Grondwaardecarrousel voor de (her-)ontwikkeling van bedrijventerreinen

Grondwaardecarrousel voor de (her-)ontwikkeling van bedrijventerreinen Onderzoek naar de rolverdeling van overheid en markt bij herstructurering van bedrijventerreinen

Drs. A.M. Gosselink Masterthesis ASRE/MSRE 1e Beoordelaar/Begeleider: Dr. G. Wallagh 2e Beoordelaar: Drs. F. de Vor

Voorwoord Deze masterthesis is geschreven als afsluiting van mijn studie Gebiedsontwikkeling aan de Amsterdam School of Real Estate. De keuze van het onderwerp “herstructurering van bedrijventerreinen” heeft een directe relatie met enkele opdrachten die ik als projectleider uitvoerde. Met name de wil van de overheid om het probleem aan te pakken enerzijds en anderzijds de onmacht om met beperkte financiële middelen het probleem op te lossen intrigeerde mij. Daarmee startte de zoektocht naar een passende oplossing, the third way. Dank gaat uit naar mijn begeleider Guido Wallagh die me goed scherp hield tijdens het proces. Zijn reactie en zeker ook de gesprekken met geinterviewden en anderen maakten het dat ik de energie kreeg om het onderzoek af te ronden.

Arno Gosselink Gouda, januari 2011

1

Samenvatting De huidige situatie rondom bedrijventerreinen is verwoord als “het zijn de hangjongeren van de ruimtelijke ordening: ze geven overlast, eisen veel ruimte voor zichzelf op en niemand lijkt echt van ze te houden”. Verschijnselen hiervan zijn verloedering, leegstand, zwerfvuil, etc. Herstructurering is de term om dit probleem op te lossen. Het bijzondere is dat de overheid zich geroepen voelt hierin verandering te brengen en herstructurering wil financieren. Naar mijn mening is herstructurering vooral een vraagstuk van de vastgoedeigenaren. Kortom, de rolopvatting van beide partijen is vreemd. De beschikbare overheidsbudgetten staan onder druk en daarmee staat herstructurering op losse schroeven. Daarom de vraag: Hoe ziet het instrument eruit dat de financiering van de herstructurering van bedrijventerreinen regelt en wat is hierbij de rolverdeling tussen de overheidsniveaus enerzijds en de markt anderzijds bij herstructurering van bedrijventerreinen? Aan de hand van een viertal subvragen wordt de beantwoording van hoofdvraag ingevuld. • Wat is de huidige oplossingsrichting? • Welke theoriën en toegepaste beleidsontwikkelingen vormen aanknopingspunten voor een verbeterd financieringsinstrument ? • Hoe werkt de grondwaardecarrousel als financieringsinstrument? • Wat betekent de grondwaardecarroussel voor de rol van provincie, gemeente en marktpartijen? De Taskforce Herstructurering Bedrijventerreinen schetste in haar rapport een oplossingsrichting. Daarbij kende ze een belangrijke rol toe aan de overheid. Als belangrijkste financier van de oplossingsrichting werd de overheid tevens de probleemhouder. Deze bewering wordt bevestigd door het convenant bedrijventerreinen dat werd gesloten tussen de overheidsniveaus rijk, provincie en gemeente. Een convenant dat niet door de markt als eigenaar van (verloederde/leegstaande) bedrijfspanden was ondertekend. Een bevestiging van het idee dat de overheid de oplossing moest brengen. Grondwaardecarrousel als instrument Aan de hand van grondwaardetheorie en locatietheorie en daaruit volgende beleidstoepassingen is een model geschetst: de grondwaardecarrousel. De grondwaardecarrousel is gebaseerd op het idee dat de waarde van de bedrijfskavel wordt bepaald door de uitgeoefende bedrijfsfunctie op die kavel. De overheid bepaalt in het bestemmingsplan welke functies zijn toegestaan. De beschikbare ruimte wordt optimaal gebruikt als de kavel een volledige waardecyclus doorloopt, schematisch ontstaat er dan een grondwaardekubus. Deze kubus gaat ervan uit dat het eerste gebruik van de grond een beperkt hogere grondwaarde heeft. Daarbij wordt de bestaande functie geoptimaliseerd. Dat wil zeggen dat het bebouwingsoppervlak en de bouwhoogte worden vergroot tot de maximaal toegelaten waarde. Is deze maximale waarde binnen de functie bereikt, kan de kavel alleen nog meer waarde creëren door deze kavel een andere, meer hoogwaardige gebruiksfunctie te geven. Dit is de verticale of functionele ontwikkelruimte genoemd. Wat betekent dat het bouwen van kantoren ( als hoogste verticale functionele waarde) in een weiland niet meer moet kunnen. De vraag naar ontwikkelruimte wisselt in tijd (niet alle bedrijven groeien in hetzelfde tempo) en per locatie. Daarom is er naast de vraag naar verticale ontwikkelruimte ook behoefte aan horizontale of geografische ontwikkelruimte.

2

Doordat de ruimtebehoefte van individuele bedrijven niet goed planbaar is, is geografische schuifruimte nodig. Deze schuifruimte wordt door de provincies gecreëerd door heel gericht per bedrijventerrein de ontwikkelruimte te programmeren. Vervolgens krijgen gemeenten de opdracht de (bestaande) bestemmingsplannen zo in te richten dat geen stappen in de levenscyclus van een kavel kunnen worden overgeslagen. Dit vraagt een direct sturende houding van een provincie ten opzichte van een gemeente. Deze houding pakt de provincie nu (nog) niet maar ze heeft daarvoor wel alle planologische instrumenten in handen. Vervolgens zijn de eigenaren/gebruikers van de kavels aan zet om het gebruik van de kavels te optimaliseren. Ze dienen hiervoor een aanvraag in bij de gemeente en die toetst of de maximale ontwikkelruimte is bereikt. Als dat het geval is zal het bedrijf willen verplaatsen en ontstaat er een zoektocht naar een andere locatie waar voor de betreffende functie nog ontwikkelruimte aanwezig is. Deze zoektocht mag niet worden vergemakkelijkt door dan maar weer nieuwe bedrijventerreinen te maken. De grondwaardecarrousel is erop gericht dat het bedrijf een plek zoekt waar de huidige functie nog niet volledig is uitgenut. Doordat de uitgifte van bedrijventerreinen nu nog een gemeentelijke taak is, zal ook de provincie heel concreet toezicht moeten houden om versneld doorlopen van de levenscyclus van een kavel of een geheel bedrijventerrrein tegen te gaan. Het te snel doorlopen van de levenscyclus levert op korte termijn veel extra grondwaarde op (en daarmee opbrengst voor het gemeentelijk grondbedrijf) maar zal in de toekomst leiden tot versneld verliezen van de grondwaarde in krimpsituaties. De verwachting is dat vanaf 2020 de vraag naar bedrijventerreinen zal afnemen en dat er krimp ontstaat. Deze krimp is nu al aanwezig in enkele regio’s. De grondwaardecarrousel maakt het ook mogelijk groei in het ene gebied te compenseren met krimp in het andere gebied. Hierdoor blijft de grondwaarde over het geheel gelijk maar is het anders verdeeld. Doordat gemeentegrenzen worden overschreden is hier een sturende rol van de provincie gewenst. De zoektocht door eigenaren/gebruikers naar ontwikkelruimte wordt ondersteund door makelaars. Een marktrol die nu ook bestaat. Met het hanteren van de grondwaardecarrousel blijft de overheid bij haar publieke rol, zijnde kaderstelling en beheer van het openbaar gebied. De investeringen in vastgoed en uitruil van ontwikkelruimte (grondwaarde) is een taak van de eigenaren. Het risico van waardestijging en -daling is van de markt en de markt moet herstructurering zelf gaan financieren. Dat betekent dat de overheid waardedaling van vastgoed niet moet compenseren door zelf de onrendabele top te willen financieren. Dat is en blijft een commercieel bedrijfsrisico van de vastgoedeigenaren. Het antwoord op het tweede deel van de hoofdvraag betreft de rolverdeling tussen de overheidsniveaus en de markt. Op grond van dit onderzoek • heeft de provincie de kaderstellende en programmerende taak mbt het aangeven van ontwikkelruimte voor bedrijventerreinen op basis van de grondwaardecarrousel • heeft de gemeente een uitvoerende taak mbt de invulling van ontwikkelruimte. De gemeente heeft de beherende taak voor de openbare ruimte en heeft de gemeente de uitgifte van grond afgestoten. • is de markt als eigenaar van de grond aan zet om de ontwikkelruimte op basis van grondwaarde te optimaliseren, uit te ruilen en daarmee herstructurering van kavels financieren.

3

Inhoudsopgave Voorwoord

3

Inhoudsopgave

4

Hoofdstuk 1: Inleiding 1.1. SITUATIE 1.1.1. Veroudering en monofunctionaliteit 1.1.2. Verrommeling 1.1.3. Structuur van de bedrijventerreinenmarkt 1.1.4. Rol van de (gemeentelijke) overheid 1.2. DOEL ONDERZOEK 1.2.1. Probleembeschrijving 1.2.2. Doel 1.2.3. Onderzoeksvraag 1.3. ONDERZOEKSOPBOUW 1.3.1. Onderzoeksopzet 1.3.2. Subvragen

6 6 6 6 7 7 8 8 8 8 9

Hoofdstuk 2: Second way: Ingezette oplossingsrichting 2.1. ALGEMEEN 2.2. HUIDIGE OPLOSSINGSRICHTING 2.2.1. Taskforce Herstructurering Bedrijventerreinen. 2.2.2. Bestuurlijke Werkgroep Uitvoeringsstrategie (her)ontwikkeling bedrijventerreinen 2.3. BESCHOUWING OPLOSSINGRICHTING 2.3.1. Stand van zake opgave 2.3.2. Financieringsrol overheid 2.3.3. (Proces)rol overheid 2.4. SUBCONCLUSIE

11 11 11 11 13 13 13 14 15 16

Hoofdstuk 3: The Third Way:Op naar de andere oplossingsrichting 3.1. ALGEMEEN 3.2. AANKNOPINGSPUNTEN THEORIE 3.2.1. Grondprijsbeleid 3.2.2. Locatietheorie 3.2.3. Rol van de (gemeentelijke) overheid 3.3. TOEGEPASTE VOORBEELDEN 3.3.1. Actieve toepassing van Residuele grondwaarde 3.3.2. SER Ladder 3.3.3. Gelders-model/Grondwaarde kubus 3.3.4. Rol van provincies ten opzichte van gemeenten/regio’s 3.4. SUBCONCLUSIE

17 17 17 17 19 21 22 22 23 23 25 26

9

4

Hoofdstuk 4: Op naar de grondwaardecarroussel 4.1. ALGEMEEN 4.2. VAN EEN PERCEELSGERICHTE GRONDWAARDEKUBUS NAAR EEN GEBIEDSGERICHTE GRONDWAARDECARROUSEL 4.2.1. Fysiek en functioneel upgraden 4.2.2. Fysiek en functioneel downgraden 4.2.3. Model grondwaardecarrousel 4.3. Overheidsrol bij de grondwaardecarroussel 4.3.1. Vaststellen bestaand functioneel gebruik 4.3.2. Vaststellen gewenste functioneel gebruik 4.3.3. Vaststellen ontwikkelruimte (functioneel en geografisch) 4.3.4. Programmeren en toewijzen ontwikkelruimte 4.3.5. Realiseren van de ontwikkelruimte 4.4. DOORWERKING GRONDWAARDECARROUSEL 4.5. SUBCONCLUSIE

27 27 27

Hoofdstuk 5: Hernieuwde rol voor provincie, gemeente en markt 5.1. ALGEMEEN 5.2. ROL PROVINCIE 5.2.1. Ruimtelijk Beleid: Profilering 5.2.2. Prijsbeleid 5.2.3. Economisch beleid 5.3. ROL GEMEENTE 5.3.1. Uitvoering van toegewezen profileringskaders 5.3.2. Ruimtelijk Beheer/Revitalisering 5.3.3. Financiering beheer/revitalisering 5.4. OPPAKKEN ROL DOOR MARKTPARTIJEN 5.4.1. Afbouw privaatrechtelijke rol gemeenten bij gronduitgifte 5.4.2. Makelaarsrol 5.5. SUBCONCLUSIE

35 35 35 35 36 36 37 37 37 38 39 39 39 40

HOOFDSTUK 6: Afsluiting 6.1. ALGEMEEN 6.2. CONCLUSIES 6.3. BESCHOUWING 6.4. AANBEVELING/GEBRUIK MOMENTUM

43 41 41 43 43

Bibliografie Overzicht geïnterviewden

44 44

5

27 29 30 30 31 31 31 32 32 33 34

Hoofdstuk 1. Inleiding 1.1. SITUATIE De huidige situatie rondom bedrijventerreinen is verwoord als “het zijn de hangjongeren van de ruimtelijke ordening: ze geven overlast, eisen veel ruimte voor zichzelf op en niemand lijkt echt van ze te houden.” (de Jong, 2010). Daarmee is een mooie beschrijving gegeven hoe tegen bedrijventerreinen wordt aangekeken. Het begrip bedrijventerrein (tegenwoordig ook wel werklocatie genoemd) kent veel definities. De rijksoverheid hanteert veelal de definitie van het Integraal Bedrijfsinformatiesysteem (IBIS) dat een bedrijventerrein omschrijft als: “een terrein van meer dan één hectare bruto dat volgens bestemming bestemd en geschikt is voor gebruik door handel, nijverheid, commerciële en niet-commerciële dienstverlening en industrie” (VROM, 2010). Daarmee is begrip bedrijventerrein breder dan alleen industrieterreinen en zijn ook typische kantoorlocaties en retaillocaties als bedrijventerrein aan te merken. De negatieve beschrijving “hangjongere” wordt veroorzaakt door meerdere aspecten die horen bij bedrijventerreinen. Deze aspecten worden hierna kort toegelicht. 1.1.1. Veroudering en monofunctionaliteit Bedrijven hebben behoefte aan locaties waar zij hun bedrijfsactiviteiten kunnen uitoefenen. Door groei en daarmee toenemende ruimtebehoefte zijn bedrijven uit de (binnen-)stedelijke omgeving vertrokken en hebben zich gevestigd op aparte bedrijventerreinen. Deze ontmenging werd versterkt doordat er behoefte was om bedrijventerreinen overzichtelijker te maken, uit commercieel oogpunt en op grond van milieueisen. Monofunctionele terreinen zoals kantoorlocaties, logistieke centra en detailhandellocaties zijn kwetsbaar zoals blijkt in de huidige economische situatie. Zeker als de op deze monofunctionele bedrijventerreinen gelegen panden een bepaalde leeftijd hebben bereikt, het terrein niet goed is gesitueerd voor de functie en de bereikbaarheid tegenvalt dan loopt het functioneel gebruik van het terrein sterk terug en ontstaat leegstand op het terrein. Het niet gebruiken van panden en daarmee (delen van) het bedrijventerrein werkt verloedering en verwaarlozing in de hand en zo wordt een negatieve spiraal ingezet. Daarbij komt dat steeds nieuwe bedrijventerreinen worden ontwikkeld waardoor het (her-) gebruik van bestaande panden nog minder wordt gestimuleerd en de neergaande spiraal op bestaande bedrijventerreinen wordt versterkt. 1.1.2. Verrommeling Hoewel het ruimtebeslag van bedrijventerreinen met 2,1% veel lager is dan voor de functie wonen (bijna 7%), wordt door de ligging langs snelwegen en aan de rand van het stedelijk gebied de aanwezigheid van bedrijventerreinen als storend ervaren. Dit storende beeld wordt versterkt door het ogenschijnlijk lukraak ontwikkelen van nieuwe terreinen in groene weilanden en het achterwege laten van de herontwikkeling van bestaande, verlaten gebouwen/terreinen op in het oog vallende stedelijke locaties. Dit is te zien als de “grote” verrommeling. Het gebruik van de term “grote” verrommeling betekent dat er ook sprake is van “kleine” verrommeling. Bij de ontwikkeling van woonlocaties wordt het particulier opdrachtgeverschap juist gezien als dé oplossing om het monotone karakter van de woonomgevingte doorbreken en meer op de individuele woonbehoefte toegesneden huizen te krijgen (vaak tegen een lagere prijs) (Overdijk, 2010). Het particulier opdrachtgeverschap is juist een kenmerk van de ontwikkeling van bedrijventerreinen. Het 6

overgrote deel van de bedrijfspanden zijn in direct opdrachtgeversschap van de eigenaar/gebruiker ontwikkeld. Waarbij de doelmatige inrichting van het eigen pand en terrein/perceel belangrijker was dan de inpassing in de omgeving. Op zich niet vreemd als wordt bedacht dat de efficiency van de bedrijfsvoering een vele malen grotere impact heeft op de financiële huishouding van een bedrijf dan de realisatiekosten van een pand. Mede door deze opdrachtgeversvrijheid lijkt de opzet van bedrijventerreinen veelal onsamenhangend en rommelig. Pas in de laatste jaren wordt ook voor de (her-)ontwikkeling van bedrijventerreinen beeldkwaliteit als uitgangspunt gehanteerd. Deze perceelsgerichte kijk is mede de oorzaak geweest van de zogenaamde “kleine”verrommeling”. De kleine verrommeling wordt versterkt door het achterwege blijven van een kwalitatief goed beheer van de panden en percelen door de eigenaren/gebruikers. 1.1.3. Structuur van de bedrijventerreinenmarkt Het Rijk en de Provincies baseren hun ruimteclaim voor nieuwe bedrijventerreinen op de Bedrijfslocatiemonitor (BLM) van het Centraal Planbureau (CPB). Het CPB hanteerde hiervoor het hoogste groeiscenario (Global Economy). Het opvallende is dat het totaal van de behoefteramingen van de provincies tezamen de behoefte van het Rijk ruim overschrijdt (Olden, 2007). Deze overschrijding bewijst dat de vraag naar bedrijventerreinen veelal zeer optimistisch wordt ingeschat. Deze optimistische inschatting werkt door naar het regionale en lokale niveau waarbij de keuzes van individuele bedrijven en de bestaande beschikbaarheid van kavels de werkelijke ruimtevraag sterk bepalen. Om eventuele vraag te kunnen opvangen worden voor de zekerheid extra (deel-)terreinen ontwikkeld. Bij de ontwikkeling van bedrijventerreinen is er geen sprake van markt waarbij vraag en aanbod op elkaar is afgestemd en zo de prijs van de nieuw te ontwikkelen percelen wordt bepaald. Waar de ontwikkeling van nieuwe woonlocaties vooral in handen is van commerciële ontwikkelaars en woningbouwcorporaties, is de ontwikkeling van nieuwe bedrijventerreinen nagenoeg volledig in handen van gemeenten. 1.1.4. Rol van de (gemeentelijke) overheid Tot enkele jaren geleden was op de ontwikkeling van nieuwe bedrijventerreinen nagenoeg geen enkele sturing vanuit het rijk of provincie en konden gemeenten de eigen ontwikkelingen bepalen, zowel in kwaliteit als kwantiteit. Het gebrek aan sturing door de hogere overheden provincie en rijk op de kwantiteit heeft ertoe geleid dat er een overaanbod is gekomen van bedrijventerreinen. In haar streven de lokale economie te stimuleren en om bedrijvigheid te behouden mixt de gemeente haar publiekrechtelijke taken (vaststellen bestemmingsplannen) met de privaatrechtelijke taken (grondbedrijf/uitgifte percelen). Op grond van haar publiekrechtelijke taak bepaalt de gemeente de kwantiteit en kwaliteit van het aanbod. Het stimuleren van de lokale economie door het voeren van een prijsbeleid combineert de gemeente met haar privaatrechtelijke belangen. Het hanteren van hoge grondprijzen om daarmee de gemeentelijke financiële huishouding te ondersteunen wordt afgewogen tegen juist lage grondprijzen te hanteren om de lokale economie (in concurrentie met andere gemeenten) te steunen. Uit onderzoek (De Kort, 2010) blijkt dat gemeenten veelal een te lage grondprijs hanteren bij uitgifte van (her-)ontwikkelde grond. Ofwel de gemeente doet zichzelf en daarmee de samenleving te kort. Naast de ontwikkelende/stimulerende taak heeft de gemeente een beherende taak. Het openbaar gebied is eigendom van de gemeente, inclusief het openbaar gebied op een bedrijventerrein. Daarmee is het onderhoud van het openbaar gebied op een bedrijventerrein een verantwoordelijkheid van een gemeente. De kwaliteit van het openbaar gebied laat veelal zeer te wensen over. Dit heeft een versterkend effect op de “kleine” verrommeling van een bedrijventerrein. 7

1.2. DOEL ONDERZOEK 1.2.1. Probleembeschrijving In paragraaf 1.1. zijn meerdere aspecten beschreven die veelal negatieve invloed hebben op de bestaande situatie op bedrijventerreinen. De overheid ervaart de negatieve aspecten van de bestaande situatie van bedrijventerreinen als een probleem. Om dit probleem op te lossen heeft de overheid (zowel rijk, provincie als gemeente) afspraken gemaakt over de aanpak van bedrijventerreinen, herstructurering genoemd. Het beschikbare overheidsbudget van meerdere honderden miljoenen euro’s is naar verwachting onvoldoende om de problematiek op te lossen. Daarnaast staan de beschikbare budgetten onder druk van de huidige bezuinigingen. Dat zou betekenen dat herstructurering van bedrijventerreinen moet stoppen. Door zichzelf nadrukkelijk op te stellen als financier en daarmee probleemhouder is de rol van de overheid bij de herstructurering van bedrijventerreinen overheersend. Mede daardoor blijven marktpartijen afwachten en hebben deze een (te) beperkte rol bij herstructurering van bedrijventerreinen. 1.2.2. Doel Op grond van het beschreven probleem is het doel van het onderzoek een instrument te ontwikkelen dat: • de financiering van de herstructurering mogelijk maakt • de bijbehorende rolverdeling van overheid en markt weergeeft. 1.2.3. Onderzoeksvraag Op grond van de geschetste problematiek en de rol van de overheid en markt is de volgende onderzoeksvraag te stellen: Hoe ziet het instrument eruit dat de financiering van de herstructurering van bedrijventerreinen regelt en wat is hierbij de rolverdeling tussen de overheidsniveaus enerzijds en de markt anderzijds bij herstructurering van bedrijventerreinen?

8

1.3. ONDERZOEKSOPBOUW 1.3.1. Onderzoeksopzet Met een verkennend onderzoek wordt de onderzoeksvraag beantwoord. Het onderzoek kent de volgende structuur.

Onderzoeks vraag

Kaderstelling: op grond van Literatuuronderzoek

Toepassingen: op grond van casestudy en open interview techniek

Instrument Rolverdeling

Conclusie en aanbevelingen 1.3.2. Subvragen De onderzoeksvraag is in meerdere subvragen te onderscheiden. Deze subvragen zijn op hun beurt aanleiding voor de verdere opbouw van dit onderzoeksdocument. Zoals aangegeven ervaart de overheid de leegstand en verrommeling van bedrijventerreinen als een probleem en wil deze door herstructurering oplossen. Daarbij zijn al meerdere onderzoeken door/namens de overheid uitgevoerd en zijn afspraken gemaakt hoe de herstructurering moet worden aangepakt. Door behandeling van enkele publicaties in hoofdstuk 2 wordt de vraag beantwoord: “Wat is de huidige oplossingsrichting?” Naar nu lijkt is de ingezette oplossingsrichting onvoldoende om de gestelde herstructureringsdoelen te halen. Daarom is een nieuwe/verbeterde oplossingrichting noodzakelijk. De basis hiervoor ligt in enkele basistheoriën en toegepaste beleidsontwikkelingen. In hoofdstuk 3 wordt ingegaan op de vraag: “Welke theoriën en toegepaste beleidsontwikkelingen vormen aanknopingspunten voor een verbeterde oplossingsrichting?” Vanuit de theorie en ingezette beleidsontwikkeling is een model te maken dat als basis dient voor een andere aanpak van herstructurering van bedrijventerreinen. Dit model wordt de grondwaardecarrousel genoemd. Hoofdstuk 4 gaat in op de vraag: “Hoe werkt de grondwaardecarrousel?”

9

De herstructurering van bedrijventerreinen is een samengaan van eigenaren en overheid. De overheid werpt zich momenteel op als probleemhouder. De toepassing van de grondwaardecarrousel vraagt een strikte rolopvatting van de overheid waarin ook van de eigenaren inzet wordt verwacht. Waar tot nu toe de overheid als probleemhouder wordt gezien, zijn in dit model juist de eigenaren van het vastgoed de probleemhouder. In hoofdstuk wordt 5 de vraag beantwoord: “Wat betekent de grondwaardecarrousel voor de rol van provincie, gemeente en marktpartijen?” Hoofdstuk 6 omvat de afsluiting met conclusies en aanbevelingen.

10

Hoofdstuk 2. Second way: Ingezette oplossingsrichting 2.1. ALGEMEEN In voorgaand hoofdstuk is de problematiek beschreven van de huidige situatie. Op meerdere manieren is nagedacht om een oplossing te vinden voor deze situatie. Deze oplossingsrichtingen worden in paragraaf 2.2. behandeld. De crux blijft de beschikbaarheid van geld en de houding van de provinciale en gemeentelijke overheid. Ofwel de vraag “Zullen de bedachte oplossingsrichtingen gaan werken?” wordt in paragraaf 2.3. gesteld. De subconclusies van dit hoofdstuk zijn in paragraaf 2.4 opgenomen.

2.2. HUIDIGE OPLOSSINGSRICHTING 2.2.1. Taskforce Herstructurering Bedrijventerreinen. Eind 2007 is de “Agenda 2008-2009; herijking aanpak bedrijventerreinen” gepresenteerd. Daarin werd onder andere ook besloten tot de instelling van de Taskforce (Her-) ontwikkeling bedrijventerreinen (THB). De THB heeft in september 2008 het rapport “Kansen voor kwaliteit, een ontwikkelingsstrategie voor bedrijventerreinen” overgedragen aan de Minister van Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieu (VROM) en de Minister van Economische Zaken (EZ). De kern van de opgave van de bedrijventerreinenproblematiek wordt in het rapport (Noordanus, 2008) omschreven als: • Te snelle veroudering van bedrijventerreinen, • Te ruim en goedkoop aanbod van nieuwe uitleglocaties, • Onvoldoende vraaggestuurd en dus gedifferentieerd terreinaanbod, • Matige ruimtelijke kwaliteit en landschappelijke inpassing. De THB is van mening dat er een drietal strategische lijnen zijn waarbinnen een oplossing kan worden gevonden: • Collectieve aanpak van de achterstallige herstructureringsopgave die kan worden getypeerd als “Economische stadsvernieuwing”, • Verzakelijking van de ontwikkeling en beheer van bedrijventerreinen, • Positionering van de planning en uitvoering van de (her)ontwikkeling van de bedrijventerreinen in een regionale arena. Hoewel economische stadsvernieuwing niet los is te zien van de twee andere lijnen ligt daar de grootste (financiële) opgave. De in het THB-advies opgenomen tabellen voor financiële dekking van de herstructuring zijn hieronder weergegeven. Partij

Dekkingsmiddel

Huidige bijdrage (in € miljard )1

Extra bijdrage (in € miljard)

Bedrijven Rijk Provincies Gemeenten Totaal

C+D E+F E+F B+F

pm 0,77 0,50 pm 1,27+pm

1,10 0,51 0,51 1,01 3,13

Tabel 1: Verdeling onrendabele herstructureringslast (Noordanus, 2008)

1

Onder huidige bijdrage wordt verstaan een continuering van de huidige inzet

11

Totale toekomstige bijdrage (in € miljard) 1,10 1,28 1,01 1,01 4,40

Uit tabel 1 blijkt dat er een onrendabele herstructureringslast is van ca € 4,4 miljard. Deze last wordt verdeeld tussen de marktpartijen en de 3 overheidsniveaus (rijk, provincie en gemeenten). Voor gemeenten betekent het dat naast continuering van het huidige beleid en inzet van de extra opbrengsten van uitgeefbare gronden (ca € 0,5 miljard) er ten laste van de algemene middelen een extra financiële inzet wordt verwacht van € 0,5 miljard om de economische stadsvernieuwing in 2020 voltooid te hebben. Dekkingsmiddel

Bijdrage (in € miljard) 1,95

A

Grondopbrengsten heruitgeefbare, hergestructureerde bedrijfsgrond

B

Verevening bestaande terreinen/nieuwe terreinen

0,50

C

Grondprijsverhoging nieuwe terreinen

0,95

D

Inverdieneffect bestaande terreinen door grondprijsverhoging nieuwe terreinen

0,15

E

Collectieve middelen bij continuering huidig beleid Extra collectieve middelen

1,27

Totaal

6,35

F

1,53

Opmerking Dekkingsmiddel is in handen van overheid. Daarmee financieringsrisico als uitgifte van grond terugloopt. Overheid is veelal eigenaar van uit te geven grond. Daarmee financieringsrisico als uitgifte van grond terugloopt. Overheid is veelal eigenaar van uit te geven grond. Daarmee financieringsrisico als uitgifte van grond terugloopt. Overheid is veelal eigenaar van uit te geven grond. Daarmee financieringsrisico als uitgifte van grond terugloopt. Is per definitie overheidsgeld Is per definitie overheidsgeld Kortom de volledige 6,35 mld is een overheidsrisico!!

Tabel 2: Dekkingsmiddelen(Noordanus, 2008)

In tabel 2 zijn per financieringsbron opmerkingen geplaatst. Daaruit blijkt dat de markt € 1,1 mld bijdraagt. In werkelijkheid is dat een bijdrage waarover de overheid het risico loopt en naar verwachting zal betalen.

12

2.2.2. Bestuurlijke Werkgroep Uitvoeringsstrategie (her)ontwikkeling bedrijventerreinen Naast het THB rapport is verschenen “Bestuurlijk afsprakenkader bedrijventerreinen 2010 – 2020” Dit afsprakenkader heeft geleid tot de instelling van de Bestuurlijke Werkgroep Uitvoeringsstrategie (her)ontwikkeling bedrijventerreinen (BWU). Het afsprakenkaderomvat de kaders en het tijdspad voor het opstellen van een convenant tussen Rijk, Provincies en Gemeenten. In juni 2009 is een akkoord bereikt over het “Convenant bedrijventerreinen” en eind 2009 is het rapport “Regionale kansen voor kwaliteit, handreiking voor uitvoeringsstrategiën in provinciaal en (inter)gemeentelijk bedrijventerreinenbeleid” (Jorritsma, 2009) aangeboden. De Handreiking omvat 10 tips voor aanpak van provinciaal en gemeentelijk bedrijventerreinenbeleid. De tips zijn: • Maak een gezamenlijke, bestuurlijke (door)start en leg die vast in een provinciaal en/of regionale convenant(en) • Maak afspraken over de planningstaken van provincie’s, regio’s en gemeenten • Bepaal de financiele strategie voor de herstructurering van bedrijventerreinen eigen provincie en regio • Spreek af hoe u elkaar aan de bestuurlijke afspraken houdt • Bezin u op uitvoeringsafspraken en fondsvorming • Koers aan op een regionaal grondbeleid • Sorteer voor op een verzakelijking van de bedrijventerreinenmarkt • Professionaliseer het duurzaam beheer van bedrijventerreinen • Ga gestructureerd aan de slag • Leer al doende en deel uw ervaringen

2.3. BESCHOUWING OPLOSSINGSRICHTING 2.3.1. Stand van zake opgave De ambitie van het rijk is en blijft om in 2020 in totaal 16.500 ha te hebben geherstructureerd. Een deel van dit doel (6.500 ha) moet al in 2013 worden bereikt. Deze opdracht is opgenomen in het “Convenant bedrijventerreinen” en de provincies hebben elk in de loop van 2010 hiervoor een herstructureringsprogramma vastgesteld. Herstructurering van bedrijventerreinen is een vorm van gebiedsontwikkeling en bij gebiedsontwikkeling zijn er enkele factoren waarop wordt gestuurd. Deze factoren zijn ambitie, tijd, geld en partijen. Een korte beschouwing van deze factoren geeft het volgende beeld. Ambitie: 16.500 ha te herstructureren. De ambitie blijft gehandhaafd en groeit doordat de tijd voorschrijdt en het volume te herstructureren bedrijventerrein door aanvullende veroudering toeneemt. De ambitie is vastgesteld door de overheid. Tijd: 2013 en 2020 als tijdhorizon. Hoewel de realisatie achterblijft (obv planvorming wordt de opgave gehaald maar uitgevoerd is nog weinig) wordt niet alleen de inhoudelijke ambitie gehandhaafd maar blijft ook de tijdgebonden ambitie gehandhaafd (2013/2020). De tijd dringt waarbijmoet worden beseft dat een probleem dat zich in tientallen jaren heeft opgebouwd binnen 10 jaar moet zijn opgelost. De tijdshorzon is vastgesteld door de overheid.

13

Geld: beschikbaarheid van budget. Er zijn twee vuistregels van toepassing: • “Wie bepaalt, betaalt!” • “Wie haast heeft, betaalt!” Geredeneerd vanuit deze vuistregels zijn de volgende consequenties te onderscheiden. De overheid heeft aangegeven dat ‘we’ een probleem hebben. Daarnaast voelt de overheid steeds grotere druk om de herstructurering vorm te geven en daardoor de neiging krijgt daarvoor (steeds) meer te willen betalen. 16.500 ha wordt aangepakt tegen € 6,35 mld. Dat is gemiddeld € 385.000/ha. In vergelijking, aankoop van een hectare agrarische grond kost € 40.000-50.000/ha. Neem daarbij een verdubbeling van de kosten door bouwrijpmaken en andere inrichtingsactiviteiten. Daarmee komt de kostprijs op max € 100.000/ha. Kortom de aanpak van herstructurering is voor de overheid op deze wijze wel een heel dure oplossing. Partijen. Het convenant bedrijventerreinen is gesloten tussen meerdere partijen. De ministeries van (toenmalig) EZ en VROM, het InterProvinciaal Overleg en de Vereniging Nederlandse Gemeenten als branchevertegenwoordigers van respectievelijk de provincies en de gemeenten. Commerciële partijen ontbreken. Op zich vreemd, immers de commerciële partijen zoals eigenaren van de percelen en opstallen lijden het meest onder veroudering en leegstand. Op zijn minst mag worden verwacht dat de eigenaren een belangrijke bijdrage leveren aan het oplossen van een probleem dat hen het eerst raakt. Kortom herstructurering van bedrijventerreinen lijkt een overheidsfeestje te zijn en ook hier geldt; ‘wie een feestje geeft, betaalt’. 2.3.2. Financieringsrol overheid De problematiek lijkt zich te concentreren op de financiële ruimte die de overheden hebben. De financiering is tot 2013 (deels) geregeld door het bundelen en vervolgens decentraliseren van rijksmiddelen naar de provincies. De provincies hebben daaraan nog eigen middelen toegevoegd. De hardheid van financiering door gemeenten is onduidelijk. Het benodige bedrag is naar verwachting voor een beperkt deel daadwerklijk opgenomen in de meerjarenbegrotingen van de overheden. De overheden moeten de komende jaren bezuinigen en ook de beschikbare herstructureringsgelden tot 2013 lijken daar niet aan te ontkomen. Over middelen die na 2013 beschikbaar moeten komen, bestaat geen enkele duidelijkheid. De dekking van € 4,4 mld overheidsgeld is daardoor zeer onzeker. Persoonlijke ervaring met twee gemeenten (Gouda en Woerden) stemt niet hoopvol dat de gemeentelijke financiering van herstructurering ook daadwerkelijk is geregeld. De ambities van beide gemeenten mbt een tweetal herstructureringsprojecten bleken te hoog voor het beschikbare gestelde budget. In Woerden was bijvoorbeeld maar 20% van de geschatte inrichtingskosten van het openbaar gebied opgenomen in de begroting. Uit interviews met onder andere de ontwikkelingsmaatschappij Drechtsteden(de Jong, 2010) en enkele daarbij aangesloten gemeenten blijkt de wil om de onrendabele top echt te delen te ontbreken. Het afschuiven door de aangesloten gemeenten van herontwikkelingsprojecten (en de onrendabele financieringskosten) aan de ontwikkelmaatschappij en het door de gemeenten zelf houden van de ontwikkeling van nieuwe terreinen (en de opbrengsten) geeft weinig vertrouwen in een goede uitkomst. Uit tabellen 1 en 2 in paragraaf 2.2. blijkt dat de overheid met inbreng van ca € 4,4 mld de belangrijkste financier is van de herstructurering. Het resterende bedrag van € 1,95 mld moet door gronduitgifte worden verdiend en is een bijdrage van de (toekomstige) eigenaren en gebruikers. Het risico (minder of geen bijdrage) over deze commerciële bijdrage wordt gelopen door de overheid. Immers de gronduitgifte van (geherstructureerde) bedrijventerreinen wordt momenteel vooral door 14

(gemeentelijke) overheden gedaan. Ofwel het volledige bedrag van € 6,35 mld moet door de overheden worden gedragen. De BWU (Jorritsma, 2009) stelt dat zolang er geen verzakelijking is van de markt er een onrendabele top zal blijven. Door het beschikbaar stellen van budgetten ter dekking van de onrendabele top, neemt de overheid de spreekwoordelijke (financierings-)aap op de schouder. Dat is een verkeerde houding: financiering door de overheid van afwaardering van private percelen/opstallen is niet in het algemeen belang. Aankoop van vastgoed en bijbehorend risico van afwaardering is een normaal commercieel ondernemersrisico dat bewust door de eigenaren/gebruikers wordt genomen!! 2.3.3. (Proces)rol overheid Naast de financiële consequenties zoals die hiervoor zijn beschreven geeft de handreiking meerdere (procesmatige) tips. Alleen al het woord “tip” heeft zoveel vrijblijvendheid in zich dat het idee ontstaat dat de herstructureringsopgave mede hierdoor niet zal worden gerealiseerd. De tips en de uitleg van de tips in de handreiking zelf geven veel goede bedoelingen en de daarbij aangehaalde best practices omvatten ook enkele geslaagde bedoelingen. Er ontbreekt echter de wil om echt door te pakken. Dit gevoel wordt versterkt door uitspraken van politici waarbij zij aangeven dat er een bestuurlijke puinhoop (Hertogs, 2010) aanwezig is waarbij samenwerking wel als woord wordt gebezigd maar niet tot resultaat leidt. In dergelijke situaties is het moeizaam afspraken te maken over regionaal grondbeleid, planningstaken van provincies, regio’s en gemeenten, uitvoeringsafspraken en fondsvorming en te bepalen hoe deze afspraken worden nagekomen. Dat alles binnen de termijnen die zijn afgesproken en het financiële gesternte waaronder nu wordt gewerkt. De vrijwillige op ‘polderen ‘gebaseerde houding geeft alle partijen teveel ruimte om afspraken niet te hoeven nakomen. Een positief voorbeeld is het samenwerkingsverband van vier Gelderse gemeenten. In het samenwerkingsverband zijn afspraken gemaakt over de ontwikkeling van een regionaal bedrijventerrein in de gemeente Doetichem en af te zien van de ontwikkeling van nieuwe terreinen in de andere gemeenten. De opbrengst van dit terrein komt ten gunste van de herontwikkeling van bestaande terreinen in alle vier de gemeenten (Grauwmans, 2010) Het grootste deel herstructureringsopgave is revitalisering van de buitenruimte/openbaar gebied. Het openbaar gebied van een bedrijventerrein is in handen van de gemeentelijke overheid. Het onderhoud daarvan is een taak van de gemeentelijke overheid. Maar wel een taak die de gemeentelijke overheid de laatste jaren heeft verwaarloosd en nu probeert af te wentelen op de ondernemers in het gebied. Uit interviews met enkele gemeenten (Boersma, 2010 en van Luyt, 2010) blijkt dat de overheid een netto-ontvanger is als het gaat om het verschil tussen inkomsten OZB van een bedrijventerrein en de geïnvesteerde bedragen voor (groot-)onderhoud op datzelfde bedrijventerrein. Kortom het bedrijventerrein als melkkoe om de financiële huishouding van een gemeente te ondersteunen. Dit staat in schril contrast tot de roep van gemeenten om meer provinciaal geld in te zetten voor herstructurering van bedrijventerreinen waarbij de bewering van de gemeentelijke overheid is dat het geld ontbreekt.

15

2.4. SUBCONCLUSIE Op meerdere manieren is door of in opdracht van de overheid nagedacht om een oplossing te vinden voor herstructurering van bedrijventerreinen. De belangrijkste door de overheid ingezette oplossingsrichtingen zijn opgenomen in het THB-rapport en de daarop volgende BWU-uitwerking. Uit deze oplossingsrichting wordt duidelijk dat de overheid zich als probleemhebber opstelt en bereid is de herstructurering te betalen. Uit beide rapporten blijkt dat de kaderstellende rol van de overheid moet worden verbeterd. Hiervoor zijn door de BWU meerdere tips/adviezen aangereikt. Er zijn opmerkingen te maken bij deze oplossingsrichting: • De kijk van de overheid op de problematiek leidt ertoe dat de overheid bereid is te betalen voor een probleem dat niet primair haar probleem is. De afwaardering door leegstand/veroudering van vastgoed is een probleem van de eigenaar/gebruiker en niet van de overheid. • De overheid zegt te willen betalen maar het daadwerkelijk beschikbare budget ontbreekt. • De oplossingsrichting is vastgesteld door de overheden waarbij geen afspraken zijn gemaakt met commerciële partijen. De slag wordt gemist om het probleem op de juiste plek neer te leggen, namelijk bij de eigenaren. • De onderwerpen die door de BWU worden aangedragen zijn goed maar de woordkeuze ’tips’ straalt weinig kracht uit. De afspraken/tips gaan niet diep genoeg. Dat wil zeggen dat de positie van provincies en gemeenten en de instrumenten die met name de provincies ter beschikking staan nog onvoldoende als verplicht te gebruiken oplossingen worden aangereikt in de aangegeven tips. Immers het blijft slechts een tip! Kortom de huidige oplossingsrichting zal de herstructureringsopgave niet realiseren .

16

Hoofdstuk 3 The Third Way: Op naar de andere oplossingsrichting 3.1. ALGEMEEN In hoofdstuk 2 is de hoofdlijn (THB en BWU) beschreven die de overheid ziet om de herstructurering van bedrijventerreinen aan te pakken. Daarbij is aangegeven dat dit niet zal gaan werken doordat enerzijds de benodigde financiële middelen ontbreken en anderzijds de overheid de verkeerde rol oppakt. Dit hoofdstuk heeft allereerst tot doel enkele theorieën te benoemen die aanknopingspunten bieden voor een alternatieve oplossingsrichting. In paragraaf 3.2.worden deze nader toegelicht. In paragraaf 3.3. worden enkele toegepaste beleidsuitgangspunten geformuleerd. Afgesloten wordt met subconclusies in paragraaf 3.4.

3.2. AANKNOPINGSPUNTEN THEORIE De rol van de overheid als financier van de onrendabele top voor herstructurering van bedrijventerreinen staat ter discussie. Om te komen tot een ander standpunt zal eerst de theorie over grondmarkt en prijsvorming worden uiteengezet. Daarna volgt een korte beschouwing van de locatietheorie. Afgesloten wordt met een uitleg van de rol van de overheid. 3.2.1. Grondprijsbeleid De theoretische grondslag is te vinden in de werking van de grondmarkt en de prijsvorming daarop (theorie van de waardeontwikkeling). Een productiefactor ontleent zijn waarde aan de bijdrage die het levert aan de productie van andere goederen en diensten. Dat betekent dat een productiefactor niet op zichzelf wordt gewaardeerd maar dat de waarde is afgeleid van het product dat wordt geproduceerd. Grond wordt gezien als een productiefactor en draagt in combinatie met andere productiefactoren (opstal/vastgoed) bij aan de productie van goederen en diensten. De opbrengst van de goederen en diensten bepaalt de waarde van de productiefactor en daarmee van grond. In een perfecte markt is voldoende vraag en aanbod. .Daar waar aanbod en vraag elkaar kruisen wordt de prijs bepaald. Voor de verklaring van de prijsvorming van grond wordt teruggegrepen op de theorie van Ricardo en de neoklassieke theorie (Dekkers, 2005). Ricardo De econoom Ricardo ging uit dat het aanbod van grond een vaste omvang had en dat grond gebruikt kon worden voor productie van één bepaald goed. De vraag naar grond wordt bepaald door de vraag naar dat ene product. Doordat het aanbod van grond vast is (zeker op korte termijn), zal bij een grotere vraag naar het te produceren product ook de prijs van grond stijgen. Een stijgende vraag naar aardappels zal de grondprijs voor aardappels laten stijgen. Kortom de prijs van grond wordt bepaald door de vraag naar grond. Neo Klassieken De Neo Klassieken gaan evenals Ricardo uit van een vaste omvang van de voorraad grond. Het verschil is dat waar Ricardo aanneemt dat grond maar voor één doel/product kan worden gebruikt, de Neo Klassieken uitgaan van het idee dat grond meerdere (alternatieve) bestemmingen kan hebben. Dat leidt ertoe dat wanneer de vraag naar aardappels stijgt, de prijs van aardappels stijgt. Vervolgens zal de vraag naar grond voor aardappels stijgen waardoor er minder grond beschikbaar blijft voor mais. Minder aanbod van mais zal leiden tot hogere prijzen van mais op de markt. Dat betekent dat de prijs van mais hoog is doordat de grondprijs hoog is. 17

Het uitgangspunt dat grond voor meerdere producten kan worden gebruikt doet meer recht aan de werkelijk marktsituatie. Zeker in Nederland is er een strijd om grond in te zetten voor agrarische, bedrijfsmatige, natuur- of woonbestemming. Residuele waarde Bij gebruik van de grond voor vastgoed wordt de grondprijs bepaald door de opbrengst van (de functionaliteit van) het vastgoed dat wordt gebouwd op de betreffende grond. De grondwaarde is dan gelijk aan de residuele waarde. Ofwel de waarde van het gebouw als productiefactor vermindert met de bouwkosten en winst/risico-opslag is de waarde van de grond. Het bijzondere is dat bij woningbouw en kantorenbouw deze methodiek meestal wordt gebruikt. Bij de prijsbepaling van de bedrijfsgronden meestal niet. Een overzicht van het Samenwerkingsverband Regio Eindhoven (SRE, 2010) bevestigt dit. Van de 21 vermelde gemeenten bepalen er slechts 2 op grond van de residuele waarde de grondprijs voor bedrijventerreinen. De anderen hanteren een vaste prijs per m2. De gronduitgifte van (nieuwe) bedrijventerreinen is veelal in handen van de (gemeentelijke) overheid. Daarmee bepaalt de gemeente als eigenaar de verkoopprijs. Waar de theorie uitgaat van prijsvorming van grond aan de hand van de vraag naar grond, is de vorming van de grondprijs bij bedrijventerreinen in de praktijk gebaseerd op (vermeende) concurrentie tussen gemeenten/locaties. Uit onderzoek blijkt dat de prijselasticiteit van de vraag naar bedrijventerrein laag is. Dat betekent dat het aanbod van grond nauwelijks stijgt als de prijs stijgt. Andersom geldt hetzelfde . De vraag wordt beperkt getemperd door een stijgende prijs. Dat zou moeten leiden tot een hoge grondprijs voor bedrijventerrein maar de praktijk is anders, de grondprijs voor bedrijventerrein is laag!! Verdringing In het verleden werden de gronden die dicht rondom een dorp of stad lagen gebruikt voor landbouw. Bij uitbreiding van de stad werden deze landbouwgronden getransformeerd naar woningbouw en verplaatste de landbouwactiviteit zich naar een andere locatie buiten de (nieuwe) stad. Daarmee wordt duidelijk dat het gebruik van grond als productiemiddel voor een hogere opbrengst (inruil landbouw voor vastgoed) leidt tot verdringing van functies met een lagere opbrengst. Ofwel door ander gebruik ontstaat er een waardesprong (positief/negatief) en met name deze waardesprong is belangrijk bij de ontwikkeling van gebieden. Afhankelijk van de locatie in Nederland liggen de prijzen van agrarische gronden tussen de € 3 en € 8/m2 (DLG, 2010) waar de prijs van bedrijventerreinen al snel € 80/m2is en een veelvoud van de agrarische prijs. Het ontstaan van een waardesprong ligt mede ten grondslag aan het ogenschijnlijk makkelijk inruilen van groene weiden naar bedrijfsgrond. Daarmee is de basis gelegd voor een deel van de huidige problematiek waarbij mede op grond van prijs is gekozen om te kiezen voor uitbreiding in plaats van herstructurering.

18

3.2.2. Locatietheorie De theorie over vestiging van ondernemingen kent meerdere theoretische stromingen. Een tweetal worden hier uitgelicht. Centrale plaatsentheorie van Christaller De theorie van Christaller (van Dijk, 2009) stelt niet de productie centraal maar de consumptie. Het denken is erop gericht om alle productiefactoren optimaal te benutten. Deze theorie gaat over de relatie tussen de marktfunctie van plaatsen en het ruimtelijke patroon tussen plaatsen . Drempelwaarde & Reikwijdte Een voorziening heeft een minimum draagvlak nodig (er moeten genoeg potentiële gebruikers in de buurt zitten), anders kan de voorziening niet voortbestaan. Dit wordt wel de drempelwaarde van de voorziening genoemd. De drempelwaarde is voor elk type voorziening anders, bijvoorbeeld een schouwburg heeft een hogere drempelwaarde dan een café. De reikwijdte van een voorziening is de maximale afstand die een klant bereid is af te leggen voor een bezoek aan die voorziening. De drempelwaarde en de reikwijdte bepalen samen de markt van de voorziening, deze kunnen worden voorgesteld als twee grote ruimtelijke cirkels die om de voorziening worden getrokken. Iedereen die hier binnen woont maakt gebruik van de desbetreffende voorziening. Over het algemeen komt de straal van de drempelwaarde redelijk overeen met die van de reikwijdte. Voorbeeld: Op het plaatje hieronder staat een café met daaromheen een aantal huizen. De reikwijdte van het café wordt door een grote cirkel weergegeven. Binnen die cirkel vallen zes huizen, de bewoners van deze huizen gaan allemaal naar dit café. De bewoners van de huizen buiten de cirkel zijn niet bereid om de afstand naar het café af te leggen, de afstand is te groot.

Figuur 1: Verbeelding reikwijdte voorzieningen

19

Hiërarchie De theorie van Christaller gaat uit van een hiërarchie van de plaatsen. Op het plaatje hieronder zijn zeven gelijke (blauwe) plaatsen (M1 t/m M7) getekend. In elke plaats bevindt zich een bakker, deze heeft een bepaalde reikwijdte tot aan de zwarte zeshoekige lijn. De reikwijdtes zijn tot dusver gelijkmatig verdeeld. In plaats M1 vestigt zich nu een supermarkt, deze heeft een reikwijdte N1 (de rode zeshoek). De mensen uit de omringende plaatsen halen vanaf nu de boodschappen in plaats M1. Plaats M1 is nu een belangrijkere plaats geworden. Volgens de theorie van Christaller heeft deze plaats nu een hogere rangorde in de hiërarchie bereikt, het is nu de centrale plaats in het gebied.

Figuur 2: Verbeelding hiërarchie van voorzieningen

Bedrijventerrein als voorziening beschouwen Een bedrijventerrein kan op meerdere manieren worden bekeken. Enerzijds met een directe blik waarbij een verzameling wordt gezien van losstaande bedrijven met individuele activiteiten. Anderzijds met een meer overziende blik als een verzamelplaats waar economische activiteiten worden ontplooid en waarvan de functionaliteit moet worden onderhouden/aangepast aan de behoeften van de huidige tijd. Door op deze, bredere manier naar een bedrijventerrein te kijken kun je een bedrijventerrein zien als een voorziening die werkgelegenheid genereert, economische toegevoegde waarde creëert en een verblijfsgebied is. Een goede voorziening heeft een verzorgingsgebied (rijkwijdte) nodig met voldoende omvang om de voorziening te laten blijven bestaan. In vergelijk met het voorbeeld van figuur 2 kan een bedrijfworden ge zien als de individuele bakker en het bedrijventerrein als de supermarkt met een hogere hiërarchie. Het verzorgingsgebied van een bedrijventerrein is veelal groter dan de gemeentelijke grens. Dat blijkt uit een onderzoek naar forenzenverkeer waaruit blijkt dat een gemiddelde forens ruim 18 kilometer (Molnar, 2004) aflegt om op het werk te komen. Zeker in het westen van het land worden dan al meerdere gemeentegrenzen gepasseerd. Kortom het argument om de lokale arbeidspartipatie te stimuleren door het ontwikkelen van bedrijventerreinen wordt hierdoor niet onderbouwd. Het is juist de regionale arbeidsparticipatie die wordt gestimuleerd. De conclusie is dat een bedrijventerrein moet worden gezien als een regionale voorziening.

20

Institutionele locatie theorie Locatiebeslissingen worden in de institutionele benadering beschouwd als een uiting van de investeringsstrategie van bedrijven. De grondlegger, McNee, beschrijft vier oorzaken voor de opkomst van deze stroming (Adema, 2005): 1. De opkomst van collectieve en bureaucratische besluitvorming in regionale systemen van bedrijven. 2. De toegenomen autonomie van (grote) bedrijven. 3. De groei van regionale planning door (grote) bedrijven. 4. De nieuwe rol van de overheid als ‘mediator en arbitrator’ bij deze regionale systemen. Voor grote multinationals geldt dat zij het systeem bijna naar hun hand kunnen zetten. Maar de niet multinationals en zo het overgrote deel van de bedrijven, hebben zich te schikken naar het systeem. Met name het vierde item is voor dit onderzoek relevant. De rol van de overheid als vaststeller van lokaal en regionaal economisch beleid en stimulator van dat economisch beleid door gerichte maatregelen te nemen zoals vestigings- en investeringspremies. De overheid heeft via ruimtelijk en stedelijk beleid invloed. Daarbij horen (gedwongen) keuzes om uit bepaalde delen van een gemeente te vertrekken op grond van milieumaatregelen of stedelijke herontwikkeling. De overheid is in staat om heel gericht de locatiekeuzes van bedrijven te beïnvloeden. 3.2.3. Rol van de (gemeentelijke) overheid Primair heeft de overheid een publiekrechtelijke rol. Daarnaast treedt ze op als private eigenaar van (uit te geven) grond voor bedrijventerreinen. Publiekrechtelijke rol De overheid (primair de gemeente maar ook de provincie en de rijksoverheid hebben de mogelijkheid om concrete aanwijzingen te geven) heeft de taak te bepalen wat de functie/bestemming van grond is. Deze taak is wettelijk vastgelegd in de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO). Beleidsdocumenten zoals de Nota Ruimte, provinciale ruimtelijke nota’s en gemeentelijke nota’s/structuurvisies zijn voorbeelden van documenten waarin de overheid haar ruimtelijke voornemens heeft vastgelegd. De overheid heeft op grond van de WRO een monopolie op het bestemmen van grond en daarmee op de bestemming van grond voor bedrijventerreinen. Dat doet ze door vastlegging in ruimtelijke planvormen zoals structuurplannen en bestemmingsplannen. Hierin legt ze zowel de kwantitatieve eisen (hoeveel) als de kwalitatieve eisen (wat en waar) vast. Doordat de overheid het monopolie heeft voor bestemming van gronden is ze de enige die het (over-)aanbod aan bedrijventerreinen kan inperken. Dit kan door bestaande nog te ontwikkelen plannen af te zeggen. Dit is onder andere gebeurd in de regio Amsterdam waarbij meerdere plannen voor ontwikkeling van kantoren zijn stopgezet en in de provincie Zeeland waar de Raad van State gemeenten heeft gedwongen de overplanning van bedrijventerreinen teniet te doen.

21

De overheid heeft daarnaastbe bevoegdheid om al uitgegeven gronden te herbestemmen.. Dit gebeurt onder andere bij transformatie van bedrijventerreinen naar woningen. Beperking van het aanbod is daarom een belangrijke oplossing om het overaanbod te beperken. Gezien het overheidsmonopolie ligt hier een belangrijke taak en oplossing voor de overheid. Het motto van de Nota Ruimte (Den Haag 2005) is ‘Decentraal wat kan, centraal wat moet.’(VROM, 2004). Dit loslaten van de Haagse sturing wordt ook bevestigd in het regeerakkoord (VVD/CDA, 2010) dat eind september 2010 is ondertekend. Het regeerakkoord voorziet in een sterkere rol van de provincies bij de ruimtelijke invulling van het rood/groen/blauwe raamwerk. Het kabinet laat daarbij juist de institutionalisering van de regio’s los wegens een overvloed aan bestuurlijke drukte. In het regeerakkoord staat: “De kerntaken van provincies liggen op de gebieden ruimte, economie en natuur”. en “Het kabinet komt met voorstellen tot afschaffing van de WGR+ en deelgemeenten c.q. deelgemeenteraden.” Privaatrechtelijke rol De gronduitgifte van (nieuwe) bedrijventerreinen is veelal in handen van de (gemeentelijke) overheid. Daarmee bepaalt het als eigenaar de verkoopprijs. Nederland heeft daarmee een unieke positie in Europa waar het gaat over gronduitgifte. Waar de theorie uitgaat van prijsvorming op grond van de vraag naar grond, is de vorming van de grondprijs bij bedrijventerreinen in de praktijk gebaseerd op (vermeende) concurrentie tussen grondaanbiedende gemeenten/locaties. In aansluiting op de hiervoor vermelde theorie over locatiekeuze heeft de gemeente een dubbelrol . Enerzijds wil het als (private) eigenaar van grond een zo hoog mogelijke grondprijs en daarmee zo hoog mogelijke opbrengst. Anderzijds wil het als publiek orgaan de economie van de eigen gemeente faciliteren door lage grondprijzen te rekenen. Daarmee accepteert de gemeente een minder hoge opbrengst waardoor minder algemene middelen worden ontvangen. De gemiste algemene middelen zijn daarop niet inzetbaar als financiering in het algemeen belang.

3.3. TOEGEPASTE VOORBEELDEN Hiervoor zijn algemene theorieën/uitgangspunten geschetst. Toepassing van deze theorieën in beleidsdocumenten is een volgende stap. 3.3.1. Actieve toepassing van Residuele grondwaarde Het verschijnsel dat grondprijzen van bedrijventerreinen laag zijn, is veelvuldig onderzocht (De Kort, 2010). Een verklaring is het overaanbod door Gemeenten van bouwrijpe grond op (nieuwe) bedrijventerreinen. Daardoor blijft de grondprijs laag op grond van het hoge aanbod. Maar belangrijker is dat de prijs niet wordt bepaald op basis van het verwachte gebruik van de grond (residuele waarde) maar dat de prijs een vaste prijs betreft die veelal is afgeleid van de kostprijs of als concurerende prijs is neergezet omdat de buurgemeente ook eenzelfde (lage) prijsstelling heeft. Volgens SteC zou de prijs per m2 enkele tientallen euro’s omhoog kunnen zonder dat het de vraag naar grond op bedrijventerreinen aantast.

22

De gemeente Reimerswaal (Reimerswaal, 2010) wilde prijzen aanpassen en meer in lijn brengen met de markt. Daarbij zou de grondprijs met 50% worden verhoogd van gemiddeld € 80,- m2 naar gemiddeld € 120,- m2. Echter uit navraag blijkt dat dit voorstel uiteindelijk niet door de gemeenteraad is goedgekeurd omdat andere gemeenten de prijs ook niet verhoogden. Kortom hier struikelt de goede wil van een regionale wens in de lokale gemeentelijke politiek. Er zijn meerdere cases (SADC, Regio Groningen Assen, Regio Twente) aan te wijzen waarbij op grond van de residuele grondwaarde methodiek de prijs voor bedrijventerreinen worden berekend. Op zich is het vreemd dat deze methodiek die al jaren wordt gehanteerd in de woningbouwmarkt toch nog zo sporadisch wordt gebruikt voor bedrijventerreinen. 3.3.2. SER Ladder De Sociaal-Economische Raad (SER, 1999) stelt dat de ruimteschaarste in Nederland dwingt tot een selectief en doelmatig gebruik van de beschikbare ruimte en tot het verhogen van de ruimteproductiviteit. Als denkmodel hiervoor introduceert de raad een zogenaamde ‘ladder’. Deze SER-ladder kent de volgende stappen: Stap 1. Gebruik de ruimte die reeds beschikbaar is gesteld voor een bepaalde functie en/of door herstructurering beschikbaar gemaakt kan worden. Stap 2. Maak optimaal gebruik van de mogelijkheid doormet meervoudig ruimtegebruik de ruimteproductiviteit te verhogen. Stap 3. Indien het voorgaande onvoldoende soelaas biedt, is de optie van uitbreiding van het ruimtegebruik aan de orde. Daarbij dienen de verschillende relevante waarden en belangen goed te worden afgewogen in een gebiedsgerichte aanpak. Door een zorgvuldige keuze van de locatie van ‘rode’ functies en door investeringen in kwaliteitsverbetering van de omliggende groene ruimte moet worden verzekerd dat het meerdere ruimtegebruik voor wonen, bedrijventerreinen en/ of infrastructuur de kwaliteit van natuur en landschap respecteert en waar mogelijk versterkt. De aanleg van een regionaal bedrijventerrein in de Gemeente Woerden (van Luyt, 2010) is door de gemeenteraad tegengehouden met het argument dat eerst beter gebruik moest worden gemaakt van bestaande bedrijventerreinen. Daarbij is de bestaande leegstand op de aanwezige kantoorlocaties aangehaald als mogelijk alternatief. 3.3.3. Geldersmodel/Grondwaarde kubus De provincie Gelderland heeft een ‘Gelderse aanpak’ (Provincie Gelderland, 2008) voor herstructurering van bedrijventerreinen vastgesteld. Daarbij heeft ze aangegeven dat een actieve (risicodragende) rol voor de overheid niet gewenst is. De provincie Gelderland geeft aan dat zij kiest voor een passief instrument dat ze actief gaat inzetten, namelijk planologische sturing gebaseerd op de dynamiek van de levenscyclus van een bedrijfskavel. Daarmee geeft ze aan een actieve rol in het ruimtelijk beleid te willen nemen. Hierbij ziet de provincie Gelderland een belangrijke rol voor de gemeente waarbij die kan worden gefaciliteerd door de provincie. Deze lijn noemt de provincie het ‘Gelderse model’ en is verbeeld in een zogenaamde ‘Grondwaarde kubus’. De grondwaarde kubus is een verdere doorvoering van de SER-ladder.

23

De grondwaardekubus (voor herstructurering en nieuw uit te geven terreinen) verbeeldt 6 levenscycli die een bedrijfskavel kan doorlopen. De grondwaardekubus is gebaseerd op de grondwaardetheorie. De grondwaardetheorie geeft aan dat de grondwaarde wordt bepaald door de toegevoegde waarde die de functie genereert die op de grond is gevestigd. Wederom grond als productiefactor. Uitgangspunt bij de grondwaardekubus zijn: • Fysieke ruimte: Fysieke gebruiksmogelijkheden vooraf vastleggen tot de maximale grens horend bij de uit te oefenen functie (bebouwingsvlakken en bouwhoogte). Daarbij horen ook eisen ten aanzien van opslag in buitenruimte, parkeren op eigen terrein, etc. • Functionele ruimte: Functioneel gebruik van de kavel stapsgewijs doorlopen zonder stappen over te slaan.

Figuur 3: Grondwaarde kubus (Provincie Gelderland, 2008)

Het idee stoelt op de intrinsieke ontwikkelingsdynamiek van bedrijven. De behoefte om te groeien wanneer het uitkomt moet ruimtelijk worden gefaciliteerd. De kubus is weergegeven in figuur 3 en telt drie ontwikkelingsassen waarlangs op een bedrijfskavel gebruikswaarde kan worden toegevoegd: • Het kavel kan intensiever bebouwd worden; • De bouwhoogte kan toenemen; en • Het gebruik kan verschuiven naar een bedrijfsfunctie met een hogere toegevoegde waarde. Deze drie ontwikkelingsmogelijkheden zijn door de gemeenten planologisch goed te sturen. Met andere woorden. De gemeente kan ervoor zorgen dat bedrijfskavels ‘netjes’ hun levenscyclus doorlopen en er geen stappen worden overgeslagen. Planologisch sturen op de grondwaardekubus is eenvoudig: • Afzonderlijke vlakken in de kubus kunnen zowel worden uitgesloten als mogelijk worden gemaakt. Met name voor detailhandel en kantoren is dit zelfs gebruikelijk. • Te grote sprongen in de kubus kunnen worden voorkomen door functies die hoger in de kubus liggen (voorlopig) planologisch onmogelijk te maken. De markt bepaalt of er behoefte is aan meer functionaliteit met een hogere toegevoegde waarde. Als er geen vraag is naar een hogere functionaliteit op die kavel is automatisch het functionele maximum bereikt van die kavel.

24

Het Gelders model is getoetst met vastgoedanalyses van een vijftal bedrijventerreinen. Uit deze toets blijkt dat de grondwaardekubus als denkmodel zeer goed toepasbaar is. Er is nog voldoende onbenutte grondwaarde (opschuiven in de cycli) op de betreffende terreinen aanwezig om de gevestigde bedrijven te kunnen faciliteren. Uit een interview met vertegenwoordigers van Oost NV en provincie Gelderland (Grauwmans, 2010 en Huntink, 2010) blijkt dat het daadwerkelijktoepassen van dit denkmodel nog niet heeft plaatsgevonden. De gemeente Duiven heeft onmiddels wel de eerste stappen gezet. De bevindingen van Gelderland bevestigen dat herstructurering van bedrijventerreinen eerder door de overheid als probleem wordt ervaren dan door de eigenaren en gebruikers van de terreinen. De eigenaren/gebruikers zullen wel het probleem beamen/overdrijven en daardoor hopen dat de overheid de “herstructureringsaap”op haar schouders neemt. Daarmee neemt de overheid een te grote rol op zich en kunnen eigenaren aan de zijlijn blijven staan. Daarnaast maakt de analyse ook duidelijk dat de behoefte en met name de financiële inbreng door de overheid mogelijk veel kleiner (teruggebracht tot 10 tot 20%) kan zijn dan de € 6,35 miljard die de Taskforce Herstructurering nodig denkt te hebben als overheidsinvestering. Dat is goed nieuws als met name de financiering van de opgave als een groot probleem wordt gezien. 3.3.4. Rol van provincies tov gemeenten/regio’s De rol van de provincies bij de planning van bedrijventerreinen wordt sterker. Dit is mede ingegeven door de afspraken die in het convenant bedrijventerreinen zijn opgenomen. De invulling door provincies is wisselend maar kennen wel enkele gelijke noemers. •

De kaderstelling voor locaties en vaststelling van vraag en aanbod gebeurt via regionale afstemming. Dit is opgenomen in de provinciale herstructureringsplannen die medio 2010 zijn vastgesteld. ‘‘Mocht uit het gemeentelijke onderzoek/ de gemeentelijke beleidsvisie de behoefte aan een nieuw bedrijventerrein blijken, dan is het verplicht dat de gemeente nagaat of de doelen ook, en wellicht beter, via een regionale aanpak kunnen worden bereikt bijvoorbeeld vanwege bereikbaarheid of gewenste segmentatie van bedrijvigheid. De intergemeentelijke afstemming kan leiden tot aanpassing van de conceptvisie. Deze afstemming is ook nodig als er alleen sprake is van ontwikkeling voor de lokale behoefte. Als er geen reden is voor aanleg van terreinen met een regionaal karakter en de opgave zich beperkt tot lokale bedrijvigheid, blijft afstemming nodig over behoefteraming, marktconforme grondprijzen, eventueel over fasering van plannen en mogelijkheden voor gezamenlijk parkmanagement en dergelijke met relevante buurgemeente(-n) in een eventueel samenwerkingsverband. De afstemming heeft een inhoudelijk karakter en is in de beleidsvisie duidelijk en beargumenteerd verwoord. Bij de afstemming met buurgemeenten kan niet volstaan worden met het enkel toezenden van de bedrijventerreinenvisie; de instemming van buurgemeenten moet blijken uit een schriftelijke verklaring.”(Provincie Overijssel, 2009)

• •

De financiering van herstructurering gebeurt veelal met inzet van provinciale middelen tbv projecten. Dit zijn gedecentraliseerde rijksmiddelen aangevuld met eigen provinciale middelen. Er wordt incidenteel gebruik gemaakt van specifieke herstructureringsmaatschappijen (Provincies Brabant, Utrecht en Overijssel) . Deze herstructureringsmaatschappijen hebben als doel door (risicodragende) investeringen in privaat vastgoed herstructurering tot stand te brengen. Bij de Provincie Utrecht is aangegeven dat deze investeringsmaatschappij juist niet is bedoeld voor investeringen in de publieke ruimte. Het bijzondere hieraan is dat de 25

Provincie Gelderland juist het beleid heeft om niet te investeren in privaat vastgoed maar juist wel in de publieke ruimte!! In gesprekken met de provincies Overijssel (Walman, 2010), Zuid Holland (Addink, 2010) en Utrecht (van Tellingen, 2010) bleek dat deze provincies een grote rol zien voor de overheid om juist risicodragend te investeren in vastgoedkavels en veel minder/niet in cofinanciering van gemeentelijke investeringen in het openbaar gebied.

3.4. SUBCONCLUSIE Het doel van dit hoofdstuk is de theoriën en beleidtoepassingen aan te geven die aanknopingspunten vormen voor een alternatieve oplossingsrichting. In dit hoofdstuk wordt op grond van theorie over grondmarkt en daarbij toegepaste beleidsvertalingen een aanzet gegeven voor een kader waarbinnen de herstructurering van bedrijventerreinen kan worden geplaatst. De theorie van prijsvorming onder van de Neoklassieken zoals von Thunen geeft aan dat het gebruik van de grond de waarde van de grond bepaalt . Ofwel de waarde van de grond als productiefactor wordt bepaald door de waarde van de productie op die grond. Hiervoor wordt de residuele grondwaarde methode gehanteerd. Opvallend is dat juist bij uitgifte van bedrijventerreinen dit niet of nauwelijks wordt gedaan. De ontwikkeling van een grondwaardekubus door de provincie Gelderland is een eerste aanzet voor een model waarbij de ontwikkeling van de grondwaarde centraal staat. Het idee dat verder kan worden gegaan door gemeenten aan te zetten tot een beter gebruik van de grondwaarde (op groind van de grondwaardekubus) en dit (verplicht) op te nemen in het bestemmingsplan is nog niet toegepast. Op grond van de theorie van Christaller is betoogd dat een bedrijventerrein een regionale functie heeft. Voor goede afstemming over het wat en waar en niet afhankelijk te zijn van (vrijwillige) intergemeentelijke samenwerking is de provincie als gemeente-overstijgende overheid het aangewezen overheidsniveau om kaders te stellen. Het regeerakkoord geeft de provincies een sterkere rol bij de invulling van het ruimtelijk economisch beleid. De provincies hebben daarmee nu de kans om hun rol versterken. De aanknopingspunten voor een verbeterde oplossingsrichting zijn: • Toepassing van de grondwaardekubus als denkmodel waarmee de waardeontwikkeling van de kavels planologisch kan worden gestuurd. • Vanuit de grondwaardekubus een duidelijke sturende rol te leggen bij de provincies waarbij de provincies die rol afdwingen door inzet van de beschikbare publiekrechtelijke instrumenten. • De uitvoering van de waardeontwikkeling over laten aan de kaveleigenaren, in concreto de markt.

26

Hoofdstuk 4: Op naar de grondwaardecarroussel 4.1. ALGEMEEN In het vorig hoofdstuk is op grond van de theorie en toegepast beleid aangegeven dat met name het gebruik van marktwerking om de grondprijzen te bepalen de basis vormt voor herstructurering van bedrijventerreinen. De toepassing van residuele grondwaardebepaling is de basis voor de grondwaardekubus die in de provincie Gelderland is geïntroduceerd. De meerwaarde van dit model is dat het model enerzijds gebruik maakt van het basisprincipe van grond als productiemiddel. Daarmee bepaalt de waarde van het gegenereerde product ook de waarde van de grond. Anderzijds maakt het model gebruik van de publiekrechtelijke mogelijkheden die overheden hebben om te kunnen sturen in het gebruik (en daarmee waarde) van grond. In voorgaand hoofdstuk is de werking van de grondwaardekubus uitgelegd. De basis is dat er een juiste afstemming is per kavel van de functionaliteit en de bebouwingsgraad. Hiermee wordt een optimale benutting van de beschikbare kavelruimte verkregen. Pas als de ruimte volledig is gebruikt komt er de keuze: • upgraden van fysieke ruimte (uitbreiding grootte van de huidige kavel en/of de huidige functie voortzetten/uitbreiden op een andere kavel) • upgraden van functionele ruimte (de huidige functie op de kavel maakt plaats voor een functie met een hogere waarde) Beide situaties vragen afstemming tussen eigenaar en (gemeentelijke) overheid. Aan de hand van enkele vraagstukken die hierna worden behandeld wordt duidelijk dat toepassing van de grondwaardekubus naast de al aangedragen functionele dimensie ook een geografische dimensie heeft. Het doel van dit hoofdstuk is een alternatief/aanvulling aan te dragen om het gebruik van de grondwaardekubus te verbeteren en zo een verbeterde oplossingsrichting te krijgen om de herstructurering van bedrijventerreinen te kunnen vormgeven. In paragraaf 4.2. zal een geografische uitbreiding worden geïntroduceerd om zo ‘speelruimte’ te creëren. In paragraaf 4.3. wordt de rol van de overheid uiteengezet. De werking van de grondwaardecarrousel in enkele bijzondere situaties wordt in paragraaf 4.4. uitgelegd. In paragraaf 4.5. wordt afgesloten met conclusies.

4.2. VAN EEN PERCEELSGERICHTE GRONDWAARDEKUBUS NAAR EEN GEBIEDSGERICHTE GRONDWAARDECARROUSEL De behoefte aan een horizontale, geografische dimensie aan de grondwaardekubus kent meerdere argumenten. Deze argumenten worden hierna behandeld. 4.2.1. Fysiek en functioneel upgraden Buurmans grond Er van uitgaande dat uitbreiden op de eigen kavel niet meer kan, moet een andere locatie worden gevonden. Dat kan de naastgelegen kavel zijn maar ook kavels die niet aangrenzend zijn. Het uitbreiden van het gebruik binnen dezelfde functionele trede betekent de grond van de buurman kopen/huren. Hieraan kleeft de moeilijkheid dat de buurman daarin mee moet gaan. Mocht de buurman in een hogere functionele trede zitten dan is uitkopen op grond van een lagere functionele waarde veelal niet aan de orde. Immers de nieuwe functie genereert minder waarde dan de bestaande functie. Uitbreiding naar elders is dan een optie.

27

Kent de naastgelegen kavel een lagere functionele waarde dan wordt de buurman uitgekocht en vertrekt de buurman naar een andere locatie. . De beschikbaarheid van fysieke ruimte direct naast het al in gebruik zijnde kavel is veelal beperkt. Daarom moet er in een grotere geografische straal worden gekeken naar beschikbare, fysieke ruimte. Schoenmaker blijf bij je leest Het merendeel van de bedrijfskavels in Nederland wordt gebruikt door de eigenaar zelf. Voor de kantoren en retailmarkt wil de eigenaar nog wel eens een ander zijn dan de gebruiker, maar de ‘echte’ bedrijven kenmerken zich als eigenaar/gebruiker. Dat betekent dat bij het bereiken van de grens van de functionele en de fysieke ruimte van de kavel de eigenaar/gebruiker zich de vraag moet stellen of hij de juiste persoon/bedrijf is om van functionaliteit te willen/kunnen wijzigen. Immers de organisatie is goed in activiteiten die behoren bij die ene functionele trede (het goed zijn in die functie is ook de reden waarom er uitbreiding is gewenst) en niet in de activiteiten die behoren bij de volgende functionele trede. Het motto “schoenmaker blijf bij je leest” betekent dat bij functioneel upgraden van een kavel (als de grens van het fysiek benutten van de huidige kavel is bereikt): o Dat de functionele upgrade van de kavel wordt gerealiseerd door een nieuwe eigenaar/gebruiker en dat daarmee de kavel nagenoeg altijd wordt vervreemd o De huidige eigenaar/gebruiker de wens heeft te vertrekken naar een andere locatie. Ofwel de waardestijging op grond van gewijzigde functionaliteit wordt direct te gelde gemaakt. Functiemenging Stel dat de huidige bedrijfsfunctie op de kavel al op het hoogste niveau van de functionele ladder (zakelijke en financiële dienstverlening) functioneert. Dan kan een wens tot upgrading van die kavel alleen komen van een functie die nog meer grondwaarde genereert. De oplossing is dan transformatie van de kavel naar wonen of retail. Dat betekent dat transformatie van bedrijfskavels alleen wordt gestimuleerd op die plaatsen waar de huidige functie al op het hoogste niveau opereert. Dat is volgens de grondwaardekubus de functie kantoor. Dat zou goed passen om de huidige leegstand in de kantoren voor een deel op te lossen. De kavel verliest door transformatie de bedrijfsmatige functie. Doordat dit mogelijk kavelgewijs gaat optreden ontstaat functiemenging. Een fenomeen dat in het verleden juist werd tegengegaan door aparte, gescheiden functiegebieden te maken (woongebieden, winkelgebieden, bedrijventerreinen, etc.) maar nu weer aanhangers krijgt. Daarnaast past functiemenging in de huidige wens om meer levendigheid te creëren in gebieden en de monofunctionaliteit tegen te gaan. Door transformatie krijgt de kavel en daarmee het gebied extra levenscycli toegevoegd die zich uit in een verlengde levensduur van de kavel (klassiek voorbeeld van verdringing). Enige functionele verscheidenheid is wel gewenst. In de praktijk blijkt dat gebieden met meerdere verschillende functies minder conjunctuur gevoelig zijn. Zo staat op het gemengde bedrijventerrein Honthorst (Woerden) minder dan 5% van de bedrijfsruimte leeg. Op het monofunctionele kantorenpark Middelland (eveneens Woerden en ca 500 m gescheiden van Honthorst) is dat bijna 50% (Luyt, 2010). Er is een logische grens aan het functioneel upgraden (en daarmee multifunctionaliteit) doordat bedrijven een bepaalde uitstraling willen hebben die past bij hun functie. Deze eis wordt ook gesteld aan de omgeving van de onderneming. Te grote verschillen in deze 28

uitstraling zullen eigenaren (met een hogere functionaliteit) minder/niet accepteren omdat het mogelijk de waarde van het vastgoed aantast. Daarnaast mag niet worden verwacht dat bedrijven met een lagere functionaliteit en daardoor andere eisen aan de uitstraling zich aanpassen aan de hogere wensen/eisen. Op het bedrijventerrein Goudse Poort in Gouda is een overlaadplaats voor huisvuil gevestigd naast de hoofdkantoren van Multi Vastgoed, Imtech en Centric. (Boersma, 2010) 4.2.2. Fysiek en functioneel downgraden De grondwaardekubus is gericht op situaties met toenemende vraag naar bedrijfskavels. Stel dat door omstandigheden het gebruik van de huidige functie op de kavel afneemt/verdwijnt. Voorbeelden daarvan zijn momenteel de zeer hoge leegstand in de huidige kantorenmarkt, maar ook minder vraag naar bedrijfsruimten in krimpgebieden zoals Oost Groningen, Zuid Limburg en Zeeland. In de periode 2021-2040 (slechts 10 jaar na nu waarvan minimaal 5 jaar nodig is om tot feitelijke realisatie over te gaan) zal de ruimtevraag voor bedrijventerreinen naar verwachting omslaan naar een negatief geraamde toename, ofwel een afname. Dat betekent dat rekening moet worden gehouden met downgrading . Het fysiek gebruik van de kavel neemt door leegstand af. Waardoor fysieke ruimte vrijkomt. Dit fysiek niet gebruikte deel van de hogere functie kan worden ingenomen door een lagere functie. Bij een permanente vorm van gebruik door een lagere functie zou de werking van de grondwaardekubus ertoe moeten leiden dat deze functionele afname in gebruik wordt bevestigd in een functionele wijziging in het bestemmingsplan. Immers de grondwaardekubus kent niet alleen een trapje-op principe maar ook een trapje af. Er kan zelfs sprake zijn van negatieve transformatie (levenscyclus verkorting) waarbij grond weer wordt omgezet naar de functie landbouw of zelfs natuur. Dit is daarmee de tegenpool van de verdringing door functies met hogere toegevoegde waarde. De provincie Gelderland heeft op enkele locaties bedrijventerreinen gekocht en opstallen gesloopt om ‘toegangspoorten’ tot het Natura2000 gebied Veluwe te kunnen creëren. Daarmee is de grondwaardekubus met enkele negatieve treden verlengd (vd Kreeke, 2010). Als deze downgrading (ongeveer) samenvalt met de afschrijftermijn van de opstal dan is het geen probleem. In de productie van de kavel moet een vergoeding zijn opgenomen voor afschrijving van de opstal. Zo niet, dan moet er extra/versneld worden afgeschreven. De (historische) grondkosten maken meestal een zeer klein deel uit van de totale kosten van een onderneming. Dat betekent dat de extra afschrijving (verlies van grondwaarde) op grond slechts een klein deel uitmaakt van de bedrijfskosten. De extra afschrijvingskosten moeten opvangbaar zijn in de normale bedrijfsvoering. Voor vastgoedbeleggers maakt een desinvestering wel een groot deel uit van de kosten. Opvang van dergelijke kosten moet plaatsvinden in een beleggingsportefeuille die (hopelijk) voor de belegger bestaat uit een zodanige spreiding dat deze kosten opvangbaar zijn. Versnelde afschrijving op opstal en grond is een bedrijfsrisico dat door de eigenaar/belegger moet worden gedragen. Het is een principieel standpunt dat de overheid dit afwaarderingsrisico niet moet dragen. Als wordt gekeken naar de kosten van herstructurering zoals die door de THB zijn berekend, lijkt dit wel het geval te zijn. Immers er is sprake van € 6,35 mld publieke financiering die voornamelijk wordt ingezet voor financiering van de onrendabele top. 29

4.2.3. Model grondwaardecarrousel Uit vorenstaande blijkt dat er sprake is van fysieke en functionele frictie. In de vastgoedmarkt is een bepaalde leegstand om frictie op te vangen gewenst. Deze frictie is vaak niet op de bestaande kavel op te vangen maar moet elders worden opgevangen. Daarom is er geografische schuifruimte nodig. De behoefte aan geografische schuifruimte om bedrijven te kunnen faciliteren in hun ruimtevraag, doet denken aan het puzzelspelletje waarbij er 16 velden zijn en 15 blokjes. Dit is verbeeld in figuur 4.

Figuur 4 Het is de kunst om de 15 blokjes door te schuiven op de juiste plek/volgorde te leggen. Als juiste plek/volgorde geldt hierbij dat op die plek alleen die ene functie mag komen. In figuur 4 is dat de juiste letter. Daarbij moet de beschikbare open positie goed worden ingezet. Het leuke van het spel is dat de open ruimte telkens op een andere locatie ligt. In de praktijk zal dit ook gaan gebeuren. De grondwaardekubus gaat uit van een verticale, functionele schuif op een individuele kavel. Door aan de grondwaardekubus een horizontale, geografische schuifruimte toe te voegen, ontstaat de grondwaardecarroussel. Deze geografische schuifruimte kan zijn tussen: • percelen • (deel-)terreinen • gemeenten • regio’s

4.3. OVERHEIDSROL BIJ DE GRONDWAARDECARROUSEL In voorstaande paragraaf is uitgelegd hoe de grondwaardecarrousel werkt en ook hoe deze werkt in een aantal voorbeelden. Hierbij wordt duidelijk dat er een sturende factor aanwezig moet zijn. Op grond van het bestemmingsmonopolie van de overheid kan/moet de overheid deze sturende rol op zich nemen. In deze paragraaf wordt de overheid als één geheel gezien. In hoofdstuk 5 wordt waar noodzakelijk onderscheid gemaakt tussen de overheidsniveaus. De subtaken zijn: • Vaststellen bestaand functioneel gebruik • Vaststellen gewenste functioneel gebruik (her-profilering) • Vaststellen ontwikkelruimte (functioneel, geografisch en in tijd) • Toewijzen/Programmeren ontwikkelruimte • Realiseren ontwikkelruimte Hierna worden de subtaken kort beschreven.

30

4.3.1. Vaststellen bestaand functioneel gebruik Het werkelijk functioneel gebruik van de kavels op de bedrijventerreinen is de basis voor de grondwaardecarrousel. Dit werkelijk gebruik per kavel wordt eerst getotaliseerd per functionaliteit per bedrijventerrein, vervolgens per gemeente, daarna per regio en dan per provincie. De inventarisatie van deze feiten is een bewerkelijk proces. Primair zou er vanuit mogen worden gegaan dat de huidige bestemmingsplannen dit beeld al goed weergeven. Echter op basis van het onderzoek dat de Provincie Gelderland heeft gedaan op vijf bedrijventerreinen blijkt dat er nog steeds een groot verschil zit tussen het toegestaan gebruik conform het bestemmingsplan en het werkelijk gebruik. Dat betekent dat een soortgelijk onderzoek ook moet worden gestart voor alle bedrijventerreinen in Nederland. Mogelijk dat met de huidige stand van zaken van de techniek (elektronische bestemmingsplannen, WOZ-bestanden, KvK-bestanden) al een snelle slag kan worden geslagen. Steekproefsgewijs kan van grof naar van fijn de afwijking tussen het bestemmingsplan en het werkelijk gebruik worden gecontrolleerd. Het per kavel in beeld brengen van het werkelijk gebruik en de bijbehorende bestemming per kavel lijkt een ‘heidens karwei’, dat is het ook bij de initiële aanzet, daarna is het questie van bijhouden. Zeker bij een stagnerende markt (vanaf 2020) zal het aantal mutaties laag zijn. De provincies hebben ervaring met deze werkwijze waar het gaat om het eenmalig opstellen en vervolgens onderhouden van natuurbeheerplannen (vd Kreeke, 2010). Daar wordt per kavel aangeduid wat het zogenaamde natuurdoeltype moet zijn. Dit is te vergelijken met het aanwijzen van een bedrijfsmatige bestemming conform de grondwaarde carrousel.

4.3.2. Vaststellen gewenst functioneel gebruik De volgende stap is het bepalen van het gewenst functioneel gebruik op een bepaalde termijn. De herstructureringsopgave moet conform de THB in 2020 zijn afgerond. Dan is aansluiting met deze termijn terecht. Het gewenst gebruik wordt op basis van marktvraag top down bepaald per provincie en vervolgens verdiept naar regio, gemeente en bedrijventerrein. De topdown benadering maakt het mogelijk om afwijkingen per bedrijventerrein op te vangen binnen de regio of provincie. De behoefte in 2020 aan bedrijventerreinen is ingeschat op ontwikkelingsscenario’s van de economie. Deze behoefte is vertaald naar provincies en regio’s. Dat is een eerste stap. Om de grondwaardecarrousel goed te kunnen laten werken is het ook noodzakelijk om deze behoefte verder te verdiepen naar functionaliteiten. Momenteel ontbreekt deze verdiepingsslag. Het bepalen van de functionele behoefte in 2020 vraagt marktkennis. Deze kennis is aanwezig bij marktpartijen zoals makelaars en gezien de aard van de markt in beperkte mate bij beleggers en ontwikkelaars. Naar verwachting kunnen belangenorganisaties zoals NCW/VNO en KvK deze leemte invullen. De opgave is om de kennis zo te organiseren dat er voldoende evenwicht is om ondervraag en overvraag te voorkomen. 4.3.3. Vaststellen ontwikkelruimte (functioneel en geografisch) Het verschil tussen het gewenst functioneel gebruik en het bestaand functioneel gebruik bepaalt de te realiseren functionele ontwikkelruimte. De functionele ontwikkelruimte wordt top down bepaald. De verdiepingslijn die wordt gevolgd is dezelfde die is gehanteerd bij het bepalen van het gewenst functioneel gebruik. 31

4.3.4. Programmeren en toewijzen ontwikkelruimte In de vorige stap is de ontwikkelruimte bepaald. Aangezien dit in principe op bedrijfsterreinniveau en per functionaliteit is gedaan, is de programmering feitelijk rond. Het onderzoek naar vijf Gelderse bedrijventerreinen gaf aan dat er nog veel ontwikkelruimte aanwezig op de bestaande bedrijventerreinen als wordt gekeken wat de huidige bestemmingsplannen toestaan en wat het werkelijk gebruik is. Het gebruik van deze bestaande ontwikkelruimte is een eerste pragmatische maar ook principiële stap bij de programmering van de te realiseren ontwikkelruimte. Door dit te doen wordt gebruik gemaakt van bestaande bedrijventerreinen. Het primaire doel van de inzet van de grondwaardecarrousel. Een vervolgstap is de resterende ontwikkelruimte verder toe te wijzen. Naar verwachting zal er ook negatieve ontwikkelruimte aanwezig zijn (krimp). De huidige kantorenleegstand duidt daar op. De toewijzing van negatieve ruimte (inleveren) zal niet zonder slag of stoot gaan. 4.3.5. Realiseren van de ontwikkelruimte De realisatie omvat twee stappen. Stap 1 Aanpassen bestemmingsplan. De eerste stap omvat de planmatige realisatie door het stapsgewijs aanpassen van het bestemmingsplan. Er worden harde grenzen gesteld aan functionaliteit en aan bebouwingsgraad waarbij er geen uitzonderingen/vrijstellingen zijn toegestaan. Huidige bestemmingsplannen laten per kavel meerdere functionaliteiten (waardesprongen) toe. Dat betekent dat mogelijke enkele stapen worden overgeslagen en daarmee het gebruik van de kavel qua tijdsduur omlaag gaat. De werking van de grondwaardecarrousel is er juist op gericht dat de stappen in de levenscycli van een kavel keurig op rij worden doorlopen. Het betekent dat daar waar noodzakelijk de bestemmingsplannen moeten worden aangescherpt en aangepast aan het bestaand functioneel en fysiek gebruik. De beperking (downgrading) van functionele ruimte heeft mogelijk een lagere (waarde bij maximaal gebruik van de huidige toegestane functie kan lager zijn dan het werkelijk gebruik) grondwaarde tot gevolg. De eigenaar zal daar compensatie voor willen hebben. Een belangrijk onderdeel is het zoeken van schuifruimte door uitwisseling van ontwikkelruimte waardoor schadecompensatie kan worden voorkomen, bijvoorbeeld door het afstoten van overaanbod in een bepaalde regio en deze te compenseren door upgrading (functioneel en fysiek) in groeiregio’s. Deze rol kan door de overheid worden gesteund met een faciliterend instrument zoals de ‘rood-voor-rood-regeling’. Of in deze situatie beter genaamd ‘werklocatie-voor-werklocatie- regeling’. In deze regeling komen private eigenaren onderling een vergoeding overeen voor de over te dragen ontwikkelruimte. Deze regeling kan in plaats komen van allerlei herstructureringsfondsen/vereveningsfondsen in beheer van overheden. Stap 2: Optimaliseren feitelijk gebruik De tweede stap bestaat uit de feitelijke realisatie van de ontwikkelruimte (fysiek en functioneel) op de kavel door de eigenaar/gebruiker. De grondwaardecarrousel is gericht op het creëren van voldoende ontwikkelruimte voor bedrijven door onnodig ruimtegebruik tegen te gaan. Om dit te doen moeten op een kavel alle functieniveaus worden doorlopen. De overheid toetst bij een uitbreidingsaanvraag van een bedrijf de juiste fase in de de carrousel. Indien nodig moet de compensatie-aanvraag worden beoordeeld en doorgevoerd. 32

4.4. DOORWERKING GRONDWAARDECARROUSEL In voorgaande paragraaf is het basisidee uitgelegd. Aan de hand van enkele voorbeelden zal de werking verder worden uiteengezet. De volgende voorbeelden zitten in de uitzonderingen/bijzondere situaties. •

Wat te doen met solitaire bedrijfsactiviteiten? Een groot deel van het midden- en kleinbedrijf is gevestigd op niet-bedrijventerreinen. In woonpanden met een werkkamer, in solitaire bedrijfsgebouwen in woonwijken, solitaire boerderijen in het landelijk gebied, etc. Uitgaande van de huidige wens tot multifunctionaliteit past dit in het nastreefbare beeld. Zodra er behoefte is aan uitbreiding wordt gezocht naar optimalisatie van de bestaande kavel, lukt dat niet meer dan is een verdere zoektocht naar een nieuwe locatie vereist. Deze nieuwe locatie moet voldoende ruimte bieden voor de functionaliteit om waarde te genereren. Door de locatie van de huidige functie is er veelal sprake van een geografische verplaatsing van de functionaliteit.

•

Hoe om te gaan met milieucategorieën? Een van de ontstaansgronden van bedrijventerreinen was de introductie van milieucategorieën en de scheiding van bedrijven met een (zware) milieucategorie van kwetsbare functies zoals wonen. Primair moet de belastende activiteit (bron) zorgen voor voldoende beschermende ruimte op de eigen kavel. Hoe hoger de milieucategorie hoe meer beschermende fysieke ruimte (veelal afstand) er moet zijn tussen de bron en kwetsbare functie. Dat is niet altijd fysiek te realiseren en is ook strijdig met doelmatig (dubbel) ruimtegebruik. Door de gevraagde beschermruimte in te vullen met minder kwetsbare functies kunnen beide doelen worden gediend. Bijvoorbeeld door bedrijventerreinen aan te leggen tussen de snelweg en de woonwijken achter deze bedrijventerreinen. Binnen het ‘beschermende’ bedrijventerrein ontstaat er weer een eigen dynamiek die past bij de grondwaardecarrousel. Telkens wordT beoordeeld of met de nieuwste technieken het ruimtegebruik van de belastende activiteit (bron) niet verder kan worden beperkt. De kosten voor de inzet van de nieuwe techniek moet worden opgebracht uit de gegenereerde waarde van het vernieuwde gebruik van de beschermingsruimte.

•

Hoe om te gaan met typering/branding van specifieke bedrijventerreinen? Een hot item is momenteel de branding van bedrijventerreinen. Scienceparks, retail parks, omroeppark, logistieke centra, etc. Deze terreinen worden op basis van hun specifieke doelgroep ook specifiek “ gebrand”. De specifieke parken/terreinen passen op zich goed in de benadering conform de grondwaardecarroussel. Het functioneel gebruik bepaalt de waarde waarbij als het goed gaat met de branche de vraag naar meer fysieke ruimte direct van toepassing is op het hele park. De vraag is of die beschikbaar is. De andere kant is evenzeer aanwezig. Bij eventuele economische tegenslag voor de branche (op dit moment kantorenparken, woonboulevards) wordt ook direct het gehele terrein getroffen. Monofunctionele terreinen zijn kwetsbaar voor economische bewegingen die de activiteiten op het park raken. Het creëren van functionele deelgebieden op een terrein kan een oplossing zijn. Enerzijds wordt de behoefte aan clustering gerealiseerd anderzijds is er sprake van multifunctionaliteit op het terrein. Zo kunnen deelgebieden worden gewisseld in de grondwaardecarrousel. Een deelgebied met een lagere functionele waarde kan worden geüpgraded naar een naasthogere functionele waarde. In deze situatie zijn de vlakjes in de schuifpuzzel geen kavels maar deelgebieden. 33

Deze monofunctionaliteit van een deelgebie vraagt om een groot verzorgingsgebied en kent daarmee dezelfde benadering van een bedrijventerrein als een regionale voorziening en mogelijk zelfs bovenregionale voorziening. Daarmee vraagt een dergelijk monofunctioneel deelgebied ook een regionale benadering als het gaat om toewijzing van upgrading of downgrading van functies.

4.5. SUBCONCLUSIE De grondwaardekubus is als denkmodel geïntroduceerd als basis voor een nieuwe oplossingsrichting bij de herstructurering van bedrijventerreinen. De grondwaardekubus zelf is gericht op de ontwikkeling op een kavel. Echter dat is onvoldoende. Daarom is in dit hoofdstuk de grondwaardekubus uitgebreid met een geografische dimensie om zo ‘schuifruimte’ te krijgen. De toevoeging van schuifruimte leidt tot de ’grondwaardecarrousel’. De grondwaardecarrousel vormt het basisidee voor een verbeterde oplossingsrichting bij de herstructurering van bedrijventerreinen. Het basisidee is dat de beschikbare grondwaarde/ontwikkelruimte de financiële drager moet zijn van alle ontwikkelingen en dat uitruil van deze ontwikkelruimte de gewenste flexibiliteit geeft. Hiervoor moet een ‘werklocatie-voor-werklocatieregeling’ worden ontwikkeld zoals de huidige ‘rood-voorrood regeling’ ook werkt. Daarmee krijgt de markt de mogelijkheid de eigen ontwikkelruimte te optimaliseren en draagt de markt als vastgoedeigenaar ook de kosten voor herstructurering. De overheid kan zich terugtrekken tot haar publieke taken. De rol van de overheid wordt niet wezenlijk anders dan nu al is: Een plannende, toetsende en toezichthoudende rol waarbij dekaders een slag scherper en duidelijker worden gemaakt.

34

Hoofdstuk 5: Hernieuwde rol voor provincie, gemeente en markt 5.1. ALGEMEEN In voorgaand hoofdstuk is de grondwaardecarrousel uitgelegd. Hiermee wordt een verbeterde oplossing gegeven om de herstructureringsproblematiek aan te pakken. Daarbij is ook de de wijze van financiering en de rol van de overheid aangegeven. De overheid is daarbij als één geheel benaderd, maar dat is ze niet. In dit hoofdstuk worden de rollen van het rijk, provincie en gemeente toegelicht. Vanuit die rollen wordt de positie van markt eveneens uiteengezet. Het rijk richt zich vooral op onderwerpen van nationaal belang. De planning van bedrijventerreinen valt (met uitzondering van enkele politiek/bestuurlijke discussiepunten) hier niet onder. Daarmee blijft een rolverdeling tussen provincie en gemeente over. Op grond van de WRO heeft de provincie een sterke rol bij de invulling van de beschikbare fysieke ruimte. Dit argument wordt versterkt door het standpunt van het kabinet om provincies sterker te positioneren in de bestuurlijke niveaus door WGR-regio’s op te heffen. Deze sterkere positie richt zich vooral op de invulling van het ruimtelijk economisch beleid. In dit hoofdstuk wordt de gewenste verhouding tussen provincie en gemeente verduidelijkt. De rol van de provincie wordt in paragraaf 5.2. aangegeven. De rol van de gemeente in paragraaf 5.3. De marktrol wordt in paragraaf 5.4. weergegeven en afgesloten wordt met subconclusies.

5.2. ROL PROVINCIE 5.2.1. Ruimtelijk Beleid: Profilering Naast de meer formele argumenten zoals die zijn vastgelegd in de WRO en het vernieuwde rijksbeleid, zijn er bij de introductie van de grondwaardecarrousel voor bedrijventerreinen enkele aanvullende argumenten voor versterking van deze provinciale rol bij de planning en programmering van functies op bedrijventerreinen. Om in de termen van herstructurering te blijven: de (her-) profilering van bedrijventerreinen is een taak van de provincie. Bedrijventerrein als regionale voorziening Eerder is al betoogd dat een bedrijventerrein kan worden gezien als een regionale voorziening. Het huidig beleid voor planning en aanleg van bedrijventerreinen is gericht op een vrijwillige afstemming tussen gemeenten op regionaal niveau. Dit proces kost veel tijd en gezien de urgentie van de situatie ontbreekt deze tijd. De situatie vraagt om snelle beslissingen te nemen.. Door bedrijventerreinen te zien als een regionale voorzieningen moet een regiooverstijgende overheid de introductie van de grondwaardecarrousel inzetten. Deze overheid is de provincie. Vraag niet aan de kalkoen wat hij van kerst vindt De gronduitgifte voor bedrijventerreinen is veelal in handen van de gemeente. Gronduitgifte is een opbrengstpost zoals ook blijkt uit de dekkingsopgave van de THB. Als eigenaren mogen bepalen waar grond voor wordt bestemd, zal deze kiezen voor zo hoog mogelijke opbrengst. Zeker in economische slechte tijden zoals nu. Dat zou betekenen dat de eigenaar (in casu de gemeente) niet kiest voor een lage kavelfunctie maar eerder voor een hogere functie die meer grondwaarde genereert. Bijvoorbeeld een kantoorfunctie terwijl er al vele kantoren leegstaan. Dit allemaal onder het argument dat de (kantoor-) gebruiker het zo graag wil. 35

Sterker nog, de huidige situatie met uitzicht op krimp van het areaal bedrijventerreinen vraagt om de drastische maatregelen om gronduitgifte voor bedrijventerreinen vooralsnog helemaal stil te leggen. Een gemeente zal niet zelfstandig en op basis van vrijwilligheid snijden in potentiële opbrengsten. Aangezien de provincie geen baat heeft bij gronduitgifte kan deze de afweging neutraal maken met alleen een beleidsdoel voor ogen. Datzelfde geldt voor de afweging tussen investeringen op bestaande terreinen en de aanleg van nieuwe terreinen. Op grond van financiële belangen zal de gemeente eerder kiezen voor aanleg van een nieuw bedrijventerrein dan voor revitalisering van een bestaand terrein. Door gemeenten hier geen keuze in te geven wordt deze belangenverstrengeling vermeden. Het uitgangspunt dat overheden geen gronden uitgeven betekent dat introductie van investeringsmaatschappijen/ herstructureringsmaatschappijen die worden gefinancierd met provinciaal geld uit den boze is. Door dit te doen treedt de provincie in dezelfde belangverstrengeling als de gemeenten. Beschikbaarheid RO-instrumenten De provincie heeft de taak de planning en programmering van functies op bedrijventerreinen vorm te geven. De WRO geeft de provincie hiervoor voldoende instrumenten. Denk daarbij aan; • Verordening Ruimte • Structuurvisie • Inpassingsplan • Actief/Reactief aanwijzingsbesluit • Indienen zienswijze 5.2.2. Prijsbeleid De grondwaardecarrousel is gebaseerd op het residueel bepalen van de grondwaarde en daarmee de prijs die moet worden betaald voor de grond. Door de THB en de BWU is al aangegeven dat de prijsbepaling regionaal moet worden afgestemd. Op basis van rechtelijke uitspraken(Jorritsma, 2009) is bepaald dat daadwerkelijke prijsafspraken niet mogen maar afspraken over de wijze waarop de prijs wordt bepaald zijn niet verboden. Sterker nog, het bekendmaken van de prijsbepalingmethodiek leidt tot verhoogde transparantie. Door de residuele grondwaardemethode vast te leggen in provinciale verordeningen (mogelijk zelfs wettelijk vast te leggen in de WRO) worden niet alleen vermeende anticoncurrentiemaatregelen in de kiem gesmoord maar worden ook discussies over staatssteun vermeden. Door de provincie te laten bepalen dat de residuele grondwaardemethode moet worden toegepast , kan de gemeente als eigenaar van de grond zowel haar privaatrechtelijk belang behartigen als haar publiekrechtelijke taak uitvoeren. Het opnemen van de prijsbepalingsmethodiek is slechts noodzakelijk voor een beperkte periode. Zodra gemeenten geen rol meer spelen in de uitgifte van (her-) ontwikkelde terreinen en alleen private eigenaren aanwezig zijn op de markt, is er per definitie sprake van marktprijs.

36

5.2.3. Economisch beleid Naast de kaderstellende rol van de provincie op het gebied van ruimtelijke ordening en grondprijzen heeft de provincie ook de mogelijkheid om met gerichte publieke investeringen te stimuleren dat eigenaren investeren in het bedrijventerrein. Dat kan alleen daar waar het algemeen belang wordt gediend. Publieke investeringen gericht op het bedrijventerrein als geheel Veel van de huidige problemen komen voort uit veroudering van bedrijventerreinen. Deze veroudering uit zich vooral in bereikbaarheid en ontsluiting van bedrijventerreinen. Door bijvoorbeeld te investeren in wegen, openbaar vervoer, etc. kan de overheid (provincie) fysieke randvoorwaarden invullen waarmee de kwaliteit/bruikbaarheid van het bedrijventerrein wordt verbeterd. Door vervolgens terug te vallen op de grondwaardecarrousel kan verdere herstructurering van de percelen door de eigenaren/gebruikers worden opgepakt. Perceelsgerichte investeringen Uitgangspunt is dat afwaardering van bedrijfsmatig vastgoed een probleem is van de eigenaar en van de overheid. Er zijn situaties denkbaar waarbij publieke investeringen nog onvoldoende soelaas bieden voor herwaardering/ herstructurering van individuele percelen op een bedrijventerrein. Denk daarbij onder andere aan milieuvervuiling of andere gevaarlijke situaties die het algemeen belang raken. In dit soort situaties is het te rechtvaardigen dat de overheid de onrendabele top van de herstructurering draagt door een subsidie toe te kennen. Deze subsidie heeft dan niet het primaire doel herstructurering te realiseren maar een ongewenste maatschappelijke situatie op te lossen. Het is beter om het provinciaal aandeel in (ca € 1 mld) de door de THB gevraagde € 6,35 mld te investeren in maatregelen van algemeen belang dan in het afdekken van de commerciële risico’s van de vastgoedeigenaren.

5.3. ROL GEMEENTE De THB geeft aan dat herstructurering van bedrijventerreinen is gericht op herprofilering (optimalisatie functies) en revitalisering (optimalisatie gebruik buitenruimte). (Her-) profilering is een rol van de provincie. In deze paragraaf wordt betoogd dat revitalisering een taak is en moet zijn van de gemeente. 5.3.1. Uitvoering van toegewezen profileringskaders De provinciale programmering van functionaliteiten vindt plaats tot het niveau van bedrijventerrein. Het is aan de gemeenten om in de bestemmingsplannen inhoud te geven de planmatige realisatie van de ontwikkelruimte en ondersteuning te geven aan de bedrijven bij de fysieke realisatie op de kavels. 5.3.2. Ruimtelijk Beheer/Revitalisering De buitenruimte op een bedrijventerrein bestaat uit het openbaar gebied en de niet bebouwde ruimte op de private kavels. De inrichting en beheer van de buitenruimte is vaak één van de negatieve punten op een bedrijventerrein. Onlogische ontsluiting van private kavels, zwerfvuil, kapotte straatverlichting, slecht onderhouden groenstroken, parkeeroverlast, losse opslag van goederen, etc. zijn hiervan enkele verschijnselen. De geemnte is als eigenaar van het openbaar gebied verantwoordelijk voor inrichting en beheer van het openbaar gebied. Hierin heeft de gemeente dezelfde rol als de eigenaren van de kavels op het bedrijventerrein. 37

De samenhang in het gebruik en waardering van de buitenruimte is groot. Daarmee is het een logische stap om deze samenhang in de (her-)inrichting en beheer van de buitenruimte te laten terugkomen. De Gemeente Woerden (van Luyt, 2010)heeft een plan waarbij op een verouderd maar goed gebruikt bedrijventerrein een beter gezamenlijk gebruik van de buitenruimte te realiseren door het verwijderen van erfscheidingen tussen privaat en openbaar gebied. Hiervoor heeft de gemeente co-financiering aangevraagd. Door de gewijzigde opstelling van de provincie Utrecht naar een ontwikkelbedrijf is de aanvraag afgewezen. Het kwaliteitsniveau van de (her-)inrichting en beheer van de buitenruimte kan worden vastgelegd in beeldkwaliteitsplannen en daaruit voorkomende onderhoudsplannen. De gemeente is een belangrijke eigenaar op het bedrijventerrein en vanuit deze rol kan het zeer goed de voortrekker zijn bij het tot stand brengen van een beeldkwaliteitsplan en opstellen en uitvoeren van het onderhoudsplan. Mocht het bedrijventerrein al een vorm van onderlinge samenwerking (belangenvereniging) kennen,dan kan de belangenvereniging de voortrekker zijn. 5.3.3. Financiering beheer/revitalisering Uit de praktijkvoorbeelden blijkt dat de beheeer van de openbare ruimte is verwaarloosd en dat achterstallig onderhoud moet worden gepleegd. Het plegen van achterstallig (groot) onderhoud moet niet worden verward met de herinrichting van de buitenruimte waarbij deze wordt aangepast aan de functionele eisen die horen bij de (her-)profilering van de het bedrijventerrein. De financiering van inrichting en beheer is een normale taak van de eigenaar. Dit geldt voor de gemeente als eigenaar van het openbaar gebied. Gemeentelijke taken worden gefinancierd uit de algemene middelen die een gemeente ter beschikking staan. De algemene middelen zijn die middelen die geen specifiek verplicht bestedingsdoel kennen. Onder andere de OZB maar ook de opbrengsten uit gronduitgifte zijn algemene middelen. Bij een bepaalde functionaliteit van de kavel/bedrijventerrein hoort ook een bepaalde kwaliteit van de buitenruimte. Als conform de grondwaardecarrousel een eigenaar/gebruiker een upgrade wil van de kavel (en daarmee een hogere grondwaarde creëert), moet er eventueel ook een upgrade plaatsvinden van het openbaar gebied als onderdeel van de buitenruimte. De upgrade uit zich in een hogere WOZ waarde van het eigendom. Deze hogere WOZ waarde leidt weer tot een hogere OZB opbrengst. Deze hogere OZB opbrengst moet worden gebruikt om eventuele meerkosten als gevolg van de herinrichting en onderhoud van de buitenruimte op te vangen. Kortom er is geen aanvullende financiering nodig!! Het systeem betaalt zichzelf. Enkele gemeenten(Boersma, van Luyt 2010)beweren dat de OZB bijdrage van bedrijventerreinen hoger is dan de kosten voor het onderhoud dat is gepleegd. Als dit niet heeft geleid tot achterstallig onderhoud is er geen probleem. Mocht er wel sprake zijn van achterstallig onderhoud dan zal de gemeente alsnog aanvullende financiering moeten regelen. Dat zouden middelen uit verkoop van nog uit te geven gronden kunnen zijn. De THB wijst deze middelen ook als potentiële bron aan. Conform de verwachte afbouw van de rol van de gemeente bij uitgifte van gronden voor bedrijventerreinen (paragraaf 5.3.4.) is hiervoor de mogelijkheid tot circa 2020.

38

5.4. OPPAKKEN ROL DOOR MARKTPARTIJEN 5.4.1. Afbouw privaatrechtelijke rol gemeenten bij gronduitgifte De THB geeft aan dat de markt voor bedrijventerreinen meer commercieel moet worden ingestoken. De eerste stap is om het moment aan te grijpen als de vraag naar bedrijventerreinen in Nederland omslaat van groei naar krimp. Dat is naar verwachting rond 2020. Doordat de vraag naar bedrijventerreinen afneemt, moet het aanbod worden aangepast. Dit aanbod wordt nu vooral door gemeenten gegeneerd door uitgifte van nieuwe gronden. Daarom wordt betoogd gebruik te maken van het natuurlijk momentum dat nu met de economisch crisis is ontstaan en geen nieuwe bedrijventerreinen meer te plannen/programmeren. Alleen bedrijventerreinen die al bouwrijp zijn gemaakt, kunnen nog worden uitgegeven. Dat betekent dat er in 2020 nauwelijks nog uit te geven gronden zijn en de bedrijfsgronden in hand zijn van private (niet gemeente) eigenaren. Hiermee vervalt automatisch de privaatrechtelijke rol die gemeenten hebben bij uitgifte van bedrijventerreinen en de problemen door belangentegenstelling die daarbij horen. Dat is tevens het moment dat gemeenten meer invulling geven aan de publiekrechtelijke rol. Doordat vanaf dat moment gebruik moet worden gemaakt van bestaande bedrijventerreinen levert toepassing van de grondwaardecarrousel een belangrijke bijdrage. Groeiruimte kan alleen tussen eigenaren/gebruikers worden uitgewisseld en dat zijn per definitie commerciële partijen. De marktwerking is een feit. 5.4.2. Makelaarsrol De uitwisseling van ontwikkelruimte is een belangrijke mogelijkheid van de grondwaardecarrousel. Maar wie kent de ontwikkelruimte en wie verdeelt deze? Om deze uitwisseling van ontwikkelruimte te kunnen realiseren is een makelaarsrol noodzakelijk. Dat is geen taak voor een overheid maar voor de markgroep die nu al bestaat: de makelaar. Nu al is er naast de primaire taak van sec vastgoedbemiddeling al een tendens bij makelaars gaande om zich ook meer te richten op ontwikkelingsgerichte taken. De rol van de makelaar om ontwikkelruimte te identificeren, te bemiddelen en actief in te zetten om eigenaren ten dienste te zijn, past goed in deze taakuitbreiding. Met name de uitwisseling van negatieve en positieve ontwikkelruimte (krimp en groei) is een belangrijk aandachtsgebied met volop kansen. De kansen liggen in uitwisseling tussen deelterreinen, gemeenten en regio’s. Een belangrijk argument onder de grondwaardecarrousel. Belangrijk is dat er een optimaal ruimtegebruik wordt gecreëerd. Als er een vraag van een gebruiker komt naar bijvoorbeeld extra kantoorruimte dan kan dat: • Of in een bestaande leegstaand kantoor of deze ver-/herbouwen op de bestaande locatie (de ideale situatie), • Of in een nieuw kantoor op een nieuwe locatie. Daarbij geldt als eis dat de waardesprong maar 1 niveau is. Zo niet, dan moet er door de eigenaar van de nieuwe locatie compensatie worden gegeven voor de extra waardesprong. Deze compensatie kan door een andere locatie een evenzo grote downgrading op vrijwillige basis te doen. Dat vraagt wel afstemming tussen meerdere eigenaren. Zie hier de rol van de makelaar. De makelaarsrol kan ook door eigenaren zelf worden uitgevoerd. Eigenaren met een brede portefeuille die is verspreid over de regio en mogelijke verschillende functieniveaus omvat, zijn in staat om zelf ontwikkelruimte te creëren. Eigenaren met leegstand op de ene locatie, en daarmee risico op krimp, kunnen positieve ontwikkelruimte hebben op andere locaties elders in de regio/provincie. Zo creëren zij een communicerend vat met roulerende waarden. 39

5.5. SUBCONCLUSIE De grondwaardecarrousel is een model waarbij er een duidelijke scheiding van taken tussen overheid en markt aanwezig is. De overheid zelf bestaat uit drie niveaus; rijk, provincie en gemeente. In dit hoofdstuk is de verhouding tussen provincie en gemeente en markt verduidelijkt. In paragraaf 5.2. is aangegeven dat de provincie de kaderstellende rol krijgt voor het functioneel bestemmen van bedrijventerreinen. Deze kaderstellende rol past goed bij de provincie omdat ze voldoende planologische instrumenten heeft om deze rol te kunnen vervullen. Daarnaast wordt de provincie mede op basis van rijksbeleid in de positie gebracht om deze rol te vervullen. De gemeente heeft een toetsende rol die is gericht op het daadwerkelijk vastleggen van ontwikkelruimte in bestemmingsplannen. Binnen de kaders die de provincie stelt moet de gemeente ervoor zorgen dat de aangegeven profilering van het bedrijventerrein tot stand komt. In 2020 zal de huidige gronduitgifte van bedrijfsgronden tot stilstand zijn gekomen. Hierdoor vervalt het privaatrechtelijk belang van de gemeente bij uitgifte van grond. De grondwaardecarrousel legt een groot belang bij de eigenaar/markt. Doordat het privaatrechtelijke belang van de gemeente verdwijnt, kent de introductie van een verzakelijking van de bedrijventerreinenmarkt een logisch moment. De verzakelijking van de markt wordt gestimuleerd door de inzet van grondwaardecarrousel. Uitruil van ontwikkelruimte tussen eigenaren van kavels is een belangrijk onderdeel van de grondwaardecarrousel. De uitruil wordt begeleid door makelaars. Daarmee is de rol van de overheid volledig gericht op de publieke taak van programmering en beheer. De markt heeft de private rol opgepakt gericht op uitruil van waardeontwikkeling van kavels. De beherende/onderhoudende rol van de buitenruimte vervult de gemeente als eigenaar van het openbaar gebied samen met de eigenaren van de private kavels.

40

HOOFDSTUK 6: Afsluiting 6.1. ALGEMEEN Te veel nieuwe bedrijventerreinen, te veel leegstand op bestaande bedrijventerreinen en slecht onderhouden buitenruimte zijn kenmerken van de problematiek rondom bedrijventerreinen. Hierbij vervult de overheid een belangrijke rol. Het doel van dit onderzoek is antwoord te geven op de vraag: Hoe ziet het instrument eruit dat de financiering van de herstructurering van bedrijventerreinen regelt en wat is hierbij de rolverdeling tussen de overheidsniveaus enerzijds en de markt anderzijds bij herstructurering van bedrijventerreinen?

6.2. CONCLUSIES De THB heeft een eerste oplossingsrichting neergelegd. De THB legt daarbij (te-)veel nadruk op de rol van de overheid als financier. De berekende budgetbehoefte ligt op € 6,35 mld. Een onoverkomelijk hoog bedrag in deze tijd van bezuinigingen. Met de verantwoordelijkheid voor de financiering zou de overheid ook de probleemeigenaar moeten zijn. Niets is minder waar. Waardedaling van vastgoed door niet of verminderd gebruik is een probleem van de vastgoedeigenaar en niet van de overheid. De oplossingsrichting van de THB en BWU is gericht op de overheid als probleemhebber en oplosser van het probleem. Daarmee blijven marktpartijen buitenspel. Door de BWU zijn meerdere adviezen en best-practices aangedragen. De adviezen zijn te vrijblijvend geformuleerd en dwingen de overheid (provincies en gemeenten) onvoldoende bij het oppakken van hun publieke taak. De voorgestelde oplossingsrichting is gebaseerd op een verkeerd uitgangspunt en zal daarom niet werken. Een combinatie van de grondwaardetheorie en locatietheorien vormen de basis voor een nieuwe oplossingsrichting. Hoe hoger de toegevoegde waarde van het product dat op de grond wordt gerealiseerd, hoe hoger de waarde van de grond. De bestemming van grond wordt bepaald door de overheid en is vastgelegd in een bestemmingsplan. Daarmee bepaalt de overheid de waarde van grond. Door de Provincie Gelderland is de grondwaardekubus geïntroduceerd. Dit model is erop gericht optimaal gebruik te maken van de levencyclus van een kavel door stapsgewijs in grondwaardestijgende functies op een kavel toe te laten. De eigenaar van de grond wil in principe de hoogst mogelijke opbrengst van zijn grond. De overheid moet dit individueel belang afwegen tegen het algemeen belang van het gebruik van grond/ruimte als schaars goed in Nederland. De gemeente is momenteel dé uitgever van grond voor bedrijventerreinen en heeft zo een dubbelrol waarbij de publiekrechtelijke taak en de privaatrechtelijke taak slecht samengaan. Op grond van de theorie van Kristaller is aangegeven dat een bedrijventerrein een regionale functie heeft. Dit overstijgt een gemeentegrens zodat voor goede afstemming over het wat en waar en niet afhankelijk te zijn van (vrijwillige) intergemeentelijke samenwerking, de provincie als gemeente overstijgende overheid het aangewezen overheidsniveau is om kaders te stellen. Het regeerakkoord geeft de provincies een sterkere rol bij de invulling van het ruimtelijk economisch beleid. De provincies hebben daarmee nu de kans om hun rol versterken. Eigenaren van kavels zijn degenen die het risico van grondwaarde stijging of daling dragen.

41

De aanknopingspunten voor een verbeterde oplossingsrichting zijn: • Toepassing van de grondwaardekubus als denkmodel waarmee de waardeontwikkeling van de kavels planologisch kan worden gestuurd en gefinancierd • Vanuit dit grondwaardekubus een duidelijke sturende rol neer te leggen bij de provincies waarbij zij ook die rol afdwingen door inzet van de beschikbare publiekrechtelijke instrumenten. • De uitvoering van de waardeontwikkeling en daarmee de financiering van herstructurering over te laten aan de kaveleigenaren, in casu de markt. Doordat individuele bedrijfsbehoeften niet altijd passen op de bestaande kavel is er geografische speelruimte nodig tussen kavels. Zo ontstaat de grondwaardecarrousel. De carrousel is erop gericht de ontwikkelruimte binnen de bestaande omvang van bedrijventerreinen te identificeren en te gebruiken. De uitruil van ontwikkelruimte kan met een zogenaamde ‘werklocatie voor werklocatie regeling’. Daarmee krijgt de markt de mogelijkheid de eigen ontwikkelruimte te optimaliseren en draagt de markt als vastgoedeigenaar de kosten voor herstructurering. Dit is een wezenlijk andere houding voor de overheid en markt dan nu wordt aangenomen. De overheid kan zich terugtrekken tot haar publieke taken. De rol van de overheid wordt niet wezenlijk anders dan nu al is. Een plannende, toetsende en toezichthoudende rol waarbij de kaders een slag scherper en duidelijker worden gemaakt. Doordat de overheid geen eigenaar meer is van uit te geven bedrijfsgronden zijn discussies over prijsstelling eveneens van de baan. De bestemming wordt door de overheid bepaald maar de markt is eigenaar van de grond. De verkoop-/koopprijs van grond is ten alle tijde een marktprijs. De grondwaardecarrousel legt een groot belang bij de eigenaar/markt. Doordat het privaatrechtelijke belang van de gemeente verdwijnt, kent de introductie van een verzakelijking van de bedrijventerreinenmarkt daarmee een logisch moment. Uitruil van ontwikkelruimte tussen eigenaren van kavels is een belangrijk onderdeel van de grondwaardecarrousel. De uitruil wordt begeleid door makelaars. De rol van de overheid is volledig gericht op de publieke taak van programmering en beheer. De markt heeft de private rol opgepakt die is gericht op uitruil van waardeontwikkeling van kavels. De beherende/onderhoudende rol van de buitenruimte vervult de gemeente als eigenaar van het openbaar gebied samen met de eigenaren van de private kavels. In antwoord op het tweede deel van de hoofdvraag is de rolverdeling tussen de overheidsniveaus en de markt: • De provincie heeft de kaderstellende en programmerende taak met betrekking tot het aangeven van ontwikkelruimte voor bedrijventerreinen op basis van de grondwaardecarrousel • De gemeente heeft een uitvoerende taak mbt de invulling van ontwikkelruimte. De gemeente heeft de beherende taak voor de openbare ruimte en de gemeente heeft de uitgifte van grond afgestoten. • De markt is als eigenaar van de grond aan zet om de ontwikkelruimte op basis van grondwaarde te optimaliseren, uit te ruilen en daarmee herstructurering van kavels financieren.

42

6.3. BESCHOUWING In discussie met enkele geïnterviewden bleek dat het model op zich werd ondersteund. Met name het gebruik van de bestaande grondwaarde en daarmee financiering door de markt werd omarmd. Opvallend is wel dat in de provincie Gelderland slechts bij 1 gemeente (Duiven) actief werkt met de grondwaardekubus bij herstructurering van bedrijventerreinen. De algemene sturende/afstemmende rol op regioniveau door provincies wordt onderkent en wordt toegepast. De direct sturende invloed van de provincie op het lokale beleid werd nog wel eens als bezwaarijk gezien. Hierbij werd met name gedoeld op: • het idee dat “startbestemmingen” van kavels beginnen op het laagste waardeniveau • de regionale uitwisseling van ontwikkelruimte zonder fondsvorming (‘bedrijfslocatie-voorbedrijfslocatie-regeling’). Dit laatste punt is op zich begrijpelijk maar komt in een andere context wel veel voor, namelijk bij ruilverkavelingen in het landelijk gebied. Bij (vrijwillige) ruilverkavelingen worden ook waarden gewisseld en zelfs fysieke grenzen aangepast zonder directe bemoeienis van de overheid. De introductie van de grondwaardecaroussel levert een bijdrage aan het debat over bedrijventerreinen. De grondwaardecaroussel is een werkbaar idee dat recht doet aan de posities van alle partijen en bovenal de financieringspijn op de juiste plek legt. Maar het vraagt : • Definitief afscheid van gronduitgifte door gemeenten • Actieve rol provincies • Acceptatie marktpartijen dat zij een financieringsopgave hebben en niet de overheid. 6.4. AANBEVELING/GEBRUIK MOMENTUM De groeiende economie van de afgelopen jaren heeft een jaarlijks stijgende ruimtevraag naar bedrijventerreinen tot gevolg gehad. Het PBL heeft berekend dat tot het jaar 2020 de toename nog ca 3.270 ha bedraagt. Het effect van toepassing van de SER-ladder op de behoefte tot 2020 geeft 700-1.400 ha ruimtewinst. Daarmee blijft tot 2020 een behoefte over van 1.870 tot 2.570 ha. In de periode 2021-2040 zal de ruimtevraag voor bedrijventerreinen omslaan naar een negatieve groei. Ofwel de groei wordt niet minder maar er is zelfs sprake van een afname in gebruik. Voor heel Nederland omvat de afname vanaf 2021 ca 4.000 ha. Kortom de netto afname tot 2040 is 4.000 – (3.270 – 700/1.400) = 1.500 tot 2.200 ha. (PBL, 2007) Er moet dus al ruim voor 2020 worden nagedacht over hoe om te gaan met deze situatie. De wetenschap dat de behoefte aan bedrijventerreinen op termijn zal afnemen, maakt dat anders moet worden omgegaan met ruimtelijke reserveringen en met herstructurering dan in een omstandigheid van voortgaande groei. Het natuurlijk momentum van de huidige beperkte economische groei moet worden gebruikt. De huidige economische crisis laat de vraag naar bedrijventerreinen versneld afnemen. Dat maakt het makkelijker om een meer geleidelijke overgang te creëren tussen de groeisituatie tot 2020 en de verwachte krimpsituatie vanaf 2020. Op dit moment is de vraag naar extra ruimte laag en kan deze lage vraag worden gebruikt om in te zetten op een sterke beperking van de planning en aanleg van nieuwe terreinen en zich meer te richten op het verbeterd gebruik van bestaande bedrijventerreinen. Daardoor wordt het vanaf nu verplicht al bestaande bedrijventerreinen te gaan gebruiken. Kortom het moment van introductie van de grondwaardecarrousel is nu!! De provincie is het niveau om de gevraagde programmering op zich te nemen. Het regeerakkoord versterkt die ruimtelijke rol van provincies. Op 2 maart 2011 zijn verkiezingen voor Provinciale Staten. Het is van groot belang dat bij de daarop volgende collegevormingen van Gedeputeerde Staten de grondwaardecarrousel met de daarbij horende spelregels wordt vastgelegd als basisidee bij de herstructurering van bedrijventerreinen. 43

Noten 1

Natuurvoorziening wordt gedaan in het algemeen belang. Daarmee is het passend dat de overheid investeert in de afwaardering van de grondwaarde van naar natuur om te vormen kavels.

Bibliografie Adema, M. (2005) Bedrijventerreinen in Tynaarlo In hoeverre zijn bedrijven lokaal gebonden. Groningen: Rijksuniversiteit Dekkers, J.C. (2005) .Grondprijzen, geschiktheidkaarten en parameterinstelling in de RuimteScanner Technisch achtergrondrapport bij Ruimtelijke Beelden. Amsterdam: Vrije Universiteit Van Dijk, M. (2009) Locatietheorieën, Een historisch overzicht.Rotterdam: Erasmus Universiteit DLG (2010) Grondprijsmonitor 2009., Utrecht: Dienst Landelijk Gebied Provincie Gelderland (2008Slimmer sturen, sneller schakelen. De Gelderse aanpak herstructurering van bedrijventerreinen. Arnhem: Provincie Gelderland Hugo Gordijn, H, Renes, G, Traa, M (2007) Naar een optimaler ruimtegebruik door bedrijventerreinen. Een verkenning van enkele beleidsopties. Den Haag: Ruimtelijk Planbureau Hensen, R. (2010)Grondprijzen gemeenten. Eindhoven: Samenwerkingsverband Regio Eindhoven; http://www.sre.nl/web/show/id=69840 Hertogs, F. (2010) Binnenlandsbestuur 1 oktober 2010Lokale bestuurders: ‘Laat ons maar leker samenwerken’. Alphen aan de Rijn: Kluwer IBIS (2010) Werklocaties. De stand van zaken in planning en uitgifte van werklocaties op 1 januari 2010 en de uitgifte in 2009. Den Haag: Ministerie van Infrastructuur en Milieu De Jong, M. (2010) Mooi NederlandBedrijventerreinen hoeven niet lelijk te zijn. Den Haag: Ministerie van Volkshuisvesting Ruimtelijk Ordening en Milieu Jorritsma, J.A. (2009) Bestuurlijke Werkgroep Uitvoeringsstrategie (her)ontwikkeling bedrijventerreinen; “Regionale kansen voor kwaliteit, Handreiking voor uitvoeringsstrategieën in provinciaal en (inter)gemeentelijk bedrijventerreinenbeleid. Den Haag: Ministerie van Volkshuisvesting Ruimtelijk Ordening en Milieu De Kort, E. (2010) Nieuws november 2010; “De bevelanden verhoogt grondprijzen tot 50%”. Arnhem: Stec http://www.stec.nl/nieuws.html?start=15 Molnár-in ’t Veld, H. (2004) Webmagazine “Zes van de tien mensen in woon-werkverkeer nemen de auto. Den Haag: Centraal Bureau Statestiehttp://www.cbs.nl/nl-NL/menu/themas/verkeervervoer/publicaties/artikelen/archief/2004/2004-1393-wm.htm NRC (2010) Plan voor fusie havens Amsterdam en Rotterdam. Rotterdam: NRC. Noordanus, P.G.A. (2008) Taskforce herontwikkeling bedrijventerreinen; “Kansen voor kwaliteit, een ontwikkelingsstrategie voor bedrijventerreinen. Den Haag, VROM. 44

Olden, H. (2007) Remmende factoren bij het herstructureren van bedrijventerreinen. Utrecht: Stogo Onderzoek en advies Overdijk, C. (2010) Binnenlandsbestuur 10 september 2010; De tijd is rijp voor zelfbouwers. Alphen aan de Rijn: Kluwer Provincie Overijssel (2009) Leidraad gemeentelijke bedrijventerreinenvisie. Zwolle: Provincie Overijssel Gemeente Reimerswaal (2010) Bedrijventerreinenprogramma De Bevelanden 2009. Reimerswaal SER (1999) Advies 99/17 Commentaar op de Nota Ruimtelijk economisch Beleid. Den Haag: SER VROM (2004) Nota Ruimt., Den Haag: VROM VROM Raad (2006) Advies 053 Werklandschappen: een regionale strategie voor bedrijventerreinenDenHaag: VROM Raad, VVD/CDA (2010) Vrijheid en verantwoordelijkheid Regeerakkoord VVD-CDA. Den Haag: VVD/CDA

Overzicht geraadpleegde geinterviewden B. Addink, Hoofd Grondzaken Provincie Zuid Holland, mei 2010 M. Boersma, Bedrijfscontactfunctionaris, Gemeente Gouda, mei 2010 P. Eisma, Strategisch Beleidsmedewerker, Gemeente Dordrecht, juni 2010 V. Grauwmans, Projectmanager, Oost NV, dec 2010 W. Huntink, Programmamanager Bedrijventerreinen, Provincie Gelderland, mei 2010 J. de Jong, Programmacoördinator, Regio Drechtsteden, mei 2010 P. van der Kreeke, Regiomanager Provincie Gelderland, okt 2010 M. van Luyt, Senior Medewerker EZ, Gemeente Woerden, mei 2010 E. van Tellingen, Beleidsmedewerker Ruimtelijke Economie, Provincie Utrecht, sep 2010 J. Walman, Projectleider Herstructurering Bedrijventerreinen Provincie Overijssel , dec 2010

45