Gebiedsontwikkeling Gebiedsontwikkeling is een ruimtelijke ordeningsterm voor de ontwikkeling van een gebied in al haar facetten. Deze is gericht op het op één lijn brengen van publieke, private en particuliere belangen die bestuurlijke en sectorale grenzen doorsnijden, waarbij overheden samenwerken met maatschappelijke partners en risicodragend participeren. Historische achtergrond: We komen uit de tijd van het actieve gemeentelijk grondbeleid, waarbij we als overheid een gebiedsontwikkelingsproject starten, regie voeren, plannen maken en uiteindelijk de planologische procedure regelen. Een hele herkenbare en tot in de puntjes georganiseerde aanbodgerichte aanpak. Welke besluitvorming heeft hierover plaatsgevonden? Binnen het programma sterke stad is ruimte voor de ontwikkelopgave van de stad. Inhoudelijk zijn de ruimtelijke ambities vastgelegd in de structuurvisie en diverse beleidsvelden. Financieel is het grondbedrijf een belangrijke drager voor de uitvoering van deze opgave en is de organisatie hier voor wat betreft de formatie op afgestemd. Stand van zaken: Ondertussen zien we dat er aanzienlijke verbeteringen in de woon- en leefomgeving nodig zijn, de woningbouw en gebiedsontwikkeling verder stagneert en de verliezen van het grondbedrijf verder oplopen. Het gevolg hiervan is dat van het geprogrammeerde aanbod geen afname plaats vindt. Tegelijkertijd vindt de focus plaats van de uitleg naar de bestaande stad plaats. Enerzijds als gevolg van stagneren van de uitleg en anderzijds vanuit de noodzaak de kwaliteit in de bestaande stad op peil te houden en de opkomst van maatschappelijke initiatieven. De traditionele gebiedsontwikkeling heeft zijn langste tijd gehad en de woningbouwprogrammering, de gebiedsontwikkeling en stedelijke herontwikkeling vraagt om een andere aanpak. Wat valt er te verwachten voor de toekomst? Het uitgangspunt is vanuit een andere perspectief kijken naar onze ontwikkelopgave waarbij niet het aanbod maar de vraag leidend is. Hier is sprake van een start vanuit een behoefte, zonder eindbeeld, waarbij we uitgaan van de eindgebruikers die we ter wille zijn of willen uitnodigen. Dit vraagt een andere houding van ons als overheid waarbij we het sturen aan de voorkant loslaten en ons opstellen als partner. Eén van de belangrijkste sturingsinstrumenten in de gebiedsontwikkeling is het gemeentelijk grondbeleid en de hierbij gebruikte grondexploitaities waarbij we meerjarig de toekomst voorspellen en faseren. Het gebruik van dit instrumentarium bij de nieuwe opgave voor de stad is een die minder passend is. Onze planologische instrumenten hebben we ook veelal ingezet om de toekomst uit te stippelen en te sturen op basis van beleid en programmering. Een ombuiging van de inzet van deze instrumenten, met name de structuurvisie en de bestemmingsplannen naar richtinggevende ruimtelijke toekomstkaders biedt de mogelijkheid voor flexibilisering. Hierin kan de overheid met de samenleving de kaders opstellen. De waarde van een ontwikkeling wordt veelal uitgedrukt in de economische waarde (kosten vs opbrengsten). Waardecreatie voor de toekomst zal meer in het licht van (ook) maatschappelijke waarde komen te staan.
Wat zijn de handelingsperspectieven voor de raad?
Bepaal met de samenleving de ruimtelijke ambities en opgaven voor de stad en leg dit vast en stel bij. Creëer flexibele (ruimtelijke) kaders waardoor met de onzekere toekomst, beter in kunnen spelen op veranderingen en daarmee vrijheid voor ontwikkeling. Haal veel meer uit de samenleving en werk met de samenleving samen om de gewenste toekomst te realiseren. Een herbezinning op het gemeentelijke grondbeleid in relatie tot waardecreatie.
Aan welke uitdagingen voor de toekomst raakt dit onderwerp? Voor de duurzame stad biedt het planologisch instrument mogelijkheden om die flexibiliteit te bieden die nodig is om tot nieuwe ontwikkelingen te komen. Hiermee geven we direct ruimte aan de vraag en dwingen we onszelf om het aanbodgerichte handelen te reduceren. Voor de slimme stad betekent dit dat we ons als overheid opstellen als partner in de ontwikkeling van de stad. Wij bepalen niet maar gaan op zoek naar de vraag. Vervolgens is de opgave om gezamenlijk te bepalen wie welke rol daarin vervult. Het handelen vanuit het bestaande gemeentelijke grondbeleid is hier lang niet altijd toereikend meer voor. In de menselijke stad betekent dit dat wij ruimte bieden aan het initiatief in de samenleving. Onderzoeken wat de initiatiefnemer nodig heeft van ons om verder te kunnen. Het toetsingskader kan gevormd worden door het gezamenlijk opgestelde visie voor de stad. Voor de levendige stad betekent dit simpel dat je dat levert (expertise, steun) waar de behoefte ligt, stop met het aanbieden van dat wat niet gevraagd wordt. En breng tegelijkertijd in beeld waar de kansen voor de stad liggen. Wat zijn de verschillen met een traditionele aanpak?
Deze is gericht op vraag in plaats van aanbod vanuit eigen programmering en voorspelling van de toekomst. Deze gaat minder uit van baten en lasten volgens de systematiek van grondexploitaties De uitkomst is minder zeker.
Wat zijn de baten en lasten? Deze zullen verdeeld worden over de deelnemers. De baten en lasten in euro’s verliezen terrein aan maatschappelijke baten en lasten. Welke risico’s zijn aanwezig? Onduidelijkheid over de grootte van de vraag, de te reserveren middelen en mensen hiervoor. Gebrek aan visie en toetsingskader.
Nadere toelichting op het thema gebiedsontwikkeling: 1. Definiëren en kaderen 2. Foto van nu 3. Nieuwe stijlen van gebiedsontwikkeling 3.1. Kenmerken 3.2. Organisch of uitnodigen 3.3. En nog een stapje verder 4. Betekenis voor handelen 5. Houvast bieden 6. Leren en afleren 7. Wat hebben we nodig van onze raad
1. Definiëren en kaderen Bij het bepalen van de kaders voor dit spoor kiezen we voor de gebiedsontwikkeling als ruimtelijke ordeningsterm voor de ontwikkeling van een gebied in al haar facetten. Deze is gericht op het op één lijn brengen van publieke, private en particuliere belangen die bestuurlijke en sectorale grenzen doorsnijden, waarbij overheden samenwerken met maatschappelijke partners en risicodragend participeren. Er is dus een publiek private samenwerking. Daarmee mag helder zijn dat gebiedsontwikkeling nooit verdwijnt omdat het altijd gaat om het handelen tussen publieke, private en particuliere belangen. Interessanter is de vraag om te bekijken welke veranderingen zich voordoen binnen de gebiedsontwikkeling. Want dat er veranderingen zijn, is duidelijk. 2. Foto van nu! We komen uit de tijd van het actieve gemeentelijk grondbeleid, waarbij we als overheid een gebiedsontwikkelingsproject starten, regie voeren, plannen maken en uiteindelijk de planologische procedure regelen. Een hele herkenbare en tot in de puntjes georganiseerde aanbodgerichte aanpak. Op dit moment doen we nog krampachtige pogingen om met crisismaatregelen de stad programmatisch uit te leggen. We knippen plannen op in deelgebieden, maken erfpachtconstructies, geven startersleningen uit en voeren gefaseerd uit en doen nog wat met de grondprijs. Deze maatregelen voldoen niet meer en het effect is te beperkt om het falen van de markt en de overprogrammering en aanbod in ons grondgebied tegen te gaan. Ondertussen zien we dat er aanzienlijke verbeteringen in de woon- en leefomgeving nodig zijn, de woningbouw en gebiedsontwikkeling verder stagneert en de verliezen van het grondbedrijf verder oplopen. De oorzaken zijn bekend: - Er zijn structureel minder beschikbare (traditionele) middelen door de crisis - Er zijn andere economische vooruitzichten waarbij de stad en regio worden geconfronteerd met grotere opgaven en veel minder financiële middelen en groeicijfers zeer laag zijn. - Bewoners en gebruikers stellen specifiekere eisen aan kwaliteit en locatie. - Het vastgoed als verdienmodel is niet langer vanzelfsprekend. - Er is dalend consumentenvertrouwen Met als gevolg dat van ons aanbod wordt geen gebruik gemaakt. We zijn bijna zover dat we kunnen toegeven dat de tijd van deze traditionele gebiedsontwikkeling zijn eind nabij is en dat de woningbouwprogrammering,de gebiedsontwikkeling en stedelijke herontwikkeling dus om andere aanpak vragen. Nieuwe strategieën, nieuwe partners met nieuwe keuzes, instrumenten en allianties met nieuwe motoren.
3. Nieuwe stijlen van gebiedsontwikkeling Als we nu constateren dat deze traditionele vorm niet meer past bij de opgave die er ligt, moeten we op zoek naar iets dat wel werkt. Hoe krijg je die groei dan wel op gang? Of moeten we onze doelstellingen bijstellen en op een andere manier naar onze stad kijken? ….Vanuit deze vraagstelling zijn zo nieuwe stijlen van gebiedsontwikkeling aan het ontstaan. Ze hebben inmiddels al een naam gekregen waarbij de belangrijkste de organische ontwikkeling en uitnodigingsplanologie. Interessant hierbij is de vraag of deze stijlen een oplossing voor ons probleem vormen of een vanzelfsprekende werkwijze die volgt uit de veranderingen om ons heen. 3.1 Kenmerken Het uitgangspunt bij deze nieuwe stijlen is dat we vanuit een heel andere positie kijken naar onze ontwikkelopgave waarbij niet het aanbod maar de vraag leidend is. Hier is sprake van een start vanuit een behoefte, zonder eindbeeld, waarbij we uitgaan van de eindgebruikers die we ter wille zijn of willen uitnodigen. Hiermee zie je al dat er een andere houding van ons als overheid nodig is, waarbij we het sturen aan de voorkant loslaten. Ook zorgen degenen die de ruimtelijke functie realiseren er vaak voor dat er weer anderen geïnteresseerd raken. Dit betekent dat niet zozeer de overheid het product promoot of verkoopt maar de gebruiker of consument. Een ander belangrijk kenmerk is dat zolang er onzekerheden zijn over de opbrengsten er geen besluiten worden genomen tot dure investeringen. Dit in tegenstelling tot de traditionele gebiedsontwikkeling waarbij we vaak voorinvesteren in gebieden door bijvoorbeeld bouwrijp te maken. Verder is er geen van tevoren bepaald begin en eindmoment en fasering waardoor het meer een karakter heeft van een proces dan een projectbenadering. Tenslotte is er een meer communicatieve benadering van de gemeente als intermediair en is de gemeente meer partner in het project dan sturend of leidend. Mede vanuit deze positie ontstaat er ook een ander risicoprofiel.
3.2 Organisch of uitnodigen Binnen deze nieuwe stijlen kunnen we vervolgens ter wille zijn (organische ontwikkeling) of gaan uitnodigen (uitnodigingsplanologie). Organisch: Kenmerken van de organische ontwikkeling is dat het haar eigen weg zoekt, onvoorspelbaar is, de markt leidt en de gemeente faciliteert en begeleidt. Dat faciliteren kan dan ook een bepaalde vorm van gemeentelijke regie zijn door kaders, uitgangspunten en randvoorwaarden te bepalen voor toetsing. Het betekent ook dat we gewoon nog een aantal publiekrechtelijke taken blijven uitvoeren. Via initiatieven uit de markt, eigenaren, ondernemers en bewoners kunnen dan geleidelijk, zonder planning projecten tot stand komen. Hierbij is het heel goed mogelijk dat ontwikkeling en beheer door elkaar lopen. In de rolverdeling is een verschuiving te zien waarbij de eindgebruiker een dominante rol heeft, de gemeente een faciliterende. Het ontbreken van een eindbeeld en tijdelijk gebruik hoort hierbij. Uitnodiging: De uitnodiging is eigenlijk een actieve benadering van de organische ontwikkeling. Dit gaat uit van de belangen van een gebied. Hierbij is er sprake van een eigen wens, een ambitie of een probleem waarvan we willen dat er wat gebeurt en trekken we aan de initiatieven. De belangen kunnen we uitdrukken in bestaande kwaliteiten, kansen van een gebied of een ambitie voor de stad. We hebben
hierin ook de plicht om zelf voor een (groot) deel voor de financiering te zorgen en te zorgen voor steun voor het initiatief. 3.3 En nog een stapje verder De creativiteit in de organische ontwikkeling en in de uitnodiging is ook nodig op financieel gebied. Omdat we minder zicht hebben op de toekomstige bestemming is het daarmee lastig om de waarde te bepalen van een ontwikkeling. We hebben de neiging om deze nu nog vooral financieel uit te drukken. We moeten andere manieren van financiering ontdekken en tegelijkertijd ook het bestaande instrumentarium zoals we die kennen bijvoorbeeld het werken met grondexploitaties, tegen het licht houden. Zo kun je denken aan een koppeling van allerlei exploitaties als grond- en vastgoedgebruik en -beheer. Hier hoort bij dat we de onzekerheid over de opbrengsten moeten accepteren en aanvaarden dat er geen harde uitspraken zijn over de financiële uitkomst. Sterker nog: je stelt de financiële onzekerheid ondergeschikt aan de potentiële nieuwe waarde die het initiatief oplevert. 4. Betekenis voor ons handelen We gaan met deze vormen van gebiedsontwikkeling van een gesloten naar een open systeem. Van harde naar zachte (complexe) projecten, van gotik beheersing naar een beheersing die bestaat uit interactie met de projectomgeving, geen blue printplanning maar een procesplanning. En waar dus niet meer de projectmanagement methode (projectmatig werken) maar de manager en zijn competenties centraal staan. En dit vraagt vooral ook om een andere mindset bij onszelf. Het gaat veel meer om het hoe en minder om het wat, we rollen minder projectmatig uit maar maken plaats voor het managen van het proces en de omgeving. En de verandering van de deelnemers te managen om een vraagstuk op te lossen, een initiatief verder te brengen, of te stimuleren vanuit een open-eind proces. En omdat er minder vaststaat, hebben we meer behoefte aan het optreden van managers als stimulansdenker en besluitvormer over wat waar en wanneer. En dit vraagt mensen die verbinden en bemiddelen als intermediair. Eigenlijk spreken we van een cultuuromslag in houding, handelen en gedrag en dit vraagt tijd en vertrouwen.
5. Houvast bieden Deze nieuwe stijlen suggereren een beetje alsof we het maar moeten laten gebeuren en een soort planloosheid creëren en daar vanuit maar zien of we faciliteren of sturen of stimuleren. Dat zou niet de bedoeling moeten zijn…. We hebben houvast voor ons handelen nodig. Er blijft altijd behoefte om te programmeren via eigen beleid, wet en regelgeving van andere overheden en handhavingstaken hieruit. En dit vraagt om een visie op de stad en kan dan daarvan uit ook een stevige basis voor ons handelen naar buiten bieden. Vanuit deze visie kun je ook bepalen waar je voor gaat (ambities, kansen vastleggen) en waar je dus wilt uitnodigen en waar je vindt dat het mag ontstaan (toetsend aan beleid, faciliterend bij het initiatief) organisch. Dit houvast voor ons handelen kunnen we bieden op het hogere niveau van een structuurvisie of op lager planniveau in bijvoorbeeld een gebiedsvisie of een ontwikkelplan. Vanuit deze visie kun je vervolgens ook voorkomen dat er los zand ontstaat door losse initiatieven en mogen we soms ook die samenhang organiseren op stedenbouwkundig planniveau (aangeven van kansplekken of hindercirkels) of een ontwikkelstrategie (waar wil je beginnen). Dat betekent dus ook dat we werkwijzen en instrumentarium niet los hoeven laten maar met maatwerk moeten toepassen.
Een afwegingskader helpt om vervolgens keuzes te maken voor je start of het wel of niet meedoen in een ontwikkeling. We kunnen daarbij vragen stellen als: - Welke locaties zijn markttechnisch de allerbeste, voegen echt wat toe aan de bestaande voorraad en beconcurreren die voorraad niet? - Welke locaties zijn absoluut nodig voor maatschappelijke doelen, bijvoorbeeld het afronden van een ruimtelijke ontwikkeling of het investeren in een achterstandswijk? - Welke locaties zijn juridisch hard of zijn financieel het eenvoudigst (en met de minste kosten) te ontwikkelen. 6. Leren en afleren Onze huidige werkvormen rollen en instrumentarium zijn nog redelijk traditioneel ook al zijn we ons al redelijk bewust van de veranderingen om ons heen en doen we af en toe al pogingen in een andere aanpak. Neem bijvoorbeeld de cpo initiatieven en vroegtijdig betrekken van de samenleving bij gebieds- of herinrichtingopgaven. Toch zullen we een aantal zaken in ons oren moeten knopen of af moeten leren om ruimte te maken voor deze andere stijlen. Afscheid nemen van groeidenken. We verwachten groei en nemen met niets minder genoegen. Krimp beschouwen we daarom ook weer als een tijdelijke crisis van groei. Pas als we het groeidenken loslaten kunnen we werken aan de verandering. We moeten het beeld van kwalitatieve groei in plaats van kwantitatieve groei uitdragen. We gaan van een focus op nieuwbouw en uitleg naar de aandacht voor de bestaande stad en waarde van de stad zelf. Think big, act small De tijd van de grote uitleg is voorbij maar we moeten wel visionair en ambitieus met de stad omgaan en duidelijk zijn in waar we voor gaan of naartoe willen of willen zijn. Markt vraagt nieuwe oplossingen We moeten ervan uitgaan dat er altijd behoefte blijft maar dat die niet altijd duidelijk aanwijsbaar en op het gewenste moment in beeld komt. Dat betekent dat we dicht op de samenleving moeten opereren of liever nog met de samenleving. Daarom moeten we zorgen dat we aansluiten bij initiatieven uit de markt en steun geven waar dat kan. Dat betekent maatwerk, ook voor de financiering en bekijken wie welk risico het beste kan dragen.
7. Wat hebben we nodig van onze raad 1. Zorg dat kansen, ambities en functies voor de stad vastgelegd worden en dan liefst met de samenleving. Geef ruimte om plannen daarvoor samen te maken 2. Geef hierbij flexibele (ruimtelijke) kaders mee waardoor; omdat de toekomst lastig te voorspellen is en we beter in kunnen spelen op veranderingen en daarmee vrijheid voor de organische ontwikkeling en uitnodiging mogelijk is. En daar hoort een bewustwording bij dat we: 3. Veel meer uit de samenleving moeten halen en met de samenleving moeten samenwerken om de gewenste toekomst te realiseren. En dat wensbeeld vervolgens ook samen creëren waarde in een toekomstige (meer)waarde los van de financiële waarde. Inspiratie: Radicale innovaties gebiedsontwikkeling
