Gebiedsontwikkeling 2.0

Gebiedsontwikkeling 2.0 Martine Sturm-Reijnders Uitgangspunten voor een succesvolle samenwerking bij gebiedsontwikkelingen als gevolg van de kredietcrisis

15 oktober 2010

Gebiedsontwikkeling 2.0 Uitgangspunten voor een succesvolle samenwerking bij gebiedsontwikkelingen als gevolg van de kredietcrisis

Auteur: Opdracht: Plaats: ASRE begeleiders: Datum: Vertrouwelijk:

Martine N.H. Sturm-Reijnders Afrondende scriptie MRE opleiding jaargang 2008 - 2010 Den Dolder Gert-Joost Peek en Arjan Bregman 15 oktober 2010 nee

Foto omslag: reclame van Slim Fast

Voorwoord In een van de gesprekken die ik heb gevoerd tijdens dit onderzoek vergeleek iemand de samenwerking binnen gebiedsontwikkeling met een huwelijk. Je wordt verliefd, je verlooft je, je gaat trouwen, hopelijk lang en gelukkig. Helaas loopt echter één op de drie huwelijken voortijdig ten einde. Net als in een huwelijk kan ook de samenwerking in gebiedsontwikkelingen stuk lopen als partijen er niet aan blijven werken of met de verkeerde bedoelingen in het huwelijksbootje stappen. Die vergelijking sprak mij direct aan. De twee jaar van mijn opleiding stond voor mijzelf ook in het teken van verliefd, verloofd en getrouwd. Bijna alles wat van te voren wordt afgeraden heb ik in die twee jaar gedaan, waaronder dus de relatie, maar ook twee keer verhuizen en van werkgever veranderen. Waarom het wordt afgeraden? Zo’n studie kost natuurlijk erg veel tijd en extra stress daarnaast is niet handig. Het zet relaties onder druk, dus is het advies om niet te veel hooi op je vork te nemen om studie-werk-privé in balans te kunnen houden. Maar ik heb juist een hoop energie, steun en inspiratie gekregen uit al deze veranderingen. Natuurlijk heb ik ook wel eens verzucht waarom ik er ooit aan begonnen was, als ik voor het tweede achtereenvolgende jaar de hele kerstvakantie aan het blokken was voor de tentamens. Maar die veranderingen helpen ook om alles te relativeren, te plannen en prioriteiten te stellen. Je moet compromissen sluiten, leren aanvoelen wat de ander nodig heeft en af en toe mag je egoïstisch zijn en voor je eigen doelen gaan, zolang dat maar wel in balans blijft. En zo gaat het volgens mij ook bij een samenwerking. Een samenwerking kent geen kant en klaar recept, maar geeft je ingrediënten mee, waarmee je zelf moet gaan koken, waarbij je van vele verschillende factoren afhankelijk bent. Daarbij is het belangrijk vooraf goed te bedenken wat je wilt maken, om te voorkomen dat je met de verkeerde ingrediënten een bepaald gerecht gaat bereiden. In de publicatie van Agnes Franzen en Friso de Zeeuw, De engel uit Graniet, wordt verwezen naar het Kanarieboekje Huwelijksmoeilijkheden voorkomen en overwinnen. Ook daar wordt onderkent dat de essentie van gebiedsontwikkeling zit in de menselijke relatie tussen de hoofdrolspelers. Mijn eigen onderzoek is geen handleiding voor de huwelijksmoeilijkheden bij samenwerken bij gebiedsontwikkelingen, maar poogt wel de oorzaken van de problemen te herkennen en te linken aan de gevolgen van de kredietcrisis. Uiteraard wil ik als eerste mijn lief David bedanken voor zijn steun, begrip en bovenal liefde die hij mij heeft gegeven. Jij stuurde mij regelmatig weer naar de studeerkamer en was een broodnodige steun en toeverlaat. Daarnaast wil ik mijn begeleiders bedanken voor hun steun, tijd en bovenal inspiratie: Arjan Bregman en Gert-Joost Peek. Arjan, een spoedig herstel toegewenst. Gert-Joost, bedankt voor je flexibiliteit en bereidheid om op het laatste moment in te springen. Je aanwijzingen leverden mij wel veel extra werk op, maar ik denk wel dat het uiteindelijk heeft geleid tot een stuk dat goed bij mij past. Ook veel dank aan Fred Hobma, die mij toegang heeft gegeven tot zijn werk dat nog gepubliceerd moet worden. Tot slot wil ik alle personen

bedanken die mij een stukje van hun tijd hebben gegeven voor de nodige informatie, inspiratie en reflectie, waarbij ik in het bijzonder Agnes Franzen en Gerrit van Vegchel wil bedanken voor de extra tijd die zij erin hebben gestoken en zich meerdere keren door mijn concepten hebben geworsteld.

Martine Sturm-Reijnders Den Dolder, oktober 2010

Samenvatting Sinds het begin van de vastgoedcrisis staat de voortgang van complexe gebiedsontwikkelingen onder druk. Banken financieren niet meer zo gul als vroeger, beleggers van vastgoed en kopers van woningen zijn zeer terughoudend, er is sprake van een vraaguitval naar kantoorruimte, waardoor ontwikkelaars genoodzaakt zijn projecten te vertragen of stil te leggen. Ook is er een kentering waarneembaar bij grote ontwikkelaars, waarbij de focus steeds meer op specifieke kernactiviteiten komt te liggen en minder op gebiedsontwikkelingen. Gebiedsontwikkelingen met een lange termijnhorizon met de bijbehorende risico’s en grote voorinvesteringen passen schijnbaar niet meer in de nieuwe werkelijkheid. Echter blijft de behoefte aan samenwerking tussen publiek en privaat bij gebiedsontwikkeling wel bestaan. De vraag die daarbij naar voren komt is hoe men, ondanks de gevolgen van de kredietcrisis, kan komen tot een succesvolle samenwerking bij binnenstedelijke gebiedsontwikkeling? Het doel van dit onderzoek is inzichtelijk te maken wat de gevolgen zijn van de crisis op de samenwerking bij gebiedsontwikkeling en hoe het speelveld van gebiedsontwikkelingen zich als gevolg van de crisis zal ontwikkelen. Daarbij is onderzocht welke uitgangspunten bij gebiedsontwikkeling al dan niet door de crisis onder druk zijn komen te staan en hoe deze in de toekomst beter ingevuld kunnen worden, om tot een succesvolle realisatie van gebiedsontwikkeling te kunnen komen. Er zijn vele soorten gebiedsontwikkeling en ieder type kent min of meer haar eigen problematiek. Gelet op mijn eigen praktijk en de verwachte toekomstige focus op binnenstedelijke opgaven heb ik mij beperkt tot projecten die vallen in de categorie binnenstedelijke locaties en meer specifiek daarbij multifunctionele centrumprojecten. Uit de theorie blijkt dat binnenstedelijke gebiedsontwikkelingen een lange doorlooptijd kennen en complex zijn door de verwevenheid van functies, de vele belanghebbenden en een vaak lastige grondeigendomsituatie. De keuze voor een samenwerkingsmodel gebeurd volgens de theorie vooral op basis van het grondeigendom. Maar het model zegt verder niets over de verdeling van risico’s taken en verantwoordelijkheden. Dat wordt bepaald in de onderliggende privaatrechtelijke overeenkomst. Uit de toetsing bij de praktijkcases blijkt dat de keuze voor een samenwerkingsmodel vaak al ruim voor de selectie van de beoogde partner wordt gemaakt. Niet alle voorbeeldprojecten verlopen tot aan de crisis even soepel. Dit heeft vaak te maken met een periode van zoeken naar de juiste partner en een passend samenwerkingsmodel. Ook is het lastig om de ambities en de lastige opgave van binnenstedelijke herontwikkeling in de grondexploitatie rond te krijgen. Daarbij blijkt dat de noodzakelijke voorwaarden niet altijd goed in het proces worden vastgelegd en er af en toe behoorlijk wat schort aan het proces bij de start van het project en de menselijke factor steeds een belangrijke rol speelt in het al dan niet succesvol verlopen van het project.

Door de crisis is het speelveld behoorlijk gewijzigd. Een van de belangrijkste gevolgen is het gebrek aan geld, waardoor partijen zeer beperkt worden om grote en langjarige voorinvesteringen te doen. Ook de gewijzigde Wro in 2008 heeft gevolgen voor de praktijk van de gebiedsontwikkelingen. Er moet harder gewerkt worden aan de financiële haalbaarheid van gebiedsontwikkelingen, waardoor ambities moeten worden bijgesteld en plangebieden worden opgeknipt in beheersbare eenheden. De theorie en praktijk tot 2008, te samen met de gewijzigde context door de crisis en de nieuwe Wro, hebben geleid tot het formuleren van een aantal stellingen, die vervolgens in de praktijkcases zijn getoetst. De stellingen die als waar beantwoord konden worden luiden als volgt:     

Een samenwerkingsvorm waarbij niet alle partijen via één overeenkomst onderling verbonden zijn heeft meer kans van slagen na de crisis. Europese aanbestedingen worden ten onrechte door de markt gezien als beperking in de flexibiliteit in een samenwerking. Door een selectie op basis van economisch meest gunstige aanbieding is er alleen oog voor geld en niet voor de kwaliteit van een plan en de beoogde partner. Een zorgvuldige analyse van de actoren en het gezamenlijk formuleren van een heldere ambitie of visie voordat er een keuze wordt gemaakt in de samenwerkingsvorm voorkomt vertraging in het proces. Bij de start van het project moeten de noodzakelijke voorwaarden worden vastgelegd en vormen deze de uitgangspunten voor de samenwerking. Tijdens het project zal vooral moeten worden gestuurd op de kritische succesfactoren.

Stellingen die niet juist bleken waren:   

De tijd van het joint venture model is voorbij. Publieke en private partijen vallen terug op hun traditionele rollen. Binnenstedelijke gebiedsontwikkelingen zijn alleen succesvol als de voorwaarde voor een haalbaar exploitatieplan komt te vervallen binnen de huidige Wro. De nieuwe Wro maakt het bijna onmogelijk om grote gebiedsontwikkelingen in onderlinge samenhang tot een succesvolle realisatie te brengen.

Uit het onderzoek komt naar voren dat de crisis grote gevolgen heeft gehad voor de praktijk van de gebiedsontwikkelingen. Hierbij zijn niet alle samenwerkingsovereenkomsten helemaal ongeschonden uit de crisis gekomen. Een zuivere joint venture lijkt verleden tijd en er wordt nu meer gekozen voor faseerbaarheid en het werken met zelfrealisatie en concessies. Daar waar nog wel gewerkt wordt met een joint venture, liggen de risico’s anders. Gelukkig blijken nog veel partijen wel bereid om in te stappen in een samenwerking bij gebiedsontwikkeling, zij het onder andere voorwaarden dan voor de crisis. Er wordt minder vooraf geïnvesteerd in plannen. Wel wordt nog steeds gewerkt met een overkoepelende gebiedsvisie, maar plannen worden meer opgeknipt in kleinere deelgebieden die ook door derden gerealiseerd kunnen worden. De rol van ontwik-

kelaars in een gebiedsontwikkeling zal minder prominent worden. Andere partijen, waaronder beleggers, worden nu eerder in het proces betrokken. Er vinden steeds meer strategische allianties plaats. Ook de rol van de vastgoedeigenaren wordt steeds belangrijker. Niet alleen de gewijzigde context van de crisis en de nieuwe Wro blijken van belang voor de lopende gebiedsontwikkelingen. Ook nu blijkt dat het vooral gaat om de wijze waarop de samenwerkende partners in staat blijken op gewijzigde omstandigheden en tegenslagen in te kunnen spelen. Deels hangt het af van de wijze waarop zij dit met de noodzakelijke voorwaarden hebben verankerd in het proces en de mate van flexibiliteit die hierbij aanwezig is. Aan de andere kant blijkt de menselijke factor een belangrijke spil in het proces. Hierin is feitelijk niets anders dan in de situatie voor de crisis. Crisis of geen crisis, het is van essentieel belang dat bij de start van een gebiedsontwikkeling een uitgebreide en zorgvuldige analyse plaatsvindt van de actoren, de context, de ambities en het gewenste proces. Het is hierbij raadzaam om niet te snel de gewenste samenwerkingsvorm vast te stellen, maar in de praktijk zal dit waarschijnlijk lastig zijn omdat er nu eenmaal een natuurlijke neiging bestaat om snel uitgangspunten hierover vast te willen stellen. De hoop is daarbij wel dat er voldoende ruimte blijft voor flexibiliteit. Na de analysefase dienen de uitgangspunten, ook wel de noodzakelijke voorwaarden, te worden verankerd in het proces. Wat rest is vooral sturen op de succesvoorwaarden, waarbij het vooral draait om de onderlinge relatie. Net als in een goed huwelijk zal dit voortdurend aandacht nodig hebben. Het antwoord op de centrale vraag luidt als volgt: Een succesvolle samenwerking bij binnenstedelijke gebiedsontwikkelingen in de periode na de crisis kent geen kant en klaar recept. Belangrijke ingrediënten zijn hierbij wel een zorgvuldige analyse bij de start van het project, voldoende tijd nemen voordat men tot een keuze komt van de samenwerkingsvorm en de partners, zoeken naar de juiste partners voor de specifieke opgave, het goed verankeren van het proces, het opdelen in kleinere, beheersbare deelgebieden, maar vooral continue blijven werken aan een goede relatie, gebaseerd op transparantie, flexibiliteit, vertrouwen en gezamenlijke ambitie.

Inhoudsopgave 1 Inleiding....................................................................................................................... 1 2 Onderzoeksopzet ........................................................................................................ 3 2.1 Aanleiding ........................................................................................................................ 3 2.2. Doelstelling ..................................................................................................................... 3 2.3 Afbakening ....................................................................................................................... 4 2.4 Vraagstelling .................................................................................................................... 4 2.5 Onderzoeksmethoden ..................................................................................................... 5

3 Theoretisch kader van gebiedsontwikkeling .............................................................. 7 3.1 Wat verstaan wij onder gebiedsontwikkeling? ............................................................... 7 3.2 Welke typen gebiedsontwikkeling zijn er te onderscheiden? ......................................... 8 3.3 De samenwerking ............................................................................................................ 9 3.4 Selectie en Europese Aanbesteding .............................................................................. 14 3.5 Succesfactoren bij gebiedsontwikkeling ....................................................................... 16

4. De praktijk tot 2008 ................................................................................................. 21 4.1 Selectie praktijkcases ............................................................................................. 21 4.2 Nieuw Binckhorst .......................................................................................................... 22 4.3 Scheveningen-Haven ..................................................................................................... 24 4.4 Utrecht Centrum Project (CU2030) ............................................................................... 26 4.5 Overstad Alkmaar .......................................................................................................... 31

5. 2008, het jaar waarin de context drastisch wijzigt .................................................. 35 5.1 Gevolgen kredietcrisis ................................................................................................... 35 5.2 De nieuwe Wro .............................................................................................................. 37

6. Tussenconclusies en hypotheses ............................................................................. 39 6.1 Voorlopige conclusies .................................................................................................... 39 6.2 Hypotheses .................................................................................................................... 41

7. Gevolgen gewijzigde context voor de cases ............................................................ 45 7.1 Nieuw Binckhorst .......................................................................................................... 45 7.2 Scheveningen-Haven ..................................................................................................... 49 7.3 Utrecht Centrum Project (CU2030) ............................................................................... 52 6.5 Overstad Alkmaar .......................................................................................................... 55

8 Conclusies en aanbevelingen .................................................................................... 59 8.1 Toetsing hypotheses ...................................................................................................... 59

8.2 Conclusies ...................................................................................................................... 61 8.3 Aanbevelingen ............................................................................................................... 65 8.4 Reflectie ......................................................................................................................... 66

Bronvermelding ........................................................................................................... 69 Bijlage 1 ........................................................................................................................ 72

1 Inleiding Gebiedsontwikkelingen hebben in de afgelopen decennia steeds meer aan populariteit gewonnen door de toenemende welvaart en de daaruit voortvloeiende ruimteclaims. Daarnaast werden gebieden steeds meer ontwikkeld vanuit een gewenste identiteit en werd er in dat kader meer en meer vanuit een integrale visie ontwikkeld omdat een goede en evenwichtige samenhang kan zorgen voor een optimale belevingskwaliteit: alles moet kloppen. In de tijd van economische groei en heviger wordende concurrentie zochten projectontwikkelaars steeds vaker naar andere manieren om nieuwe projecten te acquireren. Participatie in een gebiedsontwikkeling biedt partijen langjarige garantie op productie. Bijna heel ontwikkelend Nederland en vooral de grotere ontwikkelende partijen storten zich in het afgelopen decennium op gebiedsontwikkelingen middels tenders en speculatieve grondaankopen. Door die gretigheid, dat samenging met een veranderende zienswijze op de rol van de overheid, vond langzamerhand een verschuiving plaats van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van overheid naar private ontwikkelaars en woningcorporaties. Partijen waren bereid om steeds grotere risico’s op zich te nemen en de gebiedsontwikkeling werd vanuit de overheid het instrument om allerlei ruimtelijke investeringen te bekostigen. In een periode van groei lijkt er niets aan de hand, maar als dat niet meer het geval is, dan ontstaat er frictie tussen de samenwerkende partijen. De wereld van de projectontwikkeling staat op zijn kop sinds de kredietcrisis. Banken zijn terughoudend om projecten te financieren. De daardoor ontstane liquiditeitskrapte bij ontwikkelaars, gecombineerd met de terugvallende kopersmarkt voor nieuwbouwwoningen en vraaguitval voor kantoorruimte, zorgen ervoor dat lopende projecten stil komen te liggen of worden vertraagd. Ook worden nog nauwelijks nieuwe projecten opgestart. Voor meer complexe projecten, zoals gebiedsontwikkelingen, waar een lange termijn betrokkenheid en grote voorinvesteringen in het project een belangrijk element zijn, heeft de crisis zeer hard toe geslagen. Door dalende rendementen lijken bijna alle gebiedsontwikkelingen onhaalbaar geworden of verkeren in moeilijkheden qua tempo en afzet. Er vindt nu een kentering bij de grote gebiedsontwikkelaars plaats. De ambitie om complexe gebieden te ontwikkelen wordt als te risicovol gezien. De focus op de nieuwe kernactiviteit van gebiedsontwikkelingen, komt nu steeds vaker te liggen op specifieke producten en daarmee een beperkter aantal vastgoedproducten, zoals alleen woningen of winkels (terug naar de core business). Daarnaast passen gebiedsontwikkelingen met een lange termijnhorizon met bijbehorende risico’s en grote voorinvesteringen niet meer in de nieuwe werkelijkheid (Bosse, Ieperen, & Zuidema, 2009). Dit leidt tot een terugtrekkende beweging van marktpartijen uit gebiedsontwikkelingen. De crisis zorgt voor veel onzekerheid over de wijze waarop gebiedsontwikkelingen in de toekomst kunnen en zullen worden opgepakt (Zeeuw & Franzen, 2009). Maar de noodzaak van een goede samenwerking en rolverdeling tussen private en publieke partijen bij gebiedsontwikkeling blijft bestaan, door de complexiteit en afhankelijkheden van de projecten. Daarnaast blijft er een sterke behoefte bestaan vanuit de overheid naar betrokkenheid van marktpartijen ten aanzien van het in1

brengen van marktkennis (wat wil de toekomstige gebruiker) en het efficiënt oppakken van het proces (Bosse, Ieperen, & Zuidema, 2009). Dit alles heeft tot gevolg dat de samenwerking tussen partijen voor de ontwikkeling van gebieden gaat veranderen. Projectontwikkelaars, die tot aan de crisis een grote ambitie hadden op dit vlak, moeten nu noodgedwongen terug naar een andere focus en zijn beperkt in hun mogelijkheden tot financiering en lange termijn betrokkenheid. Beleggers, die voorheen een beperkte rol speelden op dit vlak, zien mogelijk nieuwe kansen om ook een grotere rol te spelen bij gebiedsontwikkelingen. Het doel van dit onderzoek is inzicht te geven in veranderingen in samenwerking bij gebiedsontwikkeling en de gevolgen die dit heeft voor de tot op heden gangbare praktijk bij gebiedsontwikkeling. De centrale vraag in het onderzoek luidt: Hoe kan men, ondanks de gevolgen van de kredietcrisis, komen tot een succesvolle samenwerking bij binnenstedelijke gebiedsontwikkelingen? Leeswijzer Om de centrale vraag te kunnen beantwoorden, wordt deze in een aantal deelvragen opgesplitst, die in de scriptie aan de orde komen. In hoofdstuk 2 wordt de onderzoeksopzet besproken, de verschillende deelvragen en de onderzoeksmethoden. In hoofdstuk 3 wordt nader ingegaan de theoretische achtergrond van gebiedsontwikkeling met de verschillende definities die gebiedsontwikkeling omschrijven, de partijen die erbij betrokken zijn, de verschillende typen gebiedsontwikkeling en de samenwerkingsmodellen die gebruikt worden in de praktijk van gebiedsontwikkelingen. Ook wordt ingegaan op de selectieprocessen en succesfactoren bij gebiedsontwikkeling. Hoofdstuk 4 start met een introductie van het praktijkonderzoek en worden de cases tot aan de start van de crisis beschreven. Vervolgens wordt in hoofdstuk 5 de slag gemaakt naar de huidige praktijk van gebiedsontwikkeling en de gevolgen van de kredietcrisis. Ook andere ontwikkelingen die de context van de gebiedsontwikkelingen beïnvloeden worden hierin besproken. Hoofdstuk 6 vormt een tussentijdse conclusie ten aanzien van de theorie en praktijk, waarbij een aantal stellingen worden geïntroduceerd, die vervolgens in hoofdstuk 7 worden getoetst aan de hand van de praktijkcases in de periode tijdens de crisis en de huidige en verwachte voortgang in de verschillende projecten. Tot slot wordt in hoofdstuk 8 een samenvattend antwoord gegeven op de centrale vraag en volgen de conclusies en reflectie.

2

2 Onderzoeksopzet In dit hoofdstuk wordt de aanleiding van dit onderzoek besproken en de relatie met de actualiteit van dit onderwerp besproken, waarmee de relevantie van de onderzoeksvraag aangetoond wordt. Hierna kan de doelstelling en de vraagstelling worden geformuleerd en de wijze waarop dit onderzoek heeft plaatsgevonden.

2.1 Aanleiding “Forse rem op bouwprojecten, gemeenten zien private interesse voor gebiedsontwikkeling snel verschrompelen”, kopt het Financieel Dagblad (Verbraeken, 2010). Hierin is te lezen dat de gebiedsontwikkelingsprojecten in Nederland zwaar worden getroffen door de financiële crisis. Het aantal binnenstedelijke bouwprojecten in grote steden zakt zowel qua volume als tempo met 20-50% in. Voor 2011 wordt geen verbetering verwacht. Ontwikkelaars hebben zwaar moeten saneren, corporaties verminderen hun investeringen. Beleggers en banken zijn terughoudend. Gemeenten krijgen door een dalende bouwproductie minder inkomsten en moeten eveneens bezuinigen. Er wordt gezocht naar diverse oplossingen om projecten toch nog vlot te trekken. Zo meldt het FD dat ontwikkelaars willen heronderhandelen over de invulling van projecten en zoeken gemeenten naar schaalverkleining, grotere flexibiliteit, het nemen van een groter eigen risico en het later afrekenen van grond om ontwikkelaars comfort te bieden. Verderop in het FD staat te lezen dat samenwerkingscontracten in de gebiedsontwikkeling worden aangepast. Op goede locaties durven partijen nog een joint venture aan, maar op veel plekken wordt de samenwerking traditioneler, waarbij de grondexploitatie weer bij de gemeente komt te liggen. Ook bij voormalig werkgever ING Real Estate Development (ING) zijn de gevolgen van de crisis merkbaar. Door een strategisch besluit bij ING Groep, gaat de bank terug naar haar core business: bankieren. Risicovolle vastgoedontwikkelingen passen daar niet meer in, wat tot gevolg heeft dat ING Real Estate wordt afgebouwd en waarschijnlijk in delen wordt verkocht. Voor de ontwikkeltak van ING betekent dit een afbouw naar en focus op de ontwikkeling van winkels en woningen boven winkels. Complexe gebiedsontwikkelingen passen niet meer in dat plaatje. De vraag die tijdens deze transitie naar voren kwam, is hoe de crisis de praktijk van de gebiedsontwikkeling heeft geraakt en welke gevolgen dit niet alleen voor ING, maar voor alle partijen en de samenwerkingsverbanden in gebiedsontwikkeling heeft? De behoefte aan gebiedsontwikkeling zal blijven bestaan, maar hoe gaan we in de toekomst de klus klaren? Komen er andere partijen in beeld die een rol gaan spelen in gebiedsontwikkelingen?

2.2. Doelstelling Het doel van dit onderzoek is dan ook inzichtelijk te maken wat de gevolgen zijn van de crisis op de samenwerking bij gebiedsontwikkeling en hoe het speelveld van gebiedsontwikkelingen zich als gevolg van de crisis zal ontwikkelen. Daarbij zal worden 3

onderzocht welke uitgangspunten bij gebiedsontwikkeling al dan niet door de crisis onder druk komen te staan en hoe deze in de toekomst beter ingevuld kunnen worden, om tot een succesvolle realisatie van gebiedsontwikkeling te kunnen komen.

2.3 Afbakening Er zijn vele soorten gebiedsontwikkeling en ieder type kent min of meer haar eigen problematiek. Gelet op mijn eigen praktijk en de verwachte toekomstige focus op binnenstedelijke opgaven beperk ik mij tot projecten die vallen in de categorie binnenstedelijke locaties en meer specifiek daarbij multifunctionele centrumprojecten. Hiermee vallen bijvoorbeeld woningbouwlocaties en de herstructurering van bedrijventerreinen (waarbij de functie van bedrijventerrein ongewijzigd blijft) buiten de scope van dit onderzoek. De weten regelgeving spelen bij gebiedsontwikkelingen een belangrijke rol. Vooral het Europese aanbestedingsrecht en de staatssteun zijn belangrijke kaders. Daar waar weten regelgeving relevant is voor dit onderzoek wordt ernaar verwezen. In dit onderzoek wordt echter niet dieper ingegaan op de achtergrond hiervan.

2.4 Vraagstelling Gezien het bovenstaande doelstelling en de aangegeven afbakening kan de centrale vraag als volgt worden geformuleerd:

Hoe kan men, ondanks de gevolgen van de kredietcrisis, komen tot een succesvolle samenwerking bij binnenstedelijke gebiedsontwikkelingen?

De centrale vraag is in 4 hoofdvragen uiteen te rafelen: 1. Hoe ziet het speelveld van gebiedsontwikkeling eruit na de crisis? 2. Welke faal- en succesfactoren spelen een belangrijke rol in de samenwerking tussen partijen? 3. Welke verschuivingen vinden plaats in de verhouding tussen de actoren? 4. Welke samenwerkingsmodellen passen bij de nieuwe verhoudingen? Om te komen tot beantwoording van de centrale vraag en de hoofdvragen dienen de volgende stappen doorlopen en de bijbehorende deelvragen beantwoord te worden: Definitie en theoretisch kader (Hoofdstuk 3)     

Wat is gebiedsontwikkeling? Welke verschillende typen gebiedsontwikkeling zijn er te onderscheiden? Welke partijen zijn actief bij gebiedsontwikkelingen? Welke samenwerkingsvormen kunnen worden onderscheiden? Welke samenwerkingsmodellen worden tot op heden gehanteerd?

4



Hoe komt men tot de keuze voor een bepaald model? Wat zijn de succes en faalfactoren bij gebiedsontwikkelingen?

Praktijkonderzoek en interviews (Hoofdstuk 4, 5 en 7)       

Hoe verloopt het selectieproces van de partners? Welke gevolgen heeft de kredietcrisis op de praktijk van gebiedsontwikkelingen? Welk samenwerkingsmodel werd bij de verschillende cases gebruikt en welke problemen ontstonden hierbij door de crisis? Welke problemen zijn niet crisis gerelateerd? Welke randvoorwaarden veranderen er? Hoe veranderen de verhoudingen tussen partijen? Welke mogelijke nieuwe modellen zijn er te onderscheiden?

2.5 Onderzoeksmethoden Dit onderzoek is een praktijkgericht wetenschappelijk onderzoek. Het tracht op basis van een empirisch onderzoek door middel van theoretische kennis, gecombineerd met praktijkervaringen aan de hand van hypothetische stellingen te komen tot een analyse en een handvat te bieden voor het beantwoorden van de centrale vraag. Het eerste deel bestaat uit een weergave van het literatuuronderzoek ter beantwoording van een aantal deelvragen. Hiermee wordt een kader neergezet en de samenwerking bij gebiedsontwikkelingen beschreven op basis van theoretische uitgangspunten. Vervolgens wordt door middel van praktijkonderzoek een beeld geschetst van de situatie bij gebiedsontwikkelingen tot aan de crisis. De komst van de kredietcrisis heeft een behoorlijke impact tot gevolg gehad voor de context waarin de gebiedsontwikkelingen zich tot die tijd in bevonden. Ook andere uitgangspunten zijn in die periode gewijzigd. De vraag is echter welke aspecten nu daadwerkelijk een belangrijke rol spelen in het al dan niet slagen van een gebiedsontwikkeling. Hiertoe worden een aantal hypothetische stellingen geformuleerd die aan de hand van de gekozen praktijkcases getoetst worden. In de conclusies en aanbevelingen zal rekening gehouden worden met het feit dat de praktijkanalyse een beperkt aantal cases beschrijft en daarmee geen generieke conclusie te trekken valt voor alle typen gebiedsontwikkelingen. Onderstaande figuur geeft het onderzoek schematisch weer:

5

Figuur 1 Opzet van het onderzoek

6

3 Theoretisch kader van gebiedsontwikkeling In dit hoofdstuk worden de verschillende theoretische kaders van gebiedsontwikkeling beschreven. Hiermee wordt inzicht gegeven in de begripsbepalingen rondom gebiedsontwikkeling en de samenwerkingsvormen, een beeld geschetst van de spelers bij gebiedsontwikkeling, de relevante weten regelgeving die bij de start van een gebiedsontwikkeling een rol speelt en de succes- en faalfactoren bij gebiedsontwikkelingen. In paragraaf 3.1 worden de verschillende in de literatuur aangetroffen definities van gebiedsontwikkeling beschreven en geanalyseerd. Vervolgens wordt in paragraaf 3.2 beschreven welke verschillende typen gebiedsontwikkeling kunnen worden onderscheiden en wat hun specifieke kenmerken zijn. In paragraaf 3.3 wordt samenwerking bij gebiedsontwikkeling toegelicht. In paragraaf 3.4 wordt de selectie van partijen beschreven en in paragraaf 3.5 wordt ingegaan op de succesfactoren bij gebiedsontwikkeling.

3.1 Wat verstaan wij onder gebiedsontwikkeling? Er is geen eenduidige definitie voor gebiedsontwikkeling. Het is meestal een samenstel van verschillende karakteristieken van de opgave. In Reiswijzer Gebiedsontwikkeling 2009 wordt onder gebiedsontwikkeling verstaan: ‘Bij gebiedsontwikkeling wordt een gebied opnieuw ingevuld waarbij verschillende functies zoals (boven- en ondergrondse) infrastructuur, wonen, werken en recreatie in hun onderlinge samenhang gerealiseerd.’ (Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, 2009, p. 7). In PPS en gebiedsontwikkeling definieert Wolting gebiedsontwikkeling als volgt: ‘Gebiedsontwikkeling is een containerbegrip voor grootschalige ruimtelijke ontwikkelingen in het landelijk gebied en het stedelijk gebied. Gebiedsontwikkeling gaat uit van een integrale, intersectorale benadering van ruimtelijke opgaven waarin alle benodigde activiteiten ter realisering van een project of een complex van projecten – zoals aanleg van infrastructuur, groen en watervoorziening – in samenhang met opstalactiviteiten worden gerealiseerd.’ (Wolting, 2008, p 15). De Zeeuw en Franzen definieren gebiedsontwikkeling in De Engel uit Graniet als volgt: ‘Gebiedsontwikkeling staat voor een manier van werken waarbij overheden, private partijen en andere betrokkenen in een gebied tot integratie komen van planvorming en ruimtelijke investeringen, met als uiteindelijk resultaat de uitvoering van ruimtelijke projecten.’ (Franzen en de Zeeuw, 2009, p. 8). Deze definitie hebben zij afgeleid uit de brief van P. Winsemius aan de Tweede Kamer, kenmerk 2006306958, november 2006. Al deze omschrijvingen gaan feitelijk over de wijze waarop een gebied in onderlinge samenhang tussen de verschillende deelgebieden en op een integrale wijze wordt ontwikkeld. Het element waarover in de verschillende definities niet gesproken wordt is de wijze waarop gebiedsontwikkelingen als één overkoepelende identiteit gepresenteerd worden naar het publiek. Het imago en de marketing van het gebied 7

als verbindend element van een gebied speelt bij de gebiedsontwikkeling immers vaak net zo’n belangrijke rol als een samenhangend stedenbouwkundig plan. Met name bij transformatiegebieden is dit van essentieel belang (OPPS, 2009).

3.2 Welke typen gebiedsontwikkeling zijn er te onderscheiden? Een gebiedsontwikkeling kan vele vormen aannemen. Hierbij valt zowel te denken aan een grootschalige woningbouwlocatie op een uitleglocatie als aan een grote binnenstedelijke herstructurering van een centrumgebied. Kenmerkend van een gebiedsontwikkeling, zoals is geconstateerd in paragraaf 3.1 is dat het om méér dan één afzonderlijk object of functie gaat. Een verder onderscheid tussen de typen gebiedsontwikkelingen is vaak locatieafhankelijk (Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, 2009). Franzen onderscheid drie soorten gebiedsontwikkelingen (Franzen A. , 2010):   

waarin de ‘groene’ en ‘blauwe’ doelstellingen domineren; binnenstedelijke opgaven (waaronder transformatiegebieden en herstructureringslocaties); uitbreidingslocaties.

De in deze scriptie gebruikte praktijkcases zijn te kwalificeren als binnenstedelijke opgaven. Hieronder volgt dan ook een nadere beschrijving van dit type gebiedsontwikkeling. De andere vorm van gebiedsontwikkeling die in Nederland, vooral in combinatie met de ontwikkeling van vastgoed veel plaatsvindt, zijn uitbreidingslocaties. Omdat het daar vaak gaat om ontwikkelingen met een grote nadruk op één functie, bijvoorbeeld woningbouw of bedrijfsgebouwen, valt deze vorm buiten de scope van dit onderzoek. Binnenstedelijk Vanwege de locatie in het stedelijk weefsel en de bestaande bebouwing zijn deze projecten bijna per definitie complex. Door de versnippering en stapeling in functies hebben deze projecten doorgaans een hoog risicoprofiel. Ook hebben de partijen in een binnenstedelijke ontwikkeling vaak te maken met diverse huidige en toekomstige gebruikers en eigenaren. Als binnenstedelijke gebiedsontwikkeling kunnen de volgende typen worden onderscheiden: centrumplannen, transformatie en binnenstedelijke herstructurering en herstructurering van woonwijken. Kenmerkend van deze gebieden is dat er enerzijds vaak een wens is om het functioneren van een gebied te verbeteren of te veranderen. Ook is er vaak een maatschappelijke noodzaak. Een ander kenmerk is dat er veel kapitaal in een gebied aanwezig is: bestaand vastgoed met al dan niet een cash flow in de vorm van huuropbrengsten. Indien de samenwerkende partijen in een gebiedsontwikkeling dit bestaande vastgoed of grond eerst moeten verwerven, kan het een enorme voorinvestering vergen. Tegelijkertijd speelt de vraag hoe het gebied tijdens de lange voorbereidingstijd die kenmerkend zijn voor gebiedsontwikkelingen niet te laten afglijden

8

tot een onleefbaar gebied. Immers, in afwachting van de realisatie van de plannen zullen partijen investeringen uitstellen.

3.3 De samenwerking Welke actoren waren tot aan de kredietcrisis actief in gebiedsontwikkelingen? Het aantal partijen binnen een gebiedsontwikkeling kan omvangrijk zijn. In grote lijnen kan echter onderscheid gemaakt worden tussen shareholders en stakeholders (Wolting, 2008). Shareholders zijn partijen die direct betrokken zijn, meestal financieel of via bevoegdheden die nodig zijn om de gebiedsontwikkeling te realiseren. Stakeholders zijn andere belanghebbenden, die meestal niet direct bij het project betrokken zijn, maar wel belang hebben bij de gebiedsontwikkeling. Dit kunnen onder andere omwonenden of belangengroeperingen zijn. Aangezien stakeholders geen samenwerkingspartners zijn bij gebiedsontwikkelingen, worden zij in dit onderzoek verder niet nader benoemd. Wel zijn stakeholders vaak belangrijk in een proces voor het creëren van het benodigde draagvlak. Bij de shareholders kunnen grofweg twee partijen worden onderscheiden, de publieke en de private partijen. (Semi) publieke partijen De publieke partijen die in een gebiedsontwikkeling vaak een rol spelen zijn in eerste instantie de gemeenten (meestal bij binnenstedelijke ontwikkelingen en bij nieuwe uitleggebieden binnen dezelfde gemeente), maar bij ontwikkelingen in het buitengebied of waar bijzondere locaties of gebouwen bij betrokken zijn, kan dit ook de provincie of het Rijk zijn. Vaak is de rol van de publieke partij die van aanjager, initiatiefnemer, regisseur, deelnemer in risico’s, kosten en zeggenschap, maar soms ook als eindgebruiker of afnemer van vastgoed. De rol van de publieke partijen is een bijzondere rol. Zij hebben in eerste instantie een faciliterende rol van het maken van de kaders van ruimtelijke ordening (streekplannen, bestemmingsplannen), het aansluiten van plannen op het omliggende stedelijk weefsel (infra, aansluitingen) maar ook een controlerende rol bij het beoordelen van de bouwplannen (vergunningen). Ook de politieke rol van de bestuurders is vaak een belangrijke factor bij gebiedsontwikkelingen. Immers, politiek commitment is bijna een voorwaarde voor het succesvol doorlopen van de planfase. Daarnaast heeft de overheid een maatschappelijke rol in het functioneren en aanbieden/faciliteren van voorzieningen. Al deze rollen van de overheid kunnen conflicterend zijn bij de planvorming. In een samenwerking is het daarom ook van belang die verschillende rollen te definiëren en afspraken te maken indien dergelijke conflicten zich voordoen. Private partijen Private partijen zijn voornamelijk marktpartijen, zoals ontwikkelaars, beleggers, bouwers en woningcorporaties. Hierbij maakt Wolting (2008) het onderscheid tussen marktpartijen met (grond/opstal)positie en partijen zonder (grond/opstal)positie. Dit 9

onderscheid is van belang voor de mogelijke keuze in de samenwerkingsvorm. Bouwers zijn uit op bouwproductie en gebruiken daarvoor vaak het middel van strategische grondaankopen. Het gaat ze meestal niet om een betrokkenheid in de totale gebiedsontwikkeling. Corporaties en beleggers kunnen bezit hebben in de te ontwikkelen gebieden, waardoor een rol in de gebiedsontwikkeling van belang kan zijn. Private partijen hebben meestal een commerciële doelstelling bij gebiedsontwikkeling. Het gaat daarbij om het realiseren van waarde/winst ten behoeve van het voorbestaan van het bedrijf. Daarnaast is er ook bij private partijen steeds vaker een maatschappelijk doel, dat zich vooral uit in de ambitie tot het creëren van duurzame en aangename verblijfsgebieden (maatschappelijk verantwoord ondernemen). Een uitzondering hierop vormen woningcorporaties, die vaak eerst een maatschappelijke doelstelling hanteren (verschaffen van betaalbare woonruimte). Samenwerkingsmodellen Gebiedsontwikkelingen zijn omvangrijke projecten, die vaak een meer of mindere mate van samenwerking tussen publieke en private partijen verlangt. Zowel Wolting (2008), Bregman en de Win (2005) als de Reiswijzer (Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, 2009) onderscheiden de verschillende samenwerkingsmodellen vanuit de grondexploitatie. Hierbij vormt het bezit van de gronden de belangrijkste leidraad. Indien de grond geheel of grotendeels in bezit is van de publieke partij, heeft zij de meeste keuze in het samenwerkingsmodel. Zij kan dan kiezen om bepaalde risico’s in eigen hand te houden of geheel of gedeeltelijk bij een private partij te leggen. Ook is zij nog redelijk vrij in de keuze van de private partij, mits aan de regels van Europese aanbesteding wordt voldaan. De drie hoofdvormen die in de literatuur door onder andere Wolting (2008), de Reiswijzer (2009), Bregman en de Win (2005) worden vermeld zijn: 1. Publieke grondexploitatie De basis van de publieke grondexploitatie is dat alle gronden van de gemeente zijn of in bezit komen van de gemeente. Zij zorgt vervolgens zelf voor de benodigde planvorming, haalbaarheid, procedures en de grondexploitatie (bouwen woonrijpmaken). De opstalontwikkeling komt voor rekening en risico bij de marktpartijen te liggen. Zeggenschap en het risico van de grondexploitatie liggen hier bij de publieke partijen. 2. Publiek-private grondexploitatie Publieke en private partijen delen zeggenschap en risico over de grondexploitatie. Gronden kunnen zowel in bezit zijn van de publieke als de private partijen, maar samenwerking vormt nadrukkelijk een meerwaarde in de gebiedsontwikkeling. Binnen de samenwerking worden de gronden bouwrijp gemaakt. 3. Private grondexploitatie Alle risico’s liggen hier bij de private partij. Hierdoor komt het zeggenschap ook nadrukkelijk bij de private partij te liggen. De private partij heeft de

10

gronden in eigendom of krijgt de gronden in de staat waarin ze zich bevinden overgedragen en zorgt zelf voor bouwrijp maken. De samenwerkingsmodellen die hieraan gekoppeld zijn door diverse bronnen (Wolting, VROM en de Zeeuw) komen steeds op de volgende modellen neer: Publiek Traditionele model Bouwclaim

Publiek-privaat Joint venture

Privaat Concessie Exploitatieovereenkomst

Figuur 2 Toedeling mogelijke samenwerkingsvormen naar grondexploitatiemodel

1. Traditionele model Het traditionele model gaat ervan uit dat de gemeente alle grond in eigendom. Vervolgens geeft zij de gronden als bouwrijpe kavels uit aan geïnteresseerde marktpartijen die de opstallen ontwikkelen binnen de kaders van door de gemeente gedefinieerde (bestemmings-)plannen. Ook is de gemeente in dit kader verantwoordelijk voor het woonrijp maken en kan zelf de uitgifteprijzen bepalen. Het initiatief voor de ontwikkeling kan zowel bij de gemeente liggen als bij de markt. De gemeente draagt in dit model zelf alle verantwoordelijkheden, zeggenschap en risico’s. Daarnaast heeft zij de meeste vrijheid in de bepaling van de afnemende marktpartij, mits dit uiteraard geschiedt met inachtneming van de Europese aanbestedingsregels. De overeenkomst bestaat vaak uit een realisatie- en/of uitgifteovereenkomst. 2. Bouwclaimmodel Bij dit model is de grond in beginsel in bezit bij een marktpartij, die wel belang heeft bij de realisatie, maar niet graag zelf de risico’s van grondexploitatie en planontwikkeling wil lopen. Met het bouwclaimmodel worden de gronden overgedragen van marktpartij naar gemeente, die vervolgens op traditionele wijze het plangebied kan uitwerken. Middels een bouwclaimovereenkomst worden de afspraken die samenhangen met de grondoverdracht vastgelegd. Het doel vanuit de marktpartij is het zekerstellen van bouwproductie op termijn. 3. Joint venture Dit model wordt ook wel het PPS model genoemd (publiek-private samenwerking). De gezamenlijke grondexploitatie vormt hier de basis van de samenwerking. Ook worden hierin alle met de grondexploitatie verbonden risico’s tussen de partners gedeeld. Er zijn binnen dit model twee juridische vormen te onderscheiden: de joint venture met nieuwe rechtspersoon en de joint venture bij overeenkomst. Het verschil tussen beide vormen is dat bij de eerste variant een gezamenlijke onderneming wordt opgericht, de zogenaamde Grond Exploitatie Maatschappij (GEM). Binnen deze nieuwe onderneming vindt de grondexploitatie plaats. Soms wordt voor de gezamenlijke ontwikkeling van opstallen ook een opstalontwikkelingsmaatschappij opgericht. De betrokkenheid van de gemeente is in dit soort gevallen meestal zeer beperkt. Bij de joint venture modellen moet altijd zorgvuldig gekeken worden naar de Europese aanbestedingsregels. In de haalbaarheidsfase wordt vaak al gewerkt 11

met een voorovereenkomst, waarbij zaken worden omschreven als planuitwerking, organisatie, verwerving, planning, kostenverdeling etc. Een voorovereenkomst wordt altijd gesloten met het oogmerk om later een meer definitieve overeenkomst te sluiten. 4. Concessiemodel In het geval dat de overheid alle risico’s wenst neer te leggen bij de markt, is het concessiemodel hiertoe het meest geschikt. De overheid moet zich daarbij vooraf alleen beperken tot het formuleren van een aantal (globale) randvoorwaarden, waarbinnen de marktpartij de planontwikkeling verder tot stand kan brengen. Vervolgens wordt de gehele gronden opstalexploitatie overgelaten aan de markt. Gevolg hiervan is dat de gronden in de zich dan bevindende staat worden overgedragen en geen sprake is van levering van bouwrijpe grond. Verder is daarmee ook de marktpartij verantwoordelijk voor het inrichten van het openbaar gebied. Omdat de randvoorwaarden die een gemeente bij een gebiedsconcessie mag meegeven niet al te gedetailleerd mogen zijn, dit in het kader van de Europese aanbestedingsregels, heeft de gemeente minder zeggenschap en sturing in de uiteindelijke inrichting van het plan. De gebiedsconcessie wordt door middel van een realisatieovereenkomst vastgelegd. 5. Exploitatieovereenkomst Bij de exploitatieovereenkomst gaat het om zelfrealisatie van een plan door een marktpartij op een stuk grond dat bij de marktpartij in eigendom is. De marktpartij loopt hierbij volledig zelf alle risico’s over gronden opstalexploitatie. Door de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro), die op 1 juli 2008 in werking is getreden, heeft de gemeente de mogelijkheid om enerzijds wat eisen en regels aan een ontwikkeling te koppelen en anderzijds om gemaakte kosten ten behoeve van een planontwikkeling te verhalen bij de marktpartij. Het verschil qua overeenkomst is gelegen in het moment van het sluiten ervan: voor of na het vaststellen van het bestemmingsplan en exploitatieplan. In de praktijk bestaan echter vele mengvormen van de genoemde samenwerkingsmodellen. Zo komt het vaak voor dat wel gezamenlijk wordt gewerkt aan een haalbaar stedenbouwkundig plan, maar dat de grondexploitatie wel volledig bij de gemeente blijft liggen en de opstalexploitatie bij de marktpartijen. De samenwerkingsovereenkomst Niet het gekozen model, maar de samenwerkingsovereenkomst legt uiteindelijk privaatrechtelijk vast hoe de verdeling van taken, verplichtingen en risico’s tussen partijen verdeeld worden. Dit vindt meestal in een aantal stappen plaats: intentieovereenkomst, samenwerkingsovereenkomst, realisatie- en gronduitgifteovereenkomst. Welk samenwerkingsmodel ook gekozen wordt, de marktpartij kan geen invloed uitoefenen op de te doorlopen RO procedures en het interne beleid van een gemeente. In de meeste gevallen is de realisatie van het vastgoed dan ook weer de verantwoordelijkheid van de marktpartij. Hoewel in theorie de gemeente bij het traditionele en 12

bouwclaimmodel verantwoordelijk is voor de planvorming, komt dit bij gebiedsontwikkelingen bijna nooit voor. Omdat gebiedsontwikkelingen zo bepalend zijn voor het aanzien en functioneren van een gemeente, zal de overheid altijd in meer of mindere mate met een marktpartij samenwerken en andersom en zijn de belangen voor het realiseren van een markttechnisch haalbaar plan zo groot dat altijd op enig moment in de voorbereidingsfase de samenwerking met de markt wordt gezocht. De intentieovereenkomst wordt meestal gesloten bij het begin van een samenwerking, bijvoorbeeld na selectie van de marktpartij(en). Voor de praktijk van de gebiedsontwikkeling betekent deze fase het verder vormgeven van de plannen, het bestuderen van de haalbaarheid en het in gang zetten van de benodigde procedures. De samenwerkingsovereenkomst bezegeld een meer vergaande relatie tussen de partners bij een gebiedsontwikkeling. Partijen zijn er inmiddels van overtuigd dat de plannen haalbaar zijn en wensen nu tot meer concrete afspraken te komen. De vrijblijvendheid is eraf. Er zijn wederzijdse rechten en plichten die moeten worden nagekomen. Er moet door partijen fors geïnvesteerd worden in de samenwerking, zowel financieel gezien als in tijd. Voordat daadwerkelijk tot realisatie wordt overgegaan, wordt meestal eerst een realisatieovereenkomst gesloten. Vaak gaat dit samen met uitgifteovereenkomsten voor de gronden. Uiteraard kan dit verschillen per type samenwerkingsmodel. In de realisatieovereenkomst worden de afspraken uit de samenwerkingsovereenkomst nog een stap verder geconcretiseerd. De gronduitgifteovereenkomst regelt de voorwaarden voor de overdracht van de gronden. De keuze voor een samenwerkingsmodel Franzen en de Zeeuw (2009) geven aan dat iedere opgave een eigen scope en specifieke condities kent. De keuze van een model is dan ook maatwerk en sterk afhankelijk van het specifieke project, de betrokken partijen, de locatie, maar ook externe omstandigheden als politieke aspecten. Gebiedsontwikkelingen kenmerken zich door complexiteit van de opgave, maar vaak worden ze ook onnodig complex gemaakt. De keuze van het uiteindelijks samenwerkingsmodel hangt af van verschillende factoren. Het OPPS heeft hiervoor het verbindingskader ontwikkeld, dat helpt om op gestructureerde wijze de fysieke opgave te analyseren, inzicht te krijgen in de eigen organisatie en een verkenning naar de gewenste partner. Pas nadat deze stappen zijn voltooid kunnen de afspraken vastgelegd worden in een overeenkomst (OPPS, 2009).

Figuur 3 Verbindingskader OPPS (OPPS, 2009)

13

Wolting (2008) stuurt aan op een heldere actorenanalyse om vooraf beter inzicht te krijgen in ieders belangen, motieven en mogelijke rollen. Deze actorenanalyse kan in 3 stappen leiden tot een gewenst samenwerkingsmodel. 1. Analyse: - Individuele belangen en motieven - Gezamenlijke doelen Participatie van actoren

2. Verkenning samenwerkingsvisie en -vorm: - Benoemen wederzijdse afhankelijkheid - Verdeling kosten, risico en zeggenschap - Verkenning samenwerkingsvormen

Keuze

3. Uitwerking samenwerking

Figuur 4 Stappen in een actorenanalyse (Wolting, 2008)

Een andere, meer basale wijze om te komen tot een samenwerkingsvorm is op basis van het criterium grondeigendom en de vraag wie welk risico wil lopen. Hiermee kan een beslisboom om te komen tot een geschikte samenwerkingsvorm worden doorlopen (zie bijlage 1). Dit gaat echter voorbij aan de totale context van de opgave en kan gebruikt worden als onderdeel van een totaalanalyse.

3.4 Selectie en Europese Aanbesteding Grofweg zijn er volgens de theorie bij de start van een gebiedsontwikkeling twee mogelijke uitgangssituaties: 1) de gemeente heeft de gronden in handen of 2) de gemeente heeft (niet alle) gronden in handen. Dat is vaak leidend voor het type samenwerkingsmodel dat past bij de gebiedsontwikkeling, maar ook voor de wijze waarop partijen tot elkaar komen. In het geval dat de gemeente zeggenschap heeft over de grond, is zij min of meer vrij in de keuze tot haar samenwerkingspartner(s). Min of meer, want bij de selectie van haar partners heeft zij rekening te houden met de regels van Europese aanbesteding, mededinging en staatssteun. Een samenwerking kan tot stand komen voor een specifieke fase (bijvoorbeeld om samen de haalbaarheid te onderzoeken) of overkoepelend voor meerdere fasen. Afhankelijk van de fase waarin de samenwerking werd gezocht en het doel voor de samenwerking, zijn er verschillende selectiemethoden te onderscheiden die in de afgelopen jaren vrij gangbaar waren, waaronder de marktconsultatie, ontwikkelcompetitie, aanbesteding en tender. Bij een plan dat nog niet ver door de gemeente is uitgewerkt, wordt marktconsultatie vaak als middel ingezet om ideeën uit te markt te halen. De marktconsultatie dient dan meestal ook niet als selectiemiddel om tot 14

een samenwerkingspartner te komen, maar vrijblijvend een beter inzicht te krijgen in de mogelijkheden. Tegen een (vaak in verhouding tot de daadwerkelijke kosten) geringe vergoeding worden hierbij soms al ruimtelijke plannen gevraagd, met marktonderbouwingen en indicatieve grondwaarden. De uitkomsten van de marktconsultatie worden meestal door de gemeente gebruikt om de eigen plannen verder aan te scherpen, te komen tot een programma met functies, slimme ruimtelijke oplossingen en een indicatie van de mogelijke grondopbrengsten. De reden voor marktpartijen om hier, ondanks het feit dat dit niet leidt tot een directe selectie, wel tijd en geld in te investeren, ligt in het vergroten van de acquisitiekansen. Hierdoor is de kans groter om bij een volgende selectieronde uitgenodigd te worden. Hoewel er in de praktijk vaak onduidelijkheid over bestaat, is een gemeente vrij om een partner te kiezen voor een gebiedsontwikkeling, mits er geen sprake is van opdrachtgeverschap voor werken en diensten boven de drempelwaarden van de Europese aanbestedingsrichtlijnen (Wolting, 2008). Bij gebiedsontwikkelingen gaat het vaak om de realisatie van commerciële functies en woningen. Indien het opdrachtgeverschap vanuit de private partij plaatsvindt, hoeft er niet Europees te worden aanbesteed (Bregman & de Win, 2005). Indien er echter functies worden ontwikkeld waarmee overheidsgeld gemoeid is, maar ook bijvoorbeeld het aanleggen van infrastructuur, het bouwen woonrijp maken, waarbij de overheid direct of indirect financiert, dan dient de uitvoerende partij (voor dit onderdeel) te worden aanbesteed. In de praktijk zijn Europese aanbestedingsprocedures kostbaar en vergen veel tijd. De gemeente huurt voor de begeleiding vaak externe adviseurs in die het proces begeleiden. Vaak bestaat de neiging om het pakket aan randvoorwaarden en eisen zodanig vast te leggen, dat het achteraf de vraag is of de aanbesteding succesvol is geweest. Zo is de Europese aanbesteding van Leidsche Rijn Centrum bijna op een mislukking uitgelopen, omdat het eisenpakket dusdanig zwaar was, dat er maar één partij in staat bleek te zijn om zonder aanvullende voorwaarden het gevraagde grondbod te kunnen doen (Alles over Utrecht, Tegenvallende aanbesteding Leidsche Rijn Centrum), (Vastgoedmarkt, 2008). Naast de Europese aanbestedingsregels zijn ook nog de regels van staatsteun en mededinging van kracht. Dit houdt in dat de grondtransacties onder aantoonbare, marktconforme omstandigheden dient plaats te vinden. De mededingingswet ziet toe op het bevorderen van eerlijke concurrentie. Door deze regels worden de private partijen bij gebiedsontwikkelingen waar de overheid de grond in eigendom heeft in de regel via een of andere vorm van marktcompetitie geselecteerd. In de praktijk worden voor dergelijke niet-Europese selecties private partijen benaderd die zich in een eerder stadium als geïnteresseerde hebben gemeld bij de betreffende gemeente. Indien er een marktconsultatie aan vooraf is gegaan, worden vaak minimaal de deelnemers uit deze ronde uitgenodigd. De gemeente is geheel vrij in het formuleren van de selectiecriteria. Vaak is het de gemeente te doen om het beste grondbod, eventueel in combinatie met de kwaliteit van gevraagde plannen en producten.

15

Hoewel de selectie van marktpartijen per project verschillen, is het selecteren op basis van de grondbieding een zeer gangbare praktijk. Immers, hierdoor kunnen gemeenten intern goed verantwoorden dat zij met deze partij(en) in zee willen gaan. Ook de combinatie van prijs en de kwaliteit van de plannen vormt vaak onderdeel van de selectiecriteria, maar zelden wordt daarbij de partij gekozen met het beste plan en de mindere grondopbrengsten. In de praktijk voor de crisis was dit een nieuwe standaard geworden. De gemeente stelt steeds striktere en weinig flexibele voorwaarden, kijkt vooral naar het afdekken van haar eigen risico’s, de maximalisatie van de grondopbrengsten en de kwaliteit van de plannen lijkt daardoor op de achtergrond te raken. Wel was er ook een tendens waarneembaar dat een dialoogfase werd ingebouwd, waarbij gemeenten dieper in konden gaan op de achtergrond van de verschillende inzendingen. Hierdoor ontstond beter inzicht in de geleverde plannen en de intenties van partijen over en weer, waardoor het ook mogelijk was de kwaliteit van de samenwerkingspartner te toetsen en de onderlinge klik te laten ontstaan.

3.5 Succesfactoren bij gebiedsontwikkeling suc·ces [sukses] het; o -sen 1 goede uitslag; geluk 2 bijval suc·ces [sukses] tw: ~!; veel ~! fac·tor de; m -toren 1 (rekenk) elk vd getallen die, vermenigvuldigd met elkaar, een bep. product 1 2

(3) opleveren 2 omstandigheid die

invloed op iets uitoefent

Bron: Van Dale

Volgens Kersten zijn de kenmerken van centrumplannen dat deze bijzonder complex zijn, een gemiddelde voorbereidingstijd van 7 jaar kennen, er een veelheid is aan belangen en problemen, dat individuele plannen moeilijk te realiseren zijn, dat partijen zeggenschap behouden over eigen belangen en posities, dat er vaak geen natuurlijke trekker is en dat de projectscope voortdurend onderhevig is aan verandering, zowel door interne als externe veranderingen (Kersten, 2009). Gedurende een langjarig proces, waarin meerdere aspecten een rol spelen, is het van belang waar mogelijk een succesvolle afloop van het project te blijven bijsturen. Het succes of falen van een samenwerking bij gebiedsontwikkeling kan van vele factoren afhangen. In de literatuur worden diverse oorzaken aangegeven voor het al dan niet slagen van een samenwerking bij gebiedsontwikkeling. In deze paragraaf worden deze factoren weergegeven. Wat is succes? Zoals in de inleiding is weergegeven omschrijft Van Dale het woord succes als “een goede uitslag”. De vraag bij een gebiedsontwikkeling is echter een goede uitslag voor wie? Voor de private partijen, de publieke partijen, de gebruiker? En wanneer kan worden gesproken van een goede uitslag? Bij oplevering? Of pas als het gebied jaren later een geliefd gebied blijkt te zijn? En welk criterium wordt precies gemeten als basis voor succes? Het doorlopen proces? Of de financiële resultaten voor de risicodragende partijen (Hobma, Franzen, de Jonge, & Wigmans, Verwacht in 2011)? Er is zoals blijkt geen eenduidig begrip van succes. Een factor is volgens de omschrijving van Van Dale een omstandigheid die invloed op iets uitoefent. Daarmee is een succesfactor een omstandigheid die invloed uitoefent 16

op succes. Maar welke omstandigheden oefenen nu invloed uit op de bovenstaande omschrijving van succes bij gebiedsontwikkeling? Hobma onderscheidt in zijn hoofdstuk Succesvolle gebiedsontwikkeling in het nog te verschijnen boek over stedelijke ontwikkelingsprocessen drie verschillende niveaus van succesfactoren die een rol spelen (Hobma, Franzen, de Jonge, & Wigmans, Verwacht in 2011):   

contextvariabelen; noodzakelijke voorwaarden; kritische succesfactoren.

Deze drie niveaus kunnen allen het falen of het slagen van een project beïnvloeden. Hobma maakt daarbij onderscheid tussen stuurbare en niet stuurbare factoren. Contextvariabelen Met context wordt verwezen naar achtergrondvariabelen. Deze factoren zijn niet stuurbaar door (individuele actoren), maar zijn medebepalend voor succes van een gebiedsontwikkeling. De contextvariabelen vormen een vast uitgangspunt, de context van een gebiedsontwikkeling. Contextvariabelen zijn:     

economie; politiek; cultuur; demografie; wijziging van weten regelgeving.

Het economische klimaat is een gegeven. Maar het kan wel snel wijzigen, zoals de recente kredietcrisis maar al te duidelijk heeft bewezen. Het economisch klimaat en meer specifiek de vastgoedmarkt heeft een directe invloed op het succes van gebiedsontwikkelingen. De variabele economie is niet stuurbaar, maar er kan wel op ingespeeld worden door bijvoorbeeld flexibel om te gaan met programma en fasering. Ook het politieke klimaat kan opeens omslaan. Elke vier jaar zijn er weer nieuwe gemeenteraadsverkiezingen en kan daarmee het draagvlak voor een project wijzigen. Private partijen kunnen uiteraard afwachten en hopen op de verkiezing van politici die de continuïteit van het project kunnen garanderen, maar kunnen ook proberen het draagvlak binnen de politiek zo breed mogelijk te maken, zodat een wijziging in de politieke context een geringe invloed heeft. Cultuur wil zeggen de voorkeuren die er binnen de samenleving aanwezig zijn. Dit is meestal een tijdsbeeld en wijzigen meestal niet binnen een korte periode, zoals dat bij politiek en economie het geval kan zijn. De demografie is ook een variabele die heel geleidelijk wijzigt. Hierover worden door verschillende instanties voorspellingen gedaan, waardoor men redelijk kan inspelen op een wijziging in de demografie. Voorbeelden ervan zijn de vergrijzing en de wijziging in de samenstelling van huishoudens. 17

Wijzigingen in weten regelgeving zijn in tegenstelling tot demografie niet op een langere termijn te voorspellen. Ook worden deze vaak binnen een tijdsbestek van enkele jaren doorgevoerd. Gezien de gemiddelde looptijd van een gebiedsontwikkeling kan dit dus grote invloed hebben op het succes van een project. Noodzakelijke voorwaarden Onder noodzakelijke voorwaarden wordt begrepen de kaders die moeten worden afgesproken om de doelstelling te bereiken. Deze factoren zijn noodzakelijk voor het bereiken van de doelstelling, maar niet voldoende voor succes. De noodzakelijke voorwaarden zijn stuurbaar. Hobma geeft een aantal voorbeelden van noodzakelijke voorwaarden voor gebiedsontwikkeling:           

tijdige grondverwerving; analyse van de economische haalbaarheid; reële kostenbegrotingen; zelfstandige deelprojecten; goede financiële engineering; vroegtijdige inschakeling van private partijen; het maken van een actorenanalyse; publieke huis op orde; risico-identificatie en risicoallocatie; flexibele contracten tussen publieke en private partijen; instelling van een (gemeentelijk) projectbureau met voldoende mandaat en verantwoordelijkheden.

Deze voorwaarden zijn niet limitatief, maar geven wel een goed beeld van het type voorwaarden. Hierbij wordt duidelijk dat het belangrijk is om vooraf samen realistische doelstellingen en ambities vast te stellen. Daarbij moeten ook de persoonlijke ambities en doelstellingen van de verschillende partners meegenomen worden. Pas als deze goed zijn verkend kan hierop gestuurd worden. Feitelijk zijn de noodzakelijke voorwaarden min of meer de uitgangspunten die bij de start van een gebiedsontwikkeling worden vastgesteld. Het gaat hier om een grondige analyse bij de aanvang van het project, het opzetten van een geschikte projectorganisatie en het vastleggen van de voorwaarden waarbinnen de samenwerking plaats moet vinden. Bij de start van een gebiedsontwikkeling is het van belang om de genoemde contextvariabelen en noodzakelijke voorwaarden te analyseren en hier waar mogelijk rekening mee te houden. Er is geen blauwdruk, geen standaard overeenkomst die kan worden overgenomen en toegepast, geen kant-en-klaar plan dat past op de locatie. Elke opgave dient vanuit haar eigen context te worden benaderd. Dit dient te gebeuren door een analyse van de opgave, de mogelijke betrokkenheid van actoren, het in kaart brengen van belangen en motieven en het formuleren van (gezamenlijke) doelen. Zie hiervoor ook paragraaf 3.3. Bij veel gebiedsontwikkelingen wordt dit proces niet, of niet zorgvuldig doorlopen. Vaak kan de vraag gesteld worden wat er eerst was: het samenwerkingsmodel of de opgave? Ook wordt regelmatig bij een selectie van partners een kant een klare samenwerkingsovereenkomst voorgelegd, waar de beoogde kandidaten zich naar 18

moeten schikken. Dit komt voort vanuit de wens van overheden om vooraf risico’s te beperken en het selectieproces zo transparant mogelijk te houden. Kritische succesfactoren Er is in de literatuur geen eenduidige definitie te vinden van succesfactoren bij gebiedsontwikkelingen. Vaak wordt gesteld dat een faalfactor in omgekeerde zin een succcesfactor is. Voorbeelden hiervan zijn vertrouwen tussen partijen, bestuurlijk commitment en imagoverandering van een gebied. Succesfactoren zijn vaak lastig stuurbaar, maar wel belangrijk voor de kans op succes. Interactie tussen de drie niveaus (context, noodzakelijke voorwaarden en kritische succesvoorwaarden) kan plaatsvinden, waardoor verschuivingen plaatsvinden. Bijvoorbeeld kan door nieuwe gemeenteraadsverkiezingen het politieke speelveld binnen een gemeente wijzigen met als gevolg een andere bestuurder, die anders tegen de ambities van het project aankijkt. Hierdoor veranderen de verhoudingen en dient hierop indien mogelijk geacteerd te worden. Succesfactoren zijn vrij moeilijk stuurbaar, maar wel belangrijk voor de kans op succes. Veel genoemde faalfactoren bij gebiedsontwikkelingen zijn onder andere gebrek aan vertrouwen tussen partners, overregulering en te lange procedures, zwak procesmanagement, onvoldoende bestuurlijke draagkracht, onoverbrugbare tegenstellingen en het ontbreken van goede trekkers (Vegchel, 2009). Friso de Zeeuw geeft aan dat een gebrekkige professionaliteit bij de gemeente kan leiden tot het te vroeg willen dichttimmeren van het publieke programma van eisen, wat weer leidt tot een beperking in creativiteit bij de ontwikkelaar. Dit kan vervolgens weer tot gevolg hebben dat partijen elkaar niets gunnen. Daarnaast ziet de Zeeuw dat gebiedsontwikkelingen steeds complexer worden, waardoor overheden die niet alle kennis in huis hebben, dit gaan inhuren. De ingehuurde specialisten timmeren vervolgens ook weer de overeenkomst dicht. De Zeeuw pleit daarom voor het onderschrijven van een gemeenschappelijk belang op de inhoud, het in balans houden van financiële afspraken en het opnemen van voldoende flexibiliteit om veranderingen aan te kunnen (Zeeuw, 2010). In het verlengde hiervan is het gebrek aan flexibiliteit in afspraken ook regelmatig een bron van problemen. Door overeenkomsten vaak al vroeg in het proces volledig dicht te timmeren met bindende afspraken over fasering, grondafname, programma en bouwplichten, ontstaan problemen bij het nakomen van die afspraken als er iets veranderd in het plan of proces. De scheidslijn tussen noodzakelijke voorwaarden en kritische succesfactoren is niet altijd even helder. Deze is volgens Hobma dan ook niet keihard. Het lijkt erop dat het verschil tussen deze twee niveaus vooral ligt op zaken die geregeld kunnen worden (via overeenkomsten, opzetten van processen e.d., dus stuurbaar) en menselijke factoren (lastig stuurbaar). Na bestudering van de genoemde literatuur en de handreikingen uit Nederland Boven Water (van Rooy, 2009) en Gebiedstransformaties is mensenwerk (OPPS, 2009), kan de volgende lijst worden gemaakt, die de meest genoemde factoren weergeven. De volgorde is willekeurig. 19

Succesfactor Bestuurlijke continuïteit/krachtig bestuur Lange termijndenken Vertrouwen (in elkaar) Investeren in de onderlinge relatie Transparantie (in doelen, ook financieel) Zelfstandige deelprojecten Flexibele afspraken Voldoende know how binnen projectteam Investeren in openbare ruimte en maatschappelijk vastgoed (Tijdige) grondverwerving Marktconforme plannen Heldere visie/ambitie en wijze waarop men dit denkt te bereiken (Tijdig) betrekken stakeholders Verkenning van de opgave Tabel 1 Succesfactoren bij gebiedsontwikkeling

De meeste factoren zijn noodzakelijke voorwaarden en daarmee stuurbaar. Dit impliceert dat het succes van een gebiedsontwikkeling grotendeels in handen is van de betrokkenen. De belangrijkste kritische succesvoorwaarden die in deze lijst naar voren komen gaan over het team waarin de ontwikkeling vormgegeven moet worden en daarbij met name over de onderlinge relatie binnen het team. Kernwoorden zijn hier vertrouwen, chemie, waardering voor elkaar, enthousiasme, passie en betrouwbaarheid. Het gaat hierbij over het binden van de mensen.

20

4. De praktijk tot 2008 In dit onderzoek wordt de theorie van de gebiedsontwikkelingen en de gevolgen door de kredietcrisis getoetst aan de hand van een aantal praktijkvoorbeelden. Een van de vragen die bij de bestudering van de theorie naar boven kwam, is of de problemen bij gebiedsontwikkelingen inderdaad veroorzaakt worden door de gevolgen van de crisis, of dat er andere oorzaken aan ten grondslag liggen. In paragraaf 4.1 wordt toegelicht hoe de selectie van de cases tot stand is gekomen en op welke wijze de case studie is gevolgd. In de paragrafen 4.2 tot en met 4.5 volgt de case beschrijving van de geselecteerde cases tot aan de start van de crisis in 2008. Als startmoment van de crisis in het vastgoed wordt in dit onderzoek het derde kwartaal van 2008 gehanteerd, het moment dat volgens het CBS de dalende trend van de huizenmarkt in heel Nederland doorzette (CBS - Huizenmarkt - Extra).

4.1 Selectie praktijkcases Omdat gebiedsontwikkelingen nauwelijks met elkaar te vergelijken zijn door de verschillen in context, partners, gekozen samenwerkingsvorm en fase waarin de projecten zich bevinden, is ervoor gekozen om meerdere cases te bestuderen. De gekozen voorbeelden zijn allen gebiedsontwikkelingen die al voor de crisis opgestart zijn. Omdat één case niet zal leiden tot een wetmatigheid, is gekozen voor een vergelijkende casestudy. De bestudering van de cases is min of meer gelijktijdig gestart. Per case is steeds afzonderlijk gesproken met een vertegenwoordiger van (een van de) marktpartij(en) en een vertegenwoordiger van de gemeente, om zo vanuit zowel publiek als private zijde een onafhankelijk beeld te krijgen van het verloop van het proces. Bij de gesprekken die later plaatsvonden, is gebruik gemaakt van inzichten die bij eerdere gesprekken zijn ontstaan. Bij de keuze van de praktijkcases zijn de volgende criteria gehanteerd:    

het betreft een binnenstedelijke (her-)ontwikkeling; de omvang van het project is omvangrijk, het gaat daarbij meer om een wijkontwikkeling dan enkele kavels in een bestaande wijk; het betreft projecten met een multifunctioneel programma; de start van de gebiedsontwikkeling vond plaats ruim voor het intreden van de crisis in 2008.

De geselecteerde projecten die aan deze criteria voldoen zijn Nieuw Binckhorst en Scheveningen-Haven in Den Haag, Overstad in Alkmaar en Centrum Utrecht in Utrecht (CU2030). De twee projecten in Den Haag en het project in Alkmaar zijn daarnaast nog te typeren als transformatieopgave. Bij CU2030 gaat het vooral om het verbeteren van de bestaande functies in het gebied. De bestudering van de praktijkcases is opgesplitst in twee delen. Het eerste deel, waar dit hoofdstuk zich op richt, beschrijft de cases tot het moment dat de crisis zich binnen het vastgoed nadrukkelijk manifesteerde, het najaar van 2008. In het tweede deel van de praktijkbeschrijving, dat in hoofdstuk 7 aan de orde komt, worden de projecten beschreven vanaf het moment dat de crisis begon. Daarbij wordt in het tweede deel vooral gekeken naar de gevolgen van de crisis op het project. Proble21

men in een gebiedsontwikkeling worden hierdoor nadrukkelijk gescheiden in een wel of niet crisisgestuurde oorzaak. Door de verschillen in de projecten heb ik ervoor gekozen om niet alle gesprekken in een strak keurslijf van vooraf vastgestelde vragen te gieten. Hierdoor was het mogelijk om per project de essentie van de samenwerking boven tafel te krijgen. Wel is bij de gesprekken aandacht besteed aan een aantal, steeds terugkerende aspecten, die de belangrijkste factoren in het proces van gebiedsontwikkeling vormen. Dit waren:  voorgeschiedenis project;  selectieproces van de samenwerkingspartners;  samenwerkingsmodel, grondexploitatie, risicoverdeling;  flexibiliteit in de afspraken;  proces tot aan de crisis; en in deel 2 van de casebeschrijvingen:  gevolgen gewijzigde context op het project;  gevolgen specifiek op het gekozen samenwerkingsmodel;  problemen die niet door de crisis zijn ontstaan;  wijzigingen die zijn aangebracht in de samenwerking;  kritische succesfactoren.

4.2 Nieuw Binckhorst Binckhorst is een bedrijventerrein in Den Haag. Het plan voor Binckhorst is om dit gebied de komende jaren te transformeren naar een multifunctionele stadswijk, met ruimte voor wonen, werken, vrije tijd en sport. Zo moeten volgens de Beslisnotitie in het gebied circa 7.000 woningen worden gerealiseerd, waarvan 5.000 gereed moeten zijn vóór 2020, 200.000 m² kantoren, 65.000 m² bedrijfsruimte, 65.000 m² stedelijke, dan wel wijkvoorzieningen (waarvan 50% niet commercieel), 65.000 m² publieksaantrekkende functies van (inter)nationale allure en nog 60.000 m² additioneel programma, dat na 2020 wordt ingevuld. Bestaande bedrijven kunnen onder voorwaarden in het gebied blijven. In totaal blijft 130.000 m² bedrijfsruimte en 275.000 m² kantoorruimte gehandhaafd (Projectteam Binckhorst, september 2007). Daarnaast is een belangrijke voorwaarde van de herontwikkeling de aanleg van het Trekvliettracé voor de autobereikbaarheid en de komst van een station voor de Randstadrail. Het gebied omvat circa 130 hectare, voornamelijk bestaande uit al uitgegeven grond. In het gebied zitten circa 300 bedrijven en de grond is verdeeld over circa 100 eigenaren. In het midden van het gebied bevindt zich tevens een begraafplaats. Het masterplan voorziet in de grootschalige transformatie naar een gebied met drie zones, die van dichtheid verschillen en moet in een periode van circa 30 jaar het beoogde programma voorzien.

22

Afbeelding 1 Masterplan Binckhorst 2007

Selectie van partners Gezien de grootschalige investeringen wilde de gemeente niet zelfstandig alle risico’s lopen. Selectie van marktpartijen vond plaats via intensieve gesprekken (Kop, 2007). De partijen moesten daarbij een voorstel doen en een presentatie geven. Dit speelde in 2005. De resultaten werden gerapporteerd aan het college. De gemeente zocht daarbij vooral naar financieel stabiele partijen die de lange rit van circa 30 jaar konden uitzitten en bereid waren forse voorinvesteringen te doen, waarbij winsten pas later in het project genomen werden. Ook was het streven de risicospreiding over meerdere partijen te leggen. Volgens Ted Zwietering van de gemeente Den Haag, die pas na de selectie van de partijen verantwoordelijk werd voor deze gebiedsontwikkeling, was een dergelijke selectie in die jaren gebruikelijk. Van Europese Aanbesteding was bij de gemeente Den Haag nog geen sprake. Het ging daarbij vooral om de klik tussen de mensen en het vertrouwen gezamenlijk de klus te kunnen klaren (destijds Henk Jagersma van de gemeente Den Haag, Anne Bodzinga van BPF en PieterWetselaar van Rabo). Rabo en BPF hebben zich hierbij niet als consortium gepresenteerd bij de gemeente, maar zijn afzonderlijk door de gemeente geselecteerd. Rabo had wel al enkele grondposities in het gebied, BPF nog niet, maar wilde als belegger wel toekomstige ontwikkelingen in portefeuille nemen. Samenwerking voor de crisis Voor het gebied was een publiek-private samenwerking in een gezamenlijke gebiedsonderneming voorzien. Hierin participeren naast de gemeente Den Haag (50%) de private partijen BPF Bouwinvest (thans Bouwinvest) en Rabo Vastgoed ieder voor 25%. De opgave werd ambitieus, maar realistisch genoemd. De totale geraamde grondexploitatie van circa € 200 miljoen was negatief, maar partijen rekenden met 23

aanzienlijke subsidies. In januari 2006 werd een intentieovereenkomst gesloten. De intentieovereenkomst had twee hoofddoelen: gezamenlijk grondaankopen doen en plannen maken. Er is meteen in de zomer van 2006 geld gestort in een gezamenlijke gebiedsonderneming in oprichting en een projectorganisatie opgericht, zodat een vliegende start kon worden gemaakt. De gebiedsonderneming is alleen bedoeld voor de grondexploitatie. De vastgoedexploitatie is in handen van de marktpartijen en valt niet binnen de PPS. Voor de eerste fase diende € 100 miljoen gefinancierd te worden, volgens de risicoverdeling in de PPS. De aanleg van het Trekvliettracé (Rotterdamse baan) en de Randstadrail vormen daarbij harde randvoorwaarden. Het projectbureau ging inderdaad voortvarend van start. Binnen 1 jaar lag er een masterplan van OMA en een nieuwe vervolgovereenkomst, door de partijen het voorjaarsakkoord genoemd. Dit was een vrij vergaande samenwerkingsovereenkomst tussen de gemeente, Rabo Vastgoed en BPF Bouwinvest. De uitwerking in een definitief akkoord zou eind 2008 gereed moeten zijn. Er is een projectbureau opgericht, die vanuit een locatie in het plangebied aan de slag ging met het project.

4.3 Scheveningen-Haven Door het vertrek van de Norfolk veerdienst (voor vrachtvervoer) uit de haven van Scheveningen ontstond hier de mogelijkheid op een unieke plek aan haven en zee een groot terrein te herontwikkelen tot een stedelijk gebied. Voor het gebied moet een masterplan ontwikkeld worden voor de realisatie van circa 800 woningen en circa 100.000 m² additioneel programma, zoals twee hotels, musea, horeca, retail, kantoren en leisure. Beperkende factoren zijn onder andere de (blijvende) aanwezigheid van de visserij rond de haven en de problematiek van de zeewering.

Afbeelding 2 Scheveningen-Haven toen nog met aanwezigheid van de Norfolkline

24

Selectie van partners Na een marktconsultatie in 2006 heeft de gemeente uit de ideeën van de marktpartijen zelf een plan samengesteld. Tie Liebe van ASR Vastgoed Ontwikkeling, een van de partners uit het consortium, geeft aan dat er voorafgaand aan de marktconsultatie door de gemeente geen inventarisatie heeft plaatsgevonden en daarmee geen randvoorwaarden zijn meegegeven. Alles was mogelijk. De oorspronkelijke bedoeling was volgens Ted Zwietering van de gemeente Den Haag om op basis van de inzendingen één plan te kiezen en met de betreffende marktpartij(en) verder te gaan. Omdat de plannen erg van elkaar verschilden en elk plan goede elementen bevatte, was dit erg lastig. Daarnaast begon volgens Zwietering binnen de gemeente iedereen zich ermee te bemoeien. Dit heeft erin geresulteerd dat er aan “cherry picking” is gedaan en de gemeente zelf op basis van alle in de smaak gevallen ideeën, zoals een craquelé dorp, meerdere suggesties voor culturele invullingen, leisure elementen en hoogbouw door één van de betrokken stedenbouwkundigen (Joan Busquets) een nieuw plan heeft gemaakt. Dit plan is in de Nota van Uitgangspunten ScheveningenHaven uitgewerkt en door de gemeenteraad op 14 februari 2008 vastgesteld. Vervolgens dit plan in mei 2008 aan de marktpartijen uit 2006 voorgelegd in een tender, met als doel te komen tot de meest gunstigste grondbieding. De tender was een niet openbare, onderhandse aanbesteding met als doel de meest economische prijs voor de grond te realiseren. Naast de vier consortia uit de periode van de marktconsultatie, is nog een vijfde consortium uitgenodigd voor de tender. Dit consortium van AM, Vesteda en Züblin Grenada, heeft eind 2006, na niet gevraagd te zijn voor de marktconsultatie, een eigen initiatiefplan opgesteld met als belangrijkste uitgangspunt de realisatie van een cruiseterminal. Hiermee wisten ze de aandacht te trekken van wethouder Norder, die dit prima vond passen in de ambities van Den Haag, Wereldstad aan zee. Het consortium kreeg in de periode van 2006-2008 de gelegenheid de plannen verder voor eigen rekening en risico te onderzoeken op haalbaarheid. De mogelijke komst van de cruiseterminal was opgenomen in de uitgangspunten van de Nota van Uitgangspunten Scheveningen-Haven. Het probleem van de tender in 2008 was dat de marktpartijen die hadden geparticipeerd aan de marktconsultatie in 2006 zich gedwongen zagen een grondbieding te doen op een plan dat door de gemeente was opgesteld. Weliswaar waren de ideeën en programmatische onderdelen door de marktpartijen zelf aangedragen, maar de gemeente had zelf een samenstelling gemaakt van alle aansprekende onderdelen zonder de realiteitzin van het totale plan te toetsten. Zo omvatte het plan waarop geboden moest worden circa 45.000 m² leisure en 18.000 m² culturele voorzieningen. Er kon echter niet inhoudelijk op de plannen gereageerd worden. Bij de tenderstukken zat tevens een concept intentieovereenkomsten en een model realisatie- en uitgifteovereenkomst. Hierin werden de belangrijkste uitgangspunten van de samenwerking al vastgelegd. De marktpartijen moesten een grondbieding doen op basis van een Excel rekenschema waarin het programma een vast gegeven was en de ingevoerde variabelen zoals winst & risico, percentages algemene kosten, bijkomende kosten en bruto/netto verhoudingen na selectie zouden worden verankerd. Dit heeft in juli 2008 geleid tot de selectie van het consortium bestaande uit ING Real Estate Development, Fortis Vastgoed Ontwikkeling (tegenwoordig ASR Vastgoed 25

Ontwikkeling) en Malherbe de Juvigny Vastgoed, dat als enige boven de (niet vooraf bekend gemaakte) minimale grondwaarde van € 112 miljoen bood. Het nadeel van het verloop van deze selectieprocedure is dat de geselecteerde marktpartijen met een plan opgescheept werden dat vanuit markttechnisch, maar ook planmatig oogpunt niet klopte. Uiteraard had je er als partij voor kunnen kiezen om dan niet mee te doen met de bieding, maar niet meedoen betekend per definitie buiten de boot vallen. Samenwerking voor de crisis De gekozen samenwerkingsvorm, zoals opgenomen als uitgangspunt in de concept intentieovereenkomst die bij de tender was verstrekt, ging uit van een traditionele grondexploitatie, waarbij wel gezamenlijk zou worden gewerkt aan de verdere uitwerking van de plannen. De gemeente is eigenaar bij een groot deel van de gronden in het gebied (erfpacht). In de conceptovereenkomst lagen bijna alle risico’s bij de marktpartijen. Zo was er geen voorverkoop of voorverhuur geregeld voordat de gronden door de gemeente werden overgedragen. Maar ook de grondexploitatie, die niet aan de marktpartijen kenbaar zou worden gemaakt, moest positief worden gemaakt om tot een vervolgovereenkomst van het project te kunnen komen. Daarmee lagen de risico’s van de grondexploitatie wel bij de gemeente, maar de marktpartijen moesten ervoor zorgen dat hij positief bleef. Ook kon de gemeente, indien gewenst, de grond zodra deze bouwrijp was, doorstoten naar de marktpartijen. Er zat nagenoeg geen flexibiliteit in het programma door het starre rekenmodel waarin de bieding verwerkt moest worden en die in het verdere verloop van het project steeds als uitgangspunt geactualiseerd zou worden. Op het moment van de start van de crisis in het vastgoed (3e kwartaal 2008), bevonden de partijen zich in onderhandeling over de afronding van de intentieovereenkomst zoals die was aangereikt bij de selectie.

4.4 Utrecht Centrum Project (CU2030) Het centrumproject in Utrecht is een gebied van circa 90 ha rondom het station Utrecht Centraal. Het omvat onder andere het stationsgebied zelf, winkelcentrum Hoog Catharijne, de kantoren rondom het station, de Jaarbeurs en muziekcentrum Vreedenburg. In de jaren ’60 en ’70 van de 20e eeuw, werd het gebied zoals het nu bestaat vormgegeven. Hierbij maakten delen van de historische stad plaats voor het grootste overdekte winkelcentrum van Nederland, werd de stadsbuitengracht gedempt voor de aanleg van een ringweg en werd het complex van de jaarbeurs gevestigd op de huidige locatie. Het huidige plangebied omvat onder andere Hoog Catharijne, de stationstraverse en het Jaarbeursplein. Er zijn vier belangrijke spelers/eigenaren in het gebied: Corio 26

(Hoog Catharijne), ProRail/NS Poort (station en sporen), Jaarbeurs (Jaarbeurscomplex) en Gemeente Utrecht (openbare ruimte). De plannen van het gebied omvatten onder andere een opwaardering van het nog altijd goed lopende, maar enigszins gedateerde overdekte winkelgebied van Hoog Catharijne, een nieuwe stationshal, een nieuw Jaarbeursplein met nieuwe functies als een hotel, een casino, een megabioscoop, leisure en horeca, nieuwe kantoren en een nieuw stadskantoor voor de gemeente Utrecht.

Afbeelding 3 Plankaart CU2030

Selectie van partners Het project kent een lange voorgeschiedenis. In eerste instantie dacht de gemeente het gebied te kunnen ontwikkelen zonder de eigenaren. Hiervoor werd gekozen om te werken met drie projectontwikkelaars: Multi Vastgoed, Mabon/Wilma, ING Vastgoed (Hillen, 2007). De belangrijkste eigenaren in het gebied lieten het hier niet bij zitten en gaven signalen af aan het gemeentebestuur. Gezamenlijk is in 1989 een eerste uitwerking gemaakt en als leidraad gekozen voor het Masterplan UCP. Het Masterplan was pas in 1993 klaar. De eigenaren kozen ieder een ontwikkelaar die hun deel zou oppakken. Hiertoe is in 1994 de Ontwikkelingsmaatschappij Utrecht City Projekt B.V. opgericht, als onderdeel van een CV/BV constructie. De gemeente had zowel in de CV als in de BV een meerderheidsaandeel van 51%, de ontwikkelaars samen met elkaar de rest. Dit samenwerkingsverband is echter al in 1996 opgeheven. De reden hiervan lag volgens Hillen (2007) in het feit dat de gemeente met haar meerderheidsbelang alle beslissingen erdoor drukte, de arrogante opstelling van de gemeente en het verschil in ambitie: de marktpartijen wilden winst maken, voor de

27

gemeente stond dit op de laatste plaats na aspecten als veiligheid, leefbaarheid en kwaliteit. Het stuklopen van de samenwerking met de ontwikkelaars heeft tot gevolg gehad dat in 1997 het Bestuurlijk Platform Utrecht Centrum Project is opgericht, een samenwerking gemeente met de drie vastgoedeigenaren: Jaarbeurs, NS Vastgoed en het ABP (juridische voorloper van Corio). Gezamenlijk hebben zij de plannen verder ter hand genomen met de gemeente Utrecht. Ook hierbij zijn aanvankelijk door de eigenaren projectontwikkelaars aan boord gehaald ter ondersteuning van de uitvoering en het maken van de plannen. Samenwerking voor de crisis Zoals aangegeven, is in 1997 het platform Utrecht Centrum Project opgericht, met als doel het vernieuwen van het stationsgebied. De samenwerking was een integrale gebiedsontwikkeling met gelijkwaardige partners. Voor de financiering van de openbare voorzieningen moesten alle partijen bijdragen. Hiertoe is volgens Hillen (2007) een centrale pot ingesteld: het Spaarvarken. Bij een positieve exploitatie van het eigen concessiegebied zou de winst gestort moeten worden in het Spaarvarken. Daarnaast zou er een Rijksbijdrage van € 113 miljoen moeten komen. Begin 2000 ontstaat er onenigheid over de gezamenlijke financiering van de openbare ruimte en de wens van de Jaarbeurs om dit te compenseren met retail in hun plangebied. Corio accepteert dit niet. Hiermee is het UCP ten einde gekomen. Een nieuwe samenstelling van de gemeenteraad, waarbij Leefbaar Utrecht een belangrijke stem heeft, is het daarnaast eind 2000 niet eens met de plannen voor het gebied en laten een nieuw plan maken dat in 2002 door middel van een referendum wordt vastgesteld. In 2006 wordt een nieuwe samenwerking tussen gemeente, Corio, NS Vastgoed en de Jaarbeurs ondertekend (CU2030-Achtergrondinfo).

Afbeelding 4 Ondertekening overeenkomst tussen gemeente Utrecht, Corio, de Jaarbeurs en NS Vastgoed op 3 maart 2006

Het nieuwe masterplan is het leidinggevende kader. Daarbinnen zijn verschillende deelgebieden gedefinieerd, waarin de verschillende eigenaren zelf plannen uitwerken voor hun eigen deelgebied, binnen de kaders van het vastgestelde masterplan. Zo is de nieuwe samenwerkingsvorm ook juridisch opgezet. Per partner heeft de ge28

meente een gescheiden overeenkomst afgesloten, waarbij de randvoorwaarden van het masterplan als uitgangspunt dienen, maar de verdere invloed van de overeenkomst niet verder gaat dan het deelgebied zelf. De gemeente zorgt voor de investeringen in het openbaar gebied, zoals het terugbrengen van de Catharijnesingel en is zelf ontwikkelaar van het nieuwe muziekcentrum Vreedenburg. Deze zogenaamde Bilaterale overeenkomsten kennen volgens Albert Hutchemaekers, directeur van de huidige projectorganisatie, een soort piramide opbouw, waarin bij elke volgende stap die wordt gezet meer wordt vastgelegd en niet meer kan worden teruggekomen op eerder gemaakte afspraken. De flexibiliteit in de plannen neemt af naarmate je een stap verder gaat in de samenwerking. Zo heb je bij een bilaterale intentieovereenkomst meer flexibiliteit dan bij een bilaterale samenwerkingsovereenkomst.

Figuur 5 Samenwerkingsovereenkomsten CU2030

Het voordeel van het gekozen model is dat het geen kaartenhuisconstructie is. Er zijn hier geen aan elkaar gekoppelde projecten. Dit was volgens Hutchemaekers het grote leerpunt van het vorige, integrale model. De verantwoordelijkheden en risico’s liggen bij de partijen die het rechtstreeks kunnen beïnvloeden. Daarnaast kan, indien één partij onverhoopt afhaakt, de rest gewoon door. Als een partij uitstapt, kan alleen terug worden gegaan naar de vorige stap. Dus bij het uitstappen uit een bilaterale projectovereenkomst val je weer terug naar de bilaterale intentieovereenkomst. De afspraken die daarin zijn vastgelegd kunnen niet meer worden gewijzigd. Zo is er voor bepaalde deelgebieden met partijen al een project- of uitvoeringsovereenkomst gesloten, terwijl bij bijvoorbeeld het Jaarbeursplein er nog maar een intentieovereenkomst ligt. Hiermee liggen de uitgangspunten voor de oostzijde van het spoor al redelijk vast en is men voor fase 2, het gebied achter de jaarbeurs programmatisch nog redelijk vrij. Een ander voordeel van het gekozen model, is dat partijen zelfstandig hun eigen deelgebied kunnen ontwikkelen. Hierbij zijn zij voor 95% onafhankelijk van anderen. Alleen aan de randen, waar hun deelgebied dat van een andere partij raakt, moet 29

meer onderling afgestemd worden. Maar Menno Overtoom van Corio stelt dat omdat je al zover bent gekomen met de rest van je deelgebied, er een grote drijfveer is om die laatste 5% ook op te lossen. De samenwerkingsvorm is grotendeels gebaseerd op het zelfrealisatiemodel. Partijen hebben immers bezit in het gebied en gaan zelf het programma realiseren. Maar ook zijn er elementen van een concessiemodel in terug te vinden. Voor een klein deel, daar waar het NS Poort betreft, is er sprake van een bouwclaim. De overkoepelende projecten worden via NSP gelden (Nieuw Sleutel Project), dus door het Rijk gefinancierd. Iedere partij voert binnen haar eigen deelgebied min of meer een eigen grondexploitatie. Daar waar de gemeente gronden inbrengt betreft het een publieke grondexploitatie. Voor de gemeentelijke grondexploitatie zijn er drie verschillende bronnen van inkomsten: gelden die vanuit de gemeente aan het project worden uitgekeerd, de rijksgelden uit het NSP en de inkomsten uit de grondverkopen, middels een gekapitaliseerde canon. In sommige bilaterale overeenkomsten is er sprake van grondruil tussen de gemeente en de private partner. De vastgoedexploitatie verloopt per deelgebied binnen het kader waarover afspraken in de bilaterale overeenkomsten zijn vastgelegd. Voor de plandelen van Corio zijn daarbij drie voorwaarden waaraan voldaan moet worden voordat kan worden gestart met de uitvoering. Naast de onherroepelijke bouwvergunning is er overeenstemming met de zittende huurders nodig en overeenstemming met de verschillende VvE’s. De risico’s van het project liggen zo veel mogelijk bij de partij die op die risico’s kan sturen, dus grotendeels bij de private partijen. De gemeente loopt het risico over het openbaar gebied, de infra en het muziekcentrum. Daarnaast ligt het risico ten aanzien van de procesgang bij de gemeente. Hiertoe heeft de gemeente een zelfstandig operend projectbureau opgericht, het POS. Dat werkt volgens Hutchemaekers op zich heel erg goed, maar zij zijn qua publiekrechtelijk proces ook weer afhankelijk van andere gemeentelijke diensten. Hierdoor kan het wel eens stroef verlopen, omdat de prioriteiten bij die diensten weer anders liggen dan binnen het POS. De partijen hebben samen het masterplan en de referendummodellen ontwikkeld. De regie lag hierbij wel bij de gemeente middels de eigen projectorganisatie. De gemeente heeft de kosten voor het masterplan betaald, de private partijen hebben hun eigen inzet hierbij voor hun rekening genomen. Het POS heeft een zware regierol binnen het project, wat ook noodzakelijk is gezien de complexiteit van het project.

30

4.5 Overstad Alkmaar De wijk Overstad is circa 32 ha groot en is van oudsher een bedrijventerrein. De gemeente Alkmaar wil van deze wijk een onderdeel maken van de binnenstad en hiervoor is een transformatie voorzien naar een multifunctioneel gebied met winkelen, wonen en werken. Er zijn circa 2.000 nieuwe woningen voorzien, 40.000 m² commerciële functies, een integrale parkeeroplossing en enkele grote infrastructurele werken (Nieuw consortium presenteert plannen voor Overstad Alkmaar, 2009).

Afbeelding 5 Masterplan Overstad 2005

Selectie van partners In het gebied zijn 42 grondeigenaren, waarbij de gemeente zelf maar weinig gronden heeft. De gemeente koos er in 2004 voor de eigenaren te betrekken in de gebiedstransformatie, door gezamenlijk stedenbouwkundige Adriaan Geuze te selecteren. Volgens Jan Visser van de gemeente Alkmaar en een van de directeuren van de projectorganisatie, gebeurde dit in een proces van rekenen en tekenen met zes van de grootste eigenaren in het gebied. Dit resulteerde in 2005 in de eerste plannen: een stedenbouwkundig schetsontwerp, een financiële verkenning en een voorstel voor een organisatievorm middels een ontwikkelingsmaatschappij (Overstad: wie doet wat?, 2010). Er was een tekort van € 50 miljoen op een project van € 700 miljoen. Dat viel niet in goede aarde bij de eigenaren. Zij wilden zelf met een ontwikkelaar aan de slag. De eigenaren hebben hierop ontwikkelaar Bohemen Vastgoed erbij betrokken. Deze concludeerde na zes maanden dat er niets mis was met de visie en dat het alleen haalbaar was als het stukje voor stukje aangepakt zou worden. Het bleek echter niet haalbaar om met de grondeigenaren een gezamenlijke grondbank op te richten. Hierop besloot de gemeente in de zomer van 2006 om marktpartij(en) voor de ontwikkeling via een Europese aanbesteding te selecteren op basis van een sa31

menwerkingsovereenkomst en een haalbaar ontwikkelingsplan. De gemeente wilde met de marktpartij kennis en ondernemerschap in huis halen en risico’s delen. Deze selectieprocedure is in 2007 gestart. Hiervoor hebben zich vijf marktpartijen ingeschreven. De partijen werd gevraagd hun visie op de opgave te verwoorden en te reageren op de voorgestelde samenwerkingsovereenkomst. De tweede ronde bestond uit het indienen van een plan, op basis van het concept structuurplan, concept beeldkwaliteitplan en de concept samenwerkingsovereenkomst. Door drie partijen is in februari 2008 een plan ingediend: AM, Bouwfonds MAB en een consortium bestaande uit Ballast Nedam, Ymere, Volker Wessels Vastgoed en BNG met ontwikkelingsbedrijf OPP. Hierop volgde een dialoogfase, waarin met de partijen in werkgroepen de plannen besproken werden. Hierna konden de partijen hun definitieve aanbieding doen. Philip van Maanen van Ballast Nedam Ontwikkelingsmaatschappij, een van de partners in het consortium, geeft aan dat hun plan eerst slecht was ontvangen. Op basis van de gesprekken die daarop volgende heeft wederzijds echter meer helderheid gebracht. Op basis van de economisch meest gunstige aanbieding is het project gegund aan het consortium. Volgens van Maanen was dat vooral een combinatie van het plan met de financiële raming van de grondexploitatie, die sloot met een klein plusje. Het ging niet om de haalbaarheid van de GREX. De aanbesteding zat behoorlijk strak in elkaar. Volgens Visser heeft de dialoogfase ertoe geleid dat het consortium, dat eerst als laatste uit de bus kwam, toch als eerste is geëindigd, doordat ze goed naar de gemeente heeft geluisterd. Samenwerking voor de crisis De grondexploitatie wordt in een joint venture tussen publiek en privaat uitgevoerd door middel van een gebiedsexploitatiemaatschappij (GEM). Dit uitgangspunt was vooraf al vastgesteld door de gemeente. De reden hiervoor was het delen van risico en door middel van de oprichting van een GEM werd gewaarborgd, dat de projectorganisatie niet voor elk besluit weer goedkeuring moest vragen aan de gemeenteraad. De verdeling van het risico is 50% gemeente, 50% consortium. Via een aparte BV worden de verschillende percelen van de 42 eigenaren aangepakt. Voor de GEM is inmiddels de BV Nieuwoverstad opgericht. Nieuwoverstad kent twee directeuren, Jan Visser namens de gemeente Alkmaar en Harry Platte van Ymere namens het consortium. De eigenaren mogen ook zelf met plannen komen. Een voorbeeld hiervan is onder andere de herontwikkeling van de Noorderarcade en het Ringerscomplex. Met eigenaren MAB, IPMMC Vastgoed en Nieuwoverstad B.V. is hierover in maart 2010 overeenstemming bereikt. Hoewel wordt gewerkt met een GEM, zitten er op dit moment nog geen gronden in. De gemeente heeft wel wat gronden in eigendom, maar die zijn nog niet ingebracht in de GEM. Hiervoor is door de gemeente bewust gekozen. Tot het moment van in realisatie gaan van de plandelen blijven de gronden bij de gemeente. Het GEM dekt zaken als het renterisico. In de samenwerkingsovereenkomst tussen de gemeente en het consortium zat weinig onderhandelingsruimte, dit door de Europese aanbesteding. Wel zit er een uitstapmogelijkheid in. Indien een verlies gemaakt wordt van € 10 miljoen, dan kunnen partijen op die grond de samenwerking beëindigen. De marktpartijen hebben gezamenlijk € 5 miljoen in de GEM gestopt. 32

Zelfrealisatoren in het gebied moeten een exploitatiebijdrage vergoeden aan de GEM voordat zij aan de slag mogen gaan. Elk jaar wordt een nieuwe GREX vastgesteld. Die kan dus per jaar weer anders zijn. Van Maanen vindt dat de gemeente wel de neiging heeft om alles in de GREX te stoppen.

33

34

5. 2008, het jaar waarin de context drastisch wijzigt De eerste tekenen van de kredietcrisis tekenden zich vanaf medio 2007 langzaam af. Toen bleek dat de als pakketjes verpakte hypotheekleningen (commercial mortgage backed securities of te wel CMBS), waarin de voorgaande jaren een levendige handel was ontstaan, niet zo solide waren als werd verondersteld. Hierop begon het grote afboeken door banken op dit type producten waarin zij massaal hadden belegd. Grote banken kwamen in de problemen, waarbij de eerste banken in de Verenigde Staten failliet gingen. Ook de huizenmarkt in de VS kwam in problemen, mede door de relatie met de CMBS problemen. In het najaar van 2008 bereikte de crisis een dieptepunt, doordat banken failliet gingen (waaronder Lehman Brothers) en andere banken alleen nog gered konden worden door omvangrijke staatssteun. De woningmarkt in Nederland raakte vanaf dat moment in een dal, door aanhoudende onzekerheid bij kopers. Maar naast de economische contextvariabele vonden er ook belangrijke wijzigingen plaats in de weten regelgeving. De Wet Ruimtelijke Ordening is in 2008 vernieuwd. In dit hoofdstuk worden deze belangrijke factoren nader toegelicht. In paragraaf 5.1 wordt verder ingegaan op de gevolgen van de crisis en in paragraaf 5.2 wordt de nieuwe Wro toegelicht.

5.1 Gevolgen kredietcrisis Anne van Eldonk van Fakton heeft samen met Gert-Joost Peek van ING Real Estate Development en Gert Urhahn van Urhahn Urban Design in totaal 11 gesprekken gevoerd met onder andere gemeenten, beleggers, financiers en ontwikkelaars over de gevolgen van de crisis op de gebiedsontwikkelingopgave (Eldonk, 2009). De grote lijn van die gesprekken is dat de partijen aangeven de huidige crisis grotendeels zelf over zich af geroepen te hebben. Hierbij geven zij aan lui geworden te zijn door het succes van de afgelopen jaren, dat ze daarbij zijn vergeten wie de klanten waren en dat iedereen met een plan feitelijk een financiering kon krijgen. Dat beeld wordt bevestigd door Deloitte, die in een schriftelijke enquête begin 2010 onder 500 respondenten1 aan de hand van twintig stellingen een beeld heeft proberen te schetsen van de gevolgen van de crisis bij partijen die actief zijn in gebiedsontwikkelingen. Ontwikkelen ging in de jaren voor de crisis te makkelijk. Partijen moeten weer terug naar vraaggestuurd ontwikkelen, meer kijken naar wat de eindgebruiker wil. De geënquêteerde partijen in het onderzoek van Deloitte zijn niet positief over een spoedig herstel. Volgens velen zullen de gevolgen van de crisis nog tot 2014/2015 merkbaar zijn. De grondprijzen en de huizenprijzen stijgen de komende 10 jaar minder snel dan de inflatie, waardoor de waarde van het vastgoed afneemt. Er was in de jaren voor de crisis veel geld beschikbaar en de markt nam bijna alles op, ook minder goede producten. Door schaalvergroting en fusies ontstonden er een paar grote spelers en iedereen probeerde mee te doen in de gebiedsontwikkeling. Er ontstond een wildgroei aan samenwerkingsconstructies. Tegelijk lagen op gebiedsontwikkelingen enorme ambities en had men de illusie alles te kunnen maken. Gebiedsontwikkelingen werden integraal, zowel in visie als uitvoering opgepakt. Er was 1

De focus van de geënquêteerden lag bij gebiedsontwikkelingen in de woning. 35

geen oog voor potentiële risico’s, zoals een wijziging in de economische omstandigheden. De gevolgen van de crisis voor de verschillende partijen Banken De gevolgen van de bankencrisis, volgens velen begonnen met de val van Lehman Brothers in 2008 als gevolg van ondoorzichtige CMBS structuren, was dat banken steeds minder risico wilden lopen met het verstrekken van geld. Er ontstond zelfs een schaarste aan geld omdat banken lange tijd eerst zelf de eigen solvabiliteitsproblemen moesten oplossen. Nieuwe leningen werden nauwelijks meer verstrekt, eisen ten aanzien van het inbreng van eigen vermogen schoten omhoog en de focus lag vooralsnog bij het beheersen van bestaande risico’s op lopende leningen. Projectontwikkelaars Het gevolg hiervan voor projectontwikkelaars was dat het steeds lastiger werd om projecten te financieren. Projectontwikkelaars staan volgens Deloitte het meest onder druk. De steeds grotere projecten die men voor de crisis op het bord nam, blijken nu lastig faseerbaar. Ook ontstond er als gevolg van de bankencrisis een bredere economische crisis met als gevolg een kopersstaking bij potentiële woningkopers. Zonder afzetgarantie was het voor ontwikkelaars nog lastiger de benodigde financiering rond te krijgen. Naast een terugloop in afname bij woningkopers bleven ook beleggers voorzichtig, wat weer gevolgen had voor de bruto aanvangsrendementen, waardoor projecten opeens onhaalbaar werden. Het gevolg was een vertraging of stopzetten van projecten, bezuinigingen in het eigen bedrijf, de behoefte aan een nieuwe, vaak beperktere focus (niet meer alles ontwikkelen, maar alleen een bepaald product), het onder druk komen van grondposities, het versoberen van projecten en daarmee een grote druk op bestaande gebiedsontwikkelingen en samenwerkingsverbanden. En ander probleem doet zich voor bij ontwikkelaars met grondposities. Grondposities die door banken zijn voorgefinancierd worden geherwaardeerd door banken. Hierdoor daalt de boekwaarde en drukken de posities zwaar op de financiële balans. De grondposities worden massaal gedumpt met als gevolg nog lagere prijzen (Franzen, van Joolingen, & Kersten, Gebiedsontwikkeling en de kredietcrisis, 2009). Het is voor ontwikkelaars steeds lastiger om zelfstandig te blijven, tenzij intensiever wordt samengewerkt met de eindgebruiker. Zo zijn Multi Vastgoed en MAB steeds meer bezig om op voorhand al de samenwerking met de eindgebruiker te zoeken, zoals blijkt uit de samenwerking tussen Multi Vastgoed met Corio (Vastgoedmarkt, 2010) en de recente aankoop van winkelcentrum Columschate in Deventer door MAB en Blokker Holding (Vastgoedmarkt, 2010). Gemeenten Doordat de vaart uit de productie kwam en projecten zelfs helemaal werden gestopt, komt er ook een beperking qua inkomsten bij de gemeenten. Hierdoor wordt het steeds lastiger het dure ambtelijke apparaat draaiende te houden. Het OBR, ooit goed voor een bijdrage van € 30 miljoen per jaar door het grondbedrijf aan de kas van de gemeente Rotterdam, heeft flink de pas op de plaats gemaakt door het aantal VIP projecten terug te schroeven van 13 naar 3: Central District, Kop van Zuid, Hart van Zuid (Voorjaarscongres VvG 2010, 2010). Ook de gemeenten Den Haag en Am36

sterdam volgen een vergelijkbare strategie (Vastgoedmarkt, 2010). Wat daarnaast opvalt, is dat gemeenten bereid zijn om zelf steeds vaker risicodragend te participeren in de vastgoedexploitatie. Zo heeft de gemeente Edam-Volendam ervoor gekozen om zelf 1.200 woningen te ontwikkelen, te financieren en te verkopen. Volgens het onderzoek van Deloitte denkt 40% van de ondervraagde gemeenten erover na om zelf risicodragend te gaan ontwikkelen. Beleggers In tegenstelling tot de jaren voor de crisis, heeft de belegger de projecten nu voor het uitzoeken. De belegger blijft echter voorzichtig, in eerste instantie werden vooral de `rotte appels´ uit de markt aangeboden. De aanvangsrendementen stijgen ten gunste voor de belegger, maar dat heeft ook gevolgen voor de waardering van het vastgoed in de bestaande portefeuille. Daar waar corporaties steeds meer terug gaan naar de core business, zie je de commerciële beleggers steeds meer naar het begin van het ontwikkelproces verschuiven. Zij worden door zowel ontwikkelaars als gemeenten vroeg in het proces betrokken om zo zeker te zijn van een afzetgarantie in het project. Ook nemen sommige beleggers steeds meer de ontwikkelende rol op zich. In het algemeen kan geconcludeerd worden dat door vraaguitval, afnemende financiële middelen en de toename van risico´s partijen minder snel geneigd zijn om in een gebiedsontwikkeling te participeren. Er zijn nog steeds partijen die in een dergelijk traject willen stappen, maar onder andere condities en in combinatie met andere partijen, waaronder een grotere rol voor beleggers en gemeenten. Gemeenten zijn daarnaast selectiever in het aanwijzen van nieuwe ontwikkelingsgebieden. Er wordt steeds meer gezocht naar nieuwe financieringsmogelijkheden, andere ontwikkelingsstrategieën, zoals het opknippen van gebieden in kleinere deelgebieden en het verleggen van risico´s (Franzen, van Joolingen, & Kersten, Gebiedsontwikkeling en de kredietcrisis, 2009).

5.2 De nieuwe Wro Op 1 juli 2008 is de nieuwe Wet Ruimtelijke Ordening (Wro) in werking getreden. Hiermee zijn diverse zaken in de wet gewijzigd die invloed kunnen hebben op de praktijk van gebiedsontwikkelingen. De belangrijkste wijzigingen die relevant zijn voor dit onderzoek zijn in deze paragraaf meegenomen. Duur bestemmingsplannen In de nieuwe Wro geldt dat een bestemmingsplan uiterlijk na 10 jaar vernieuwd moet worden. In de praktijk blijkt dat gebiedsontwikkelingen echter vaak langer duren dan 10 jaar, zoals bij de projecten Binckhorst en CU2030, waarmee gedurende een gebiedsontwikkeling de situatie kan ontstaan dat er een nieuw bestemmingsplan in procedure moet worden gebracht. Zolang een bestemmingsplan in procedure is, worden nieuwe bouwvergunningsaanvragen aangehouden. Grondexploitatiewet (afdeling 6.4 Wro)

37

De grondexploitatiewet is de meest ingrijpende wijziging voor gebiedsontwikkelingen. De achtergrond voor deze wet is om gemeenten meer instrumenten te geven voor kostenverhaal. Dit om te voorkomen dat zogenaamde “free riders” kunnen meeliften op de plannen van anderen, zonder ervoor te hoeven betalen. Zeker bij binnenstedelijke gebiedsontwikkelingen, waar veel verschillende eigenaren voorkomen, geen zeldzaam verschijnsel. In de nieuwe Wro is er een publiekrechtelijk stelsel opgenomen, het exploitatieplan (art. 6.12 lid 1 Wro), waarbij de gemeente wordt verplicht om in een bestemmingsplan waarin bouwplannen zijn opgenomen, een exploitatieplan op te stellen (Bosma, de Groot, Roozendaal, & van Tilborg, 2008). Dit is bij een voorgenomen gebiedsontwikkeling altijd het geval. Er bestaat als hoofdregel een plicht tot het opstellen van een exploitatieplan, tenzij er een andere reden is om hiervan af te zien, bijvoorbeeld als dit al geregeld is in een anterieure overeenkomst. Het exploitatieplan wordt samen met het bestemmingsplan opgesteld en volgt daarmee dezelfde besluitvormingsroute als het bestemmingsplan. Het exploitatieplan dient jaarlijks te worden herzien. Het exploitatieplan is daarnaast bedoeld als financiële onderbouwing voor de haalbaarheid van een bestemmingsplan. Hiermee is het een machtig instrument geworden voor bezwaarmakers. Zij zullen exploitatieplannen, waarbij de haalbaarheid wordt voorzien in het binnenhalen van bijvoorbeeld subsidies, aangrijpen als een onvoldoende aantoonbaar gemaakt haalbaar plan. Ook wordt in bezwaren verwezen naar ongeoorloofde staatsteun, als bezwaarmakers van mening zijn dat plannen haalbaar worden gemaakt door grote bijdragen van de overheid en daarmee geen marktconforme grondprijs wordt betaald. Zeker bij grote gebiedsontwikkelingen, die een lange doorlooptijd kennen, is er kans op complicaties door het niet aantoonbaar kunnen maken van de financiële uitvoerbaarheid.

38

6. Tussenconclusies en hypotheses In hoofdstuk 3 en 4 is zowel de theorie als de praktijk van binnenstedelijke gebiedsontwikkelingen aan de orde gekomen zoals die aan de orde was tot de start van de crisis. Daarnaast is in hoofdstuk 5 een beeld geschetst van de gewijzigde context die in 2008 is ontstaan. Dit hoofdstuk vormt een schakel tussen gebiedsontwikkelingen voor en na de crisis. In paragraaf 6.1 zullen voorlopige conclusies getrokken worden aan de hand van het eerste deel van het onderzoek en in paragraaf 6.2 zullen een aantal hypotheses geformuleerd worden over de gevolgen van de crisis en oorzaken van andere problemen bij gebiedsontwikkelingen aan de hand van deze conclusies, die in het tweede deel van het praktijkonderzoek getoetst zullen worden.

6.1 Voorlopige conclusies Vanuit de theorie en de praktijk Binnenstedelijke gebiedsontwikkelingen kennen een lange doorlooptijd en zijn complex door de verwevenheid van functies, de veelheid aan belanghebbenden en vaak gedeeld grondeigendom. De keuze voor een samenwerkingsmodel geschiedt volgens de theorie op basis van het grondeigendom. Echter zegt het model feitelijk niets over de verdeling van risico’s, taken en verantwoordelijkheden. Dit wordt bepaald via een privaatrechtelijke (samenwerkings-)overeenkomst, waarbij een zuivere vorm van een samenwerkingsmodel zelden wordt toegepast. Er is vaak sprake van een keuze voor een basismodel, waarbij daarna meer specifieke aspecten ten aanzien van de samenwerking worden afgesproken. Als voorbeeld kan verwezen worden naar de projecten Scheveningen-Haven en Overstad. Bij Scheveningen is gekozen voor het traditionele model, maar wordt wel gezamenlijk opgetrokken in het verder uitwerken van het schetsplan tot een masterplan, bij Overstad is gekozen voor een joint venture, maar worden de gronden vooralsnog niet ingebracht in de gezamenlijke grondbank en daarmee de risico’s niet gelijkelijk gedeeld. Tot aan de crisis werd door gemeenten vaak onder ontwikkelaars gezocht naar een geschikte samenwerkingspartner voor binnenstedelijke gebiedsontwikkelingen. Ook grondeigendom speelde bij de selectie van partijen een rol, maar niet altijd werd gekozen voor (of lukte het om) een samenwerking (te formaliseren) met de bestaande grondeigenaren. Er werd vooral gefocust op de verwerving van vaak omvangrijke grondposities. De gemeente zocht daarbij naar een stabiele financiële partner, die voldoende marktkennis kan inbrengen. Bij de selectie van de samenwerkingspartner is vaak naar een selectieprocedure gegrepen, al dan niet door middel van een Europese aanbesteding, waarbij het selectiecriterium meestal de economisch meest gunstige bieding is (lees hoogste grondbod). Ook was de tendens om vooraf al veel randvoorwaarden vast te leggen en risico’s bij de private partijen neer te leggen. De praktijkcases laten zien dat ook voor de grote veranderingen in 2008, het niet altijd even makkelijk verliep in de samenwerking. Gerelateerd aan de succesfactoren zoals benoemd in tabel 1 van paragraaf 3.5 en zaken die daarnaast opvallen, zijn de tussenconclusies van de praktijkcases als volgt.

39

Een goede, daadkrachtige en min of meer zelfstandige projectorganisatie lijkt essentieel bij gebiedsontwikkelingen. Door het loskoppelen van de politiek, zoals in Utrecht nadrukkelijk is gedaan, is men minder afhankelijk van wijzigingen in de context van het project. Daarnaast heeft een project baat bij betrokken bestuurders, zowel privaat als publiek, die elkaar bij problemen snel weten te vinden en is enige continuïteit bij deze bestuurders, maar ook in het projectteam wenselijk. Alle projecten worden gekenmerkt door hoge ambities. Daar is op zich niets mis mee, maar ze moeten wel realistisch zijn of zonder veel concessies gerealiseerd kunnen worden. Bij Scheveningen-Haven lijkt dit proces te veel uit de hand gelopen. Ambities zijn op elkaar gestapeld zonder tussentijdse “reality checks”. Maar ook bij Binckhorst was de ambitie om alle benodigde gronden te verwerven om vervolgens zelf te ontwikkelen behoorlijk hoog. In Alkmaar is eerst een proces van verkenning met eigenaren, gecombineerd met rekenen en tekenen voorafgegaan aan de huidige samenwerking. Hierbij waren partijen het eens met de ambitie, alleen waren de grondeigenaren niet bereid om zelf deel te nemen aan de grondbank. Door de ambitie vooraf te verkennen met de betrokken partijen, is hier wel al veel steun ontstaan voor de plannen. De keuze voor de partners is in alle voorbeelden verschillend verlopen. Wat wel opvalt, is dat bij Binckhorst en Overstad veel sympathie is geweest voor een selectie waarbij een dialoogfase onderdeel uit heeft gemaakt van het selectieproces. Hiermee is ook de klik tussen partijen meegenomen en geeft dit een brede vertrouwensbasis voor de rest van het proces. De keuze tussen wel of niet Europees aanbesteden lijkt niet relevant, zolang er maar voldoende flexibiliteit wordt ingebouwd en ruimte is voor een selectie niet louter op basis van geld, maar ook op kwaliteit van plan en partner. Hier is in het voorbeeld van Scheveningen-Haven volledig aan voorbij gegaan. Het is lastig om de grondexploitatie van binnenstedelijke gebiedsontwikkelingen rond te krijgen. Ook hier liggen hoge ambities om gaten te dichten met subsidies. Bij projecten waarbij zowel publiek als privaat gezamenlijk verantwoordelijk zijn voor de grondexploitatie is meer ruimte voor flexibiliteit om de GREX sluitend te krijgen. Het blijft echter lastig om grote bovenwijkse voorzieningen rond te rekenen. In Utrecht is onder andere hierdoor de oorspronkelijke samenwerking mislukt. De private partijen voelden zich niet verantwoordelijk voor het dichten van tekorten hierop. In Overstad en Utrecht wordt meer in kleinere deelgebieden gekeken naar de mogelijkheden voor de realisatie van de gebiedsontwikkeling. Dit heeft in Utrecht geresulteerd in bilaterale overeenkomsten met de afzonderlijke eigenaren en in Overstad voor gedeeltelijke zelfrealisatie door eigenaren en gedeeltelijke ontwikkeling door het consortium. Hiermee ontstaat een heldere fasering en een minder grote onderlinge afhankelijkheid, maar vraagt tegelijk om een sterke regie. Bij Overstad en Scheveningen-Haven, maar ook in mindere mate bij Binckhorst, heeft de gemeente al voor de selectie van de partners een keuze gemaakt voor een samenwerkingsmodel en lag er daarnaast al een ver uitgewerkte concept overeenkomst op de plank. Ook in de beginfase van CU2030 is de samenwerkingsvorm al 40

vooraf door de gemeente bepaald, voordat er een heldere verkenning van de ambitie en context plaatsgevonden had. De in de theorie voorgestelde werkwijze van verkenning zoals geschetst in figuur 3 en 4 van paragraaf 3.3 wordt hierbij dus bijna nooit gevolgd. Vanuit de gewijzigde context Met name de crisis heeft een grote impact op de verschillende actoren bij gebiedsontwikkeling. Een van de belangrijkste gevolgen is het gebrek aan geld, waardoor partijen zeer beperkt zijn om grote en langjarige voorinvesteringen te doen. Gronden zullen door ontwikkelaars niet zonder meer op voorhand worden gekocht, wat gevolgen heeft voor het aspect (tijdige) grondverwerving. Dit laat men liever aan de gemeente over of men zoekt samenwerking met de (mogelijk toekomstige) eigenaar. Ook zullen partijen meer en meer de samenwerking gaan opzoeken met andere partners. Het tijdperk dat slechts enkele private partijen (doorgaans ontwikkelaars) het primaat hadden op een grote gebiedsontwikkeling lijkt daarmee voorbij. De vraag die daarbij naar voren komt is of dit gevolgen heeft voor voorbestaan van het joint venture model na de crisis. Projectontwikkelaars geven ruimschoots toe in de periode voor de crisis de gebruiker uit het oog verloren te zijn. Nu is deze kritischer en laat zich niet meer gek maken door de markt. Dit heeft als gevolg dat marktpartijen meer tijd en aandacht schenken aan het maken van marktconforme plannen. Ook gemeenten zetten hun pijlen niet meer op een veelheid aan projecten in, maar brengen een rangorde aan in de ontwikkelingen waar zij hun prioriteit en daarmee hun inzet op gaan richten. Ook de gewijzigde Wro heeft gevolgen voor de praktijk van gebiedsontwikkelingen. Er moet harder gewerkt worden aan de financiële haalbaarheid van de gebiedsontwikkelingen, waardoor mogelijk ambities worden bijgesteld en plangebieden worden opgeknipt in beheersbare eenheden. Dit vraagt om een zorgvuldige voorbereiding bij de start van het project: een heldere visie en ambitie en de wijze waarop men denkt dit te bereiken.

6.2 Hypotheses Op basis van de voorlopige conclusies in de vorige paragraaf worden nu een aantal hypotheses geformuleerd die in het tweede deel van het praktijkonderzoek getoetst worden. De tijd van het joint venture model is voorbij. Publieke en private partijen vallen terug op hun traditionele rollen. Door de crisis is het niet meer mogelijk voor private partijen om vroeg in het proces grote en langjarige voorinvesteringen te doen, zonder dat de risico’s al voldoende afgedekt zijn. Participatie in een gezamenlijke grondexploitatie is daardoor niet meer haalbaar. De gemeente kan op deze wijze zorgen voor tijdige grondverwerving en de marktpartij brengt de benodigde marktkennis inbrengt. De gemeente geeft de

41

bouwrijpe gronden uit voor een marktconforme prijs en voorkomt daarmee discussies over staatsteun. Een samenwerkingsvorm waarbij niet alle partijen via één overeenkomst onderling verbonden zijn heeft meer kans van slagen na de crisis. Vanuit de gevolgen van de crisis zal meer en meer samenwerking worden gezocht met meerdere partijen, die elk hun eigen expertise inbrengen. Hiermee zijn ook de onderlinge belangen anders. Omdat het lastig is om al die doelen samen te brengen, is er minder afbreukrisico als de gemeente met de verschillende partijen bilaterale overeenkomsten kan sluiten, waardoor delen van de gebiedsontwikkeling niet stil komen te liggen bij problemen door individuele partners. Europese aanbestedingen worden ten onrechte door de markt gezien als beperking in de flexibiliteit in een samenwerking. Een Europese aanbesteding kan op verschillende manieren uitgevoerd worden. Hierbij kan het vooraf helaal dicht getimmerd worden ten aanzien van uitgangspunten en randvoorwaarden, maar er kan ook op een meer globale uitvraag geselecteerd worden. Het gaat daarbij om de vraag in hoeverre de uitvraag voldoende ruimte biedt om de benodigde flexibiliteit in de samenwerking in te kunnen bouwen, zonder dat de oorspronkelijke uitgangspunten waarop is geselecteerd wijzigen. Deze flexibiliteit is nodig om in te kunnen spelen op onzekerheden in het verloop van het proces. Door een selectie op basis van economisch meest gunstige aanbieding is er alleen oog voor geld en niet voor de kwaliteit van een plan en de beoogde partner. Bij selectie van een partner, waarbij als criterium alleen het hoogste grondbod als doorslaggevend is gesteld, wordt in een verslechterde markt geen ruimte geboden om de plannen zodanig aan te passen dat er ook een kwalitatief goede gebiedsontwikkeling wordt gerealiseerd. Er is immers voor de publieke partij maar één succesfactor: een hoge grondopbrengst. Een zorgvuldige analyse van de actoren en het gezamenlijk formuleren van een heldere ambitie of visie voordat er een keuze wordt gemaakt in de samenwerkingsvorm voorkomt vertraging in het proces. In de praktijk wordt de stap van analyse en het visiebepaling vaak voorafgegaan door de keuze van een samenwerkingsvorm en daarmee het vastleggen van de uitgangspunten van de samenwerking. Dit leidt in de meeste gevallen tot complicaties in het proces omdat vroeg of laat zal blijken dat hiermee eenzijdig belangen zijn afgehecht. Bij de start van het project moeten de noodzakelijke voorwaarden worden vastgelegd en vormen deze de uitgangspunten voor de samenwerking. Tijdens het project zal vooral moeten worden gestuurd op de kritische succesfactoren. Noodzakelijke voorwaarden hebben vooral betrekking op de wijze waarop de samenwerking wordt vormgegeven en dienen dus vooral bij de aanvang van het pro42

ject veel aandacht te krijgen dat het op een juiste manier verankerd wordt in het proces. Daarna zal er vooral aandacht moeten zijn voor de menselijke factor in het project. Binnenstedelijke gebiedsontwikkelingen zijn alleen succesvol als de voorwaarde voor een haalbaar exploitatieplan komt te vervallen binnen de huidige Wro. Uiteraard dienen de plannen onderworpen te worden aan een goede financiële engineering, maar gezien de complexiteit van binnenstedelijke gebiedsontwikkelingen en daarmee de grote investeringen die daarbij gevraagd worden ten aanzien van bijvoorbeeld grondverwerving, is het bijna onmogelijk om een haalbare grondexploitatie te produceren. De nieuwe Wro maakt het bijna onmogelijk om grote gebiedsontwikkelingen in onderlinge samenhang tot een succesvolle realisatie te brengen. Gezien de lange termijn van gebiedsontwikkeling en de bepalingen in de nieuwe Wro ten aanzien van de geldigheid van een bestemmingsplan en het exploitatieplan is het noodzakelijk om grote gebiedsontwikkelingen op te knippen. De vraag is daarbij hoe een overkoepelende visie wel als uitgangspunt gehanteerd kan worden.

43

44

7. Gevolgen gewijzigde context voor de cases Zoals in de inleiding geschetst, worden door de kredietcrisis veel projecten vertraagd, gestopt of condities heronderhandeld. De vraag is wat de precieze gevolgen van de crisis op gebiedsontwikkeling zijn. Dit hoofdstuk gaat in op dat vraagstuk, waarbij de cases uit hoofdstuk 4 meer specifiek aan de hand van de gewijzigde context worden geanalyseerd. Hierbij is gebruik gemaakt van diverse artikelen en interviews in vakbladen en een gesprekken met betrokkenen van de besproken praktijkvoorbeelden. De geformuleerde hypotheses uit hoofdstuk 6 worden getoetst aan de praktijk binnen de geselecteerde cases (Binckhorst paragraaf 7.1, ScheveningenHaven paragraaf 7.2, Utrecht Centrum Project paragraaf 7.3 en Overstad pararaaf 7.4).

7.1 Nieuw Binckhorst Gevolgen door de crisis Er volgden in de loop van 2008 een aantal gebeurtenissen die allemaal hun invloed op het verloop van de samenwerking hebben gehad. Zo is er veel gewijzigd in de samenstelling van het projectteam bij de partners. Door de overname van Bouwfonds door Rabo verdween Pieter Wetselaars, ook Anne Bodzinga vertrok begin 2008 bij BPF. Door al deze verschuivingen werden veel uitgangspunten ter discussie gesteld, vooral door BPF. BPF weigerde om in 2008 de overeenkomst te ondertekenen. Op dit moment begonnen zich ook de eerste tekenen van de crisis zich te manifesteren. Daarnaast speelde ook de vastgoedfraude van Bouwfonds een rol. Alles werd onder een vergrootglas gelegd. De zorgen gingen volgens Zwietering vooral over de aankopen. Van de € 100 miljoen die in de pot van de gebiedsonderneming is gestort, was inmiddels € 85 miljoen uitgegeven aan grondaankopen. Het probleem lag bij de aankoopprocedure. Bij de verschillende aankopen werd eerst een taxatierapport gemaakt. Bouwfonds wilde niet meer boven de taxatiewaarde aankopen, terwijl er bij aankopen wel vaak meer werd betaald als resultaat van onderhandelingen. De crisis had tot gevolg dat eind 2008/begin 2009 het onderwerp balansverkortingen ter sprake kwam. Vastgoedpartijen wilden weer van posities af. Door de crisis kwam er wel steeds meer aanbod. De crisis en de interne beleidswijzigingen bij BPF leidde ertoe dat er een impasse ontstond. BPF wilde uitstappen, Bouwfonds wilde wel verder, maar was naast de € 25 miljoen die al was geïnvesteerd voorzichtig met verdere aankopen. De gemeente zag wel de voordelen van verdere grondaankopen. Zwietering geeft aan dat de gemeente haar geld liever in het vastgoed van de Binckhorst wilde stoppen dan op een bank in IJsland zetten. In die periode heeft de gemeente dan ook zelfstandig nog voor € 40 miljoen aan vastgoed in het gebied gekocht. Het plan van OMA bleek geen sluitende business case te zijn. Volgens Gert van der Hooning van Bouwfonds bleven de benodigde subsidies weg en optimalisaties werden teniet gedaan door tegenvallers. Er was een verschil van inzicht tussen gemeente en marktpartijen. De gemeente geloofde dat het wel weer goed zou komen, zat er meer ontspannen in, terwijl de marktpartijen de risico’s niet konden beheersen. Bouwfonds bleef wel geloven in het plan, maar de omvang van het totale plan bleek gewoon te groot voor de marktpartijen. Van der Hooning stelt dat er in Nederland geen 45

instelling heerst om een gebied eerst echt te laten verpauperen, om zo de omvangrijke verwervingen gemakkelijker te kunnen maken.

Afbeelding 6 Integraal ontwikkelingsplan 2009 door Urhahn Urban Design

Samenwerking na de crisis Anno 2010 betekent de crisis een temporisering voor een deel van het plan en het opknippen in kleinere plandelen. De beoogde PPS staat nu ter discussie. De ambitie en doelen van het plan zijn gelijk gebleven, maar de rolverdeling tussen overheid en marktpartijen is anders komen te liggen. BPF is definitief uitgestapt. Het masterplan van OMA is door Urhahn Urban Design verder uitgewerkt met een kleinere korrelgrootte, maar vooral gericht op het sluitend krijgen van de business case. De gemeente en Bouwfonds hebben gezamenlijk een risicomatrix gebouwd. Hierin is weergegeven op welke onderdelen de marktpartij wel of geen invloed heeft. Daar waar zij wel invloed heeft wil zij het risico lopen, anders niet. Dit betekent bijvoorbeeld dat zij geen risico wil lopen over verwervingen en het verkrijgen van subsidies. Op dit moment werkt Bouwfonds een eerste plandeel uit, vanuit een marktgedreven opzet. Dit zal zij voorleggen aan de gemeente. De gronden voor dit deelgebied zijn al voor 95% verworven en zitten al in het 25% aandeel van de oorspronkelijke PPS met Bouwfonds. Volgens Zwietering zal de ontwikkeling in de vorm van een concessie gaan. Het deelgebied is op zich al een redelijk groot plandeel met circa 1.500 woningen. Groot genoeg om op zich zelf al als gebiedsontwikkeling te worden gezien en binnen het nog niet herontwikkelde gebied een eigen identiteit op te kunnen bouwen. De gevolgen van het opknippen van het plan in kleinere delen zijn onder andere dat er voor de partijen minder grip en zekerheden ontstaan op de realisatie van het tota-

46

le plan. Ook de rentelasten zijn grotere risico’s geworden. De gemeente is nu alleen de kartrekker van het hele plan. Overige aspecten Zwietering geeft aan dat een ander belangrijk aspect bij gebiedsontwikkelingen de ruimtelijke ordeningsprocedures zijn. De thans vigerende Wet Ruimtelijke Ordening (Wro) is volgens hem niet geschikt voor dergelijke ontwikkelingen. Gemeenten zijn nu verplicht om een sluitende financiële paragraaf op te nemen. Dat is bij gebiedsontwikkelingen als Binckhorst niet mogelijk. Dit resulteerde halverwege 2009 in een negatief advies van de Provincie. Ook onderdelen als de Milieu Effect Rapportage (MER) en diverse andere procedures werken vertragend en belemmerend. Volgens Zwietering is het gevolg van de nieuwe Wro dat je wel moet opknippen in deelgebieden en moet faseren. Van der Hooning ziet de Wro niet zozeer als belemmerend, maar geeft wel aan dat het verplichte exploitatieplan binnen de nieuwe Wro onmogelijke eisen stelt aan de exploitatiebijdragen die mogelijke zelfrealisatoren binnen het gebied moeten betalen. Gezien het feit dat een binnenstedelijke (her)ontwikkeling een veel ingewikkeldere grondexploitatie kent dan een ontwikkeling in de wei zou er meer onderscheid moeten komen ook binnen deze wetgeving. Van der Hooning geeft aan dat bestemmingsplannen weinig flexibiliteit kennen en functioneel erg beperkt zijn. Hij nuanceert dit echter dat dit de Nederlandse praktijk is en zij daar wel aan gewend zijn. De crux van gebiedsontwikkelingen is volgens van der Hooning het rond krijgen van de business case. De gewone ontwikkelaar mist steeds het laatste stuk van de waardecreatie na oplevering, die een belegger wel meerekent. Daarnaast is volgens hem schaarste nodig, door beter sturen van de overheid op een beperkt aantal ontwikkelingen. Het realiseren van randvoorwaarden, zoals bij Binckhorst de komst van de Rotterdamse baan is eveneens van groot belang voor het succes bij gebiedsontwikkelingen. Zwietering geeft aan dat dit een belangrijke inzet van het projectteam is geweest en is er dan ook trots op dat dit al zeker is gesteld. Dit is ook een van de succesfactoren geweest bij dit project, het realiseren van dergelijke randvoorwaarden, aanjaagfuncties zoals de Caballerofabriek en het realiseren van publieke zekerheden. Volgens van der Hooning is een belangrijke succesfactor in een project de mensen die betrokken zijn en dit ook langdurig blijven. Van de zes personen die handtekeningen onder de oorspronkelijke intentieovereenkomst hebben gezet, is er nog maar één daadwerkelijk bij het project betrokken. Wisselingen van personen brengt automatisch met zich mee dat discussies weer opnieuw gevoerd gaan worden. Een ander belangrijk aspect is de flexibiliteit. Niets zo grillig als de markt, dus daar moet je wel mee op kunnen reageren. Toetsing hypotheses bij samenwerking in Binckhorst Op zich is de gekozen PPS vorm niet verkeerd geweest. Door de veelheid aan eigenaren in het gebied en daarmee de noodzaak tot omvangrijke grondaankopen is het uitgangspunt van risicospreiding in de grondexploitatie een logische keuze geweest. Door de crisis en daarmee de gewijzigde doelstellingen van de private partijen klapte 47

de joint venture bij het uitstappen van BPF. De huidige insteek is om het veel meer per deelgebied en middels bilaterale overeenkomsten een stap verder te brengen. De selectie van de partners is door middel van verkennende gesprekken verlopen. Dit heeft zeker in het begin van het proces veel voordeel opgeleverd ten aanzien van het onderlinge vertrouwen en de transparantie richting elkaar. Het uitstappen van BPF heeft niets te maken met de wijze waarop partijen destijds geselecteerd zijn. Bij het project de Binckhorst is zeker sprake geweest van een zorgvuldige analyse van actoren en het gezamenlijk formuleren van een heldere ambitie. Dat alles heeft geresulteerd in het opzetten van een heldere projectorganisatie en onderlinge afspraken. Het onderdeel waarbij in de analyse van Binckhorst wel te snel overheen is gestapt, is het gegeven van de vele eigenaren in het gebied. Deze zijn wel geïdentificeerd, maar meer in de zin van een verwervingsstrategie in plaats van als mogelijke samenwerkingspartner. Ook is het vermoeden dat de ambitie die geformuleerd is voor het gebied iets te hoog was gegrepen. De noodzakelijke voorwaarden zijn als uitgangspunt genomen bij de start van het project en men heeft daar redelijk goed op gestuurd. Waar het uiteindelijk mis ging was de discontinuïteit bij de bestuurders van zowel publieke als private partijen. Dit, samen met andere prioriteiten als gevolg van de crisis heeft geleid tot het einde van de bestaande joint venture. Het exploitatieplan voor Binckhorst bleek bij de nieuwe Wro een groot struikelblok. De marktpartijen bleken niet in staat bepaalde risico’s te beheersen, waaronder het risico van de grondexploitatie en het verkrijgen van subsidies. Mede hierdoor en door het wegvallen van de bereidheid van marktpartijen om te participeren in de grondexploitatie van een dergelijk groot plan, is de gebiedsontwikkeling Nieuw Binckhorst nu opgeknipt in kleinere, beheersbare deelgebieden. Laatste nieuws Bij de afronding van deze scriptie, op 1 oktober 2010, heeft de gemeente Den Haag in een persbericht bekend gemaakt dat zij in verband met de crisis en gemeentelijke bezuinigingen genoodzaakt zijn keuzes te maken welke projecten voorrang krijgen bij de ontwikkeling. Bij een groot deel van de bestaande ontwikkelingen zal de gemeente niet langer een faciliterende rol vervullen en grootschalig investeren, maar meer een faciliterende rol spelen. Bij deze projecten wordt het initiatief gelaten bij projectontwikkelaars en particulieren (Gemeente Den Haag - Bouwplannen gemeente worden aangepast, 2010). Voor de gebiedsontwikkeling Binckhorst heeft dit grote gevolgen. Investeringen door de gemeente in dit project worden uitgesteld, met uitzondering van de aanleg van de Rotterdamse Baan. De gemeente kiest er voor om wel met projecten verder te gaan die goed zijn voor de Haagse economie. De ontwikkeling van Scheveningen-Haven wordt wel door de gemeente verder opgepakt. Dit impliceert dat voor de lopende initiatieven bij het project Binckhorst bij de ontwikkeling van het deelgebied met 1.500 woningen in een concessie, Bouwfonds nog

48

wel de ruimte krijgt om dit verder op te pakken. Dit is bij navraag hierover door van der Hooning dan ook bevestigd.

7.2 Scheveningen-Haven Gevolgen door de crisis De partijen zijn in de periode na het winnen van de tender (zomer 2008) met elkaar in onderhandeling getreden over de afronding van de intentieovereenkomst. De crisis had inmiddels haar intrede gedaan en in de markt die door de crisis in de tweede helft van 2008 was ontstaan, was het voor het consortium niet meer haalbaar om op basis van de risico’s die in de oorspronkelijke concept overeenkomst waren opgenomen, voor veel geld plannen verder uit te werken zonder zicht op een toekomstige realisatie. Vooral het afzetrisico en daarmee de financieringsproblemen speelden een grote rol. Ook wijzigingen in de interne bedrijfsvoering bij ING Real Estate Development speelde een grote rol in de onderhandelingen tijdens het jaar na het winnen van de tender. In de zomer van 2009 werd door het moederbedrijf ING Groep, een nieuwe focus neergelegd. Daar waar ING een belangrijke speler was op zowel retail, woningbouw, kantoren, leisure en integrale gebiedsontwikkelingen, moest zij zich vanaf dat moment gaan focussen op het segment waarin zij groot geworden was: retail. Dit strookte niet meer met het oorspronkelijke uitgangspunt om voor 1/3e deel te participeren in de winst en risico van de totale ontwikkeling, immers, het aandeel retail maakt slecht een klein onderdeel van het totale plan uit. Binnen de uiteindelijk gesloten samenwerkingsovereenkomst in juli 2009, dat qua strekking de vorm van een intentieovereenkomst heeft, is middels een allonge in het najaar van 2009 vastgelegd dat de rol van ING binnen het consortium zich zal beperken tot het retail gedeelte van het plan en daaraan gerelateerd woonprogramma en parkeren. Zoals hierboven al is weergeven, heeft de crisis vooral gevolgen gehad voor de rol van ING en het wijzigen van het risicoprofiel van de verschillende partners. Het inbrengen van voorverkoop- en voorverhuurpercentages in de overeenkomst was noodzakelijk om eventuele toekomstige financiering van plandelen te kunnen faciliteren. Ook een meer gefaseerde aanpak van het project is door aanpassingen in de overeenkomst geregeld. Zo is de afname van de grond gekoppeld aan het verkrijgen van een bouwvergunning en de genoemde voorverhuur/voorverkoop, maar is voor de gemeente weer een zekerheid ingebouwd dat zij, binnen een bepaalde periode waarin dit niet voor elkaar komt, weer de ontwikkelrechten kan terugnemen. De vraag blijft echter hoe bepaalde programmaonderdelen in het plan gerealiseerd kunnen worden. Te denken valt onder andere aan het omvangrijke leisure- en cultuurprogramma, maar ook aan de twee hotels in het plan. Hiervoor zullen vooraf exploitanten en beleggers gevonden moeten worden. Samenwerking na de crisis Op dit moment bevindt het project zich in de haalbaarheidsfase. Het plan van Busquets heeft volgens Liebe geen juridische status. Wel het programma. Het plan 49

wordt nu verder uitgewerkt door het stedenbouwkundige bureau Kraaijvanger Urbis, die door gemeente en het consortium gezamenlijk geselecteerd is. Daarbij worden drie scenario’s onderzocht en gekeken of het programma te realiseren is. Bij gebleken haalbaarheid, zal er een vervolgovereenkomst gesloten worden waarin verdergaande afspraken vastgelegd gaan worden. Op dit moment hebben de partijen nog volgens de afspraken uit de samenwerkingsovereenkomst de verantwoordelijkheid om bij de vervolgfase het risico voor het totale plan op zich te nemen. Op het moment van sluiten van de vervolgovereenkomst is het echter nog maar de vraag of de private partijen het risico voor de ontwikkeling van het hele plan op zich kunnen/gaan nemen, of dat er naar een meer plotsgewijze oplossing gezocht gaat worden, waarbij ook derden onderdelen kunnen gaan realiseren. Een voorbeeld daarvan zou kunnen zijn dat een hotelexploitant zelf het hotel gaat realiseren. Ook de rol van ING binnen de samenwerking blijft onzeker, gezien de huidige koers van het bedrijf, waarin veel activiteiten worden afgebouwd. De vraag is nog maar of de afgesproken grondwaarde zal worden gehaald. Wel is een belangrijke slag gemaakt in de projectorganisatie. Die dreigde in eerste instantie te groot te worden, waarbij veel werkgroepen werden opgericht met veel vertegenwoordigers van zowel markt als gemeente. Door de verschuiving in rolverdeling binnen het consortium, maar ook door een strakkere regie bij de gemeente is dit nu beperkt. Hierdoor valt het proces sneller te sturen.

Afbeelding 7 Plan Busquets gemeente Den Haag voor Scheveningen-Haven, februari 2008

Overige aspecten Volgens Zwietering was het project Overhoeks in Amsterdam de inspiratie voor de samenwerkingsvorm bij Scheveningen-Haven. Echter is door een zwakke interne bestuurlijke opdrachtgeverschap het concept verwaterd. Dat geldt niet alleen voor 50

het plan dat uiteindelijk getenderd is, maar ook voor de samenwerkingsovereenkomst. Zwietering kreeg het niet voor elkaar om dit te sturen. Daarnaast was (en is) er ook sprake van een grote weerstand in Scheveningen. Een doorbraak kon alleen bereikt worden met een sterke stedenbouwkundige visie, maar die was er niet. Ook geeft hij aan dat de marktpartijen door het verloop van de marktconsultatie zijn misbruikt door de gemeente. De manoeuvres van Peter Noordanus, toen directeur bij AM en voormalig PvdA wethouder RO in de gemeente Den Haag, met nog steeds een sterke politieke invloed in de stad, waren niet te voorzien. Dit heeft volgens Zwietering het proces behoorlijk gefrustreerd. Zwietering ziet veel voordelen in de Angelsaksische praktijk van gebiedsontwikkelingen, waar de gemeente vooraf een gebiedsvisie (in de vorm van een soort structuurvisie) vaststelt. Dit geld volgens hem als wettelijk kader. Samen met een kwaliteitsboek en een programma kan vervolgens een tender worden uitgeschreven. Ook kunnen bevoegdheden, zoals het onteigenen op basis van het vastgestelde plan, worden overgedragen aan de marktpartijen. Liebe geeft aan dat de gemeente zich in het proces voorafgaand aan de selectie onvoldoende heeft verdiept in alle beperkende randvoorwaarden, zoals flora en fauna, beperkingen vanuit de milieuregelgeving, zeewaterkering etc. Ook het gebrek aan inzicht in de grondexploitatie blijft Liebe zorgen baren. Zolang de gemeente geen inzicht geeft in de wijze waarop die is opgebouwd, kunnen beslissingen moeilijk genomen worden om het project beter haalbaar te krijgen. Bepaalde onderdelen zou je mogelijk kunnen schrappen. Transparantie is dus niet alleen gewenst vanuit marktpartijen naar de gemeente, maar ook andersom. Toetsing hypotheses bij de samenwerking in Scheveningen-Haven Vanuit de grondpositie was de gekozen traditionele vorm een logische keuze. Echter is het misgegaan in de wijze waarop de gemeente tijdens de periode van marktconsultatie met de planvorming is omgegaan. Het plan dat zij uiteindelijk heeft getenderd was niet realistisch. Dit impliceert dat de gemeente niet altijd in staat is een zuiver traditionele rolverdeling te kunnen hanteren. Eerdere samenwerking met de markt was hier zeker noodzakelijk geweest. Een eerdere betrokkenheid van marktpartijen betekent in dit geval ook een grote voorinvestering het vervaardigen van de plannen. De vraag is of deze partijen (en met name ING) dit op zich kunnen nemen, zeker in de huidige markt. Er is nog steeds een risico dat ING uit beleidsoverwegingen uit de samenwerking stapt. De vraag is of ASR en Malherbe dan in staat zijn dit zelf verder op te pakken of een nieuwe partner naar binnen mogen schuiven, dan wel of dit vanuit juridisch oogpunt is toegestaan. Een meer bilaterale samenwerking biedt in dat geval wel meer flexibiliteit en ruimte voor veranderingen. De tender verdient niet de schoonheidsprijs. Hierdoor zijn op voorhand een aantal problemen ontstaan waarvan maar de vraag is of dit nog op te lossen is. Er was geen sprake van een Europese aanbesteding, maar de voorwaarden waaraan voldaan moest worden zijn weinig flexibel. De selectie van de partners is hier louter op basis van een grondbod gebaseerd. Het plan lag al vast, er mocht alleen op geboden wor51

den. Dit levert de marktpartijen een groot probleem op. Zij hebben weliswaar geboden op een plan, maar dat wil nog niet zeggen dat zij achter het plan staan en het de beoogde kwaliteit heeft die zij zelf in zouden brengen. Uiteindelijk is het de marktpartijen wel gelukt om het stedenbouwkundig plan aan de kant te schuiven en op basis van het programma een passender plan te maken, maar dat lost vooralsnog niet het probleem van het onrealistische programma op. De indruk ontstaat dat er wel een analyse heeft plaatsgevonden door de gemeente bij de start van dit project, maar de vraag is of dit zorgvuldig genoeg is gebeurd of dat er mogelijk de verkeerde conclusies zijn getrokken. De keuze om alle risico’s in de samenwerkingsovereenkomst bij de marktpartij neer te leggen is vanuit de optiek van de gemeente te begrijpen, maar niet slim achteraf gezien. Gezien de problematiek van de locatie is het logisch om het risico van de grondexploitatie bij de gemeente te laten, maar een haalbare grondexploitatie is wel van groot belang voor de verdere planvorming en vraagt hiermee om een bepaalde mate van transparantie richting marktpartijen die er nu niet is. Dit levert onvoldoende vertrouwen op tussen de partijen onderling. Ook is er door de onrustige start van het project veel ruis geweest in de communicatie. Er is hierbij onvoldoende geïnvesteerd in de onderlinge relatie en het uitspreken van elkaars verwachtingen en de eigen doelstellingen. De gevolgen van de nieuwe Wro op dit project zijn nog niet goed te overzien, mede omdat de grondexploitatie nog een onbekend gegeven is. Gezien de grote infrastructurele voorzieningen die nodig zijn bij de realisatie van het beoogde programma, mede als gevolg van de hoge dichtheid en het bouwen aan zee en haven, is het nog maar de vraag of er een haalbaar exploitatieplan te realiseren is.

7.3 Utrecht Centrum Project (CU2030) Gevolgen door de crisis De gevolgen van de crisis op het project vallen volgens Hutchemaekers in het algemeen nog wel mee. Een groot voordeel is dat het woningbouwprogramma in het masterplan ondergeschikt is, waardoor er voor de voortgang geen afhankelijkheid van bestaat. Binnen de verschillende deelgebieden zijn er wel verschillen in de mate waarop de crisis haar sporen achterlaat. Daarnaast heeft het project vooral ook geluk gehad door de timing qua financiering. Het geld voor de ombouw van de Catharijnesingel van drukke snelweg naar een mooie stadssingel was al geregeld. Ook de realisatie van het eerste deelplan van Hoog Catharijne, Vreedenburg, waar ING de woningen boven de winkels realiseert, was volgens Overtoom al vastgelegd. Anders was daar mogelijk ook een probleem ontstaan, gezien de beleidswijziging bij ING. Binnen NS Poort heeft een beleidswijziging plaatsgevonden, waardoor het bedrijf minder zelf wil gaan ontwikkelen. Het vermoeden van Hutchemaekers is dat dit niet door de crisis is voortgekomen, maar door een interne bedrijfswijziging. De realisatie van het kantoorprogramma loopt achter op schema, maar is volgens Hutchemaekers nog geen reden tot zorg. Andere partijen, zoals Corio hebben een ander, meer lange 52

termijn belang. De huidige crisis resulteert bij ontwikkelaars vooral in korte termijn denken. Het POS zelf heeft ook een bezuinigingsopgave van € 30 miljoen gekregen van de gemeente. Zij zijn nog aan het kijken hoe zij dit gaan invullen, maar er wordt vooral gedacht aan creatieve oplossingen die het plan niet zullen schaden. Samenwerking na de crisis Door de flexibele opzet van de samenwerking, waarin de onderlinge afhankelijkheid tot een minimum is beperkt, was er geen noodzaak tot het wijzigen van de samenwerking. Sommige onderdelen zullen vertraagd worden, maar dat past binnen de flexibiliteit van de gesloten overeenkomsten.

Afbeelding 8 Impressie voor Nieuw Hoog Catharijne

53

Overige aspecten De geïnterviewden gaven aan indien zij voor de keuze stonden om alles opnieuw te doen, zij zouden kiezen voor een zelfde opzet, waarbij vanuit de private partij de wens kwam voor een iets strakkere regie en commitment op de planning. Zoals al aangegeven is hier een goed georganiseerde gemeentelijke projectorganisatie opgezet en veel tijd geïnvesteerd in de onderlinge relatie en teamgeest. Er wordt dus veel geïnvesteerd in een goede samenwerking, ondanks dat de partijen door hun posities al tot onderlinge samenwerking veroordeeld waren. Toetsing hypotheses bij de samenwerking in CU2030 Bij het project CU2030 draait bijna alles om zelfrealisatie. Dat is ook het model dat het beste past bij de gegeven context. Het succes van het project, vooral ten tijde van de crisis, ligt vooral in de gekozen opzet van bilaterale samenwerking. Hierdoor kan iedereen in een eigen tempo lopen en is er garantie op samenhang door het overkoepelende masterplan, dat iedereen heeft onderschreven. Uiteraard ontstaan ook nu nog wel eens discussies omdat voortschrijdend inzicht en verschillen in belangen niet voorkomen kunnen worden, maar de huidige structuur maakt het mogelijk dit met de gemeente als sterke regisseur op te lossen. Het project kent een lang verleden en ook hier zijn in het verleden meerdere fouten gemaakt, waaronder de selectie van projectontwikkelaars bij de eerste fase van het project. Er is toen geen goede afweging gemaakt in de bestaande belangen van partijen. Uiteindelijk is er gekozen voor samenwerking met de bestaande eigenaren, al dan niet met behulp van externe ontwikkelaars, maar dit heeft uiteraard niet geleid tot het hoogste grondbod. Wel voor betrokken partners die oog hebben voor een lange termijn en kwaliteit van de plannen. Er is bij CU2030 uitzonderlijk veel aandacht voor de menselijke succesfactoren in het project. Er wordt veel gedaan aan de onderlinge relatie en het vertrouwen. Ook zijn veel betrokkenen al vele jaren onderdeel van het projectteam. Daar waar wisselingen plaatsvinden wordt daar veel aandacht aan besteed. Het onderwerp Wro is bij de interviews niet ter sprake gekomen. Maar omdat dit toch een belangrijk onderdeel vormt van de hypotheses, heb ik hier achteraf nog wel navraag over gedaan bij het projectbureau. Daaruit bleek dat zij hier adequaat op inspringen, door voor de verschillende deelgebieden aparte bestemmingsplannen vast te stellen. De dekking van de economische haalbaarheid van het plan is grotendeels al voorzien door de vastgestelde bijdragen van het Rijk. Daar waar buiten de partners in het plan nog andere eigenaren zijn, wordt soms gekozen voor het verleggen van bestemmingsplangrenzen. Een nadeel van de Wro en daarmee de noodzaak tot het opknippen van bestemmingsplannen is dat voor een grote gebiedsontwikkeling meerdere keren een bestemmingsplanprocedure doorlopen moet worden en daarmee onzekerheid geeft op de uitvoering van de plannen.

54

Afbeelding 9 Impressie van de nieuwe Catharijnesingel

7.5 Overstad Alkmaar Gevolgen door de crisis Aan het eind van de aanbesteding begon de crisis toe te slaan. Daar is volgens van Maanen in de definitieve berekening wel al rekening mee gehouden. Een van de grootste gevolgen van de crisis is dat alles nu langer duurt. Ook de appartementen in het plan lopen niet. Dus wordt er vooral gewacht. Volgens Visser moeten partijen nu vooral met gedegen voorstellen komen. Omdat er nog weinig geld in de GEM zit, aangezien de gronden nog niet door de gemeente zijn ingebracht, is het financieel voor de marktpartijen nog wel een tijdje vol te houden. Omdat de gemeente ook risico loopt, is er veel wederzijds begrip dat de marktpartijen nog niet willen starten. Wel kost de projectorganisatie veel geld. Visser geeft aan dat de gemeente altijd redelijk voorzichtig is geweest met de raming van de opbrengsten. Hier moet steeds pragmatisch mee omgegaan worden. Samenwerking na de crisis Het gekozen model en de wijze waarop hieraan invulling is gegeven, biedt vooralsnog voldoende ruimte om de crisis uit te zingen en bij een aantrekkende markt weer verder te gaan. De voorwaarden en risico’s in de samenwerkingsovereenkomst zijn volgens van Maanen wel redelijk strikt in de huidige markt, maar het gaat erom hoe je ermee omgaat, ze interpreteert. Volgens Visser zit er voldoende flexibiliteit in het plan om de gewijzigde marktomstandigheden op te kunnen vangen. Door de crisis wordt volgens Visser regelmatig afgetast hoe de verschillende partijen erin zitten. Er is sprake van een sterke regierol bij de gemeente, maar dat is volgens Visser zeker noodzakelijk bij complexe binnenstedelijke opgaven, ook gezien vanuit 55

de maatschappelijke context. Er wordt niet alleen veel geïnvesteerd in de onderlinge relatie binnen de samenwerking, maar ook met de andere eigenaren in het gebied. Vertrouwen krijgen en behouden zijn daarbij sleutelwoorden, het gaat steeds om de mensfactor.

Afbeelding 10 Ondertekening samenwerkingsovereenkomst Overstad tussen gemeente Alkmaar en het consortium op 30 juni 2009

Overige aspecten Een van de aspecten die volgens van Maanen lastig werken in de huidige samenwerking is de projectorganisatie met zoveel partners. Het maakt het vrij log. Wel zijn de taken binnen de partners zo veel mogelijk gelijkelijk verdeeld. De succesfactor van deze samenwerking is volgens van Maanen de betrokkenheid van de gemeente, doordat je er gelijkwaardig in zit. Ook is de bezetting van het team nog gelijk als bij de start van het project. Verder is er een voldoende mate aan flexibiliteit en heeft het project geen grote voorinvesteringen. Aandachtspunten vanuit dit project zijn voor van Maanen vooral dat plannen bij een aanbesteding erg ambitieus zijn. Dat geeft altijd problemen bij de verdere uitwerking. De realiteitszin ontbreekt nog al eens. Ook had volgens hem het proces tijdens de dialoogfase nog transparanter gekund, zeker voor wat betreft de cijfers. Over de nieuwe Wro geeft Visser aan te werken met anterieure overeenkomsten en gebied voor gebied. Wel levert de termijn van 10 jaar van de duur van een bestemmingsplan problemen op. De crisis en herstelwet geeft volgens Visser de ruimte om bij een projectbesluit geen sluitende grondexploitatie te hoeven hebben. Toetsing hypotheses bij de samenwerking in Overstad Hoewel de ontwikkeling van deze gebiedsontwikkeling relatief nog aan het begin van het proces zit, lijkt de samenwerkingsvorm joint venture hier vooral te werken omdat de GREX niet meteen zwaar is belast met benodigde investeringen van de marktpartijen. Ook lijken de uitgangspunten van de GREX flexibel genoeg om met de ge56

wijzigde marktomstandigheden te kunnen meebewegen. Omdat hier geen sprake is van een joint venture in de pure zin van de theorie, wordt hier flexibel ingespeeld op de gevolgen van de crisis, terwijl er wel een grote mate van gezamenlijk belang blijft bestaan. Binnen de samenwerkingsovereenkomst is voldoende flexibiliteit ingebouwd dat het eventueel uitstappen van een partij op kan vangen, zonder dat dit ten koste gaat van de overkoepelende samenwerking tussen partijen. De andere partijen kunnen het aandeel vervolgens weer overnemen. Ondanks dat hier sprake is geweest van een Europese aanbesteding, is er rekening gehouden met een bepaalde mate van flexibiliteit in het erop volgende proces. Ook door de dialoogfase, als onderdeel van het aanbestedingstraject, is er ruimte geweest voor het beter begrijpen van de opgave en de relatie tussen partijen onderling, waardoor uiteindelijk een andere uitslag is ontstaan dan bij de eerste ronde was voorzien. Er is wat dat betreft een goede opzet gekozen. Achteraf gezien zou Visser nu iets eerder met de private partijen zijn gaan praten. In de beginfase van het project heeft de gemeente samen met de eigenaren in het plangebied gekeken naar de mogelijkheden met als doelstelling een gezamenlijk onderschreven visie en ambitie te formuleren. Dit is op zich ook wel gelukt, maar wel bleek uit deze analysefase dat de rol van de eigenaren die de gemeente graag had gezien niet realiseerbaar was. Uiteindelijk stond de visie dan ook wel al vast toen er is gekozen voor een Europese aanbesteding met een joint venture als basismodel voor de samenwerking. Doordat de private partijen tijdens de dialoogfase van de selectie de mogelijkheid hebben gehad te reageren op de voorstellen die er lagen voor de beoogde juridisering van de samenwerking, is er goed gekeken naar de noodzakelijke voorwaarden van de samenwerking. Wel had dit proces volgens Visser nog beter kunnen verlopen als de juristen wat minder snel aan de onderhandelingstafel waren aangeschoven. De nieuwe Wro zorgt er ook bij dit project voor dat moet worden opgeknipt in kleinere deelplannen. Dat is op zich geen probleem, mede gezien het feit dat naast het consortium ook andere partijen in het gebied delen zelf tot ontwikkeling gaan brengen. De crisis- en herstelwet biedt volgens de gemeente de gewenste flexibiliteit ten aanzien van de economische haalbaarheid.

57

58

8 Conclusies en aanbevelingen In dit laatste hoofdstuk wordt antwoord gegeven op de centrale vraag. Hierbij worden de hypotheses van paragraaf 6.2 naar aanleiding van de praktijkanalyse in hoofdstuk 7 getoetst vanuit het perspectief van de gebiedsontwikkeling in het algemeen. Naast de conclusies volgen enkele aanbevelingen. Ook wordt teruggekeken op het onderzoek. In paragraaf 8.1 vindt de toetsing van de hypotheses plaats aan de hand van de samengevoegde antwoorden uit de praktijkcases. Paragraaf 8.2 geeft de conclusies en het antwoord op de centrale vraag en paragraaf 8.3 de aanbevelingen. Tot slot volgt in paragraaf 8.4 de reflectie op het uitgevoerde onderzoek.

8.1 Toetsing hypotheses De tijd van het joint venture model is voorbij. Publieke en private partijen vallen terug op hun traditionele rollen. Deze stelling is niet juist gebleken. Een ontwikkeling als Overstad is hiervoor het bewijs. Echter is bij Overstad ook al duidelijk zichtbaar dat binnen de joint venture wel een accentverschuiving plaats vindt. In plaats van alle risico’s gelijk onder publiek en privaat te verdelen, liggen de accenten nu anders. De gemeente houdt de gronden in eigen portefeuille tot het moment is aangekomen deze bouwrijp te maken. Gezamenlijke planvorming is nog wel steeds een belangrijk uitgangspunt. Realisatie van de opstallen wordt nu meer in kleinere deelgebieden opgedeeld, waarbij het niet meer vanzelfsprekend is dat de private partijen zelf alles ontwikkelen. Er is meer ruimte voor derden om eigen deelgebieden op te pakken. Deels vallen publieke partijen wel meer terug op hun traditionele rollen van uitgever van gronden en uiteraard het publiekrechtelijke deel, maar er is meer dan ooit behoefte aan het inbrengen van kennis uit de markt. Hierbij blijkt dat in de praktijkvoorbeelden de private partijen vaak (te) laat zijn ingeschakeld. Een samenwerkingsvorm waarbij niet alle partijen via één overeenkomst onderling verbonden zijn heeft meer kans van slagen na de crisis. Na bestudering van de praktijkcases kom ik tot de conclusie dat deze stelling juist is. Het gaat daarbij vooral om de strekking “meer kans van slagen”. Een samenwerking waarbij wel via één overeenkomst wordt gewerkt, zoals bij Overstad, dient flexibel genoeg te zijn om het wegvallen van een partner op te vangen. Het voordeel van een meer bilaterale samenwerking, zoals bij CU2030, is dat partijen niet steeds van elkaar afhankelijk zijn. Zeker bij het opknippen in deelgebieden, waarbij per partij separate afspraken worden gemaakt, lijkt een meer bilaterale werkwijze de voorkeur te hebben. Europese aanbestedingen worden ten onrechte door de markt gezien als beperking in de flexibiliteit in een samenwerking.

59

Deze stelling klopt. De wijze waarop de Europese aanbesteding in Overstad is ingezet is daarvan het bewijs. Dat het bij Leidsche Rijn in Utrecht niet heeft gewerkt, komt vooral door de veelheid aan voorwaarden en het totale gebrek aan flexibiliteit. De combinatie van de dialoogfase en de toch enigszins flexibele uitgangspunten in Overstad maken dat het hier wel werkt. Door een selectie op basis van economisch meest gunstige aanbieding is er alleen oog voor geld en niet voor de kwaliteit van een plan en de beoogde partner. Deze stelling is wellicht een beetje een open deur, maar de praktijk bij Scheveningen-Haven wijst er maar eens te meer op dat publieke partijen in de hoogtijdagen vooral oog hadden voor opbrengstmaximalisatie. Er is de private partijen niet gevraagd wat zij van de plannen vonden en wat het realiteitsgehalte ervan was. Er wordt nu weliswaar gewerkt aan een nieuw stedenbouwkundig plan, maar de grondbieding en het programma vormen daarbij nog steeds het vaste uitgangspunt. Een zorgvuldige analyse van de actoren en het gezamenlijk formuleren van een heldere ambitie of visie voordat er een keuze wordt gemaakt in de samenwerkingsvorm voorkomt vertraging in het proces. Theoretisch gezien klopt deze stelling. Een gedegen analyse en gezamenlijke uitgangspunten vormen een solide basis voor een succesvolle samenwerking. Echter is het geen garantie voor een soepele voortgang in het proces. Overstad is hier het bewijs van. Hier gooien andere factoren, zoals de marktomstandigheden roet in het eten en zorgen voor de nodige vertraging. Bij de start van het project moeten de noodzakelijke voorwaarden worden vastgelegd en vormen deze de uitgangspunten voor de samenwerking. Tijdens het project zal vooral moeten worden gestuurd op de kritische succesfactoren. Deze stelling is juist. De basis voor iedere samenwerking wordt gevormd door de noodzakelijke voorwaarden. Deze zaken zijn redelijk goed te sturen door publiek en privaat. Als deze basis goed is verankerd, dan moet veel aandacht worden besteed aan de kritische succesfactoren, met name de menselijke factoren. Bij de projecten waar dit zorgvuldig wordt gedaan, zoals bij Overstad en CU2030, is duidelijk merkbaar dat er veel meer begrip en een samenhorigheidsgevoel heerst. Binnenstedelijke gebiedsontwikkelingen zijn alleen succesvol als de voorwaarde voor een haalbaar exploitatieplan komt te vervallen binnen de huidige Wro. Deze stelling klopt niet. Het exploitatieplan vormt weliswaar een zwaar struikelblok voor gebiedsontwikkelingen, maar de praktijk wijst uit dat het niet onmogelijk is. Het legt echter wel een grote druk op het tijdig binnenhalen van de benodigde subsidies. Hierbij wordt de indruk gekregen dat onderdelen in gebiedsontwikkelingen die een groter regionaal of zelfs nationaal belang dienen, zoals het stationsgebied in Utrecht en de Rotterdamse baan in Den Haag, mede bijdragen in het haalbaar worden van projecten omdat hier makkelijker subsidies voor gekregen wordt.

60

De nieuwe Wro maakt het bijna onmogelijk om grote gebiedsontwikkelingen in onderlinge samenhang tot een succesvolle realisatie te brengen. Deze stelling klopt niet. Ook hier wijst de praktijk uit dat gebiedsontwikkelingen, na het vaststellen van een overkoepelend en integraal masterplan, worden opgeknipt in deelgebieden, waarbij voor de verschillende deelgebieden een separaat bestemmingsplan wordt vastgesteld. Dit betekent echter wel meer risico in de praktijk en een grotere rol van de gemeente die het overzicht moet bewaken en de verschillende deelgebieden aan de overkoepelende uitgangspunten moet toetsten.

8.2 Conclusies De centrale vraag die in dit onderzoek is geformuleerd luidt als volgt: Hoe kan men, ondanks de gevolgen van de kredietcrisis, komen tot een succesvolle samenwerking bij binnenstedelijke gebiedsontwikkeling? Aan de hand van een aantal hoofdthema’s wordt deze vraag beantwoord. De samenwerking Wat duidelijk is geworden bij de beantwoording van de deelvragen is dat het bij gebiedsontwikkeling niet gaat om het gekozen model zelf. Alle modellen zijn namelijk nog steeds in essentie toepasbaar bij gebiedsontwikkelingen. De druk die door de crisis is ontstaan op de samenwerking heeft veel meer te maken met andere aspecten, die deels terug te leiden zijn op de aard van de opgave en de manier waarop men onderling tot afspraken over voorinvesteringen en risico’s is gekomen en deels op de wijze waarop partijen een evenwichtige en op vertrouwen gebaseerde relatie hebben opgebouwd. Dat de crisis gevolgen heeft gehad voor de praktijk van de gebiedsontwikkeling lijkt inmiddels wel duidelijk. Niet alle samenwerkingsvormen komen helemaal ongeschonden uit de crisis. Zo lijkt de zuivere joint venture bij Binckhorst verleden tijd en wordt door partijen voor een meer faseerbare benadering gekozen, gebruikmakend van onder andere zelfrealisatie en concessie. Maar in het geval van Overstad lijkt de PPS nog springlevend, zij het in een gewijzigde vorm. Private partijen zijn nog steeds bereid om in te stappen in een gebiedsontwikkeling en hiervoor een langjarige relatie aan te gaan met andere partijen. Maar de gretigheid is eraf en er wordt vooral gekeken naar de mogelijkheden om dit op een goede manier aan te vliegen. Er is door de crisis meer begrip voor elkaars problemen en doelen, waardoor vooraf meer aandacht besteed wordt aan een gedegen risicoanalyse. Meer en meer ontstaat het besef dat binnenstedelijke gebiedsontwikkelingen anders moeten worden ingestoken, door de aanwezigheid van bestaand vastgoed, bestaande belangen en daarmee de moeilijke opgave om een gebiedsontwikkeling haalbaar te krijgen. De tijd dat ontwikkelaars per definitie de aangewezen partij was om de klus te klaren ligt definitief achter ons en dat betekent meer en meer samenwerken tussen verschillende typen shareholders. Dit betekent ook steeds meer het opdelen van een gebied in verschillende deelgebieden, waar verschillende shareholders een andere rol kunnen hebben. Daar waar partijen nog een groot gemeen61

schappelijk belang hebben is een samenwerking in de vorm van een joint venture denkbaar, maar als de belangen van de shareholders te veel van elkaar afwijken is per definitie een grotere regierol voor de gemeente noodzakelijk die met de verschillende partijen meer bilateraal tot ontwikkeling kan komen. Er zal door private partijen minder vooraf geïnvesteerd in plannen en posities. Dit heeft eveneens gevolgen voor de keuze van het samenwerkingsmodel. Meer taken zullen hierdoor op het bord van de overheid terecht gaan komen. Ook zal de omvang van de plandelen waarvoor partijen een verplichting aangaan afnemen. Er zal nog wel vanuit een integrale gebiedsvisie samengewerkt worden aan de plannen, maar de verplichting tot realisatie zal zich meer gaan beperken tot overzichtelijke plandelen. Dit past ook beter in de problematiek van de Wro. Daarmee komen er samenwerkingsovereenkomsten die over kleinere gebieden gaan en waarschijnlijk meer bilaterale samenwerkingsovereenkomsten tussen gemeente en verschillende private partijen. Door de crisis zijn alle ogen gericht op de rol van de overheid. Private partijen kunnen en willen minder participeren in de risico’s. Vooral de risico’s die toegeschreven kunnen worden aan grondverwerving, RO-procedures en gemeentelijk beleid zullen weer komen te liggen waar ze thuis horen. Echter maakt de overheid hierin ook steeds meer een zorgvuldige afweging. Er wordt meer gekeken naar gebieden die door hun transformatie een belangrijke bijdrage kunnen leveren aan de ambities van de gemeente. Hierbij worden sommige gebieden wel door de gemeente opgepakt, andere gebieden laten zij liever over aan de markt of worden op de lange baan geschoven. De rol van ontwikkelaars, die in het afgelopen decennium steeds groter werd, zal dan ook minder prominent worden. Het speelveld is bij die groep behoorlijk gewijzigd. Koplopers van weleer spelen nu een ondergeschikte rol. De groep ontwikkelaars die nog bereid zijn om een langjarig commitment aan te gaan en hierin forse voorinvesteringen te doen is ondertussen op één hand te tellen. De vraag is of zij de benodigde forse voorinvesteringen kunnen dragen die nodig zijn bij gebiedsontwikkelingsprocessen. Immers, de revenuen komen pas laat in het proces. Ook profiteren ontwikkelaars niet van de waardecreatie van een gebied over een langere periode na oplevering. Het waardemoment is bij verkoop. De algemene verwachting is dan ook dat zij weliswaar betrokken blijven bij gebiedsontwikkelingen, maar meer in de haalbaarheidsfase, waarna ze slechts één of enkele deelgebieden zelf gaan realiseren. Als de ontwikkelaar dan niet meer zelf alles realiseert, wie gaat het dan wel doen? In eerste instantie is de verwachting dat voor de resterende kavels andere ontwikkelaars aangetrokken worden die onderdelen oppakken die binnen hun specialisatie passen. Daarnaast zie je ook steeds meer strategische allianties, zoals de samenwerking tussen ontwikkelaar en belegger. Maar ook de ontwikkelende belegger krijgt hierdoor meer ruimte om deelprojecten te realiseren die passen in haar portefeuille. Het voordeel van een belegger is dat zij niet kijkt naar het moment van oplevering maar over een langere exploitatieperiode, waardoor de haalbaarheid van projecten in een ander daglicht kan komen te staan.

62

Er zal meer worden ingezet op mogelijkheden voor zelfrealisatie, zoals binnen de projecten CU2030 en Overstad is voorzien, maar nu ook bij Binckhorst wordt mogelijk gemaakt. Het voordeel van zelfrealisatie is dat er op een andere manier gekeken wordt naar waardecreatie. Immers, het is niet de waarde bij oplevering die voor de belegger van belang is, maar de waardeontwikkeling gedurende een langere exploitatietermijn. Hiermee kan ook de waardeontwikkeling die een gebied maakt in de loop van de ontwikkeling van een gebied meegenomen worden. Welke gevolgen hebben deze ontwikkelingen voor de wijze waarop partijen geselecteerd worden bij een gebiedsontwikkeling? Deels zullen partijen veel meer dan vroeger zelf het initiatief moeten nemen voor een gebiedsontwikkeling. Hierbij zal de samenwerking tussen verschillende soorten partners gezocht gaan worden, waarbij vastgoedeigenaren een grotere rol krijgen. Bij projecten waar de regie en grondpositie bij de gemeente ligt, vormt een aanbesteding nog steeds de basis voor de selectie van de partners. In verband met steeds ingewikkelder wordende Europese regels kiezen veel publiek partijen voor de veilige vorm van een Europese aanbesteding, maar zal deze veel opener worden ingestoken, waarbij ook de dialoogfase steeds vaker toegepast zal gaan worden en er rekening gehouden gaat worden met flexibiliteit in het planproces. De selectie op basis van alleen het hoogste grondbod is voorlopig voorbij. Gemeenten willen meer zekerheid dat de gebiedsontwikkeling voortvarend wordt opgepakt en voldoende kwaliteit heeft om succesvol in de markt te worden gezet. Dit wordt mede ingegeven door het feit dat ook de gemeenten niet meer op tien paarden tegelijk wedden. Organisatie, proces en succesfactoren Een gebiedsontwikkeling wordt vaak gestart met de ambitie die er ligt vanuit een gemeente (zoals het realiseren van woningbouwaantallen) of de feitelijke situatie van de locatie (vertrek van de oorspronkelijke gebruikers). Dit gebeurt vooral op programmatische wijze, waarbij visie, programma, strategie (marsroute en werkwijze) en de verwachte opbrengsten (financieel en maatschappelijk) de bindende factoren zijn. Het opstellen van een heldere strategie en de wijze waarop men denkt dit (gezamenlijk) te bereiken ontbreekt echter regelmatig doordat partijen te snel van start gaan en vooral proberen de risico’s zo snel mogelijk onderling te verdelen. Uit de praktijkvoorbeelden blijkt verder dat de basis van een succesvolle samenwerking met name te vinden is bij de projecten waar sprake is van een evenwichtige relatie. Risico’s worden daarbij gedeeld of in ieder geval evenwichtig verdeeld en er is begrip voor elkaars doelstellingen. Een zelfstandig opererende projectorganisatie met voldoende bestuurlijk draagkracht en een stabiele projectbezetting werken bijna altijd positief als het gaat om vertrouwen, wederzijds begrip en actief kunnen ingrijpen bij probleemsituaties. Grondeigendom blijft een belangrijk uitgangspunt bij de bepaling van het samenwerkingsmodel. Hierbij moet worden afgestapt van de gedachte dat alle grond in handen moet komen van de gemeente c.q. partners in een grondexploitatie. Er zijn meer wegen die naar Rome lijden en geaccepteerd moet worden dat dit in binnenstedelijke omgevingen soms ook door middel van zelfrealisatie kan worden bereikt. 63

Het vooraf afschuiven van risico (van private danwel publieke zijde) lijkt misschien een verstandige zet, maar in de praktijk is niemand daarmee gebaat als dat gevolgen heeft voor het proces of de haalbaarheid van een plan. Een zorgvuldige en gezamenlijke risicoanalyse is wenselijk. Private partijen zijn en blijven bereid om risico te nemen, zolang deze zelf te sturen zijn. Daarnaast dienen randvoorwaarden die noodzakelijk zijn bij de verdere ontwikkeling van een gebiedsontwikkeling verder ingevuld te worden en bij voorkeur vooraf zeker te worden gesteld. Dit zijn meestal zaken die door de publieke partij gefaciliteerd dienen te worden, bijvoorbeeld door het regelen van noodzakelijke subsidies voor infrastructuur of voorzieningen in het gebied. Een van de meest gehoorde succesfactoren is werken aan onderling vertrouwen. Uit het praktijkonderzoek blijkt dat de menselijke factor een zeer zware rol speelt in het proces. De OPPS publicatie heeft niet voor niets als titel meegekregen “Gebiedstransformatie is mensenwerk”. Een continue proces van relatiebeheer en teambuilding zal noodzakelijk zijn voor een succesvol plan- en ontwikkelingsproces. Samenvattend is het van essentieel belang dat bij de start van een gebiedsontwikkeling een uitgebreide en zorgvuldige analyse plaatsvindt van de actoren, de context, de ambities en het gewenste proces. Het is hierbij raadzaam om niet te snel de gewenste samenwerkingsvorm vast te stellen, maar in de praktijk zal dit waarschijnlijk lastig zijn omdat er nu eenmaal een natuurlijke neiging bestaat om snel uitgangspunten hierover vast te willen stellen. De hoop is daarbij wel dat er voldoende ruimte blijft voor flexibiliteit. Na de analysefase dienen de uitgangspunten, ook wel de noodzakelijke voorwaarden, te worden verankerd in het proces. Wat rest is vooral sturen op de succesvoorwaarden, waarbij het vooral draait om de onderlinge relatie. Net als in een goed huwelijk zal dit voortdurend aandacht nodig hebben. De nieuwe Wro Voor gebiedsontwikkelingen is de nieuwe Wro zeker een beperking. Het dwingt partijen om binnen vastgestelde kaders te werken en de economische haalbaarheid zorgvuldig te waarborgen. Ook is het gevolg dat er zal worden gewerkt in kleinere deelgebieden, waarvoor afzonderlijke bestemmingsplannen worden vastgesteld. Dit past weer in het beeld van de wijzigingen bij de samenwerkingsvorm. Kleiner, overzichtelijker, beheersbaar. Maar tegelijk ligt er een uitdaging bij de publieke partij om het integrale masterplan met haar visie en ambities te bewaken. Meer ruimte voor opknippen in kleinere deelgebieden en daarmee meer ruimte voor zelfrealisatie kan tevens een andere kijk geven op het haalbaar maken van de grondexploitatie. De nieuwe Wro biedt hier de ruimte toe middels het exploitatieplan, mits dit wel op realistische voorwaarden geschiedt. Door het betrekken van eigenaren in een gebiedsontwikkeling ontstaan tevens kansen: een eigenaar heeft een bestaand belang en zit er voor een langjarige periode in, vaak langer dan de gemiddelde ontwikkelaar in een gebiedsontwikkeling. Er wordt daardoor ook anders gekeken naar noodzakelijke dan wel wenselijke kwalitatieve investeringen in de omgeving. Zorgvuldig en realistisch kijken naar de grondexploitatie en deze niet onnodig belasten met kosten die geen toegevoegde waarde hebben voor het plan moet het uitgangspunt voor gebiedsontwikkeling in de komende jaren worden. 64

Succesvolle samenwerking bij binnenstedelijke gebiedsontwikkelingen Niet alle problemen bij gebiedsontwikkeling is direct te wijten aan een wijziging in de context en meer in het bijzonder de gevolgen van de crisis. Het is vaak een combinatie van factoren. Het antwoord op de centrale vraag bestaat daarmee niet uit een opsomming of formulering van nieuwe samenwerkingsmodellen, maar uit randvoorwaarden om te komen tot een succesvolle en evenwichtige samenwerking. Welke randvoorwaarden dat zijn is per gebiedsontwikkeling anders omdat de context per project anders is, maar in grote lijnen gaat het om de criteria zoals benoemd in paragraaf 3.5. Een rode draad door alle projecten is echter de relatie tussen de partijen onderling en de wijze waarop hieraan gewerkt wordt. Zoals ook geldt bij een huwelijk tussen twee personen, kan een langdurige relatie alleen stand houden indien partijen blijven werken aan hun relatie en tegenslagen en in weten te spelen op veranderende omstandigheden: elkaar trouw beloven in goede en slechte tijden. Concluderend is het antwoord op de centrale vraag als volgt: Een succesvolle samenwerking bij binnenstedelijke gebiedsontwikkelingen in de periode na de crisis kent geen kant en klaar recept. Belangrijke ingrediënten zijn hierbij wel een zorgvuldige analyse bij de start van het project, voldoende tijd nemen voordat men tot een keuze komt van de samenwerkingsvorm en de partners, zoeken naar de juiste partners voor de specifieke opgave, het goed verankeren van het proces, het opdelen in kleinere, beheersbare deelgebieden, maar vooral continue blijven werken aan een goede relatie, gebaseerd op transparantie, flexibiliteit, vertrouwen en gezamenlijke ambitie. Feitelijk gezien heeft de crisis daarin niets veranderd, maar ons wel meer bewust gemaakt van het proces. Niets is meer vanzelfsprekend geworden.

8.3 Aanbevelingen Aanbevelingen voor de praktijk Partijen doen er verstandig aan voldoende tijd te nemen voor de start van een project, om een periode van zorgvuldige analyse uit te voeren. Dit kan overigens ook al met potentiële beoogde private partijen, zeker daar waar het gaat over de verkenning van een mogelijke samenwerkingsvorm en het formuleren van realistische uitgangspunten. Bij de selectie van private partijen is het inbouwen van een dialoogfase een waardevolle toevoeging aan het selectieproces. Het is aan te bevelen dit standaard in te bouwen, zodat partijen elkaar goed kunnen aftasten om communicatieverschillen vroegtijdig te ontdekken en elkaar bewust te maken van de mogelijkheden van het plan en het proces. Ook is het verstandig te zoeken naar de mogelijkheid in deze fase van het proces nog een maximum aan flexibiliteit te hanteren. Per fase van het ontwikkelproces kan de flexibiliteit vervolgens verder beperkt worden, daar waar zekerheiden moeten worden ingebouwd.

65

Een integrale gebiedsvisie of masterplan is uiteraard nog steeds wenselijk, maar probeer bij dit integrale plan ook meteen een fasering in deelgebieden in te bouwen. Daarbij moet worden afgestapt van de wens om alles met één of een beperkte groep private partijen te willen realiseren. Zoek naar de bestaande mogelijkheden binnen het plan en sluit daar waar nodig bilaterale overeenkomsten af. Koppel aan de verschillende deelgebieden separate bestemmingsplangebieden. Besteed naast de zorgvuldige analyse voor de start van het project ook voldoende tijd en aandacht aan het vastleggen en organiseren van de noodzakelijke voorwaarden. Vaak zijn partijen geneigd om meteen van start te gaan met plannen maken, maar een gedegen basis vormt een belangrijk uitgangspunt, waaraan vaak te snel aan voorbijgegaan wordt. Probeer waar mogelijk zaken eerst zonder juristen op te lossen. Bouw regelmatig tijd in voor teambuilding activiteiten met de samenwerkende partners, zeker wanneer er sprake is van wisselingen in de projectbezetting. Investeer hiermee in een goede onderlinge relatie en probeer daarbij elkaar duidelijk te maken hoe je eigen organisatie werkt en opereert. Aanbevelingen voor verder onderzoek Aangezien de gebruikte praktijkcases onderling sterk verschillen en bij twee voorbeelden met name een wijziging in de interne bedrijfsvoering van een van de private partners een grote invloed heeft op de voortgang van het project, zou het interessant zijn in een verder onderzoek het aantal praktijkcases verder uit te breiden om zo een nog bredere basis voor de conclusies te kunnen bereiken. Hierbij zou verder ingegaan kunnen worden op de specifieke onderwerpen in de stellingen. Ook zou verder onderzoek wenselijk zijn naar de succesfactoren bij gebiedsontwikkeling en dan met name de (stuurbare) noodzakelijke voorwaarden en de wijze waarop deze tot op heden al of niet voldoende verankerd worden bij gebiedsontwikkelingen. Onderzoek hiernaar beperkt zich vaak in een lijstje met kritische succesfactoren. Interessant zou zijn om een model te ontwikkelen ten aanzien van flexibiliteit in het ontwikkelproces. Welke mate van flexibiliteit is wanneer in het proces wenselijk en wanneer moet er meer zekerheid komen? Ook zou het wenselijk zijn een model te ontwikkelen ten aanzien van risicoanalyse bij de start van het project, zodat partijen samen een handvat hebben om risico’s te benoemen en onder te brengen.

8.4 Reflectie In deze reflectie kijk ik terug op het onderzoek vanuit verschillende perspectieven: wetenschappelijk, het proces, inhoudelijk en vanuit een persoonlijk perspectief. Wetenschappelijk Het lastige bij het gekozen onderwerp is, dat officiële, wetenschappelijke literatuur over de gevolgen van de crisis op gebiedsontwikkelingen ontbreekt. Veel informatie is derhalve afkomstig uit artikelen in de vakliteratuur en publicaties uit de periode 66

van het begin van de crisis. Ook nu, anno oktober 2010, twee jaar na de start van de crisis in de vastgoedwereld, zijn de exacte gevolgen nog steeds niet volledig zichtbaar. De stofwolken zijn nog lang niet opgetrokken. Ook kwam ik er tijdens het literatuuronderzoek achter, dat de theorie achter gebiedsontwikkeling een vrij plastische en eendimensionale weergave is. De praktijk is niet zo zwart/wit als gesuggereerd wordt. Zo worden in de praktijk de verschillende samenwerkingsmodellen bijna zonder uitzondering op een geheel eigen wijze ingevuld en is er eigenlijk altijd een mate van samenwerking tussen publiek en privaat. Door het unieke karakter van gebiedsontwikkelingen zijn deze niet zonder meer in hokjes te plaatsen. Inhoudelijk De gekozen praktijkvoorbeelden zijn slechts een greep uit de beschikbare voorbeelden. Wil men echt tot een goed beeld komen zou men een veel breder onderzoek moeten verrichten naar meer projecten. De conclusies zouden aan de hand van meer praktijkvoorbeelden dan ook nog enigszins kunnen wijzigen. Ook is in dit onderzoek gekozen voor de focus op binnenstedelijke gebiedsontwikkelingen. In de praktijk, maar ook in de literatuur worden gebiedsontwikkelingen meer als één geheel gezien, terwijl er volgens mij wel degelijk verschillen zijn qua problematiek en aanpak. Wat mij tijdens de interviews opviel, is de enorme betrokkenheid van zowel publieke als private partijen in de gebiedsontwikkeling. Ook de openheid over de problemen in het proces heb ik als zeer bijzonder ervaren. Ongetwijfeld zullen er ook wat “sociaal wenselijke” antwoorden bij hebben gezeten, maar het algemene beeld dat bij mij is ontstaan is dat partijen er niet voor schuwen om ook eerlijk voor de eigen fouten bij het proces uit te komen. Proces Procesmatig heeft het onderzoek wel enkele hobbels gekend. Zo heb ik bij de start van het onderzoek een vrij brede scope gehad, dat tijdens de eerste periode door de begeleiding is gekanaliseerd naar meer specifiek de samenwerkingsmodellen. Hieruit ontstond echter geen spannende conclusie en daarmee een soort onvrede dat niet meer uit het onderzoek te halen viel. Door de onverwachte wijziging in de begeleiding, is de scope van het onderzoek echter weer breder geworden, waardoor ik het gevoel heb een meer samenhangende conclusie voor gebiedsontwikkelingen te kunnen formuleren. Ook het feit dat ik in die periode nog zoekende was naar een “rode draad” en de interviews over de cases in verband met de beschikbaarheid van agenda’s in een tijdspanne van twee maanden hebben plaatsgevonden, is niet overal op alle onderwerpen met voldoende diepgang ingegaan. De lange tijdspanne had ook tot gevolg dat sommige speerpunten, zoals de problematiek rondom de Wro pas later in het onderzoek een plek heeft gekregen. Persoonlijk 67

Persoonlijk is het mij opgevallen dat de hele vastgoedwereld zich op het onderwerp heeft gestort, waardoor ik soms het gevoel had dat het lastig zou worden een zinvolle bijdrage te leveren aan dit onderwerp. Maar het enthousiasme van alle betrokken personen en hun interesse in het eindresultaat heeft mij op de been gehouden. Gebiedsontwikkeling blijft een boeiend onderwerp en ik hoop dan ook van harte dat wij met z’n allen de juiste werkwijze zullen vinden.

68

Bronvermelding Literatuur Bosma, M. W., de Groot, M. E., Roozendaal, M. d., & van Tilborg, M. D. (2008). Memo Bestemmingsplan en bouwvergunning 2008/2009. Alphen aan den Rijn: Kluwer. Bosse, P. v., Ieperen, R. v., & Zuidema, M. (2009). Economische crisis en aanbestedingsregels leiden tot nieuwe zakelijke orde in PPS. Vastgoedmarkt , 51-52. Bregman, A. (2010, maart). Terug naar een zuivere rolverdeling. Buildingbusiness, 1415. Bregman, A., & de Win, R. (2005). Publiek-private samenwerking bij de ruimtelijke inrichting en haar exploitatie. Deventer: Kluwer. Deloitte Real Estate Advisory. (2008). Alleen ga je sneller, samen kom je verder. Eldonk, A. v. (2009). Herondening in de gebiedsopgave. Franzen, A. (2010). Met het oog op gebiedsontwikkeling 2.0. In M. Amsterdam, Metropoolprijs voor gebiedsontwikkeling 2009 (pp. 64-71). Amsterdam. Franzen, A., & Zeeuw, F. d. (2009). De Engel uit Graniet. TU Delft. Franzen, A., van Joolingen, P., & Kersten, R. (2009). Gebiedsontwikkeling en de kredietcrisis. Den Haag. Gemeente Utrecht. (2010). Europese aanbesteding Kernwinkelgebied Leidsche Rijn Centrum. Hillen, J. D. (2007). Water in de Singel, vijftien jaar oeverloos in het stationsgebied van Utrecht. Rotterdam: Corio Nederland Retail. Hobma, F. (2005). Succesfactoren voor ontwikkeling en herinrichting van stationslocaties. Bijdrage voor PAO cursus Stationslocaties. Hobma, F., Franzen, A., de Jonge, H., & Wigmans, G. (Verwacht in 2011). Management of Urban Development Processes in the Netherlands. TechnePress. Kenniscentrum PPS. (2004). Samenwerkingsmodellen en de juridische vormgeving daarvan bij PPS bij gebiedsontwikkeling. Den Haag: Ministerie van Financiën. Kersten, R. (2009, oktober 20). Vastgoedontwikkeling. Kop, M. (2007). Overgewaaid uit de USA en UK: Volgt PPS het tijdperk Sim City op? Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. (2009). Reiswijzer Gebiedsontwikkeling 2009. 69

Multi kiest voor ontwikkeling als kernactiviteit. (2010, juni 2). Vastgoedmarkt. OPPS. (2009). Gebiedstransformatie is mensenwerk. Zeist: OPPS. Peeters, N. (2008). Een leidraad voor de procesafspraken bij herontwikkeling van een transformatiegebied. Rotterdam. Projectteam Binckhorst. (september 2007). Nieuw Binckhorst, Samenvatting Beslisnotitie Haalbaarheidsstudie. Den Haag. van Rooy, P. (2009). Nederland Boven Water, praktijkboek gebiedsontwikkeling II. Habiforum/Nirov. Vastgoedmarkt. (2010, juni 2). Multi kiest voor ontwikkeling als kernactiviteit. Vastgoedmarkt. Vastgoedmarkt. (2010, juli 7). Ook Den Haag houdt bouwprojecten tegen licht. Vastgoedmarkt . Vastgoedmarkt. (2010, juli 20). Unibail verkoopt winkelcentrum Deventer. Vastgoedmarkt. Vegchel, G. v. (2009, december 2). Strategie bij gebiedsontwikkeling. Sheets ASRE. Verbraeken, H. (2010, februari 23). Forse rem op bouwprojecten. Financieel Dagblad, pp. 1, 4. Verschuren, P., & Doorewaard, H. (2007). Het ontwerpen van een onderzoek. Den Haag: Uitgeverij LEMMA. Voorjaarscongres VvG 2010. (2010). Publiek ontwikkelen als oplossing., (p. 3). Rotterdam. Wolting, D. B. (2008). PPS en gebiedsontwikkeling. Den Haag: Sdu uitgevers. Zeeuw, F. d. (2010, maart). Hou het simpel met vlag en wimpel. Buildingbusiness, 1013. Internetbronnen Alles over Utrecht, Tegenvallende aanbesteding Leidsche Rijn Centrum. (sd). Opgeroepen op 15 augustus 2010, van Alles over Utrecht: http://www.allesoverutrecht.nl/nieuwsutrecht/2008/april/Tegenvallende_aanbeste ding_Leidsche_Rijn_Centrum_(2008-04-07).php CBS - Huizenmarkt - Extra. (sd). Opgeroepen op 23 september 2010, van CBS: http://www.cbs.nl/nl-NL/menu/themas/bouwen-wonen/cijfers/extra/huizenprijzenvisualisatie.htm

70

CU2030-Achtergrondinfo. (n.d.). Opgeroepen op 13 juni 2010, from CU2030: http://www.cu2030.nl Gemeente Den Haag - Bouwplannen gemeente worden aangepast. (2010, oktober 4). Opgeroepen op 1 oktober 2010, van Gemeente Den Haag: http://www.denhaag.nl/home/bewoners/to/Bouwplannen-gemeente-wordenaangepast.htm Leidsche Rijn. (n.d.). Opgroepen op 8 juni 2010, from Utrecht: www.utrecht.nl Nieuw consortium presenteert plannen voor Overstad Alkmaar. (2009, februari 10). Opgeroepen op 15 augustus 2010, van Alkmaar: http://www.alkmaar.nl/eCache/27031/100209_Nieuw_consortium_presenteert_pla nnen_voor_Overstad_Alkmaar Overstad: wie doet wat? (2010, maart 08). Opgeroepen op 10 augustus 2010, van Alkmaar: http://www.alkmaar.nl/eCache/22817/Overstad_Wie_doet_wat Vastgoedmarkt. (2008, augustus 29). Aanbesteding-Opinie-Vastgoedmarkt.nl. Opgeroepen op 15 augustus 2010, van Vastgoedmarkt: http://www.vastgoedmarkt.nl/opinie/opinie2.html;jsessionid=922363502A67CAF588830F35A97D30DA Lijst geinterviewden Ted Zwietering, Programmadirecteur Wijken, gemeente Den Haag Gert van der Hooning, Directeur Projecten, Bouwfonds Ontwikkeling Albert Hutchemaekers, Directeur POS, gemeente Utrecht Menno Overtoom, Projectdirecteur Corio Vastgoed Ontwikkeling Gerrit van Vegchel, Directeur Strategie, ING Real Estate Development Gert-Joost Peek, ING Real Estate Development Tie Liebe, Directeur, ASR Vastgoed Ontwikkeling Philip van Maanen, gebiedsontwikkelaar, Ballast Nedam Ontwikkelingsmaatschappij Jan Visser, hoofd strategie en bestuur sector concernstaf gemeente Alkmaar Bernard Nauta, Deloitte Real Estate Advisory Agnes Franzen, TU Delft Friso de Zeeuw, TU Delft Robert van Ieperen, Fakton 71

Bijlage 1

Beslisboom naar grondeigendom (basismodel Wolting (2008), deels eigen bewerking)

72

Gebiedsontwikkeling 2.0

Recommend Documents