Een ingebeelde kwaal. Het strategisch vermogen van de Rijksoverheid. Mariska Wijnbelt. Hugo Klijn. José Faber-Bosma. Jeroen van Bergenhenegouwen

Een ingebeelde kwaal Het strategisch vermogen van de Rijksoverheid

Mariska Wijnbelt Hugo Klijn José Faber-Bosma Jeroen van Bergenhenegouwen Aniel Bangoer

Master of Public Administration (MPA)

Colofon Dit is een onderzoek in opdracht van het sgo, het overleg van Secretarissengeneraal van de Rijksoverheid in het in het kader van de opleiding tot Master of Public Administration aan de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur.

Begeleider M.A. van der Steen

Auteurs Mariska Wijnbelt Hugo Klijn José Faber-Bosma Jeroen van Bergenhenegouwen Aniel Bangoer

Juni 2013

Een ingebeelde kwaal Het strategisch vermogen van de Rijksoverheid

2

Een ingebeelde kwaal

Inhoudsopgave Samenvatting 4 Inleiding 7 1

Strategisch vermogen

2

Bodyscan 21

3

Anamnese 35

4

Second Opinion

49

5

Conclusies en aanbevelingen

55

11

Onderzoekstechnische verantwoording survey

58

Vragenlijst survey en interviews

64

Gesprekken 71 Referenties 73

Inhoudsopgave

3

Samenvatting De ambtelijke top moet actiever en creatiever optreden om het strategisch vermogen van de Rijksoverheid te versterken. Weliswaar bepaalt de politieke leiding de ruimte voor strategisch vermogen, maar de ambtelijke top vervult een sleutelrol bij het zo goed mogelijk benutten van deze ruimte. Deze conclusie kan worden getrokken op basis van de uitkomsten van ons onderzoek waarbij wij de volgende onderzoeksvraag hebben gesteld: hoe kan het strategisch vermogen van de Rijksoverheid worden versterkt? Strategisch vermogen hebben wij gedefinieerd als het vermogen om afgewogen en toekomstbestendige beleidskeuzes te maken. Om bovengenoemde onderzoeksvraag te beantwoorden is een survey gedaan onder 873 hogere ambtenaren op de departementen, zijn vraaggesprekken gehouden met enkele tientallen personen en is een literatuurstudie uitgevoerd. Over het strategisch vermogen van de Rijksoverheid blijkt geen eenduidig beeld te bestaan. Secretarissen-generaal zijn veel kritischer over het strategisch vermogen van de Rijksoverheid dan Directeuren-generaal. In totaal vindt een derde deel van de leidinggevenden dat de Rijksoverheid in dit opzicht onvoldoende tot slecht presteert, terwijl bijna de helft een tegenovergestelde mening is toegedaan. Strategie-als-praktijk voltrekt zich primair binnen de departementen, zo blijkt uit ons onderzoek. Bij verbetering van het strategisch vermogen zal de focus daarom moeten liggen op het (anders) werken binnen het eigen departement. De ambtelijke top speelt in meerdere opzichten een grote rol bij het versterken van het strategisch vermogen. Er is kritiek op het vermogen van de Rijksoverheid om voldoende aandacht te schenken aan de lange termijn (toekomstbestendig beleid). Als de focus van de politieke leiding steeds meer naar de korte termijn verschuift, moet de ambtelijke top tegenkracht bieden. Er is behoefte aan een kritische dialoog, niet alleen tussen politieke leiding en ambtelijke top, maar gedurende het hele beleidsproces. Het (meer) betrekken van afwijkende standpunten bij beleidsvorming en het bevorderen van de verbinding met de samenleving worden als belangrijke mogelijkheden gezien om het strategisch vermogen van de Rijksoverheid te versterken.

4


Het belang van kennis voor strategisch vermogen is onomstreden, maar uit ons onderzoek blijkt dat het nut van externe adviesraden en kennisinstellingen voor het strategisch vermogen van de Rijksoverheid wordt betwijfeld. Deze uitkomst verdient aandacht. Er is bovendien bezorgdheid over het institutionele geheugen op de departementen. Dit geheugen staat onder druk door de toegenomen mobiliteit in de ambtelijke dienst. Tijdens de uitvoering van ons onderzoek hebben wij onszelf de vraag gesteld waarom de vraag naar de verbetering van het strategisch vermogen steeds terugkeert op de agenda. Het schijnbare onvermogen om voldoende strategisch vermogen te genereren heeft mogelijk ook met iets anders te maken: een onzekere Rijksoverheid die worstelt met haar rol en positie in een snel veranderende samenleving, een twijfelende Rijksoverheid die op zoek is naar nieuwe kerntaken en een nieuwe balans in de verhouding tussen overheid en burger. Meer duidelijkheid over deze fundamentele vragen zal het strategisch vermogen van de Rijksoverheid uiteindelijk ten goede komen.

Samenvatting

5

6


Inleiding The best way to predict the future is to invent it (Alan Kay)

Het Secretarissen-generaal Overleg (sgo) heeft een opdracht verstrekt de inrichting van de kennis-, innovatie- en strategiefunctie binnen de verschillende departementen in beeld te brengen en te beoordelen. Ook een belangrijke vraag is ‘hoe de samen werking bevorderd kan worden tussen de (…) departementen en het algehele rijksbrede strategisch vermogen kan worden versterkt’. Deze brede opdracht veronderstelt enerzijds dat er een probleem is, en roept anderzijds om zelfbeperking van de onderzoekers. Of, indien men een klinisch idioom prefereert: de patiënt voelt zich niet lekker, en het artsenteam zal naar vermogen een diagnose stellen en, zonodig, een therapie voorschrijven. In het kader van de zelfbeperking hebben we de redenering gevolgd dat kennis benodigd is om een doordachte strategie te kunnen formuleren die kan leiden tot innovatief beleid. In deze trits beschouwen we strategie als het kernbegrip. In het kader van de verbijzondering van onze opdracht is het goed hier al meteen iets over te zeggen. Strategie is immers een containerbegrip dat losjes wordt gebruikt, in een omgeving waarin de roep om strategie steeds luider wordt. Dat laatste heeft veel te maken met de verwarrende tijden die we doormaken, waarin veel zekerheden wegvallen en die getekend worden door ernstige crises. Strategie moet dan de stip aan de horizon verschaffen, als baken in een woelige zee. Deze verwarring volgt op de relatieve voorspelbaarheid van de tweede helft van de vorige eeuw, toen overheden betrekkelijk veel zeggenschap hadden over grenzen en markten, en het grote optimisme dat aan het eind van die eeuw zijn intrede deed. Zowel die voorspelbaarheid als dat optimisme is verdwenen, wat bijdraagt aan het gevoel van ontreddering en de roep om strategie versterkt. De omvangrijke bibliotheek met strategieliteratuur lijkt hierbij slechts beperkt toepasbaar op de specifieke situatie en context van de Rijksoverheid. Aangezien de toekomst nu eenmaal onkenbaar is ligt het voor de hand al te klassieke noties van predictive strategy terzijde te leggen. Evenmin willen we ons teveel richten op in het bedrijfsleven ontwikkelde concepten van strategy development, omdat de op deelbelangen gerichte daadkracht die hierin besloten ligt zich niet altijd goed verdraagt met het publieke domein. Ook lijkt het minder raadzaam ons te richten op de specifieke vraag naar de strategische functie, maar eerder aan te haken bij het laatste onderdeel van de opdracht, namelijk de vraag naar het strategisch vermogen binnen de Rijksoverheid. We zijn daartoe mede gestimuleerd door de verkennende gesprekken met de opdrachtgever namens het sgo, de Secretaris-generaal van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen. Hij vatte het strategisch vermogen samen als een permanent proces van strategisch handelen tegen de achtergrond van de politieke hit-andrun van alledag, en het leggen van verbindingen tussen strategische inzichten en het lopende beleid. Hierbij sloeg hij ‘persoonlijke inbreng’ hoger aan dan ‘structuren’, die weliswaar niet onbelangrijk maar allerminst zaligmakend zijn. Uiteindelijk komt strategie dan neer op wat je doet, concludeerden we.

Inleiding

7

Vanuit die keuze voor strategie als handeling – en strategisch vermogen als het vermogen tot dat handelen – was het een kleine stap om dit perspectief in verband te brengen met de in nsob-kringen dikwijls aangehaalde strategy as practice-school. Deze denkrichting bepleit bij het onderzoeken van strategisch vermogen te kijken naar wat mensen binnen organisaties doen in plaats van naar hoe organisaties zijn gestructureerd, meer naar het how te kijken dan naar het why. Strategie is ook hier een permanent proces dat is ingebed in de praktijk van alledag van de organisatie: een benadering die ons inziens beter aansluit bij de behoeften van Secretarissen-generaal, die immers aan het hoofd van deze organisaties staan, dan het doen van aanbevelingen over de al dan niet ‘dubbele ophanging van de Hoofdstrateeg’. De vraag die wij in dit onderzoek willen beantwoorden luidt derhalve: hoe kan het strategisch vermogen van de Rijksoverheid worden versterkt? Deze vraag, en dat is een tweede belangrijke keuze in onze aanpak, benaderen wij op empirische wijze. Daartoe hebben we een survey uitgezet onder 873 hogere ambtenaren op de departementen om het ‘zelfbeeld’ te genereren dat bestaat van het eigen, en elkaars, strategisch vermogen (de bodyscan). De survey brengt in beeld welke factoren als bepalend worden gezien voor het huidige strategisch vermogen van de Rijksoverheid en welke elementen in aanmerking komen voor verbetering. Voorts hebben we naar aanleiding van de resultaten van deze scan door middel van interviews een drietal departementen nader bekeken (de anamnese). Dit zijn de Ministeries van Economische Zaken, Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Infrastructuur en Milieu, waar relatief veel sprake is van, respectievelijk, beleidssturing, coördinatie en uitvoering. De uitkomsten van de survey boden hiertoe ook aanleiding omdat het strategisch vermogen van deze ministeries ten opzichte van het gemiddelde in positieve of negatieve zin werd geduid. Dit verdiepende en meer kwalitatieve onderzoek heeft ons in staat gesteld resultaten uit de survey te duiden. Ook hebben wij hierdoor meer inzicht gekregen in praktijken die het strategisch vermogen van de Rijksoverheid concreet kunnen versterken. Zo is inzicht ontstaan in hoe het met het strategisch vermogen bij het Rijk is gesteld, wat de belangrijkste constituerende elementen zijn en hoe het volgens betrokkenen beter kan. Tijdens de uitvoering van ons onderzoek hebben we onszelf steeds de vraag gesteld waarom de zoektocht naar verbetering van het strategisch vermogen binnen de overheid zo repetitief is. We hebben daarom ook gereflecteerd op de onderzoeksvraag zelf. De vraag naar strategisch vermogen staat immers niet los van de context en condities waarin hij gesteld wordt. Talloze heelmeesters hebben zich eerder over dit vraagstuk gebogen, de strategische functie is op afstand de meest gereorganiseerde functie binnen de overheid en toch wordt de vraag steeds opnieuw gesteld. Kennelijk zijn de klachten chronisch van aard. De onderhavige opdracht van het sgo wekt in dit verband zelfs de indruk van een bepaalde verslagenheid ten opzichte van het onderwerp: laten we het in hemelsnaam dan nog maar eens vragen. Vragen die steeds weer worden gesteld en klaarblijkelijk nooit tot bevredigende antwoorden leiden gaan meestal over iets anders. Gaandeweg zijn wij gaan vermoeden dat iets dergelijks ook hier speelt, dat de steevaste diagnose van gebrekkig strategisch vermogen onzekerheden verraadt over een structurelere, dieperliggende conditie. We sluiten niet uit dat de veranderende positie van de overheid in de samenleving en het veranderende DNA van

8


die Rijksoverheid zelf hierbij een rol spelen. Kortom: het strategiedebat als symptoom van een onzekere overheid. Deze gedachtegang willen wij in ons rapport eveneens uitwerken (de second opinion) waarbij we ook deze meer reflexieve opbrengsten mee nemen in onze conclusies en aanbevelingen. In Hoofdstuk 1 zullen we begrippen nader gaan afbakenen, en met literatuurverwijzingen onze benaderingswijze theoretisch en methodologisch inbedden. In Hoofdstuk 2 en 3 lichten we de uitkomsten van onze survey toe mede aan de hand van het nadere onderzoek naar de drie genoemde departementen. In Hoofdstuk 4 gaan wij in op de hierboven genoemde secundaire gedachtegang. In Hoofdstuk 5 proberen we een antwoord op de onderzoeksvraag te formuleren en presenteren we conclusies en aan bevelingen.

Inleiding

9

1


Strategie is een omstreden begrip zonder eenduidige definitie. Het is een begrip dat in diverse verbanden verschillend wordt gebruikt, niet zelden op een wijze die op dat moment het beste uitkomt, zonder dat iemand eigenlijk precies goed weet wat ermee wordt bedoeld. Het heeft het karakter van een plastic word; woorden die zich in hun betekenis plooien naar de omstandigheden waarin ze worden gebruikt, als plastic Lego-stenen die eindeloos kunnen worden gecombineerd, gevarieerd en ingewisseld, net zoals begrippen als proces, management of communicatie. De vraag is dan wat strategie in het kader van de Rijksoverheid eigenlijk is. In dit hoofdstuk verkennen we aan de hand van de wetenschappelijke literatuur het thema strategie en duiden we de context waarin strategie bij de overheid vorm krijgt. Op basis hiervan definiëren we het begrip strategisch vermogen.

1.1

strategie in de overheidsomgeving

Het is niet goed mogelijk om het begrip strategie te definiëren zonder te kijken naar de context waarin die strategie tot stand moet worden gebracht. Veel wetenschappelijke literatuur over strategie en strategievorming gaat over de private sector (Porter, 1980; Mintzberg, 1987). De private sector en de overheidssector zijn echter beperkt vergelijkbaar. In het bedrijfsleven is strategie gericht op het vergroten van het marktaandeel, het maximaliseren van de winst. Bij het formuleren van een bedrijfsstrategie worden vragen beantwoord als: Welke producten en diensten brengen we op de markt? Voor welke markt kiezen we? Zaken die te maken hebben met effectiviteit en efficiency. De strategie is vervolgens het geheel van samenhangende keuzes met betrekking tot de inzet van middelen om tot die doelen te komen. En die doelen worden vervolgens gehaald, of niet. Die benadering is niet zonder meer of - misschien wel - zonder meer niet toepasbaar op de overheid. Departementen werken in een ambtelijke én politieke context; plannen, strategieën, beleidsvoorstellen worden al dan niet gevoed door en uiteindelijk gewogen en beoordeeld vanuit een bredere politieke rationaliteit. De Rijksoverheid moet vorm geven aan zijn strategie en daarover publieke verantwoording afleggen in een politieke arena. Een omgeving die wordt gekenmerkt door een (steeds sneller) ritme van opeenvolgende electorale cycli, politiek risicomijdend gedrag, begrotingskaders, beeldvorming, de druk van de media, incidenten en snel wisselende maatschappelijke opvattingen. Anders geformuleerd: de wisselwerking tussen de politieke hit-and-run die veelal, en niet onbegrijpelijk, op korte termijn succes is gericht kan ten koste gaan van lange termijn doelen en continuïteit van het overheidsbeleid (In ’t Veld, 2010; van Eeten, 2010, Castells, 2007, De Bruijn, 2011a). Het gevolg is dat overheidsorganisaties, anders dan het bedrijfsleven, zelden op effectiviteit of efficiëntie alleen zijn gericht maar hun effectiviteit in belangrijke mate ontlenen aan de interactie met de politieke rationaliteit (Van Twist e.a., 2007). Het succes van ‘de strategie’ van een departement wordt dan bepaald door een min of meer toevallige wisselwerking die tussen de ambtelijke en de politieke rationaliteit kan


11

ontstaan. De recente politieke keuzes om de hypotheekrenteaftrek aan te pakken of om de kostenstijgingen in de zorg te beteugelen zijn hiervan voorbeelden. Onder druk van de noodzaak om te bezuinigen op de uitgaven ontstaat politieke ruimte om ambtelijk al veel langer gearticuleerde aanpassingen in de woningmarkt en de zorg te doen. Dan blijkt dat ambtelijke en politieke cycli niet altijd hoeven samen te vallen, maar dat zonder die politieke ruimte een dergelijke keuze niet kan worden gemaakt. Daarbij komt dat een zichzelf respecterende ambtelijke organisatie niet wil volstaan met ‘implementatiestrategie’, met het invullen van door de politiek bepaalde doelstellingen, maar ook zelf doelstellingen wil formuleren. Hiermee kan overlap met de politieke agenda ontstaan. Bovendien zijn maatschappelijke opgaven waar de overheid zich voor gesteld ziet veelal niet met elkaar in lijn maar ambigu: doelstellingen conflicteren, zijn omstreden, er is geen eenduidig beeld van de aard van de problemen die moeten worden opgelost noch van de oplossingsrichtingen (zie onder anderen Frissen, 2007, 2009, In ’t Veld, 2010, 2011; De Bruijn, 2011). De uitbreiding van het industrieterrein wordt door het bedrijfsleven toegejuicht, maar betreurd door omwonenden. Een grote kolencentrale houdt elektriciteit betaalbaar en is bevorderlijk voor de betrouwbaarheid van de energievoorziening, maar is niet noodzakelijkerwijs wenselijk vanuit de doelstelling voor een schone energievoorziening. Als doelstellingen en onderliggende waarden conflicteren is het niet mogelijk om alle partijen tevreden te stellen: ‘a context of inconsistent demands and insoluble problems makes articulated strategy to satisfy all stakeholders both difficult to formulate and problematic in terms of its realization’ (Llwellyn & Tappin, 2003). Tegelijk kan de overheid zich niet aan dergelijke maatschappelijke vraagstukken onttrekken (zoals een marktpartij zou kunnen doen), of liggen ze juist vanwege de complexiteit op het bord van de overheid. Strategie bij de overheid gaat dus niet zozeer om het ontwikkelen van een plan om eenduidige doelen te realiseren, maar om het vinden van manieren om uit meervoudige doelen tot realistisch en zinvol handelen te komen. Naast de politieke en maatschappelijke dynamiek speelt voor departementen dat de prestaties die worden geleverd zelden in splendid isolation tot stand komen. In de meeste gevallen is samenwerking met andere departementen, andere overheden (in Nederland en daarbuiten) en andere actoren in de samenleving noodzakelijk om plannen te maken en ten uitvoer te brengen. Dat is nu eenmaal de aard van de publieke zaak. De overheid bepaalt de strategie niet alleen, of moet voor het uit voeren van de strategie met anderen samenwerken; het is een product van inter actie met anderen die de ruimte en de mogelijkheden tot strategisch handelen soms vergroten en elders juist weer begrenzen. Strategie bij de Rijksoverheid krijgt dus vorm in een meervoudige werkelijkheid waarin de effectiviteit niet alleen wordt bepaald door het handelen van die overheid zelf. De vraag die dan opkomt, is hoe je effectief kunt sturen in omstandig heden waarin je niet volledig in control bent. In allerlei opzichten is dit de steeds terugkerende vraag voor de Rijksoverheid als het gaat om beleidsontwikkeling of beleidsuitvoering en de strategische keuzes die daarin worden gemaakt (Peeters e.a. 2011).

12


Belangrijk is ook de organisatievorm en traditie waarin in Nederland beleid en strategie tot stand komen. Die publieke zaak wordt in Nederland gekenmerkt door het uitgangspunt van collegiaal bestuur en staat daarmee ver af van stelsels waarin een president of premier een sterk coördinerende rol vervult. Anders gezegd, Nederland ontbeert een machtscentrum, waardoor besluiten altijd een onderhandeld karakter hebben. De afzonderlijke ministeries komt veel autonomie toe bij het vaststellen van beleid en uitvoering (Peeters, Van der Steen & Van Twist, 2008). Achter het uniforme logo van de Rijksoverheid gaat hierdoor by design een eilandenrijk van belangen, perspectieven en invloedssferen schuil. Daar wordt weliswaar veelvuldig overlegd en afgestemd, maar voor de Grondwet zijn alle ministers gelijk, en het lijkt erg van de persoon van de premier af te hangen in hoeverre het ministerie van Algemene Zaken een centrale regie wil voeren (wrr, 1987). Deze bestuurlijke invulling en daarmee gepaard gaande bestuurscultuur leidt daarmee automatisch tot versnippering van het strategisch vermogen van de Rijksoverheid. Dat hoeft overigens niet altijd bezwaarlijk te zijn, want niet alle dossiers vergen een departementoverstijgende aanpak. Anderzijds voedt deze cultuur de terugkerende gesprekken over functionaliteit en her indeling van departementen. Welke keuze er ook wordt gemaakt, het leidt altijd tot afstemmingsvraagstukken en vereist zorgvuldige departementale omgang. Richting kiezen, besluiten nemen en de koers bepalen hebben zodoende altijd het karakter van een compromis. Is strategie of strategisch vermogen in de context van de Rijksoverheid dan een obsoleet begrip? De aandacht voor strategie bij de Rijksoverheid is de laatste jaren toegenomen. Departementen beschikken over een strategie, een mission-statement, een visie, ‘gewaagde doelen’ voor de toekomst. Ministeries hebben directies die over de strategie gaan, soms centraal, soms decentraal ondergebracht in de directoraten-generaal. Er zijn mensen in dienst die zich strateeg mogen noemen (Peeters, Van der Steen & Van Twist 2007; 2008; Van Twist 2008a). Kennelijk is er binnen de Rijksoverheid een grote behoefte aan strategie en wordt er ook van alles en op verschillende manieren aan en mee gedaan. Niet zozeer als academische behoefte maar in de reële praktijk. Dat roept de vraag op wat strategie in de overheidsomgeving dan eigenlijk is.

1.2

ontwikkeling in strategiedenken

Whittington (1996) constateert dat het denken over strategie sinds de jaren zestig een ontwikkeling heeft doorgemaakt waarbij de aandacht langzamerhand ver schoven is van een planning approach gericht op individuele plannen, naar een policy approach in de jaren zeventig waarbij strategie als plan voor de organisatie als geheel centraal stond. In de jaren tachtig en negentig ontstond vervolgens meer aandacht voor de processen en de personen die strategie in de praktijk brengen, met daarbij tevens oog voor de relativering van de rol van het plan. Dat laatste, de invulling van strategie als plan, is door Mintzberg (1994) in zijn klassieker The Rise And Fall Of Strategic Planning sterk gerelativeerd. Mintzberg wijst op de gebrekkige voorspellende waarde van strategische planning (de wereld staat


13

niet stil) en de illusie dat een strategie, eenmaal geformuleerd, systematisch en top-down tot uitvoering zou kunnen worden gebracht (strategie ontstaat ook toevallig, geleidelijk en van onderop). Strategie ontstaat niet alleen door het vastleggen van procedures, systemen en rapportages als middel om tot strategie te komen maar ook door te experimenteren, door patronen die inslijten en het internaliseren van signalen uit de omgeving; strategie als uitkomst van een mix van intended en unintended actions (Mintzberg, 1987; 1994). De wereld van vandaag vraagt immers om flexibiliteit en vereist van een organisatie dat: ‘[it] must respond continuously to a complex, unpredictable environment, it cannot rely on deliberate strategy. In other words, it cannot predetermine precise patterns in its activities and then impose them on its work through some kind of formal planning process. Rather, many of its actions must be decided upon individually, according to the needs of the moment. It proceeds incrementally; to use Charles Lindblom’s words, it prefers ‘continual nibbling’ to a ‘good bite’ ‘(Mintzberg et al., (2001) p. 413). Het denken over strategie als een op kennis, analyse en lineair toekomstdenken gerichte activiteit heeft daarmee plaatsgemaakt voor een veel bredere oriëntatie en een veelheid aan perspectieven waarbij strategie zich in allerlei (elkaar conflicterende) gedaanten voordoet met evenzoveel scholen en benaderingen (Van der Steen & Van Twist, 2012). Illustratief zijn de beroemd geworden 5 p’s die Mintzberg (1987) identificeerde. In zijn benadering kan strategie een plan zijn, een middel om via een doordachte planning en implementatie tot een beoogd resultaat te komen, maar ook een ‘ploy’, een manoeuvre om de positie ten opzichte van een andere partij te sturen, strategie als machtsspel. Strategie kan ook een patroon zijn waarbij strategie wordt gezien als de resultante van al dan niet doelbewust consistent gedrag, ofwel een perspectief waarbij strategie iets zegt over de manier waarop een organisatie zichzelf positioneert, als een wijze van denken en doen. Ten slotte schetst hij een benadering waarbij strategie wordt gezien als een positie, als de manier waarop een organisatie zichzelf positioneert in de omgeving. Kortom, de schakeringen zijn schier oneindig. Het domein van strategieonderzoek is lange tijd voorbij gegaan aan de grotere sociale verbanden en structuren waarin strategievorming als vorm van menselijk handelen plaatsvindt. Waar de klassieke stroom strategie ziet als iets wat een organisatie heeft of kan inzetten (o.a. Ansoff, 1965; Porter, 1980), bepleit een groeiend aantal auteurs dat strategie is wat mensen in organisaties doen (Whittington e.a., 2006; Jarzabkowski & Seidl, 2006; Van Twist e.a., 2007, Jacobs, 2007, Johnson, 2012). Strategie is geen ding, maar een activiteit. De focus van deze strategy as practiceschool is gericht op handelende actoren, die in de woorden van Van Twist (2007): ‘niet alleen beïnvloed worden door hun organisatorische, sociale en institutionele context, maar die zelf ook deze contexten (proberen te) beïnvloeden om veranderingen te bewerkstelligen. Handelende actoren construeren en ‘produceren’ de verbinding tussen enerzijds de abstracte conceptuele werkelijkheid van de analyse van de omgeving en anderzijds de sociale interactie waarbinnen dit plaatsvindt.’

14


In de strategy as practice-benadering worden normatieve opvattingen over wat strategie is zoveel mogelijk uit de weg gegaan (Van Twist e.a., 2008) maar wordt gekeken naar wat strategen in de praktijk van nú doen en laten. Het gaat over getting things done en minder over strategische analyses of forecasting (Whittington e.a., 2006). De focus ligt op het kunnen anticiperen en opletten in het hier en nu: het bewust bezig zijn met het werk. Het draait om het vermogen om vragen te kunnen beantwoorden als: op welke manier kunnen we als organisatie doelbewust strategievorming bevorderen? Zijn onze routines, onze procedures, plannen en werkwijzen voldoende geschikt om ons te wapenen als het onverwachte gebeurt? Welk improvisatietalent is in de organisatie aanwezig? Hoe zorgen we ervoor dat we potentiële bedreigingen vroegtijdig zien aankomen en hoe kunnen deze in nieuwe kansen worden omgezet? In dit onderzoek kiezen we voor deze strategy as practice-benadering als perspectief voor de analyse van het strategisch vermogen bij de overheid – of vanuit dat perspectief beter gezegd, het vermogen tot strategie. Gegeven de ambigue context waarbinnen strategie bij de Rijksoverheid vorm moet krijgen ligt immers voor de hand deze te bezien vanuit deze benadering, en niet vanuit een abstract, planbaar en op effectiviteit en efficiency gericht blikveld. De vervolgvraag is dan hoe het denken over het strategisch vermogen binnen die Rijksoverheid inhoud wordt gegeven. Welke begrippen en thema’s zijn daarbij relevant? Uit welke elementen bestaat het strategisch vermogen van de Rijksoverheid?

1.3

strategische ambities rijksoverheid

Als ijkpunt voor het recente denken over strategie bij de Rijksoverheid geldt de rapportage van een onderzoekscommissie onder leiding van voormalig Directeurgeneraal en lid van de Raad van State Hans Borstlap, in 2002. Deze rapportage onder de titel Kracht zonder Macht, die daarna door Hans Leeflang (2003) in een werkplan is uitgewerkt, werd in opdracht van het sgo opgesteld. Het sgo achtte het wenselijk het strategisch vermogen van de Rijksoverheid te versterken. Een wens die werd ingegeven door de gedachte dat de Rijksoverheid ontwikkelingen in de samenleving onvoldoende aanvoelde omdat onder de ‘Haagse kaasstolp’ trends en ontwikkelingen werden gemist en er onvoldoende kritische zelfreflectie was ten aanzien van de ‘oude vertrouwde beleidslijnen’ (Borstlap, 2002a). In de op Borstlap geïnspireerde visie van het sgo moet de versterking van de strategische functie bij de overheid ten eerste bijdragen aan de toekomstbestendigheid van het overheidsbeleid. Toekomstbestendigheid wordt daarbij in verband gebracht met de spanning tussen ‘de politieke waan van alle dag’ en de ervaren noodzaak om meer oog te hebben voor de langetermijneffecten en de bestendigheid van het overheidsbeleid. Ten tweede wordt betere benutting van kennis en onderzoek bij de totstandkoming van beleid nodig geacht ten behoeve van de versterking van het strategisch vermogen; meer doordacht en minder opportunistisch beleid. Ten derde kan aandacht voor strategie een bijdrage leveren aan de samenhang in beleid en het doorbreken van verkokering, zowel binnen als tussen de departementen. De vierde


15

ambitie van het sgo is om de externe oriëntatie te verstevigen om daarmee de betrokkenheid van de samenleving bij het functioneren van de Rijksoverheid te versterken. We constateren daarnaast dat het laatste decennium de aandacht voor de omgang met incidenten en actuele gebeurtenissen binnen de overheid is gegroeid. Departementen zijn het reageren op kritische incidenten steeds meer gaan benaderen als een voor de minister en de organisatie strategisch vraagstuk. Niet verwonderlijk, want de werkelijkheid binnen ministeries is nu eenmaal dat actuele prestaties een steeds belangrijker rol spelen. Departementen zien zich bijvoorbeeld geconfronteerd met een toename in het aantal Kamervragen en –debatten, die bovendien sterk op de actualiteit inspelen. Zo nam tussen de parlementaire jaren 2005/2006 en 2010/2011 het aantal Kamervragen toe van 2391 tot 3220. 70 tot 80% van die vragen in 2011 had een aanleiding in de media (Atteveld e.a., 2011). Ook crises of andere onverwachte gebeurtenissen kunnen plotseling om interventies van de overheid vragen (Ferket, 2011, Noordegraaf, 2008). De noodzakelijke aandacht voor de actualiteit die het werk bij de Rijksoverheid nu eenmaal kenmerkt en de wens om daar adequaat op te reageren heeft ertoe geleid dat op ministeries in toe nemende mate een bewust beleid wordt gevolgd. Zo ontwikkelde het ministerie van Justitie een incidentenstrategie en daarbij horende ‘strategische routines’ voor de omgang met de iedere keer unieke, onverwachte maar in hun verschijning wel voorspelbare incidenten. De gedachte hierachter is dat bewuste omgang met incidenten overzicht brengt om weloverwogen vervolgstappen te zetten (Burgers, 2006). Incidenten, kunnen bovendien een voedingsbodem vormen voor nieuwe beleidskaders en/of strategische kansen opleveren; in de strategieliteratuur wordt dan wel gesproken over focusing events (Frissen, 2007; Van Eeten, 2010; Ansoff, 1975, Clegg, 2011, Raad voor Openbaar Bestuur, 2012). In die zin is de omgang met incidenten in toenemende mate te beschouwen als een strategische ambitie van de Rijksoverheid. Deels doordat incidenten nú goede opvolging en afhandeling ver eisen, maar ook omdat daarmee de ruimte en legitimiteit voor strategisch handelen in de nabije toekomst mede wordt bepaald. De omgang met deze vijf strategische ambities bepaalt in samenhang het strategisch vermogen van de Rijksoverheid. Samengevat gaat het om vijf gevoelde en door het rijk zelf benoemde tekorten waar strategische ambities tegenover geplaatst worden. Zie Figuur 1.

1.4

onderzoeksvraag: strategisch vermogen van de rijksoverheid

De onderzoeksvraag die wij in dit onderzoek beantwoorden luidt: hoe kan het strategisch vermogen van de Rijksoverheid worden versterkt? In lijn met de geschetste strategie-als-praktijk benadering en de hiervoor beschreven strategische ambities definiëren we strategisch vermogen als het vermogen om afgewogen en toekomstgerichte beleidskeuzes te maken. Het vermogen om in

16


Tekorten in overheidsoptreden

Strategische ambities

Korte termijnfocus

Versterking langetermijnoriëntatie

Niet voorbij electorale cyclus of begroting

Toekomstbestendig beleid

kijken Gebrekkige kennisbenutting

Aansluiting tussen kennis en beleid

Uiteenlopende oriëntatie van praktijk en

Kennisgebaseerd beleid

wetenschap Verkokerde organisatie

Ontwikkelen integraal perspectief

Eigen verantwoordelijkheid en belang staan

Samenhangend beleid

voorop Gerichtheid naar binnen

Binnenbrengen van de buitenwereld

Omgeving onvoldoende betrokken bij

Extern georiënteerd beleid

beleidsprocessen Onvoldoende anticiperend vermogen op

Het plaatsen van actuele gebeurtenissen

incidenten

in een bredere beleidscontext

Signalen worden niet tijdig opgevangen

Adequate omgang met incidenten

Figuur 1, (Borstlap, 2002; bewerkt)

de specifieke context waarin de Rijksoverheid opereert in staat te zijn om met een naar buiten gerichte blik, met oog voor de verhoudingen tussen het ambtelijke en het politieke en met inachtneming van de aard en de dynamiek van de vraagstukken die aan de overheid zijn toevertrouwd, een handelingsperspectief te genereren dat voldoende robuust en toekomstbestendig is om maatschappelijke vraagstukken op een adequate manier te adresseren. Met de mensen die daarvoor aan de lat staan. Opvallend is dat in veel studies over strategie bij de Rijksoverheid - ook door de strategy as practice-aanhangers – vooral wordt gekeken naar wat de strategen bij de ministeries doen (Van Twist e.a., 2007, 2008, 2010, 2013). Dat ligt op het eerste gezicht voor de hand, maar het laat een hele reeks andere crafstmen van strategie (Whittington, 2006) binnen de departementen buiten beschouwing. Wij kiezen een andere benadering. Onze aandacht ligt niet bij strategieafdelingen maar in eerste instantie bij leidinggevenden: Secretarissen-generaal, Directeuren-generaal, Directeuren en andere leidinggevenden van beleidsdirecties. Dus niet bij de voorbereiders van strategische besluitvorming, maar bij de strategische beslissers. Niet omdat zij het besluit nemen, maar omdat strategie als praktijk in hun dagelijks werk bij uitstek vorm krijgt. Strategie bij de Rijksoverheid is in onze benadering immers niet iets wat uitstijgt boven de dagelijkse beleidspraktijk en in een apart organisatieonderdeel is geïsoleerd, maar iets wat een essentieel deel uitmaakt van het werk dat leidinggevenden op de departementen doen. Deze benadering sluit aan bij de profielen die zijn vastgelegd in het functiegebouw Rijk waarin is bepaald dat


17

leidinggevenden bij de beleidsdirecties ‘verantwoordelijk [zijn] voor strategische beleidsontwikkeling op de korte, middellange en lange termijn en worden geacht zowel een interne, op de organisatie gerichte focus te hebben als een externe, op de buitenwereld gerichte blik’. Strategie staat niet buiten de praktijk van leidinggevenden, maar maakt daar inherent deel van uit. Dat is daarom ook de plaats waar we in dit onderzoek het strategisch vermogen ‘zoeken’ en onderzoeken. Om de onderzoeksvraag te kunnen beantwoorden is als eerste stap een survey uitgezet onder leidinggevenden op de departementen om een ‘zelfbeeld’ (bodyscan) te genereren dat bestaat uit een beoordeling van het eigen strategisch vermogen. De survey is opgebouwd rondom de vijf geïdentificeerde strategische ambities. Om deze ambities nader te operationaliseren zijn verkennende gesprekken gevoerd met verschillende (voormalig) Secretarissen-generaal. De survey is ingericht op beantwoording van de volgende vragen: • Hoe gaat het met het strategisch vermogen bij de Rijksoverheid? • Wat gaat goed en wat gaat minder goed? • Welke factoren bepalen het oordeel over strategisch vermogen? • Welke elementen zijn van belang om het strategisch vermogen te verbeteren en kunnen daarvoor als aangrijpingspunt worden benut? • Waar, in welk departement, is het strategisch vermogen beter ontwikkeld en waar is het minder goed ontwikkeld? De survey is uitgevoerd onder 873 leidinggevenden die werkzaam zijn bij beleids directies van de ministeries. Aan hen is gevraagd uitspraken te doen over het departement waar zij werkzaam zijn. Alle uitkomsten tezamen vormen een betrouwbare indicatie van het zelfbeeld van de leidinggevenden over de Rijksoverheid als geheel. 298 leidinggevenden hebben de vragenlijst ingevuld waaronder vijf respondenten op het niveau van Secretaris-generaal en achttien op het niveau van Directeur-generaal. De totale respons is 34%. Op basis van deze respons kunnen we met voldoende betrouwbaarheid uitspraken doen over wat leidinggevenden binnen de Rijksoverheid vinden (χ2 = 75,67; df = 40; p < 0.001). In de bijlage is een onderzoekstechnische verantwoording opgenomen. In de presentatie van de resultaten van de survey (hoofdstuk 2 en 3) is, waar relevant, onderscheid gemaakt naar functieniveau. Voor duiding en nadere toelichting van de survey zijn interviews uitgevoerd met Secretarissen-generaal, Directeuren-generaal, Directeuren en coördinerende en senior beleidsambtenaren bij het Ministerie van ez, het Ministerie van i&m en het Ministerie van bkz. Deze ministeries werden door respondenten in de survey ten opzichte van het gemiddelde in positieve of negatieve zin geduid.

18



19

20


2

Bodyscan

Hieronder volgen de resultaten van de belangrijkste vragen uit de survey en worden deze van commentaar voorzien.

2.1

beoordeling strategisch vermogen

Een goed functionerende overheid bezit een sterk ontwikkeld strategisch vermogen om maatschappelijke vraagstukken op een verstandige wijze aan te kunnen pakken. Gevraagd naar de mening over het strategisch vermogen geeft echter een derde van de leidinggevenden een uitgesproken negatief oordeel. Zij vinden dat de Rijksoverheid op dit vlak onvoldoende tot slecht presteert. Slechts 11% van de leidinggevenden vindt dat het strategisch vermogen als goed kan worden beoordeeld. Ongeveer de helft van de leidinggevenden kwalificeert het strategisch vermogen als neutraal tot voldoende. Het oordeel over het strategisch vermogen loopt aldus sterk uiteen. Beoordeling strategisch vermogen goed voldoende neutraal onvoldoende slecht 0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

slecht

onvoldoende

neutraal

voldoende

goed

5%

27%

22%

35%

11%

4%

28%

23%

32%

13%

dg

0%

5%

17%

78%

0%

sg

60%

0%

0%

40%

0%

Totaal leidinggevenden Directeuren en andere leidinggevenden

Grafiek 1: b eoordeling strategisch vermogen departement uitgesplitst naar functie; n=298; (χ2 = 75,67; df = 40; p < 0.001)

De ambtelijke eindverantwoordelijken voor de Rijksdienst vinden het strategisch vermogen niet goed. Secretarissen-generaal zijn bovendien onderling sterk verdeeld in hun opvattingen. 60% van de respondenten acht het strategisch vermogen ver onder de maat, terwijl 40% het als voldoende beoordeelt. Directeuren-generaal zijn opvallend positief in vergelijking met andere leidinggevenden, in het bijzonder ten opzichte van de Secretarissen-generaal.

Bodyscan

21

90%

In vergelijking met 5 jaar geleden verbeterd? volledig eens eens neutraal oneens volledig oneens 0%

10% volledig

20%

30%

40%

50%

60%

70%

oneens

neutraal

eens

volledig eens

5%

25%

36%

30%

4%

5%

26%

38%

28%

3%

dg

0%

11%

28%

55%

6%

sg

60%

0%

20%

20%

0%

oneens Totaal leidinggevenden Directeuren en andere leidinggevenden

Grafiek 2: beoordeling strategisch vermogen departement in vergelijking met 5 jaar geleden uitgesplitst naar functie; n=298; (χ2 = 66,29; df = 40; p < 0.006)

Ten opzichte van vijf jaar geleden vindt een derde dat het strategisch vermogen is verslechterd. Ongeveer een zelfde deel ziet verbetering. Het contrast tussen respondenten op het niveau van Secretaris-generaal en de rest van de Rijksdienst is groot. Ook hier springt het verschil van inzicht in het oog: sg’s zijn in overwegende mate negatief terwijl dg’s in ruime meerderheid een verbetering hebben waargenomen. Op basis van de survey kunnen we inzicht krijgen in de achterliggende opvattingen voor dit oordeel. Daarvoor grijpen we eerst terug op de vijf strategische ambities van de Rijksoverheid. Voor elk van deze ambities is in kaart gebracht of leidinggevenden vinden dat hun departementen op die ambities goed presteren. Vervolgens is gekeken ten aanzien van welke strategische ambities verbetering nodig is.

2.2

rijksoverheid teveel gericht op korte termijn

Het oordeel over het huidig functioneren van de Rijksoverheid op de vijf strategische ambities is weergegeven in Grafiek 3. Op plaats één staat de hoogst scorende ambitie en op plaats vijf de laagst scorende ambitie. Leidinggevenden vinden dat de Rijksoverheid het beste scoort op de strategische ambitie ten aanzien van de externe oriëntatie en op de toepassing van kennis in beleid. Het strategisch vermogen van de Rijksoverheid wordt het slechtst beoordeeld op twee ambities.

22


Beoordeling strategisch vermogen op dit moment Externe oriëntatie Toepassing kennis Inspelen op actuele gebeurtenissen Verkokering doorbreken Toekomstbestendigheid 2,9

3

3,1

3,2

3,3

3,4

3,5

Grafiek 3: d e gemiddelde scores op de strategische ambities van de Rijksoverheid. De respondenten beantwoorden de vraag ‘mijn departement is bij beleidsontwikkeling goed in’ op een schaal van 1 (volledig mee oneens) tot 5 (volledig mee eens); n=298; (t = 85,55, df = 297, p < 0.001)

Ten eerste de toekomstbestendigheid van het beleid: het gaat dan met name om het verder kijken dan de huidige kabinetstermijn en het inzichtelijk maken van langetermijn effecten. Ten tweede de beoordeling ten aanzien van verkokering: dit betreft de samenwerking met andere departementen en de interne samenwerking tussen beleidsdirecties. Uit de survey komt een opvallende uitkomst ten aanzien van de beoordeling van sg’s over het huidig functioneren van hun departement op twee strategische ambities.

Beoordeling huidig strategisch vermogen op de ambities verkokering doorbreken & inspelen op actuele gebeurtenissen 4

3 verkokerig doorbreken

2

inspelen op actuele

1

gebeurtenissen

0 sg

dg

Alle leidinggevenden

Grafiek 4: d e gemiddelde scores op de strategische ambities ‘verkokering doorbreken en inspelen op actuele gebeurtenissen’. Respondenten beantwoorden de vraag ‘mijn departement is goed in’ op een schaal van 1 (volledig mee oneens) tot 5 (volledig mee eens); n=298.

Bodyscan

23

In vergelijking met het gemiddelde oordelen sg’s veel negatiever over beide strategische ambities. Het is bovendien opmerkelijk dat het oordeel sterk afwijkt van hoe dg’s deze ambities beoordelen. Deze zijn vrij positief over het huidig vermogen om in te spelen op actuele gebeurtenissen. Hetzelfde geldt voor het doorbreken van verkokering. Voor dit laatste is een mogelijke verklaring dat sg’s vooral naar het functioneren van het departement als geheel kijken, terwijl dg’s meer gericht zijn op hun eigen organisatieonderdeel. Verkokering binnen een departement is daarmee in de beleving van een sg wellicht eerder problematisch dan in de beleving van een dg. Het verschil in opvatting over het inspelen op actuele gebeurtenissen kan mogelijk ook worden verklaard door de verschillende rollen van sg’s en dg’s op een departement. Wellicht wordt er al veel gedaan om adequaat op incidenten te anticiperen en te reageren, maar zal een sg eerder worden geconfronteerd met die gevallen waarbij het departement hiertoe niét goed in staat was gebleken. We hebben vervolgens gevraagd naar het oordeel over het gewenste functioneren van de Rijksoverheid met betrekking tot deze vijf strategische ambities. Het gaat hier dus om wensen voor de toekomst. Deze scores zijn weergegeven in onderstaande grafiek. Op plaats één staat de ambitie die volgens de respondenten het meest verbetering behoeft en op plaats vijf staat de ambitie die het minst verbetering behoeft. De strategische ambities voor de toekomst vormen in hoge mate het spiegelbeeld ten opzichte van de huidige situatie.

Gewenste verbetering Toekomstbestendigheid Verkokering doorbreken Inspelen op actuele gebeurtenissen Externe oriëntatie Toepassing kennis 3,2

3,3

3,4

3,5

3,6

3,7

3,8

Grafiek 5: de gemiddelde scores op de gewenste strategische ambities van de Rijksoverheid. De respondenten beantwoorden de vraag ‘mijn departement moet bij beleidsontwikkeling beter worden in’ op een schaal van 1 (volledig mee oneens) tot 5 (volledig mee eens); n=298; (t = 95,15, df = 297, p < 0.001).

Volgens leidinggevenden moet de strategische ambitie om aandacht te schenken aan de lange termijn (toekomstbestendigheid) het meest dringend worden verbeterd. Bovendien vinden zij dat de samenhang in beleid (verkokering doorbreken) moet worden versterkt. De toepassing van kennis in beleid (het benutten van actuele wetenschappelijke

24


inzichten en het toepassen van relevante kennis) behoeft volgens leidinggevenden het minst dringend verbetering. Het beter inspelen op actuele gebeurtenissen, zoals het anticiperen op mogelijke incidenten of het plaatsen van actuele gebeurtenissen in een bredere beleidscontext, neemt een middenpositie in. In onderstaande grafiek zijn op het niveau van de Rijksoverheid de gemiddelde scores ten aanzien van de huidige en de gewenste situatie in samenhang weergegeven. De beoordelingen naar aanleiding van de verschillende strategische ambities zowel ten aanzien van de huidige als ten aanzien van de gewenste situatie variëren van neutraal tot gematigd positief.

Toekomstbestendigheid

Inspelen op actuele gebeurtenissen

Verkokering doorbreken

Mijn departement is goed in..

Toepassing kennis

Externe oriëntatie

Mijn departement moet beter worden in..

Grafiek 6: beoordeling door de respondenten van de vijf items die het strategisch vermogen van de departementen vormen in de huidige situatie en in de gewenste situatie; n=298

2.3

ambtelijke top bepalend voor strategisch vermogen

De vervolgvraag is welke aspecten van invloed zijn op het strategisch vermogen. Daartoe is in kaart gebracht welke factoren op dit moment bepalend zijn voor het strategische vermogen van de Rijksoverheid. Vervolgens is bekeken welke elementen van belang zijn om het strategisch vermogen te versterken. Aan de respondenten is een lijst voorgelegd met 10 factoren die van invloed kunnen zijn op het strategisch vermogen van hun departement. Vervolgens is de vraag gesteld welke factoren op dit moment het meest bepalend zijn voor het strategisch vermogen. In onderstaande grafiek staan de scores op deze 10 factoren weergegeven. De percentages in deze grafiek geven de percentages weer van de respondenten die de betreffende factoren hebben gekozen als één van de drie factoren die op dit moment het meest bepalend zijn.

Bodyscan

25

Bepalende factoren voor strategisch vermogen Visie van de politieke leiding Visie van de ambtelijke top Expertise en vaardigheden van de medewerkers Verbinding met de maatschappij Inrichting van de departementale organisatiestructuur Samenwerking tussen beleidsdirecties Interdepartementale samenwerking Betrekken afwijkende standpunten bij beleidsvorming Gebruik van adviesraden en kennisinstellingen Anders 0

10

20

30

40

50

60

70

80

Grafiek 7: factoren die het strategisch vermogen van de departementen bepalen uitgedrukt in percentages. De respondenten selecteerden 3 opties; n=298.

Het primaat van de politiek staat niet ter discussie. Voor de meeste leidinggevenden geldt dat zij de visie van de politieke leiding (72%) en die van de ambtelijke top (52%) het vaakst noemen als bepalende factoren voor strategisch vermogen. De politieke leiding en de ambtelijke top spelen volgens de leidinggevenden een sleutelrol als het gaat om het huidig strategisch vermogen van de Rijksoverheid. Meer op de organisatie en op de samenhang in beleid gerichte factoren zoals de samenwerking tussen beleidsdirecties binnen het departement en de interdepartementale samenwerking, worden nadrukkelijk minder veelvuldig geïdentificeerd als factoren die op dit moment van invloed zijn op het strategisch vermogen. Aspecten die ronduit laag scoren zijn de mogelijkheid afwijkende standpunten te betrekken in de beleidsvorming en de meerwaarde van externe adviesraden en kennisinstellingen. Vervolgens zijn aan de respondenten negen elementen voorgelegd die van invloed kunnen zijn op de verbetering van het strategisch vermogen van hun departement. De visie van de politieke leiding is bij deze vraag niet meegenomen, maar als een gegeven beschouwd omdat deze niet beïnvloedbaar is. De percentages in de grafiek geven aan in welke mate de respondenten de betreffende elementen hebben gekozen in hun top drie.

26


Elementen ter verbetering van strategisch vermogen Verbinding met de maatschappij Visie van de ambtelijke top Betrekken afwijkende standpunten bij beleidsvorming Samenwerking tussen beleidsdirecties Expertise en vaardigheden van de medewerkers Interdepartementale samenwerking Inrichting van de departementale organisatiestructuur Gebruik van adviesraden en kennisinstellingen Anders 0

10

20

30

40

50

60

Grafiek 8: e lementen die bijdragen aan de verbetering van het strategisch vermogen van de departementen, uitgedrukt in percentages. De respondenten selecteerden 3 opties; n=298.

Het bevorderen van de verbinding met de samenleving wordt met 55% als belangrijkste element genoemd om tot verbetering te komen van strategisch vermogen. Het uitdragen van de visie door de ambtelijke top scoorde al hoog bij de vraag naar factoren die op dit moment van belang zijn, maar volgens een meerderheid van de leidinggevenden (54%) kan de ambtelijke top, waar zij overigens zichzelf ook onder kan scharen, hier nog het nodige aan doen. Het meer stimuleren dat afwijkende standpunten worden betrokken in de beleidsvorming staat voor leidinggevenden met 50% op de derde plaats. De helft van de respondenten vindt dit een belangrijk element om tot verbetering van het strategisch vermogen te komen. Voor leiding gevenden moet het heil niet worden gezocht in het aanpassen van de departementale organisatiestructuur. Het meer gebruik maken van kennis, hetzij via advies raden dan wel via kennisinstellingen wordt slechts door 14% van de leidinggevenden genoemd. In onderstaande grafiek zijn deze twee uitkomsten naast elkaar gezet in één overzicht. Daardoor kunnen we goed zien op welke elementen volgens leidinggevenden moeten worden ingezet om het strategisch vermogen te versterken en welke elementen minder van belang zijn. Aan de linkerkant staat de minst belangrijke verbetermogelijkheid (het gebruik van adviesraden en kennisinstellingen) en rechts de belangrijkste verbetermogelijkheid (de verbinding met de maatschappij).

Bodyscan

27

De categorie ‘anders’ is hier buiten beschouwing gelaten. Een beperkt aantal respondenten heeft gebruik gemaakt van de mogelijkheid om relevante factoren toe te voegen die van invloed zouden kunnen zijn op het (verbeteren van het) strategisch vermogen van de rijksoverheid. Deze toevoegingen geven geen aanleiding om te concluderen dat relevante factoren in de vragenlijst ontbreken.

80 70

Nu bepalend

60

Verbetermogelijkheid

50 40 30 20 10

In

G

eb r en uik ri ke va ch nn n tin is adv g in i va st es el ra n lin d or de ge en ga d n ni ep sa ar tie tem In st e ru n te rd ct tal uu e ep s Ex r am art pe en em rt i w en va se er ta ki le n en ng de v m aar d ed i Sa ew gh m er ed en ke en w Be rs e b tr el rk ei in pu ek ds g nt ken di tu en a re ss ct en bi fw ie j b ijk s el en ei d ds e vo st rm an in dg am V i bt sie el v ijk an e d V to e de er p m bin aa d ts ing ch m ap e pi t (V j is ie po le liti id ek in e g)

0

Grafiek 9: bepalende factoren op dit moment vs. verbetermogelijkheden (n=298)

Het overzicht maakt een aantal zaken zichtbaar. Ten eerste lijkt de conclusie gerechtvaardigd dat leidinggevenden slechts geringe toegevoegde waarde zien in de bijdrage die kennisinstellingen of adviesraden nu leveren of zouden kunnen leveren. Het is opmerkelijk dat de kennisintensieve organisatie die de Rijksoverheid nu eenmaal is een dergelijk secundair belang hecht aan instellingen die in het leven zijn geroepen om die kennis te leveren. Een interessant gegeven, niet in de laatste plaats in het licht van de keuze van het huidige kabinet om een aparte minister te benoemen om de bezuinigingen op de Rijksoverheid vorm te geven, onder meer door de organisatie van de kennis- en adviesfunctie te onderzoeken. Ten tweede valt op dat thema’s die te maken hebben met samenwerking en structuur grote verschillen laten zien. De inrichting van de departementale organisatiestructuur wordt op dit moment nog als enigszins bepalend gezien voor het huidig strategisch vermogen. Het aanpassen van de organisatiestructuur vinden leidinggevenden in dit verband echter minder van belang. Daar staat tegenover dat het verbeteren van de samenwerking tussen beleidsdirecties binnen het departement betrekkelijk hoog

28


scoort. Blijkbaar hebben leidinggevenden meer vertrouwen in het nut van het verbeteren van de interne samenwerking dan in het aanpassen van de structuur waarbinnen die samenwerking zou moeten plaatsvinden. In vergelijking met andere mogelijke verbetermogelijkheden scoort interdepartementale samenwerking relatief laag. Om het strategisch vermogen van de Rijksoverheid te versterken moet de focus wat leiding gevenden betreft dus primair liggen bij het anders werken binnen het eigen departement. Versterking van strategisch vermogen is niet direct een gevolg van structuuringrepen, maar eerder een zaak van goed of beter omgaan met de bestaande structuren. Dat is een interessant gegeven in het kader van de vernieuwing van de Rijksdienst. Ten derde constateren we op basis van de survey dat voor leidinggevenden expertise en vaardigheden van medewerkers voor de toekomst geen belangrijke verbeter mogelijkheden zijn. Dit element wordt als redelijk bepalend gezien voor het huidig strategisch vermogen (top-3, 46%) maar als verbetermogelijkheid slechts door 33% van de leidinggevenden opgevoerd. Wij leiden hieruit af dat leidinggevenden in over wegende mate van mening zijn dat een extra investering in de expertise en vaardig heden van medewerkers in relatie tot de andere elementen minder doeltreffend is om het strategisch vermogen van de Rijksoverheid te vergroten. Ten vierde valt op hoe nadrukkelijk aandacht wordt gevraagd voor het betrekken van afwijkende standpunten bij beleidsvorming als verbetermogelijkheid. Slechts 13% van de respondenten noemt dit punt als een op dit moment bepalende factor voor strategisch vermogen. Hiermee bungelt deze factor onderaan, net boven het belang dat wordt gehecht aan adviesraden en kennisinstellingen. Als verbetermogelijkheid om het strategisch vermogen te versterken staat dit element met 50% in de top 3. De conclusie lijkt gerechtvaardigd dat de ruimte die in de beleidsvorming wordt geboden om afwijkende standpunten in te nemen op dit moment als onvoldoende wordt beschouwd en dat leidinggevenden van mening zijn dat het strategisch vermogen van de Rijksoverheid aan kracht kan winnen door die ruimte wel te creëren. Ten vijfde wordt treffend zichtbaar dat het strategisch vermogen van de Rijksoverheid wordt bepaald door de ambtelijke top zelf. De politiek wikt en beschikt maar het functioneren van de ambtelijke top is én op dit moment een bepalende factor voor het strategisch vermogen, én maatgevend voor wat de Rijksoverheid zelf zou kunnen doen om het strategisch vermogen te versterken. Dat betekent tevens dat de top het probleem niet alleen agendeert, maar zelf ook in belangrijke mate bijdraagt aan de oplossing. Het zesde punt, ten slotte, betreft de verbinding met de samenleving. We zagen eerder al dat leidinggevenden vinden dat de Rijksoverheid relatief goed in staat is ‘de buitenwereld binnen te brengen’. Maar we zagen ook dat leidinggevenden andere strategische ambities (zoals een beter toekomstbestendig beleid en het doorbreken van verkokering) voor de toekomst belangrijker vinden dan (het vergroten van) de externe oriëntatie. Hieruit zou je kunnen afleiden dat men vindt dat het met die externe oriëntatie wel goed zit. Dit blijkt toch anders te liggen, nu de respondenten aangeven dat het bevorderen van de verbinding met de maatschappij het belangrijkste verbeterelement is.

Bodyscan

29

Helemaal onverwacht is dit niet. De verbinding met de samenleving raakt immers aan de kern van wat we de bestaansreden van de Rijksoverheid zouden kunnen noemen: het dagelijks leveren van publieke diensten. In die zin is de mate waarin de overheid in staat is de verbinding te leggen met de samenleving tegelijkertijd doel en middel. Dit zijn bovendien bewegende doelen en middelen: de toename van de complexiteit van de (netwerk)samenleving gaat hand in hand gaat met toenemende onvoorspelbaarheid en onbeheersbaarheid. Dit is ook van invloed op de positie van de overheid: besturen is daardoor met allerlei onzekerheid omgeven. De resultaten van de survey lijken dit beeld te bevestigen: de verbinding met de samenleving is top of mind als doel, maar als middel nog een zoektocht.

2.4

financiën ‘best presterende’, bzk ‘minst presterende’ ministerie

We hebben tot slot gevraagd hoe leidinggevenden het eigen departement beoordelen in vergelijking met andere departementen.

Top-4 ‘beste’ departementen 40 30 20 10 0 Financien

i&m

ez

v&j

Grafiek 10: p rocentuele score per departement op de vraag ‘welk departement heeft een beter strategisch vermogen dan uw eigen departement’ (n=132).

Het Ministerie van Financiën onderscheidt zich volgens leidinggevenden duidelijk positief van het eigen departement. Andere ministeries die relatief vaak worden genoemd zijn Infrastructuur en Milieu, Economische Zaken en Veiligheid en Justitie. Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties wordt het meest genoemd als we leidinggevenden vragen welk departement een minder goed strategisch vermogen heeft dan het departement waar ze zelf werkzaam zijn. Zie Grafiek 11. Twee zaken vallen op. Het is opmerkelijk dat twee departementen, i&m en ez, zowel in de top-4 best presterende als in de top-4 minst presterende departementen staan. Ook is het opvallend dat Financiën en bkz respectievelijk zo uitgesproken positief en negatief worden beoordeeld.

30


Top-4 ‘slechtste’ departementen 40 30 20 10 0 bzk

ocw

i&m

ez

Grafiek 11: p rocentuele score per departement op de vraag ‘welk departement heeft een minder goed strategisch vermogen dan uw eigen departement’ (n=105).

Op basis van deze resultaten uit de survey hebben we ez, i&m en bzk benaderd voor verdiepend onderzoek. In het volgende hoofdstuk gaan we nader in op de uitkomsten uit die verdiepende ronde, maar hier is al interessant te vermelden welke duiding gesprekspartners bij deze ministeries hebben gegeven over deze uitkomsten. In de gesprekken wordt aangegeven dat leidinggevenden op dit moment een verschillend beeld van ez en i&m zouden kunnen hebben omdat deze ministeries recent zijn ge fuseerd en het oordeel wordt gekleurd door de ervaringen die leidinggevenden hebben met één van de oude onderdelen van beide ministeries. Bij ez wordt daarnaast aangegeven dat het ministerie als tactisch sterk te boek staat omdat het in staat is de eigen meerwaarde goed kenbaar te maken, hoewel de keerzijde is dat ez om diezelfde reden ook als lastig en strategisch minder goed wordt ervaren. Voor i&m geeft men als aanvullende verklaring aan dat i&m bij veel mensen een beeld oproept van lange termijnbeleid (‘de dijken in 2100’) maar dat op een reeks van andere onderwerpen, zoals milieu, de indruk zou kunnen zijn dat het strategisch vermogen te wensen overlaat. In onze gesprekken op de ministeries hebben we ook gevraagd naar een verklaring voor de expliciete scores van bkz en Financiën. Aangegeven wordt dat het oordeel over Financiën samenhangt met het oude adagium ‘wie betaalt, bepaalt’; het is de vraag of strategisch vermogen dan niet te snel met macht wordt verward. Voor bkz hangt de perceptie van leidinggevenden samen met twee aspecten van dat ministerie: de coördinerende rol en de relatief recente taakverschuivingen waarbij taken van voormalig vrom onder verantwoordelijkheid zijn gebracht van bkz en tegelijk ook een aantal taken rondom veiligheid is overgeheveld naar het ministerie van Veiligheid en Justitie. bkz-medewerkers zijn bovendien kritisch over de eigen organisatie: zij geven aan dat voor delen van bkz geldt dat de organisatie onvoldoende in staat is de meerwaarde van het departement naar voren te brengen, een beperkt repertoire interventiestrategieën heeft en weinig innovatief opereert.

Bodyscan

31

2.5

conclusie

Over het strategisch vermogen van de Rijksoverheid bestaat geen eenduidig beeld. Een derde deel van de leidinggevenden vindt dat de Rijksoverheid onvoldoende tot slecht presteert, terwijl bijna de helft van de leidinggevenden een tegenovergestelde mening heeft. sg’s zijn behoorlijk kritisch over het strategisch vermogen, terwijl dg’s veel positiever zijn gestemd. Het verschil is vooral opmerkelijk ten aanzien van twee strategische ambities: ‘doorbreken van verkokering’ en ‘het inspelen op actuele gebeurtenissen’. Terwijl sg’s hierover opvallend negatief oordelen, zijn dg’s gematigd positief gestemd. De strategische ambitie ‘het vermogen om aandacht te schenken aan de lange termijn’ (toekomstbestendig beleid) wordt door leidinggevenden het meest negatief beoordeeld. Dit punt is volgens hen het meest dringend aan verbetering toe. De visie van de politieke leiding en de visie van de ambtelijke top zijn de meest bepalende factoren voor het huidig strategisch vermogen van de Rijksoverheid. De respondenten zijn van mening dat de ambtelijke top bij het versterken van het strategisch vermogen een sleutelfunctie vervult. De belangrijkste verbetermogelijkheid voor strategisch vermogen is volgens leiding gevenden het (verder) bevorderen van de verbinding met de samenleving. Ook het meer stimuleren dat afwijkende standpunten worden betrokken bij beleidsvorming is van belang. Om het strategisch vermogen van de Rijksoverheid te versterken moet de focus primair liggen op anders werken binnen het eigen departement, en niet op het veranderen van de departementale organisatiestructuur of het bevorderen van de interdepartementale samenwerking. De benutting van kennisinstellingen en adviesraden speelt nauwelijks een rol bij het huidig strategisch vermogen van de rijksoverheid. Het meer gebruikmaken van adviesraden en kennisinstellingen levert geen bijdrage aan de versterking van het strategisch vermogen. In het volgende hoofdstuk gaan we dieper op deze generieke uitkomsten in en analyseren we het strategisch vermogen van de Rijksoverheid nader op basis van de combinatie van surveydata en opbrengsten uit verdiepende interviews.

32


Bodyscan

33

3

Anamnese

Een aantal uitkomsten uit de survey geeft aanleiding tot inkleuring, nadere verklaring en verdieping. We doen dit op basis van gesprekken die zijn gevoerd met enkele tientallen personen, in het bijzonder van de ministeries van bkz, ez en i&m. In de gesprekken keren vier thema’s terug in relatie tot het onderwerp strategisch vermogen. 1 Politiek-ambtelijke verhoudingen Uit de survey blijkt dat leidinggevenden aandacht vragen voor het denken voorbij de lopende kabinetstermijn. Ook andere zorgen zoals de ruimte om afwijkende standpunten te betrekken, het anticiperen op mogelijke incidenten of het plaatsen van actuele gebeurtenissen in een bredere beleidscontext zijn voor veel leiding gevenden een aandachtspunt. Het zijn elementen die we al eerder hebben geduid als part of the deal in de politiek-ambtelijke verhoudingen. We bezien hoe op verschillende niveaus binnen de Rijksoverheid hierover gedacht wordt en hoe mensen in de praktijk met die dynamiek omgaan. 2 Verkokering Leidinggevenden zijn in de survey relatief kritisch over de samenhang in beleid, zowel tussen de ministeries als binnen het eigen departement. Het belang dat gehecht wordt aan het aanpassen van de departementale organisatiestructuur is klein. We bekijken hoe deze samenhang kan worden verbeterd. 3 Kennis In de survey kennen respondenten tamelijk consistent weinig waarde toe aan externe adviesraden en kennisinstellingen. In de gesprekken hebben we naar de achtergronden van deze op het oog negatieve beoordeling gevraagd. 4 Externe oriëntatie We gaan nader in op de externe oriëntatie van de Rijksoverheid en hoe op de ministeries in de praktijk wordt omgegaan met het versterken van de verbinding met de maatschappij. Hoe kijken gesprekspartners aan tegen de interactie van beleid en de externe omgeving, en hoe verhoudt dat zich tot strategisch vermogen?

3.1

politiek – ambtelijke verhoudingen

De survey maakt rond strategisch vermogen direct de spanning zichtbaar tussen de politieke en ambtelijke rationaliteit: meer aandacht voor het inzichtelijk maken van langere termijneffecten, het denken voorbij de lopende kabinetstermijn, de ruimte om afwijkende standpunten te betrekken bij beleidsvorming et cetera. Het zijn allemaal relevante ambities, die echter verwezenlijkt moeten worden in een context waarin de visie van de politieke leiding onomstotelijk de meest bepalende factor is voor het strategisch vermogen. De ambtelijke top speelt hierin volgens de respondenten een

Anamnese

35

Verbeteren uitdragen visie ambtelijke top Overige leidinggevenden Directeuren dg sg 0%

20%

40%

60%

80%

100% Overige

sg

dg

Directeuren

belangrijk

60%

44%

51%

59%

niet belangrijk

40%

56%

49%

41%

leidinggevenden

Grafiek 12: d e mate waarin belang wordt gehecht aan het uitdragen van visie door de ambtelijke top teneinde het strategisch vermogen te verbeteren naar functie uitgesplitst; n=298

belangrijke rol: zowel bij het huidig strategisch vermogen als bij de verbetering hiervan. Het wordt gezien als cruciale factor voor het verbeteren van het strategisch vermogen. We zoomen hier dieper in op drie elementen: (1) de verhouding tussen de bewindspersonen en het ambtelijk apparaat, (2) de ruimte om tegenkracht te bieden aan de politiek en (3) het vermogen om binnen het departement afwijkende standpunten in te kunnen nemen. De minister bepaalt de ruimte… De politieke leiding is volgens de surveyuitkomsten bepalend voor de ruimte die er is om als Rijksoverheid het strategisch vermogen te versterken. De kwaliteit van beleid is in hoge mate afhankelijk van de persoonlijke invulling van de minister. Hij bepaalt niet alleen het handelen van het departement maar vooral ook welke bewegingsruimte er binnen een departement is. Door meerdere mensen wordt in de gesprekken gesteld dat in het werk steeds sterker de nadruk komt te liggen op het uitsluitend volgen van politieke wensen waardoor de aandacht voor langetermijneffecten steeds minder wordt: ‘het Regeerakkoord wordt gezien als de stenen tafelen die van de berg Sinaï afkomen. We zijn vooral bezig met het interpreteren van deze teksten en het zorgen voor argumenten waarmee deze teksten kunnen worden onderbouwd. Topambtenaren moeten creatiever zijn in de reframing van politieke wensen zodat die uitvoerbaar zijn, maar niet ten koste gaan van het maatschappelijk belang.’ Bewindslieden verleggen volgens gesprekspartners de focus steeds meer naar de korte termijn, nu beleidscycli korter worden door de relatief snelle kabinetswisselingen van de afgelopen 10 jaar. De in strategische termen al korte kabinetscyclus wordt steeds korter en dwingender. In gesprekken wordt benadrukt dat dit resulteert in minder consistent beleid en het strategisch vermogen hierdoor onder druk komt te staan.

36


…maar de ambtelijke top moet die ruimte dan wel pakken… Uit de survey komt naar boven dat leidinggevenden op alle niveaus het belang onderschrijven dat de ambtelijke top een actievere rol moet spelen om het strategisch vermogen te versterken. Zij vormt met de politieke leiding het belangrijkste ankerpunt voor strategisch vermogen. Zie Grafiek 12. Over de rol die de ambtelijke top op dit moment speelt wordt kritisch geoordeeld: respondenten zien het belang van de rol van de top, maar zijn daarmee niet per definitie lovend over de invulling die daaraan wordt gegeven. In de interviews wordt gesteld dat de ambtelijke top steeds minder tegendruk biedt tegen de dwang van het hier en nu en dat dit ten koste gaat van het strategisch vermogen. Topambtenaren zijn tegenwoordig volgens sommigen vooral bezig om bewindspersonen uit de wind te houden en te beschermen tegen de druk van media en parlement: ‘het huidige type topambtenaar is meer spindoctor dan iets anders. Ze zijn steeds beter in het oplossen van de actuele kwesties, maar verliezen daarbij de achterliggende strategische ambities uit het oog.’ In een aantal gesprekken is aangegeven dat de frequentie waarmee topambtenaren tegenwoordig van positie wisselen eraan bijdraagt dat zij te weinig verbinding hebben met de strategische koers van hun departement. Dit brengt het risico van verschraling met zich mee van ‘alsmaar meer generalisten die weliswaar overal inzetbaar zijn maar te weinig affiniteit hebben met de strategie’. Topambtenaren zijn ter zake kundig en goed ingelezen, maar de tijd om dossiers uit te diepen ontbreekt. Strategisch vermogen komt daarmee in het gedrang. Om het strategisch vermogen te versterken zou, aldus gesprekspartners, de departementale top meer oog moet hebben voor maatschappelijke ontwikkelingen en daar meer proactief op moeten anticiperen, los van de focus van de politieke leiding: ‘het sgo, bijvoorbeeld, is niet strategisch bezig, maar vooral met de politieke actualiteit en het managen en voorbereiden van de volgende Ministerraad’.

Belang van tegendenken op dit moment Overige leidinggevenden Directeur dg sg 0%

Belangrijk Niet belangrijk

20%

40%

60%

80%

100% Overige

sg

dg

Directeur

0%

6%

13%

21%

100%

94%

87%

79%

leidinggevenden

Grafiek 13: d e mate waarin het betrekken van afwijkende standpunten op dit moment een bepalende factor is afgezet tegen functie; n=298

Anamnese

37

…bijvoorbeeld door meer gelegenheid te bieden om tegengas te geven… De mogelijkheid afwijkende standpunten te betrekken bij beleidsvorming scoort in de survey relatief laag als bepalende factor voor het huidig strategisch vermogen. Als we dieper naar de achterliggende cijfers kijken dan valt op dat er grote verschillen zijn tussen de verschillende categorieën leidinggevenden. Naarmate een leiding gevende lager in de organisatie opereert wordt vaker aangegeven dat het kunnen betrekken van afwijkende standpunten bij beleidsvorming van belang wordt geacht. In de top wordt dit aanzienlijk minder van belang gevonden: het wordt door geen enkele Secretaris-generaal en door slechts 6% van de Directeuren-generaal genoemd. Zie Grafiek 13. Er zit spanning tussen de ruimte die medewerkers zouden willen hebben en de ruimte die ze op dit moment daadwerkelijk krijgen. Dit biedt een kans voor verbetering: het meer stimuleren dat afwijkende standpunten worden betrokken bij de beleidsvorming vindt ongeveer de helft van de leidinggevenden belangrijk, en vier op de vijf Secretarissen-generaal.

Tegendenken stimuleren Overige leidinggevenden Directeuren dg sg 0,00%

20,00%

40,00%

60,00%

80,00%

100,00% Overige

sg

dg

Directeuren

belangrijk

80,00%

50,00%

52,00%

47,00%

niet belangrijk

20,00%

50,00%

48,00%

53,00%

leidinggevenden

Grafiek 14: d e mate waarin het stimuleren van tegendenken als element voor verbetering wordt gezien afgezet tegen functie; n=298

In de gesprekken wordt meermaals aangegeven dat in de top van de ambtelijke organisatie het vooral van belang wordt geacht om als departement een eenduidig verhaal te formuleren. Er moet immers vanuit het departement met één mond naar buiten worden gesproken. Dat levert spanning op omdat dit de ruimte beperkt om tegen te denken. Hiernaast speelt het moment waarop tegengeluid wordt gegeven een rol: ‘als er eenmaal beleidskeuzes zijn gemaakt, dan is dat het moment waarop de ambtelijke organisatie zich moet voegen en is het (blijven) inbrengen van afwijkende standpunten niet constructief’. Om het strategisch vermogen te versterken zou daarom volgens geïnterviewden het bieden van ruimte voor afwijkende standpunten standaard in een vroege fase van het proces van beleidsontwikkeling verankerd moeten worden.

38


Ook de hectiek en waan van de dag leiden er volgens gesprekspartners toe dat binnen een departement onvoldoende tijd en ruimte is voor tegendenken. Voor het strategisch vermogen van het departement zou het volgens sommigen goed zijn dat er mede werkers zijn met de expliciete verantwoordelijkheid om afwijkende standpunten in te blijven nemen (horzelfunctie). Een dergelijke ambtenaar kan - gezien zijn rol - langer tegenwicht bieden. Daarnaast verbindt men de ruimte om afwijkende standpunten in te nemen aan de wisselwerking tussen de kwaliteit van het ambtelijke apparaat en de politieke leiding: ‘Een staatssecretaris moet ook wel willen luisteren. Wij hebben er bijvoorbeeld één die vaak dingen vraagt die helemaal niet kunnen zonder enorme schade aan het systeem toe te brengen. Je merkt dat we daar negen keer met goede argumenten tegenin gaan. Dat moet hij dan accepteren maar hij wordt wel heel boos. De tiende keer durft niemand nog duidelijk te zeggen dat iets niet kan, terwijl dat natuurlijk wel zou moeten. De praktijk is dat we dan nog maar een onderzoekje doen of een half jaar gaan monitoren, terwijl we allang onze conclusies hebben getrokken. Een Directeur of Directeurgeneraal zou dan meer ruggengraat moeten tonen en zeggen waar het op staat. Het is bij strategie de dood in de pot als de feiten niet meer op tafel mogen komen.’ …en met gepast oog voor de expertise van medewerkers In de survey zien we dat leidinggevenden grotere expertise en vaardigheden van medewerkers niet beschouwen als een belangrijke mogelijkheid om tot verbetering van het strategisch vermogen te komen. Volgens gesprekspartners staat het collectieve langetermijngeheugen van de Rijksoverheid echter wel onder druk doordat de mobiliteit in de ambtelijke dienst in vergelijking met vroeger is toegenomen en vakinhoudelijke kennis daardoor schaarser is. Dit draagt eraan bij dat pro’s en contra’s niet altijd op het netvlies komen en de beleidsimpact van maatregelen verkeerd wordt ingeschat. Hierdoor neemt het strategisch vermogen van de Rijksoverheid af. Niet voor niets

Vergroten expertise en vaardigheden medewerkers Overige leidinggevenden Directeuren dg sg 0%

20%

40%

60%

80%

100% Overige

sg

dg

Directeuren

belangrijk

40%

28%

33%

33%

niet belangrijk

60%

72%

67%

67%

leidinggevenden

Grafiek 15: d e mate waarin het vergroten van de expertise en vaardigheden van medewerkers als belangrijk element wordt gezien om het strategisch vermogen te vergroten naar functie gesplitst; n=298

Anamnese

39

wordt door verschillende gesprekspartners opgemerkt dat het bij strategisch vermogen vooral gaat om de professionaliteit van de ambtenaar die in staat is om integraal te kijken naar zijn beleidsportefeuille en daarbij binnen en buiten de organisatie verbinding maakt met relevante spelers. Zie Grafiek 15.

3.2

doorbreken verkokering is mensenwerk

Om het strategisch vermogen van de Rijksoverheid te vergroten is het ontwikkelen van een integraal perspectief van belang. Voor ministeries geldt dat veel zaken relatief eenvoudig en meestal binnen de eigen beleidskolom kunnen worden geregeld. Anderzijds brengt dit het risico met zich mee dat maatschappelijke vraagstukken die samenwerking met andere departementen en uitwisseling van informatie vergen niet tijdig worden geïdentificeerd. Leidinggevenden zijn in de survey kritisch over de prestaties op dit terrein. Zij vinden dat de afstemming van beleid verbetering behoeft. Structuuraanpassingen zijn niet altijd de oplossing… In het algemeen zien leidinggevenden geen heil in het aanpassen van de departementale organisatiestructuur om daarmee het strategisch vermogen te versterken. Secretarissen-generaal denken daar in de survey anders over. Zij vinden dit in meerderheid wel een bepalend aspect voor het versterken van het strategisch vermogen.

Aanpassen van de departementale oranisatiestructuur Overige leidinggevenden Directeur dg sg 0%

20%

40%

60%

80%

100% Overige

sg

dg

Directeur

belangrijk

60%

11%

19%

11%

niet belangrijk

40%

89%

81%

89%

leidinggevenden

Grafiek 16: d e mate waarin het aanpassen van de departementale organisatiestructuur als belangrijk element wordt gezien afgezet tegen functie; n=298

Een verklaring zou kunnen zijn dat een Secretaris-generaal meer dan anderen gericht is op de structuur van een departement terwijl Directeuren-generaal en andere leidinggevenden primair op de eigen beleidskolom gericht zijn. In gesprekken wagen sommigen zich zelfs aan de uitspraak dat de organisatiestructuur maar één van de weinige dingen is waar een Secretaris-generaal daadwerkelijk over gaat.

40


In de survey wordt samenwerking tussen beleidsdirecties gemiddeld genomen door meer respondenten als een tastbare verbetermogelijkheid gezien. Het één sluit het ander natuurlijk niet uit. Structuurveranderingen kunnen er volgens sommigen toe leiden dat er beter wordt samengewerkt. Zo geeft een gesprekspartner aan dat ‘door mensen bij elkaar te zetten in een directie, nieuwe verbanden ontstaan waardoor mensen gedwongen worden om samen te werken.’

Versterken samenwerking tussen beleidsdirecties Overige leidinggevenden Directeuren dg sg 0%

20%

40%

60%

80%

100% Overige

sg

dg

Directeuren

belangrijk

60%

34%

43%

44%

niet belangrijk

40%

67%

57%

56%

leidinggevenden

Grafiek 17: d e mate waarin het versterken van de samenwerking tussen beleids directies als belangrijk element wordt gezien afgezet tegen functie; n=298

…hetzelfde geldt voor het bevorderen van interdepartementale samenwerking… Geen enkele Secretaris-generaal noemt het bevorderen van de interdepartementale samenwerking als element om tot verbetering van het strategisch vermogen te komen, terwijl bijna een derde van de overige leidinggevenden dat in de survey wel doet. De sg’s lijken van opvatting dat het strategisch vermogen niet sterk wordt bevorderd door nog slimmere combinaties van taken en portefeuilles. Zij zien kennelijk meer mogelijkheden om binnen het eigen departement verbeteringen aan te brengen. Een andere mogelijke verklaring voor het gebrek aan enthousiasme is dat dit soort keuzes primair aan de politiek zijn. Over de recente departementale herindelingen werd tijdens de formatie besloten. Volgens direct betrokkenen was de ambtelijke invloed op die besluitvorming vrij gering, laat staan dat de versterking van het strategisch vermogen een belangrijk argument was. Opvallend is dat vrijwel geen enkele gesprekspartner het Strategieberaad Rijksbreed (sbr) noemt als belangrijke speler in de versterking van het rijksbrede strategisch vermogen. Het sbr wordt kennelijk niet gezien als relevant overlegorgaan voor inter departementale afstemming van strategische vraagstukken. Een gesprekspartner merkt op dat het sbr ooit bedoeld was als overlegorgaan van strategiedirecteuren, inmiddels ‘sturen sommige departementen de plaatsvervangers van de plaatsvervangers’. Het sgo zou het sbr een stevigere positie kunnen geven door zich duidelijker als opdrachtgever op te stellen. Dit was oorspronkelijk ook de bedoeling van de Commis-

Anamnese

41

sie Borstlap (2002). Op die manier zou in het sgo bovendien meer ruimte ontstaan om aandacht te besteden aan strategische vraagstukken.

Het bevorderen van interdepartementale samenwerking Overige leidinggevenden Directeuren dg sg 0%

40%

60%

80%

100% Overige

sg

dg

Directeuren

0%

28%

27%

31%

100%

72%

73%

69%

belangrijk niet belangrijk

20%

leidinggevenden

Grafiek 18: d e mate waarin het bevorderen van de interdepartementale samenwerking als belangrijk element wordt gezien afgezet tegen functie; n=298

…want het doorbreken van verkokering is in de eerste plaats mensenwerk Verkokering heeft een ongunstige klank maar is in feite inherent aan elke organisatievorm en gaat dus ook aan de Rijksoverheid niet voorbij. In veel gesprekken is aange geven dat niet de organisatievorm bepalend is voor het strategisch vermogen, maar het gedrag van de mensen die in die organisatie werken. Strategisch vermogen draait niet om structuren maar om mensen. Leidinggevenden en medewerkers spelen in dat opzicht een rol bij het doorbreken van negatieve effecten van verkokering, of het nu binnen het eigen departement is of in de relatie met collega’s op andere ministeries. Verschillende gesprekspartners benadrukken dat beleidsdossiers steeds complexer worden, waarbij de onderlinge verwevenheid steeds verder toeneemt. Het kernwoord is dan samenwerking: naar elkaar luisteren, rekening houden met de belangen van anderen en verder kijken dan het eigen beleidsterrein. Die ruimte moeten leidinggevenden zelf nemen en ook actief stimuleren bij hun medewerkers. Dat veronderstelt dan wel, zo wordt aangegeven, dat het belang van die samenwerking ook wordt erkend en beloond.

3.3

kennis

Externe adviesraden bieden op dit moment geen soelaas… In de survey is men het over de volle breedte eens: meer gebruik maken van advies raden en kennisinstellingen is het minst van belang om het strategisch vermogen van de Rijksoverheid te versterken. In de gesprekken wordt overigens aangegeven dat dit negatieve oordeel meer betrekking heeft op adviesraden dan op kennisinstellingen. In onderstaande grafiek is dit oordeel per functiecategorie weergegeven. Dit laat nagenoeg geen verschil van opvatting tussen soorten leidinggevenden zien.

42


Meer gebruik maken van kennisinstellingen en adviesraden Overige leidinggevenden Directeuren dg sg 0%

20%

40%

60%

80%

100% Overige

sg

dg

Directeuren

belangrijk

20%

17%

13%

15%

niet belangrijk

80%

83%

87%

85%

leidinggevenden

Grafiek 19: d e mate waarin het meer gebruik maken van adviesraden en kennisinstellingen als belangrijk element wordt gezien afgezet tegen functie; n=298

….want men is kritisch over de toegevoegde waarde In gesprekken twijfelt niemand aan het belang van kennis voor het strategisch vermogen. Integendeel, kennis is juist cruciaal voor strategisch vermogen. De specifieke bijdrage van adviesraden wordt desondanks kritisch becommentarieerd. De belangrijkste klachten kunnen als volgt worden omschreven: adviesraden komen (veel) te laat met adviezen, adviezen zijn weinig origineel, leveren te weinig nieuwe invalshoeken op en bieden onvoldoende inzicht in wat de samenleving vindt. De wijze waarop adviesaanvragen ambtelijk worden voorbereid, waarbij vlakke keuzes worden gemaakt met het oog op de verplichte kabinetsreactie, speelt hierin mogelijk ook een rol. In gesprekken klinkt de roep door om gedurfder, en misschien ‘ongemakkelijker’ advisering vanuit deze raden. Uit de gesprekken blijkt dat departementen worstelen met de vraag hoe met adviesraden om te gaan. Als adviesraden te onafhankelijk van het departement opereren dan komen ze met adviezen waar een departement niets mee kan omdat de ad viezen onvoldoende zijn toegespitst op de vraag of behoefte. Als een adviesraad louter opschrijft wat een beleidsdirectie toch al van plan was, bijvoorbeeld omdat de raad in kwestie nauw verbonden is met één departement, dan werkt het advies enkel mee aan de legitimatie van beleid. ‘Sommige adviesraden zijn instituties op zich, die met sleetse adviezen komen en onvoldoende gezaghebbend zijn’, aldus een gesprekpartner. In de praktijk – zeker als het er echt toe doet – worden adviesraden met enige regelmaat gepasseerd en wordt op basis van het specifieke onderwerp een geschikte (wetenschappelijke) adviseur gezocht met de juiste statuur, kennis en expertise. In het kader van de vernieuwing van de Rijksdienst wordt gekeken naar de structuur en ophanging van de adviesraden. Gelet op bovenstaande zou het sgo moeten streven naar een productievere relatie tussen de departementen en de adviesraden.

Anamnese

43

3.4

in dienst van de samenleving

Het bevorderen van de verbinding met de samenleving wordt in de survey als belangrijkste element genoemd om tot verbetering van het strategisch vermogen te komen. Meer dan de helft van de respondenten heeft dit element genoemd. Voor Directeurengeneraal geldt dit in nog sterkere mate: 83% van hen noemt dit als verbeterelement.

Belang bevorderen verbinding met de maatschappij Overige leidinggevenden Directeuren dg sg 0%

20%

40%

60%

80%

100% Overige

sg

dg

Directeuren

belangrijk

40%

83%

59%

49%

niet belangrijk

60%

17%

41%

51%

leidinggevenden

Grafiek 20: d e mate waarin het bevorderen van de verbinding met de maatschappij als element wordt gezien om tot verbetering van het strategisch vermogen te komen afgezet tegen functie; n=298

De overheid ziet zich geconfronteerd met een toenemend aantal ongestructureerde vraagstukken. Over de aard van deze problemen en over oplossingsrichtingen bestaat geen gedeelde visie, laat staan dat de overheid die problemen eigenhandig kan oplossen. De veranderende, meer gelijkwaardige positie van de overheid ten opzichte van andere actoren in de samenleving brengt met zich mee dat de overheid minder verticaal kan sturen en tegenwoordig meer als procesbegeleider samen met stakeholders tot oplossingen voor maatschappelijke vraagstukken moet komen. Bovendien wordt onder druk van bezuinigingen op de Rijksoverheid steeds meer aan de samenleving en andere overheden overgelaten. Deze ontwikkelingen zijn van invloed op het strategisch vermogen van de Rijksoverheid: grip en controle maken plaats voor onvoorspelbaarheid en ongrijpbaarheid in een omgeving waar het belang van toekomstgericht en weloverwogen beleid alleen maar groter wordt. Voor een aantal gesprekspartners raakt dit ook aan de vraag waarom het thema strategie steeds terugkeert op de agenda van de Rijksoverheid. Men geeft aan dat de Rijksoverheid op dit moment worstelt met haar eigen positie. In de praktijk krijgt de interactie met de omgeving steeds meer gewicht, maar zijn ministeries zoekende hoe daar in de beleidsontwikkeling op een passende manier invulling aan kan worden gegeven. Veel gesprekspartners wijzen op het gebruik van sociale media, waardoor burgers en organisaties die voorheen buiten het blikveld van de departementen bleven steeds meer mogelijkheden hebben om zich in het debat te

44


mengen. Dit kan leiden tot een versterking van de maatschappelijke antenne en het vermogen om eerder en beter te kunnen anticiperen op verschuivende opvattingen in de samenleving. Gesprekspartners stellen dat ministeries hier pro-actiever en slimmer gebruik van kunnen maken ten behoeve van de beleidsvorming. Daar wordt ook volop mee geëxperimenteerd. Het blijkt wel dat er verschillen zijn tussen de ministeries. Bij het ene ministerie wordt benadrukt dat er een cultuur is waarbij mensen van nature een brede groep relevante externe actoren bij de beleidsontwikkeling betrekken. Bij andere ministeries is men kritischer over de mate van contact met de buitenwereld, waarmee het risico ontstaat dat departementen te ver af komen te staan van vraagstukken die in de samenleving spelen (‘er wordt te veel en te vaak op de Haagse kilometer geopereerd’). De interactie met de omgeving kan volgens gesprekspartners ook schuren, en is niet per definitie de uitweg om het strategisch vermogen te versterken. De uitvoering van een politiek compromis verdraagt zich niet altijd even goed met een proces waarbij alle stakeholders vooraf worden betrokken. De houdbaarheid van de overheidsfinanciën brengt ook de nodige beperkingen met zich mee. Dat betekent dat af en toe ook de confrontatie moet worden opgezocht of knopen moeten worden doorgehakt, en besluiten moeten worden genomen waar veel verzet tegen is. Op alle niveaus wordt in de gesprekken benadrukt dat versterking van de externe oriëntatie het strategisch vermogen van de overheid ten goede komt. Het biedt niet alleen kansen om meer van buiten naar binnen te werken, maar ook om meer van binnen naar buiten te brengen, en daarmee te zorgen voor draagvlak voor beleid. Door ons geïnterviewde ambtenaren geven aan dat de buitenwereld tegenwoordig om die reden vanaf het begin wordt betrokken bij beleidsontwikkeling. Dat vraagt dan wel om het bewaken van grenzen, het managen van verwachtingen en bovenal goed communiceren. Niet in de laatste plaats met de politieke leiding: ‘Naarmate de interactie met de omgeving toeneemt en partijen meer gelijkwaardig ten opzichte van elkaar komen te staan en beleidslijnen als het ware ‘ontstaan’ als resultante van die interactie, verschuiven ook de politiek-ambtelijke verhoudingen.’

3.5

conclusie

In dit hoofdstuk zijn de uitkomsten uit de survey aangevuld en nader geduid op basis van gesprekken die wij met enkele tientallen personen – merendeels werkzaam op de ministeries ez, bkz en i&m – hebben gevoerd. De volgende conclusies komen daarbij naar voren. De politieke leiding bepaalt de ruimte voor strategisch vermogen. Uit de gesprekken valt op te maken dat de politiek zich steeds meer richt op de korte termijn. Hierdoor is sprake van minder toekomstgericht en minder toekomstbestendig beleid. Het strategisch vermogen komt hiermee onder druk te staan. De ambtelijke top is volgens gesprekspartners nadrukkelijk aan zet: er is brede consensus over de noodzaak dat de ambtelijke top actiever en creatiever optreedt om het strategisch vermogen van de Rijksoverheid te versterken. Los van de focus van de politieke leiding zou de departementale top meer oog moeten hebben voor maatschappelijke ontwikkelingen.

Anamnese

45

Ook is het belangrijk dat er in de ambtelijke organisatie meer gelegenheid wordt ge boden om tegengas te geven. Strategisch vermogen is gebaat bij een rijk, breed en op de gezette tijden kritisch debat. Die kritische dialoog moet volgens gesprekspartners versterkt worden om het strategisch vermogen te vergroten. De ambtelijke top moet de bedding verschaffen, waarbinnen anderen vervolgens hun kritische rol moeten vervullen. Het één kan niet zonder het ander. Een zeker collectief langetermijngeheugen draagt bij aan het strategisch vermogen van een departement. Dat gaat niet zozeer om vooruitkijken, maar om kennis en rekenschap van het verleden van dossiers. Het institutionele geheugen neemt af door de toegenomen mobiliteit in de ambtelijke dienst, aldus gesprekspartners. De departementale top zal in het oog moeten houden dat vakinhoudelijke kennis en ervaring op het departement in voldoende mate aanwezig zijn. Bij strategisch vermogen hoort niet alleen vooruit kijken, maar is ook de spiegel van het verleden van belang. Er is kritiek op de samenhang in beleid, zowel tussen de ministeries als binnen het eigen departement. In veel gesprekken is aangegeven dat het gedrag van mensen bepalend is voor het doorbreken van negatieve effecten van verkokering, en niet zozeer de organisatievorm. Het gaat om samenwerking, niet om structuren. Leidinggevenden zullen dit gedrag (samenwerken, naar elkaar luisteren, rekening houden met de belangen van de ander en verder kijken dan het eigen beleidsterrein) actief moeten stimuleren bij medewerkers. Opvallend is dat het bevorderen van de interdepartementale samenwerking weinig wordt genoemd als mogelijkheid om tot verbetering van het strategisch vermogen te komen. Vrijwel niemand noemt het Strategieberaad Rijksbreed (sbr) als belangrijke speler in dit verband. Een steviger positie van het sbr – met het sgo in de rol van opdrachtgever – kan eraan bijdragen dat in het sgo meer aandacht wordt besteed aan strategische vraagstukken. Het sgo kan zichzelf daarmee als platform profileren voor rijksbrede strategie. Uit de survey blijkt dat er weinig waarde wordt gehecht aan de bijdrage van advies raden en kennisinstellingen aan strategisch vermogen. Dit geldt in het bijzonder voor adviesraden. Ook in de gesprekken is men hierover uiterst kritisch. Het is duidelijk dat departementen worstelen met de vraag hoe met adviesraden om te gaan. Het sgo zou, in het kader van de vernieuwing van de Rijksdienst, nader kunnen kijken naar een productievere relatie tussen departementen en adviesraden. Door de omgeving beter te betrekken bij beleidsprocessen kan volgens respondenten het strategisch vermogen worden versterkt. Uit gesprekken blijkt dat ministeries zoekende zijn hoe de interactie met de samenleving op een passende manier in te vullen. Enerzijds is er consensus over de noodzaak om de buitenwereld niet een malig, maar gedurende het hele beleidsproces te betrekken bij beleidsvorming. Anderzijds ontstaan hierdoor allerlei praktische en (soms) principiële spanningen.

46


Uit de combinatie van survey en interviews is een duidelijk beeld ontstaan over hoe het met het strategisch vermogen van de Rijksoverheid gesteld is, wat daarvoor belangrijke factoren zijn en waar verbetermogelijkheden liggen. De vraag is waarom de roep om versterking van het strategisch vermogen steeds terugkeert op de agenda. Dit heeft volgens sommige gesprekspartners te maken met een Rijksoverheid die worstelt met onoplosbare maatschappelijke vraagstukken en onzeker is ten aanzien van haar rol en positie in een veranderende samenleving. Dit sluit aan bij wat wij in de inleiding hebben verwoord als ‘het strategiedebat als symptoom van een onzekere overheid’. Deze gedachtegang werken wij in het volgende hoofdstuk verder uit.

Anamnese

47

4

Second Opinion

In de voorafgaande hoofdstukken hebben we naar aanleiding van de survey en gesprekken de vragen behandeld ‘wat is strategisch vermogen’, ‘hoe is het ermee gesteld’ en ‘hoe zou het beter kunnen’. Zoals in de inleiding en het voorgaande hoofdstuk aangegeven willen we hieronder nader reflecteren op de vraag waarom de zoektocht naar verbetering van het strategisch vermogen zo persistent is. We stelden in dit verband eerder dat vragen die steeds weer worden gesteld en kennelijk nooit tot bevredigende antwoorden leiden meestal ergens anders over gaan. Verder suggereerden we dat die ‘andere kwestie’ wel eens te maken zou kunnen hebben met een groeiende onzekerheid over de rol en positie van de departementen. Deze onzekerheid zou passen in een breder patroon van een veranderende overheid in een snel veranderende samenleving, waarmee de kerntaak van deze overheid, publieke dienstverlening, inmiddels minder goed uit de verf zou komen. In dit hoofdstuk verkennen we deze gedachte nader en reflecteren we op de betekenis van deze ontwikkelingen voor de vraag naar de staat van het strategisch vermogen van de Rijksoverheid. Allereerst willen we benadrukken ons ervan bewust te zijn dat de samenleving, en daarmee de overheid, voortdurend aan verandering onderhevig is. In die zin zou er dus niet zoveel nieuws onder de zon zijn. Bovendien is ‘strategie’ altijd een worsteling, zeker in het publieke domein waar per definitie onderling strijdige belangen spelen. Kortom: de hardnekkigheid van de vraagstelling is in dat opzicht een natuurlijk gegeven. Daarnaast geldt dat het niet eenvoudig is immuun te blijven voor de verleiding van het broken system-denken, dat altijd en overal slecht functionerende organisaties ontwaart die verbetering behoeven. Secretarissen-generaal, die in de survey de stand van het strategisch vermogen kritisch beoordelen terwijl iets minder dan de helft van de respondenten hier positief tegenover staat, zouden wel eens ontvankelijk kunnen zijn voor deze perceptie. In dat verband zou het woord van organisatiekundige Jeff Lawrence heilzaam kunnen werken: ‘There is no such thing as a dysfunctional organization, because every organization is perfectly aligned to achieve the results it currently gets’ (Heifetz, Grashow, Linsky, 2009). Anderzijds wordt in de survey door respondenten aangegeven dat de relatief sterke strategische kwaliteiten die men zichzelf toeschrijft, zoals externe oriëntatie, ook gelden als belangrijkste verbeterpunten. Kennelijk is men er dus toch niet gerust op. Tijdens de gesprekken met beleidsambtenaren werd deze indruk van onzekerheid ten aanzien van de positie en rol van de eigen organisatie versterkt, zoals blijkt uit hoofdstuk 3. Dit is wat ons betreft een belangrijk gegeven in het kader van de vraag naar verbetering van het strategisch vermogen. Strategie ontstaat immers naar aanleiding van de hoofdtaken van een departement, en moet passen binnen de missie van de organisatie. Strategievorming op bijzaken zal weinig succes genereren. Wie moeite heeft deze taken en missie te formuleren zal minder goed in staat zijn strategisch te handelen. Wie zelf zwalkt, heeft moeite stippen aan de horizon te identificeren.

Second Opinion

49

De verhouding overheid-burger… De veronderstelling van een identiteitscrisis binnen de Rijksoverheid grijpt ook terug op het actuele politiek debat. Dit debat gaat voor een belangrijk deel over de veranderende verhouding overheid-burger. Waar de burger voorheen geneigd was te buigen voor de bestuurder, en een vierjaarlijkse mandatering via algemene verkiezingen volstond ter legitimering van het gezag, is die burger inmiddels ongeduriger, mondiger en electoraal minder honkvast geworden. Tegelijkertijd keert de overheid, na de hoogtijdagen van het overheidsingrijpen ter vervolmaking van de verzorgingsstaat die een ‘doelgerichte’ politiek met zich mee bracht, in ieder geval retorisch op zijn schreden terug. Die terugtrekking verloopt echter allesbehalve probleemloos. Dat heeft mede te maken met de macht der gewoonte, die ertoe leidt dat de overheid nog altijd reflexmatig vele beleidsopdrachten voor zichzelf ziet weggelegd. Maar de kritische burger laat de overheid ook niet zomaar gaan, want het verwachtings patroon ten aanzien van zijn ‘democratisch verworven rechten’ blijft onveranderd hoog, zeker als zich ook nog beeldbepalende incidenten voordoen. In dit verband wordt wel gesproken van een governance gap: de kloof die gaapt tussen die hoog gespannen verwachtingen van de burger en het afnemende animo en vermogen van de overheid universele claims te leggen en complexe problemen tot een voor allen acceptabele oplossing te brengen. De ‘vermarkting’ van de publieke sfeer, waarbij de politiek zelf een aanbieder-klant relatie heeft gepropageerd, keert zich nu tegen het bestuur. De burger heeft immers onder het motto ‘klant is koning’ deze verhouding vooral in zijn eigen voordeel uitgelegd en heeft de wederkerige notie van burgerschap ingeruild voor een consumptief klantperspectief. De overheid wordt nu juist geacht te buigen voor de burger. De bedrijfsmatige kijk op de overheid dateert van eind vorige eeuw en begon als een reactie op de alomtegenwoordige overheid van de verzorgingsstaat. Grondgedachte hierbij was dat de overheid als het op efficiency en resultaatgerichtheid aankomt veel kon opsteken van het bedrijfsleven. Concepten als ‘de ondernemende overheid’ winnen deze jaren veel terrein (Osborne en Gaebler, 1993) en er zou een stroming onder de naam New Public Management ontstaan die gekenmerkt werd door een sterk economische oriëntatie. Een aantal van de principes van deze school is nog altijd actueel: op output-legitimiteit gebaseerd overheidsoptreden, de verzelfstandiging van publieke diensten, een zo rigoureus mogelijke scheiding tussen beleid en uitvoering (inclusief een stevige rol voor de toezichthouder) en het decentraliseren van bestuur. Ondanks het feit dat het neoliberalisme onder druk van de financieeleconomische crisis veel van zijn glans heeft verloren, houdt het strikte bezuinigingsbeleid dat als crisismanagement wordt gevoerd veel van deze uitgangspunten overeind. Maar ook indertijd ontstond al kritiek op deze denkrichting door waar nemers die meenden dat de overheid nu juist niet als een bedrijf gerund dient te worden. Zo ontwikkelde de Amerikaanse bestuurskundige Robert Denhardt het ‘tegenbegrip’ New Public Service (Denhardt & Denhardt, 2002). Bij hem staan begrippen als gerichtheid op waarden en missie, dienstbaarheid aan de burger en toe wijding aan de publieke zaak centraal: principes die weliswaar gedeeld worden door veel npm-adepten maar die hier vanuit een andere benadering worden nagestreefd. Het gaat dan niet zozeer om een overheid als bespeler van een markt, maar als bemiddelende instantie die zich dienstbaar opstelt ten behoeve van een naar belan-

50


gen en wensen verscheiden publiek. De door ons gesignaleerde vertwijfeling over de rol en taakopvatting van de overheid heeft naar het zich laat aanzien veel te maken met het spanningsveld tussen beide bovengenoemde scholen. Want terwijl temidden van de crisis pogingen worden ondernomen de contouren te schetsen van een New Public Service, wordt er ook nog ijverig verwezen naar New Public Management: zie in dit verband bijvoorbeeld de verdere verzelfstandiging van uitvoeringsorganisaties en het introduceren van marktwerking in de zorgsector. …en de representatieve democratie Niet alleen de huidige financieel-economische crisis, maar ook wat door sommigen wordt betiteld als de crisis van de representatieve democratie draagt bij aan de verwarring. Het door een ondernemende overheid aangewakkerde individualisme van de kiezer, die nu eens in deze en dan weer in die speciaalzaak wil shoppen, botst met het wezen van ons politieke bestel, waarin de politieke partij nog altijd het warenhuis wil zijn waar de vaste klant alles van zijn gading zou moeten kunnen vinden. Deze crisis heeft gevolgen voor de positie van de politiek en daarmee van de Rijksoverheid. De mondigheid van de burger slaat over naar de media, die politiek en overheid fel op de huid zitten en die vooral het eerste domein steeds persoon lijker en ‘afrekenbaarder’ maken. Die afrekencultuur wordt moeiteloos doorvertaald naar de ambtenarij. Traditionele media voelen hierbij de hete adem in de nek van nieuwe media, die door de burger zelf worden beheerd. In deze kakofonie wordt het steeds lastiger politiek bedrijven, ook al twitteren de bewindspersoon en de topambtenaar driftig mee over trending topics. De paradox die hier optreedt is dat de overheid zich uit ideologische en financiële overwegingen wil terugtrekken, maar zich anderzijds genoodzaakt ziet direct op incidenten te reageren. Er hoeft maar een bultrug voor de kust van Texel te stranden, of de Minister van Economische Zaken kondigt een Protocol Aangespoelde Zeezoogdieren aan. Er ontstaat een spanningsveld tussen de oproep tot burgerlijke zelfredzaamheid en een mede door de media aangeblazen dwingende ‘normaliteit’, waarmee steeds meer ‘afwijkingen’ worden gesignaleerd die juist oproepen tot interventies en de ruimte voor de burger eerder beperken. Of de politiek maakt zich schuldig aan gratuit aansporingsbeleid (‘voedt je kinderen beter op!’) zonder daar concrete middelen of maatregelen aan te verbinden. In zo’n omgeving wordt het lastig te bepalen wat de kerntaak van de overheid, te weten publieke dienstverlening, nu precies inhoudt. Politiek-ambtelijke verhoudingen komen hierdoor onder druk te staan. Max Weber wees al op de uitersten van een technocratische, Zwecklose ambtenarij als een gevaar voor de politiek, maar anderzijds op ambtelijke politisering als een gevaar voor de ambtenarij, en daarmee voor de publieke zaak. Het risico van een dergelijke politisering is onder de huidige coalitieregering misschien wel extra hoog, aangezien de oppositie actief bewerkt moet worden om beleid door de Eerste Kamer te loodsen. De survey leert dat de visie van de politieke leiding als meest bepalend wordt gezien voor het huidige strategische vermogen, met als goede tweede de visie van de ambtelijke leiding – die in de praktijk vaak een vertaalslag van de wensen van de bewindspersoon vormt. In hoeverre is de huidige ambtenaar dan nog in staat de publieke zaak te dienen, en deze te onderscheiden van het enkel bedienen van de bewindspersoon? Het politieke primaat is het uitgangspunt van ons democratische

Second Opinion

51

bestel, en de ambtenaar draagt bij aan de verwezenlijking van waarden die politiek worden vastgesteld. Maar dat ontslaat die ambtenaar niet van de plicht de bewindspersoon te wijzen op diens rol van publieke belangenbehartiger, een hoedanigheid die dikwijls een langere adem vergt dan de gemiddelde kabinetstermijn. Het zal niet toevallig zijn dat in de survey ‘verbinding met de maatschappij’ het hoogst scoort als verbeterpunt, en ‘betrekken afwijkende standpunten bij beleidsvorming’ als op twee na hoogst. Maar kan de ambtenaar, die steeds minder op knowledge wordt beoordeeld en steeds meer op skills, die klassieke rol nog wel vervullen? In hoeverre kunnen ‘procesbewakers’ inhoudelijk tegenwicht bieden? Over processen gesproken: wordt er nog voldoende ruimte geboden aan zuiver procesmanagement, dat voorziet in bescherming van kernwaarden en in committering vooraf aan de kwaliteit van het proces, en niet zozeer aan de uitkomsten? Als de huidige generatie topambtenaren, in de woorden van die geïnterviewde sg, dikwijls de rol aanneemt van spindoctor wiens hoogste doel het zou zijn de bewindspersoon te dekken, is deze ambtelijke professionaliteit dan nog wel gewaarborgd? beroepseer.nl In veel gesprekken in het kader van dit onderzoek kwam het thema ‘professionaliteit van de ambtenaar’ aan de orde. Wellicht hebben hernieuwde pogingen om de positie van de ambtenaar te ‘normaliseren’, i.c. gelijk te trekken met de positie van werknemers in de private sector, hiertoe bijgedragen. Misschien speelt ook mee dat veel jongere ambtenaren klagen over het feit dat, ondanks een schier eindeloos aanbod van workshops, lunchlezingen, seminars en kenniskamers (het ministerie als fun factory) hun niet altijd de ruimte wordt geboden om die inhoudelijke kennis te onderhouden of op te doen die relevant is voor hun werk – ook al zegt de survey dat zijn leidinggevende dat relevant vindt voor strategisch vermogen. Bij deze ambtenaren leeft dikwijls het gevoel in een koekjesfabriek werkzaam te zijn die is in gericht op politieke spoedbestellingen. De ambtenaar wordt voorts binnen zijn of haar organisatie steeds nauwer de maat genomen, door een permanent controleen beoordelingsregime dat de indruk wekt dat vertrouwen in de professionaliteit van de werknemer niet altijd een uitgangspunt is. Bovendien lijken de politieke en ambtelijke leiding niet altijd pal voor de organisatie te willen staan, en wordt er soms, in een kennelijke buiging richting de boze burger en media, nogal schielijk met de vinger naar het ‘apparaat’ gewezen. Waar aanvankelijk, na het bekend worden van een niet met de Kamer gedeeld rapport inzake ProRail, werd geschermd met gerechtelijke stappen richting de betreffende afdelingen, bleek er later op dat vlak toch niet zoveel aan de hand te zijn. Ook de staatssecretaris van Financiën verwees na het losbarsten van het ‘Bulgarenfraude’-tumult in eerste instantie naar zijn ambtenaren, wat bij betrokkenen bepaald niet in goede aarde viel. Misschien is het daarom dat initiatieven als Stichting Beroepseer floreren, die ijveren voor her waardering van de deskundigheid, kwaliteit en trots op de werkvloer. Dit initiatief bestrijkt weliswaar de gehele arbeidsmarkt, maar heeft gezien de reacties vooral snaren geraakt binnen de overheid. Hier wordt verzet gepleegd tegen een dominant markten doelmatigheidsdenken, tegen permanente reorganisaties, schaal vergroting en regelzucht. Deze ontwikkelingen versterken wat ons betreft de roep om herstel van het ambacht van de ambtenaar; een roep die ook doorklonk in onze gesprekken en tevens hoorbaar is in een aantal survey-uitkomsten.

52


Concluderend denken we dus dat er meer aan de hand is dan de gebruikelijke onzekerheid en spanning die inherent is aan overheidsstrategie. Niet alleen lijken veranderingen zich in een hoger tempo voor te doen dan voorheen, ze lijken ook fundamenteler in te grijpen in de relatie tussen overheid en burger, met belangrijke strategische gevolgen die hun weerslag hebben op de gezondheidstoestand van de Rijksoverheid. We denken dat de zoektocht naar een nieuwe balans in het publieke domein relevant is voor het strategisch vermogen van de Rijksoverheid als geheel. Reden te meer om deze zoektocht serieus te nemen, en waar mogelijk te stimuleren en te faciliteren.

Second Opinion

53

5


Teneinde een therapie te kunnen voorschrijven hebben we de onderzoeksvraag naar het strategisch vermogen van de Rijksoverheid op verschillende manieren benaderd. In de hoofdstukken 2 en 3 hebben we de vraag vanuit een onderzoeksperspectief behandeld. In hoofdstuk 4 hebben we een reflexief perspectief gekozen en nagedacht over wat het met enige regelmaat stellen van vragen over strategisch vermogen betekent. We komen nu toe aan het formuleren van een antwoord op de onderzoeksvraag en het schetsen van een aantal handelingsopties. We putten hierbij uit de resultaten van de survey, de door ons gevoerde gesprekken en onze bespiegelingen in het voorgaande hoofdstuk. ‘Rijksbreed’ De oorspronkelijke vraagstelling repte van versterking van het ‘algehele rijksbrede strategisch vermogen’. Wij hebben dit bewust geïnterpreteerd als ‘strategisch vermogen van de Rijksoverheid’. Uit de survey komt het beeld van departementale homogeniteit naar voren, en blijkt dat er weinig heil wordt verwacht van meer interdepartementale samenwerking. ‘Rijksbreed’ blijft in de Nederlandse bestuursarchipel een moeizaam begrip. Het collegiale bestel, de gekoesterde autonomie van de departementen, de bescheiden opstelling van Algemene Zaken als het gaat om centrale aansturing, de verschillende tijdshorizonten die worden gehanteerd: het zijn alle elementen die aanleiding geven het vooral te zoeken in de intramurale zorg. Strategie als praktijk voltrekt zich amper boven de departementen, in mindere mate tussen de departementen en primair binnen de departementen. Het moet daarom in eerste instantie gaan om het verbeteren van het strategisch vermogen van het eigen departement, ook omdat dat een grotere eigen verantwoordelijkheid met zich meebrengt en de kansen op resultaten verhoogt. Bij het verbeteren van het strategisch vermogen van het eigen departement wordt overigens weinig waarde gehecht aan het veranderen van de bestaande organisatiestructuur. Meer heil wordt verwacht van het stimuleren van op samenwerking gericht gedrag van medewerkers. De ambtelijke top De rol van de ambtelijke top ter bepaling van het huidige strategisch vermogen is groot, zo blijkt uit ons onderzoek. Men zou dat kunnen lezen als een waardeoordeel, maar ook als een feitelijke constatering. Deze rol is echter ook een belangrijk verbeterpunt, wat de ambtelijke top een mandaat verschaft om aan de slag te gaan met strategisch vermogen. Uit het onderzoek blijkt dat er behoefte is aan ‘toekomstbestendiger beleid’. In gesprekken werd daar de notie aan toegevoegd dat ambtelijk leiderschap inhoudt dat er ‘koersvast’ beleid wordt gemaakt, met andere woorden dat de politiek bij de les wordt gehouden. De survey laat zien dat meer ruimte moet ontstaan voor verbinding met de maatschappij en voor het betrekken van afwijkende standpunten bij de beleidsvorming. De ambtelijke top dient ervoor te zorgen dat deze ruimte, waarin strategie als praktijk invulling krijgt, beschikbaar komt.


55

Kennis Een opvallende bevinding uit dit onderzoek is dat adviesraden en kennisinstellingen volgens de respondenten hoegenaamd niet bijdragen aan strategisch vermogen. Bovendien wordt niet verwacht dat dit in de toekomst veel beter zal worden. Uit gesprekken bleek dat deze visie vooral betrekking heeft op adviesraden. Kennelijk wordt daarvan dus niet goed gebruik gemaakt. Dit zou te maken kunnen hebben met het feit dat adviesaanvragen zorgvuldig ambtelijk worden voorbereid, en er uiteindelijk vlakke keuzen worden geformuleerd met het oog op de verplichte kabinetsreactie. Ook worden de werkprogramma’s dikwijls volgestopt – iedere commissie moet haar portie krijgen – waardoor er weinig ruimte voor spontane advisering resteert. Bovendien bestaat de neiging voor grote adviesaanvragen ad hoc-raden in te stellen onder voorzitterschap van een prominent. Verbetering op dit punt zou niet moeten bestaan uit een reorganisatie van het adviesstelsel, maar uit minder en gedurfder opdrachten en het toestaan van meer spontane advisering, ook al brengt dit het ‘risico’ van minder opportune aanbevelingen met zich mee. Er is bezorgdheid over het institutionele geheugen als gevolg van toegenomen ambtelijke mobiliteit. De departementale top zal met het oog op het strategisch vermogen moeten zorgen dat vakinhoudelijke kennis en ervaring in voldoende mate aanwezig zijn. In dienst van de samenleving Uit het onderzoek is ook een behoefte gebleken voor departementen zich ‘meer horizontaal’ op te stellen. In de praktijk krijgt de interactie met de omgeving steeds meer gewicht, maar zijn ministeries nog zoekende hoe dit op een passende en meer strategische wijze in te vullen. Dat is voor deze veelal traditioneel hiërarchisch gestructureerde organisaties geen sinecure. Tezelfdertijd moeten al dan niet sluimerende on zekerheden ten aanzien van de eigen positionering worden benoemd en geadresseerd, en niet worden verbloemd door een mechanisch strategiedebat te voeren. Dan verwordt het strategiedebat tot symptoombestrijding, waar een meer principieel debat op zijn plaats is. Hoe meer richting wordt gegeven aan de omgang met de grote variëteit aan opvattingen en mogelijkheden die een dergelijke opstelling biedt, hoe groter de kans dat de ambtenaar zich hervindt in zijn rol van publieke dienstverlener binnen een politiek raamwerk. Onder druk van een serie bezuinigingsronden stelt een flink aantal departementen zich weer fundamentele vragen over de eigen rol en kerntaken. Hoewel deze aanleiding misschien niet vrolijk stemt, is dit een nuttig proces dat echter niet vrijblijvend mag zijn en dat op een zeker moment ook, althans voorlopige, afronding behoeft. Pas als de kwakkelende patiënt zich zeker en fit genoeg voelt, kan hij weer gaan werken aan zijn strategisch vermogen.

56


*** In dit onderzoek hebben we bekeken hoe het gesteld is met het strategisch ver mogen van de Rijksoverheid en hoe dit kan worden versterkt. Strategie blijft weerbarstige materie, en je krijgt het nooit helemaal goed. Maar een eeuwige kwaal heeft veel weg van een ingebeelde kwaal, en hoeft niet wanhopig te stemmen. Wel is enige bescheidenheid op zijn plaats, en voorlopig zou de reikwijdte van het eigen departement richtinggevend moeten zijn. Niettemin is er wat ons betreft een aantal bruikbare handreikingen uit het onderzoek naar voren gekomen waar een ambtelijke top mee uit de voeten zou kunnen. Laat de gehele organisatie zich bewust zijn van het feit dat zij voortdurend strategie bedrijft. Zorg ervoor dat de ruimte daarvoor beschikbaar is, ook door het voeren van een personeelsbeleid dat rekening houdt met relevante kennisopbouw. Bescherm die strategische ruimte tegenover de politiek, door inzichtelijk te maken dat weloverwogen en toekomstbestendig beleid uiteindelijk ook de erfenis van de bewindspersoon bepaalt. Entameer, ten slotte, discussies over doelen en taken van de organisatie. Naarmate hier meer duidelijkheid over bestaat, stelt de organisatie zich strategischer op en komt zij beter toe aan haar opdracht van publieke dienstverlening, waar het uiteindelijk om te doen is.


57


Het onderzoek is opgezet als een kwantitatief onderzoek bestaande uit een online survey aangevuld met gesprekken en interviews. Het kwantitatieve deel van onderzoek heeft tot doel actuele informatie te verschaffen over opvattingen van leiding gevenden bij beleidskernen van ministeries over het strategisch vermogen van de Rijksoverheid. Het gaat hier om de Rijksoverheid in enge zin: uitvoeringsorganisaties, agentschappen, inspecties en andere onderdelen van de Rijksoverheid en andere – niet tot de Haagse beleidskern behorende onderdelen van de Rijksoverheid – zijn buiten beschouwing gelaten. Vragenlijst Voor dit onderzoek is gebruikgemaakt van een gestructureerde vragenlijst (zie appendix). Aanvullend op het online onderzoek zijn gesprekken/interviews gevoerd met leidinggevenden en andere medewerkers bij drie ministeries: bkz, ez, i&m. De vragenlijsten voor deze gesprekken zijn eveneens in de bijlage opgenomen. In de vragenlijst van het online/schriftelijk onderzoek zijn de volgende algemene vragen opgenomen: • Ministerie • Functie • Periode in huidige functie/departement/Rijksoverheid • Geslacht In deze vragenlijst zijn de onderstaande thema’s behandeld: • Het oordeel over het strategisch vermogen van het departement in vergelijking met andere departementen • Aspecten van strategisch vermogen waar het departement goed in is en aspecten die in de toekomst zouden moeten verbeteren • De belangrijkste factoren die op dit moment van invloed zijn op het strategisch vermogen • De belangrijkste factoren om tot verbetering van het strategisch vermogen te komen In hoofdstuk 1 van het rapport is een theoretisch kader geschetst. Dit kader vormt het uitgangspunt voor de in de vragenlijst gehanteerde begrippen en de verschillende aspecten en factoren die als antwoordcategorieën bij de vragen zijn opgenomen. Voor vraag 3a en 3b (factoren die van invloed zijn op het strategisch vermogen) van de vragenlijst is een niet-limitatieve lijst opgenomen. De factoren zijn opgenomen op basis van geraadpleegde literatuur en gesprekken met een vijftal Secretarissengeneraal. Een beperkt aantal respondenten heeft gebruik gemaakt van de mogelijkheid om additionele relevante factoren toe te voegen die van invloed zouden kunnen zijn op het (verbeteren van het) strategisch vermogen. Deze toevoegingen geven geen aanleiding om te concluderen dat relevante factoren in de vragenlijst ontbreken.

58


Uitvoering van het onderzoek Het onderzoek is uitgevoerd door middel van een online onderzoek (computer assisted web interviewing). Hiervoor is gebruik gemaakt van software van de nsob. Het onderzoek is uitgevoerd tussen 25 maart en 8 april 2013. Respondenten zijn per e-mail uitgenodigd aan het onderzoek deel te nemen door de Secretaris-generaal van ocw. Zij hebben van het onderzoeksteam een aparte e-mail ontvangen met daarin een link naar de online vragenlijst. Op 2 april en 5 april zijn herinneringsmails gestuurd. Respondenten konden de vragenlijst één keer invullen. De gemiddelde invultijd van de online vragenlijst was ongeveer 10 minuten. Populatie De populatie, en onderzoeksdoelgroep, bestaat uit leidinggevenden bij beleids directies bij de kerndepartementen behorende tot de Rijksoverheid. Om vast te stellen wie tot deze groep behoort, is als uitgangspunt het Functiegebouw Rijk genomen. Het Functiegebouw Rijk bestaat uit acht functiefamilies. Een functiefamilie is een verzameling van functies, werkzaamheden of werkpakketten die qua aard een grote verwantschap met elkaar hebben. Elk werkpakket binnen het Rijk kan tot een functiefamilie toegerekend worden. Elke functiefamilie kent een definitie die voor afbakening zorgt ten opzichte van de andere functiefamilies. Voor dit onderzoek is de populatie opgebouwd uit de functiefamilie lijnmanagement. In de beschrijving van het functiegebouw Rijk betreft dit functies waarin men verantwoordelijk is voor de realisatie van de doelen van het organisatieonderdeel door leiderschap en op basis van toegewezen (hiërarchische) verantwoordelijkheden en bevoegdheden (o.a. het nemen van beheersbeslissingen). Het gaat hier om leidinggevende functies die de positie en bijbehorende (hiërarchische) bevoegdheden hebben zoals het houden van functioneringsgesprekken. Op basis hiervan zijn per ministerie de volgende categorieën leidinggevenden onderscheiden: • Secretarissen-generaal • Directeuren-generaal en plaatsvervangend Directeuren-generaal • Directeuren en plaatsvervangend directeuren • Andere leidinggevenden Bij gebrek aan uniformiteit tussen de verschillende departementen is een categorie andere leidinggevenden onderscheiden. Deze verzamelnaam geldt voor leiding gevenden die - ondanks het functiegebouw Rijk - uiteenlopende functiebenamingen hanteren zoals middenmanager, mt-lid, of lid van het directieteam. Selectie De populatie is geselecteerd op basis van twee bronnen. Het bestand van de Algemene Bestuursdienst (ABD) en de Rijksoverheidsadresgids. Beide bestanden zijn gefilterd op personen die (1) werkzaam zijn binnen de functiefamilie lijnmanagement en (2) werkzaam zijn bij een beleidsdirectie binnen het kerndepartement. Leidinggevenden bij beleidsdirecties zijn geselecteerd op basis van de hiërarchische positie onder een


59

Directoraat-generaal. Op basis hiervan is een populatie van 927 leidinggevenden samengesteld.* Responsverantwoording In de volgende tabel is per ministerie aangeven hoeveel mensen de survey hebben ingevuld. In de derde kolom is de relatieve respons per departement opgenomen. N Algemene Zaken

Freq.

Relatief Percentage

Percentage

Cumulatief Percentage

17

6

35,3

2,0

2,0

bkz

105

36

34,3

12,1

14,1

bz

105

35

33,3

11,7

25,8

Defensie

70

14

20,0

4,7

30,5

Economische Zaken

90

37

41,1

12,4

43,0

Financiën

108

32

30,0

10,7

53,7

Infrastructuur & Milieu

131

44

33,6

14,8

68,5

ocw

59

20

33,9

6,7

75,2

szw

54

21

38,9

7,0

82,2

Veiligheid en Justitie

53

23

43,4

7,7

89,9

vws

81

30

37,0

10,1

100,0

873

298

34,1

100,0

Totaal

De volgende tabel geeft de totale responsverantwoording weer. Absoluut Bruto online vragenlijst waarvan:

Relatief

927

100%

- Afwezig gedurende survey

52

5,6%

Aantal contacten waarvan:

873

- Vragenlijst afgebroken

84

- Internetlink ongebruikt

489

Netto respons

298

94,4% = 100%

34,1%

* Bij de ministeries waren eind 2011 in totaal 2091 personen in dienst in de bbra-schalen 15 en hoger, maar dit is inclusief niet leidinggevende functies en leidinggevende functies bij andere directies dan beleidsdirecties. Op basis hiervan is aannemelijk dat met de 927 uitgezette surveys de totale populatie is bereikt. Bron: Kennisbank Arbeidszaken en Overheid (Arbeidenoverheid.nl)

60


De vragenlijst is ingevuld door 23 respondenten op het niveau sg/dg: Frequentie

Percentage

Cumulatief

5

1,7

1,7

18

6,0

7,7

(plv) Directeur

135

45,3

53,0

Andere leidinggevenden

140

47,0

100,0

Totaal

298

100,0

Secretaris-generaal (plv) Directeur-generaal

De meeste respondenten hebben een lange carrière binnen de Rijksoverheid achter de rug. De helft werkt langer dan 20 jaar bij het Rijk. De meeste respondenten blijken honkvast; 50% werkt langer dan 10 jaar bij hetzelfde departement. Het aandeel vrouwen in hogere functies bij de Rijksoverheid is 25% (Kennisbank Arbeidszaken en Overheid, cijfers over 2011). Dit percentage komt goed overeen met het aandeel vrouwen (27%) dat de survey heeft ingevuld. Werkzaam bij Rijksoverheid

Frequentie

Minder dan 1 jaar

3

Percentage 1,0

Cumulatief Percentage 1,0

1-5 jaar

4

1,3

2,3

5-10 jaar

17

5,7

8,1

10-20 jaar

126

42,3

50,3

Meer dan 20 jaar

148

49,7

100,0

Totaal

298

100,0

Betrouwbaarheid en nauwkeurigheid Het onderzoek is gebaseerd op een steekproef, dat wil in dit geval zeggen dat weliswaar de gehele populatie is benaderd maar niet de gehele populatie de survey heeft ingevuld. Op basis van de data uit de steekproef worden uitspraken gedaan over de gehele populatie. Om te toetsen in hoeverre de uitkomsten van de survey bij herhaalde meting al dan niet berusten op toeval zijn betrouwbaarheidstoetsen gedaan. Deze toetsen berekenen de significantie. Deze wordt bepaald door de steekproefgrootte en de homogeniteit van de steekproef (Baarda et al., 2007, p 28). In dit onderzoek is als uitgangspunt genomen dat er sprake is van significantie als de overschrijdingskans kleiner is dan 5 procent. Indien er sprake is van significantie betekent dit dat er met minstens 95% zekerheid aangegeven kan worden dat de te verwachten uitkomst van de populatie ligt tussen het resultaat vanuit de steekproef minus en plus tweemaal de standaardfout. De standaardfout geeft aan in hoeverre de gevonden uitkomst een goede schatting is van de uitkomst van de populatie (Baarda et al., 2007, 28).


61

Om op basis van het onderzoek uitspraken over de populatie te kunnen doen, is het van belang dat de steekproef representatief is voor de populatie. Dit betekent eenvoudig gezegd dat de samenstelling van de steekproef zoveel mogelijk overeen moet komen met de samenstelling van de populatie. Door non-repons wijkt de steekproef qua samenstelling af van de populatie. Hiervoor heeft geen weging plaatsgevonden. Verschillen beoordeling strategisch vermogen Verondersteld wordt dat het departement waar de respondent werkt in grote mate bepaalt hoe de respondent de verschillende vragen over het strategisch vermogen beantwoordt. Om te toetsen of de verschillen tussen hoe de respondenten de vragen beantwoorden significant zijn, is de Chi-kwadraattoets gebruikt (Baarda et al., 2007: 122). Hieruit blijkt dat er significante verschillen zijn tussen hoe de respondenten van de verschillende departementen het strategisch vermogen van hun eigen departement over het algemeen beoordelen (χ2 = 75,67; df = 40; p < 0.001) en hoe de respondenten het strategisch vermogen in vergelijking tot vijf jaar geleden scoren (χ2 = 66,29; df = 40; p < 0.006). Betrouwbaarheid meting strategisch vermogen In het onderzoek is het concept strategisch vermogen vertaald naar vijf strategisch ambities. Deze zijn voor de survey geoperationaliseerd in tien items die gezamenlijk het strategisch vermogen meten. In de vragenlijst is daartoe bij vraag 2a en vraag 2b aan de respondenten gevraagd hoe de departementen op een vijfpuntsschaal scoren op deze tien items. Om vast te stellen in hoeverre de tien items bij vraag 2a en 2b gezamenlijk hetzelfde meten is de Cronbach Alpha berekend (Baarda et al., 2007: 75). Het resultaat van deze testen, de homogeniteitscoëfficient, is uitgerekend over de scores van de tien items bij vraag 2a, α = 0.857 en bij vraag 2b, α = 0.871. Deze score is relatief hoog. Hoe dichter bij de 1,00 (wat wijst op een volledig homogene schaal) hoe homogener de samengestelde score ‘strategisch vermogen’ is. Voor minder complexe begrippen wordt een betrouwbaarheidscoëfficiënt van 0,8 aangehouden en voor complexe begrippen een minimale alpha van 0,6. De alphas van 0.857 en 0.871 wijzen erop dat de tien items bij vraag 2a en 2b in de vragenlijst als samengestelde scores in sterke mate het begrip strategisch vermogen meten. Met behulp van Spearman’s Rho kunnen we de betrouwbaarheid onderzoeken van de antwoorden van respondenten in relatie tot het departement. Hoe hoger de coëfficiënt des te groter is de samenhang tussen de antwoorden die een respondent geeft en het departement waar hij werkt. De uitkomst van deze analyse voor vraag 2a is dat er sprake is van een correlatiecoëfficiënt van 0.029. Dit betekent dat betrouwbaarheid van de beoordeling van strategisch vermogen in relatie tot het departement waar iemand werkt groter is dan 97,1%. Op basis hiervan kunnen we concluderen dat we significant betrouwbare uitspraken kunnen doen over het oordeel van leidinggevenden over het strategisch vermogen van hun departement. Dezelfde analyse geeft voor alle departementen gezamenlijk een correlatiecoëfficiënt van 0.137 (86,3%) voor de vraag waar departementen in relatie tot strategisch vermogen beter in zouden moeten worden. De uitkomst is zeer waarschijnlijk te verklaren door een relatief klein aantal respondenten bij een aantal kleinere ministeries. Als we alleen kijken naar de ministeries met meer dan 20 respondenten dan zijn de uitkomsten van bkz, buza, ez, fin, i&m,

62


szw en vws significant betrouwbaar met een correlatiecoëfficient van 0.026. Voor ocw en VenJ kunnen we voor deze vraag betrouwbare uitspraken doen, maar deze zijn niet statistisch significant. De uitkomsten van Defensie en az kunnen we voor deze vraag beschouwen als redelijke indicaties. Overig Het team is bij dit kwantitatieve onderzoek ondersteund door Arno van Wijk, student aan de Universiteit Utrecht en als junior onderzoeker verbonden aan de nsob. Hij heeft in opdracht van het onderzoeksteam zorggedragen voor de presentatie van de survey op het online-platform van de nsob, de verwerking van de ruwe data in spss en de betrouwbaarheidsanalyses. Alle interpretatie van de gegevens is voor rekening van het onderzoeksteam.


63

Vragenlijst survey en interviews Strategisch vermogen is: het vermogen om te komen tot afgewogen en toekomst bestendige beleidskeuzes. A1 Vraag 1a Hoe beoordeelt u dit vermogen van uw departement? (1. slecht – 2. onvoldoende – 3. neutraal – 4. voldoende – 5. goed) A2 Vraag 1b In vergelijking met vijf jaar geleden is dit vermogen van mijn departement verbeterd. (1. volledig mee oneens – 2. mee oneens – 3. neutraal – 4. mee eens – 5. volledig mee eens) A3 Vraag 1c Mijn departement is hier beter in dan andere departementen. (1. volledig mee oneens – 2. mee oneens – 3. neutraal – 4. mee eens – 5. volledig mee eens) A4 Vraag 1d Kunt u een departement noemen dat hier beter in is dan uw eigen departement? 1. Ja, namelijk…(selecteren) 0. Nee 99. Kan ik niet beoordelen A5 Vraag 1e Kunt u een departement noemen dat hier minder goed in is dan uw eigen departement? 1. Ja, namelijk…(selecteren) 0. Nee 99. Kan ik niet beoordelen B1 Vraag 2a Hieronder staan 10 stellingen. Selecteer bij elke stelling één antwoordoptie. Het gaat hier uitdrukkelijk om de huidige situatie. Ik vind mijn departement bij beleidsontwikkeling goed in (randomized): 1. Het inzichtelijk maken van langere termijneffecten 2. Het verder kijken dan de huidige kabinetstermijn 3. Het benutten van actuele wetenschappelijke inzichten 4. Het toepassen van relevante kennis 5. Het betrekken van maatschappelijke opvattingen 6. Het betrekken van relevante externe actoren 7. Samenwerking met andere departementen 8. Interne samenwerking tussen beleidsdirecties 9. Het voorkomen van ondoordachte reacties op incidenten 10. Het plaatsen van actuele gebeurtenissen in een bredere beleidscontext (1. volledig mee oneens – 2. mee oneens – 3. neutraal – 4. mee eens – 5. volledig mee eens)

64


B2 Vraag 2b Hieronder staan 10 stellingen. Selecteer bij elke stelling één antwoordoptie. Het gaat hier uitdrukkelijk om de gewenste situatie. Ik vind dat mijn departement bij beleidsontwikkeling beter moet worden in (randomized): 1. Het inzichtelijk maken van langere termijneffecten 2. Het verder kijken dan de huidige kabinetstermijn 3. Het benutten van actuele wetenschappelijke inzichten 4. Het toepassen van relevante kennis 5. Het betrekken van maatschappelijke opvattingen 6. Het betrekken van relevante externe actoren 7. Samenwerking met andere departementen 8. Interne samenwerking tussen beleidsdirecties 9. Het voorkomen van ondoordachte reacties op incidenten 10. Het plaatsen van actuele gebeurtenissen in een bredere beleidscontext (1. volledig mee oneens – 2. mee oneens – 3. neutraal – 4. mee eens – 5. volledig mee eens) C1 Vraag 3a Hieronder treft u een lijst met factoren aan die van invloed kunnen zijn op het vermogen van uw departement om te komen tot afgewogen en toekomstbestendige beleidskeuzes. Welke 3 factoren vindt u voor uw departement op dit moment het meest bepalend? Wij vragen u deze factoren te rangschikken in volgorde van belangrijkheid. 1. De visie van de politieke leiding 2. De visie van de ambtelijke top 3. De inrichting van de departementale organisatiestructuur 4. De samenwerking tussen beleidsdirecties binnen het departement 5. De expertise en vaardigheden van de medewerkers 6. De mogelijkheid afwijkende standpunten te betrekken bij beleidsvorming 7. De interdepartementale samenwerking 8. Het gebruik maken van relevante externe adviesraden en kennisinstellingen 9. De verbinding met de maatschappij 10. Anders, namelijk…(invulveld)


65

C2 Vraag 3b Hieronder treft u een lijst met elementen aan die van invloed kunnen zijn op het verbeteren van het vermogen van uw departement om te komen tot afgewogen en toekomstbestendige beleidskeuzes. Welke 3 elementen vindt u voor uw departement het meest van toepassing om tot verbetering te komen? Wij vragen u deze elementen te rangschikken in volgorde van belangrijkheid. 1. Het uitdragen van de visie door de ambtelijke top 2. Het aanpassen van de departementale organisatiestructuur 3. Het versterken van de samenwerking tussen beleidsdirecties binnen het departement 4. Het vergroten van de expertise en vaardigheden van de medewerkers 5. Het stimuleren van de mogelijkheid afwijkende standpunten te betrekken bij beleidsvorming 6. Het bevorderen van interdepartementale samenwerking 7. Het meer gebruik maken van relevante externe adviesraden en kennisinstellingen 8. Het bevorderen van de verbinding met de maatschappij 9. Anders, namelijk…(invulveld) D Vraag 4 - Persoonlijke informatie D1 Bij welk departement bent u werkzaam? 1. Algemene Zaken 2. Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties 3. Buitenlandse Zaken 4. Defensie 5. Economische Zaken 6. Financiën 7. Infrastructuur en Milieu 8. Onderwijs, Cultuur en Wetenschap 9. Sociale Zaken en Werkgelegenheid 10. Veiligheid en Justitie 11. Volksgezondheid, Welzijn en Sport D2 Welke functie heeft u? 1. sg 2. (plv.) dg 3. (plv.) Directeur 4. Anders D3 Hoeveel jaar werkt u al.. Minder dan 1 jaar 1−5 jaar 5−10 jaar 10−20 jaar Meer dan 20 jaar ..bij de Rijksoverheid? ..op uw huidige departement? ..in uw huidige functie?

66


D4 Wat is uw geslacht? 0. Man 1. Vrouw E Heeft u nog opmerkingen die relevant zijn voor dit onderzoek? (…)


67

Vragenlijst interviews Algemeen 1. Het thema ‘strategie’ keert steeds terug op de agenda van de Rijksoverheid. Uit het zelfbeeld volgt echter dat leidinggevenden binnen de Rijksoverheid niet negatief zijn over het strategisch vermogen van de Rijksoverheid (en het strategisch ver mogen ook niet verslechterd is ten opzichte van vijf jaar geleden). Heeft u hier een verklaring voor? Politiek/ambtelijke verhoudingen, toekomstbestendig beleid en tegendenken 2. De visie van de politieke leiding wordt gezien als de meest bepalende factor voor het huidige strategisch vermogen van de departementen. Herkent u dit beeld? Heeft u hier een verklaring voor? 3. Hoe kijkt u aan tegen de politieke invloed op het beleid van uw departement? Is die invloed te dominant in de zin dat als gevolg daarvan onvoldoende toekomstbestendige besluiten worden genomen of is het in uw visie juist goed in balans? Kunt u daar een voorbeeld van geven? 4. Het zelfbeeld is dat departementen bij beleidsontwikkeling relatief slecht zijn in het aandacht hebben voor de lange termijn (toekomstbestendig beleid). Het zelfbeeld van bkz is op dit onderdeel nog beduidend negatiever dan het zelfbeeld van andere departementen. Als het gaat om de vraag waar een departement zich bij beleidsontwikkeling op zou moeten verbeteren, scoort deze factor het hoogst. Herkent u dit beeld? Heeft u hier een verklaring voor? 5. Men vindt dat de ambtelijke top meer visie moet uitdragen om het strategisch vermogen van het departement te verbeteren. Gaat het dan volgens u om het eigen geluid van de ambtelijke top (tegenkracht) of om een betere doorvertaling van de visie van de politieke leiding? 6. De mogelijkheid om afwijkende standpunten te betrekken bij beleidsvorming (het ‘tegendenken’) wordt niet gezien als een bepalende factor voor het huidige strategisch vermogen. Het ‘tegendenken’ wordt wél gezien als een belangrijk element om het strategisch vermogen te verbeteren. Heeft u hier een verklaring voor? 7. Hoe kan het ‘tegendenken’ vanuit het eigen departement in de praktijk worden bewerkstelligd? Externe oriëntatie 8. De verbinding met de maatschappij wordt gezien als het belangrijkste element om tot verbetering van het strategisch vermogen te komen. Deze verbinding met de maatschappij wordt echter - in vergelijking met andere factoren - niet als zeer bepalend gezien voor het huidige strategisch vermogen. Herkent u dit beeld? Heeft u hiervoor een verklaring? 9. Kunt u aangeven op welke manier de verbinding met de maatschappij in de praktijk verbeterd kan worden? Interne organisatie / verkokering doorbreken 10. Het verbeteren van de samenwerking tussen beleidsdirecties binnen het departement wordt gezien als een belangrijk element om het strategisch vermogen van de Rijksoverheid te verbeteren. Het belang dat gehecht wordt aan het aanpassen van

68


de departementale organisatiestructuur is een stuk kleiner. Heeft u hier een verklaring voor? 11. Een meerderheid van de sg’s is van oordeel dat het aanpassen van de departementale organisatiestructuur wél een belangrijk element is om tot verbetering te komen van het strategisch vermogen. De andere leidinggevenden vinden van niet. Kunt u een verklaring geven voor dit verschil in opvatting? 12. Kunt u aangeven op welke manier de samenwerking tussen beleidsdirecties in de praktijk kan worden verbeterd? 13. Kunt u aangeven op welke manier de samenwerking tussen de departementen in de praktijk kan worden verbeterd? Kennis (optioneel) 14. Kunt u verklaren waarom er in relatie tot het strategisch vermogen weinig waarde wordt toegekend aan relevante externe adviesraden en kennisinstellingen? 15. Als je dit zou willen veranderen, wat moet je dan doen? Departementspecifieke vragen bkz 1. Bij de vraag welk departement slechter is dan het eigen departement als het gaat om strategisch vermogen wordt bkz het vaakst genoemd. Heeft u hiervoor een verklaring? 2. Bij bkz is het oordeel over het strategisch vermogen sterk verdeeld. De dg’s zijn tevreden, de directeuren verdeeld en de mt-leden opvallend ontevreden. Heeft u een verklaring voor dit verschil? 3. Het zelfbeeld is dat departementen bij beleidsontwikkeling relatief slecht zijn in het aandacht hebben voor de lange termijn (toekomstbestendig beleid). Het zelfbeeld van bkz is op dit onderdeel nog beduidend negatiever dan het zelfbeeld van andere departementen. Als het gaat om de vraag waar een departement zich bij beleidsontwikkeling op zou moeten verbeteren, scoort deze factor het hoogst. Herkent u dit beeld? Heeft u hier een verklaring voor? ez 1. Bij de vraag welk departement beter is dan het eigen departement als het gaat om strategisch vermogen wordt ez relatief vaak genoemd (top 3). Echter, ook bij de vraag welk departement hier slechter in is wordt ez relatief vaak genoemd (top 4). De positie van ez in dit verband is kennelijk omstreden. Heeft u hiervoor een verklaring? 2. ez-leidinggevenden beantwoorden de vraag of hun departement beter is dan andere departementen als het gaat om strategisch vermogen neutraal tot negatief. Heeft u hier een verklaring voor? 3. Het zelfbeeld van ez is opvallend positief ten aanzien van het betrekken van relevante actoren bij beleidsontwikkeling. Herkent u dit beeld? Heeft u hiervoor een verklaring? 4. Het zelfbeeld van ez is opvallend positief ten aanzien van het samenwerken met andere departementen bij beleidsontwikkeling. Herkent u dit beeld? Heeft u hiervoor een verklaring?


69

i&m 1. Bij de vraag welk departement beter is dan het eigen departement als het gaat om strategisch vermogen wordt i&m relatief vaak genoemd (top 2). Echter, ook bij de vraag welk departement hier slechter in is, wordt i&m relatief vaak genoemd (top 3). De positie van i&m in dit verband is kennelijk omstreden. Heeft u hiervoor een verklaring? 2. De bestuursraad is van oordeel dat het eigen departement beter is dan andere departementen als het gaat om strategisch vermogen. De directeuren en andere leidinggevenden denken hier negatiever over. Heeft u een verklaring voor dit verschil? 3. Het zelfbeeld van i&m is opvallend positief ten aanzien van het betrekken van relevante actoren en maatschappelijke opvattingen bij beleidsontwikkeling. Herkent u dit beeld? Heeft u hiervoor een verklaring?

70


Gesprekken

Ministerie van Algemene Zaken • Lenny Verloop, Adviseur, Secretaris sg-overleg;

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties • Mark Frequin, Directeur-generaal Wonen en Bouwen; • Milan Jansen, Projectleider opschaling en versterking uitvoeringskracht gemeenten; • Ferdi Licher, Directeur Kennis en Verkenningen, Directoraat-Generaal Wonen en Bouwen; • Titus Livius, Directeur Bestuur, Democratie en Financiën; Directoraat-Generaal Bestuur en Koninkrijksrelaties; • Edwin Kools, Senior coördinerend beleidsmedewerker, Secretaris icbr; • Boudewijn Steur, Adviseur Strategie;

Ministerie van Buitenlandse Zaken • Maarten Lak, Speciaal vertegenwoordiger buurlanden, Directie Europa;

Ministerie van Economische Zaken • Patrick van der Berghe, Raadsadviseur Europees Recht; • Chris Buijink, Secretaris-generaal; • Joost Dieleman, Projectleider Regiegroep Regeldruk; • Erik ten Elshof, Senior beleidsmedewerker Directie Energie en Duurzaamheid; • Dick Koelega, Directie Algemene Economische Politiek; • Roald Laperre, Directeur Europees Landbouwbeleid en Voedselzekerheid en Plv. Directeur-generaal Agro; • Roel Meeuwesse, Sr. Beleidsmedewerker Directie Kennis en Innovatie;

Ministerie van Infrastructuur en Milieu • Elaine Alwayn, Directeur Water en Bodem, dg ruimtelijke ordening; • Michele Blom, Directeur Wegen, Plv.. dg Bereikbaarheid; • Sebe Buitenkamp, Hoofd Unit Strategie, dg Milieu en Internationaal; • Hans Leeflang, Directeur Kennis Innovatie en Strategie (kis); • Emiel Reiding, Hoofd Unit Strategie, dg Bereikbaarheid; • Siebe Riedstra, Secretaris-generaal; • Johan Sliggers, Directoraat-Generaal Milieu en Internationaal; • Luc de Vries, Directoraat-Generaal Bereikbaarheid; • Peter Torbijn, Directeur Veiligheid & Risico’s, dg Milieu en Internationaal;

Gesprekken

71

Ministerie van Onderwijs Cultuur en Wetenschappen • Hans van der Vlist, Secretaris-generaal;

Ministerie van Volksgezondheid Welzijn en Sport • Geert van Maanen, Secretaris-generaal; • Cees Vos, Senior adviseur kennisbeleid, Directie meva/strategie;

Overig • Roel Bekker, bijzonder hoogleraar arbeidsverhoudingen bij de overheid, rul; • Wim Kuijken, Deltacommissaris en adviseur topmanagement abd; • Stavros Zouridis, Hoogleraar Bestuurskunde aan de Universiteit van Tilburg, co-decaan nsob.

72


Referenties Ansoff, H. I. (1965), Corporate strategy, McGraw Hill, New York Ansoff, H. I. (1975), ‘Managing strategic surprise by response to weak signals’, California Management Review, 18 (2), pp. 23. Atteveld, W. (2011), Regeert de waan van de dag? De interactie tussen Parlement en media, Nederlandse nieuwsmonitor, Vrije Universiteit Amsterdam Baarda, D.B., De Goede, M.P.M. & Van Dijkum, C.J. (2007), Basisboek statistiek met spss. Noordhoff Uitgevers, Groningen Borstlap, H. et al. (2002), Kracht zonder macht. Borstlap, H. (2002a), ‘Over strategie in het overheidsbeleid: een persoonlijke impressie van de directie aep’, Tijdschrift voor Politieke Ekonomie, 2002 (1), pp. 51-59 Bruijn, H. en Heuvelhof, E., ten, (2011), Management in netwerken, Den Haag Bruijn, de H. (2011a), Framing. Over de macht van taal in de politiek. Atlas, Amsterdam Burgers, G., T. Lexmond, S. Zouridis (2006), Haagse hectiek. Een incidentenstrategie voor Justitie, Ministerie van Justitie Castells, M. (2007), Communication, Power and counter-power in the network society. International Journal of Communication (1): 238-66 Denhardt R.B., J. V. Denhardt (2002), The new public service: Serving rather than steering, Public Administration Review, vol. 60(6):549-559. Eeten, M. van (2010), Techniek van de onmacht. Fatalisme in politiek en technologie, Den Haag Ferket, J. (2011), Actualiteit als opportunity? Een onderzoek naar strategen bij de Rijksoverheid en hun omgang met ‘actuele gebeurtenissen’, Amsterdam Frissen, P., (2007), De staat van verschil, Van Gennep, Amsterdam Frissen, P.H.A. (2009), Gevaar verplicht, Van Gennep, Amsterdam Heifetz, R. A., Linsky, M., & Grashow, A. (2009), The practice of adaptive leadership: Tools and tactics for changing your organization and the world. Harvard Business Press, Cambridge Jacobs. C.D., L. Heracleous (2007), Strategizing through playful design, Journal of Business Strategy, vol. 28 (4), 75-80

Referenties

73

Jarzabkowski P., D. Seidl (2006), The Role of Meetings in the Social Practice of Strategy, Organization Studies, 2008-29, pp. 1391-1426 Johnson G., S. Prashantham, S. W. Floyd, N. Bourque (2012), The Ritualization of StrategyWorkshops, Organization Studies, vol. 31, 1590-1618 Leeflang (2003), Bruggen bouwen. Eindverslag rijksbrede strategische functie. Enkele waarnemingen na een jaar kwartiermaken Mintzberg, H. (1987). ‘The strategy concept I: Five Ps for strategy’, California management review, 30 (1), pp.11-24. Mintzberg, H. (1994), The Rise And Fall Of Strategic Planning, Free Press, New York Mintzberg, H., B. Ahlstrand, J. Lampel, (2001), Strategy safari: A guided tour through the wilds of strategic management, Prentice Hall, Upper Saddle River Noordegraaf, M. (2008) [2004], Management in het publieke domein. Issues, instituties en instrumenten, Bussum Osborne, D., T. Gaebler (1993), Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector, Pinguin, New York Peeters, R. , M. Schulz , M.J.W. van Twist (2011), Beweging bestendigen. Over de dynamica van overheidssturing in het rizoom, nsob, Den Haag Peeters, R. , M.J.W. van Twist, M.A. van der Steen (2008), Verschuivende verwachtingen. Over rolverandering en vormgeven aan strategische professionaliteit, nsob, Den Haag Porter, M. (1980), Competitive Strategy, Free Press, New York Raad voor openbaar bestuur (2012), Belichaming van de kundige overheid. Over openbaar bestuur, incidentreflexen en risicoaanvaarding, Den Haag Steen, M. van der e.a., (2010), De boom en het rizoom, Den Haag Steen, M.A. van der, M.J.W. van Twist (2012), Tools of the trade: Models & methods of strategy. Strategic Management in the Public Sector, Powerpoint, Hertie School of Governance Executive Seminar Trappenburg, M. (15/05/2010), ’Is er een overdreven roep om regels en controle na incidenten?, nrc Handelsblad Twist, M.J.W. van, R. Peeters, M.A. van der Steen (2008a), ‘De professie van de overheidsstrateeg’. Openbaar Bestuur, maart 2008, pp. 31-34

74


Twist, M.J.W. van, R. Peeters, M.A. van der Steen (2007), Balanceren tussen inkapseling en afstoting. Een essay over de strategische functie bij de Rijksoverheid, nsob, Den Haag Veld, R.J., In ’t. (2010), Kennisdemocratie. Opkomend stormtij, Den Haag. Whittington R. , E. Molloy, M. Mayer, A. Smith (2006),Practices of Strategising Organising. Broadening Strategy Work and Skills, Long Range Planning, 2006-39, pp. 615-629 wrr, (1987), Voor de Eenheid van beleid. Beschouwingen ter gelegenheid van vijftig jaar ministerie van Algemene Zaken, Den Haag wrr (2012), Vertrouwen in burgers, Den Haag

Referenties

75

76


Een ingebeelde kwaal. Het strategisch vermogen van de Rijksoverheid. Mariska Wijnbelt. Hugo Klijn. José Faber-Bosma. Jeroen van Bergenhenegouwen

Recommend Documents