingen gemaakt (bijvoorbeeld ten onrechte toepassing geven aan artikel 4.6 van de Algemene wet bestuursrecht). Een (gedegen) opleidingsplan ontbreekt en de werkwijze binnen de gemeente Bloemendaal functioneer niet naar behoren. Cruciaal voor de juridische kwaliteit van de producten van de gemeente is het op de hoogte blijven van nieuwe jurisprudentie en regelgeving. De afdelingen dienen zelf hun kennis van jurisprudentie, wetswijzigingen en nieuwe regelgeving op peil te houden. Dit gebeurt niet systematisch en gebeurt laat. Verder is uit de interviews gebleken dat men de door de gemeente afgesloten abonnementen/bronnen niet of nauwelijks raadpleegt en terugvalt op de algemeen toegankelijke bronnen (www.rechtspraak.nl voor jurisprudentie en www.overheid.nl voor wetgeving). Hiermee is een niet onaanzienlijk bedrag gemoeid (ongeveer € 40.000). Dit betreft alleen de abonnementen op juridisch gebied. Er zijn nog veel meer abonnementen, waarvan geenszins duidelijk is of hiermee iets wordt gedaan. Dit laatste valt echter buiten het bestek van deze audit. Ten slotte blijkt dat de meest essentiële juridische bron voor iedere gemeente ambtenaar, Tekst en commentaar Algemene wet bestuursrecht (de Algemene wet bestuursrecht, voorzien van toelichting en verwijzing naar jurisprudentie), niet voorhanden is. De conclusie is dat het besef van wijzigingen op juridisch gebied onvoldoende is en dat men ook geen gebruik maakt van juridische bronnen.
2.2. Kent de juridische functie een duidelijke plaats binnen elk organisatieonderdeel? Van belang is dat de juristen en de juridisch medewerkers herkenbaar zijn in de organisatie en zodanig gepositioneerd zijn dat ze op het juiste moment voor een ieder in de organisatie, dus ook voor de niet juristen, aanspreekbaar zijn. Dit betekent dat er adequaat gebruik wordt gemaakt van de juridische kennis in de organisatie en voorkomen wordt dat er onjuiste juridische beslissingen worden genomen met alle gevolgen van dien. In het kader van juridische kwaliteitszorg dient aandacht te worden besteed aan de zogenaamde juridische controlstructuur. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen antecontrol- en post-controltaken. Ervan uit gaande dat de controltaak zich richt op de beheersing van de kwaliteit, is de ante-control de ordenende juridische functie die - via organisatiebrede afspraken en systemen - de minimumkwaliteit van de producten definieert. Deze afspraken vallen onder de integrale verantwoordelijkheid van het management en komen in opdracht van het college tot stand. Bij het formuleren van de minimumkwaliteit kan gedacht worden aan een centrale functie in de organisatie die, op een vergelijkbare wijze als ten aanzien van financiën het geval is, de organisatiebrede grenzen voor ante-control beschrijft en definieert. Binnen een dergelijk kader dient de integrale verantwoordelijkheid van het management en de medewerkers zich dan ook te bewegen. De post-controltaak richt zich op de toetsing van de praktijk aan de gemaakte afspraken inzake de juridische kwaliteit. Binnen de lijn dient men namelijk periodiek de discrepanties tussen de opgestelde kaders en de feitelijke gang van zaken in beeld te brengen. Een belangrijk ante-control instrument binnen de gemeente Bloemendaal is de juridische check door de kwaliteitscontroller van alle college- en raadsvoorstellen. Uit het interview 6
met de kwaliteitscontroller is onder meer gebleken dat hij kijkt naar logische consistentie van de voorstellen en naar de juridische kwaliteit (waaronder een check of het besluit bevoegd is genomen/aanbestedingsregels zijn gevolgd). Tevens pleegt hij onder meer een meer algemene check op het gebied van de politieke consequenties van het besluit. Een checklist ontbreekt echter. Naast deze voorstellen zijn er ook mandaatbesluiten die zelfstandig door de afdelingshoofden worden genomen. Deze passeren niet de revue bij de kwaliteitscontroller. Binnen een afdeling bestaat de afspraak dat indien de betreffende ambtenaar honderd procent zeker is van zijn zaak, het voorstel zonder meer getekend wordt door het afdelingshoofd. Bij twijfel vindt ruggespraak met een andere ambtenaar plaats. Indien de twijfel wordt weggenomen vindt tekening door het afdelingshoofd plaats. Indien er twijfel blijft bestaan wordt het dilemma voorgelegd aan het afdelingshoofd en wordt de knoop doorgehakt. Deze procedure is echter eerst sluitend indien de medewerkers beschikken over voldoende kennis en ervaring om de (juridische) consequenties van het voorstel te overzien. Duidelijk moge zijn hoe belangrijk ook in dit kader het opleidingniveau is. Een andere mogelijkheid is om voorstellen consequent te laten checken door een (juridisch bekwame) senior. Een ander ante-control instrument is de afspraak dat bij juridisch complexe zaken voorafgaand juridisch advies bij het bedrijfsbureau wordt ingewonnen. Dit geldt onder meer voor te volgen aanbestedingsprocedures. De afspraak is dat men bij afwijking van het aanbestedingsbeleid advies inwint, hetgeen in de regel ook geschiedt. Ook overigens verzoekt men vaak tijdig om advies bij het bedrijfsbureau. Deze instrumenten werken naar behoren. In de werkprocessen is tevens geborgd dat inschakeling van de huisadvocaat uitsluitend geschiedt na raadplegen van de juridisch controller. Dit gebeurt op zichzelf wel, maar soms wordt ook gebruik gemaakt van expertise van andere externe juristen, waarbij de juridisch controller niet tevoren wordt geraadpleegd. Aldus wordt strijdig gehandeld met de handleiding inschakelen huisadvocaat. De post-control vindt jaarlijks plaats aan de hand van het jaarverslag van de bezwaar- en beroepschriften. Uit het laatste jaarverslag (nr 2008007320) blijkt dat de termijnen vaak niet worden gehaald. Verder is gebleken dat sommige afdelingen dossiers aanleveren aan de commissie bezwaar- en beroepschriften die incompleet zijn, dan wel tevens stukken uit een andere zaak bevatten. Dit behoeft dringend een kwaliteitsimpuls. Ook deze audit is uiteraard een post-control instrument.
2.3. Heeft elk organisatieonderdeel zijn besluitvormingsprocessen met een risicocomponent gestandaardiseerd? Een organisatie is in control, indien de werkwijzen en besluitvormingsprocessen gestandaardiseerd zijn en in de praktijk toegepast worden. Dit schept duidelijkheid naar de werknemers en wordt overgenomen door nieuwe werknemers. Men weet wat van hem/haar verwacht wordt en schept interne en externe duidelijkheid, waarbij men zich bewust moet zijn van een zekere mate van risico. Een organisatie zonder risico bestaat niet. Standaardisatie komt in verschillende vormen voor: een beschrijving van de administratieve organisatie of procesbeschrijving, een werkinstructie, een richtlijn, maar ook valt te denken aan een handboek of checklist. 7
De gemeente Bloemendaal heeft een aantal werkprocessen en procesbeschrijvingen op intranet staan. Deze stukken zijn daarentegen niet altijd aangepast aan nieuwe ontwikkelingen. Daarenboven is uit de interviews gebleken dat deze amper worden geraadpleegd. Binnen de afdeling Gemeentewerken bestaat bijvoorbeeld de behoefte aan een procesbeschrijving hoe te handelen bij ingebrekestellingen. Bij de afdeling Publiekszaken is daarentegen aangegeven dat er geen behoefte bestaat aan checklists. Dit wordt als betuttelend ervaren. Dit geldt evenzeer voor de medewerkers binnen de afdeling Bouwen en Wonen. Het afdelingshoofd Bouwen en Wonen vindt het daarentegen gelet op de beperkte omvang van de organisatie en daarmee de kwetsbaarheid, wel van belang dat alle processen minutieus worden vastgelegd. Belangrijk voor de juridische kwaliteit is een gedegen dossiervorming. Gebrekkige dossiervorming kan met zich meebrengen dat procedures worden verloren en dat imagoschade wordt geleden. Dossiervorming binnen de gemeente Bloemendaal vindt sinds een paar jaar uitsluitend digitaal plaats. Elk stuk dient thans dus opgeslagen te worden in Corsa, anders is een dossier incompleet. In dit verband is interessant dat uit het gesprek met het afdelingshoofd Bouwen en Wonen is gebleken dat er binnen zijn afdeling niet duidelijk is welke taken DIV moet verrichten voor het archiveren van de stukken en welke activiteiten binnen de afdeling Bouwen en Wonen moeten worden verricht. Bij de afdeling Bouwen en Wonen heerst de gedachte dat fysieke dossiers, bestaande uit bijeengeraapte stukken, naar DIV kunnen worden gezonden waar archivering moet plaatsvinden. Bij DIV heerst de gedachte dat archivering bij de vakafdeling dient te geschieden. Gevolg is dus dat stukken niet digitaal worden opgeslagen en niet meer traceerbaar zijn. Een hiermee samenhangend probleem is dat de afdeling Bouwen en Wonen met twee systemen werkt. Naast het gemeentebrede systeem Corsa werkt men daar tevens met Provas (een systeem dat specifiek is geschreven voor afdoening van bouwaanvragen). Er worden wel Provas stukken in Corsa opgeslagen, maar slechts mondjesmaat. De bouwvergunningen zelf worden niet in Corsa opgeslagen, maar de brieven met de mededeling aan de aanvrager of de vergunning al dan niet is toegewezen worden zo nu en dan wel in Corsa opgeslagen. Met het opslaan van de individuele stukken is nog geen sprake van dossiervorming. Hiervoor moeten de onderliggende stukken worden gerelateerd aan een hoofddocument. Dit hoofddocument is doorgaans het B&W voorstel. Ook dit zogenaamde relateren gebeurt slechts in een enkel geval binnen de afdeling Bouwen en Wonen. Van dossiervorming binnen die afdeling is dan ook geen sprake. Zeker ook gelet op het grote aantal bezwaarzaken, maar ook gelet op het grote verloop van personeel binnen die afdeling loopt de gemeente hier risico. Bij andere afdelingen gebeurt de archivering en koppeling van stukken beter. Overigens ziet ook de kwaliteitscontroller hierop toe bij b&w en raadsvoorstellen. Een proces dat zorgen baart is de check op het afhandelen van facturen bij de afdeling Financiën en Facilitaire zaken. De afspraak is dat voorafgaand aan de betaling de budgethouder en de budgetbeheerder voor akkoord paraferen. Bij genoemde afdeling wordt slechts gekeken of er twee parafen zijn geplaatst. Niet wordt geverifieerd of de parafen van de aangestelde budgethouder en budgetbeheerder zijn. Het komt bij betalingen dus ook voor dat wordt betaald uit een budget dat daarvoor niet is bestemd of zonder dat de correcte budgethouder/beheerder er voor hebben getekend. Een ander probleem is dat de betaling soms geschied aan de hand van een kopie. Hierdoor valt niet uit te sluiten dat er doublures 8
zijn bij betalingen. De parafen van de budgetbeheerder en de budgethouder worden niet gecheckt. Ook hierdoor kunnen doublures bij betalingen plaatsvinden. 2.4. Vindt het publiekrechtelijk handelen plaats binnen de daarvoor gestelde regels? Bij dit criterium richt ik mij op de vraag of de organisatie voldoende maatregelen heeft genomen om de publiekrechtelijke kwaliteit van besluiten, maatregelen en activiteiten optimaal te waarborgen. Binnen de gemeente Bloemendaal wordt op adequate en effectieve wijze zorg gedragen voor publicatie en centrale registratie (te vinden via start/programma’s/gemeentelijk regelgeving en op de website) van alle verordeningen, beleidsstukken en mandaatbesluiten. In zoverre is de gemeente in control. Opvallend binnen de gemeente Bloemendaal is de zeer summiere, dan wel ontbrekende motivering van de beslissingen in eerste aanleg. Dit staat op gespannen voet met het vereiste ex afdeling 3.7 van de Algemene wet bestuursrecht dat een besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering. De kwaliteitscontroller heeft aangegeven dat deze werkwijze blijkbaar is gestoeld op efficiency overwegingen. De gedachte is dat een besluit eerst goed wordt gemotiveerd indien er een bezwaarschrift wordt ingediend. Op deze wijze kosten beslissingen in primo minder tijd en fungeert de bezwaarschriftenprocedure als achtervang voor de motiveringgebreken. Uit de interviews met de afdelingshoofden is daarentegen niet gebleken dat zij zich bewust zijn van deze procedure. Een nadeel van deze procedure is dat dit op gespannen voet staat met de Algemene wet bestuursrecht, vaak onnodig bezwaarschriften genereert, dat dit onnodig veel vernietigingen van besluiten met zich meebrengt en imagoschade op kan leveren. Het is dus de vraag of het efficiencyvoordeel gehaald wordt. Een ander aandachtspunt vormt de handhaving binnen de gemeente Bloemendaal. Vaak wordt eerst tot handhaving overgegaan indien er “gepiept” wordt. Indien uitsluitend wordt gehandhaafd aan de hand van het zogenaamde piepcriterium ligt het gevaar van willekeur en daarmee strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur op de loer. Inmiddels is er een visienota. Die moet nog wel uitgewerkt worden. Ten slotte is een aandachtspunt dat de bezwaarschriften niet altijd binnen de daartoe gestelde termijnen worden afgehandeld. Dit dient op orde te zijn alvorens de Wet dwangsom ingevoerd zal worden. Met ingang van 1 januari 2010 zal de gemeente – zakelijk weergegeven – dwangsommen verbeuren bij termijnoverschrijding in de afdoening van bezwaarschriften.
2.5. Vindt het privaatrechtelijk handelen plaats binnen de daarvoor gestelde regels? De gemeente als publieke organisatie begeeft zich ook vaak op het privaatrechtelijke terrein. Een bekend verschijnsel zijn de PPS-constructies (bijvoorbeeld het Marinehospitaal en voormalig PZ-terrein). Voor een gemeente is het aangaan van privaatrechtelijke overeenkomsten vaak een risico, omdat er andere belangen en overwegingen aan ten grondslag liggen. Voordat de gemeente zo een overeenkomst aangaat, moet dit juridisch 9
goed uitgezocht worden. De ervaring is dat gemeenten vaak de privaatrechtelijke kennis niet in huis hebben of dat bijvoorbeeld niet onderkend wordt dat een Europese aanbestedingsprocedure noodzakelijk is. Het is van belang dat de financiële en juridische risico’s goed in kaart worden gebracht bij het aangaan van privaatrechtelijke overeenkomsten. Risicomanagement op financieel en juridisch gebied is hiervoor een goed instrument. Het bijhouden en registreren van contracten is hierbij een must. Binnen de gemeente Bloemendaal zijn diverse algemene inkoopvoorwaarden ontwikkeld (inkoopvoorwaarden aanneming werken, inkoopvoorwaarden voor het verrichten van diensten en inkoopvoorwaarden voor levering van roerende zaken). In zoverre ligt de gemeente voor op diverse andere gemeenten, waarbij die voorwaarden niet zijn ingesteld. Een punt van aandacht vormt echter de omstandigheid dat die voorwaarden niet consequent als voorwaarden bij het contracteren worden opgenomen. Bij de medewerkers zitten de drempelbedragen voor meervoudige onderhandse aanbesteding en Europese aanbesteding goed tussen de oren. Indien zij hiervan afwijken wordt hierover overleg gevoerd met de juridisch controller, dan wel de bedrijfscontroller. De juiste wijze van aanbesteding is dan ook in zoverre geborgd. In een aantal gevallen zijn contracten niet tijdig opgezegd en automatisch verlengd. Dit kan veel geld kosten en het nodige ongemak opleveren. Een contractenbank met een duidelijk overzicht van alle contracten met een rappelsysteem voor de opzegging kan dergelijke misslagen voorkomen en is dus van cruciaal belang voor een adequaat contractenbeheersysteem. De gemeente Bloemendaal beschikt niet over een contractenbank. Naast een rappelsysteem kan een contractenbank tijdig aangeven of een nieuwe Europese aanbestedingprocedure moet worden gestart. Aan de hand van de contractenbank kan voorts eenvoudig en snel worden nagegaan of de contracten bevoegd zijn genomen en of de juiste aanbestedingprocedure is gevolgd. Ook kunnen de afdelingshoofden eenvoudig en snel een totaaloverzicht van alle gesloten contracten binnen hun afdeling oproepen, dan wel diverse dwarsdoorsneden daarvan. Deze zaken zijn thans binnen de gemeente Bloemendaal lastig te achterhalen.
2.6.
Voorkomt de organisatie onrechtmatig en onwenselijk handelen?
Naast publiek- en privaatrechtelijk handelen voert de gemeente ook feitelijke handelingen uit. Dit zijn handelingen die geen rechtsgevolgen tot stand brengen. Denk bijvoorbeeld aan het afzetten van een weg of het snoeien van groen. In de praktijk blijkt dat de gemeente door deze feitelijke handelingen schade kan berokkenen aan derden. De geleden schade kan verhaald worden op de gemeente en in de praktijk blijkt dat benadeelde partijen claims indienen. De gemeente heeft de zorg over het onderhoud van haar eigendommen en de buitenruimte. Indien het nodige onderhoud gepleegd moet worden, dient degene die dit uitvoert op de hoogte te zijn van de juiste werkwijze. Van belang is dat men op de hoogte is van de werkinstructies. Het is haast niet te vermijden dat er toch claims ingediend worden. Voor de gemeente is het dan ook van belang een goed overzicht te hebben van de ingediende claims om structurele risico’s aan het licht te brengen en hierop te kunnen anticiperen. Als bijvoorbeeld de gemeente steeds aansprakelijk wordt gesteld voor dezelfde dingen (laag leervermogen, zie paragraaf 2.1.) worden risico’s gelopen. 10
De afdeling Gemeentewerken maakt voor de registratie van het onderhoud gebruik van een zogenaamd “transpondersysteem”. In dit systeem wordt bijvoorbeeld bijgehouden welke laan- en parkbomen zijn onderhouden en welke speeltoestellen zijn nagelopen. Dit systeem werkt goed. In de toekomst zal dit systeem mogelijk worden ondervangen door een gps systeem, waarin de coördinaten van de bomen en speeltoestellen zijn vastgelegd. Nadeel van het gps systeem is dat hiermee slechts de coördinaten kunnen worden vastgelegd en dat het voordeel van het gesloten transpondersysteem dat je als beheerder kunt aantonen dat en wanneer je bij het object bent geweest niet omvat. Voor gebreken in het wegonderhoud is geen meldingensysteem. Schadegevallen worden, voorzien van fotomateriaal, doorgesluisd naar de afdeling Financiën en Facilitaire zaken. Die stuurt een en ander door naar de verzekeraar (OVO), die voor de verdere afhandeling van de claims zorg draagt. Onlangs heeft de OVO een schade inventarisatie voor de gemeente Bloemendaal gemaakt (nr. 2008015575) . In die inventarisatie is opgenomen een lijst met het aantal schades per schadesoort landelijk, alsmede een lijst met genoemde schades binnen de gemeente Bloemendaal. Ruim boven het landelijk gemiddelde liggen de schades voortvloeiend uit wegbeheer en schades voortvloeiend uit onjuiste informatie/toezeggingen. Tan aanzien van het wegbeheer kan worden opgemerkt dat er de komende twee jaren extra geld voor onderhoud voor wordt gereserveerd. Opzienbarend is het relatief hoge aantal schadegevallen voortvloeiend uit onjuiste informatie/toezeggingen. Het schadeoverzicht gaat hierbij (nr. 2008015577). Voor het overige kan worden geconcludeerd dat de gemeente Bloemendaal een redelijk vergelijkbaar beeld oplevert als het landelijk beeld. De gemeente Bloemendaal heeft aanvullend op de regeling als vervat in de Algemene wet bestuursrecht een klachtenregeling ingesteld inzake ongewenst gedrag door ambtenaren en bestuurders. Uit het interview met de kwaliteitscontroller is gebleken dat de klachten binnen de termijnen door de afdelingshoofden worden afgehandeld en dat het nog niet is voorgekomen dat men de klacht heeft voorgelegd aan het beroepsorgaan, het college, laat staan aan de nationale ombudsman. In 2006 is een besluit aangenomen (nr. 2006013532) dat ziet op het integriteitbeleid. Kortheidshalve verwijs ik naar de inhoud van dit voorstel. Hierin is ondermeer vastgesteld dat nevenfuncties geregistreerd dienen te worden, teneinde na te kunnen gaan of er sprake is van incompatabiliteiten. Uit navraag is gebleken dat hier niet actief achteraan wordt gegaan door de afdeling P&O. De klokkenluiders regeling van het jaar 2003 staat nog steeds niet op intranet. Ook het checken van diploma’s van sollicitanten en het aanleggen van een overzicht van kwetsbare functies is nog niet van de grond gekomen. Wellicht is het raadzaam een checklist met onderwerpen op te laten stellen die P&O bij nieuw personeel dient te onderzoeken. Aan de regel dat altijd om een verklaring van geen bezwaar wordt gevraagd wordt niet voldaan. De vraag is of dit wel moet. De CAR/UWO is bijgewerkt aanwezig. Echter ontbreken de nodige uitwerkingsbesluiten (bij voorkeur opgenomen in één verzamelbesluit). Dat is een taak voor P&O, waarin het bedrijfsbureau zonodig bijstand kan verlenen.
11
2.7. Zijn de arbeidsverhoudingen geregeld volgens de daarvoor gestelde regels en kaders? De werkgever dient ervoor te zorgen dat zijn organisatie professioneel georganiseerd is. Dit houdt onder meer in dat voor iedere werknemer de arbeidsverhouding goed geregeld is en dat hij/zij daarvan op de hoogte is. Het investeren in de menskracht van een organisatie geeft een positieve stimulans voor het werkklimaat. Het regelmatig houden van individuele gesprekken over persoonlijke ontwikkelingsperspectieven is een goed instrument hiervoor. De gemeente Bloemendaal heeft de functies vastgelegd in het zogenaamde functieboek Bloemendaal 2007. Aldus is op objectieve wijze vastgelegd welk functieniveau bij welke werkzaamheden hoort. Een nadeel is dat op deze wijze niet flexibel op de marktwerking kan worden ingesprongen. Verder ligt in concept klaar de Nota Integraal Personeelsbeleid, waarin onder meer wordt ingegaan op het nog op te tuigen opleidingsplan.
12
Hoofdstuk 3 conclusies en aanbevelingen In dit hoofdstuk worden per criterium als vervat in hoofdstuk 2 conclusies verbonden en aanbevelingen gedaan. Ad. 2.1. • De gemeente heeft te kampen met een kwantitatief gebrek aan (juridisch) personeel. Ik adviseer niet slechts actief kwalitatief goed (juridisch) personeel te werven, maar er ook actief zorg voor te dragen dat goed personeel bij de gemeente Bloemendaal werkzaam blijft. Kleine toelagen en bewust belonen kunnen doeltreffend werken. • Teneinde de kwaliteit van de ambtenaren op het juiste peil te brengen en te houden adviseer ik een scholingplan op poten te zetten. De afdeling P&O zou dit reeds hebben gedaan, maar het is niet van de grond gekomen. Eigenlijk past uitvoering door P&O ook niet binnen het integrale managementmodel, waarbij de manager integraal verantwoordelijk is voor zijn afdeling, dus ook voor de scholing van zijn medewerkers. Het jaarlijks verantwoording afleggen door de manager over het peil van de scholing binnen diens afdelingen ligt dan ook meer in de rede. Noodzakelijk is natuurlijk dat indien voor de laatste module wordt gekozen de afdelingsplannen van de grond komen en het argument tijdgebrek (lees: gebrek aan prioriteit) van tafel gaat. Indien de afdelingsplannen van de grond komen kan daarin een juridische paragraaf worden opgenomen (met daarin per afdeling het aantal bezwaarzaken, de dicta van de beslissingen op bezwaar, aantal beroepsprocedures, aantal claims etc.). Ongeacht de keuze van de module kunnen de juridisch controller en de kwaliteitscontroller hierbij hand en spandiensten te verlenen. • De kwaliteit van de juridische component van besluiten valt of staat verder met het raadplegen van de juiste bronnen. De thans voorhanden zijnde abonnementen worden niet of nauwelijks geraadpleegd. Ik adviseer u dan ook (met vooraankondiging) alle juridische abonnementen op te zeggen en vervolgens aan de hand van het “piepcriterium” selectief nieuwe abonnementen af te sluiten. Daarnaast adviseer ik u zo spoedig mogelijk iedere jurist van de actuele versie “Tekst en Commentaar Algemene wet bestuursrecht” voorzien. Tenslotte geef ik u in overweging voor alle overige abonnementen dezelfde procedure te hanteren. Dit laatste valt echter buiten het bestek van deze audit. Ad. 2.2. • Een afdelingsmanager nieuwe stijl hoeft niet juridisch inhoudelijk van de zaken op de hoogte te zijn. Een gevaar schuilt er in dat de aan de afdelingsmanagers gemandateerde besluiten, maar ook b&w- en raadsvoorstellen, tevoren onvoldoende worden gecheckt op juridische kwaliteit. De Afdeling Bouwen en Wonen beschikt over een afdelingsmanager nieuwe stijl. Deze afdeling genereert van oudsher het meeste bezwaarschriften (zie jaarverslag commissie bezwaar en beroep) en dergelijke besluiten brengen soms ook grote financiële risico’s met zich mee. Ik adviseer dan ook in de afdeling Bouwen en Wonen een (juridisch bekwame) senior aan te stellen die alle besluiten (dan wel een deel daarvan, bijvoorbeeld bij enige twijfel bij de beslisser in eerste aanleg) uit die afdeling toetst op juridische kwaliteit en logische consistentie. Teneinde risico’s zoveel mogelijk terug te dringen zouden ook binnen de andere afdeling (juridisch bekwame) senioren moeten worden benoemd.
13
•
De besluiten die niet zijn gemandateerd en aan het college worden voorgelegd worden zonder uitzondering – zij het onder hoge tijdsdruk – door de kwaliteitscontroller zowel juridisch als politiek gescreend. Teneinde vast te leggen waar exact op wordt gescreend adviseer ik u in het kader van kenbaarheid en continuïteit een checklist op te stellen.
Ad. 2.3. • Op intranet staat een aantal werkprocessen en procesbeschrijvingen. Deze zijn niet altijd actueel en zijn ook niet altijd onder het juiste “kopje” te vinden. Ik adviseer u die procesbeschrijvingen door de juridisch controller te laten actualiseren en onder één kopje op te slaan, teneinde alles toegankelijker te maken. • Ik adviseer u door de juridisch controller een procesbeschrijving “ingebrekestelling” op te laten stellen, alsmede een procesbeschrijving “bezwaar en beroepschriften”, waarin de beslistermijnen worden vastgelegd. Teneinde de naleving van die termijnen goed te borgen is automatisering van de processen vereist. Corsa voorziet hier thans nog niet in, maar dit is wel cruciaal, mede in verband met de nog in te voeren Wet dwangsom. • Ook adviseer ik u de afdeling Financiën en Facilitaire Zaken een checklist te laten produceren voor de beoordeling die voorafgaat aan de betaling van nota’s, met als bijzondere aandachtspunten verificatie van de parafen (uitsluitend budgethouder en budgetbeheerder mogen tekenen) en verificatie dat er geen doublures voorkomen. • Daarnaast adviseer ik u een procesbeschrijving (of misschien liever werkafspraak) te laten maken dat ieder stuk (dus ook Provas stukken!) opgeslagen wordt in het Corsa, met daarbij de opdracht aan de behandelend ambtenaar de onderliggende stukken te relateren. Dit is bittere noodzaak voor een adequate dossiervorming en daarmee de kwaliteit van een mogelijke bezwaar- en beroepsprocedure. • Ik adviseer u niet iedere aparte procedure minutieus in checklists vast te leggen. Dit creëert een gevoel van schijnzekerheid. Gebleken is bovendien dat dit betuttelend overkomt en dat de checklists niet worden geraadpleegd. De correcte procedures behoren “in het hoofd” van de ambtenaar te zitten. Verder is van belang dat een aantal fouten (zie voorbeeld fout in kapvergunning) niet zijn te ondervangen via checklists. Belangrijker is dat de medewerkers gemotiveerd worden goed over de implicaties van hun voorstellen na te denken, waarbij goede scholing onontbeerlijk is (zie 2.1). Ad. 2.4. • De beslissingen in eerste aanleg zijn nauwelijks gemotiveerd. Indien dit voortvloeit uit overwegingen van efficiency is dat aan u, maar het is wel belangrijk dat u zich hiervan bewust bent. Desgewenst kan in overleg met de vakafdeling worden gekeken of er tekstblokken kunnen worden ingevoegd, die op zichzelf een basismotivering opleveren en tevens nopen tot nadenken over een nadere, specifiek op de casus toegesneden motivering. Ad. 2.5. • Het komt met enige regelmaat voor dat contracten te laat worden opgezegd met alle nadelige (financiële) gevolgen van dien. Soms wordt een contract in zijn geheel niet onderkend. Dit kan worden ondervangen met een contractenbank. Een contractenbank geeft meer voordelen. Via een contractenbank kan bij Europese
14
•
•
aanbesteding een half jaar voor verloop van het contract worden gerappelleerd. Bij meervoudig onderhandse aanbesteding zou men kunnen kiezen voor een rappel drie maanden voorafgaand aan het verlopen van het contract. Er heeft inmiddels overleg met BCT plaatsgevonden over de mogelijkheden voor een contractenbank in Corsa. Dit systeem voorziet in de behoeften als geschetst in 2.5. BCT biedt tevens een systeem aan voor bezwaar- en beroepschriften. Deze module voorziet in het borgen van de termijnen, het automatisch aanleggen van digitale dossiers, het aanmaken van standaardbrieven en het genereren van de doorlooptijden voor het jaarverslag. Dit systeem is niet alleen van groot belang voor het kunnen toezien op tijdige afhandeling van bezwaar en beroepschriften, maar zal ook een behoorlijke tijdbesparing voor de juridisch controller en diens secretaresse opleveren. Ik verwijs hierbij kortheidshalve naar de offerte van BCT (nr. 2008015559). Het spreek voor zich dat beide pakketten zich binnen de kortst mogelijke tijd zullen terugverdienen. De juridisch controller heeft voor het opzetten van de contractenbank en het systeem voor bezwaar- en beroepschriften een projectopdracht geschreven (nr. 2008011330). Voor de inkoop is reeds een inkoopnotitie vastgesteld. Deze dient leidraad te worden voor de inkopers. Als het goed is zal per 1 januari 2009 een inkoopsamenwerkingsverband tot stand zijn gekomen, waarbij de inkoop verder geprofessionaliseerd kan worden. Ik onthoud mij bij deze stand van zaken van aanbevelingen.
Ad 2.6. en 2.7 • Er zijn geen indicaties dat de gemeente afgezet tegen de landelijke percentages onevenredig veel schadegevallen heeft. Uitzondering hierop lijkt de post onjuiste informatie/toezeggingen te vormen. In dit kader adviseer ik u de nota “gewekt vertrouwen” andermaal onder de aandacht te brengen. • De afwikkeling van schadegevallen is uitbesteed en niet is gebleken dat dit niet goed loopt. Ik onthoud mij van aanbevelingen. • De klachtenregeling betreffende bejegening door ambtenaren en bestuurders lijkt goed te functioneren. Hieraan hoeft thans geen bijzondere aandacht te worden besteed. Geen aanbevelingen. • De acties die moeten volgen uit het integriteitbeleid komen onvoldoende van de grond. De verantwoordelijke afdeling (P&O) dient op de in paragraaf 2.7 genoemde wijze uitvoering te geven aan het besluit integriteitbeleid. Tevens geef ik u in overweging om – zonodig met mijn hulp – een checklist op te laten stellen door P&O met onderzoeksvragen die beantwoord moeten worden alvorens sollicitanten worden aangesteld.
15
