Gemeen V. TYq!ï lj6,;ij+ n op Zooffi. Zijn in het voorstel één of meer van de volgende aspecten van toepassing? Voorstel: Communicatieparagraaf:

I

il]ilililil

ilt

ililil]ililil ilil il]ililililililt

RVB09-0146

Gemeen V

n op Zooffi

Ondenrverp

Nummer voorstel

Programmabegroting

Datum voorstel

TYq!ï lj6,;ij+

Contactpersoon

F.P. de Vos

Contactpersoon Email

F. P.

Contactpersoon Telefoon

0164-277384

Programmanummer en naam

1, Bestuur

/

Sector Afdeling

:

Griffier

[email protected]

Voorstel:

1

2

3

4

de conclusies en aanbevelingen van de Rekenkamer WestBrabant voor kennisgeving aan te nemen. de werkgroep ex ar1.212. Gemeentewet opdracht geven de conclusies en aanbevelingen in te bedden in het verbeterplan programmabegroting. de verbeterpunten te venruerken met ingang van de begroting 2011-2014. de raad intensief te betrekken bij de realisering van het verbeterplan.

Type voorstel:

X I

n

Kaderstellend Controlerend Rest

Zijn in het voorstel één of meer van de volgende aspecten van toepassing?

Zijn doelen en/of effecten beschreven Financiële consequenties lnspraakverordening van toepassing

Ja

Nee

x !

T

T

X

x

Communicatieparagraaf: Dit voorstel is voorbereid door de werkgroep verordening ai.212 Gemeentewet.

Samenvatting: De Rekenkamer West-Brabant heeft het rappotl 'Programmabegroting' uitgebracht. De Rekenkamer bevestigt het beeld dat de gemeenraad al heeft dat de programmabegroting op dit moment geen geschikt instrument is voor de raad om invulling te kunnen geven aan de kaderstellende en controlerende rol.

I

il]tilt il llilil

ilil

ililt ilil tiltil ililt iltil ]ilt llil il]

RVB09-0146

Gemeen '7

op Zoom

Met de aanbevelingen kan een verbetertraject worden opgestart dat er in vooziet de programmabegroting een instrument wordt van sturing door de raad. Met de nieuw op te zetten programmabegroting de raad op termijn een geschikt instrument om invulling te kunnen geven aan de kadenstellende en controlerende rol, voor zowel

de inhoud als het gebruik van de programmabegroting.

Bijlagen:

(geef aanof eenbillageisbiigevoegdof

terinzagelsgelegd; benoemennummffdezebijlagen)

9nsçhiliYlns R"q pp g

Í

q Rehen f a$e q v!9 çt- p qaþa¡t a¡L. 212 Gemeentewel dd.22 december 2009

l|.rpS re¡1mebegnÍing:,y".9{'

-4

Ililllllllllllil]lilttilltiltilililtil]ililt]]tilililt RVB09-0'146

Gemcente

Bergen op Zoom

:

Datum raadsvergadering

: 4 februari2010

Nummer

:

RVB09-0'146

Ondenrverp

:

Programmabegroting

Aan de gemeenteraad,

Voorstel

1. de conclusies en aanbevelingen van de Rekenkamer WestBrabant voor kennisgeving aan te nemen. 2. de werkgroep exarl.212. Gemeentewet opdracht geven de conclusies en aanbevelingen in te bedden in het verbeterplan programmabegroting.

3. de verbeterpunten te veniverken met ingang van de begroting 2011-2014. 4. de raad intensief te betrekken bij de realisering van het verbeterplan. lnleiding De Rekenkamer WestBrabant heeft het rapporl'Programmabegroting' uitgebracht, en stelt vast dat de programmabegroting op dit moment geen geschikt instrument is voor de raad om invulling te kunnen geven aan de kaderstellende en controlerende rol. De analyse van de huidige programmabegroting geeft diverse richtingen aan voor verbetering van de programmabegroting. Deze verbeteringen zitten niet alleen bij de inhoud van de programmabegroting. Het gebruik van de programmabegroting als instrument voor sturing is minstens zo belangrijk. Bijde totstandkoming van dit rapport is de werkgroep verordeningart..2l2 Gemeentewet (fìnanciële verordening) intensief betrokken geweest. Deze werkgroep bestaat uit leden van de raad, de wethouder financien, vertegenwoordiger van het directieteam, medewerkers van de afdeling fìnanciën en de griffier. De commissie Burger en Bestuur heeft de werkgroep vezocht om de conclusies en aanbevelingen uit het rapport te betrekken bij het voorbereiden van de financiële verordening. Bovendien heeft de commissie Burger en Bestuur de werkgroep vezocht een advies uit te brengen over het rapport.

Beoogd maatschappelijk effecUdoelstelling Met de programmabegroting heeft de raad een geschikt instrument om invulling te kunnen geven aan de kaderstellende en controlerende rol, voor zowel de inhoud als het gebruik van de programmabegroting. De beoogde maatschappelijke effecten worden duidel¡k en meetbaar benoemd. Aangegeven wordt welke inspanningen daarvoor moeten worden verricht, tegen welke kosten. Met de programmabegroting kan de gemeenteraad op basis van de benoemde maatschappelijke effecten beoordelen of de doelstellingen zijn venruezenlijkt.

Aan de programmabegroting wordt een publieksvriendelijke 'begroting in één oogopslag' toegevoegd.

I

ililfl

il

ilIilil t]t illlt ilt ililil

ilil

il]t

il]t

llil

ilt

RVB09-0146

Gemeent

op Zoom

:

Uitwerking voorstel De Rekenkamer West-Brabant heeft besloten tot het uitvoeren van een ondezoek naar de programmabegroting van de gemeente Bergen op Zoom. Na ondezoek constateert de Rekenkamer het ontbreken van goed omschreven maatschappelijke effecten, het niet volledig voldoen aan de wettelijke eisen vanuit het Besluit Begroting en Verantwoording Provincies en Gemeenten (BBV), de beperkte integraliteit en samenhang van het programmaplan. De doelstellingen op het niveau van maatschappelijke effecten en prestaties zijn niet SMART geformuleerd (Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch en Tijdgebonden)en indicatoren ontbreken grotendeels. ln concernberichten en het jaaruerslag worden maatschappelijke effecten en producten niet volledig en ovezichtelijk gepresenteerd, De Rekenkamer West-Brabant adviseert om de kwaliteit van de programmabegroting als stuurinstrument te verbeteren en te kiezen voor de indeling in programma's en going concern. Bovendien adviseerl de Rekenkamer om het gebruik van de programmabegroting als stuurinstrument te verbeteren en in te stemmen met diverse spelregels. Het verdient aanbeveling de doorontwikkeling van de programmabegroting en de organisatieontwikkeling zowel inhoudelijk als in de tijd goed op elkaar af te stemmen. Met het oog op de eerstvolgende gemeenteraadverkiezingen, kan de Rekenkamer zich voorstellen dat de doorontwikkeling van de programmabegroting zijn (volledige) weerslag krijgt in de programmabegroting 2011-2014, maar dat de noodzakelijke voorbereidingen op koñe termijn van staft gaan.

Reactie werkgroep De werkgroep onderschrijft de analyse van de rekenkamer en stemt in met de noodzaak om voortvarend aan de slag te gaan met een verbeterplan. De werkgroep stelt vast dat de Rekenkamer WeslBrabant adviseed om twee besluiten te nemen: De kwaliteit van de programmabegroting als stuurinstrument verbeteren en kiezen voor een indeling in programma's en going concern.

L

2.

De werkgroep kan zich grotendeels vinden in dit advies maar kiest er voor om vooralsnog het onderscheid tussen beleidsspeerpunten en going concern toe te passen binnen de bestaande programma's. Het is van belang dat raad, college en ambtelijke organisatie de tijd nemen om ervaring op te doen en het verbeterproces geleidelijk te implementeren. Door vooralsnog de going concern onderdelen per programma op te nemen, is de samenhang op de diverse beleidsterreinen beter gewaarborgd en blijft de continur'teit c.q. vergelijkbaarheid met eerdere begrotingen gehandhaafd.

Een aantal spelregels te hanteren. De werkgroep stemt in met de spelregels zoals die door de rekenkamer worden geadviseerd. De "begroting in één oogopslag" kan worden ontwikkeld. De werkgroep is van mening dat in de begroting 2011-2014 moet worden voldaan aan de wettelijke eisen vanuit het Besluit Begroting en Verantwoording Provincies en Gemeenten (BBV); alle wettelijk verplichte informatie elementen moeten dan zijn opgenomen in de programmabegroting.

ililililil1ilil ilililt ililil1ilil ilililililililil1 RVB09-0'146

ergen op Zoom

Tijdpad De rekenkamer adviseert om de verbeterpunten te venruerken met ingang van de begroting 2011-2014. De werkgroep realiseert zich dat het van groot belang is om de wijzigingen met zorg te implementeren en begrijpt dat de voorbereidingstijd en implementatietijd krap is. Maar de werkgroep is van mening dat door een goede procesmatige aanpak het goed mogelijk moet zijn om wijzigingen gefaseerd in te voeren. Niet alles hoeft dit jaar gerealiseerd te zijn. De werkgroep is bereid om als begeleidingsgroep voor dit proces te fungeren en adviseeft de raad om dit te borgen in de nieuwe raadsperiode.

Consequenties van het voorstel Sinds 2005 heeft de raad herhaald gevraagd om evaluatie en verbetertraject van de programmabegroting. De raad is van mening dat dit verbetedraject moet passen in een evaluatie van de begrotingen verantwoordingscyclus. ln de loop van 2007 is duidelijk geworden dat de basis voor het verbetertraject gevonden kan worden in heziening van de financiële verordening ex artikel 212 Gemeentewet. ln de loop van 2008 is de werkgroep verordening arl..212 Gemeentewet van start gegaan. Vanuit de eruaringen bij andere gemeenten met het verbeteren van de programmabegroting is volgens de Rekenkamer West-Brabant bekend dat niet alle verbeterpunten in één keer kunnen worden opgepakt. Deze ervaringen elders laten bovendien zien dat te hoge ambities niet langdurig worden waargemaakt in de jaarlijkse programmabegroting en

verantwoordingsdocumenten. Het verdient daarom aanbeveling om 'focus' aan te brengen in de doorontwikkeling van de programmabegroting. Door het aanbrengen van deze focus moet het mogelijk worden dat de kwaliteit van de programmabegroting verbete¡1en de programmabegroting een instrument wordt van sturing door raad, college en ambtelijke organisatie.

Een ontwerpbesluit bieden wij u hierbij ter vaststelling aan. De werk

g roe

F.P. de Vos

p ve rorden i ng ex arl.21 2 Gemeentewet,

I

ilililt lt iltilil ilt ililt iltililil iltil

ililt

ll]t

ilil

illl

RVB09-0146

ergen op

Zoon

De raad van de gemeente Bergen op Zoom; gezien het voorstel van de werkgroep verordening ex.arl.212 Gemeentewet dd.22.12,2009, nr. RVB09-0146;

gelet op de Gemeentewet;

BESLUIT:

1. de conclusies 2. de werkgroep

3.

4,

en aanbevelíngen van de Rekenkamer West-Brabant voor kennisgeving aan te nemen. ex aft.212. Gemeentewet opdracht geven de conclusies en aanbevelingen in te bedden in het verbeterplan programmabegroting. de verbeterpunten te verwerken met ingang van de begroting 2011-2014. de raad intensief te betrekken bij de realisering van het verbeterplan,

Aldus vastgesteld in de openbare vergadering van 4 februari 2010

De griffier,

F,P. de Vos

De voozitter,

I I I

I I Onderzoek Progra m ma beg roti ng gemeente Bergen op Zoom Eindrapportage

re (en

(amer

WEST-BRABANT

rel<en

l
Onderzoek Prog ra m ma beg roting gemeente Bergen op Zoom Eindrappoftage

10 september 2009

U

-2 009-2

1

35 | PT I lv ddl cc

Postbus 5000 47OO KA ROOSENDAAL www. reken ka merwestbra

ba nt.

nl

rel<en

l
2

Onderzoek Programmabegroting gemeente Bergen op Zoom

rel<en

l
Inhoudsopgave ..................5 1. Inleiding ............,,.5 1.1. Aanleiding en achtergrond........ ...,,. 5 L2. Werkgroep verordening 2I2 ...........,..6 1.3. Leeswijzer ..................7 2. Onderzoekskader.. .......7 2.I. Onderzoeksvragen ....,...8 2.2. Onderzoeksopzet ......i.....,....... 9 2.3. Normenkader......... ................13 3. Huidige programmabegroting............. ....... 13 3.1. Wettelijke eisen...... ........ 14 3.2. Integraliteit en samenhang ............ 15 3.3. Maatschappelijke effecten ............ 17 3.4. Prestaties ,,,....... 18 Rapportage...... 3.5. prestatiemeting -sturing ....... 18 van 3.6. Systeem / .. .... 19 3.7 . Bijeenkomsten van de werkgroep ........... ......22 4. Toekomstige programmabegroting ...22 4.I. Focus in de programmabegroting........ .....23 4.2. Spelregels ..............24 4.2.L Relatie met organisatieontwikkeling ....25 4.3. Voorbeelduitwerkingen............. .........25 4.3.t. Uitgangspunten voorbeelduitwerkingen 4.3.2. Verschillen programmabegroting en voorbeelduitwerking .................................26 ..........27 4.3.3. Toelichting bij de voorbeelduitwerking .........27 4.3.4. Programma'Going concern' .................28 4.3.5. Overige keuzen in de voorbeelduitwerkingen ...............29 5. Conclusies en aanbevelingen ...29 5.1. Inleiding ......29 5.2. Conclusies huidige programmabegroting 5.3. Aanbevelingen toekomstige programmabegroting......... ,,...,. 30 ......33 6. Reactie College op conceptrapport ................34 7. Nawoord Biilaoen

Bijlage Bijlage Bijlage Bijlage

1 2 3 4

Wettelijke eisen aan Voorbeelduitwerking Voorbeelduitwerking Voorbeelduitwerking

...,...........36 de programmabegroting programma Ruimtelijke Ontwikke|in9...............................41 programma Zorg ........44 programma Going concern ...........47


rel<en

l
4


rel<en

l
u/Fsl tìR^8Aftl

1.

IN LEIDING 1.1. Aanleiding en achtergrond De Rekenkamer West-Brabant is ingesteld als een samenwerkingsverband tussen acht gemeenten, en doet onderzoek in de gemeenten Bergen op Zoom, Geertruidenberg, Halderberge, Moerdijk, Oosterhout, Roosendaal, Rucphen en Zundert.

De Rekenkamer West-Brabant heeft besloten tot het uiWoeren van een onderzoek naar de programmabegroting van de gemeente Bergen op Zoom. De programmabegroting is voor de Rekenkamer vanuit meerdere aspecten een interessant onderwerp van onderzoek. Ten eerste is op 24 november 2005 door de Raad van Bergen op Zoom een raadsbesluit genomen over de evaluatie van de duale begroting. Daarbij is aangegeven dat "het vinden van een goede programmabegroting en -verantwoording een zoek- en leerproces is". Ten tweede heeft de Raad van Bergen op Zoom bij herhaling aan het College gevraagd om een evaluatie van de programmabegroting en een verbetertraject. Vanuit de gemeenteraad is een werkgroep ingesteld, die intensief betrokken is geweest bij de totstandkoming van d it rekenkameronderzoek.

Bij de start van het onderzoek is duidelijk geworden dat de Raad van Bergen

op

Zoom weet dat de programmabegroting verbeterd zou moeten worden om als Raad beter te kunnen sturen. De Rekenkamer heeft hieruit geconcludeerd dat het niet zinvol is om deze constatering nog eens uitvoerig te onderbouwen in het rekenkameronderzoek. In plaats daarvan heeft de Rekenkamer - met instemming van de werkgroep en met behoud van ieders eigen verantwoordelijkheid - het accent in het rekenkameronderzoek verlegd naar het gezamenlijk met de werkgroep leren van elkaar en het verbeteren van de programmabegroting, ter ondersteuning van het al gestarte verbeterproces.

Het projectteam voor dit onderzoek werd gevormd door de rekenkamerleden drs. R.J.A. Clayden en mw. mr. drs. A.M.M. van Breugel. De feitelijke onderzoekswerkzaamheden zijn uitgevoerd door een onderzoeksteam bestaande uit dr, L. van den Dool en drs. E. Beckers (beiden verbonden aan PricewaterhouseCoopers Advisory, adviesgroep Binnenlands Bestuur).

1.2. Werkgroep verordening 2L2 De Rekenkamer West-Brabant heeft in dit onderzoek intensief samengewerkt met de werkgroep verordening 212. Deze werkgroep is in 2008 op initiatief van de Raad ingesteld. Doel van de werkgroep is doel de raad in een positie te brengen dat zij met de programmabegroting een instrument in handen heeft waarmee zij gericht

5


rel<en

l
te werken aan het

geformuleerde doel. Naast de verbetering van de programmabegroting bespreekt de werkgroep ook de heziening van de financiële verordening ex aftikel 212 Gemeentewet. De samenwerking met de Rekenkamer en dit rapport gaan echter niet in op deze taak van de werkgroep.

1.3. Leeswijzer

In

2

worden de onderzoeksvragen, de onderzoeksopzet en het normenkader beschreven. In hoofdstuk 3 wordt aan de hand van dit normenkader de kwaliteit van de huidige programmabegroting onderzocht. In hoofdstuk 4 wordt vervolgens gekeken naar de toekomstige programmabegroting. In hoofdstuk 5 zijn hoofdstuk

de conclusies en aanbevelingen opgenomen.

6


rel<en

l
2.

Onderzoekskader In dit hoofdstuk wordt de onderzoeksopzet toegelicht. We formuleren eerst de centrale vraagstelling. Daarna belichten we de centrale begrippen, waarna de vraagstelling van het onderzoek wordt uitgewerkt. Veruolgens wordt koft de onderzoeksopzet geschetst. Ter afronding van dit hoofdstuk wordt het normenkader weergegeven, dat is gehanteerd als leidraad voor het geobjectiveerd in beeld brengen van de kwaliteit van de programmabegroting 2009 van de gemeente Bergen op Zoom.

2.I. Onderzoeksvragen De doelstelling van het onderzoek is in de volgende hoofdvragen samen te vatten:

1. In 2. 3. 4.

hoeverre zijn de beoogde maatschappelijke effecten duidelijk en meetbaar benoemd, en is aangegeven welke inspanningen daaruoor moeten worden verricht en wat dat mag kosten? Kan de gemeenteraad op basis van de benoemde maatschappelijke effecten beoordelen of de doelstellingen zijn verwezenlijkt? In hoeverre voldoet de huidige programmabegroting, in relatie met de daaraan gekoppelde instrumenten uit de planning & controlcyclus, aan de eisen die nodig zijn om deze functies te veruullen? Welke verbeterpunten kunnen worden genoemd voor zowel de inhoud als rotinq? het qebruik van de

Bovenstaande hoofdvragen zijn uitgewerkt in de volgende deelvragen:

a. Voldoet de begroting aan de formele eisen? b. Is er sprake van een integrale opzet en c. d.

gerealiseerd?

e. Hoe ervaart de f.

duidelijke samenhang van de

programmaplannen? In welke mate zijn doelen en prestaties SMART geformuleerd? Wordt in concernberichten en jaarverslag in aansluiting hierop een adequaat inzicht gegeven in de mate waarin doelen en prestaties daadwerkelijk worden

Raad

zijn rol bij het tot stand komen van

de

programmabegroting en in welke mate is de raad tevreden over de huidige programmabeg roting? Welke verbeterpunten kunnen worden genoemd voor zowel de inhoud als het gebruik van de programmabegroting?

Op basis van de eerste bevindingen in het onderzoek en gesprekken met de ambtelijke organisatie en leden van de werkgroep 272 is geconstateerd dat er behoefte is aan een onderzoek waaruit concrete aanbevelingen en leereffecten voortvloeien die als voorbeeld dienen en toegepast kunnen worden bij het opstellen van de nieuwe programma's voor de nieuwe gemeenteraadsperiode. De essentie van dit rekenkameronderzoek is dan ook om een concreet handvat te bieden voor de verdere ontwikkeling van de programmabegroting als een instrument waarin duidelijk en meetbaar de beoogde maatschappelijke effecten zijn benoemd en helder is welke inspanningen en kosten daaraan gerelateerd zijn.

Het object van het onderzoek is de programmabegroting 2009. Voor de ontwikkeling en samenhang zijn ook de programmabegrotingen van 2OO7 en 2008,


rel<en

l
de jaarstukken van 2OO7 en het 2" Concernbericht 2008 bij het

onderzoek

betrokken.

In het onderzoek is geen uitspraak

gedaan over de kwaliteit van de werkelijk uitgevoerde werkzaamheden om de verschillende programmadoelen te bereiken. Door de onderzoekers van de Rekenkamer zijn geen werkzaamheden uitgevoerd ter vaststelling van de getrouwheid van de aangeleverde documentatie.

2.2, Onderzoeksopzet Als één van de eerste stappen in het rekenkameronderzoek is een normenkader opgesteld.

Daarnaast zijn relevante documenten vetzameld en bestudeerd, zoals genoemd in paragraaf 2.1. Ook is gebruik gemaakt van de uitkomsten van een raadsenquête, zoals die in december 2008 door de raadswerkgroep'Verordening2t2'is opgesteld en uitgevoerd. Door de ondezoekers zijn interviews gehouden om meer informatie en toelichting krijgen op de programmabegroting en hoe hiermee in de praktijk wordt omgegaan. Er zijn interviews gehouden met de volgende personen, werkzaam bij de gemeente Bergen op Zoom a. de heer P. Doggen, financieel adviseur afdeling Financiën, sector Middelen b. de heer P. de Jongh, financieel adviseur afdeling Financiën, sector Middelen c. de heer A.J. Hagenaars, wethouder Financiën d. de heer P. Berben, hoofd afdeling Financiën, sector Middelen e. de heer Th.J.M. Wingens, directeur sector Middelen f. de heer J. Sengers, afdelingshoofd Beleidsatelier, sector Maatschappelijke

te

DiensWerlening

S.

de heer F.P. de Vos, raadsgriffier.

Op basis van de documenten en de interviews is met behulp van het normen- en analysekader de kwaliteit van de programmabegroting 2OO9 geobjectiveerd in beeld gebracht (foto).

Op 13 januari 2009 is door de Rekenkamer een presentatie gehouden voor de raadswerkgroep die zich bezig houdt met de doorontwikkeling van de programmabegroting. Daar zijn o.a. de voorlopige bevindingen en conclusies van de'foto'van de huidige programmabegroting gepresenteerd. Door de Rekenkamer is aangegeven dat zij het accent van het rekenkamerondezoek graag legt op het gezamenlijk leren en verbeteren en om die reden voorstelt om samen te werken met de raadswerkgroep met behoud van een ieder zijn verantwoordelijkheid. Hier is door de raadswerkgroep positief op gereageerd. Hierop is een tweetal bijeenkomsten (op I april 2009 en 4 juni 2009) gehouden met de Rekenkamer en de raadswerkgroep. Doel van de eerste bijeenkomst was om:

a. de leer- en b.

verbeterpunten

van de huidige

inventariseren

de concrete maatregelen te bepalen ter verbetering ('focus') van de huidige prog rammabeg roting

I

programmabegroting te


rel<en

l
c.

twee programma's

te

selecteren voor de uitwerking van de voorbeeld-

programma's.

In de tweede bijeenkomst op 4 juni 2OO9 zijn

twee voorbeeldprogramma's besproken. Daarnaast zijn spelregels geformuleerd om het gebruik van de programmabegroting in de praktijk te vergroten.

Op 18 juni 2009 is de conceptrappoftage besproken in de begeleidingscommissie.

2.3.

Normenkader Het normenkader dat gebruikt is om de kwaliteit van de programmabegroting 2009 geobjectiveerd in beeld te brengen (de 'foto'), is gebaseerd op de volgende uitgangspunten:

a. de b.

duale verhoudingen tussen Raad en College, waarbij de Raad

c. de vraagstelling van het d. e.

een

kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoord igende rol heeft de wettelijke eisen vanuit het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) en eventuele eisen die vanuit de Raad zijn geformuleerd

ondezoek, die gaat over o.a. integraliteit,

uniformiteit en samenhang van de programmabegroting doelstellingen kunnen op vier verschillende niveaus worden gedefinieerd, conform het input-throughput-output-effect model (zie figuur 1) de ervaringen van de Rekenkamer Rotterdam bij een recent uitgevoerd ondezoek (rapport Resultaten Tellen, 2008), in het bijzonder de volgende aspecten:

a. er is een helder gedefinieerd b. c.

einddoel geformuleerd (specifiek,

meetbaar, realistisch en tijdgebonden) om de voortgang te bepalen is een nulmeting noodzakelijk om te bepalen in welke mate men tussentijds "op schema" ligt met het doelbereik zijn tussentijdse mijlpalen nodig

Effectiviteit

Gemeentehuis Fi g u u

9

r 1 : Input-throu

gh

put-output-effect model


Maatschappij

rel<en

l
In de onderstaande tabellen is per onderzoeksvraag het normenkader aangegeven. In de kolom onder score is de wijze aangegeven waarop de normen zullen worden beoordeeld.

Onderzoeksvraag: Voldoet formele eisen?

de begroting aan

de

Score

1. Wettelijke eisen

a.

ersen

b.

De programmabegroting voldoet aan de wettelijke

De

programmabegroting

voldoet aan

de

JalNee

lalNee

aanvullende eisen vanuit de raad (mits die er zijn)

Onderzoeksvraag: Is er sprake van een integrale opzet en duidelijke samenhang van de

Score

Droorammaolannen? 2. Integraliteit en samenhang In de programmabegroting zijn inhoudelijk relaties a.

Onvoldoende/Matig/

gelegd tussen de programma's

Vrij goed/Goed

uniform qua opzet en presentatie In de programmabegroting zijn relaties gelegd naar c. de onderliqqende beleidsdocumenten

Vrij goed/Goed Onvoldoend e/Matig/ Vrii ooed/Goed

Onderzoeksvraag: In welke mate zijn doelen en prestaties SltlART geformuleerd? In hoeverre zijn de beoogde maatschappelijke effecten duidelijk en meetbaar benoemd, en is aangegeven welke inspanningen daarvoor moeten worden verricht en wat dat mao kosten?

Score

b.

De programma's in de programmabegroting zijn Onvoldoende/Matig/

3. Maatschappelijke effecten (per programma) Doelstellingen op het niveau van maatschappelijke a. effecten zijn zo volledig mogelijk geformuleerd Doelstellingen zijn SMART (Specifiek, Meetbaar, b. Acceptabel, Realistisch en Tijdgebonden) geformuleerd c. In de programmabegroting is minimaal een indicator voor de doeltreffendheid van het programma

Onvoldoend elMatig/ Vrij goed/Goed Onvoldoend elMatig/ Vrij goed/Goed Onvoldoend elMatig/ Vrij goed/Goed

opgenomen Een nulmeting is beschikbaar d. e. Tussentijdse mijlpalen zijn gedefinieerd

JalNee

4. Prestat¡es (per programma) Doelstellingen op het niveau van output / prestaties a. zijn zo volledig mogelijk geformuleerd Prestaties zijn vanuit de aangegeven beleidstheorie b.

Onvoldoend elMatig/ Vrij goed/Goed

de logische interventies om de

geformuleerde

Onvoldoend e/Matig/ Vrij goed/Goed

Onvoldoende/Matig/

Vrij goed/Goed

maatschappelijke effecten te bereiken

c.

Doelstellingen voor de beoogde prestaties zijn Onvoldoende/Matig/ SMART (Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch en Vrij goed/Goed Tijdgebonden) geformuleerd

10


rel<en

l
In de programmabegroting is minimaal een indicator voor de doelmatigheid van (de producten van) het programma opgenomen Een nulmeting is beschikbaar e. f. Tussentijdse mijlpalen zijn gedefinieerd d.

I Onvoldoende/Matig/ | Vrij goedlGoed I JalNee

I Onvoldoende/Matig/ Vrij goed/Goed prestaties welke inspanningen Van is duidelijk de S. I Onvoldoende/Matig/ daarvoor nodig zijn en wat dit gaat kosten

Onderzoeksvraag: Wordt in concernberichten en jaarverslag in aansluiting hierop een adequaat inzicht gegeven in de mate waarin doelen en

Score

prestaties daadwerkelijk worden gerealiseerd? 5. Rapportage

In de planning & control instrumenten (concernberichten, jaaruerslag, etc.) wordt gerapporteerd

a


aan de hand van de geformuleerde doelstellingen in de prog rammabeg roting

b Bij deze rapportage wordt een duidelijke relatie gelegd met het einddoel, de nulmeting en de tussentijdse mijlpalen.


huidige Onderzoeksvraag: Voldoet de programmabegroting, in relatie met de daaraan gekoppelde instrumenten uit de planning &

Score

controlcyclus, aan de eisen die nodig zijn om deze functies te vervullen? Zie normen 1 t/m 5 en:

6.

Systeem

van

prestatiemeting

programma)

a.

Ambtelijk en

/ -sturing

(per

bestuurlijk zijn

de

verantwoordelijkheden voor de programmadoelen helder

Onvoldoende/Matig/

Vrij goed/Goed

belegd

b.

Er zijn reguliere overlegstructuren met de externe partners die betrokken zijn bij de realisatie van de

Onvoldoend elMatil/ Vrij goed/Goed

programmadoelen (voor zover relevant)

c.

In dit

overleg (zie

b) wordt gesproken over

de

mate van realisatie van de maatschappelijke effecten en de realisatie van de geplande prestaties

d.

Ten

behoeve

van de

monitoring

van

de

prog rammadoelen wo rden systemati sch data verza meld

e.

Onvoldoend e/Matig/ Vrij goed/Goed Onvoldoend elMatig/ Vrij goed/Goed

Ten behoeve van de programmabegroting en Onvoldoend e/Matig/ andere planning & control instrumenten vindt Vrij goed/Goed systematische analyse van de data plaats

f.

De uitkomsten van dataverzameling en -analyse

wordt gerapporteerd aan de Raad

S.

De dataverzameling en -analyse vormt de basis Onvoldoende/Matig/ Vrij goed/Goed

voor zichtbare aanpassingen in de doelen en/of middelen

11



rel<en

l
WFST ßRA8AN1

Onderzoeksvraag: Kan de gemeenteraad op basis van de

benoemde maatschappelijke effecten beoordelen doelstellingen zij n verwezenlijkt? Normen: 3, 4 en 5

of

Score

de

Onderzoeksvraag: Hoe ervaaÉ de Raad zijn rol bij Score het tot stand komen van de programmabegroting en in welke mate is de raad tevreden over de huidige proqrammabegroting? Geen harde normen. Beschrijving aan de hand van de Beschrijvend resultaten van de kleine raadsenquête en gesprekken met de werkgroep van de Raad.

De mate waarin de programmabegroting aan de wettelijke eisen voldoet, is beoordeeld aan de hand van een meer uitgebreid toetsingskader BBV van PricewaterhouseCoopers, waarin per aftikel kan worden beoordeeld of aan het desbetreffende artikel van het BBV wordt voldaan met de programmabegroting. De optelsom van deze scores geeft de geobjectiveerde beoordeling )a, voldoet of aan de wettelijke eisen'of 'nee, voldoet niet (volledig) aan de wettelijke eisen'. Het merendeel van de aspecten (1, 2, 5 en 6) in het normenkader heeft betrekk¡ng op de programmabegroting in zijn geheel, de overige aspecten (3 en a) zijn per programma beoordeeld.

L2


rel<en

l
3. Huidige programmabegroting in dit hoofdstuk wordt de huidige

programmabegroting naast het normenkader gelegd en worden de resultaten van deze toets hier besproken voor de volgende aspecten in het normenkader: a. wettelijke eisen b. integraliteit en samenhang c. maatschappelijke effecten (per programma) d. prestaties (per programma) e. rapportage f. systeem van prestatiemeting / -sturing Daarnaast zal worden ingegaan op de ervaringen van

programmabegroting completeren.

om de 'foto' van de huidige

de Raad met Oå nuiOige programmabegroting te

3.1. Wettel¡jke eisen De wettelijke eisen waaraan de programmabegroting 2OO9 moet voldoen, zijn als volgt beoordeeld:

eisen vanuit de raad lmits die er De programmabegroting 2009 voldoet niet volledig aan de wettelijke eisen, zoals die zijn geformuleerd in het BBV. In de begroting wordt o.a. geen onderscheid gemaakt tussen de beleidsbegroting en de financiële begroting (artikel 10 BBV). Ook wordt in het overzicht met algemene dekkingsmiddelen geen informatie verstrekt over het dividend, het saldo van de financieringsfunctie en het saldo tussen de compensabele BTW en de uitkering uit het BTw-compensatiefonds (artikel 16 BBV). Sommige paragrafen, zoals bijvoorbeeld de paragrafen Lokale heffingen en Verbonden partijen, voldoen niet aan de vereisten zoals gesteld in het BBV (artikel 18 en 24 BBV). Ook in het overzicht van baten en lasten en de toelichting hierop (artikel 26 en 28 BBV), in de meerjarenraming (artikel 33 en 34 BBV) en in de uiteenzetting van de financiële positie (artikel 29 t/m 31 BBV) ontbreekt een aantal wettelijk verplichte informatie-elementen. In bijlage 1 is in meer detail weergegeven op welke onderdelen de programmabegroting 2009 niet aan de wettelijke eisen voldoet.

In het

kader van dit onderzoek zijn geen specifieke gemeentelijk eisen aan de

programmabegroting aangetroffen, bijvoorbeeld in de verordening artikel 272 GW. Wel is de paragraaf ISV door de Raad als aanvullende eis neergelegd. Er heeft derhalve geen beoordeling plaatsgevonden op onderdeel 1b van het normenkader,

13


rel<en

l
Y/FST.RRAÈÀI:I

3.2. Integraliteit en samenhang De integraliteit en samenhang van de programmabegroting 2009 is als volgt beoordeeld:

relaties tussen Droqramma's

In de programmabegroting worden per programma de relaties

aangegeven met andere programma's. De toelichting op deze inhoudelijke relaties versphilt per programma, zo blijkt bijvoorbeeld uit de toelichting bij programma 2 (Openbare orde en veiligheid) en programma 3 (Sociale voorzieningen).

Er wordt in de meeste gevallen niet inhoudelijk op de relatie ingegaan. Er wordt volstaan met het benoemen van de producten binnen één of meerdere programma's die een inhoudelijke relatie met elkaar hebben. Zelden wordt het spanningsveld geadresseerd dat tussen bepaalde programma's of zelfs binnen programma's bestaat (bijvoorbeeld binnen het programma Verkeer en vervoer voor

wat betreft het verbeteren van de bereikbaarheid versus het verbeteren van

de

verkeersveilig heid).

De programma's worden in de programmabegroting gepresenteerd volgens een uniform format. De invulling van het format wisselt per programma. Zo wordt bij

sommige programma's (bijvoorbeeld programma 7 Verkeer en Vervoer) het bestaande beleid kort samengevat, tenarijl dit bij andere programma's niet gebeurt (bijvoorbeeld programma 5 Vastgoed). Ook valt op dat de maatschappelijke effecten op verschillende plaatsen in het format terugkomen (bij de beschrijving van het bestaand beleid, in de tabel onder maatschappelijke effecten en/of in de tabel met bijstellingen op het beleid). Dit komt de leesbaarheid niet ten goede. Ook komen de gemeentelijke prestaties (output) niet herkenbaar in het format terug. In de paragraaf 'bijstellingen op beleid en nieuw beleid' worden soms ontwikkelingen genoemd, soms wordt daadwerkelijk nieuw beleid geformuleerd.

Per programma is een uitgebreid overzicht van de bestaande beleidsdocumenter opgenomen, inclusief het jaar en maand van vaststelling en het jaar van evaluatie. Door de Rekenkamer is geen controle uitgevoerd op de juistheid van de informatie in het overzicht van bestaande beleidsdocumenten.

L4


rel<en

l
I

I I

{

3.3. Maatschappelijke effecten De wijze waarop de maatschappelijke effecten in de 16 programma's van de

I i

programmabegroting 2009 zijn geformuleerd, is als volgt beoordeeld:

3. Maats effecten a. uolledioheid uan

f,

c. õðnw enl doeltreffendheid d. beschikbaarheid nulmeti

I

3. Maats b. SMIRT c. aanw

i

¡

t

t

1'

effecten

l;

t

alte doelstellin uan tussentiidse I

= = = =

Onvoldoende Matig Vrij goed Goed

De nummering van de programma's (1 Vm 16) komt overeen met de nummering van de programma's in de programmabegroting 2009.

In het algemeen kan geconcludeerd worden dat de doelstellingen op het niveau van maatschappelijke effecten in de programma's redelijk volledig worden benoemd. De mate van volledigheid varieert tussen de programma's van vrij goed tot goed. Voor het programma 5 (Vastgoed) z¡jn geen maatschappelijke effecten geformuleerd.

De doelstellingen zijn in geen enkel programma SMART geformuleerd. Mede hierdoor zijn ook geen indicatoren ¡n de programmabegroting aangetroffen die inzicht geven in de doeltreffendheid van het beleid, terwijl ook tussentijdse mijlpalen ontbreken in de programma's. Ook nulmetingen ontbreken in de programma's, met uitzondering van programma 1O (Economie). Enkele illustratieve voorbeelden van niet-SMART geformuleerde doelstellingen op het niveau van maatschappelijke effecten zijn: a. programma 1. Bestuur: "het verbeteren van het imago van de politiek"

15

b.

programma

c.

diensWerlening aan de burgers" programma 7. Verkeer en vervoen "het vergroten van de verkeersveiligheid in woonwijken"

4.

Diensfuerlening: "het verbeteren van de kwaliteit van de

Onderzoek Program mabegroting gemeente Bergen op Zoom

i I

t I

II

I I

I

rel<en

l
d. e.

programma 11. Ruimtelijke ontwikkeling: "het creëren van een positief gewaardeerde woon- en leefomgeving" programma L2. Zorg: "voldoende redzaamheid van de inwoners van Bergen op Zoom om zelfstandig te kunnen functioneren".

Eerdere reken kameronderzoeken over SMART geformuleerde doelstellingen Afualinzameling

In het onderzoek

afvalinzameling werd geconstateerd dat de gemeente beleid had

geformuleerd m.b.t.: het verminderen van het totaal aangeboden volume huishoudelijk afval verbeteren van de afvalscheiding. In de beleidsnota's en programmabegroting was echter niet aangegeven tot welk'niveau het totale volume diende te worden teruggebracht. En alhoewel werd gesteld dat v.w.b. de atualscheiding werd aangesloten bij de landelijke streefgetallen, werd niet aangegeven bij welke concrete scheidingspercentages dat doel zou zijn bereikt.

Nu de doelen niet SMART waren aangegeven, werd ook in de voortgangsverantwoordingsdocumenten geen informatie opgenomen over de mate waarin

en de

gemeente haar doelen realiseerde.

In de aanbevolen opzet van de programmabegroting zou de sturing en controle door

de

raad kunnen worden verbeterd door de belangrijkste doelen van het ontwikkelingstraject concreet in de Programmabegroting op te nemen, en in de voortgangs-en verantwoordingsdocumenten de realisatie weer te geven. Vanaf het moment waarop de doelen zouden zijn bereikt vervalt dan het ontwikkelingsaspect, en kan deze taak worden opgenomen in het "going concern". Re-integratiebeleid

Op basis van de Kadernota Arbeidsmarktbeleid werd in de Programmabegroting als resultaatsdoelstelling opgenomen dat 8o/o van het gemiddeld aantal uitkeringsgerechtigden dient uit te stromen naar werk. In de praktijk bleek deze norm voor meerderlei uitleg vatbaar, en werd de norm zo geïnterpreteerd dat het aantal bijstandsgerechtigden per einde van het jaar met het jaar moest zijn afgenomen.

8o/o

t.o.v. de omvang aan het begin van

Daarbij constateerde de Rekenkamer dat door de toenemende inzet van het instrument loonkostensubsidie een vertekening ontstond m,b.t. de mate waarin de gemeente er in slaagt om deze norm te realiseren. Op het moment waarop de cliënt op deze wijze wordt geplaatst wordt met het betrokken bedrijf een arbeidscontract gesloten en wordt de cliënt in de gemeentelijke registratie opgenomen als "uitgestroomd naar werk". In realiteit wordt wel een traject ingezet dat beoogt tot duurzame uitstroom te leiden, maar is die uitstroom nog niet gerealiseerd. Gezien de aantallen is het effect op de uitkomsten als aanmerkelijk aan te duiden.

In de

aanbevolen opzet van de Programmabegroting wordt geadviseerd om outputindicatoren eenduidig te definiëren, en hierbij ook al vast te stellen op welke wijze i nden. monitorino van de resultaten kan en zal

16


rel<en

l
de

programmabegroting 2009 als volgt beoordeeld:

4. Frestaties

rümmð

b. looisch Yanuit beleid c. SMIRTe. heschikbaarheid aðnwEz

4 a. uolledi

id uan doelstelli

c. SMAltl d. aanwez

indi n en kosten äünw

I=

Onvoldoende Matig Vrij goed Goed

De nummering van de programma's (1 t/m 16) komt overeen met de nummering van de programma's in de programmabegroting 2009.

In het algemeen kan geconcludeerd worden dat de volledigheid van doelstellingen varieert van matig tot goed. Het komt regelmatig voor dat voor een aantal producten binnen het programma geen doelstellingen zijn opgenomen. De mate waarin de doelstellingen op prestatieniveau een logisch uiWloeisel zijn van de beleidstheorie scoort verschillend per programma. Veelal wordt niet aannemelijk gemaakt of aangegeven waarom een bepaalde doelstelling op prestatieniveau leidt tot het gewenste maatschappelijke effect. De doelstellingen zijn in geen enkel programma SMART geformuleerd. Programma

3

(Sociale voorzieningen) presenteert als positieve uitzondering een aantal kwantitatieve geformuleerde doelstellingen, maar deze doelstellingen zijn niet tijdgebonden geformuleerd. Ook zijn geen indicatoren in de programmabegroting aangetroffen die inzicht geven in de doelmatigheid van het beleid, terwijl ook tussentijdse mijlpalen ontbreken in de programma's. Ook nulmetingen ontbreken in de programma's. Enkele illustratieve voorbeelden van niet-SMART geformuleerde doelstellingen op het niveau van prestaties zijn:

T7


rel<en

l
I

a. b. c. d. e.

programma 4. Dienstverlening: "informatie over alle producten ¡s op internet raadpleegbaar" programma 6. Onderwijs: "Zicht op de (on) mogelijkheden ten aanzien van de uitbreiding van het beroepsonderwijs (incl. HBO)"

programma

8.

Milieuvoorzieningen: "Aanpassen

wijk milieu parkjes

inzameling monostromen" programma L2. Zorg: "Voorkomen en bestrijden van infectieziekten"

programma

13. Spoft: "Betere

afstemming tussen gebruik

ter

van

de

accommodaties en het beheer".

3.5. Rapportage De rapportage in Concernbericht en Jaarverslag over de (doelstellingeri in

Oel

programmabegroting 2009 is als volgt beoordeeld:

In het format van het Concernbericht (2" Concernbericht 2008) en het Jaaruerslag (over 2007) zijn de doelstellingen overgenomen uit de programmabegroting van dat jaar. Daarbij is in het format - net als in de programmabegroting - geen of onvoldoende onderscheid gemaakt tussen doelstellingen op het niveau van maatschappelijke effecten en output. Hierdoor komt het voor dat een doelstelling

op het niveau van

maatschappelijke effecten wordt verantwoord

met

een

opsomm¡ng van diverse (gedetailleerde) activiteiten die zijn uitgevoerd. Ook de relatie met het einddoel, de nulmeting en de tussentijdse mijlpalen wordt in

beperkte mate gelegd in het Concernbericht en het Jaarverslag, veelal omdat de nulmeting en de tussentijdse mijlpalen in de programmabegroting ontbreken.

Uit vergelijking met de programmabegrotingen van 2OO7 en 2008 kan worden geconcludeerd dat er in de tijd geen of beperkte verbeteringen zijn gerealiseerd in de kwaliteit van de programmabegroting in de periode 2OO7 t/m 2OO9.

3.6. Systeem van prestatiemet¡ng / -sturing Het systeem van prestatiemeting is als volgt beoordeeld:

/

-sturing rondom de programmabegroting 2009

De beoordeling heeft plaatsgevonden aan de hand van de interviews die in het kader van het rekenkamerondezoek zijn gehouden.

18

Onderzoek Programmabegrot¡ng gemeente Bergen op Zoom

rel<en

l
ivFsl nR^BArll

Verantwoordelijkheden zijn in de organisatie van de gemeente Bergen op Zoom goed belegd. Er zijn budgethouders benoemd. Er wordt gewerkt volgens het principe van integraal management, waardoor er medewerkers zijn die verantwoordelijk zijn voor zowel de inhoud als de middeleninzet. Op programmaniveau zijn de directeuren van de sectoren (en in een enkel geval het hoofd van een afdeling) verantwoordelijk gemaakt voor één of meerdere programma's. De naam van de programmamanager is per programma in de programmabegroting opgenomen.

Binnen de ambtelijke organisatie van de gemeente Bergen op Zoom bestaan er

reguliere overlegstructuren. Bij de Sector Maatschappelijke Dienstverlening hebben deze overleggen een regulier karakter (1x per 2 maanden) en staan (de doelstellingen van) de programmabegroting centraal. Bij andere sectoren' bestaan

dergelijke overleggen ook, maar zijn deze minder gestructureerd en staat de programmabegroting minder centraal.

Er worden diverse instrumenten voor monitoring gebruikt, maar deze worden primair gebruikt ter ondersteuning van het primaire proces en secundair voor begroting en verantwoording in de bestuurlijke planning & control cyclus. Voorbeeld is de Gemeentelijke Basis Administratie (GBA). Er is daarom nog geen sprake van een systematische verzameling van data ten behoeve van begroting en verantwoording. Voor de programmabegroting interessante monitoringinstrumenten zijn verder de gemeentepeiling en de veiligheidsindex, omdat deze instrumenten informatie geven op het niveau van maatschappelijke effecten. Beide instrumenten worden één per 2 jaar uitgevoerd, maar zijn niet primair ontworpen voor gebruik t.b.v. de programmabegroting en jaarrekening. De veiligheidsindex is ook nog in ontwikkeling.

De beschikbare instrumenten voor monitoring maken dat het mogelijk is om op systematische wijze informatie uit deze instrumenten te analyseren. Uit de interviews komt naar voren dat in de praktijk te weinig aandacht is en weinig tijd wordt gemaakt voor een systematische analyse van informatie.

De eerdergenoemde gemeentepeiling en de veiligheidsindex wordt in de raad besproken. Daarnaast wordt via andere nota's aan de raad informatie verstrekt, die afkomstig is uit de diverse monitoringinstrumenten. Van een systematische rapportering aan de gemeenteraad, waarbij de programmabegroting leidend is, is echter geen sprake.

Uit de interviews komt het beeld naar voren dat de programmabegroting, het Concernbericht en het jaarverslag vooral financieel zijn ingestoken en dus leiden tot bijstelling van middelen en maar in beperkte mate aanleiding zijn om tot bijstelling van doelen en/of efîecten over te gaan.

3.7. Bijeenkomsten van de werkgroep In de gezamenlijke bijeenkomsten met de werkgroep 212 op 8 april en 4 juni 2009 is bij de deelnemers geïnventariseerd welke verbeterpunten naar hun mening bestaan in de huidige programmabegroting. In willekeurige volgorde zijn de volgende verbeterpunten genoemd: a. een beter samenspel tussen de ambtelijke organisatie, het College en de Raad b. het SMART-er formuleren van de inhoud van de programmabegroting, waaronder de maatschappelijke effecten en de prestaties

19


rel<en r.lF5l

l
r

c.

het toegankelijker maken van de programmabegroting voor alle raadsleden, en niet alleen voor de financieel deskundigen van de raadsfracties d. het daadwerkelijk gebruiken van de programmabegroting als stuurinstrument, niet alleen voor de financiën maar ook voor prestaties / resultaten e. een betere inhoudelijke aansluiting tussen de verschillende planning & control instrumenten, zoals bijvoorbeeld tussen de begroting en de jaarrekening f. het verminderen van het aantal programma's om te voorkomen dat door het SMART-er formuleren van de inhoud van de programmabegroting het aantal indicatoren te groot wordt S. het maken van afspraken over wat de raad belangrijke prioriteiten vindt.

In de discussie tijdens de gezamenlijke raadswerkgroepbijeenkomst is ook de relatie gelegd tussen het beleidskader en de programmabegroting. Het beleidskader wordt door de raadsleden in de werkgroep gezien als het belangrijkste document in de bestuurlijke planning & control cyclus. Het beleidskader heeft bij de raadsfracties ook veel politieke waarde op basis waarvan fracties hun richting bepalen. In de praktijk vindt de meeste inhoudelijke discussie echter plaats bij de behandeling van de programmabegroting.

Het beleidskader zou gericht moeten zijn op de maatschappelijke effecten, de begroting zou vooral moeten gaan over de uitvoering. De betrokken raadsleden constateren dat de beoogde effecten in het beleidskader te vaag zijn geformuleerd

(in ieder geval niet

SMART), waardoor

de

doorvertaling

naar

de

programmabegroting niet goed verloopt. Een discussie over de verbetering van de programmabegroting kan dus ook niet los worden gezien van de verbetering van het beleidskader en in principe de hele planning & control cyclus.

Wat verder opvalt is dat een deel van de genoemde verbeterpunten betrekking heeft op de inhoud van de programmabegroting (c.q, het beleidskader). Een ander

deel van de verbeterpunten heeft betrekking op het gebruik van

de

programmabegroting (c.q. het beleidskader).

Daarnaast is in december 2008 door de raadswerkgroep 'Verordening 272' een raadsenquête gehouden over de programmabegroting. De respons op de enquête was beperkt: 9 leden van de raad hebben gereageerd en 4 duo burgerleden. Uit de enquête komt naar voren dat de programmabegroting op veel aspecten (zoals inzicht in doelstellingen, inbreng van de Raad, mate waarin kaderstelling en controle mogelijk is, etc.) als matig wordt beoordeeld.

In de interviews die

gehouden zijn met het College en leden van de ambtelijke organisatie zijn de volgende punten naar voren gekomen aangaande de huidige prog rammabeg roting: a. de kwaliteit van de programmabegroting kan worden verbeterd, met name op de volgende punten: 1. het SMART-gehalte van doelstellingen 2. het sjabloon / format van het programmaplan 3. de uniformiteit in het vullen van het sjabloon / format 4. wisselend detailniveau tussen programma's

b. een focus op bestuurlijke prioriteiten ontbreekt in de

c.

na vaststelling speelt de programmabegroting een beperkte rol (verdwijnt onder in de la)

20

huidige

prog ramma beg roting


rel<en

l
aantal

programma's is gewenst Â

f. g.

er bestaan monitoring- en meet¡nstrumenten, maar deze zijn fragmentarisch ontwikkeld de verbinding tussen de programmabegroting en de beleidsnotities kan worden verbeterd verantwoordingsdocumenten hebben geen doelstellingen uit de begroting.

of een beperkte relatie met de


rel<en

l
4. Toekomstige programmabegroting In dit hoofdstuk wordt gekeken naar de toekomstige

programmabegroting. De inhoud van dit hoofdstuk is grotendeels gebaseerd op de resultaten van de twee gezamenlijke bijeenkomsten met de raadswerkgroep op 8 april en 4 juni 2009. Achtereenvolgens zal worden ingegaan op: a. de noodzaak om focus aan te brengen in de doorontwikkeling van de programmabegroting b. de spelregels rondom het gebruik van de toekomstige programmabegroting c. een tweetal voorbeelduitwerkingen van de toekomstige programmabegroting.

4.1. Focus in de programmabegroting De uitkomsten van de 'foto' van de programmabegroting 2009 geven diverse richtingen aan voor verbetering van de programmabegroting. Deze verbeteringen zitten niet alleen bij de inhoud van de programmabegroting. Een kwalitatief goede programmabegroting heeft weinig toegevoegde waarde op het moment dat deze na vaststelling onder in de la verdwijnt. Het gebruik van de programmabegroting als instrument voor sturing is daarom minstens zo belangrijk. In figuur 2 zijn deze twee dimensies (kwaliteit en gebruik) grafisch weergegeven en is de gewenste ontwikkelrichting van de huidige naar de toekomstige programmabegroting geschetst. hoge kwaliteit, hoog gebruik

o)

c

o o

o, -o (ú

E E

(ú L

o,

hoge kwalite¡t, laag gebruik

o L

o-

:f

oo

o

Kwaliteit programmabegroting Figuur 2: twee dimensies aan doorontwikkeling programmabegroting

Vanuit de eruaringen

bij

andere gemeenten met het verbeteren van

programmabegroting kunnen de volgende'valkuilen' worden genoemd:

moet voldoende draagvlak ('sponsors') zijn bij raad, college en/of ambtelijke organisatie alle verbeterpunten kunnen niet in één keer worden opgepakt

a. er b.

22

de


rel<en

l
c. d. e. f

.

S.

meer en betere informatie in de programmabegroting kan de Raad uitnodigen om meer (detail)informatie te vragen meten is weten, maar voorkomen moet worden dat (te)veel tijd wordt geïnvesteerd in het ontwikkelen van monitoringinstrumenten, waardoor de kwaliteit van de programmabegroting niet verbetert het SMART-er formuleren van doelstellingen kan resulteren in meer (onhaalbare) doelen het SMART-er formuleren van doelstellingen en het meten ervan kan resulteren in een overuloed aan indicatoren in de programmabegroting de kwaliteit van de programmabegroting verbetert, maar het gedrag van Raad, College en ambtelijke organisatie verandert niet.

De vele verbetermogelijkheden van de huidige programmabegroting van Bergen op Zoom leiden - in combinatie met bovengenoemde valkuilen - tot de aanbeveling dat een focus moet worden aangebracht in de doorontwikkeling van de programmabegroting. Door het aanbrengen van deze focus moet het mogelijk worden dat de kwaliteit van de programmabegroting verbetert én de programmabegroting een instrument wordt van sturing door Raad, College en ambtelijke organisatie.

Focus kan

op

verschillende manieren worden aangebracht. Tijdens

de

werkgroepbijeenkomsten van B mei en 4 juni 2009 zijn de volgende mogelijkheden benoemd:

a. het definiëren van (minder) b. c, d.

programma's, die beter aansluiten op de werkelijke gewenste maatschappelijke effecten het opnemen van enkel beTnvloedbare zaken in een programma een eenduidiger gebruik van het programmaformat in de programmabegroting het maken van een begroting in één oogopslag (op 1 A4), waardoor de begroting voor de burger duidelijk(er) wordt.

4.2. Spelregels In de twee gezamenlijke bijeenkomsten met de raadswerkgroep 'Verordening 2L2' zijn spelregels geformuleerd voor het gebruik van de programmabegroting in de praktijk. Deze spelregels richten zich zowel op de vierjarige bestuurlijke cyclus als op de jaarlijkse bestuurlijke cyclus. Over de vierjarige cyclus zijn de volgende spelregels geformuleerd:

a. De Raad is

b.

c.

23

betrokken bij de formulering van de programma's. Per te formuleren programma wordt eens per vier jaar een werkgroep samengesteld van raadsleden en de portefeuillehouder, ondersteund door één of meerdere ambtenaren. Indien daar behoefte aan bestaat, kan de werkgroep ook gesprekken voeren met externe partners, De Raad kiest programma's op basis van de grootste prioriteiten voor de gemeente. De programma's hebben betrekk¡ng op zaken die voor de gemeente beïnvloedbaar zijn. Er zijn minimaal vier en maximaal zeven programma's. Overige producten en diensten staan ¡n het programma 'Going concern'.

Per programma stuurt de Raad op een beperkt aantal indicatoren, 10-15 per programma. Deze indicatoren meten de beoogde maatschappelijke effecten,


rel<en

l
I

d.

de doelmatigheid van het proces en de inzet van middelen. De indicatoren kunnen kwalitatief en kwantitatief van aard zijn. Wanneer de resultaten binnen een programma in voldoende mate zijn gerealiseerd of wanneer er andere prioriteiten voor de gemeente noodzakelijk zijn, wordt het programma beëindigd.

Bij de afspraken aangaande de definitie van programma's moet bedacht worden dat er een relatie ligt met de verordening aftikel 2L2 GW, waarin veelal afspraken zijn vastgelegd over het niveau waarop budgetten worden geautoriseerd en de mate waarin het College kan schuiven met budgetten. Voor de jaarlijkse cyclus is het belangrijk dat de timing van raadsbehandeling van begroting en jaarverslag een proces van politieke sturing mogelijk maakt. Dit is uitgewerkt in de volgende afspraken:

a.

b. c. d. e.

gedurende het jaar (bijvoorbeeld in de zomer of in het najaar) vindt een programmagesprek plaats, waarin de poftefeuillehouders in gesprek gaan met de raadscommissie over de vooftgang van het lopende programma, ter voorbereiding op de cyclus van het volgende jaar. Vanuit de Raad zijn hierbij de inhoudelijk deskundige mensen aanwezig, niet per definitie de financieel deskundige raadsleden. het jaaruerslag informeert in april over afwijkingen op de realisatie van beoogde maatscha ppel ij ke effecten het beleidskader geeft in mei aan hoe wordt (bij)gestuurd de programmabegroting is in november daarvan de concrete invulling de Raad bespreekt het jaarverslag in een speciale bijeenkomst in mei, waarbij ieder programma separaat aan de orde komt. Ter voorbereiding voert de Raad inhoudelijke gesprekken (niet politiek!) met externe partners per programma over de gewenste c.q. gerealiseerde maatschappelijke effecten.

4.2.L. Relatie met organ isatieontwikkeling De spelregels sluiten aan op het traject van organisatieontwikkeling dat

de

gemeente Bergen op Zoom momenteel aan het doorlopen is. In de nieuwe opzet van de organisatie wordt gewerkt met 9 afdelingen en worden programmamanagers benoemd (die geen afdelingshoofd zijn). De programmamanager is verantwoordelijk voor één of meerdere programma's, terwijl de afdelingshoofden verantwoordelijk zijn voor een deel van het programma 'Going concern'. Deze programma's zijn overigens niet automatisch de programma's die nu in de begroting worden genoemd. Hierdoor ontstaat een vorm van matrixorganisatie, waarbij de programmamanager die producten uit het programma 'Going concern' haalt die hij/zij nodig heeft voor het realiseren van de bestuurlijke prioriteiten binnen het programma. Het verdient aanbeveling de doorontwikkeling van de programmabegroting en de organisatieontwikkeling zowel inhoudelijk als in de tijd goed op elkaar af te stemmen, In gesprekken is aangegeven dat met het oog op de eerstvolgende gemeenteraadsverkiezingen de doorontwikkeling van de programmabegroting zijn weerslag kan krijgen in de programmabegroting 2011-2014.

24


rel<en

l
4.3.L. U itgangspunten voorbeeldu itwerki ngen Voor het opstellen van de voorbeelduitwerkingen zijn de volgende uitgangspunten gehanteerd: a. het normenkader van het rekenkameronderzoek heeft als vertrekpunt gediend voor het prog rammaformat b. inhoudelijk is er (zoveel mogelijk) aangesloten bij de bestaande teksten in de programmabegroting 2009 van Bergen op Zoom c. daar waar dit functioneel is, zijn de doelstellingen meer SMART geformuleerd met een fictieve inhoud d. in het programmaformat wordt onderscheid gemaakt tussen 'going concern' en bestuurlijke prioriteiten. In figuur 3 is gevisualiseerd hoe met dit onderscheid in de programmabegroting is omgegaan. Uit de afbeelding wordt duidelijk dat voor 'going concern'-taken alleen prestaties en middeleninzet worden beschreven en er gestuurd wordt op afwijkingen. Voor de bestuurlijke prioriteiten worden zowel effecten, prestaties en middeleninzet gepresenteerd, waarbij gestuurd wordt op het wel/niet bereiken van de geformuleerde doelstellingen e. de producten die onder de programma's Zorg en Ruimtelijke Ontwikkeling vallen, zijn niet gewijzigd f. binnen het programma Zorg is de maatschappelijke opvang van dak- en thuislozen als een bestuurlijke prioriteit verondersteld, de overige producten zijn 'going concern'. Deze keuze is overigens strikt fictief, het gaat om het voorbeeld, niet om de keuze van de prioriteiten g. binnen het programma 'Ruimtelijke Ontwikkeling'zijn de bestemmingsplannen als een bestuurlijke prioriteit gedefinieerd, de overige producten zijn 'going concern', vanzelfsprekend geldt ook voor dit programma dat deze keuze strikt fictief is

25


rel<en

l
I fiRÁBÂft

I

Progra mrnabegroti

n

g/verantwoordi

n

g

4-20%

60-80%

Going-concern taken 'business as usual'

Speerpunt taken

Productieverantwoordin

g

- Volume

- Kwatiteit - Kosten - Bed rijfsvoeringkençta[[en

Beleidsverantwoording -Doeten gereatiseerd - Activiteiten gerealiseerd - Resultaten behaatd - Effectindicatoren

Paragrafen

Figuur 3: Onderscheid tussen bestuurlijke prioriteiten en going concern

4.3.2. Versch i I len progra m ma beg roti ng en voorbeeld u itwerki ng In onderstaande tabel is aangegeven welke informatie-elementen uit de prog ramma beg roti ng 2OO9 zijn overgenomen i n de voorbeeld uitwerki ng

Voorbeelduitwerking

Prod ucten

Programmabegroting 2009 la

Portefeuille Commissie

Ja Ja

Proqrammamanaqer

la la

Ja

Ja Ja

Nee Nee Nee Nee Nee Nee

Relaties programma's Wet- en reqelgevinq

Verbonden partijen Beleidsnota's Bestaand beleid

la

Bijstellingen op beleid Overige ontwikkelingen

la

Doelenboom

Wat willen we bereiken? Wat qaan we daarvoor doen? Wat mag het kosten?

Ja Ja

Nee Nee Nee

la

huidige

:

la la la la

la la la la

In de voorbeelduitwerkingen is ten opzichte van de programmabegroting 2009 een aantal onderdelen niet meer opgenomen, De beschrijving van'weten regelgeving', 'bestaand beleid', 'bijstelling op beleid' en 'beleidsnota's' kunnen op een andere manier ter beschikking worden gesteld aan de Raad, bijvoorbeeld via intranet. Het wel opnemen van deze informatie in de huidige programmabegroting maakt de inhoud van de programma's in het programmaplan erg statisch.

Het apart benoemen van 'overige ontwikkelingen' in de programmabegroting is naar de mening van de Rekenkamer ook niet noodzakelijk, temeer daar relevante ontwikkelingen als het goed is vertaald worden in de doelstellingen in de programmabegroting én terugkomen in de toelichting op deze doelstellingen.

26


rel<en

l
Het benoemen van 'verbonden partijen' in de programma's is naar de mening van de Rekenkamer een doublure met de verplichte paragraaf 'verbonden partijen'.

In de voorbeelduitwerking is een doelenboom opgenomen om de inzichtelijkheid en leesbaarheid te verbeteren en de relaties tussen verschillende doelstellingen goed in beeld te brengen. Inhoudelijke relaties tussen programma's hoeven door het gebruik van de doelenboom niet meer afzonderlijk te worden vermeld, maar kunnen zichtbaar worden gemaakt in de doelenboom per programma. Daarnaast zijn in de voorbeelduitwerking expliciet de 3W-vragen (Wat willen we bereiken? Wat gaan we daarvoor doen? Wat mag het kosten?) opgenomen.

4.3.3.Toelichting bij de voorbeelduitwerking In bijlage 2 en 3 zijn de voorbeelduitwerkingen voor de programma's Zorg

en

Ruimtelijke Ontwikkeling opgenomen. Het eerste deel van de voorbeelduitwerking komt qua format overeen met de huidige programmabegroting. De doelenboom is nieuw. Deze bevat een algemene doelstelling, die op het hoogste abstractieniveau de doelstelling op het niveau van maatschappelijke effecten definieert. Deze algemene doelstelling kan bij meerdere programma's terugkomen, omdat programma's en maatschappelijke effecten nu eenmaal niet altijd gelijk hoeven te lopen. Doordat algemene doelstellingen bij verschillende programma's kunnen voorkomen, worden direct de inhoudelijke relaties tussen programma's inzichtelijk gemaakt. Ook is het denkbaar dat binnen een programma meerdere algemene doelstellingen gelden, hoewel dit in de voorbeelduitwerkingen niet is gedaan.

In de doelenboom wordt het onderscheid tussen 'going concern' (geen maatschappelijk effect gedefinieerd) en bestuurlijke prioriteiten (wel maatschappelijk effect gedefi nieerd) di rect duidelij k.

De doelstellingen op het niveau van maatschappelijke effecten en prestaties worden in de paragrafen 'Wat willen we bereiken?' en 'Wat gaan we daarvoor doen?' kort toegelicht. Aan het einde van elke paragraaf is een overzichtstabel opgenomen met van de doelstellingen afgeleide indicatoren. Van elke indicator zijn een nulmeting, het einddoel en tussentijdse mijlpalen weergegeven. Tevens is de bron van de diverse indicatoren vermeld. Elke paragraaf eindigt met het antwoord op de vraag of het programma op koers ligt en/of bijsturing noodzakelijk is, De paragraaf 'Wat mag het kosten?' in de voorbeelduitwerking kent niet veel verschillen met de huidige programmabegroting 2009.

4.3.4. Programma'Going concern' De 'going concern'-taken zijn in een apart programma ondergebracht. In de voorbeelduitwerkingen 'Zorg' en 'Ruimtelijke Ontwikkeling' zijn deze 'going concern'-taken niet opgenomen.

27


rel<en

l
raadswerkgroepbijeenkomst van 4 juni 2009 is de suggestie gedaan om het programma 'Going concern' weer op te splitsen naar beleidsveld / thema. Dit kan resulteren in meerdere programma's, maar er kan ook voor worden gekozen om te werken met subprogramma's binnen het ene programma 'Going concern'. Hiermee wordt een belangrijk nadeel van een programma 'Going concern'

In de gezamenlijke

(namelijk de omvang / onoverzichtelijkheid) onderuangen. Verder levert deze indeling de mogelijkheid op om het schuiven met budgetten door het College slechts door de Raad te mandateren binnen de subprogramma's'Going concern' en niet binnen het gehele programma 'Going concern'.

In

bijlage 4 is een voorbeelduitwerking opgenomen van een programma 'Going concern', in dit voorbeeld gevuld met de subprogramma's 'Zorg' en 'Ruimtelijke ontwikkeling'.

4.3.5. Overige keuzen in de voorbeelduitwerkingen Naast de keuze voor een apart programma 'Going concern' is nog een aantal keuzen te maken in de voorbeelduitwerking. De volgende keuzen zijn tijdens de werkgroepbijeenkomst van 4 juni 2009 besproken: a. in het programmaformat (en in de doelenboom) kunnen de (doelstellingen van de) externe partners worden opgenomen. Als daarbij ook gebruik wordt gemaakt van gegevens van externe partners, zal de objectiviteit van deze gegevens wel moeten worden bewaakt door de gemeente b. in de tabel met baten en lasten kan een uitsplitsing worden gemaakt van de

baten

en lasten per

bestuurlijke prioriteit. Overigens

is dit in

de

voorbeelduitwerking al gedaan (in de doelenboom). De deelnemers aan de werkgroepbijeenkomst van 4 juni 2009 zagen geen voordelen in het opnemen van de interne uren van de ambtelijke organisatie en het verder uitsplitsen van de tabel met baten en lasten naar: a. incidentele en structurele taken b. beTnvloedbare en niet-beinvloedbare taken c. wettelijk en eigen beleid

28


rel<en

l
5.

Conclusies en aanbevelingen

5.1. Inleiding Bij de start van het onderzoek is duidelijk geworden dat de Raad van Bergen op Zoom weet dat de programmabegroting verbeterd zou moeten worden om als Raad beter te kunnen sturen. De Rekenkamer heeft hieruit geconcludeerd dat het niet zinvol is om deze constatering nog eens uitvoerig te onderbouwen in het rekenkameronderzoek. In plaats daaruan heeft de Rekenkamer - met instemming

van de raadswerkgroep 'Verordening 2L2' en met behoud van ieders eigen verantwoordelijkheid - het accent in het rekenkameronderzoek verlegd 'naar het gezamenlijk met de werkgroep leren van elkaar en het verbeteren van de programmabegroting, ter ondersteuning van het al gestarte verbeterproces.

5.2. Conclusies huidige programmabegroting De door de Rekenkamer gemaakte'foto'van de programmabegroting 2009 bevestigt het beeld dat de Raad al heeft dat de programmabegroting op dit moment geen geschikt instrument is voor de raad om invulling te kunnen geven aan de kaderstellende en controlerende rol. College en ambtelijke organisatie erkennen dit en willen in samenspraak met de Raad komen tot de gewenste verbeteringen.

De Rekenkamer concludeeft dat de Raad nauwelijks kan beoordelen of de gewenste maatschappelijke effecten daadwerkelijk worden gerealiseerd. Uit de 'foto' wordt duidelijk dat de programmabegroting niet volledig voldoet aan de wettelijke eisen vanuit het BBV, omdat een aantal wettelijk verplichte informatieelementen niet is opgenomen (deelvraag a). De integraliteit en samenhang van het programmaplan in de programmabegroting is beperkt (deelvraag b). De doelstellingen op het niveau van maatschappelijke effecten en prestaties zijn niet SMART geformuleerd en indicatoren ontbreken grotendeels (deelvraag c). In concernberichten en het jaaruerslag worden maatschappelijke effecten en producten niet volledig en overzichtelijk gepresenteerd (deelvraag d). Om te kunnen sturen worden er weliswaar relaties tussen programma's gelegd, maar wordt niet inhoudelijk op deze relaties ingegaan. Er zijn wel duidelijke verwijzingen in de programmabegroting opgenomen naar de onderliggende beleidsdocumenten. Nulmetingen en tussentijdse mijlpalen zijn (nagenoeg) niet aanwezig, Het systeem van prestatiemeting / -sturing kan worden verbeterd door meer aandacht te geven aan monitoring en de analyse van data afkomstig uit deze monitoring (deelvragen e en f).

Uit vergelijking met de programmabegrotingen van 2OO7 en 2008 kan worden geconcludeerd dat er in de tijd geen of beperkte verbeteringen zijn gerealiseerd in de kwaliteit van de programmabegroting in de periode 2OO7 t/m 2009. Als gekeken wordt naar de rapportage over de programmabegroting (via o.a. het Concernbericht en het Jaarverslag) komen de doelstellingen uit de programmabegroting weliswaar terug, maar is de kwaliteit van deze documenten

29


rel<en

l
v/Fsl RR^È^tl

beperkt, mede door het gebrek aan kwaliteit van de (doelstellingen

in

de)

prog rammabeg roting.

De interviews die in het kader van het rekenkameronderzoek zijn gehouden, alsmede de gezamenlijke bijeenkomsten van de Rekenkamer met de raadswerkgroep 'Verordening 2L2' bevestigen het hiervoor geschetste beeld. Ook de resultaten van de in december 2008 gehouden raadsenquête bevestigen dat de Raad niet tevreden is over de huidige programmabegroting.

5.3. Aanbevelingen toekomstige programmabegroting Met de raadswerkgroep 'Verordening 2t2' zijn in een tweetal

gezamenlijke bijeenkomsten met de Rekenkamer en de raadswerkgroep 'Verordening 212' spelregels geformuleerd voor de toekomstige programmabegroting. Daarnaast is een voorbeelduitwerking gemaakt van een tweetal programma's, welke dienen ter inspiratie en ter illustratie voor de toekomstige programmabegroting.

De 'foto' van de huidige programmabegroting geeft diverse richtingen aan voor verbetering van de programmabegroting. Deze verbeteringen zitten niet alleen bij de inhoud van de programmabegroting. Het gebruik van de programmabegroting als instrument voor sturing is minstens zo belangrijk. Vanuit de eruaringen bij andere gemeenten met het verbeteren van de programmabegroting is bekend dat niet alle verbeterpunten in één keer kunnen worden opgepakt. Deze eruaringen elders laten bovendien zien dat te hoge ambities niet langdurig worden waargemaakt in de jaarlijkse programmabegroting en verantwoordingsdocumenten. Het verdient daarom aanbeveling om 'focus' aan te brengen in de doorontwikkeling van de programmabegroting. Door het aanbrengen van deze focus moet het mogelijk worden dat de kwaliteit van de programmabegroting verbetert én de programmabegroting een instrument wordt van sturing door Raad, College en ambtelijke organisatie.

De Rekenkamer adviseeft twee besluiten te nemen:

1. Om de kwaliteit van de programmabegroting als stuurinstrument te verbeteren te kiezen voor de indeling in programma's en going concern conform het format dat in voorbeeldvorm is uitgewerkt in dit rapport 2. Om het gebruik van de programmabegroting als stuurinstrument te verbeteren in te stemmen met de opgestelde spelregels,

Ad 1. Format en inhoud proqrammabeqrotino Voor de inhoud en indeling van de programmabegroting adviseren wij: a. De indeling van het programmaformat te gebruiken voor het opstellen van de prioritaire programma's voor Bergen op Zoom b. De indeling van het format 'Going concern' te gebruiken voor de overige producten en diensten van de gemeente. c. Bij 'Going concern' een subprogrammaindeling (zie paragraaf 4.3.4) te

gebruiken

die

vergelijkbaar

is met de huidige indeling van

de

programmabegroting en waarbij het College van B&W gemandateerd wordt om over- en onderbesteding alleen binnen deze subprogramma's te compenseren.

30


rel<en

l
Voor overheveling van programma naar programma, van programma naar Going concern en omgekeerd en van subprogramma naar subprogramma van going concern is een Raadsbesluit nodig.

d. De indeling van het programmaformat ook te gebruiken voor andere rapportages van de P&C cyclus en als samenvatting van belangrijke beleidsnota's.

Ad 2. Spelreoels

Door de Rekenkamer wordt aanbevolen om de volgende spelregels voor de programmabegroting :

te

hanteren

a. De Raad is betrokken bij de formulering van de

b.

c. d. e. f.

g, h. i. j.

programma's. Per te formuleren programma wordt eens per vier jaar een werkgroep samengesteld van raadsleden en de portefeuillehouder, ondersteund door één of meerdere ambtenaren. Indien daar behoefte aan bestaat, kan de werkgroep ook gesprekken voeren met externe partners. De Raad kiest programma's op basis van de grootste prioriteiten voor de gemeente. De programma's hebben betrekking op zaken die voor de gemeente beïnvloedbaar zijn. Dat betekent dat er minimaal vier en maximaal zeven programma's zijn. Overige producten en diensten staan in het programma'Going concern'. Er komt een begroting in één oogopslag. Per programma stuurt de Raad op een beperkt aantal indicatoren, 10-15 per programma. Deze indicatoren meten de beoogde maatschappelijke effecten, de doelmatigheid van het proces en de inzet van middelen. De indicatoren kunnen kwalitatief en kwantitatief van aard zijn. Wanneer de resultaten binnen een programma in voldoende mate zijn gerealiseerd of wanneer er andere prioriteiten voor de gemeente noodzakelijk zijn, wordt het programma beëindigd. Gedurende het jaar (bijvoorbeeld in de zomer of in het najaar) vindt een programmagesprek plaats, waarin de portefeuillehouders in gesprek gaan met de raadscommissie over de voortgang van het lopende programma, ter voorbereiding op de cyclus van het volgende jaar. Vanuit de Raad zijn hierbij de inhoudelijk deskundige mensen aanwezig, niet per definitie de financieel deskundige raadsleden. Het jaaruerslag informeert in april over afwijkingen op de realisatie van beoogde maatschappelijke effecten Het beleidskader geeft in mei aan hoe wordt (bij)gestuurd De programmabegroting is in november daarvan de concrete invulling De Raad bespreekt het jaarverslag in een speciale bijeenkomst in mei, waarbij ieder programma separaat aan de orde komt. Ter voorbereiding voert de Raad inhoudelijke gesprekken (niet politiek!) met externe partners per programma over de gewenste maatschappelijke effecten.

Het verdient aanbeveling de doorontwikkeling van de programmabegroting en de organisatieontwikkeling zowel inhoudelijk als in de tijd goed op elkaar af te stemmen. Met het oog op de eerstvolgende gemeenteraadsverkiezingen, kan de Rekenkamer zich voorstellen dat de doorontwikkeling van de programmabegroting zijn (volledige) weerslag krijgt in de programmabegroting 2011-2014, maar dat de noodzakelijke voorbereidingen op korte termijn van start gaan.

31


rel<en

l
De Rekenkamer heeft met de gemeentesecretaris en de griffier gesproken over vervolgstappen die passen bij de ontwikkelingen waaraan de gemeente Bergen op Zoom op dit moment werkt. Mede op basis van dit gesprek doet de Rekenkamer de volgende aanbevelingen voor concrete vervolgstappen naar aanleiding van dit rekenkameronderzoek: a. 3" kwartaal 2009: Naar aanleiding van dit rekenkameronderzoek stelt de Raad het format en de spelregels vast voor de programmabegroting. Dit format en de spelregels gaan gelden voor de begroting 2011 en de voorbereiding daa¡van. Na vaststelling door de Raad, kan het format tevens per direct worden gebruikt voor het opstellen van beleidsnota's, met het oog op de relatie die er ligt tussen de (kwaliteit van) beleidsnota's en de (kwaliteit van) de programmabegroting. b, 3" en 4" kwaftaal 2009: Vervolgens wordt - op basis van de gemeèntelijke taken (taakoriëntatie) en passend binnen het streven van een netwerk- en regiegemeente - het programma going concern opgesteld. Aan de hand de inhoud van het programma going concern kan vorm en inhoud worden gegeven aan de ontwikkeling van bestaande en nieuwe monitoringinstrumenten. c. 1e kwaftaal 2010: Nog voor de gemeenteraadsverkiezingen wordt de Raad in een bijeenkomst over de verbetering van de programmabegroting geïnformeerd en wordt een voorstel gedaan voor de wijze waarop speerpunten of thema's geformuleerd kunnen worden op basis waarvan de programma's voor de programmabegroting kunnen worden voorbereid. d. 2" kwaftaal 2010: In de periode na de gemeenteraadsverkiezingen (mei-juni 2010) worden in workshops in wisselwerking met de Raad en externe partners verdere keuzes gemaakt voor de uitwerking van programma's (inclusief de keuze van de programma's zelf). e. 3" en 4" kwartaal 2010: De programmabegroting wordt in het najaar door de Raad vastgesteld, waarna binnen de cyclus die in de spelregels is aangegeven, verdere ontwikkeling en bijsturing kan plaatsvinden.

32


rel<en

l
6.

Reactie College op conceptrapport

De Rekenkamer heeft bij brief van 28 juli 2009 het conceptrapport aangeboden aan het College voor bestuurlijk hoor en wederhoor. Het College heeft hierop bij brief van B september 2009 gereageerd. De inhoud van deze reactie is onderstaand integraal verwoord. Geachte Rekenkamer, Op 30 juli hebben wij uw brief d.d. 28 juli ontuangen waarbij u ten behoeve van bestuurlijk hoor en wederhoor doet toekomen de conceptrapportage onderzoek Programmabegroting.

Zoals u in uw brief aangeeft is de programmabegroting al diverse malen onderwerp van bespreking geweest in de door de gemeenteraad ingestelde "werkgroep 212". Nadrukkelijk vinden we het dan ook belangrijk om aan te geven dat dit rapport betrokken wordt bij de behandeling in de "werkgroep 212"; de daaruit voortvloeiende besluitvorming zal plaatsvinden door de gemeenteraad. Daarnaast merken wij op dat er afspraken in de gemeenteraad zijn gemaakt om de opzet van de Programmabegroting grondig te evalueren teneinde in 2011 een betere opzet van de programmabegroting te verwezenlijken. Wij geven u hierbij, gezien bovenstaande acties, dan ook aan dat wij niet inhoudelijk zullen reageren op de conclusies en aanbevelingen van uw Rekenkamer.

Hoogachtend, het college van burgemeester en wethouders van Bergen op Zoom,

secretaris,

burgemeester,

G. van Hofwegen

Drs. J.M.M. Polman

33


rel<en

l
IVFST RRÁBANT

7.

Nawoord

Allereerst dankt de Rekenkamer West-Brabant het College van B&W voor de gegeven reactie. Het rekenkameronderzoek is inderdaad in sterke wisselwerking met de werkgroep 272 en de Rekenkamer West-Brabant tot stand gekomen. De Rekenkamer vindt dat deze aanpak goed past bij dit onderwerp, juist omdat het gaat om inhoud en gebruik van de programmabegroting als sturingsinstrument. Zoals bekend vereist dit een samenspel tussen Raad, College en ambtelijke organisatie waarbij iedereen zijn eigen verantwoordelijkheid, positie en rol heeft. Wij danken verder alle leden van de Raad, het College en de ambtelijke organisatie die hebben deelgenomen aan deze werkgroep 2L2 en aan dit proces.

Het College merkt terecht op dat het rappoft na behandeling in de werkgroep nu besluitvorming in de Raad behoeft. Veruolgens kan de ambtelijke organisatie de inhoud van het rappoft betrekken bij de verbeterslag van de programmabegroting die het College ook noemt. De Rekenkamer West-brbant onderschrijft deze volgende stap en wenst zowel de Raad, het College als de ambtelijke organisatie veel wijsheid en succes met de nadere invulling, vervolmaking en ontwikkeling van de programmabegroting van de gemeente Bergen op Zoom en zal de vorderingen met belangstelling, volgen De Rekenkamer West-Brabant

34


rel<en

l
1

Wettelijke eisen aan de programmabegroting

Bijlage

2

Voorbeelduitwerking programma Ruimtelljke Ontwikkeling

Bijlage

3

Voorbeelduitwerking programma Zorg

Bijlage

4

Voorbeelduitwerking programma Going concern

35

Ondezoek Programmabegroting gemeente Bergen op Zoom

rel<en I
Element

1

Wordt voor de begroting wordt een stelsel van baten en lasten

Artikel

BBV

2.7

Score Ja

gehanteerd? 2

3

4 5

6 7 8

9 10

11

72

13

L4 15

16

36

Zijn de baten en de lasten van het begrotingsjaar in de begroting opgenomen, onverschillig of zij tot inkomsten of uitgaven in dat jaar leiden? Worden de baten en lasten geraamd dan wel verantwoord tot hun brutobedraq? Is onder de baten en lasten ook de over het eigen vermogen en de voorzieningen berekende bespaarde rente begrepen? Geeft de begroting een zodanig inzicht dat een verantwoord oordeel kan worden gevormd over de financiële positie en over de baten en lasten? Geeft de begroting duidelijk en stelselmatig de omvang van alle baten en lasten weer? Geeft de begroting duidelijk en stelselmatig inzicht in de financiële positie? Indien de indeling van de begroting afwijkt van die van het voorafgaande begrotingsjaar worden in de toelichting dan de verschillen aangegeven alsmede de redenen die tot de afwijking hebben geleid? Zijn verbonden paftijen niet geconsolideerd in de begroting? Bestaat de begroting ten minste uit: a. de beleidsbegroting b. de financiële begroting? Bestaat de beleidsbegroting ten minste uit: a. het programmaplan b. de oaraorafen? Bestaat de financiële begroting ten minste uit: a. het overzicht van baten en lasten en de toelichting b. de uiteenzettino van de financiële positie en de toelichtinq? Bevat het programmaplan de te realiseren programma's, het overzicht van algemene dekkingsmiddelen en het bedrag voor onvoorzien? Bestaan de programma's uit een samenhangend geheel van

activiteiten? Bevat het programmaplan per programma: a. de doelstelling, in het bijzonder de beoogde maatschappelijke effecten b. de wijze waarop ernaar gestreefd zal worden die effecten te bereiken c. de raming van baten en lasten? Bevat het overzicht van algemene dekkingsmiddelen te


2.2

niet bekend

2.3

niet bekend

2.4

niet bekend

3.1

3.2

nee

niet bekend

3.2

nee

4.2

niet van toepassing

5

ja

7.t

nee

7.2

Ja

7.3

nee

8.1

ja

8.2

ja

8.3

nee

8.5

nee

rel<en

l
Nr

Element

Aftikel

BBV

Score

minste: a. lokale heffingen, waarvan de besteding niet gebonden is b, algemene uitkeringen c. dividend d. saldo van de financieringsfunctie e. saldo tussen de compensabele BTW en de uitkering uit het BTW-compensatiefonds

f. overioe aloemene dekkinosmiddelen? T7

18

19

20

2t

Bevat de begroting de volgende paragrafen: a. lokale heffingen b. weerstandsvermogen c. onderhoud kapitaalgoederen d. financiering e. bedrijfsvoering f. verbonden partijen o. orondbeleid? Bevat de paragraaf lokale heffingen: a. de geraamde inkomsten b. het beleid ten aanzien van de lokale heffingen c. een overzicht op hoofdlijnen van de diverse heffingen d. een aanduiding van de lokale lastendruk e. een beschriivino van het kwiitscheldinqsbeleid? Bevat de parag raaf weerstandsvermogen : a. een inventarisatie van de weerstandscapaciteit b. een inventarisatie van de risico's c. het beleid omtrent de weerstandscapaciteit en de risico's? Bevat de paragraaf onderhoud kapitaalgoederen: a. wegen b. riolering c. water

d. groen e. qebouwen? Wordt van de kapitaalgoederen aangegeven: a. het beleidskader b. de uit het beleidskader voortvloeiende financiële

9.2

ja

10

nee

77.2

Ja

t2.t

la

L2.2

nee

13

ja

L4

la

15

nee

16

nee

consequenties c. de vertaling van de financiële consequenties in de 22 23

24

25

37

beorotino? Bevat de paragraaf financiering de beleidsvoornemens ten aanzien van het risicobeheer van de financieringsportefeuille? Bevat de paragraaf bedrijfsvoering ten minste inzicht in de stand van zaken en de beleidsvoornemens ten aanzien van de bedriifsvoerinq? Bevat de paragraaf verbonden partijen: a. de visie op de verbonden paftijen in relatie tot de realisatie van de doelstellingen die zijn opgenomen in de begroting b. de beleidsvoornemens omtrent verbonden partijen? Bevat de paragraaf grondbeleid: a. een visie op het grondbeleid in relatie tot de realisatie van de doelstellingen van de programma's die zijn opgenomen in


re l<en I
26

27

28

29

Element de begroting b. een aanduiding van de wijze waarop de gemeente het grondbeleid uiWoeft c. een actuele prognose van de te verwachten resultaten van de totale g rondexploitatie d. een onderbouwing van de geraamde winstneming e. de beleidsuitgangspunten omtrent de reserues voor grondzaken in relatie tot de risico's van de qrondzaken? Bevat het overzicht van baten en lasten: a. per programma, of per programmaonderdeel, de raming van de baten en lasten en het saldo b. het overzicht van de geraamde algemene dekkingsmiddelen en het geraamde bedrag voor onvoorzien c. het geraamde resultaat voor bestemming, volgend uit de onderdelen a en b d. de beoogde toevoegingen en onttrekkingen aan reserues per programma e. het geraamde resultaat na bestemming, volgend uit de onderdelen c en d? Wordt in de besluiten tot wijziging van de begroting per programma en, indien aanwezig, per programmaonderdeel de mutatie en het nieuwe geraamde bedrag vastgesteld? Bevat de toelichting op het overzicht van baten en lasten ten minste: a. het gerealiseerde bedrag van het voorvorig begrotingsjaar, het geraamde bedrag van het vorig begrotingsjaar na wijziging en het geraamde bedrag van het begrotingsjaar b. de gronden waarop de ramingen zijn gebaseerd en, in geval van aanmerkelijk verschil met de raming, respectievelijk de realisatie, van het vorig, respectievelijk voorvorig, begrotingsjaar de oorzaken van het verschil c. een overzicht van de geraamde incidentele baten en lasten d. de berekening van het aandeel van de gemeente, de provincie of de gemeenschappelijke regeling in het EMU-saldo, over het vorig begrotingsjaar, de berekening van het geraamde bedrag over het begrotingsjaar en de berekening van het geraamde bedrag over het jaar volgend op het begrotingsjaar? Bevat de uiteenzetting van de financiële positie een raming voor het begrotingsjaar van de financiële gevolgen van het bestaande en nieuwe beleid dat in de programma's is

AftiKeI BBV

Score

77

nee

18

niet van toepassing

19

nee

20.7

nee

20.2

nee

opgenomen? 30

38

Wordt in de uiteenzetting van de financiële positie afzonderlijk aandacht besteed aan: a. de jaarlijks terugkerende arbeidskosten gerelateerde verplichtingen van vergelijkbaar volume b. de investeringen, onderscheiden in investeringen met een economisch nut en investeringen in de openbare ruimte met een maatschappelijk nut c. de financiering


rel<en

l
Nr

31

32

33

34

Element d. de stand en het verloop van de reserves e. de stand en het verloop van de voorzieningen? Bevat de toelichting op de uiteenzetting van de financiële positie ten minste de gronden waarop de ramingen zijn gebaseerd en een toelichting op belangrijke ontwikkelingen ten opzichte van de u¡teenzetting van de financiële positie van het vorig begrotingsjaar? Bevat de meerjarenraming een raming van de financiële gevolgen voor de drie jaren volgend op het begrotingsjaar, waaronder de baten en de lasten van het bestaande en het nieuwe beleid dat in de programma's is opqenomen? Wordt in de uiteenzetting van de meerjarenraming afzonderlijk aandacht besteed aan: a. de jaarlijks terugkerende arbeidskosten gerelateerde verplichtingen van vergelijkbaar volume b. de investeringen, onderscheiden in investeringen met een economisch nut en investeringen in de openbare ru¡mte met een maatschappelijk nut c. de financiering d. de stand en het verloop van de reserves e, de stand en het verloop van de voozieningen? Bevat de toelichting op de meerjarenraming ten minste de gronden waarop de ramingen zijn gebaseerd en een toelichting op belangrijke ontwikkelingen ten opzichte van de meeriarenraminq van het voriq beqrotinqsiaar?

Artikel

BBV

Score

2L

nee

22.1

Ja

22.2

nee

23

nee

Toelichting (met verwijzing naar de regelnummers): 2/3/4/6 Dit valt niet uit de begroting te herleiden. 5 Over de financiële positie wordt weinig informatie verstrekt. Op basis van de beschikbare informatie in de begroting is het niet mogelijk om over de financiële positie een helder beeld te kunnen vormen. 7/tO/t2 In het programma wordt niet duidelijk onderscheid gemaakt tussen de beleidsbegroting en de financiële begroting. De financiële begroting als genoemd in het BBV is niet apart opgenomen. Onderdelen hieruit zijn wel als bijlage opgenomen (voorbeeld: financiële recapitulatie programma's). Andere onderdelen, waaronder de expliciete uiteenzetting van de financiële positie zijn niet apart opgenomen. 15 Met name de wijze waarop wordt geprobeerd de doelstelling te realiseren is niet in de begroting beschreven, In het overzicht met algemene dekkingsmiddelen wordt geen informatie verstrekt 16 over dividend, saldo van de financieringsfunctie en saldo tussen de compensabele BTW en de uitkering uit het BTw-compensatiefonds. De paragraaf geeft geen inzicht in de geraamde inkomsten en geeft onvoldoende 18 inzicht in het beleid ten aanzien van de lokale heffingen. De paragraaf heeft nauwelijks informatiewaarde. Het beleidskader is per onderdeel beschreven dan wel er vindt een verwijzing plaats 2L naar beleidsnota's. De uit de beleidskaders voortvloeiende financiële consequenties worden niet voor alle onderdelen expliciet gemaakt In de paragraaf verbonden partijen wordt wel de doelstelling per verbonden paftij 24 weergegeven, echter de visie op de verbonden paftijen in relatie tot de doelstellingen die zijn opgenomen in de begroting en de beleidsvoornemens omtrent de verbonden partijen ontbreken.

39


rel<en

l
Deze elementen zijn niet beschreven in de paragraaf grondbeleid. In de bijlage bij de begroting is een ovezicht met baten en lasten opgenomen. Dit

27

overzicht bevat echter niet: - het overzicht van de geraamde algemene dekkingsmiddelen en het geraamde bedrag voor onvoorzien : - het geraamde resultaat voor bestemmtng - de beoogde toevoegingen en onttrekkingen aan reserues per programma - het geraamde resultaat na bestemmrng Dit is niet uit de begroting te herleiden, maar valt buiten de reikwijdte van het

28

29/3O/3t

32

33 34

40

onderzoek Op het ovezicht van baten en lasten wordt geen toelichting gegeven. In de begroting is geen uiteenzetting van de financiële positie opgenomen. De meerjarenraming bevat een raming van de financiële gevolgen voorde drie jaren volgend op het begrotingsjaar, hierin valt echter n¡et te herleiden welke baten en de

lasten betrekking hebben op het bestaande beleid en het nieuwe beleid dat in de programma's is opgenomen. Er is geen uiteenzetting op de meerjarenraming opgenomen. Wel wordt in een bijlage een overzicht met investeringen gepresenteerd. In de begroting is geen toelichting op de meerjarenraming opgenomen. Deze bevat dan ook niet de gronden waarop de ramingen zijn gebaseerd en een toelichting op belangrijke ontwikkelingen ten opzichte van de meerjarenraming van het vorig begrotingsjaar


rel<en

l
4L


Proqramma 11. Ruunteliike ontwlkkclin

Aþønurc dp,dslclling

Watgnnwc 1. Actualiseren en d¡g¡tal¡seren van alle 64 bestemmingsplannen uiterlijk ¡n 201 1

1

.1

û¡wo¡doqt?

. Besluitvorming in de raad over jaarlijks in de periode 2008-2011

volgende 4 nieuì /e bestemmingsplannen: Markiezaten, de Bergse Haven, het Gord¡jn en Bloemendaal 1.3. Digitalisering van alle ô4 bestaande u¡terlijk ¡n juni 2010 Op inhanet is een ovezicht beschikbaar van de geldende weten regelgeving voor d¡t programma en de vastgestelde beleidsnota's (bestaand beleid).

Watwillen we berciken? Algemone doelstelling Het creëren van een positief geuaardeerde vroon- en leefomgeving: minimaal rapportcijfer 7,5 in 2011

Vanuit versch¡llende programma's wordt een bijdrage geleverd aan het creëren van een positief gewaardeerde woon- en leefomgeving, ter verbetering van het uælzijn van de burgers van Bergen op Zoom. ln het collegeprogramma ¡s aangegeven dat de woon- en leefomgeving een belangrijk speerpunt van het college is.

Effectdoelstelling

1

1. Actual¡seren en digitaliseren van alle ô4 bestemmingsplannen

uitelijk in 2011

Op deze plaats wordt een korte tekst opgenomen, waarin een nadere toelichting wordt gegeven op deze effectdoelstell¡ng en de onderl¡ggende bele¡clstheorie (waarom levert dit effect een bijdrage aan de algemene doelstelling).

Effectindicatoren

Alo

1a.

Nulmeting

Raooortc¡ifer' Geactual¡seerde

Meeriarenbeorolino

2OO9-2O1 2

Begroting 2îI'tA

2009

20'to

2011

Einddoel

68

70

70

73

75

7.5

0

>16

>32

>48

M

64

0

0

0

64

plannen2

1b.

Gedigital¡seerdeplannen3

1c.

lnd¡catordoeltreffendhe¡dl I ) bron: gemeentemon¡tor (jaar¡¡jks), nulmetirE (2) bron: opgave afdeling SMO, nulmet¡ng 2005 (3) bron: opgave afdeling SMD, nulmet¡ng 2007

42

Onderzoek programmabegroting gemeente Bergen op Zoom

æ

Toelichting Op deze plaats staat een korte toelichting die antwoord geeft op de vraag of het programma wel/niet op koers ligt eniof bijsturing

noodzakelijk is

Wat g.an we daan oor doen? Prestatiedoelstelling

l.l.

I .1 . Besluitvorming in

dc raad over jaarlijks minimaal 16 geectualiseerde bestemmings-plannen in cle periode 200&2011

Op deze plaats wordt een korte tekst opgenomen, waarin een nadere toelichting wordt gegeven op deze prestat¡e-doelstelling en de onderliggende beleidstheorie (waarom levert deze prestatie een bijdrage aan de effectdoelstelling).

Prestatiedoelstelling 1.2. 1 .2. Besluitvorming in de raed eind 2010 over de volgende 4 n¡eu\ ,e b€stemm¡ngsplannen: de Markiezaten, de Bergse Haven, het Groene Gorclijn en Bloemendaal

Op deze plaats wordt een korte tekst opgenomen, waarin een nadere toelichting wordt gegeven op deze prestatie-doelstelling en de onderliggende beleidstheorie (waarom levert deze prestatie een bijdrage aan de effectdoelstelling).

Prestatiedoelstell¡ng 1.3. I .3. Digitalisering van elle ô4 bestaande bestemmingsplannen u¡terlijk in juni 2010 Op deze plaats wordt een korte tekst opgenomen, waarin een nadere toelichting wordt gegeven op deze prestatie-doelstelling en de onderliggende beleidstheorie (waarom levert deze prestatie een bijdrage aan de effectdoelstelling)

(1) bron: [, ] (2) bron: [ ,] (3) bron: [.]

Wat mag het kosten? Realisatie

Beqrotinq

2007

2007

2009

2010

2l]11

Totaal van de lasten Totaal van de baten Saldo baten en lasten Mutaties reserves Toevoeging reserves Onttrekking reserves Saldo na mutaties reserves Toelichting Op deze plaats staat een korte toelichting op de belangrijkste añrriijkingen tussen de begroting 2008 en 2009-2012

43

Onderzoek programmabegroting gemeente Bergen op zoom

2012

rel<en

l
44


Programm a 12. Zorg

Aþomone tioelstclling

Wetgttnwtû2ruærdoeln? '1 . Verminderen van het aantal dak- en thuislozen die structureel op straat leven met 50% in 2011

.1

. Uitbreiden van de dag- en nachtopvang

dak- en thuislozen van 2 naar 5 locaties

1.2. Realiseren van 101 nieuwe

voor daklozen uiterlijk 1.3. Volledige registratie van alle thuis- en daklozen door GGD in juli 2009

Op intranet is een ovezicht beschikbaar van de geldende weten regelgeving voor dit programma en de vastgestelde beleidsnota's (bestaand beleid).

Wat willen we borc¡ken? Algemene doelstelling Het verbeteren van het welzijn van de burgers van Bergen op Zoom: wclzijnsindex 165 in 20í 0

Op deze plaats wordt een korte tekst opgenomen, waarin een nadere toelichting wordt gegeven op deze effectdoelstell¡ng en de onderliggende beleidstheorie (waarom levert dit effect een bijdrage aan de algemene doelstelling).

Effectdoelstelling

I

1. Verminderen ven h€t aantal dak- en thuislozen die structureel op straat leven met 50o/o in 2011

Op deze plaats wordt een korte tekst opgenomen, waarin een nadere toelichting wordt gegeven op deze effectdoelstelling en de onderliggende beleidstheorie (waarom levert dit effect een bijdrage aan de algemene doelstelling).

Effectindicatoren

Alo

1a.

'lb.

1c

Nulmeting

Welziinsindex Daklozen' Thuislozen"

Begroting 2008

2009

Meeriarenbeqrotinq 2009-201 2 201 0 2011

150

155

160

165

30

26

24

20

15

15

56

40

35

30

28

28

flndlcator daellreffe (1) bron: jaarlijkse met¡ng / berekening door afdeling Statistiek en ondezoek (juli 2008), nulmeting 2002 (2) bron: lussenbalans GGD me¡ 2008, nulmet¡ng 2006 (3) bron: tussenbalans GGD mei 2008, nulmeiing 2002

45


Einddoel 165

Toelichting Op deze plaats staat een korte toelichting die antwoord geeft op de vraag of het programma wel/niet op koers ligt en/of bijsturing noodzakelijk is

Wat gaan we daarvoor doen? Prestatiedoelstelling 1.1. 1

.1

. Uitbreiden van de dag- en nachtopvang voor dak- en thuislozen van 2 naar 5 locaties in 2009

Op deze plaats wordt een korte tekst opgenomen, waarin een nadere toelichting wordt gegeven op deze prestatiedoelstelling en de

onderliggende beleidstheorie (waarom levert deze prestatie een bijdrage aan de effectdoelstelling).

Prestatiedoelstelling 1.2. 1 .2. Realiseren van 1 01 nieuwe woonvoozieningen voor daklozen uiterlijk augustus 2010 Op deze plaats wordt een kone tekst opgenomen, waarin een nadere toelichting wordt gegeven op deze prestatiedpelstelling en de onderliggende beleidstheorie (waarom levert deze prestatie een bijdrage aan de effectdoelstelling).

Prestatiedoelstelling 1.3. 1.3. Volledige registratie van alle thuis- en daklozen door GGD in juli 2009 gereed

Op deze plaats wordt een korte tekst opgenomen, waarin een nadere toelichting wordt gegeven op deze prestatiedoelstelling en de onderliggende beleidstheorie (waarom levert deze prestatie een bijdrage aan de effectdoelstelling).

(2) bron: [ .] (3) bron: [,.]

Wat mag het kooten? Realisatie 2007

Beqrotinq 2007

2009

Meeriarenbeqrotinq 2009-201 2 2011 2010

Totaal van de lasten Totaal van de baten Saldo baten en lasten Mutaties reserves Toevoeging reserves Onttrekking reserves Saldo na mutaties reserves Toelichting Op deze plaats staat een korte toelichting op de belangrijkste afw¡kingen tussen de begroting 2008 en 2009-2012

46


2012

rel<en

l
47

Ondeaoek Programrnabegroting gemeente Bergen op Zoom

l I t t t t I ! I I

I !

!

l

I I

l

I tl ü

amma B. Goulc¡ colìccrn Subprogramma Zorg

ht

Wtwlllon wa bonikon?

1

.1

gten wo

úaryær dæn?

Wzl mr,g hCkostcn?

. Het verstrekken van individuele inqen binnen 3 weken na

1.3. Monitoren en geven van voorlichting over

van de algemene bijzondere beg raafplaatsen 1.6. Doorontwikkeling van Zorgwijzer tot een

katten en onderbrenqen in het dierenasiel Op intranet is een ovezicht beschikbaar van de geldende weten regelgeving voor dit programma en de vastgestelde beleidsnota's (bestaand beleid).

Wat gaan we d.aryoor docn? Prestatiedoelstelling

l.l.

L 1 . Het verstrekken van individuele voozieningen binnEn 3 nreken na indicatiestelling Op deze plaats wordt een korte tekst opgenomen, waarin een nadere toelichting wordt gegeven op deze prestatiedoelstelling

Prestatiedoelstellin g 1.2. 1.2. Het verstrokken van Wmo-voozþningen conform Wmo-uitvoeringsplan Op deze plaats wordt een korte tekst opgenomen, waarin een nadere toelichting wordt gegeven op deze prestatiedoelstelling.

Prestatiedoelstelling 1.3. 1.3. Monitoren cn gcven van voorlichting over gezondEr levon Op deze plaats wordt een korte tekst opgenomen, waarin een nadere toelichting wordt gegeven op deze prestatiedoelstelling.

48

Onderzoek programmabegrot¡ng gemeente Bergen op Zoom

Prestatiedoelstelling 1.4. 1

.4. [Prestatiedoelstelling bij prod uct ambu lante verslavingszorg]

Op deze plaats wordt een korte tekst opgenomen, waarin een nadere toelichting wordt gegeven op deze prestatiedoelstelling.

Prestatiedoelstellin g 1.5. 1.5. PEriodick onderhouden van de algemene en bijzondere begraafplaatsen overeenkomstig beheerplan Op deze plaats wordt een korte tekst opgenomen, waarin een nadere toelichting wordt gegeven op deze prestatiedoelstelling.

Prestatiedoelstelling 1.6. '1.6. Doorontwikkeling van Zorgwijzer tot een Wmo-loket


Prestatiedoelstelling 1.7. 1.7. Vangen van alle arervende honden en katten en onderbrengen in het dierenasiel Op deze plaats wordt een korte tekst opgenomen, waarin een nadere toelichting wordt gegeven op deze prestatiedoelstelling.

(2) bron: [. I (3) bron: [.,]

Yllat mag het kosten? Realisatie

Beqrotinq

2007

2007

2009

Meeriarenbeorotino 2009-201 2 2010 2011

Totaal van de lasten Totaal van de baten Saldo baten en lasten Mutaties reserves Toevoeging reserves Onttrekking reserves Saldo na mutaties reserves

49


2012

Toelichting Op deze plaats staat een korte toelichting op de belangrijkste afrv¡kingen tussen de begroting 2008 en 2009-2012

Subprogram ma Ru imtelijke Onlwikkeling

W¿twllbnwe bcniken?

Wt

gar,n wa

dtt¡vær dæn?

Watnag hctkostcn?

(eind 201 1), Nieuw-Borgvliet eind 2012), Gageldonk-West (eind 2013) en

2012voor de volgende nieuwe ieden: de Makiezaten, de Bergse 1. 1 0. Bestuurlijke vaststelling in zomer 2010 van de (her)ontwikkelde visies op plangebieden Rooseveltlaan en het

1

.1 1 .

[Prestatiedoelstelling bij product

1.12. [Prestatiedoelstelling bij product

Op intranet is een ovezicht beschikbaar van de geldende weten regelgeving voor dit programma en de vastgestelde beleidsnota's (bestaand beleid). UYat

gaan wo

da.iloor doon?

Prestatiedoelstellin g 1.8. 1 .8. Realisatie van |SV-aanpak voor de wijken FortZeekant (eind 201 1 ), Nieuw-Borgvliet (eind 20121, Gageldonk-West (eind 2013) en Warande-West (medio 2013)


Prestatiedoelstellin g 1.9. 1.9. Eerste woningen opgeleverd uiterlijk voofiaar 2012 voor de volgende nieuwe woongebieden: de Makiezaten, de Bergse Haven en het Groene Gordijn Op deze plaats wordt een korte tekst opgenomen, waarin een nadere toelichting wordt gegeven op deze prestatiedoelstelling.

Prestatiedoelstelling

l.l

0.

l.'10. Beatuurlijke vasbtelling in raad uiterlijk zomør2010 van de (her)ontwikkelde visies op de plangebieden Rooseveltlaan en het Havenkwartier

50



Prestatiedoelstellin g 1

.1 I .

1.1 1.

[Prestatiedoelstelling bij product eigendommen niet openbare dienst]

Op deze plaats wordt een korte tekst opgenomen, waarin een nadere toelichting wordt gegeven op deze prestatiedoelstelling

Prestatiedoelstelling 'l

1.1 2.

.12. [Prestatiedoelstelling bij product archeologie]


(2) bron: (3) bron:

[ [

] ]

Wat mag het kooten? Realisatie

Beqrotinq

2007

2007

M ee ria re n

2009

beo r otino 2009 -20 1 2

2010

2011

Totaal van de lasten Totaal van de baten Saldo baten en lasten Mutaties reserves Toevoeging reserves Onttrekking reserves Saldo na mutaties reserves Toelichting Op deze p¡aats staat een kofte toelichting op de belangrukste afwûkingen tussen de begroting 2008 en 2009-2012

51

Onderzoek programmabegrot¡ng gemeente Bergen op Zoom

2012

Bergen op Zoom

Gemeente

:-

Behandeld

door

!

F.P. de Vos

Doorkiesnr

277384

Datum

22 december 2009

Status

E

x !

adviserend ter kennisneming ter bespreKrng besluitvormend

Raadsvergadering 4 februari 2Q10 Ondeniverp:

I.

Rapportage werkgroep arl. 212 Gemeentewet

AANLEIDING

Hoe bereiken we dat de raad in de positie wordt gebracht dat zij met de programmabegroting een instrument in handen heeft waarmee zij gericht kan sturen op de te realiseren beleidsdoelen en de daarvoor beschikbaar te stellen middelen? Met deze vraag als achtergrond is sinds 2005 door de raad herhaald gevraagd om evaluatie en verbetertraject van de programmabegroting. Dit verbetertraject moest passen in een evaluatie van de begrotingen verantwoordingscyclus. ln de loop van 2007 is duidelijk geworden dat de basis voor het verbetertraject gevonden kan worden in heziening van de financiële verordening ex arlikel 212 Gemeentewet. ln de loop van 2008 is de werkgroep verordening ar1..212 Gemeentewet van start gegaan; de werkgroep bestaat uit leden van de raad, de wethouder financiën, vertegenwoordiger van het directieteam, medewerkers van de afdeling flnanciën en de griffier. Met deze nota legt de werkgroep verantwoording af van haar werkzaamheden en rapporteert aan de raad over:

¡ . . . .

Heziening financiële verordening ex artikel2l2 Gemeentewet. Financiële positie en gehanteerde financiële uitgangspunten,

Rolcontrolecommissie. Advies over het rapporl'Programmabegroting' van de Rekenkamer West-Brabant en een concept raadsvoorstel.

Planningvervolgstappen

De aanleiding voor heziening van de financiële verordening is de wens van de gemeente Bergen op Zoom om

te komen tot een samenhangende financiële verordening ex artikel 212 Gemeentewet, en het samenvoegen van diverse nota's en regels op het gebied van financieel beleid. De werkgroep heeft zich verdiept in de methodiek om op een geobjectiveerde wijze de financiële positie van de gemeente Bergen op Zoom in kaart te brengen, Aan de hand van een daaÍoe door Deloitte opgesteld format is de basis gelegd om tot een jaarlijkse meting te komen, De werkgroep heeft zich gebogen over de toekomstige verankering van de functie van de controlecommissie en

de activiteiten van de werkgroep aú.212. Tot slot adviseed de werkgroep, met gebruikmaking van het rekenkamerrapport, om te komen tot een ind

ringende verbeters lag van de prog rammabeg roting.

Bergen op Zoom

Gemeente

:

Behandeld

door

F.P. de Vos

Doorkiesnr

277384

Datum

23 december2009

fladviserend status

! [:ff';ï,i"

n

besluitvormend

Raasvergadering 4februari2010

Ondenuerp:

I.

Rapportagewerkgroeparl..2l2Gemeentewet

AANLEIDING

Hoe bereiken we dat de raad in de positie wordt gebracht dat zij met de programmabegroting een instrument in handen heeft waarmee zij gericht kan sturen op de te realiseren beleidsdoelen en de daarvoor beschikbaar te stellen middelen? Met deze vraag als achtergrond is sinds 2005 door de raad herhaald gevraagd om evaluatie en verbetertnject van de programmabegroting, Dit verbetertraject moest passen in een evaluatie van de begrotingen verantwoordingscyclus. ln de loop uan2007 is duidelijk geworden dat de basis voor het verbetertraject gevonden kan worden in heziening van de financiële verordening ex artikel 2'12 Gemeentewet. ln de loop van 2008 is de werkgroep verordening arl.212 Gemeentewet van start gegaan; de werkgroep bestaat uit leden van de raad, de wethouder financiën, vertegenwoordiger van het directieteam, medewerkers van de afdeling fÌnanciën en de griffier, Met deze nota legt de werkgroep verantwoording af van haar werkzaamheden en rapporteert aan de raad over:

¡ . . . .

Heziening flnanciële verordening ex artikel 212 Gemeentewet. Financiële positie en gehanteerde financiële uitgangspunten.

Rolcontrolecommissie, Advies over het rapport'Programmabegroting' van de Rekenkamer West-Brabant en een concept raadsvoorstel.

Planningvervolgstappen

De aanleiding voor heziening van de financiële verordening is de wens van de gemeente Bergen op Zoom om

te komen tot een samenhangende financiële verordening ex artikel 212 Gemeentewet, en het samenvoegen van diverse nota's en regels op het gebied van financieel beleid. De werkgroep heeft zich verdiept in de methodiek om op een geobjectiveerde wijze de financiële positie van de

gemeente Bergen op Zoom in kaart te brengen. Aan de hand van een daadoe door Deloitte opgesteld format is de basis gelegd om tot een jaarl¡-kse meting te komen, De werkgroep heeft zich gebogen over de toekomstige verankering van de functie van de controlecommissie en

de activiteiten van de werkgroep ar1.212.

ïot slot adviseeft de werkgroep, met gebruikmaking van het rekenkamerrapporl, om te komen tot indringende verbeterslag van de programmabegroting.

een

ergen op zoom

II.

TERUGBLIK

Al in november 2005 heeft de raad ingestemd met een plan van aanpak'evaluatie duale begroting en Verantwoording', gericht op evaluatie van de begrotingen verantwoordingscyclus. Uitgangspunt was de doelstelling van de programmabegroting en -verantwoording: de raad een inzichtelijk en kwalitatief goed sturing- en beheersingsinstrument te bieden op grond waarvan zij haar kaderstellende en controlerende taken naar behoren kan uitoefenen, Enkele begrippen vragen om nadere toelichting. Wat is budgetrecht

Budgetrecht is een breed begrip. Budgetrecht gaat over geld, maar het omvat beduidend meer, Tot het budgetrecht behoren het vaststellen en het door het jaar heen bijhouden van de gemeentebegroting. ln de begroting gaat het om geld, maar ook om het beleid dat de raad voor de gemeente wil voeren. Het geld is eigenlt¡k niet meer dan een middel om dat beleid waar te maken, Tot het budgetrecht behoort ook het jaarlijks vaststellen van de rekening. Ook dan gaat het om geld, maar eigenlijk is het vooral belangrijk dat de raad kan zien of het beleid goed is uitgevoerd met de daarvoor beschikbaar gestelde middelen, Het budgetrecht is een van de pijlers waarop het werk van de raad rust. De belangrijkste vraag voor de raad is: welke maatregelen zijn nodig om de raad in staat te stellen zijn budgetrecht op een goede wijze uit te oefenen?

Formeelkader Voor een schets van het formele kader met betrekking tot het budgetrecht moet als eerste naar de Gemeentewet worden gekeken. De artikelen 189 en 191 van de Gemeentewet zijn de formele basis voor het budgetrecht van de gemeenteraad. De gemeenteraad geeft door vaststelling van de begroting autorisatie aan het college om binnen de fìnanciële kaders van de begroting verplichtingen aan te gaan, betalingen te doen, heffingen te innen en andere in de begroting opgenomen baten te realiseren. Omdat de begroting meer is dan alleen een vezameling van financiële kaders, vormen ook de beleidsmatige uitgangspunten het kader waarbinnen het college financiële handelingen kan venichten. Een uitwerking van de bepalingen in de Gemeentewet is te vinden in het Besluit Begroting en Verantwoording Provincies en Gemeenten (het BBV).Dit is een door de minister van BZK vastgestelde regeling. ln het BBV wordt een groot aantal voorschriften gegeven

voor de manier waarop de gemeenten hun financiële huishouding moeten inrichten. De raad heeft - in de vorm van verordeningen - ook zelf een aantal regels vastgesteld, De belangrijkste daarvan zijn de verordeningen die op hun beurt weer zijn gebaseerd op de artikelen212,213 en213 a in de Gemeentewet. ln die verordeningen heeft de raad regels gesteld over de inrichting van de gemeentefìnanciën, over de controle op de financiën en over de manier waarop er intern toezicht op de uitvoering wordt gehouden. Dit geheel aan regelingen - wet, ministeriele regeling en gemeentelijke verordeningen - vormt het formele en juridische kader van het budgetrecht. Daarbij zij opgemerkt dat artikel 156, lid 2, Gemeentewet bepaalt dat de raad de bevoegdheid tot vaststelling of wijziging van de begroting niet kan overdragen. Werkdefinitie Met inachtneming van dit formele kader gaan we uit van de volgende werkdefinitie van het begrip budgetrecht: het budgetrecht van de raad wordt gevormd door het geheel van rechten en plichten, dat de raad in staat stelt de financiële huishouding van de gemeente te regelen. Het recht omvat de eigen bevoegdheden van de raad en

Gemeen

n op Zoom

:

de op de raad gerichte informatieplicht van het college, en - in het verlengde daarvan - de op het college gerichte informatieplicht van de ambtelijke organisatie.

III.

HERZIENING VERORDENING EX ARTIKEL 212 GEMEENTEWET

Aanleiding en doelstelling Aanleiding is de wens van de gemeente Bergen op Zoom om te komen tot een samenhangende financiële verordening ex adikel 212 Gemeentewet, en het samenvoegen van diverse nota's en regels op het gebied van financieel beleid, Leidraad hierbij zijn de modelverordeningen van de VNG. De VNG heeft geconstateerd dat gemeenten in de afgelopen jaren uitgebreide verordeningen hebben vastgesteld. ln de verordeningen zijn veel gedetailleerde normen en eisen opgenomen waardoor er onnodig administratieve lasten ontstaan. Hierdoor neemt de kans toe op problemen bij de accountantsverklaring in het kader van de rechtmatigheid. Een te uitgebreide verordening kan verlammend werken op bestuur en ambtelijk apparaat zowel ten aanzien van de besluitvorming als het daarmede samenhangende uitvoeringsproces. Belangrijke randvoorwaarde voor het vaststellen van nieuw fìnancieel beleid is daarom het streven naar eenvoud en transparantie en daar waar nodig betere aansluiting bij de algemeen aanvaarde bedrijfseconomische principes. Het voorkomen van onnodige regels en administratieve last is hierbij leidend. Financieel beleid moet in samenhang met elkaar worden gebracht. De noodzaak van afzonderlijke nota's moet hierbij kritisch worden bezien (zijn immers niet verplicht). Zo mogelijk moet worden bezien of de paragrafen in de begroting hiervoor kunnen worden benut. Achtergrond van verordening aftikel 21 2 Gemeentewet De fìnanciële verordening van een gemeente is een belangrijk instrument van de raad om invloed uit te oefenen

op het fìnanciële proces. Met de verordening regelt de raad op hoofdlijnen de spelregels voor het financieel beleid, de fìnanciële organisatie en het financieel beheer. Artikel 212 bepaalt dat de raad bij verordening de uitgangspunten voor financieel beleid, financieel beheer en inrichting van de financiële organisatie vaststelt; hierbij moet aan eisen van rechtmatigheid, verantwoording en controle worden voldaan. De verordening bevat in ieder geval regels voor waardering en afschrijving van activa, grondslagen voor in rekening te brengen prijzen en tarieven voor rechten zoals bedoeld in artikel 229 Gemeentewet en voor heffing zoals bedoeld in artikel

15.33 van de Wet milieubeheer. De verordening bevat algemene doelstellingen en te hanteren richtlijnen en limieten voor de financieringsfunctie. Artikel 212uan de Gemeentewet stelt dus minimale eisen aan de verordening. Naast de verordening arlikel2l2 is het Besluit begroting en verantwoording(BBV) van belang. Hierin zijn bijvoorbeeld eisen ten aanzien van de inrichting van begroting en rekening vastgelegd. Het gaat bijvoorbeeld om de indeling en autorisatie- en sturingsniveau en de verplichte paragrafen, Deze eisen z'rjn te beschouwen als minimumeisen. Voor zover ze in het BBV (hogere wetgeving) zijn bepaald hoeven ze niet te worden opgenomen in verordening2l2.De inhoud (lees:omvang)van verordening artikel2l2 is onderandere afhankelijk van de sturingsbehoefte van de raad (van in detail tot hoofdl¡n) en van het ambitieniveau van de raad.

Aanpak Tegen de achtergrond van de hierboven genoemde randvoonivaarden is het uitgangspunt voor de heziening van verordening artikel 212 het zoveel mogelijk aansluiten bij de minimumeisen op grond van a¡likel 212

efgen op zoom

Gemeentewet, het Besluit begroting en verantwoording of andere specifieke regelgeving. Bij de inrichting van de verordening wordt zoveel mogelijk uitgegaan van de modelverordening van de VNG. Waar mogelijk wordt afzonderlijk fìnancieel beleid vastgelegd in (verplichte) paragrafen in de programmabegroting en jaanekening (integrale vaststelling door de raad). Voor de uitwerking van de verordening 212 zt¡n verder een aantal andere uitgangspunten van toepassing:

. .

bepalingen die al in hogere regelgeving zijn opgenomen (denk aan Besluit Begroting en Verantwoording en

Gemeentewet)worden niet in de verordening 212 opgenomen; waar van toepassing zal wel worden veruezen naar vastgesteld beleid via de (verplichte) paragrafen in de programmabegroting en jaanekening, of wordt veruezen naar de actuele nota waarin beleid integraal is

. .

vastgelegd; kaderstelling op hoofdlijnen; de voorstellen van systeemwijzigingen dienen in zijn totaliteit budgettair te zijn.

Met inachtneming van het bovenstaande heeft de werkgroep de concept verordening ex artikel 212 voorbereid,

die met een raadsvoorstel afzonderlijk aan de raad wordt aangeboden.

IV.

FINANCIELE POSITIE EN GEHANTEERDE FINANCIELE UITGANGSPUNTEN

De werkgroep vindt het van belang dat het gemeentebestuur op een geobjectiveerde wijze tracht om de financiële positie van de gemeente Bergen op Zoom in kaart te brengen, Aan de hand van een daartoe door Deloitte opgesteld format kan op basis van een aantal onderwerpen (lees: begrippen) de positie van de gemeente worden

bepaald. ln eerste instanüe zal het gaan om een zogenaamde O-meting op grond waarvan de komende jaren een, aan de hand van uitgesproken ambities, voortschrijdend inzicht zal ontstaan. Ter voorbereiding heefr de ambtelijke organisatie in samenspraak met Deloitte de begrippen voozien van richtinggevende doelstellingen en daar waar van een definitie.

Onderwem Richtinggevende

doelstelling

:flexibiliteit beqrotinq flexibel is de begroting; hoe snel kunnen ombuigingen in de begroting plaatsvinden; welk deel van de

: hoe

begroting ligt vast?

Kwalifiætie

Onderwerp Richtinggevende

doelstelling

Kwalifìcatie Onderwero Richtinggevende

doelstelling

: zeer flexibel

-

zeer vast

:onvoozien :

vætslellen van de omvang van de post onvoozien ten opzichte van een andere grootheid (bijv. het begrotingstotaal)

: zeer oroot

-

zeer klein

: incidentele baten en lasten : bepalen van de

omvang van de incidentele baten en lasten met aandacht voor de mate van kwetsbaarheid

door

Kwalificatie

:

Ondenvem Richtinggevende

renle cioen fi nancierino

doelstelling

Kwalificatie Onderwero Richtinggevende

doelstelling

Kwalìficatie Onderwero Richtinqqevende

de mogelijke dekking van structurele lasten door incidentele baten zeer qroot - zeer klein / zeer qoed - zeer slæht

doelstellinq

: bepalen

van het beleid ten aanzien van het omgaan met het toerekenen van rente aan de reserves en

v0orzrenrngen : zeer qoed - zeer slecht : renleoolitiek leninoen :

welke risico's worden gelopen op de kapitaalmarkt; spreiding van de leningen - zeer klein

: zeer qroot

: stille reserves

:wanneer is de waarde van de stille reserves van belanq: verschil tussen werkeliike waarde en boekwaarde

Gemeen

n op Zoom

Kwalificatie

:

-

(balanswaarde) van ætiva. zeer groot - zeer klein / zeer qoed

Onderwem Richtinggevende

doelstelling

van een andere grootheid. : zeer qroot - zeer klein

Kwalificatie

heslemminosreserves

doelstelling

: reden bestemmingsreserves;

doelstelling

Kwalificatie Onderwero

omvang bestemmingsreserve ten oplchte van de lasten waarvoor de reserve

is ingesteld; bepalen toereikendheid; aantal bestemmingsreserves en egalisatiereserves,

Kwalificatie Onderwerp Richtinggevende

zeer slæht

omvang van het vrije deel (na afirek van het risicoprofiel) van de algemene reserve, eventueel ten opzichte

:

Ondenr¡ern Richlinggevende

-

: aloemene reserve

:

zeer oroot

-

zeer klein

:voozieninqen : :

de mate van toereikendheid van de voozieningen; koppeling met beheersplannen zeer ooed - zeer slecht

Richtinggevende

doelstelling

:weerstandsverm@en : de mate van de mogelijke dekking ten opzichte van het risicoprofiel : zeer qoed - zeer slecht

Richtinggevende

doelstelling

:

Kwalificatie Onderwero Kwalificatie Onderwero

; dekkendheid tarieven

de mate van dekkendheid van de tarieven; zijn alle kosten in het tarief verwerkt en/of zijn alle kosten

rechtmatig in het tarief opgenomen. : zeer qoed - zeer slecht

qesoaard vooronderhoud voldoende gespaard voor het komende onderhoud in het bijzonder in relatie tot de beheersplannen. : zeer ooed - zeer slecht :

Richtinggevende

doelstelling

: is er

Richtinggevende

doelstelling

:

Kwalificatie Onden¡rerp Kwalilìcatie Onderwem Richtinggevende

doelstelling

Kwalificatie

: vervanqinvesterinqen

:

in beeld; gaat vervanging tot flnanciële problemen leiden?

: hardheid planninqen :

de mate van ætualisering van de beheersplannen; zitten de planningen als zodanig in de begroting

verwerkt? : zeer qoed

-

zeer slecht

Rcsr rltalen orondevnlnit:lic

Ondcrur¡crn

Richtinggevende

zijn alle vervangingsinvesteringen zeer ooed - zeer slecht

doelstelling

Kwalificatie

: :

bepalen van de omvang en de stand van zaken belreffende de actualisatie van de grondexploitaties zeer qroot - zeer klein

Op 28 september 2009 heeft de werkgroep met gebruikmaking van de jaarcijfens 2008 de O-meting gehouden, Het

doel van deze bijeenkomst was om een aanvullend inzicht te krijgen in de financiële positie van de gemeente Bergen op Zoom door het bespreken en classif¡ceren van de financiële indicatoren. De bevindingen daaruan treft u aan in de 'Paper Financiële uitgangspunten begroting' van Deloitte, uitgebracht 28 oktober 2009,

)ordeelsvorming De werkgroep spreekt waardering uit voor de aangeboden Paper en neemt de adviezen over. De werkgroep realiseertzich dat aan deze eerste bevindingen geen absolute waarde mag worden toegekend. De waarde van het systeem verdient zich door dit proces jaarlijks te herhalen; op die wijze kan in de raad een gedragen

opvatting ontstaan over de financiële posit¡e van onze gemeente en kan die opvatting aanleiding zijn voor verdere beleidskeuzes. De werkgroep stelt voor om half 2010 de volgende meting te laten plaatsvinden,

Gemeen

n op Zoom

:-

V.

ROL CONTROLECOMMISSIE

ln de gemeentewet is in artikel 213 aangegeven dat er over de vormgeving van de accountantscontrole overleg plaatsvindt tussen (vertegenwoordigers van) de gemeenteraad en de accountant. De wijze waarop dit geschiedt is vrij. ln onze gemeente is gekozen voor de instelling van een controlecommissie. Zoals beschreven in de nota 'Werkwijze controlecommissie' van 12 september 2006 heeft de controlecommissie twee deeltaken: toezicht op het financieel beheer en behandeling van de jaarrekening. De raad heeft de commissie ingesteld ter bevordering van een efficiënte en doeltreffende accountantscontrole. De controle commissie bestaat uit 5 leden van de raad en wordt ondersteund door de griffie; de commissie

bevraagt het college van burgemeester en wethouders en de ambtelijke organisatie. Conform de Controleverordening Bergen op Zoom heeft de commissie de volgende taken: a. De raad kan, daaftoe geadviseerd door de controlecommissie, jaarlijks, voorafgaand aan de accountantscontrole, in overleg met de accountant de posten van de jaarrekening, de posten van de deelverantwoordingen, de gemeentelijke functies en de gemeentelijke organisatieonderdelen vaststellen waaraan de accountant brj zijn controle specifiek aandacht moet besteden en welke rapportagetoleranties hij daarbij moet hanteren, b. De commissie draagt zorg voor een periodiek overleg met de accountant. c. Voorafgaand aan de raadsbehandeling van de jaarstukken, bespreekt de accountant het rapport van de jaanekening met de controlecommissie, De controlecommissie adviseert de raad over de jaarstukken en over het door de accountant opgestelde rapport. De controlecommissie ontvangt daartoe alle stukken vier weken voorafgaand aan de raadsbehandeling van dejaarstukken. lnvulling opdracht De raad is de opdrachtgever van de accountant. De controlecommissie is de adviseur over opdrachtverlening en uitvoering van de controle en de hieruit volgende bevindingen en rapportages, ln algemene zin kan worden gesteld dat de controlecommissie de vooruitgeschoven post is van de raad waar het de controle van de

jaanekening betreft. De taakstelling ligt binnen het domein van de accountantscontrole: getrouwheid en rechtmatigheid. Getrouwheid: is het beeld dat het jaarverslag uitstraalt volledig, juist en tijdig? Rechtmatigheid: zijn de achterliggende flnanciële beheershandelingen conform wet en regelgeving uitgevoerd? De accountant legt zijn opdracht vast in een controleplan. ln dit controleplan zijn specifieke afspraken tussen raad en accountant vastgelegd. De controlecommissie beoordeelt de uitkomsten van de interim controle en de jaarrekening op deze afspraken. Daarnaast adviseert de controlecommissie de raad over eventuele (financieel beheer) risico's. De controlecommissie treedt hiertoe in overleg met het college over eventueel te treffen maatregelen (verbeterplan). De commissie laat zich daarom door de organisatie en de accountant adviseren over de vraag of onze gemeente op flnancieel gebied 'onder control' is, Zijn we 'onder control'op teneinen als de p&c cyclus, de administratieve organisatie, financiële beheersing van grote projecten, Maar ook de vraag of de raad de goede financiële informatie krijgt om te kunnen controleren, De controlecommissie houdt vanuit een systeembenadering toezicht op het fìnancieel beheer. De accountant geeft bij de jaanekening zijn verklaring en rapporteert zijn geconstateerde bevindingen over

getrouwheid en de kwaliteit van het financieel beheer op hoofdlijnen. De controlecommissie neemt kennis van de accountantsverklaring en rapporl en adviseertde raad ter zake. Hierbij bevraagt zr¡ de accountant en ook,

ergen op Zoom

indien gewenst, het college en de ambtelijk verantwoordelijken, De controlecommissie volgt de volgende principes:

. De controlecommissie opereert in continuTteit. . De controlecommissie heeft een structurele relatie met raad, accountant, college en ambtelijke verantwoordelijken.

. De controlecommissie richt zich op het domein van de accountantscontrole: primair fìnancieel beleid en

-

beheer en flnancieel beheerorganisatie,

. De controlecommissie volgt de fasering van de accountantscontrole: opdrachtverlening, interim controle en eindejaarscontrole. Daarnaast vindt de controlecommissie het belangrijk dat de leden van de commissie tijdens de discussies in de controlecommissie boven de politieke belangen kunnen gaan staan. Om haar taak goed te kunnen vervullen heeft de controlecommissie minstens 3 maal per jaar overleg met de accountant: over invulling van de controleopdracht, de pre-audit, bespreking bevindingen interim controle en controle op de jaarrekening. Verschuivíng accenten Gemeenten in Nederland hebben inmiddels zeven jaar ervaring met auditcommissies, bij ons de controlecommissie. Hoewel er in de samenstelling en werkwijze onderling verschillen bestaan, blijkt dat er in gemeenteraden behoefte is aan een overlegplatform tussen de gemeenteraad en de accountant. Daarbij komen dan ook accountantsgerelateerde onderwerpen aan de orde, de inteme beheersing. Diverse auditcommissies in den lande hebben een expliciete taak bij de planning&controlcyclus of bij de inhoud

van planning&control instrumenten als de fnanciële verordening, de begroting, tussenrapportages, kademota etc. De achtergrond hiervan houdt vaak verband met het feit dat de planning&controlcyclus bij deze gemeenten een aantaljaren een bron van zorg is geweest, De gemeenteraad is zich nadrukkelijk gaan bemoeien met het verbeteren van de vorm en inhoud van de planning&control-instrumenten.

ln de meeste onderdelen van de

publieke sector is een governance code ingevoerd, dan wel wordt er gesproken over de invoering daarvan. Het woord govemance is het best te vertalen met (goed) bestuur, Bij public govemance draait het om de kwaliteit van het bestuur en management van de (lokale) overheid en de noodzakelijke garanties die daarvoor zijn getroffen, Het doel van govemance is het scheppen van waarborgen voor goed bestuur en daarmee het realiseren van de doelstellingen van de gemeente. Voor de belanghebbenden is het essentieel om te weten dat in de gemeentelijke organisatie de juiste checks en balances zijn aangebracht en dat er sprake is van

voldoende transparantie. Juist op dat punt kan de auditcommissie een belangrijke rol spelen, De auditcommissie heeft in de regel een taak in het toezien op de kwaliteit van de interne beheersing, ofwel is de gemeente "in control". Niet iedereen kan zo maar lid worden van een auditcommissie. De leden moeten beschikken over verschillende vaardigheden en kwaliteiten. ln ieder geval is affìniteit met financiën, planning & control, accountantscontrole en

ondezoek naar doelmatigheid en rechtmatigheid van belang. Daarnaast is belangrijk dat de leden van de auditcommissie tijdens de discussies in de auditcommissie boven de politieke belangen kunnen gaan staan. Ook de voozitter moet voldoen aan een bepaald profiel, De vaardigheden en kwaliteiten zijn ook richtinggevend voor het aantal leden van de auditcommissie,

Gemeente

Bergen op Zoom

:-

Als belangrijke ven¡rorvenheden van een auditcommissie worden genoemd:

-

verhoogt het kennisniveau raadsleden en de verdieping daaruan; het overleg brengt gemeenteraad en accountant dichter bij elkaar;

de accountantscontrole wordt transparanter voor de gemeenteraad; versterkt good governance (goed bestuur); bevorderl de transparantie over de jaarrekening, accountantscontrole; versterkt de kwaliteit van de planning & controlcyclus en de planning & control-instrumenten.

De werkgroep stelt vast dat deze venivorvenheden ook van toepassing voor het werk van onze

controlecommissie. Gelet op haar opdracht is het duidelijk dat de controlecommissie het accent van de werkzaamheden vooral legt op de jaarrekening, dus op de 'achterkant' van de beleidscyclus. De commissie functioneert inmiddels twee volle raadsperiodes; in de praktijk wordt zichtbaar dat de controlecommissie niet alleen stil staat bij die achterkant van de beleidscyclus, maar ook nadenkt over andere vraagstukken rond de planning & controlcyclus. Mede gelet op de goede ervaringen binnen de werkgroep arlikel212, is het zinvol om van gedachten te wisselen over de vraag op welke wijze de raad in de nieuwe raadsperiode op een gestructureerde wijze invulling wenst te geven aan de vensterking van de kwaliteit van de planning & controlcyclus en de planning & control-instrumenten. Bij die invulling past ook de aandacht voor de opdracht om

te komen tot verbetering van de programmabegroting, wat ook moet uitmonden in verbetering van de jaanekening en het beleidsverslag; daarnaast blijft intensieve aandacht voor de systematiek van de aansturing verbonden partijen noodzakelijk.

Toekomst Aan de nieuwe raad wordt in ovenrueging gegeven om in te spelen op deze nieuwe accenten, en daarvoor een goede structuur te bepalen. Dat kan zijn door handhaving van de controle commissie met daarnaast een commissie die zich richt op de ontwikkeling van het instrumentarium van de planning & controlcyclus, Dat kan ook zijn door het instellen van een commissie die beide vraagstukken behandelt. Het is ter beoordeling van de nieuwe raad welke invulling de voorkeur heeft.

VI.

PROGRAMMABEGROTING

De Rekenkamer West-Brabant heeft uitgebracht het rapport 'Programmabegroting'. Bij de totstandkoming van dit rapport is de werkgroep intensief betrokken geweest. De commissie Burger en Bestuur heeft de werkgroep verordening 212 verzocht om de conclusies en aanbevelingen uit het rapport te betrekken bij het voorbereiden van de verordening 212. Bovendien wordt de werkgroep vezocht een advies uit te brengen over het rapport. De commissie Burger en Bestuur heeft er tevens mee ingestemd dat de raad zich nog in deze raadsperiode zal uitspreken over de verordening. De doelstelling van het ondezoek is in de volgende hoofdvragen samen te vatten: 1, ln hoevene zijn de beoogde maatschappelijke effecten duidelijk en meetbaar benoemd, en is aangegeven

welke inspanningen daarvoor moeten worden venicht en wat dat mag kosten?

2. Kan de gemeenteraad op basis van de benoemde maatschappelijke effecten beoordelen of de doelstellingen zijn venruezenlijkt?

Gemeent

op Zoom

-

3, ln hoevene voldoet de huidige programmabegroting, in relatie met de daaraan gekoppelde instrumenten uit de planning & controlcyclus, aan de eisen die nodig zijn om deze functies te vervullen? 4. Welke verbeterpunten kunnen worden genoemd voor de inhoud en het gebruik van de programmabegroting? De Rekenkamer bevestigt het beeld dat de gemeenraad al heeft dat de programmabegroting op dit moment geen geschikt instrument is voor de raad om invulling te kunnen geven aan de kaderstellende en controlerende rol, College en ambtelijke organisatie erkennen dit en willen in samenspraak met de Raad komen tot de gewenste verbeteringen. De Rekenkamer concludeert dat de Raad nauwelijks kan beoordelen of de gewenste maatschappelijke effecten daadwerkelijk worden gerealiseerd. Uit rapport wordt tevens duidelr¡k dat de programmabegroting niet volledig voldoet aan de wettelijke eisen vanuit het Besluit Begroting en Verantwoording Provincies en Gemeenten (BBV), omdat een aantal wettelijk verplichte informatie elementen niet is opgenomen. De integraliteit en samenhang van het programmaplan in de programmabegroting is beperkt, De doelstellingen op het niveau van maatschappelijke effecten en prestaties zijn niet SMART geformuleerd en indicatoren ontbreken grotendeels. ln concernberichten en het jaarverslag worden maatschappelijke effecten en producten niet volledig en ovezichtelijk gepresenteerd. De analyse van de huidige programmabegroting geeft diverse richtingen aan voor verbetering van de programmabegroting. Deze verbeteringen zitten niet alleen bij de inhoud van de programmabegroting. Het gebruik van de programmabegroting als instrument voor sturing is minstens zo belangrijk. Vanuit de ervaringen bij andere gemeenten met het verbeteren van de programmabegroting is volgens de Rekenkamer WeslBrabant

bekend dat niet alle verbeterpunten in één keer kunnen worden opgepakt. Deze eruaringen elders laten bovendien zien dat te hoge ambities niet langdurig worden waargemaakt in de jaarlijkse programmabegroting en verantwoordingsdocumenten. Het verdient daarom aanbeveling om 'focrls' aan te brengen in de doorontwikkeling van de programmabegroting. Door het aanbrengen van deze focus moet het mogelijk worden dat de kwaliteit van de programmabegroting verbetert en de programmabegroting een instrument wordt van sturing door Raad, College en ambtelijke organisatie. Aanbevelingen De Rekenkamer adviseert twee besluiten te nemen: 1. Om de kwaliteit van de programmabegroting als stuurinstrument te verbeteren en te kiezen voor de

indeling in programma's en going concern conform het format dat in voorbeeldvorm is uitgewerkt in het rapport. 2. Om het gebruik van de programmabegroting als stuurinstrument te verbeteren en in te stemmen met de opgestelde spelregels.

Ad 1. Format en inhoud programmabegroting Voor de inhoud en indeling van de programmabegroting adviseert de Rekenkamer om de indeling van het programmaformat te gebruiken voor het opstellen van de prioritaire programma's;

a. b. de indeling van het format'Going concern' te gebruiken voor de overige producten en diensten van de gemeente;

Gemeen

op Zoom

:

c.

b'rj

'Going concern' een subprogrammaindeling te gebruiken die vergelijkbaar is met de huidige indeling

van de programmabegroting en waarbij het College van B&W gemandateerd wordt om over- en onderbesteding alleen binnen deze subprogramma's te compenseren, Voor overheveling van programma naar programma, van programma naar Going concern en omgekeerd en van subprogramma naar subprogramma van going concern is een Raadsbesluit nodig,

d.

de indeling van het programmaformat ook te gebruiken voor andere rapportages van de P&C cyclus en als samenvatting van belangrijke beleidsnota's,

Ad 2. Spelregels Door de Rekenkamer wordt aanbevolen om de volgende spelregels te hanteren voor de programmabegroting:

a. De Raad is betrokken bij de formulering van de programma's. Per te formuleren programma wordt eens per vier jaar een werkgroep samengesteld van raadsleden en de portefeuillehouder, ondersteund door een of meerdere ambtenaren. lndien daar behoefte aan bestaat, kan de werkgroep ook gesprekken voeren met externe partners,

b. De Raad kiest programma's op basis van de grootste prioriteiten voor de gemeente. De programma's hebben behekking op zaken die voor de gemeente beinvloedbaar zijn. Dat betekent dat er minimaal vier en maximaal zeven programma's zijn. Overige producten en diensten staan in het programma'Going concern'.

c, Er komt een begroting in een oogopslag. d. Per programma stuurt de Raad op een beperkt aantal indicatoren, 10-15 per programm a. Deze indicatoren meten de beoogde maatschappelijke effecten, de doelmatigheid van het proces en de inzet van middelen. De indicatoren kunnen kwalitatief en kwantitatief van aard zijn, e. Wanneer de resultaten binnen een programma in voldoende mate zijn gerealiseerd of wanneer er andere prioriteiten voor de gemeente noodzakelijk zijn, wordt het programma beëindigd.

f. Gedurende het jaar (bijvoorbeeld in de zomer of in het najaar) vindt een programmagesprek plaats, waarin de portefeuillehouders in gesprek gaan met de raadscommissie over de vooftgang van het lopende programma, ter voorbereiding op de cyclus van het volgende jaar. Vanuit de Raad zijn hierbij de inhoudelijk deskundige mensen aanwezig, niet per definitie de financieel deskundige raadsleden.

g. Het jaarverslag informeeft in april over afwijkingen op de realisatie van beoogde maatschappelijke effecten h. Het beleidskader geeft in mei aan hoe wordt (bij)gestuurd, i. De programmabegroting is in november daarvan de concrete invulling.

j. De Raad bespreekt

het jaarverslag in een speciale bijeenkomst in mei, waarbij ieder programma separaat aan

de orde komt. Ter voorbereiding voert de Raad inhoudelijke gesprekken (niet politiek) met externe partners per programma over de gewenste maatschappelijke effecten, Het verdient aanbeveling de doorontwikkeling van de programmabegroting en de organisatieontwikkeling zowel inhoudelijk als in de tijd goed op elkaar af te stemmen. Met het oog op de eerstvolgende gemeenteraadverkiezingen, kan de Rekenkamer zich voorstellen dat de doorontwikkeling van de programmabegroting zijn (volledige) weerslag krijgt in de programmabegroting 2011-2014, maar dat de noodzakelijke voorbereidingen op korte termijn van start gaan.

10

ergen op Zoom

Reactie werkgroep De rekenkamer adviseert om twee besluiten te nemen: De kwaliteit van de programmabegroting als stuurinstrument verbeteren en kiezen voor een indeling in programma's en going concem. De werkgroep kan zich grotendeels vinden in dit advies maar kiest er voor om vooralsnog het onderscheid tussen beleidsspeerpunten en going concern toe te passen binnen de bestaande

1.

programma's. Het is van belang dat raad, college en ambtelijke organisatie de tijd nemen om ervaring op te doen, en het verbeterproces geleidelijk te implementeren. Door vooralsnog de going concem onderdelen per programma op te nemen, is de samenhang op de diverse beleidsterreinen beter gewaarborgd en blijft de continuìïeit c,q. vergelijkbaarheid met eerdere begrotingen gehandhaafd. Een aantal spelregels te hanteren. De werkgroep stemt in met de spelregels zoals die door de rekenkamer worden geadviseerd, De "begroting in één oogopslag" kan worden ontwikkeld, De werkgroep is van mening dat in de begroting 2011-2014 moet worden voldaan aan de wettelijke eisen vanuit het Besluit Begroting en Verantwoording Provincies en Gemeenten (BBV); alle wettelijk verplichte informatie elementen moeten dan zijn opgenomen in de programmabegroting.

2.

Tijdpad De rekenkamer adviseert om de verbeterpunten te verwerken met ingang van de begroting 2011-2014. De werkgroep realiseert zich dat het van groot belang is de wijzigingen met zorg te implementeren, en begrijpt dat de voorbereidingstr¡d en implementatietijd krap is. Maar de werkgroep is van mening dat door een goede procesmatige aanpak het goed mogelijk moet zijn om wijzigingen gefaseerd in te voeren. Niet alles hoeft dit jaar gerealiseerd te zijn. De werkgroep is bereid om als begeleidingsgroep voor dit proces te fungeren en adviseert de raad om dit te borgen in de nieuwe raadsperiode.

VII

PI-ANNING VERVOLGSTAPPEN

Behandeling Rapportage werkgroep ar|.212 Gemeentewet in raad van 4 februari2010. RaadsvoorstelFinanciële verordening arlikel2l2 Gemeentewet in raad van 4 februari2010. Raadsvoorstel rapporl'Programmabegroting' van de Rekenkamer West-Brabant in raad van 4 februari

2010, a

Start verbeterplan programmabegroting in januari 2010. Vervolg meting fìnanciële positie medio 2010.

a

Discussie over rol conkolecommissie medio 2010.

a

Voorstel:

1. de rapportage voor kennisgeving aannemen, 2. de rappoñage te betrekken bij de besluitvorming over het raadsvoorstel 3. de rapportage te betrekken bij de besluitvorming over het raadsvoorstel '

heziening Financiële verordening. over het rapport

Programmabegroting' van de Rekenkamer WestBrabant.

11

Gemeen

op Zoom

-

4.

de nieuwe nad adviseren om de functie van de controlecommissie en de werkgroep art.212 verder te verankeren.

5.

in te stemmen met de planning van de vervolgstappen.

De werkgroep verordening aft.212 Gemeentewet.

12

Gemeen V. TYq!ï lj6,;ij+ n op Zooffi. Zijn in het voorstel één of meer van de volgende aspecten van toepassing? Voorstel: Communicatieparagraaf:

Recommend Documents