4
Context advisering
4.1
Inleiding De adviesaanvraag bevat beschouwingen over ontwikkelingen en achtergronden die het kabinet heeft betrokken bij zijn voorstellen voor aanpassing van de verplichte deskundige ondersteuning van werkgevers bij hun arbeidsomstandigheden- en verzuimaanpak. In aanvulling hierop heeft de raad in het kader van de adviesvoorbereiding een aantal thema’s op het terrein van arbodienstverlening nader verkend. De neerslag hiervan is als bijlage 4 achter het advies opgenomen (Analyse arbodienstverlening). Ter verheldering van de context van het vraagstuk van de arbodienstverlening, volgt hierna een korte weergave van enkele relevante thema’s. In dat kader plaatst de raad ook enkele kanttekeningen bij de overwegingen van het kabinet die ten grondslag liggen aan de kabinetsvoorstellen.
4.2
Historische achtergrond arbodienstverlening De arbeidsomstandighedenwetgeving kent een lange geschiedenis. In de eerste decennia van de vorige eeuw bestond de regelgeving uit bepalingen – verspreid over een aantal wetten – inzake de veiligheid en de gezondheid van werknemers. Onder meer de toenemende industrialisatie en technologische ontwikkelingen en de ontwikkeling van de arbeidsverhoudingen leidden in de loop van de vorige eeuw tot discussie over modernisering van de veiligheidswetgeving. De Arbeidsomstandighedenwet die in 1983 in werking trad vormde hiervan een voorlopig sluitstuk. Deze bevatte voorschriften ten aanzien van de bedrijfsgezondheidszorg en de veiligheidszorg, op grond waarvan grote werkgevers verplicht waren een bedrijfsgezondheidsdienst, een veiligheidsdienst of een veiligheidskundige aan zich te binden. Een van de mogelijkheden om aan deze verplichtingen te voldoen, bestond uit het instellen van een arbodienst, al dan niet gezamenlijk met andere werkgevers. De voor alle werkgevers verplichte inschakeling van deskundige ondersteuning door arbodiensten dateert uit 1994. Deze maakte onderdeel uit van de wijziging van de Arbowet die toen plaatshad. De wetswijziging strekte er in de eerste plaats toe uitvoering te geven aan de Europese Kaderrichtlijn. De Kaderrichtlijn beoogt de algemene bepalingen en maatregelen die de lidstaten vaststellen om de veiligheid, gezondheid en het welzijn van werknemers op het werk te verzekeren, op een minimumniveau te harmoniseren. In de tweede plaats werd met de wetswijziging beoogd uitvoering te geven aan een motie van de Tweede Kamer1. In de motie had de Tweede Kamer de regering verzocht in het kader van de implementatie van de Kaderrichtlijn en in samenhang met de introductie
1
Tweede Kamer, vergaderjaar 1991-1992, 22 228, nr. 31 (motie Beijlen-Geerts).
25
CONTEXT ADVISERING
van de verplichte loondoorbetaling bij ziekte, te komen tot een verplichting voor de werkgever een vorm van bedrijfsgezondheidszorg beschikbaar te stellen aan alle werknemers. Aanleiding tot de motie was het toen in voorbereiding zijnde wetsvoorstel Terugdringing Ziekteverzuim (TZ), dat erin voorzag de eerste zes weken van het ziekteverzuim voor rekening van de werkgever te brengen. Dientengevolge zou de bemoeienis van de verzekeringsgeneeskundige zorg – zoals die in het kader van de Ziektewet (ZW) door de toenmalige bedrijfsverenigingen werd geleverd – afnemen. Als complement van de vergroting van de financiële verantwoordelijkheid van de werkgever gedurende de eerste ziekteweken (Wet TZ), werd met de bovengenoemde wijziging van de Arbowet de verplichting voor de werkgever tot het voeren van een verzuimbeleid geïntroduceerd. Dit betekende een verbreding van de benadering in de Arbowet. Om te bereiken dat het verzuimbeleid stevig zou worden verankerd in de beleidsvoering van de arbeidsorganisatie, was voorzien in de verplichting voor de werkgever zich bij de verzuimbegeleiding te laten ondersteunen door een gecertificeerde deskundige dienst.
4.3
De verplichte inschakeling van deskundige ondersteuning door arbodiensten Regeling in de Arbowet De Arbeidsomstandighedenwet zoals deze thans luidt, bepaalt dat werkgevers zich bij hun arbeidsomstandigheden- en verzuimbeleid laten bijstaan door een gecertificeerde arbodienst voor in elk geval de volgende taken: a het verlenen van medewerking aan het verrichten en opstellen van een risico-inventarisatie en -evaluatie (ri&e), waaronder mede begrepen het toetsen ervan en het adviseren daaromtrent; b de bijstand en de begeleiding van werknemers die door ziekte niet in staat zijn hun arbeid te verrichten; c het uitvoeren van een vrijwillig periodiek arbeidsgezondheidskundig onderzoek (PAGO); d het houden van een arbeidsomstandighedenspreekuur; e het uitvoeren van de aanstellingskeuring, indien de werkgever deze laat verrichten. Aan arbodiensten worden door middel van certificering eisen gesteld ten aanzien van onder meer beschikbare deskundigheid en organisatie. Om voor certificering in aanmerking te komen, dient een arbodienst te beschikken over vier kerndisciplines op het hoogste niveau (bedrijfsarts, arbeidshygiënist, veiligheidskundige, en arbeids- en organisatiedeskundige). De wet laat het aan de werkgever over of deze hiervoor gebruik maakt van een interne of een externe arbodienst. De verplichting tot inschakeling van deskundige ondersteuning door arbodiensten laat de mogelijkheid open dat werkgevers hiervoor een beroep doen op meer dan één dienst. Voor de verzuimbegeleiding dient de werkgever een contract met een zekere duur af te sluiten. Deze ‘aansluitplicht’ moet waarborgen dat vaststaat welke arts wordt geraad26
CONTEXT ADVISERING
pleegd wanneer de werkgever en de verzuimende werknemer van mening verschillen over de geschiktheid tot werken. De ri&e, de PAGO en de aanstellingskeuring kunnen als losse dienst worden afgenomen bij een (gecertificeerde) arbodienst naar keuze. Dit behoeft niet dezelfde te zijn als de arbodienst die de werkgever heeft gecontracteerd voor de verzuimbegeleiding. Verplichtingen voortvloeiend uit de Kaderrichtlijn Met de hierboven – samengevat – weergegeven regeling van arbodienstverlening is onder meer beoogd uitvoering te geven aan voorschriften van de Kaderrichtlijn. In dat verband is van belang dat de Kaderrichtlijn zich in het bijzonder richt op de preventieve kant van het arbeidsomstandighedenbeleid. Zij bevat geen bepalingen over verplichte inschakeling van deskundige ondersteuning bij verzuimbegeleiding. Onderstaand kader bevat een verkorte weergave van relevante bepalingen van de Kaderrichtlijn.
Relevante bepalingen Kaderrichtlijn De Kaderrichtlijn verlangt – onder meer – dat de nationale wetgever voorschrijft dat de werkgever een of meer werknemers aanwijst die zich met de activiteiten op het gebied van de bescherming tegen en de preventie van beroepsrisico’s in het bedrijf zullen bezighouden. Indien de mogelijkheden in het bedrijf onvoldoende zijn om deze beschermingsen preventieactiviteiten te organiseren, moet de werkgever een beroep doen op deskundigen (personen of diensten) van buiten het bedrijf. In alle gevallen moeten de aangewezen werknemers over de nodige capaciteiten en middelen beschikken. Daarnaast moeten de geraadpleegde personen of diensten van buitenaf de nodige bekwaamheden hebben en over de nodige personele en professionele middelen beschikken. Verder moeten de aangewezen werknemers en de geraadpleegde personen van buitenaf voldoende in aantal zijn om de beschermings- en preventieactiviteiten op zich te nemen, afhankelijk van de grootte van het bedrijf en/of de risico’s waaraan de werknemers zijn blootgesteld. Voor de bovengenoemde beschermings- en preventieactiviteiten wordt gezorgd door een of meer werknemers, door een enkele dienst of door verschillende diensten. Deze moeten voorzover nodig samenwerken. De lidstaten bepalen welke capaciteiten en welke bekwaamheden zoals hierboven bedoeld nodig zijn.
Vastgesteld kan worden dat de verplichting tot inschakeling van deskundige ondersteuning bij de ri&e (zie Regeling in de Arbowet, onderdeel a) en het PAGO (onderdeel c) voortvloeit uit de Kaderrichtlijn. Volgens de richtlijn dient de nationale wetgever ook het niveau van de vereiste deskundigheid te bepalen. Dit laatste geldt voor alle preventietaken, dus ook voor de taken waarvoor de inschakeling van deskundige ondersteuning niet wettelijk verplicht is.
27
CONTEXT ADVISERING
Ten aanzien van de organisatie van de deskundige ondersteuning bij preventietaken schrijft de richtlijn voor dat deze ondersteuning primair intern dient plaats te vinden en indien dit onmogelijk is extern, zo heeft het Europese Hof in mei 2003 vastgesteld. De in de Arbowet opgenomen verplichting tot deskundige ondersteuning bij de verzuimbegeleiding (onderdeel b), bij het arbeidsomstandighedenspreekuur (onderdeel d) en bij aanstellingskeuring (onderdeel e) heeft – zoals ook in de adviesaanvraag wordt beschreven – uitsluitend een nationale achtergrond.
4.4
Certificering arbodiensten Vanaf de invoering van de verplichte aansluiting in 1994 is certificering van arbodiensten ingevoerd. De reden daarvan was dat het erkenningsinstrument (gerelateerd aan een getalscriterium) dat tot die tijd werd gehanteerd voor deskundige diensten (met name bedrijfsgezondheidsdiensten), niet uitvoerbaar werd geacht nu de verplichting zich zou gaan uitstrekken tot alle bedrijven. De basis voor certificering is gelegen in artikel 14 lid 3 van de Arbowet. Artikel 2.7 van de Arbeidsomstandighedenregeling2 bepaalt waaraan een certificeringsinstelling dient te voldoen. Dit betreft onder meer de criteria van het Reglement Certificatie Arbodiensten van 17 februari 1998 van de Stichting Beheer Certificatie Arbodiensten (SBCA). Daarnaast moet op grond van het reglement de certificeringsinstelling zijn geaccrediteerd door de Raad voor Accreditatie (RvA). De certificeringseisen zijn opgenomen in de Richtlijn Arbodiensten en het Reglement Certificatie Arbodiensten. Bij de beoordeling in het kader van de certificering worden alleen de verplichte taken van arbodiensten betrokken. In opdracht van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft over de periode 1998 tot 2001 een evaluatieonderzoek plaatsgevonden van de certificering van arbodiensten3. Certificering levert volgens de onderzoekers een beperkte bijdrage aan de kwaliteit van dienstverlening. De reden daarvan is dat aspecten van de kwaliteit van de arbozorg zoals klantgerichtheid, praktische bruikbaarheid, open communicatie, maatwerk en integrale dienstverlening niet in de certificering aan bod komen. Positief is evenwel het systeemdenken waartoe arbodiensten worden gedwongen. Certificeringseisen hebben zeker een functie gehad bij het stimuleren van het kwaliteitsdenken. Er is volgens de onderzoekers echter alle reden om nu naar een systematiek te zoeken die de kwaliteit van arbozorg op een hoger plan brengt. Uit het onderzoek bleek ook dat werknemers sterke twijfels hebben over de onafhankelijkheid van arbodiensten. Werknemers wensen daarom expliciete regels en toezicht.
2 3
Ministeriële regeling ter uitvoering van bij of krachtens de Arbeidsomstandighedenwet (Arbowet) en enige andere wetten gestelde regels. Certificering Arbodiensten; Verslag van een evaluatie. Onderzoek verricht in opdracht van het ministerie van SZW door IVA Tilburg, juni 2001.
28
CONTEXT ADVISERING
Daarbij hoort een stelsel van certificering en onafhankelijke uitvoering ervan, bij voorkeur door de overheid. Werkgevers vinden volgens het onderzoek dat een verplichte afname van arbozorg zo minimaal mogelijk moet zijn; bedrijven kunnen zelf beter bepalen wat nodig is. In een stelsel waarin een dienstenpakket in onderhandelingen wordt vastgesteld zijn arbodiensten beter in staat zich te specialiseren en hun sterke punten te bewijzen. Certificering door de overheid past daarin niet en de voorkeur wordt gegeven aan een systeem waarin de markt de eisen bepaalt. Op grond van de resultaten van het evaluatieonderzoek worden drie mogelijke oplossingsrichtingen geadviseerd: 1 Een beperkte verandering binnen de bestaande Richtlijn Arbodiensten en het nader bezien van de verificatiepunten, bijvoorbeeld door ze in de toelichting op te nemen. 2 Vervanging van de richtlijn door productspecificaties en de verplichting een kwaliteitssysteem te hebben. Meer vrijheid in de wijze waarop producten worden ingevuld mits voldaan wordt aan de specificaties. 3 De eisen aan de arbodienst overlaten aan de markt. In een reactie aan de Tweede Kamer4 op de resultaten van het onderzoek wijst de toenmalige staatssecretaris van SZW er onder meer op dat: • De kwaliteit van dienstverlening niet alleen afhankelijk is van de deskundigheid van de arbodienst, maar ook van het samenspel met klanten, de werkgever en werknemers. Certificering alleen kan nooit een adequate oplossing bieden. De werkgever is uiteindelijk verantwoordelijk voor arbeidsomstandigheden en voor een daarbij passende vraag naar arbodienstverlening. • Er reden is de kritiek op certificering enigszins te nuanceren daar deze deels lijkt voort te komen uit te hoge verwachtingen over de effectiviteit van het instrument. Door de verplichte certificering is bereikt dat beunhazen weinig of geen kans hebben gekregen. Een standpunt over de voorgestelde mogelijke oplossingsrichtingen neemt de staatssecretaris in zijn reactie (nog) niet in.
4.5
Arbodienstverlening en medezeggenschap De Arbeidsomstandighedenwet 1998 (Arbowet) legt in artikel 3 op de werkgever de verplichting een zo goed mogelijk arbeidsomstandighedenbeleid te voeren. Ten aanzien van de uitvoering daarvan voegt artikel 12 daaraan toe dat de werkgever en de werknemers daarbij samenwerken.
4
Brief van 10 oktober 2001 aan de Tweede Kamer.
29
CONTEXT ADVISERING
Aan de ondernemingsraad (OR) zijn vanuit verschillende wettelijke invalshoeken rechten en bevoegdheden toegekend met betrekking tot arbeidsomstandigheden in het algemeen en de arbodienstverlening in het bijzonder. Het gaat in dit verband om de Wet op de ondernemingsraden (WOR), de Arbowet en het Arbeidsomstandighedenbesluit. De vormen waarin de betrokkenheid van de OR5 zich op dit gebied kan manifesteren zijn overleg, informatie, initiatief, advies, instemming en overeenstemming.
4.6
De markt voor arbodienstverlening Sinds het begin van de verplichte ondersteuning door arbodiensten in 1994 heeft een toenemend aantal werkgevers een contract gesloten met een arbodienst. In 2000 heeft 98 procent van de werkgevers een interne of externe arbodienst. In het midden van de jaren negentig bedroeg het aantal arbodiensten ruim 200. Sindsdien is het aantal aanbieders op de arbomarkt sterk gedaald. In 1998 waren dit er 148 en inmiddels telt de markt voor arbodienstverlening 92 aanbieders. Daarvan zijn 50 externe diensten en 42 interne diensten. De eerste arbodiensten kwamen voornamelijk voort uit bestaande bedrijfsgezondheidsdiensten. Aanvankelijk was de arbomarkt als geheel een verliesmarkt waarbij sprake was van sterke prijsconcurrentie. De afname van het aantal aanbieders is het gevolg van een concurrentieslag waarin een groot aantal arbodiensten geheel of gedeeltelijk ten onder ging dan wel bij fusies of overnames betrokken was. De indruk bestaat dat de certificatie en een zekere schaarste in de vier disciplines waarover de arbodienst dient te beschikken, een concentratie van arbodiensten extra in de hand hebben gewerkt. Via fusies, overnames en netwerkvorming is de markt thans in overgrote mate geconcentreerd bij vijf grote arbodiensten, waarvan er vier gelieerd zijn met een verzekeringsconcern. Deze vijf arbodiensten zijn samen verantwoordelijk voor circa 80 procent van de arbo-omzet en zij hebben bijna 90 procent van de verzorgde werknemers onder hun hoede. Sinds 1994 is het totale personeelsbestand van arbodiensten vrijwel verdubbeld tot bijna 10.000 volledig bezette arbeidsplaatsen in 2002. Ook is het personeelsbestand procentueel van samenstelling veranderd. Te constateren valt dat het aandeel bedrijfs- en overige artsen in het personeelsbestand in de loop der jaren licht is gedaald, tot een vijfde (20 procent). Verder zijn er medewerkers gekomen voor overige medische en paramedische (hulp)taken en verzuimrapporteurs voor huisbezoek bij verzuim. Het aandeel van administratief en overig personeel is 50 procent.
5
Voor de personeelsvertegenwoordiging is in de WOR geregeld dat de werkgever instemming nodig heeft voor een besluit met betrekking tot de arbeidsomstandigheden.
30
CONTEXT ADVISERING
Door de jaren heen werden gemiddeld ongeveer 3200 werknemers verzorgd door één bedrijfsarts (fte). Het aantal verzorgde werknemers per fte voor de overige voor arbodiensten verplichte kerndisciplines ligt boven de 8000. Er zijn duidelijke verschillen waar te nemen tussen externe en interne arbodiensten wat de inzet van personeel betreft. Externe arbodiensten hebben bijvoorbeeld meer administratief en overig personeel dan interne arbodiensten. In de adviesaanvraag wordt onder meer als argument voor een wijziging van het stelsel gehanteerd de geslotenheid van de arbomarkt waardoor nieuwe toetreders moeilijk toegang tot deze markt hebben. Hierbij kan echter worden aangetekend dat een vergelijking van de overzichten van de Stichting Beheer Certificatie Arbodiensten van januari 2002 en van medio 2003 laat zien dat er sinds 1 januari 2002 zeven nieuwe arbodiensten zijn gecertificeerd, waardoor het totale aantal externe diensten thans 50 bedraagt. Voorts is nog een aantal certificatietrajecten lopende. Het door de staatssecretaris gehanteerde argument van een gesloten markt lijkt dan ook enigermate te moeten worden genuanceerd. Naast de grote spelers op de markt van arbodienstverlening kunnen kennelijk ook nieuwe arbodiensten toetreden. De afname van diensten op de arbomarkt De investeringen van bedrijven in arbeidsomstandigheden beperken zich niet tot uitgaven aan arbodiensten. Deze investeringen laten zich indelen in een drietal categorieën: • uitgaven aan arbodiensten; • uitgaven aan andere adviesinstellingen voor arbodienstverlening; • uitgaven aan personeel of materiaal met het oog op het verbeteren van de arbeidsomstandigheden. Ten aanzien van de uitgaven van bedrijven aan andere adviesinstellingen voor arbodienstverlening, wordt opgemerkt dat in 2001 door 13 procent van de bedrijven diensten zijn ingekocht – bijvoorbeeld in het kader van de ziekteverzuimbegeleiding – buiten een arbodienst om. Dit is een toename ten opzichte van 1999 (7 procent) en 2000 (11 procent). Dit percentage wordt voornamelijk bepaald door de kleine en middelgrote bedrijven. De uitgaven van bedrijven aan personeel of materieel met het oog op het verbeteren van de arbeidsomstandigheden, laten zich lastig vaststellen. Er zijn indicaties dat dit een substantieel deel van de investeringen van bedrijven in arbeidsomstandigheden betreft. Werkgevers met een getoetste ri&e Sinds 1998 is het percentage bedrijven met een getoetste ri&e gestaag gegroeid. Inmiddels beschikt 71 procent van de bedrijven over een door een arbodienst getoetste ri&e. Dit relatief lage percentage wordt sterk bepaald door de bedrijven met minder dan 10 werknemers, die bijna 80 procent uitmaken van het totale bedrijvenbestand. Hierbij zij opgemerkt dat werkgevers met ten hoogste 40 uur arbeid per week als regel buiten beschouwing zijn gelaten vanwege de zeer grote bestandsvervuiling. 31
CONTEXT ADVISERING
Vermelding verdient verder dat thans 7 procent van de bedrijven beschikt over een (nog) niet getoetste ri&e. Daarmee komt het percentage bedrijven met een ri&e, al dan niet getoetst, op 78. Contractvormen Uit een inventarisatie van contracten blijkt dat steeds vaker sprake is van een basisvoorziening of basiscontract waarnaast de werkgever naar behoefte producten kan inkopen. Naar de aard van de afgesloten contracten waren volgens de Sociale Nota 2001 nog het meest gangbaar: abonnementen, maatwerkcontracten en verrichtingencontracten. Volgens arbodiensten is deze laatste vorm van contract een afnemend verschijnsel. Aansturing van arbodiensten vindt in toenemende mate plaats door het afsluiten van zogeheten Service Level Agreements. Inmiddels maakt ongeveer een kwart van de werkgevers gerichte afspraken met de arbodienst over de dienstverlening. De inhoud van contracten blijkt aan verandering onderhevig te zijn. Inmiddels hebben de arbodiensten de contracten aangepast aan de vereisten die de Wet verbetering poortwachter stelt. In de contracten zijn afspraken opgenomen over de termijnen waarbinnen de arbodienst bepaalde activiteiten onderneemt. Inmiddels zijn prestatiecontracten in opkomst. Daarbij spreken bedrijven met hun arbodienst prestatie-indicatoren af waarop zij kunnen worden afgerekend, soms ook letterlijk, in de zin dat de klant betaalt conform het niveau van gerealiseerde service van de arbodienst. Het zijn vooral de grote bedrijven die interesse hebben in prestatiecontracten. Alle prestatiecontracten gaan uit van een te behalen doel: een gewenst verzuimpercentage dat de werkgever en de arbodienst haalbaar lijkt. In enkele gevallen zijn er ook afspraken over een daling van het aantal bedrijfsongevallen. Behalve over de doelstelling worden in alle prestatiecontracten ook afspraken opgenomen over de inzet van de arbodienst respectievelijk de werkgever. Bij prestatiecontracten worden in beginsel financiële consequenties (bonus of malus) verbonden aan het al dan niet behalen van de doelstelling. Overstappen Bedrijven hebben de mogelijkheid desgewenst over te stappen naar een andere arbodienst. De meeste contracten lopen standaard voor een termijn van één jaar met stilzwijgende verlenging. Grotere bedrijven hebben soms een langere periode afgesproken. Dit geldt ook voor bedrijven die een prestatiecontract hebben afgesproken. Het overstappen naar een andere arbodienst komt nog weinig voor, zij het dat de belangstelling daarvoor wel toeneemt. Zo dacht in 1998 vijf procent van de werkgevers over een wisseling, tegen dertien procent in 2001. Niet bekend is in hoeverre de met een overstap gemoeide kosten werkgevers ervan weerhoudt van arbodienst te wisselen.
32
CONTEXT ADVISERING
De kwaliteit van arbodienstverlening6
4.7
Sedert de invoering van de verplichte aansluiting bij arbodiensten zijn en worden met de nodige regelmaat onderzoeken gedaan naar de mate van tevredenheid over de geleverde arbodienstverlening. De onderzoeken vinden plaats zowel onder werkgevers en bedrijven als onder werknemers respectievelijk werknemersvertegenwoordigingen. Gegevens over werkgevers zijn onder meer te ontlenen aan het SZW-werkgeverspanel, waarvan (voorzover bekend) over de periode 1997-1998 en 1998-1999 rapporten verschenen zijn. Verder wordt met een zekere regelmaat door Heliview marketingservices onderzoek gedaan waarvan laatstelijk een aantal gegevens in mei 2003 in het tijdschrift Arbo is gepubliceerd7 en is, laatstelijk over 2001, de Arbodienstenmonitor verschenen. Deze monitor bevat in opdracht van de Branche Organisatie Arbodiensten (BOA) verzamelde onderzoeksgegevens van de onderzoeksinstellingen MarketConcern en Intomart. De waarderingsgegevens aan werknemerszijde worden kenbaar vanaf 1998 met de toen geïntroduceerde Meldlijn Arbodiensten van de FNV. Deze leidt tot een in juli 1998 gepresenteerd eindrapport. Daarna is de Arboklachtenlijn bij de Helpdesk van het Breed Platform Verzekerden en Werk (BPV&W) ondergebracht. Door het platform zijn over de jaren 2001 en 2002 rapportages uitgebracht. Bij de Geschillencommissie Arbodiensten van de BOA kunnen klachten over arbodiensten worden ingediend door werkgevers, werknemers en medezeggenschapsorganen. De uitspraken van deze geschillencommissie geven een indicatie van de aard van de klachten. De in de analyse betrokken onderzoeken bevestigen, zowel aan werkgevers- als aan werknemerszijde, de in de adviesaanvraag geconstateerde kritiek op arbodiensten. Zo blijkt op vrijwel alle onderdelen van arbodienstverlening de waardering (van werkgevers) in de afgelopen jaren te zijn afgenomen. Blijkens recent onderzoek evenwel denken werkgevers in 2003 positiever over arbodienstverlening door arbodiensten dan in 2002. De onderzoeken bevestigen verder niet zozeer de klacht dat de aansluitplicht bij één type dienst als een te dwingend keurslijf wordt ervaren, als wel dat deze verplichte aansluiting geen of althans een onvoldoende meetbaar effect heeft, bijvoorbeeld op het terugdringen van het ziekteverzuim. Een van de mogelijke oorzaken daarvan is de ook in de adviesaanvraag gesignaleerde kritiek dat arbodiensten in onvoldoende mate beschikken over kennis van branchespecifieke productieprocessen en de daarmee samenhangende arbeidsomstandigheden en werksoorten. Overigens kan wel worden geconstateerd dat het percentage werkgevers dat effect ziet van de inschakeling van een arbodienst de laatste jaren sterk is gegroeid.
6 7
De nadere aanduiding van de in deze paragaaf genoemde onderzoeken en rapporten is te vinden in hfst. 6 van de Analyse arbodienstverlening (Bijlage 4 bij dit advies). Inmiddels zijn ook onderzoeksgegevens over 2003 te vinden op de website van Heliview.
33
CONTEXT ADVISERING
Uit de onderzoeken komt een vrij opvallend verschil naar voren in waardering tussen interne en externe arbodiensten. Te constateren valt dat interne arbodiensten, althans aan werknemerszijde (ondernemingsraden), hoger gewaardeerd worden dan externe arbodiensten. In de werkgeverspeilingen is kennelijk geen onderscheid gemaakt tussen interne en externe arbodienstverlening, zodat in dat opzicht geen goede vergelijking mogelijk is. In de vergelijking interne versus externe arbodienstverlening komt uit de analyse nog een aantal mogelijk relevante verschillen naar voren: • er is sprake van een verschil in personeelsintensiteit (interne arbodiensten beschikken vooral over méér (para)medisch hulppersoneel, arbeidshygiënisten en veiligheidskundigen en over minder administratief personeel, in vergelijking met externe arbodiensten); • er is sprake van een verschil in uitgaven per werknemer (bij bedrijven met een interne arbodienst wordt beduidend meer aan arbodienstverlening per werknemer uitgegeven); • bij een aantal onderzochte bedrijven met een interne arbodienst (het onderzoek beperkte zich overigens slechts tot enkele grote bedrijven) ligt het ziekteverzuim- en arbeidsongeschiktheidspercentage onder het landelijk gemiddelde. Wat het onderdeel preventie betreft, verdient verder vermelding dat als gevolg van de TZArbowetgeving (1994) veel veiligheidsdiensten hebben opgehouden te bestaan, waardoor van oudsher intern georganiseerde preventietaken moesten worden uitbesteed. Preventie en verzuimbegeleiding behoren sindsdien tot het werkterrein van – veelal externe – arbodiensten. De toegenomen aandacht voor verzuimbegeleiding, mede ingegeven door opeenvolgende wijzigingen in de arbeidsongeschiktheidswetgeving, lijkt in een aantal gevallen de aandacht voor een adequaat preventiebeleid te overschaduwen.
4.8
Samenwerking en afstemming Sinds de introductie van de verplichte deskundige ondersteuning door een arbodienst is, mede in het licht van het toegenomen belang dat algemeen wordt gehecht aan preventie en verzuimbeleid, van diverse zijden gewezen op de noodzaak van samenwerking en afstemming binnen arbodiensten en met andere actoren. In dit verband wordt in de analyse gewezen op eerdere uitspraken van de raad in de SERadviezen Werken aan arbeidsgeschiktheid8 en Sociale zekerheid en gezondheidszorg9. Te constateren valt dat ondanks de gestelde diagnosen en lopend beleid zich nog uiteenlopende knelpunten voordoen in de samenwerking en afstemming tussen de zorgsector en de arbocuratieve zorg. Uit de literatuur blijkt dat de beoogde arbocuratieve samenwerking moeilijk op gang komt en dat de in de SER-advisering geschetste knelpunten nog steeds actueel zijn.
8 9
SER-advies Werken aan arbeidsgeschiktheid. Voorstellen WAO-beleid; publicatienr. 02/05, Den Haag 2002. SER-advies Sociale zekerheid en gezondheidszorg; publicatienr. 98/13, Den Haag 1998.
34
CONTEXT ADVISERING
Dit spitst zich onder meer toe op de tekortschietende onderlinge relatie tussen bedrijfsarts en huisarts. Meer in het algemeen is het beeld dat in de medische sector schade als gevolg van ziekteverzuim niet of onvoldoende als een deel van de ziekteschade wordt beschouwd. Ook is er een onvoldoende aanbod van gezondheidszorg die gericht is op een snelle terugkeer in het arbeidsproces. Verder is de bestaande kennisinfrastructuur te weinig vraaggericht en is er onvoldoende praktische kennis beschikbaar voor de actoren die betrokken zijn bij preventie, sociaal medische begeleiding en reïntegratie in geval van ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid. Ook is er sprake van een onvoldoende op de hoogte zijn van de behoeften van werkgevers en werknemers, bedrijfsartsen en andere professionals in de zorg en arbodienstverlening. In de afgelopen jaren zijn diverse stimuleringsmaatregelen genomen, gericht op meer samenwerking tussen de curatieve en sociaal-geneeskundige sector bij sociaal-medische begeleiding. Deze zijn gericht op een integratie van arbocuratieve zorg in de reguliere zorg. Met het oog daarop is een aantal trajecten in gang gezet, zoals de overdracht van specifieke kennis over arbeidsgerelateerde aandoeningen, en de opzet en verdere ontwikkeling van kenniscentra. In de analyse wordt de wenselijkheid benadrukt van het intensiveren van het lopend beleid in het kader van de hier aan de orde zijnde samenwerking en het daadwerkelijk realiseren van het voorgenomen beleid.
4.9
Toekomstige ontwikkelingen Diverse in de nabije toekomst te verwachten ontwikkelingen hebben relevantie voor het vraagstuk van de arbodienstverlening. Daarbij gaat het onder meer om maatschappelijke ontwikkelingen, zoals de veranderende samenstelling van de beroepsbevolking waarbij sprake is van veroudering en feminisering. In zijn eerdere advisering over bevordering van arbeidsdeelname van ouderen10 stelde de raad reeds vast dat het arbeidsomstandighedenbeleid van direct belang is voor de positie van oudere werknemers. Wat het toenemend aandeel van vrouwen in de beroepsbevolking betreft, is relevant dat vrouwen thans een hogere kans hebben op arbeidsongeschiktheid dan mannen. Ook te verwachten institutionele veranderingen zijn in dat verband van belang. Zo heeft het kabinet in september 2003 de hoofdlijnen geschetst van de voorgenomen herziening van het stelsel van wettelijke arbeidsongeschiktheidsregelingen. In dat kader is onder meer voorzien in een verdere verlenging van de periode waarin de werkgever verplicht is tot de loondoorbetaling bij ziekte en daarmee ook van een verlenging van de periode van verzuimbegeleiding door de werkgever. Per 1 januari 2004 is de verlenging van de periode
10
SER-advies Bevordering arbeidsdeelname ouderen, publicatienr. 99/18, Den Haag, 1999.
35
CONTEXT ADVISERING
van verplichte loondoorbetaling doorgevoerd. Tevens wil het kabinet de toegang tot de WAO beperken tot werknemers die duurzaam en volledig arbeidsongeschikt zijn. Deze en andere maatregelen zouden ertoe leiden dat de belangen van zowel werkgever als werknemer bij het voorkomen van ziekte en arbeidsongeschiktheid verder worden vergroot. Zij versterken de verantwoordelijkheden op het niveau van de arbeidsorganisatie om ziekte en arbeidsongeschiktheid zoveel mogelijk te voorkomen dan wel te beperken en om arbeidsgehandicapten in het arbeidsproces te houden. Vermelding verdient verder dat te verwachten is dat ontwikkelingen op het terrein van reïntegratie van arbeidsgehandicapten van invloed zullen zijn op de toekomstige arbodienstverlening. Zo hebben de betrokken actoren er steeds meer belang bij dat de reïntegratiemarkt voldoende aansluit op de verzuimprocessen.
4.10
Internationale vergelijking In het kader van het opstellen van de analyse is getracht na te gaan op welke wijze de andere lidstaten de Kaderrichtlijn 89/391/EEG in hun wetgeving hebben verwerkt, in het bijzonder de ri&e-verplichting en de betrokkenheid van deskundigen respectievelijk deskundige diensten. In opdracht van het ministerie van SZW is door de onderzoeksschool Arbeid, Welzijn, Sociaal-Economisch Bestuur (AWSB) van de universiteit van Utrecht, een onderzoek verricht naar de verwerking van de Kaderrichtlijn 89/391/EEG in nationale wetgevingen. De verzamelde informatie is in hoofdzaak op dit rapport gebaseerd. Daarnaast is gebruikgemaakt van informatie waarover het ministerie van SZW op grond van internationale contacten beschikt, met name over de wijze waarop de door de richtlijn verlangde hiërarchie interne / externe deskundige bijstand is vormgegeven en hoe het niveau van de vereiste deskundigheid is bepaald. In de Analyse arbodienstverlening (zie bijlage 4 bij dit advies) wordt voor de verschillende lidstaten beknopt weergegeven op welke wijze de ri&e-verplichting in de wetgevingen is opgenomen en op welke wijze deskundigen respectievelijk deskundige diensten (aangeduid als Occupational Health and Safety Services) daarbij betrokken dienen te worden. Gepoogd is een beeld te schetsen van de wijze waarop in andere EU-lidstaten vorm en inhoud is gegeven aan de implementatie van de Kaderrichtlijn voorzover relevant in het kader van de onderhavige advisering. Ondanks inspanningen van het ministerie van SZW om de informatie aan te vullen, moet worden geconstateerd dat het overzicht niet een afdoende ‘dekkend’ beeld geeft omdat de beschikbare vergelijkende onderzoeken vanuit verschillende invalshoeken zijn verricht en de vraagstellingen daarom niet overeenkomen met de specifieke vragen die thans in Nederland aan de orde zijn. Zo is van een groot aantal landen (België, Denemarken, Finland, Frankrijk, Luxemburg, Oostenrijk en Portugal) niet duidelijk of en zo ja, hoe in de wetgeving de voorrang voor interne boven externe deskundige bijstand is geregeld.
36
CONTEXT ADVISERING
Verder is het beleid van de Europese Commissie om via informeel en formeel overleg, eventueel uitmondend in een infractieprocedure, lidstaten te bewegen tot een omzetting van richtlijnen in nationale regelgeving die spoort met haar interpretatie daarvan, niet volledig transparant. Af en toe wordt bijvoorbeeld wel, al dan niet publiek, melding gemaakt van een (voornemen tot) formele ingebrekestelling (mede om druk te genereren jegens eventuele andere lidstaten waartegen de commissie vergelijkbare bedenkingen heeft) en wordt ook uit de door het Europese Hof gepubliceerde gedingstukken het nodige duidelijk, maar de Commissie is lang niet altijd genegen ‘het achterste van de tong’ te laten zien. Mede hierom kunnen de beschreven regelingen in andere lidstaten ook niet zonder meer dienen als ‘gegarandeerde’ voorbeelden van richtlijn-conformiteit. Immers, niet bekend is of de Europese Commissie deze regelingen ook als zodanig beoordeelt. Meer duidelijkheid hierover zal mogelijk ontstaan nadat de Commissie haar rapport zal hebben gepubliceerd over de implementatie van (onder meer) de Kaderrichtlijn in de lidstaten, waartoe zij op grond van artikel 18, lid 4 van de Kaderrichtlijn gehouden is. De lidstaten die duidelijk een voorrang voor interne deskundigheid in de wetgeving hebben opgenomen, hebben dit in grote lijnen op twee manieren gedaan. De eerste is dat categorieën van bedrijven zijn gedefinieerd op grond van aantal werknemers en risicoklasse die de deskundigheid intern moeten hebben (België, Griekenland, Italië, Spanje). In België, Griekenland en Spanje is daarbij het niveau van de vereiste deskundigheid precies bepaald; in Italië is dat niet het geval, maar het ontbreken van deskundigheidseisen in de Italiaanse wet is in een arrest van het Europese Hof als niet conform aan de richtlijn aangemerkt11. De tweede is dat een bepaling is opgenomen van de strekking dat de werkgever in de eerste plaats van eigen deskundige werknemers gebruik moet maken (Verenigd Koninkrijk, Zweden). In deze landen is het niveau van de vereiste deskundigheid op wettelijk niveau niet precies bepaald.
11
Arrest van het Hof van Justitie van 15 november 2001. Commissie van de Europese Gemeenschappen tegen de Italiaanse Republiek inzake de niet-nakoming / onvolledige omzetting van richtlijn 89/391/EEG; zaak C-49/00. Jurisprudentie 2001, p. I-08575.
37
