Samenwerking sociaal domein; van visie naar vormgeving

Samenwerking sociaal domein; van visie naar vormgeving Een bestuurlijk ‘praatstuk’ over de mogelijkheden van bestuurlijkjuridische vormgeving van de samenwerking op het sociaal domein tussen de Flevolandse gemeenten

Culemborg, 10 maart 2014 drs. Stan van de Laar mr. drs. Willemijn Smit Anneke Westers MSc.

Inhoud

1. Behoefte aan bestuurlijke richting over vormgeving samenwerking 1 1.1 Decentralisaties vragen om regionale samenwerking 1.2 Flevolandse gemeenten zoekend naar best passende vorm 1.3 Bestuurlijk ‘praatstuk’ geeft richting in denken over de vorm… 1.4 …maar nadere uitwerking taken en middelen nodig voor keuze 1.5 Leeswijzer 2. Afspraken, kaders en uitgangspunten voor de beoogde samenwerking 3 2.1 Kaders en uitgangspunten als basis voor nadenken over vorm 2.2 ‘Lokaal waar mogelijk, regionaal waar nodig’ 2.3 Samenwerken uitvoering jeugdzorgtaken 2.4 Samenwerken uitvoering Wmo taken 2.5 Samenwerken uitvoering Participatiewet 2.6 Decentralisatieoverstijgende samenwerking in het sociale domein 2.7 Samenvattend 3. Feitelijke uiteenzetting bestuurlijk-juridische vormen bij samenwerking 3.1 Feitelijk overzicht als basis voor richtinggevende uitspraken 3.2 Privaatrechtelijke vormen van samenwerking 3.3 Publiekrechtelijke vormen van samenwerking 3.4 Een convenant 3.5 Samenvattend

1 1 1 2 2

3 3 3 4 5 5 6

7

4. Eerste richtinggevende uitspraken betreffende vormgeving samenwerking 13 4.1 Eerste richtinggevende uitspraken… 4.2 Gemeentewet heeft voorkeur voor publiekrechtelijke weg… 4.3 Regionale samenwerking inkoop jeugdzorgtaken 4.4 Regionale samenwerking inkoop en organisatie van beschermd wonen, inloopfunctie GGZ en AMHK 4.5 Regionale samenwerking Participatiewet 4.6 Decentralisatieoverstijgende regionale samenwerking 4.7 Samenvattend 4.8 Conclusie 5. Slotbeschouwing en enkele reflecties op procesgang 21 5.1 Van standpunten op basis van beelden tot besluitvorming op grond van feiten 5.2 Proces vraagt om zorgvuldigheid én voortvarendheid

7 7 8 10 10

13 13 14 16 17 18 19 20

21 22

Bijlage A: Overzicht bestaande samenwerkingsverbanden sociaal domein Bestaande samenwerkingsverbanden in ogenschouw nemen Publiekrechtelijke samenwerkingsverbanden Privaatrechtelijke samenwerkingsverbanden Samenvattend

Inhoud

Bijlage B: Geraadpleegde documenten en personen Geraadpleegde documenten Geraadpleegde personen

23 23 23 27 28 29 29 29

1. Behoefte aan bestuurlijke richting over vormgeving samenwerking 1.1 Decentralisaties vragen om regionale samenwerking Er is een grote verschuiving gaande op het terrein van de zorg voor en het welzijn van kwetsbare burgers. Per 1 januari 2015 worden gemeentebesturen verantwoordelijk voor de uitvoering van de Participatiewet, delen van de AWBZ en de jeugdzorg. De decentralisaties stellen forse eisen aan de uitvoeringskracht van gemeenten, in termen van bestuurlijke, ambtelijke en financiële slagkracht en de beschikbaarheid van capaciteit en expertise om de taken adequaat uit te voeren en deze integraal aan te bieden aan hun kwetsbaarste inwoners. Het kabinet is van oordeel dat de uitvoeringskracht van gemeenten in eerste instantie door middel van samenwerking dient te worden versterkt. De samenwerking voor een aantal jeugdzorgtaken is in de Jeugdwet vastgelegd en ook het wetsvoorstel Wmo 2015 verplicht gemeenten met elkaar samen te werken. Tot slot is ook samenwerking in het kader van de Participatiewet, bijvoorbeeld ten aanzien van de werkgeversbenadering, onafwendbaar.

1.2 Flevolandse gemeenten zoekend naar best passende vorm In lijn met de hiervoor geschetste landelijke ontwikkelingen hebben ook de gemeenten Almere, Dronten, Lelystad, Noordoostpolder, Urk en Zeewolde met elkaar afspraken gemaakt om tot samenwerking op (onderdelen van) het sociaal domein te komen. Deze Flevolandse gemeenten hebben vooralsnog afgesproken dat zij de samenwerking op het terrein van de jeugdzorg, participatiewet en AWBZ vormgeven volgens het principe: ‘lokaal waar mogelijk, regionaal waar nodig’. Op de afzonderlijke domeinen zijn meer specifieke taken en (bestuurlijke) kaders en uitgangspunten voor samenwerking benoemd. De samenwerkingsdiscussie is tot op heden veelal gevoerd rondom de visie op het sociaal domein, het takenpakket waarop wordt samenwerkt en de intensiteit van samenwerking tussen de Flevolandse gemeenten. Bestuurlijk is nu de behoefte gerezen naar een feitelijke uitwerking van de mogelijk toepasbare bestuurlijk-juridische vormen bij intergemeentelijke samenwerking. Dit om op lokaal en regionaal niveau bestuurlijk het gesprek met elkaar aan te kunnen gaan over de in Flevoland meest wenselijk geachte samenwerkingsvorm(en) aangaande het brede sociaal domein.

1.3 Bestuurlijk ‘praatstuk’ geeft richting in denken over de vorm… Aan SeinstravandeLaar is gevraag een bestuurlijk ‘praatstuk’ op te stellen, dat ondersteunend kan zijn in de bestuurlijke gedachtevorming over deze meest wenselijk geachte vorm(en) van samenwerking. Meer concreet is gevraagd te komen tot: a. Een overzicht van de relevante bestaande samenwerkingsverbanden waarin Flevolandse gemeenten deelnemen, rondom taken aangaande het sociaal domein;

Behoefte aan bestuurlijke richting over vormgeving samenwerking

1

b.

Een bondige weergave te maken van de bestuurlijke afspraken, kaders en uitgangspunten op het brede sociaal domein in Flevoland; c. Een feitelijk overzicht samen te stellen van mogelijke bestuurlijk-juridische vormen bij intergemeentelijke samenwerking, inclusief de daartoe behorende kenmerken, voor- en nadelen; d. Een eerste expertmatige richting te geven voor mogelijk toepasbare samenwerkingsvormen op de afzonderlijke taken waarop de Flevolandse gemeenten de samenwerking beogen aan te gaan. Deze rapportage, onder de noemer van een bestuurlijk ‘praatstuk’, bevat de weergave van de antwoorden op deze vraagstelling.1

1.4 …maar nadere uitwerking taken en middelen nodig voor keuze Wij verwachten dat dit ‘praatstuk’ kan bijdragen aan het bepalen van de bestuurlijke voorkeursvariant voor bestuurlijk-juridische vormgeving van de samenwerking binnen het sociaal domein. Echter, alvorens tot een definitieve politiek-bestuurlijke keuze daaromtrent te komen, is het raadzaam de voorkeursvariant of –varianten (in een businesscase) nader uit te werken in termen van onder andere taken, formatie, bestuurlijke en ambtelijke aansturing (governance), stemverhoudingen en financiën.

1.5 Leeswijzer In hoofdstuk 2 zijn de voorlopige afspraken, kaders en uitgangspunten voor de beoogde samenwerking tussen de Flevolandse gemeenten in het sociale domein uiteengezet. In hoofdstuk 3 is een feitelijke overzicht gegeven van de mogelijke bestuurlijk-juridische vormen voor samenwerking in het sociaal domein. In hoofdstuk 4 zijn eerste richtinggevende uitspraken gedaan over de mogelijke vormgeving van de samenwerking. Hoofdstuk 6 bevat een beknopte slotbeschouwing en een reflectie op het te doorlopen vervolgproces. In de bijlage is tot slot een overzicht gegeven van de bestaande, voor het sociale domein relevante, samenwerkingsverbanden, alsmede de wijze waarop sturing plaatsvindt vanuit de Flevolandse gemeenten.

1

In het kader van deze analyse is een bondige documentenanalyse uitgevoerd en heeft een tweetal ambtelijke afstemmingsmomenten plaatsgevonden. Zie bijlage A voor een overzicht van geraadpleegde documenten en personen. De in dit ‘praatstuk’ verwoorde analyses zijn op verzoek van opdrachtgever grotendeels vanaf papier tot stand gekomen. Er heeft geen bestuurlijke en ambtelijke gespreksronde plaatsgevonden om lokale wensen en verwachtingen ten aanzien van de samenwerkingsvorm(en) op te halen. Derhalve is in dit praatstuk nauwelijks rekening gehouden met bestaande bestuurlijke wensen of gevoeligheden.

Behoefte aan bestuurlijke richting over vormgeving samenwerking

2

2. Afspraken, kaders en uitgangspunten voor de beoogde samenwerking 2.1 Kaders en uitgangspunten als basis voor nadenken over vorm Kaders en uitgangspunten voor de samenwerking in het sociaal domein vormen, in het bijzonder ten aanzien van de aard en omvang van de samenwerking, hét vertrekpunt voor het vraagstuk welke juridische vorm het beste past bij de beoogde samenwerking. In dit hoofdstuk wordt daarom inzicht geboden in de voorlopige bestuurlijke afspraken, kaders en uitgangspunten ten aanzien van de samenwerking tussen de Flevolandse gemeenten in het sociaal domein. Hierbij wordt ook aandacht besteed aan de taken ten gevolge waarvan de Flevolandse gemeenten op basis van (concept)wetgeving verplicht zijn met elkaar samen te werken.

2.2 ‘Lokaal waar mogelijk, regionaal waar nodig’ De Flevolandse gemeenten zien de decentralisatieopgaven als kans om samenwerking te organiseren. Daarom is sinds juli 2011 een bestuurlijk overleg decentralisaties sociaal domein ingesteld. Daarnaast is specifiek voor de decentralisatie jeugdzorg het Partijen Overleg Bestuurlijk voor Zorg voor Jeugd Flevoland ingesteld. In dit samenwerkingsverband hebben niet alleen de bestuurders van de gemeenten zitting, maar ook de bestuurders van de jeugdzorgaanbieders Vitree, Intermetzo, Triade, GGZ Centraal en Bureau Jeugdzorg. De Flevolandse gemeenten zien een aantal voordelen van samenwerking in het sociaal domein; zoals het realiseren van een samenhangend beleid en uitvoeringspraktijk, schaalvoordelen bij inkoop van hulp en ondersteuning en kennisdeling en inspiratie.2 Het uitgangspunt voor de Flevolandse gemeenten voor de samenwerking in het sociaal domein is: ‘lokaal waar mogelijk, regionaal waar nodig.’ Daarnaast is binnen de beoogde samenwerking oog voor de eigen identiteit van gemeenten en voor bestaande samenwerkingsverbanden.

2.3 Samenwerken uitvoering jeugdzorgtaken Op 18 februari heeft de Eerste Kamer ingestemd met de Jeugdwet. In de Jeugdwet is opgenomen dat gemeenten voor een aantal onderdelen van de decentralisatie jeugdzorg moet komen tot verplichte bovenlokale uitvoering. Het gaat dan om de taken op het terrein van de uitvoering van kinderbeschermingsmaatregelen, jeugdreclassering en gesloten jeugdhulp. De noodzaak om voor deze taken de bovenlokale samenwerking bij wet te regelen vloeit voort uit het feit dat alleen via bovenlokale samenwerking gewaarborgd kan worden dat er overal en altijd capaciteit voorhanden is om specialistische jeugdhulp te kunnen uitvoeren. Ook zijn de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en Zorgverzekeraars Nederland zeer recent overeengekomen dat gemeenten regionaal de inkoop van jeugd-GGZ gaan organiseren en daarbij worden ondersteund door zorgverzekeraars.

2

Werkplan regionale samenwerking Flevolandse gemeenten, december 2012.

Afspraken, kaders en uitgangspunten voor de beoogde samenwerking

3

Op 4 oktober 2012 hebben de Flevolandse gemeenten en de provincie Flevoland het convenant ‘Zorg voor jeugd Flevoland’ ondertekend. Met dit convenant wordt de samenwerking bekrachtigd voor een overgang van de jeugdzorgtaken van de provincie aan de gemeenten. In het vervolg hierop is door de Flevolandse gemeenten, de provincie Flevoland en jeugdzorgaanbieders een ‘Koersdocument Zorg voor jeugd Flevoland’ opgesteld. Tot slot is op 17 december 2012 een samenwerkingsovereenkomst ondertekend tussen de Flevolandse gemeenten, provincie Flevoland en jeugdzorgaanbieders. In deze overeenkomst is de samenwerking opnieuw bekrachtigd. De Flevolandse bestuurders beogen met betrekking tot de jeugdzorg vooralsnog samen te werken ten aanzien van inkoop van jeugdbescherming, jeugdreclassering, (semi)residentiele hulp, pleegzorg, specialistische hulp die in dagbehandeling plaatsvindt en de jeugd-GGZ. Op 1 juli 2013 is in het bestuurlijk overleg decentralisatie sociaal domein besloten tot het samenwerkingsmodel: ‘inkoop per gemeente met bestuurlijke afstemming’. Dit betekent dat de individuele gemeenten contracten sluiten met zorgaanbieders en daarmee opdrachtgever zijn voor regionaal georganiseerde zorg of opvang aan kinderen uit de betreffende gemeente. De contracten worden op inhoud en vorm wel afgestemd, om te voorkomen dat deze teveel uiteenlopen en het voor zorgaanbieders zodoende een complexe aangelegenheid wordt. De afspraken worden vastgelegd in een convenant, waarin tevens het solidariteitsbeginsel wordt uitgewerkt, opdat een incidentele grote vraag naar bovenregionale zorg in een gemeente, door andere gemeenten met een achterblijvende vraag kan worden gecompenseerd (Regionaal Transitieplan Zorg voor Jeugd Flevoland 2014-2017).

2.4 Samenwerken uitvoering Wmo taken De Flevolandse gemeenten waren in eerste instantie van mening dat de omvang van de afzonderlijke gemeenten in principe voldoende is om de organisatie van de te decentraliseren AWBZ taken adequaat in te kunnen vullen. Hier lag een tweetal uitgangspunten aan ten grondslag: 1. er is niet of nauwelijks sprake van cliëntstromen over gemeentegrenzen heen; 2. de Flevolandse gemeenten hebben de intentie uitgesproken om de extramurale begeleiding met name op wijk- en buurtniveau te organiseren. Op basis van deze uitgangspunten zagen de Flevolandse gemeenten op voorhand geen aanleiding om te komen tot borging van samenwerking in een gemeenschappelijke regeling of anderszins (Regionale samenwerking sociaal domein, april 2013). Inmiddels is echter het wetsontwerp Wmo (‘Wmo 2015’) op 14 januari 2014 naar de Tweede Kamer gestuurd. In het wetsontwerp Wmo is opgenomen dat gemeenten met elkaar samen moeten werken, indien dat voor een doeltreffende en doelmatige uitvoering van de wet aangewezen is. Als ‘stok achter de deur’ voorziet het wetsontwerp Wmo in de mogelijkheid bij lagere regelgeving de verplichting tot samenwerking aan gemeenten op te leggen (artikel 2.6.1). In de memorie van toelichting is opgenomen dat ten aanzien van bepaalde voorzieningen die niet in iedere gemeente aanwezig hoeven te zijn, het voor hand ligt dat wordt gekozen voor een vorm van gemeentelijke samenwerking. Onder de huidige Wmo is deze samenwerking in ieder geval aan de orde voor zowel de maatschappelijke opvang, openbare geestelijke gezondheidszorg en het verslavingsbeleid als voor de vrouwenopvang (prestatievelden 7, 8 en 9 Wmo). Voor deze voorzieningen is er een centrumgemeente die mede namens de andere samenwerkende gemeenten de opvang, de OGGZ en het verslavingsbeleid verzorgt. Hetzelfde geldt voor de steunpunten huiselijk geweld. Ten aanzien van beschermd wonen geldt dat de centrumgemeenten voor maatschappelijke opvang vanaf 2015 materieel verantwoordelijk zijn voor beschermd wonen. De centrumgemeente krijgt de regie voor de plaatsing van cliënten en krijgt hiervoor een aanvullend budget. Gemeenten dienen in een beleidsplan en verordening vast te leggen op welke wijze en op basis van welke criteria wordt vastgesteld of iemand in aanmerking komt voor beschermd wonen. Met de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van beschermd wonen door (centrum)gemeenten, wordt een stap gezet richting een integrale benadering rond opvang,


4

huiselijk geweld en beschermd wonen (Informatiekaart Beschermd Wonen, februari 2014 3). De gemeenten in Flevoland beogen eveneens samen te werken rondom de inloopfunctie GGZ. Naast de decentralisatie van beschermd wonen en de inloopfunctie GGZ vanuit de AWBZ naar de Wmo, wordt ook het advies- en meldpunt huiselijk geweld en kindermishandeling (AMHK) belegd in de Wmo. Het AMHK is een samenvoeging van de steunpunten huiselijk geweld, welke in de huidige situatie georganiseerd zijn via een centrumregeling, en het advies- en meldpunt kindermishandeling, wat onderdeel is van Bureau Jeugdzorg Flevoland. Het AMHK dient bovenlokaal te worden georganiseerd, onder meer om een voldoende geografische dekking van het stelsel van meldpunten te kunnen waarborgen.

2.5 Samenwerken uitvoering Participatiewet Iedere arbeidsmarktregio krijgt een Regionaal Werkbedrijf, dat de schakel gaat vormen tussen de mensen uit de doelgroep en de banen die werkgevers beschikbaar stellen. De vorming van 35 regionale Werkbedrijven krijgt een verankering in de wet. Door regionaal samen te werken wordt expertise gebundeld en kan vraag en aanbod van werkzoekenden en werkgevers beter op elkaar worden afgestemd. De uitvoering in 35 arbeidsmarktregio’s is van belang voor de uitvoering van de Participatiewet vanwege de dienstverlening aan werkgevers, de afspraken over extra banen en de overgang van de doelgroep uit de Wet Wajong. De regio’s zijn ontstaan en gevormd op initiatief van gemeenten en UWV op grond van de Wet SUWI. Gemeenten hebben de lead bij de Werkbedrijven. Werkgevers- en werknemersorganisaties nemen deel aan het bestuur. De Werkbedrijven spelen een belangrijke rol bij het plaatsen van mensen op de extra banen uit de banenafspraak die de sociale partners met het kabinet hebben gemaakt. Bovendien betrekken gemeenten de Werkbedrijven bij het organiseren van beschut werk. In elke regio wordt een basispakket aan functionaliteiten onder regie van het Werkbedrijf georganiseerd. Dit zijn onder meer de dienstverlening aan werkgevers, het zorgdragen voor een eenduidige inzet van instrumenten (zoals loonkostensubsidie, proefplaatsing en job coaching), de verstrekking van voorzieningen (zoals werkplekaanpassingen), de inzet van de no-riskpolis en het maken van afspraken over de organisatie van beschut werk. Hierbij dient te worden opgemerkt dat de Flevolandse gemeenten niet behoren tot één arbeidsmarktregio. Tot de arbeidsmarktregio Flevoland behoren de gemeenten Almere, Dronten, Lelystad, Noordoostpolder en Urk. Zeewolde daarentegen is ingedeeld bij de arbeidsmarktregio Stedendriehoek en Noordwest Veluwe. De Flevolandse bestuurders beogen vooralsnog de samenwerking in een regionaal Werkbedrijf in een ‘lichte structuur’ vorm te geven, met een praktische invulling. Hiertoe wordt voorgesteld om het huidige Provinciaal Platform Arbeidsmarkt Flevoland om te vormen tot een Regionaal Platform Arbeid (werkbedrijf) (Besprekingsverslag bestuurlijk overleg decentralisaties sociaal domein, januari 2014).

2.6 Decentralisatieoverstijgende samenwerking in het sociale domein Naast de aan de specifieke decentralisaties verbonden samenwerking, zijn de Flevolandse gemeenten voornemens te komen tot een regionale crisisdienst voor OGGZ, Vangnet en Advies en het AMHK. Op dit moment hebben instellingen als Bureau Jeugdzorg, GGZ-instellingen, Zorggroep Oude en Nieuwe Land (voor het gehele maatschappelijke werk in haar regio) en de Blijf Groep, veelal een eigen crisisdienst. Om 24-uurs bereikbaarheid in het geval van crisissituaties te (blijven) garanderen, beogen de Flevolandse gemeenten samen te werken ten aanzien van de organisatie en inkoop van de regionale crisisdienst. De 3

TransitieBureau Wmo, Informatiekaart Beschermd Wonen, februari 2014


5

omvang van de beoogde samenwerking is echter nog niet uitgekristalliseerd. Het is denkbaar dat de organisatie van de frontoffice regionaal wordt belegd en de backoffice (de uitvoering/ daadwerkelijke crisishulpverlening) bij bestaande organisaties. Daarnaast bestaat de mogelijk ook de backoffice op regionaal niveau te organiseren. De omvang van de onderscheiden vormen van samenwerking verschilt aanzienlijk. Ten slotte kan worden opgemerkt dat het vraagstuk van een vorm van regionale inkoop betrekking heeft op zowel Wmo-taken als jeugdzorgtaken en het inkoopvraagstuk derhalve het brede sociaal domein betreft.

2.7 Samenvattend Domein

Bestuurlijke kaders en uitgangspunten

Algemeen

-

‘Lokaal waar mogelijk, regionaal waar nodig’

AWBZ/Wmo

-

Samenwerking wordt beoogd ten aanzien van de inkoop van beschermd wonen en de inloopfunctie GGZ. Voor beschermd wonen geldt dat dit wordt georganiseerd via de centrumgemeenten voor maatschappelijke opvang

Jeugdzorg

-

Samenwerking wordt beoogd ten aanzien van de organisatie van het AMHK

-

Samenwerking wordt beoogd ten aanzien van de inkoop van jeugdbescherming, jeugdreclassering, (semi)residentiele hulp, pleegzorg, specialistische hulp die in dagbehandeling plaatsvindt en jeugd-GGZ

-

Inkoop vindt per gemeente plaats met bestuurlijke afstemming. Afspraken, alsmede het solidariteitsbeginsel, worden vastgelegd in een convenant

Participatiewet

-

Samenwerking wordt beoogd ten aanzien van het regionale Werkbedrijf. Het voorstel is om het huidige PPA hiertoe om te vormen tot een Regionaal Platform Arbeid

Brede sociale domein

-

Samenwerking wordt beoogd ten aanzien van een regionale crisisdienst voor het brede sociale domein. De omvang van de samenwerking (alleen frontoffice of ook backoffice) is nog onderwerp van gesprek

-

De beoogde samenwerking op inkoop heeft zowel betrekking op Wmo- als jeugdzorgtaken


6

3. Feitelijke uiteenzetting bestuurlijk-juridische vormen bij samenwerking 3.1 Feitelijk overzicht als basis voor richtinggevende uitspraken In hoofdstuk 2 en 3 is inzicht geboden in de huidige, voor het sociale domein relevante, samenwerkingsverbanden in het sociaal domein, alsmede inzicht in de toekomstige taken ten aanzien waarvan de Flevolandse gemeenten de intentie hebben uitgesproken om met elkaar te gaan samenwerken. Voor een aantal taken zijn er ook al beelden bij de beoogde vorm waarin de samenwerking wordt belegd. In dit hoofdstuk wordt een feitelijk overzicht gegeven van de mogelijke bestuurlijkjuridische vormen voor samenwerking in het sociaal domein.

3.2 Privaatrechtelijke vormen van samenwerking Binnen het privaatrecht kunnen gemeenten samenwerking vormgeven in verschillende organisaties, waaronder de stichting, vereniging, coöperatie, besloten vennootschap (BV), naamloze vennootschap (NV) en de Vennootschap onder firma (Vof). De stichting, vereniging, coöperatie, BV en NV hebben rechtspersoonlijkheid. De Vof wordt daarom in het vervolg niet nader uitgewerkt. Daarnaast zijn de BV en NV rechtsvormen met een winststreven. Deze rechtsvormen worden daarom evenmin behandeld, omdat dit winststreven naar onze mening niet verenigbaar is met de aard van de publieke taken van gemeenten in het sociale domein. Tot slot laten we de vereniging buiten beschouwing omdat dit een minder passende rechtsvorm is voor de organisatie van zorg en welzijn, dan wel inkoop. Ten aanzien van zorg en welzijn is een stichting een gangbare rechtsvormen (denk aan zorg- en welzijnsaanbieders en Bureaus Jeugdzorg). Ten aanzien van inkoopsamenwerking zijn zowel een stichting als een coöperatie mogelijke rechtsvormen. Een coöperatie mag, in tegenstelling tot een vereniging, winst uitkeren aan haar leden. 3.2.1 Stichting Een stichting beoogt met behulp van een daartoe bestemd vermogen een in de statuten vermeld doel te verwezenlijken (art. 2:285 lid 1 BW). Het doel van de stichting mag niet inhouden het doen van uitkeringen aan oprichters of aan hen die deel uitmaken van haar organen (art. 2:285 lid 3 BW). Een stichting wordt bij notariële akte opgericht (art. 2:286 BW). Als een college voornemens is een stichting op te richten, dan wel daar in deel te nemen, dient de gemeenteraad van de betrokken gemeente in de gelegenheid te worden gesteld zijn wensen en bedenkingen kenbaar te maken. Instemming van de gemeenteraad is echter niet vereist. Ook behoeft het besluit de goedkeuring van Gedeputeerde Staten.4 De bestuurlijke inrichting van een stichting is grotendeels vrij; de enige vereiste is dat er een bestuur is (kan ook één persoon zijn). Er kunnen meer organen, zoals een raad van toezicht of een raad van advies worden toegevoegd. Belangrijk is, dat de stichting een ledenverbod kent. Bestuurders en andere personen die deel uitmaken van de stichting, doen dit zonder last of ruggespraak. In de statuten van een stichting kan nauwkeurig worden aangegeven welke werkzaamheden de stichting behoort te verrichten. Het is de verantwoordelijkheid van het bestuur te bepalen op welke wijze zij het in de statuten neergelegde doel wil bereiken. Het toezicht dat een raad van toezicht kan uitoefenen op het 4

In de praktijk worden nagenoeg alle verzoeken om goedkeuring door Gedeputeerde Staten ingewilligd.

Feitelijke uiteenzetting bestuurlijk-juridische vormen bij samenwerking

7

bestuur van de stichting, strekt dan ook niet zover dat de raad van toezicht afbreuk kan doen aan de autonomie van het bestuur van de stichting. In een stichting is de scheiding tussen opdrachtgever en opdrachtnemer dan ook helder belegd. 3.2.2 Coöperatie Een bijzondere vorm van de vereniging is de coöperatie, vroeger ook wel coöperatieve vereniging geheten. Deze stelt zich ten doel in bepaalde stoffelijke behoeften van haar leden te voorzien krachtens overeenkomsten met hen gesloten (art. 2:53 BW). Een overheidscoöperatie wordt opgericht om schaalvoordelen voor de leden te behalen. In het geval van een coöperatie geldt het verbod van winstdeling, in tegenstelling tot bij een stichting en vereniging, niet. Als een college voornemens is een coöperatie op te richten, dan wel daar in deel te nemen, dient de gemeenteraad van de betrokken gemeente in de gelegenheid te worden gesteld zijn wensen en bedenkingen kenbaar te maken. Instemming van de gemeenteraad is echter niet vereist. Ook behoeft het besluit de goedkeuring van Gedeputeerde Staten. De regels met betrekking tot de vereniging zijn in beginsel ook van toepassing op de coöperatie. Er wordt een dagelijks bestuur benoemd voor de dagelijkse gang van zaken. De leden van de coöperatie kunnen in persoon en zonder last of ruggespraak deel uitmaken van het bestuur. De leden dienen het belang van de coöperatie voorop te stellen en worden nauw betrokken bij de strategie van de coöperatie. Leden zijn tegenover de coöperatie aansprakelijk voor tekorten die na ontbinding van de coöperatie blijken te bestaan. In een coöperatie worden de rollen van eigenaar, opdrachtgever en opdrachtnemer veelal door de leden/eigenaren gecombineerd. Een belangrijk aandachtspunt en mogelijk risico bij privaatrechtelijke samenwerking is gelegen in het aanbestedingsrecht. De relatie tussen een privaatrechtelijke rechtspersoon en een gemeente is eerder aanbesteding plichtig, dan die met een openbaar lichaam op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen.5 Ook de btw-plicht vormt een aandachtspunt. Bij privaatrechtelijke taakbehartiging is in beginsel sprake van btw-plichtigheid, nu de private organisatie diensten zal gaan verlenen aan de gemeente. Tot slot kunnen privaatrechtelijke rechtspersonen in beginsel geen ambtenaren in dienst hebben. Bij privaatrechtelijke rechtspersonen is het uitgangspunt dan ook dat zij (privaatrechtelijke) arbeidsovereenkomsten sluiten. 3.2.3 Dienstverleningsovereenkomst Een dienstverleningsovereenkomst is een privaatrechtelijke overeenkomst. Er wordt bij deze samenwerkingsvorm, in tegensteling tot stichting en coöperatie, geen nieuwe organisatie opgericht waarin de uitvoering van een taak wordt belegd. Onder een dienstverleningsovereenkomst wordt verstaan een overeenkomst waarbij gemeenten afspreken dat de ene gemeente taken uitvoert voor de andere gemeente. Juridisch is dit te kwalificeren als een overeenkomst tot opdracht. Dienstverleningsovereenkomsten worden ook vaak gesloten bij het vormen van een rechtspersoon (bijvoorbeeld een openbaar lichaam of stichting). De dienstverleningsovereenkomst is dan een nadere uitwerking van de afspraken in de gemeenschappelijke regeling of de statuten.

3.3 Publiekrechtelijke vormen van samenwerking 3.3.1 Een openbaar lichaam op grond van de Wgr Binnen het publiekrecht zijn verschillende samenwerkingsvormen mogelijk. De enige vorm die op dit moment echter rechtspersoonlijkheid kent is het gemeenschappelijk openbaar lichaam. Het openbaar lichaam is dus een samenwerkingsvorm op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen (art. 8 lid 1 Wgr). Het openbaar lichaam kent één bestuursmodel. Dit model vereist drie bestuursorganen: algemeen bestuur, dagelijks bestuur en voorzitter (art. 12 Wgr). Het algemeen bestuur 5

Voor het ontstaan van een aanbestedingsvrije relatie dient te worden voldaan aan drie voorwaarden: 1. de aanbestedende dienst(en) oefent op de betrokken rechtspersoon toezicht uit zoals op zijn eigen diensten, 2. tenminste 90% van de activiteiten van de rechtspersoon wordt uitgeoefend voor de controlerende aanbestedende dienst(en) en 3. er is geen privé-deelneming in de gecontroleerde rechtspersoon. Verankering dient in de statuten plaats te vinden.


8

vergadert openbaar en dient minimaal tweemaal per jaar bij elkaar te komen (art. 22 Wgr). De leden van het algemeen bestuur worden door en uit de deelnemende gemeenten gekozen (art. 13 Wgr). De meest voorkomende variant van het openbaar lichaam is die waarin college van b&w samenwerken. Zij kunnen publieke bevoegdheden aan het samenwerkingsverband overdragen, waarna het deze onder eigen verantwoordelijkheid uitoefent. Voor het instellen en wijzigingen van een gemeenschappelijke regeling is de instemming vereist van de afzonderlijke gemeenteraden. Naast het oprichten van een nieuw openbaar lichaam is het mogelijk extra taken onder te brengen in een reeds bestaand openbaar lichaam. Voor deze nieuwe taken kunnen de voor het openbaar lichaam geldende afspraken ten aanzien van onder meer aansturing, stemverhouding en kostenverdeling van toepassing zijn. Het is ook mogelijk, indien gemeenten dat wenselijk achten, onder het bestaande openbaar lichaam een bestuurscommissie op te richten welke verantwoordelijk is voor de extra taken. 3.3.2 De vorming van een ‘bedrijfsvoeringsorganisatie’; de ‘GR light’ In de nieuwe Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) – welke naar verwachting rond de zomer van 2014 haar intrede zal doen – wordt een nieuwe rechtsvorm met rechtspersoonlijkheid toegevoegd, namelijk de bedrijfsvoeringsorganisatie. Voor het instellen en wijzigingen van een gemeenschappelijke regeling is de instemming vereist van de afzonderlijke gemeenteraden. De bedrijfsvoeringsorganisatie kent in tegenstelling tot het Openbaar Lichaam slechts één ongeleed bestuur, dus geen Algemeen en Dagelijks Bestuur. De bedrijfsorganisatie wordt geïntroduceerd vanuit de wens te komen tot een lichtere bestuursstructuur voor beleidsarme taken. In het wetsvoorstel is daarom een beperkt takenpakket voor de bedrijfsvoeringsorganisatie opgenomen, te weten dat een regeling voor het oprichten van een bedrijfsvoeringsorganisatie uitsluitend kan worden getroffen ter behartiging van de sturing en beheersing van ondersteunende processen en uitvoeringstaken. Op dit moment wordt nader uitgekristalliseerd welke taken nu precies tot ‘ondersteunende processen en uitvoeringstaken’ behoren. 3.3.3 De centrumregeling op basis van de Wgr Een centrumregeling is een gemeenschappelijke regeling waarbij één gemeente (enkelvoudige centrumregeling) of meerdere gemeenten (meervoudige centrumregeling) verantwoordelijk is/ zijn voor de uitvoering van taken van de gastgemeenten aan de betreffende centrumregeling. Het Rijk heeft ten aanzien van een aantal taken, bijvoorbeeld de maatschappelijke opvang, centrumgemeenten aangewezen. Daarentegen bestaat ook de mogelijkheid dat gemeenten op vrijwillige basis een centrumgemeente aanwijzen, die verantwoordelijk wordt voor de uitvoering van een taak. De samenwerking in een centrumregeling vindt plaats in een netwerkconstructie, in tegenstelling tot samenwerking in een zelfstandige organisatie, zoals een openbaar lichaam. In een centrumregeling dragen de gastgemeenten de uitvoering van taken op aan een centrumgemeente en maken daarover afspraken. Voor een centrumregeling wordt veelal gekozen als de centrumgemeente voor een bepaalde taak de werkprocessen goed op orde heeft en gastgemeenten gebruik kunnen maken van haar sterke punten en expertise. Een centrumregeling is relatief eenvoudig te organiseren, omdat samenwerking plaatsvindt op contractuele basis. De gemeenteraden van betrokken gemeenten moeten instemmen met het oprichten of wijzigen van een centrumregeling. In beginsel kent een centrumregeling geen afstemmings- of beslisorgaan. De gastgemeenten kunnen wel algemene instructies geven over de taakuitoefening of specifieke instructies in concrete gevallen. De centrumgemeente heeft een inlichtingenplicht, maar kan niet ter verantwoording worden geroepen door de gastgemeente. Met de mogelijkheid tot het geven van algemene of specifieke instructies aan de centrumgemeente kan dit tot op zekere hoogte worden ondervangen.


9

3.4 Een convenant Een convenant is een samenwerkingsvorm tussen gemeenten, waarin uiteenlopende afspraken kunnen worden vastgelegd, veelal in de context van beleid, intenties en samenwerking. Er bestaat geen strikt vastgelegde vorm of inhoud van een convenant. Convenanten zijn er in vele soorten en maten, zoals bestuursakkoorden, herenakkoorden, intentieovereenkomsten, beleidsakkoorden, etc. Convenanten vallen onder de normale juridische regels die voor alle niet nader bepaalde overeenkomsten gelden. Convenanten zijn vaak beperkt juridisch afdwingbaar; dit hangt samen met de zachtheid van de afspraken die veelal in convenanten zijn belegd. Dit neemt niet weg dat in een convenant geen afdwingbare juridische afspraken gemaakt kunnen worden. Een convenant is relatief eenvoudig en snel op te stellen.

3.5 Samenvattend Publiekrecht v. privaatrecht

Publiekrechtelijke samenwerking v. privaatrechtelijke samenwerking Publiekrechtelijke samenwerking bij de oprichting van een zelfstandige organisatie geniet de voorkeur van de Gemeentewet Publiekrechtelijke waarborgen, waaronder democratische legitimatie, is bij publiekrechtelijke samenwerking bij wet geregeld De relatie tussen een privaatrechtelijke rechtspersoon en een gemeente is eerder aanbesteding plichtig, dan die met een openbaar lichaam. Bij privaatrechtelijke taakbehartiging is in beginsel sprake van een btw-plicht Privaatrechtelijke rechtspersonen kunnen in beginsel geen ambtenaren in dienst hebben Kenmerken en voor- en nadelen van privaatrechtelijk en publiekrechtelijke vormen voor samenwerking

Vormen

Kenmerken

Voordelen

Nadelen

Privaatrechtelijke vormen van samenwerking Stichting

 Privaatrechtelijke samenwerking  Rechtspersoonlijkheid  Nastreven van een in de statuten vermeld doel  Geen besluitvorming gemeenteraad; wel wensen/ bedenkingen kenbaar maken  Geen winstoogmerk

 Eenvoudige oprichting  Stichting bestuur richt bij notariële akte zich naar het belang  Bestuurlijke inrichting is van de stichting vrij, er is tenminste een  In beginsel minder bestuur geschikt voor  Zuivere scheiding samenwerking; opdrachtgever ledenverbod opdrachtnemer  Portefeuillehouders zitten op persoonlijke titel in RvT  In beginsel sprake van btw-plichtigheid


10

Coöperatie

 Privaatrechtelijke samenwerking  Rechtspersoonlijkheid  Gericht op materieel (schaal) voordeel van haar leden  Geen besluitvorming gemeenteraad; wel wensen/ bedenkingen kenbaar maken  Geen verbod van winstdeling

 Eenvoudige oprichting bij notariële akte  In beginsel kan ieder lid stemrecht uitoefenen via de ALV

 Coöperatie bestuur richt zich naar het belang van de coöperatie  In beginsel sprake van btw-plichtigheid  Aansprakelijkheid leden voor tekorten bij ontbinding coöperatie  Rolvermenging eigenaar, opdrachtgever en opdrachtnemer

Dienstverleningsovereenkomst

 Een overeenkomst  Eenvoudig op te stellen  In beginsel beperkte waarbij de ene sturingsmogelijkheden; gemeente taken sturing zit in de relatie uitvoert voor de andere opdrachtgever tot gemeente opdrachtnemer  Ofwel nadere uitwerking van afspraken in de gemeenschappelijke regeling of statuten

Publiekrechtelijke vormen voor samenwerking Openbaar lichaam

 Publiekrechtelijke samenwerking  Rechtspersoonlijkheid  Bestuursmodel is voorgeschreven: AB, DB en voorzitter  Voor treffen/ wijzigen GR instemming raden vereist

 Democratische legitimatie; publiekrechtelijke waarborgen openbaarheid en verantwoordelijkheid  Directe sturing door portefeuillehouders vanuit AB en DB  Samenwerking in beginsel op basis van gelijkwaardigheid

 Uittreding of opheffing OL is niet eenvoudig


11

Bedrijfsvoeringsorganisatie

 Publiekrechtelijke samenwerking  Rechtspersoonlijkheid  Eén bestuursorgaan  Voor treffen/ wijzigen GR instemming raden vereist

 Lichte bestuursstructuur  Democratische legitimatie; publiekrechtelijke waarborgen openbaarheid en verantwoordelijkheid  Directe sturing door portefeuillehouders vanuit het bestuur  Samenwerking in beginsel op basis van gelijkwaardigheid

 Voorbehouden voor samenwerking ten aanzien van ondersteunende processen en uitvoeringstaken  Uittreding of opheffing OL is niet eenvoudig

Centrumregeling

 Publiekrechtelijke  Centrumregeling is  In beginsel beperkte samenwerking eenvoudig te sturingsmogelijkheden;  Centrumgemeente(n) organiseren sturing zit in de relatie voert taken uit op basis  Eventueel benutten van opdrachtgever tot van mandatering voor reeds bestaande opdrachtnemer gastgemeente(n) expertise  Samenwerking is niet  Voor treffen/ wijzigen centrumgemeente gebaseerd op GR instemming raden gelijkwaardigheid vereist  In beginsel geen sprake van afstemming/ beslisorgaan  Geen verantwoordingsplicht centrumgemeente

Convenant

 Geen vastgelegde vorm  Eenvoudig op te stellen  In de praktijk, door het of inhoud karakter van de afspraken, veelal beperkt juridisch afdwingbaar


12

4. Eerste richtinggevende uitspraken betreffende vormgeving samenwerking 4.1 Eerste richtinggevende uitspraken… Op basis van de taken waarop de Flevolandse gemeenten de intentie hebben uitgesproken met elkaar samen te werken, zullen wij in dit hoofdstuk eerste richtinggevende uitspraken doen over de mogelijk bestuurlijk-juridische samenwerkingsvormen, alsmede de afwegingen en beslispunten duiden. Hierbij maken wij onderscheid tussen de onderscheiden taken waarop de Flevolandse gemeenten samenwerking beogen.

4.2 Gemeentewet heeft voorkeur voor publiekrechtelijke weg… Samenwerking tussen de Flevolandse gemeenten kan op twee manieren worden vormgegeven, namelijk via het publiekrecht of het privaatrecht. Publiekrechtelijk kan samenwerking worden vormgegeven op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen en privaatrechtelijk op basis van het Burgerlijk Wetboek. Bij een eventuele afweging tussen publiek en privaat, dient voorop te worden gesteld dat de Gemeentewet een algemeen kader geeft voor de keuze tussen publiek- of privaatrecht. In artikel 160 lid 2 Gemeentewet is namelijk geregeld dat: “Het college besluit slechts tot de oprichting van en de deelneming in stichtingen, maatschappen, vennootschappen, verenigingen, coöperaties en onderlinge waarborgmaatschappijen, indien dat in het bijzonder aangewezen moet worden geacht voor de behartiging van het daarmee te dienen openbaar belang. 6 Het besluit wordt niet genomen dan nadat de raad een ontwerpbesluit is toegezonden en in de gelegenheid is gesteld zijn wensen en bedenkingen ter kennis van het college te brengen.” Dit betekent dat waar mogelijk via publiekrechtelijke weg moet worden samengewerkt en de privaatrechtelijke weg de uitzondering is. De reden hiervoor is dat een privaatrechtelijke rechtspersoon in beginsel niet wordt beheerst door publiekrecht, waardoor waarborgen als verantwoordings- en inlichtingenrelaties, openbaarheid etc. afzonderlijk moeten worden geregeld, terwijl deze waarborgen bij de publiekrechtelijke varianten van rechtswege in de Wet gemeenschappelijke regelingen gegeven zijn. Daarnaast heeft ook het Rijk zich menigmaal uitgesproken over de vormgeving van samenwerkingsverbanden specifiek ten aanzien van de decentralisaties in het sociaal domein. Het kabinet vindt het bij de vormgeving van samenwerkingsverbanden van belang dat: “samenwerkingsverbanden worden vormgegeven op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen, bij de keuzes voor samenwerking wordt voorts rekening gehouden met bestaande wettelijke vereisten voor regionale samenwerking.”7

6

Ter verduidelijking: de voorkeur voor het publiekrecht heeft betrekking op oprichting van een zelfstandige organisatie. Voor ‘gewone’ overeenkomsten, om te komen tot samenwerking ten behoeve van afstemming, of netwerksamenwerking, is deze bepaling niet van toepassing. 7 Brief van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties aan de colleges van B&W inzake de vormgeving van samenwerkingsverbanden, d.d. 15 maart 2013.

Eerste richtinggevende uitspraken betreffende vormgeving samenwerking

13

4.3 Regionale samenwerking inkoop jeugdzorgtaken 4.3.1 Samenwerking vormgeven op basis van een convenant De Flevolandse gemeenten hebben aangegeven ten aanzien van de inkoop van jeugdzorgtaken de voorkeur te geven aan samenwerking op basis van een convenant. De aard van de samenwerkingsafspraken ten aanzien van de inhoud en vorm van contracten betreft voornamelijk onderlinge afstemming tussen gemeenten. Gezien de ‘eenvoud’ van dit type afspraken kan samenwerking op basis van een convenant een goede basis zijn. Een convenant is bovendien relatief eenvoudig op en vast te stellen. Het solidariteitsbeginsel heeft naar onze mening echter niet het karakter van eenvoudige afspraken, omdat er zwaarwegende financiële risico’s mee zijn gemoeid. De zorgvormen waarop dit solidariteitsbeginsel betrekking heeft, betreffen immers de zwaarste en duurste vormen van jeugdzorg. Ter illustratie, een jeugdbeschermingstraject kost gemiddeld ca. EUR 6.000,-, maar een Jeugdzorgplustraject kan oplopen tot EUR 125.000,- per traject.8 In de praktijk wordt een convenant veelal gebruikt voor het maken van relatief ‘zachte’ afspraken. In de praktijk echter, blijken deze vaak beperkt juridisch afdwingbaar. Als de Flevolandse gemeenten ervoor kiezen om de afspraken ten aanzien van het solidariteitsbeginsel in een convenant te beleggen, dan is het essentieel dat deze afspraken zodanig worden geformuleerd, dat deze in de praktijk juridisch afdwingbaar zijn. Juridisch afdwingbare afspraken zijn cruciaal, gezien het maatschappelijk belang en de financiële risico’s die met deze taak zijn gemoeid. Ten slotte kan, vanuit het oogpunt van efficiency, een kanttekening geplaatst worden bij het voornemen van de Flevolandse gemeenten om de inkoop per individuele gemeente te organiseren. Een gezamenlijke inkoop kan voordelen bieden ten aanzien van onderhandelingspositie en prijs, omdat een groter volume wordt afgenomen. Daarnaast kan door gezamenlijke inkoop een efficiencyslag worden gerealiseerd ten aanzien van de formatieve inzet per gemeente. In de situatie dat de Flevolandse bestuurders besluiten tot gezamenlijke inkoop van jeugdzorg, dan geniet een zelfstandige organisatie de voorkeur boven samenwerking in een convenant/ overeenkomst, omdat de duurzaamheid en robuustheid van de samenwerking dan beter geborgd is. 4.3.2 Samenwerking vormgeven in een zelfstandige organisatie Samenwerking tussen Flevolandse gemeenten ten behoeve van een gezamenlijke inkoop van jeugdzorgtaken kan worden vormgegeven in een nieuwe of bestaande zelfstandige organisatie. In deze situatie is een viertal opties denkbaar, namelijk het openbaar lichaam en de bedrijfsvoeringsorganisatie 9 op basis van de (nieuwe) Wet gemeenschappelijke regelingen en de stichting en de coöperatie op basis van het Burgerlijk Wetboek. Ten aanzien van het onderbrengen van de inkooptaken bij een bestaande organisatie kan gedacht worden aan de GGD Flevoland.

Een openbaar lichaam of een bedrijfsvoeringsorganisatie De gemeenten zijn conform de Jeugdwet verantwoordelijk voor een voldoende aanbod jeugdzorg. Met de inkoop van jeugdzorg is een groot maatschappelijk belang gemoeid. Gemeenten kunnen zich niet veroorloven dat jeugdigen geen aanspraak kunnen maken op een toereikend jeugdzorgaanbod. Gezien het maatschappelijke belang dat met deze taak is gemoeid, zijn publiekrechtelijke waarborgen (gelet op het belang van democratische legitimatie) in de vorm van politieke verantwoordelijkheid en openbaarheid zeer wenselijk. Bij een openbaar lichaam kunnen gemeentebestuurders zitting nemen in het algemeen en dagelijks bestuur, en bij een bedrijfsvoeringsorganisatie in het bestuur. Het bestuur van een openbaar lichaam moet de gemeenteraad alle door een of meerdere raadsleden gevraagde inlichtingen verschaffen. Het algemeen bestuur heeft de plicht verantwoording af te leggen aan het college en aan de raden. Daarmee zijn college en gemeenteraad in de positie om het publieke belang te bewaken, de organisatie te 8

Bron: I&O Research, Factsheets Transformatie Jeugdzorg Twente, mei 2013 Een bedrijfsvoeringsorganisatie kan uitsluitend worden opgericht ten behoeve van de ondersteunende processen en uitvoeringstaken. Inkoop kan daar in onze optiek onder worden geschaard. 9


14

controleren en concreet te sturen op het beleid en de uitvoering van de organisatie. Dit is gezien de aard van de taak zeer wenselijk. De instemming van de gemeenteraden die de oprichting, dan wel wijziging van een gemeenschappelijke regeling voor het openbaar lichaam en bedrijfsvoeringsorganisatie vereist, kan in de praktijk echter een langdurig en onzeker traject zijn, des te meer in het licht van de aanstaande gemeenteraadsverkiezingen.

Een stichting of een coöperatie Een alternatief is de oprichting van een stichting of coöperatie. Oprichting vindt eenvoudig plaats bij notariële akte. De gemeenteraad moet ‘slechts’ in de gelegenheid zijn gesteld zijn wensen en bedenkingen ter kennis van het college te brengen. Vanuit het oogpunt van een voortvarend proces kan een stichting of coöperatie daarom de voorkeur verdienen. Een nadeel van de genoemde privaatrechtelijke rechtsvormen is dat het belang van een stichting en coöperatie echter ook een belang op zichzelf kan worden. Een stichting en coöperatie dienen de doelen respectievelijk eigen belangen voorop te stellen. De belangen van de samenwerking kunnen dus gaan verschillen van de belangen van de Flevolandse gemeenten. Bij publieke samenwerking wordt juist vanuit de belangen van de gemeenten gewerkt. Dit hangt in belangrijke mate ook samen met de mate waarin en wijze waarop bestuurders kunnen sturen op de uitvoering van de taken die zijn belegd in de stichting, dan wel coöperatie. Indien de gemeente een stichting opricht, heeft zij te aanvaarden dat de stichting een eigen positie kent met een eigen organisatie en een eigen verdeling van bevoegdheden. De Flevolandse bestuurders kunnen weliswaar zitting nemen in een Raad van Toezicht, maar dit toezicht strekt niet zover dat de Raad van Toezicht afbreuk kan doen aan de autonomie van het bestuur van de stichting. Een coöperatie wordt opgericht om schaalvoordelen voor de leden te behalen en wordt om die reden vaker als rechtsvorm voor inkoopsamenwerking opgericht. In een coöperatie zijn de betrokken wethouders op persoonlijke titel lid van de coöperatie. De leden van de coöperatie kunnen in persoon deel uitmaken van het bestuur, maar de leden dienen het belang van de coöperatie voorop te stellen en het belang van de samenwerking is derhalve niet leidend. De leden/eigenaren worden nauw betrokken bij de strategie van de coöperatie. Leden/eigenaren combineren veelal de rollen van eigenaar, opdrachtgever en opdrachtnemer. In een stichting is dit niet het geval, omdat de scheiding tussen opdrachtgever en opdrachtnemer helder belegd is. 4.3.3 Samenwerking vormgeven in een centrumregeling Anders dan het oprichten van of aansluiten bij een zelfstandige organisatie, kan samenwerking ook in een centrumregeling worden vormgegeven. Een centrumregeling is relatief eenvoudig te organiseren, omdat samenwerking plaatsvindt op contractuele basis. De Flevolandse gemeenteraden moeten instemmen met het oprichten of wijzigen van een centrumregeling. In tegenstelling tot samenwerking in een openbaar lichaam waarin samenwerking op basis van gelijkwaardigheid kan worden vormgegeven, is dit in een centrumregeling per definitie niet het geval. Hoewel de gastgemeenten algemene en in concrete gevallen specifieke instructies kunnen geven over de taakuitoefening, kan de centrumgemeente niet ter verantwoording worden geroepen door de gastgemeente. Het oprichten van een centrumregeling kost relatief weinig energie in het geval er sprake is van de uitbreiding van de capaciteit van een al functionerende afdeling. In de huidige situatie is er binnen de gemeente Almere echter geen sprake van een al functionerende afdeling voor de inkoop van jeugdzorg. Het aansluiten bij een bestaande centrumregeling biedt in dit opzicht dan ook weinig tot geen voordelen ten opzichte van het oprichten van een nieuwe centrumregeling dan wel een zelfstandige organisatie.


15

4.3.4 Beslispunten en afwegingen Op basis van het bovenstaande kan geconstateerd worden dat, indien de gemeenten enkel voornemens zijn bestuurlijke afstemming te organiseren ten aanzien van de vorm en inhoud van inkoopcontracten, een convenant afdoende is. Daar waar het gaat om de uitwerking en toepassing van het solidariteitsbeginsel is het van groot belang dat afspraken juridisch afdwingbaar zijn. Vanuit het oogpunt van efficiency verdient in onze optiek regionale inkoop de voorkeur boven de voorgenomen inkoop per gemeente. De samenwerking kan publiekrechtelijk of privaatrechtelijk worden vormgegeven, waarbij de publiekrechtelijke weg gezien het maatschappelijk belang dat met de inkoop van jeugdzorg is gemoeid de voorkeur heeft. De democratische legitimiteit waaronder openbaarheid en politieke verantwoordelijkheid is dan geborgd. Ten slotte dienen de Flevolandse gemeenten zich af te vragen of zij de samenwerking ten aanzien van de inkoop van jeugdzorg willen vormgeven op basis van gelijkwaardigheid in een openbaar lichaam of bedrijfsvoeringsorganisatie en zodoende als afzonderlijke gemeenten beschikken over concrete sturingsmogelijkheden. Dit in tegenstelling tot een centrumregeling waarbij de centrumgemeente de grootste spelbepaler is.

4.4 Regionale samenwerking inkoop en organisatie van beschermd wonen, inloopfunctie GGZ en AMHK Op basis van de Wmo 2015 beogen de Flevolandse gemeenten samen te werken ten aanzien van de taken beschermd wonen, inloopfunctie GGZ en het AMHK. Voor beschermd wonen en de inloopfunctie GGZ enerzijds en het AMHK anderzijds worden in voorliggende paragraaf de onderscheiden samenwerkingsvormen zoals deze zijn beschreven in paragraaf 5.3 uitgewerkt, met uitzondering van het convenant, omdat het ten aanzien van deze taken niet gaat om afstemming, maar om het gezamenlijke uitvoering geven aan de genoemde functies. 4.4.1 Samenwerking beschermd wonen en inloopfunctie GGZ De gemeente Almere is centrumgemeente voor maatschappelijke opvang, openbare geestelijke gezondheidszorg (OGGZ) en het verslavingsbeleid. Daarbij geldt dat de gemeente financieel verantwoordelijk is voor alle gemeenten in de regio, ofwel alle gemeenten in Flevoland. Vanaf 2015 zijn de centrumgemeenten voor maatschappelijke opvang eveneens materieel verantwoordelijk voor beschermd wonen. De centrumgemeente Almere krijgt de regie voor de plaatsing van cliënten en krijgt hiervoor een aanvullend budget. De reden dat beschermd wonen onder de verantwoordelijkheid voor de (centrum)gemeente wordt gebracht is het bevorderen van een integrale benadering rond opvang, huiselijk geweld en beschermd wonen (Informatiekaart Beschermd Wonen, februari 201410). Hierbij kan worden overwogen dat Almere de coördinatie van en indicatiestelling voor beschermd wonen, bijvoorbeeld via de Centrale Toegang, belegt bij de GGD. Ten aanzien van de financiering van de inloopfunctie GGZ kan Almere, namens de zes gemeenten, afspraken met GGZ-instellingen maken. Een alternatief ten aanzien van de inloopfunctie GGZ is om deze rechtstreeks onder regie van de GGD Flevoland te brengen. Het ligt niet voor de hand voor enkel de inloopfunctie GGZ een geheel nieuw rechtspersoon op te richten. 4.4.2 Samenwerking AMHK Gezien de wettelijke verplichting tot het vormgeven van een AMHK, het belang van een goede uitvoering daarvan en de inhoudelijke en financiële risico’s die het meebrengt als er geen heldere afspraken over de uitvoering bestaan, is een stevige juridische basis voor de vormgeving van het AMHK essentieel. Daarnaast hebben bestuurders in het bestuurlijk overleg van 10 februari 2014 de voorkeur uitgesproken het AMHK vorm te geven in een publiekrechtelijke samenwerkingsvorm en medewerkers gedurende ten

10

TransitieBureau Wmo, Informatiekaart Beschermd Wonen, februari 2014


16

minste de eerste periode vanuit de huidige aanbieders (Bureau Jeugdzorg Flevoland, de Blijf Groep en de Zorggroep Oude en Nieuwe Land) te detacheren. In het rapport ‘Op weg naar één AMHK in de provincie Flevoland’ hebben wij geadviseerd het AMHK vorm te geven in nieuw of bestaand een openbaar lichaam, vanwege de publiekrechtelijke waarborgen die dit biedt en de sturingsmogelijkheden die afzonderlijke gemeenten in een openbaar lichaam hebben. Daarbij is benoemd dat het de vraag is of het oprichten van een nieuw openbaar lichaam voor enkel het AMHK – een in het bredere perspectief van de jeugdzorg relatief kleine taak – wenselijk is. In het geval aangesloten wordt bij een bestaand openbaar lichaam ligt het onderbrengen van het AMHK bij de GGD Flevoland voor de hand. Het alternatief is om de organisatie en inkoop van het AMHK onder te brengen bij de centrumregeling voor de vrouwenopvang. In dat geval voert Almere de integrale regie over de aanpak van geweld in afhankelijkheidsrelaties. Daar staat tegenover dat afzonderlijke gemeenten slechts in beperkte mate zeggenschap hebben over de uitvoering van de taken van het AMHK. Ook in het geval van een centrumregeling is het goed denkbaar dat de taken van het AMHK ingekocht worden bij de organisaties waarin de taken van het AMK en SHG op dit moment zijn belegd. 4.4.3 Beslispunten en afwegingen Ten aanzien van beschermd wonen geldt dat centrumgemeenten voor maatschappelijke opvang vanaf 2015 ook voor deze taak de materiële verantwoordelijkheid krijgen. De afweging die hierbij vervolgens kan worden gemaakt is het al dan niet beleggen van de uitvoering van de coördinatie en indicatiestelling bij de GGD Flevoland, zoals ook voor andere taken het geval is. Dit laatste zou, gezien de Centrale Toegangsfunctie van de GGD, een voor de hand liggende keuze zijn. Voor de inloopfunctie GGZ geldt dat deze rechtstreeks ondergebracht kan worden bij de GGD of bij een centrumregeling. De gemeenten hebben in de eerstgenoemde optie meer zeggenschap over de uitvoering van deze taak. Anderzijds is het ook denkbaar de inloopfunctie GGZ in dezelfde centrumregeling als beschermd wonen en OGGZ onder te brengen. Voor het AMHK zijn twee opties denkbaar, te weten een openbaar lichaam en een centrumregeling. Omdat bij een openbaar lichaam is voorzien in sturings- en verantwoordingsrelaties geniet een openbaar lichaam in onze optiek de voorkeur. Dit is zeer wenselijk gezien de aard, de ernst en de maatschappelijke impact die de uitvoering van de taken van het AMHK kan hebben. Een centrumregeling voorziet niet in sturings- en verantwoordingsrelaties. Wij onderschrijven de intentie van bestuurders om de medewerkers van het AMHK vooralsnog te betrekken vanuit de huidige aanbieders vanuit het oogpunt van het behoud van continuïteit en kwaliteit van zorg. Wel vormt de integratie van de AMK- en SHG-taken een aandachtspunt in het geval de medewerkers in dienst blijven bij de huidige aanbieders.

4.5 Regionale samenwerking Participatiewet Iedere arbeidsmarktregio krijgt een Regionaal Werkbedrijf, dat de schakel gaat vormen tussen de mensen uit de doelgroep en de banen die werkgevers beschikbaar stellen. Voor de ontwikkeling van een regionaal Werkbedrijf voor de Flevolandse gemeenten zijn er twee complicerende factoren. Allereerst behoren de Flevolandse gemeenten niet tot één arbeidsmarktregio. Tot de arbeidsmarktregio Flevoland behoren de gemeenten Almere, Dronten, Lelystad, Noordoostpolder en Urk. Zeewolde daarentegen is ingedeeld bij de arbeidsmarktregio Stedendriehoek en Noordwest Veluwe. Daarnaast participeren de Flevolandse gemeenten niet gezamenlijk in één sociale werkvoorzieningsschap, maar in drie sociale werkvoorzieningsschappen.


17

In het bestuurlijk overleg van 23 januari 2014 zijn de Flevolandse bestuurders overeengekomen het Provinciaal Platform Arbeidsmarkt Flevoland om te vormen tot een Regionaal Platform Arbeid, dat kan fungeren als regionaal Werkbedrijf. Om deze reden zijn de verschillende varianten voor samenwerking ten aanzien van het regionale Werkbedrijf niet nader uitgewerkt.

4.6 Decentralisatieoverstijgende regionale samenwerking 4.6.1 Samenwerking regionale crisisdenst De Flevolandse gemeenten beogen samen te werken ten aanzien van de inkoop en organisatie van de regionale crisisdienst. Gemeenten zijn te klein deze functie zelfstandig vorm te geven en 24-uurs bereikbaarheid in het geval van crisissituaties te garanderen. Deze samenwerking is op het moment van schrijven echter nog niet uitgekristalliseerd. Onduidelijk is bijvoorbeeld of samenwerking wordt beoogd ten aanzien van de frontoffice dan wel de front- en backoffice. De te maken keuze hieromtrent heeft aanzienlijke implicaties voor de afweging omtrent het te kiezen construct. In het rapport ‘Op weg naar één AMHK in de provincie Flevoland’ hebben wij benoemd dat het goed denkbaar is te kiezen voor het regionaal vormgeven van een crisisdienst, waarbij de frontoffice regionaal wordt uitgevoerd en de backoffice (de uitvoering/daadwerkelijke crisishulpverlening) wordt belegd bij bestaande organisaties. Een samenwerking op de backoffice lijkt minder voor de hand te liggen gezien de uiteenlopende expertises die in een regionale crisisdienst voor het brede sociale domein vertegenwoordigd dienen te zijn. Een goede verbinding tussen de crisisdienst en de moederorganisatie is belangrijk vanwege de hulp die geboden wordt door de moederorganisatie in aansluiting op de crisishulpverlening. In het geval de gemeenten ervoor kiezen enkel de frontofficetaken in samenwerking te organiseren, ligt het gezien de omvang van de taak niet voor de hand hier een nieuwe organisatie voor op te richten. Het ligt voor de hand de samenwerking in de frontoffice te beleggen bij een bestaand openbaar lichaam (de GGD Flevoland) of een bestaande centrumregeling (maatschappelijke opvang, OGGZ en verslavingszorg). Vanuit de integraliteit van de frontoffice is het goed denkbaar dat de personele bezetting van de frontoffice wordt gevormd door medewerkers vanuit de bestaande crisisdiensten. Om die integraliteit te borgen ligt het niet voor de hand de frontoffice bij een van de huidige zorgaanbieders (stichting) onder te brengen. Ten aanzien van de afwegingen en beslispunten bij de onderscheiden varianten verwijzen we naar de argumentatie met betrekking tot het AMHK in paragraaf 5.4.3. 4.6.2 Samenwerking inkoop In paragraaf 5.3 en paragraaf 5.4 is de regionale samenwerking ten aanzien van de inkoop van jeugdzorgtaken, beschermd wonen, inloopfunctie GGZ en het AMHK uitgewerkt. De afwegingen bij de verschillende varianten zijn hierbij per taak bezien. Het is echter wenselijk dat, vanuit het oogpunt van integraliteit en efficiency, de inkoopfunctie voor de afzonderlijke taken in samenhang wordt bezien en uitgewerkt.


18

4.7 Samenvattend Taken voor beoogde samenwerking en mogelijke vormen

Vorm Convenant Taak Regionale samenwerking Kan, bij afstemming inkoop jeugdzorgtaken inhoud en vorm van contracten, maar… solidariteitsbeginsel vraagt om juridisch afdwingbare afspraken

Zelfstandige organisatie

Centrumregeling

Regionale inkoop jeugdzorg beleggen in een zelfstandige publiekrechtelijke organisatie (openbaar lichaam/ bedrijfsvoeringsorganisat ie)

Regionale inkoop beleggen bij een centrumgemeente.

of stichting/coöperatie, maar …

Centrumregeling is relatief eenvoudig te organiseren, maar … centrumgemeente is spelbepaler

gezien het maatschappelijk belang zijn publiekrechtelijke waarborgen (democratische legitimatie!) wenselijk Regionale samenwerking inkoop en organisatie beschermd wonen, inloopfunctie GGZ en AMHK

Organisatie AMHK; voorkeur van bestuurders voor publiekrechtelijke samenwerkingsvorm

Organisatie AMHK en inloopfunctie GGZ kan ook worden belegd in een bestaande/ nieuwe centrumregeling

Beleggen AMHK taken in een bestaand openbaar lichaam of belggen bij de GGD, gezien de relatief kleine taak

Ten aanzien van het AMHK geldt dan: integrale regie over aanpak huiselijke geweld en kindermishandeling door Almere

Ditzelfde geldt voor de inloopfunctie GGZ

Samenwerking regionale crisisdienst

Frontoffice: beleggen in een nieuw openbaar lichaam of beleggen bij de GGD , gezien de relatief kleine taak

Ten aanzien van beschermd wonen is Almere per 2015 centrumgemeente

De front-office kan ook worden belegd bij een bestaande/ nieuwe centrumregeling

Samenwerking backoffice ligt minder voor de hand vanwege uiteenlopende expertises


19

4.8 Conclusie In aanvulling op de beslispunten en afwegingen willen we tot slot een aantal algemene richtinggevende noties meegeven. 4.8.1 Voorkomen van een lappendeken aan samenwerkingsverbanden Gezien de veelheid aan taken waarop de Flevolandse gemeenten willen of moeten samenwerken, bestaat het risico dat voor iedere taak een aparte samenwerkingsvorm wordt ingericht, waardoor een lappendeken aan samenwerkingsverbanden ontstaat. Dit is om een drietal redenen een onwenselijke situatie. Allereerst vanuit het oogpunt van integraliteit. Door de decentralisaties worden gemeenten in de gelegenheid gesteld dwarsverbanden te leggen tussen de domeinen jeugd, zorg en werk. Ontschotting en het bevorderen van integraliteit in het brede sociale domein zijn expliciete doelstellingen van de decentralisaties. De integratie is niet alleen noodzakelijk om de hulp en ondersteuning voor burgers goed en efficiënt te organiseren, maar ook voor de uitvoerbaarheid, beheersing en financiering van hulp en ondersteuning. In de situatie dat de Flevolandse gemeenten voor elke afzonderlijke taak in het sociale domein een eigenstandig samenwerkingsverband in te richten, dan doet dit per definitie af aan de mate en wijze waarop samenhang tussen de decentralisaties gerealiseerd kan worden. Ten tweede maakt een lappendeken aan samenwerkingsverbanden de sturing onoverzichtelijk, omdat de wijze waarop de sturing is georganiseerd, maar ook de mate waarin afzonderlijke gemeenten kunnen sturen op de uitvoering van de taak, per samenwerkingsverband verschilt. Ten derde komt een lappendeken aan samenwerkingsverbanden de efficiency niet ten goede. Gezien de aanzienlijke financiële kortingen die met de overdracht van taken naar gemeenten gepaard gaan, is efficiency niet alleen wenselijk, maar ook strikt noodzakelijk om zoveel mogelijk beschikbare middelen in te kunnen zetten voor de doelgroep. Bij het naast elkaar organiseren van een groot aantal samenwerkingsverbanden zal een groter deel van het budget wegvloeien naar de organisatie om de hulp en ondersteuning heen, in plaats van naar de hulp en ondersteuning zelf. 4.8.2 Borging van democratische legitimiteit wenselijk gezien de aard van de taken Daarnaast is in voorliggende rapportage menigmaal gewezen op het maatschappelijk belang en de maatschappelijke effecten die met de organisatie en uitvoering van de taken in het sociale domein zijn gemoeid. De borging van democratische legitimiteit, waaronder de politieke verantwoordelijkheid en openbaarheid, is ten aanzien van deze taken extra van belang. Om deze reden verdient publiekrechtelijke samenwerking de voorkeur boven privaatrechtelijke samenwerking. 4.8.3 Zeggenschap en sturingsmogelijkheden afzonderlijke gemeenten gewenst In aansluiting hierop is het belangrijk dat de afzonderlijke gemeenten waar mogelijk beschikken over zeggenschap en sturingsmogelijkheden ten aanzien van de taken in het sociale domein die zijn belegd in samenwerkingsverbanden. Op basis hiervan verdient samenwerking in een openbaar lichaam de voorkeur boven een centrumregeling, omdat bij de laatste variant samenwerking op basis van gelijkwaardigheid niet aan de orde is. Bovendien voorziet een centrumregeling niet in een verantwoordingsrelatie richting de afzonderlijke gemeenten.


20

5. Slotbeschouwing en enkele reflecties op procesgang 5.1 Van standpunten op basis van beelden tot besluitvorming op grond van feiten Wij beseffen ons terdege dat dit praatstuk beelden kan oproepen over samenwerkingsvormen, waarmee op lokaal niveau minder positieve ervaringen bestaan. Minder positief in termen van beperkte democratische controle, weinig bestuurlijke zeggenschap, minimale ambtelijke sturingsmogelijkheden en het als individuele gemeente nauwelijks ‘grip’ hebben op financiële consequenties van het gevoerde beleid en de bedrijfsvoering van de in de samenwerking belegde taken. Toch hebben wij ons in de analyses en eerste richtinggevende uitspraken niet belemmerd gevoeld door deze bestaande gevoeligheden. Vooral ook omdat ons is gevraagd een feitelijke analyse te maken en de bestuurlijke gevoeligheden in het kader van deze analyse niet zijn opgehaald. Wij zijn daarbij van mening dat het belangrijk is om bestuurlijk op grond van objectieve criteria, voor- en nadelen te komen tot een uitspraak over de voorkeursvariant(en) voor bestuurlijk-juridische vormgeving van de samenwerking in het sociaal domein. Zo min mogelijk gehinderd door bestaande beelden, feitelijke constateringen en gevoelens bij bestaande verbanden en relaties. Wel is het van belang dat bestuurlijk de voorwaarden worden geduid waaronder ingestemd kan worden met een bepaalde, mogelijk op het eerste oog minder geliefde, variant voor samenwerking. Ongeacht het te kiezen construct zullen partners in de samenwerking – de zes gemeenten – met elkaar afspraken moeten maken over zaken als: a. De democratische controle op de samenwerking; b. De daartoe te organiseren p&c-cyclus; c. De bestuurlijke aansturing; d. De ambtelijke aansturing; e. De relatie tussen opdrachtgevers en opdrachtnemer; f. Het sturingsinstrumentarium van de opdrachtgevers; g. De huisvesting van de samenwerking en individuele medewerkers daarbinnen; h. Elementen als stemverhoudingen, besluitvormingsprocessen en financiële verdeelsleutels. In de dagelijkse praktijk zien wij een sterke neiging bij intergemeentelijke samenwerking tot het creëren van samenwerkingsverbanden onder het motto: ‘van, voor en door de deelnemende gemeenten’. ‘Van, voor en door’ komt daarbij in de uitwerking van de samenwerking in alle voornoemde facetten tot uiting. Zoals bijvoorbeeld een actieve rol van gemeentesecretarissen in de directie van de samenwerking, een positie voor directeuren/hoofden maatschappelijke ontwikkeling in een ‘opdrachtgeversopdrachtnemersoverleg’, huisvesting van medewerkers binnen de samenwerking een (groot) deel van de werkweek in huis van de gemeente als klant, stemverhoudingen op basis van ‘one man, one vote’, unanimiteit in besluitvorming als het gaat om begrotingswijzigingen en transparante en eenduidige financiële verdeelsystematieken, waardoor discussies over nadeelgemeenten bij samenwerking tot het verleden behoren. Het gaat voor deze notitie te ver om deze punten nader uit te diepen, maar wij willen hiermee vooral aangeven dat het bijna ongeacht de keuze voor een constructie, mogelijk is de samenwerking zo in te richten dat deze als ‘van, voor en door’ de eigen gemeente wordt beleefd. Het vraagt wel een houding van vertrouwen en gelijkheid onder de samenwerkende bestuurders.

Slotbeschouwing en enkele reflecties op procesgang

21

5.2 Proces vraagt om zorgvuldigheid én voortvarendheid De datum van 1 januari 2015 nadert snel, zeker met de wetenschap van verkiezingen op 19 maart 2014 en al vrij kort na de vorming van de nieuwe colleges de intrede van het zomerreces. Gezien de huidige situatie in Flevoland, waarin vooral nog sprake is van visievorming en richtinggevende bestuurlijke afspraken, kaders en uitgangspunten, vraagt het proces om te komen tot operationele samenwerking op het sociaal domein inmiddels om de nodige voortvarendheid. De zorgvuldigheid van het proces mag gezien de grote maatschappelijke en financiële belangen daarbij niet uit het oog worden verloren. We schetsen hieronder enkele stappen die naar onze mening doorlopen moeten worden, alvorens sprake is van operationele samenwerking: Stap 1: Bestuurlijke overeenstemming voorkeursvariant(en) per taak Mede op grond van dit ‘praatstuk’ kan mogelijk tot een gezamenlijke bestuurlijke voorkeursrichting of voorkeursrichtingen voor vormgeving van de samenwerking op het sociaal domein worden gekomen. We gaan ervan uit, gezien de verkiezingsperiode, dat hierover in april per taakveld waarop de samenwerking wordt gezocht duidelijkheid ontstaat. Stap 2: Nadere uitwerking voorkeursvariant(en) Op het moment dat bestuurlijke duidelijkheid bestaat over de beoogde samenwerkingsvorm(en), kan dit ambtelijk nader worden uitgewerkt in een businesscase per taak/vorm. In een dergelijke businesscase dienen aspecten als taken, formatie, hoofdstructuur, bestuurlijk en ambtelijke aansturing (inclusief stemverhouding/besluitvorming) en financiën te worden uitgewerkt. Het zou mogelijk moeten zijn om deze uitwerkingen plaats te laten vinden in de maanden april, mei, juni 2014. Stap 3: Politiek-bestuurlijk besluitvormingsproces op grond van businesscase Op grond van de uitgewerkte businesscases kan het bestuurlijk overleg nog voor het zomerreces van 2014 de businesscases vaststellen, waarna de individuele colleges om een voorlopig besluit wordt gevraagd over de vorm waarin en wijze waarop de samenwerking invulling gaat krijgen. Direct aansluitend op de voorlopig besluitvorming in de individuele colleges zal de businesscase moeten worden voorgelegd aan de betreffende ondernemingsraden voor advies. Veelal wordt met hen in dergelijke processen een adviestermijn van zes weken overeengekomen, waarbij het zomerreces nogal eens buiten beschouwing wordt gelaten. Aansluitend nemen de individuele colleges, het advies van de ondernemingsraden gehoord hebbende, een definitief besluit over het aangaan van de samenwerking. Nadat de colleges dat besluit hebben genomen volgt tevens nog de weg langs de individuele commissies en gemeenteraden, daar waar het de vorming of aanpassing van een juridisch construct betreft en er financiële consequenties met de samenwerking gepaard gaan. Indicatief schatten wij in dat dit in lijn met voorgaande stappen in de periode oktober/november kan plaatsvinden. Pas na instemming van de zes gemeenteraden, kan de feitelijke inrichting van de samenwerking van start gaan, waarbij management en medewerkers in de samenwerking geplaatst moeten worden.

Onze ervaring leert dat het een ambitieus tijdpad wordt om, in het geval het de vorming van een nieuw samenwerkingsconstruct betreft, de datum van 1 januari 2015 te halen. Vooral gezien alle formele stappen en termijnen die zich dan gaan aandienen.

Slotbeschouwing en enkele reflecties op procesgang

22

Bijlage A: Overzicht bestaande samenwerkingsverbanden sociaal domein Bestaande samenwerkingsverbanden in ogenschouw nemen Er is een aantal taken in het sociaal domein die de Flevolandse gemeenten in het verleden al in samenwerkingsverbanden hebben belegd. Voor de vormgeving van de samenwerking voor een aantal nieuwe taken is het van belang om de bestaande samenwerkingsverbanden in ogenschouw te nemen en in het bijzonder de daarbinnen gemaakte afspraken. Het vormgeven van samenwerking voor nieuwe taken kan immers vragen om een eventuele herijking van de reeds bestaande samenwerkingsverbanden. Herijking bijvoorbeeld ten aanzien van de taken die zijn ondergebracht in het samenwerkingsverband, maar hierbij kan ook gedacht worden aan de wijze waarop de governance is ingericht, alsmede de wijze waarop sturing plaatsvindt (of kan plaatsvinden) vanuit de Flevolandse gemeenten. Om die reden wordt een overzicht gegeven van de bestaande, ten aanzien van het sociaal domein relevante, samenwerkingsverbanden waarin Flevolandse gemeenten betrokken zijn. Er wordt beknopt inzicht geboden in de taken waarop wordt samengewerkt en de daarbinnen gemaakte afspraken ten aanzien van bestuurlijke aansturing en financiering. Er is in het overzicht onderscheid gemaakt tussen publiekrechtelijke samenwerkingsverbanden en privaatrechtelijke samenwerkingsverbanden. Er dient echter wel te worden opgemerkt dat het overzicht van samenwerkingsverbanden niet uitputtend is beschreven.

Publiekrechtelijke samenwerkingsverbanden 5.2.1 Gemeenschappelijke regeling GGD Flevoland De Gemeenschappelijke Gezondheidsdienst (GGD) Flevoland is een gemeenschappelijke regeling van de zes Flevolandse gemeenten Almere, Dronten, Lelystad, Noordoostpolder, Urk en Zeewolde 11. De GGD heeft tot doel het bewerkstelligen van een doelmatig en effectief georganiseerde en gecoördineerde uitvoering van de openbare gezondheidszorg. Het takenpakket van de GGD strekt zich uit over een aantal domeinen: a. de algemene gezondheidszorg: het bevorderen en beschermen van de gezondheid van de bevolking door het voorkomen en bestrijden van infectiezieken; b. de jeugdgezondheidszorg: het opsporen van gezondheidsproblemen bij kinderen en zorgdragen voor inentingen; c. de regionale ambulance voorziening (RAV); d. de voorbereiding op en uitvoering van de geneeskundige hulpverlening bij grootschalige ongevallen en rampen (GHOR); e. beleid en onderzoek gericht op de bevordering van de gezondheid van de inwoners van Flevoland (preventie, advisering van gemeenten inzake hun gezondheidsbeleid, onderzoek). 11

Gemeenschappelijke regeling Gemeenschappelijke Gezondheidsdienst Flevoland 2008 via: http://decentrale.regelgeving.overheid.nl/cvdr/XHTMLoutput/Actueel/Dronten/4023.html

Bijlage A: Overzicht bestaande samenwerkingsverbanden sociaal domein

23

Bestuurlijke aansturing Het algemeen bestuur van de gemeenschappelijke regeling wordt gevormd door de portefeuillehouders zorg/volksgezondheid van de Flevolandse gemeenten. In onderling overleg wordt elk bestuurslid als portefeuillehouder belast met een aantal aandachtspunten; tezamen vormen de portefeuillehouders het dagelijks bestuur. Het bestuur wordt ondersteund door een ambtelijk secretaris. De dagelijkse aansturing van de GGD vindt plaats door de directeur Publieke Gezondheid ondersteund door een directiesecretaris. In het algemeen bestuur heeft elke gemeente één stem. Besluitvorming vindt plaats op basis van meerderheid van stemmen. Voor het vaststellen en wijzigen van de begroting en het vaststellen van de jaarrekening geldt echter een systeem van gewogen stemmen, waarbij minimaal drie gemeenten met het besluit in moeten stemmen en een rechtsgeldig besluit wordt genomen met meerderheid van stemmen. Daarbij is de volgende stemverhouding van toepassing:  Almere: 9 stemmen  Lelystad: 5 stemmen  Dronten en Noordoostpolder: beide 2 stemmen  Urk en Zeewolde: beide 1 stem

Kostenverdeling Ten aanzien van de kostenbepaling is in de gemeenschappelijke regeling opgenomen dat een nadelig saldo van baten en lasten over de gemeenten naar rato van inwoneraantal wordt verdeeld. Voor specifieke kosten die niet in redelijk gelijke mate ten behoeve van alle deelnemers zijn gemaakt, bepaalt het algemeen bestuur welke kosten als zodanig moeten worden aangemerkt en welke kostenverdeling van toepassing is. Voor de uitvoering van specifieke door het algemeen bestuur aangewezen taken en het uitvoeren van forensische geneeskundige geldt dat gemeenten betalen naar rato van het gebruik van deze diensten. 5.2.2 Gemeenschappelijke Regeling werkvoorzieningschap IJsselmeergroep De gemeenschappelijke regeling IJsselmeergroep12 is een sociale werkvoorziening van de gemeenten Lelystad, Noordoostpolder, Urk en Zeewolde. Het werkvoorzieningsschap draagt zorg voor arbeidstoeleiding en re-integratie van werkzoekenden en werklozen, waaronder het in het kader van de Wsw bieden van arbeid onder aangepaste omstandigheden aan de in de Wsw bedoelde personen en het benutten van de infrastructuur van het sociale werkvoorzieningschapbedrijf voor re-integratiedoeleinden van deelnemende gemeenten.

Bestuurlijke aansturing Het algemeen bestuur van het werkvoorzieningschap bestaat uit door de raden van de gemeenten uit hun midden en uit het college aan te wijzen leden. Elke raad wijst hiertoe twee leden en twee plaatsvervangende leden aan. Het dagelijks bestuur bestaat uit de voorzitter en vier tot zeven leden, door het algemeen bestuur aan te wijzen, waarbij elke gemeente door ten minste één en ten hoogste twee leden vertegenwoordigd wordt. Ten hoogste twee leden van het dagelijks bestuur behoeven geen deel uit te maken van het algemeen bestuur. In het algemeen bestuur hebben de gemeenten ieder één stem. Bij besluiten over de begroting, jaarrekening, investeringen van meer dan EUR 1 mln. en bij het vaststellen van meerjarenbeleidsplannen, wordt een andere stemverdeling toegepast, namelijk:  Lelystad: 4 stemmen 12

Gemeenschappelijke regeling IJsselmeergroep 2009 via: http://decentrale.regelgeving.overheid.nl/cvdr/XHTMLoutput/Actueel/Urk/88697.html


24

  

Noordoostpolder: 3 stemmen Urk: 2 stemmen Zeewolde: 1 stem

Kostenverdeling In de ontwerpbegroting wordt op basis van een raming de door elke gemeente verschuldigde bijdrage bepaald. In de jaarrekening wordt per gemeente vastgesteld welk definitief bedrag zij over het betreffende jaar verschuldigd is. Een eventueel verschil tussen betaalde en daadwerkelijke bedragen, wordt vervolgens verrekend. 5.2.3 Gemeenschappelijke regeling werkvoorzieningschap Tomingroep De gemeenschappelijke regeling werkvoorziening Tomingroep13 voorziet in de uitvoering van de Wet sociale werkvoorziening voor elf gemeenten in de regio Gooi en Vechtstreek en Almere. De werkvoorziening is deel van de Tomingroep, een organisatie die industriële en personele diensten en activiteiten op het gebied van aannemerij en retail aanbiedt en uitvoert, waarbij bij voorkeur gewerkt wordt met mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt. De specifieke hoofddoelstelling van de gemeenschappelijke regeling is het aanbieden van werkgelegenheid onder aangepaste omstandigheden aan personen die kunnen en willen werken, maar die door een persoonlijke oorzaak (tijdelijk) geen kans hebben op een baan in het reguliere bedrijfsleven.

Bestuurlijke aansturing Het algemeen bestuur van het werkvoorzieningschap wordt gevormd door één lid (en één plaatsvervangend lid) per gemeente, door de raad aan te wijzen uit het college. Het algemeen bestuur wordt in al zijn vergaderingen geadviseerd door ten minste twee personen die op grond van hun kennis van of betrokkenheid bij de sociale werkvoorziening een zinvolle bijdrage kunnen leveren aan de uitvoering van de doelen taakstellingen. De ouderverenigingen van werknemers en de kring van directeuren van de gemeentelijke sociale diensten worden in ieder geval als vaste adviseurs gerekend. Het dagelijks bestuur bestaat uit vijf leden, waaronder de voorzitter en de vicevoorzitter van het werkvoorzieningschap en drie door het algemeen bestuur te benoemen leden. Daarvan wordt één lid gekozen uit het algemeen bestuur en de overige twee leden uit de vaste adviseurs van het algemeen bestuur. In het algemeen bestuur hebben de leden ieder één stem. De adviseurs hebben geen stemrecht. In de vergadering van het algemeen bestuur worden alle besluiten genomen bij meerderheid van stemmen.

Kostenverdeling De financiering van de gemeenschappelijke regeling vindt plaats door gemeenten, naar rato van het aantal werkdagen van de werknemers uit de betreffende gemeente. Het algemeen bestuur stelt deze bijdrage jaarlijks vast. In de begroting wordt een raming opgenomen van de verschuldigde bijdrage per gemeente. In de rekening wordt het daadwerkelijk verschuldigde bedrag per gemeente verrekend met de reeds betaalde bijdrage. 5.2.4 Gemeenschappelijke regeling Sociale Dienst Veluwerand De Sociale Dienst Veluwerand is een gemeenschappelijke regeling14 van de gemeenten Zeewolde, Harderwijk en Ermelo. Zij geeft voor deze gemeenten uitvoering aan de Wet werk en bijstand en aanverwante regelingen.15

13

Gemeenschappelijke regeling werkvoorzieningsschap Tomingroep via: http://hilversumbis.nl/AgendapuntOverlegdStuk.aspx?APOSID=74236 14 Bron: Gemeenschappelijk regeling Sociale Dienst Veluwerand via: file:///C:/Users/SeinstravandeLaar%20BV/Downloads/100208_GR_vastgesteld_door_DB.pdf 15 Dit betreft de Wet Inburgering, de Wet Inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers, de Wet Inkomensvoorzieningen oudere en gedeeltelijke arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen en het Besluit bijstandsverlening zelfstandigen.


25

Bestuurlijke aansturing Het algemeen bestuur van de Sociale Dienst Veluwerand bestaat uit een drietal leden per gemeente, welke de raden van de gemeenten aanwijzen uit hun midden en de colleges. Per gemeente wordt tenminste een lid van het college, belast met de portefeuille sociale zaken, lid van het algemeen bestuur). Het dagelijks bestuur bestaat uit de voorzitter van het algemeen bestuur en twee andere leden, elk afkomstig uit een andere gemeente en elk zijnde portefeuillehouder sociale zaken. In het algemeen bestuur heeft elk lid één stem en worden besluiten in beginsel genomen met meerderheid van stemmen, tenzij in de gemeenschappelijke regeling anders is bepaald. In het dagelijks bestuur heeft elk lid één stem.

Kostenverdeling De Sociale Dienst Veluwerand onderscheid directe en indirecte kosten. Directe kosten betreffen uitkeringskosten, kosten van leningen en andere verstrekkingen die voortvloeien uit toepassing van wet en regelgeving. Ook uitvoeringskosten veroorzaakt door gemeentelijk bijstandsbeleid dat afwijkt van het gemeenschappelijk beleid behoren tot de directe kosten. Deze directe kosten worden rechtstreeks toegerekend aan de gemeente waarvoor de kosten zijn gemaakt. Daarnaast worden indirecte kosten (uitvoeringskosten) onderscheiden, zoals personeels-, huisvestings- en automatiseringskosten. Deze kosten worden toegerekend aan de deelnemende gemeenten op basis van inwoneraantal (50%) en op basis van het aantal uitkeringsgerechtigden van de deelnemende gemeenten (50%). 5.2.5 Gemeenschappelijke regeling Regio Noord-Veluwe; leerplichttaken Zeewolde De gemeenschappelijke regeling Regio Noord-Veluwe (RNV) is een samenwerkingsverband tussen de gemeenten Elburg, Ermelo, Harderwijk, Nunspeet, Oldebroek en Putten. De activiteiten van de RNV richten zich op tal van terreinen, waaronder (niet uitputtend) economie, toerisme en recreatie, milieu, volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en sociale werkvoorziening, welzijn en onderwijs. De gemeenten Nijkerk (sociale werkvoorziening), Epe en Heerde (toezicht stichting Proo), Hattem en Zeewolde (leerplichttaken) nemen elk op een specifiek onderdeel deel aan de gemeenschappelijke regeling.

Bestuurlijke aansturing Het algemeen bestuur van de Regio Noord-Veluwe wordt gevormd door twee leden per deelnemende gemeente, waarvan één collegelid en één raadslid per gemeente. Dit geldt zowel voor de zes ‘basisgemeenten’ als voor de vier gemeenten, waaronder Zeewolde, die slechts voor een specifieke taak deel van de gemeenschappelijke regeling zijn. Het dagelijks bestuur van de regeling bestaat uit zes leden, te weten de collegeleden van de zes gemeenten die op alle taken deelnemen aan de gemeenschappelijke regeling. Dit geldt derhalve niet voor de gemeente Zeewolde16.

Kostenverdeling Wij beschikken niet over deze informatie. 5.2.6 Centrumgemeente Almere – Vrouwenopvang De gemeente Almere is centrumgemeente voor vrouwenopvang voor de Flevolandse gemeenten. Dit betekent dat zij de regie voert over de aanpak van geweld in afhankelijkheidsrelaties in de provincie. De centrumgemeente stelt een regiovisie op waarin het beleid met betrekking tot een ketenaanpak voor huiselijk en eergerelateerd geweld wordt uitgewerkt.

16

Bron: http://www.regionoordveluwe.nl/artikelen/item/over-regio-noord-veluwe/bestuur


26

Bestuurlijke aansturing Niet van toepassing. Er is sprake van een centrumregeling, waarbij geen sprake is van beslisorgaan.

Kostenverdeling Almere ontvangt als centrumgemeente een decentralisatie uitkering Vrouwenopvang van het Rijk. 5.2.7

Centrumgemeente Almere – Maatschappelijke opvang, openbare geestelijke gezondsheidszorg en verslavingsbeleid De gemeente Almere is centrumgemeente voor de maatschappelijke opvang, openbare geestelijke gezondheidszorg (OGGZ) en verslavingsbeleid. Almere heeft voor deze taak een regionaal beleidskader opgesteld voor de maatschappelijke opvang en OGGZ, namelijk het ‘Stedelijk Kompas Flevoland’. Daarnaast heeft Almere een regiovisie opgesteld voor het verslavingsbeleid. Ten aanzien van de uitvoering van de maatschappelijke opvang heeft de GGD, in opdracht van Almere, de Centrale Toegang ontwikkeld die zich specifiek richt op zorgvragen van dakloze mensen met psychiatrische en/of verslavingsproblemen als dan niet in combinatie met een verstandelijke beperking. DE GGD coördineert dit team.

Bestuurlijke aansturing Niet van toepassing. Er is sprake van een centrumregeling, waarbij geen sprake is van beslisorgaan.

Kostenverdeling Almere als centrumgemeente een decentralisatie uitkering Maatschappelijke opvang van het Rijk.

Privaatrechtelijke samenwerkingsverbanden 5.2.8 Stichting IJsselgroep Stichting IJsselgroep helpt de onderwijspraktijk te innoveren en richt zich daarbij op het vergroten van het vakmanschap van de leerkracht en de interactie met het kind door educatief advies, opleiding en nascholing in voorschoolse educatie, primair en voortgezet onderwijs.

Bestuurlijke aansturing De Stichting IJsselgroep kent een College van Bestuur en een Raad van Toezicht. Het College van Bestuur van de stichting bestaat uit een of meerdere leden, waarvan tenminste een voorzitter en een of meerdere leden (artikel 3.117). Het College van Bestuur is eindverantwoordelijk voor het beleid van de stichting en heeft de taken en bevoegdheden zoals omschreven in de statuten van de stichting IJsselgroep (artikel 3.2). De Raad van Toezicht is belast met het toezicht op het College van Bestuur (artikel 2.1).

Kostenverdeling Wij beschikken niet over deze informatie. 5.2.9 Vereniging EigenKrachtWijzer De EigenKrachtWijzer (EKW) is een digitaal instrument voor vraagverheldering en het vinden van oplossingen voor vragen over wonen, werken, welzijn en zorg. De EKW stimuleert zo de toegankelijkheid van gemeentelijke informatiebronnen, waardoor de eigen kracht en participatie van mensen in de samenleving wordt gestimuleerd. Daarmee draagt het bij aan de beoogde ‘kanteling’ in de Wmo. Almere is medeoprichter van de vereniging EKW. Daarnaast participeren de gemeenten Wijchen, Bergen (NoordHolland), Leeuwarden, Maastricht en Schijndel in de vereniging.18

17

Governance Reglement IJsselgroep (1 maart 2006), via:

http://www.ijsselgroep.nl/ufc/file2/ijsselgroep_sites/phofs/b1608925323fd867953e1e6c2bf8991b/pu/Governance_reglement_1_maart_2 006_definitief.pdf 18 Bron: programmabegroting Almere 2014, pagina 87, via: http://gemeenteraad.almere.nl/fileadmin/files/almere/beeldbank/Programmabegroting_2014_bijlagenboek_def._na_amendementen.pdf,


27

Bestuurlijke aansturing De vereniging heeft een bestuur, bestaande uit een voorzitter, een secretaris/penningmeester, een algemeen bestuurslid en een manager beheer en ontwikkeling. De zes deelnemende gemeenten zijn lid van de vereniging.19 Aan de algemene ledenvergadering komen alle bevoegdheden toe die niet door de wet of de statuten aan het bestuur zijn opgedragen. 20

Kostenverdeling De leden van de vereniging betalen een jaarlijkse contributie welke door de algemene ledenvergadering wordt vastgesteld. De bijdrage is gebaseerd op het inwoneraantal van de gemeente. Almere draagt op dit moment jaarlijks EUR 0,25 per inwoner bij aan de EKW. De vereniging kampt echter met liquiditeitsproblemen, waarvoor de leden een overbruggingskrediet hebben gesteld.

Samenvattend Verband

Samenstelling bestuur

Stemverdeling

Kostenverdeling

Publiekrechtelijke samenwerking GGD Flevoland

Portefeuillehouders In het AB heeft zorg/ elke gemeente volksgezondheid één stem

Het nadelige saldo van baten en lasten over een dienstjaar wordt over de gemeenten omgeslagen naar rato van het gemiddeld aantal inwoners

Werkvoorzieningschap Raads- en IJsselmeergroep collegeleden, 2 leden per gemeente

In het AB heeft elke gemeente één stem

In de ontwerpbegroting wordt op basis van een raming de door elke gemeente verschuldigde bijdrage bepaald. Een eventueel verschil wordt verrekend

Werkvoorzieningschap Collegeleden. Het Tomingroep AB wordt bijgestaan door adviseurs

In het AB heeft elke gemeente één stem. De adviseurs hebben geen stemrecht

Kostenverdeling vindt plaats naar rato van het aantal werkdagen van de werknemers uit de betreffende gemeente

Sociale Dienst Veluwerand

Raads- en collegeleden, 3 leden per gemeente

In het AB heeft elke gemeente één stem

Direct kosten worden rechtstreeks toegerekend aan de gemeenten, indirecte kosten worden toegerekend op basis van inwoneraantal

Regio Noord-Veluwe; leerplichttaken

Eén collegelid en één raadslid per gemeente

-

-

Privaatrechtelijke samenwerking Stichting IJsselgroep

-

-

-

Vereniging EigenKrachtWijzer

De gemeenten zijn lid van de vereniging. Het bestuur is samengesteld uit de leden

In de ALV heeft iedere gemeente één stem

De jaarlijkse contributie is gebaseerd op het inwoneraantal

19

Bron: http://www.eigenkrachtwijzer.nl/de-vereniging/ Bron: Statuten vereniging EKW, via: http://www.eigenkrachtwijzer.nl/wpcontent/themes/ekw_theme/assets/downloads/2012/06/120618-Statuten-.pdf 20


28

Bijlage B: Geraadpleegde documenten en personen Geraadpleegde documenten a. b. c. d. e. f. g. h. i. j. k.

Intern memo regionale samenwerking Transitie Sociaal domein, december 2011 Regionale samenwerking sociaal domein, concept 3 april 2013 Werkplan regionale samenwerking Flevolandse gemeenten, 17 december 2013 Verkenning naar nieuwe verhoudingen in het sociale domein Keuzenotitie Regionaal Transitieplan Zorg voor Jeugd Flevoland Besprekingsverslag Bestuurlijk Overleg Transitie Sociaal Domein, januari 2014 De rol van GGD Flevoland als verlengde gemeentelijke dienst binnen het sociaal domein, concept 20 september 2013 Regionaal Transitieplan Zorg voor Jeugd Flevoland, 2014-2017 Bestuurlijk kader Regiovisie Ambulante verslavingszorg Flevoland 2008-2012 Evaluatie en bijstelling Plan van Aanpak Stedelijk Kompas Flevoland 2008-2014 Uitvoeringsplan 2013-2014 Stedelijk Kompas Flevoland

Geraadpleegde personen Op 20 maart 2014 heeft een kennismakinggesprek plaatsgevonden met: a. A. Ekas, regionaal coördinator transitie sociaal domein Op 28 maart 2014 is een eerste concept van dit bestuurlijk ‘praatstuk’ besproken met: a. A. Ekas, regionaal coördinator transitie sociaal domein, gemeente Almere b. M. Drost, gemeente Dronten c. E. Rademaker, gemeente Lelystad

Bijlage B: Geraadpleegde documenten en personen

29

Meer informatie over deze rapportage of onze dienstverlening? SeinstravandeLaar B.V. Organisatieadviseurs voor de publieke sector Postbus 450, 4100 AL Culemborg drs. Stan van de Laar

www.seinstravandelaar.nl @Seinstra_vdLaar [email protected] 06-303 729 97

Samenwerking sociaal domein; van visie naar vormgeving

Recommend Documents