Belastingen en Financiële administratie
Aan de gemeenteraad A-voorstel
Onderwerp:
RIOOLHEFFING: BELASTINGPLICHTIGE EN MAATSTAF
Beh. ambt: Tel/kamer:
W. de Haan/J. Alma 415 / 456
Volgnr.: 7
Datum raad: 14 juni 2011
Voorstel 1. De huidige belastingplichtigen voor de rioolheffing, eigenaren en gebruikers, worden gehandhaafd. 2. De maatstaf, vast bedrag per perceel, wordt gehandhaafd. Beleidsterrein Riolering en Belastingen Inleiding In het raadsbesluit over het nieuwe Gemeentelijk Riolerings Plan (GRP) voor 2011 en volgende jaren is bepaald dat in een later stadium een voorstel aan de raad zal worden gedaan over wie als belastingplichtige voor de rioolheffing moet worden aangemerkt. De maatstaf voor de rioolheffing is nauw verbonden met de belastingplichtige. In dit voorstel worden daarom de mogelijkheden voor zowel de belastingplichtige als de maatstaf nader uitgewerkt. Belastingplichtigen 1. Algemeen Onder belastingplichtige wordt verstaan: aan wie wordt de heffing in rekening gebracht. Tot op dit jaar worden in Smallingerland zowel eigenaren als gebruikers aangeslagen voor de rioolheffing. Dit op basis van het volgende beginsel: voor de eigenaar zou een rioolaansluiting een waardeverhogend effect op het onroerend goed hebben, de gebruikers hebben belang bij een goed onderhouden afvoersysteem. In hoofdlijn betalen de eigenaren de aanlegkosten en de gebruikers de onderhoudslasten van de rioolvoorziening. Uit de kengetallen over de belastingplichtigen voor de rioolheffing in Nederland blijkt dat gemeenten hierin een zeer divers beleid voeren. De combinatie van een heffing voor gebruikers en een voor eigenaren komt het minst vaak voor. Van de Nederlandse bevolking heeft 42% alleen een gebruikersheffing, 36% alleen een eigenarenheffing en 22% zowel eigenaren- en gebruikersheffing. De realiteit van vandaag is dat (vrijwel) alle woningen en niet-woningen in Smallingerland inmiddels aangesloten zijn op de riolering. Dit wordt tegenwoordig beschouwd als een basisvoorziening, in plaats van als een waardeverhogende factor. Dit argument geldt dus niet meer voor eigenaren. Voor de gebruikers wordt gesteld dat zij belang hebben bij een goed werkende riolering. Dit geldt echter net zo hard voor de eigenaren, daar zij anders met een onbewoonbaar pand zitten. Kortom, bij deze onderbouwing van de keus voor deze belastingplichtigen kunnen kanttekeningen geplaatst worden. Volgnr. 7
-2Het profijt van riolering is anno 2011, naar onze mening, voor gebruikers niet meer anders dan voor eigenaren. Daarmee is feitelijk de tot nu toe gehanteerde grondslag voor de keuze voor twee heffingen, voor gebruikers en voor eigenaren, vervallen. Er kunnen echter andere, praktische dan wel bestuurlijke overwegingen zijn om te kiezen voor een heffing bij één groep, dan wel de huidige heffing bij twee groepen belastingplichtigen te continueren. Enige kanttekeningen die van belang zijn bij de keuze hierbij zijn de volgende: 2. Eigenaar/gebruiker Woningen vormen verreweg de grootste groep objecten in deze heffingen. Globaal 14.000 woningeigenaren betalen zowel eigenaren- als gebruikersheffing. Ongeveer 9.000 huishoudens huren een woning. Zij ontvangen van de gemeente uitsluitend een heffing voor het gebruikersdeel. De eigenaren van de huurwoning, vaak een woningbouwcorporatie of een beleggingsmaatschappij, ontvangen de eigenarenheffing. Indien gekozen zou worden voor uitsluitend een eigenarenheffing dan kunnen deze extra lasten door woningbouwverenigingen - volgens informatie van WoonFriesland- niet in de huur worden doorberekend. Voor de verhuur van woningen wordt een exploitatieopzet gemaakt en de huur bepaald. Daar wordt niet meer van afgeweken. Tussentijdse bijstellingen van de exploitatielasten blijven voor rekening van WoonFriesland. Uitgaande van 9.000 huurwoningen en het tarief voor 2011 van € 75,00, komt er totaalbedrag van € 675.000 bij de verhuurders te liggen, waarvan een groot deel bij woningbouwverenigingen. In hoeverre commerciële verhuurders de extra lasten kunnen doorbereken is ons niet bekend. Wordt voor de rioolheffing gekozen voor uitsluitend een eigenarenheffing, dan treedt er een aanzienlijke verschuiving op in de woonlastendruk. De huurders betalen geen rioolheffing meer, voor de huurders een voordeel van € 75,00. (de huurders betalen dan uitsluitend een gemeentelijke heffing voor de afvalstoffen). Voor de eigenaren levert het ook een voordeel op (zie bij 4, kwijtschelding). Het aantal niet woningen dat is aangesloten op de riolering bedraagt 2.100. Het overgrote deel van de niet-woningen wordt verhuurd. 3. Leegstand In de huidige opzet is de eigenarenheffing een toestandsbelasting en de gebruikersheffing een termijnbelasting. Degene die eigenaar is van een perceel met een directe of indirecte aansluiting op de riolering op 1 januari, dient voor het volledige jaar te betalen. Voor gebruikers geldt dat als zij in de loop van het jaar verhuizen, een deel van de heffing komt te vervallen (weglek effect door leegstand). Bij een keuze voor uitsluitend een eigenarenheffing, ervan uitgaande dat dit een toestandsbelasting blijft, geldt dat deze inkomsten niet langer vervallen. Dit betekent voor de overige belastingplichtigen een besparing van € 52.500 (700 percelen x tarief € 75,00). Bij overgang naar uitsluitend een gebruikersheffing, ervan uitgaande dat dit een termijnbelasting zou blijven, komt er echter een nog groter bedrag aan inkomsten niet langer binnen. De extra kostenpost voor de overige belastingplichtigen bedraagt € 100.800,-- (700 percelen x tarief € 144,--). 4. Kwijtschelding Op dit moment kunnen uitsluitend gebruikers onder voorwaarden kwijtschelding krijgen van deze heffing. Bij overgang naar uitsluitend een eigenarenheffing onder de huidige condities, vervalt deze mogelijkheid. Dit betekent voor de overige belastingplichtigen een besparing van € 136.000 per jaar. Zoals onder punt 1 is aangegeven kunnen de Woningbouwverenigingen de extra lasten niet doorberekenen in de huur. Gebruikers hebben dus geen nadeel van het niet meer kunnen aanvragen van kwijtschelding.
Volgnr. 7
-3Bij een heffing uitsluitend voor gebruikers moet rekening worden gehouden met een extra kostenpost voor kwijtschelding van € 245.000 (1.700 percelen x tarief € 144,--). Dit bedrag moet worden opgevangen door de overige belastingplichtigen. 5. Perceptiekosten De huidige perceptiekosten (belastingplichtige eigenaren en gebruikers) zullen bij een wijziging van de belastingplichtige in uitsluitend eigenaar of gebruiker, niet of nauwelijks wijzigen. De mutaties (wijziging gebruiker) en kwijtschelding moeten blijvend worden verwerkt met het oog op de afvalstoffenheffing c.q. de onroerendezaakbelasting. 6. Consequenties voor de tarieven (t.o.v. tarief 2011): Tarief eigenaar Huidig tarief 2011 € 144,-Alleen eigenaren heffing Alleen gebruikersheffing Handhaving huidige verdeling
€ 212,-(= 144 + 75 -7)*¹ € 0,-€ 144,--
Tarief gebruiker €75,--
Totaal € 219,--
€ 0,--
€ 212,--
€ 234,-(= 144 +75 +15)*² € 75,--
€ 234,-€ 219,--
*¹ besparing "weglek effect leegstand" van € 52.500 en lagere lasten kwijtschelding van € 136.000 / aantal aanslagen van 25.000 geeft een voordeel van plm. €7 per aanslag. *² nadeel "weglek effect leegstand" van € 100.800 en hogere lasten kwijtschelding van € 245.000 / aantal aanslagen van 25.000 geeft een nadeel van plm. € 15 per aanslag.
Conclusie: naar onze mening zijn er meer politiek-bestuurlijke argumenten om te kiezen voor een bepaalde heffing, dan een objectief-inhoudelijke. Puur naar de hoogte van de tarieven kijkend, ligt een keuze voor uitsluitend eigenarenheffing voor de hand. Dit heeft echter een negatief gevolg voor woningbouwverenigingen. Voorstel: voorgesteld wordt de huidige verdeling van de belastingplichtigen te handhaven, dus zowel een eigenaren als een gebruikersheffing. Maatstaf van de heffing 1. Algemeen Onder maatstaf wordt verstaan: de heffingsgrondslag De rioolheffing is een bestemmingsheffing (moet voor een bepaald doel bestemd zijn en maximaal kostendekkend). Een heffing moet voldoen aan de volgende wettelijke bepalingen: a. mag niet afhankelijk zijn van inkomen, winst of vermogen: b. moet gerelateerd zijn aan het profijt van de voorziening en/of; c. afhankelijk van de mate waarvoor kosten worden gemaakt; d. de keuze voor de maatstaf moet deugdelijk onderbouwd worden. Vanaf de invoering in 1999 kent onze gemeente een vast tarief voor zowel eigenaren als gebruikers.
Volgnr. 7
-4Voorbeelden van gebruikte maatstaven in Nederland zijn onder andere: Maatstaf Vast bedrag per perceel
Waterspoor WOZ-waarde Oppervlakte
Differentiatie - woning (één- en meerpersoonshuishouden - niet woning (naar aard en gebruik) - eigenaar en gebruiker - Waterverbruik (tariefklassen) - woning / niet woning - woning / niet woning - tariefklassen - kavelgrootte - bebouwd of verhard oppervlak
Combinaties De maatstaf voor de rioolheffing is in Nederland zeer divers. De maatstaf bij een eigenarenheffing is voor 52% een vastrecht en is voor 6% gebaseerd op de WOZ waarde (42% heeft geen eigenarenheffing). Voor de gebruikersheffing wordt als maatstaf gehanteerd: 39% een vastrecht, 11% waterverbruik, 5% WOZ waarde, 9% één- en meerpersoonshuishouden (36% heeft geen gebruikersheffing). De rioolheffing heeft betrekking op de lasten die worden gemaakt voor de inzameling en transport van: vuilwater, hemelwater, grondwater. Voor grondwater geldt dat problematiek die hierdoor veroorzaakt wordt (zo goed als) volledig buiten de invloedssfeer van de individuele gebruikers valt. Dit aspect wordt dan ook buiten beschouwing gelaten bij het onderzoeken van de uitgangspunten voor een maatstaf van heffing. 2. Afvoer hemelwater Op dit moment is de grootste kostenpost de aanleg van de feitelijk voorziening, de buizen, de kolken, pompen etc. Van de kosten is 80% toe te rekenen aan de voorzieningen voor hemelwater en 20% voor vuilwater. De rioolvoorzieningen worden voor 95 % gebruikt voor de afvoer van hemelwater. De heffing zou dus vooral aansluiting moeten zoeken bij het begrip hemelwater. In welke mate hebben belastingplichtigen profijt bij de afvoer van hemelwater via een buizensysteem en valt hier op de één of andere manier een maatstaf van heffing aan vast te koppelen. Voor zowel eigenaren als gebruikers geldt dat zij geen invloed kunnen uitoefenen op de hoeveelheid hemelwater die valt. Eventueel kan gesteld worden dat de grootte van het perceel bepaalt hoeveel hemelwater een belastingplichtige uiteindelijk zal aanbieden. Hier staat weer tegenover dat grotere percelen vaker een groene invulling hebben, waardoor het hemelwater voor een groot deel op het eigen perceel wordt vastgehouden. Een verdichte buurt met percelen die grotendeels bestraat zijn, doet een zwaarder beroep op de voorzieningen dan een villawijk met minder woningen en veel meer groen. De WOZ waarde is daarmee ook discutabel als maatstaf van heffing: een heldere relatie met het profijt dan wel de kosten van de rioolvoorziening ontbreekt. Verharding lijkt een betere indicator, maar levert ook weer problemen op: moeten gemeentelijke medewerkers jaarlijks nagaan hoe het zit met de aanwezige verharding op een terrein, zodat de aanslag daaraan aangepast kan worden? Moeten mensen met een klein buitenplaatsje dat ze voor 100% bestraat hebben, zwaarder worden aangeslagen dan mensen met een grotere tuin, waarvan het terras net zo groot is als dat kleine buitenplaatsje maar wat omringd wordt door groen? Of moet het tarief bepaald worden door vierkante meters bestrating?
Volgnr. 7
-5Hoe om te gaan met flatbewoners: de hoeveelheid hemelwater verdelen over de aanwezige appartementen? Wat te doen met bewoners die aan een sloot wonen en hemelwater daarin lozen? Kortom: de grootste kostenveroorzaker levert naar onze indruk geen goede handvaten om een heffingsmaatstaf aan vast te koppelen. Voor het profijt kan de voorziening geldt feitelijk hetzelfde, als er uitgegaan wordt van de grootste kostenveroorzaker hemelwater. 3. Afvoer vuilwater Wordt er gekeken naar de component vuilwaterafvoer, dan geldt daarvoor als eerste kanttekening dat het gebruik van het rioolstelsel hiervoor dus slechts 5% van het totale gebruik is, en het aandeel van de kosten hiervoor 20% van het geheel is. Hierop profijt dan wel mate van kosten bepalen is dus niet zo relevant als het gaat om het totaal van kosten dat in ogenschouw genomen moet worden. Hiervan abstraherende valt het volgende op te merken: Voor de kostencomponent geldt dat nogal eens verondersteld wordt dat de mate van afname van leidingwater impliciet leidt tot een grotere belasting van het riool en daarmee tot meer lasten. Ook hier zijn kanttekeningen bij te plaatsen. 3a. Afvoer vuilwater bij grootverbruikers van leidingwater Echte grootverbruikers van leidingwater vallen binnen onze gemeente uiteen in twee grote groepen: een zeer beperkt aantal ondernemingen en een grotere groep van gebouwen waar zich veel mensen ophouden, zoals scholen, bejaardentehuizen, het ziekenhuis, het gemeentehuis. Bij de invoering van de rioolheffing in 1999 is uit onderzoek vastgesteld dat 142 “percelen” een waterverbruik hebben boven de 1.000 m3. Dit is ongeveer 0,6% van het totaal aantal aansluitingen en 7% van de aansluitingen van niet-woningen. Van deze 142 zitten er 120 percelen in de klasse 1000-5000 m3; 11 percelen in de klasse 5000 – 10.000 m3; 10 percelen in de klasse 10.000 – 100.000 m3 en 1 in de klasse boven de 100.000 m3. De invloed van het verbruik van deze beperkte groep 'grootverbruikers' op de lasten van de rioolvoorziening is gering. Voor de ondernemingen geldt daarnaast dat zij veelal moeten voldoen aan strenge eisen voordat zij afvalwater mogen aanbieden aan het gemeentelijk rioolstelsel. Het afvalwater van deze bedrijven zou dus wel eens schoner kunnen zijn dan het afvalwater van de gemiddelde particulier. 3b. Afvoer vuilwater bij particuliere huishoudens Het individueel waterverbruik voor particulieren is marginaal te beïnvloeden en de invloed op de kosten voor de riolering is te verwaarlozen. Nu hemelwater en de grondwaterstand ook een rol spelen is de individuele beïnvloeding nog verder afgenomen. Uit landelijk onderzoek is vastgesteld dat de 'prijselasticiteit' van water gering is. Waterverbruik van gezinnen kent weinig differentiatie, in de praktijk komt het neer op een vast bedrag. Kijkend naar de belasting van het rioolstelsel door particuliere huishoudens dan valt het oneigenlijk gebruik van de voorzieningen op, die leiden tot verstoppingen en voortijdig onderhoud. Hierbij valt bijvoorbeeld te denken aan het doorspoelen van luierdoekjes en frituurvet. Er zullen vast meer voorbeelden zijn van oneigenlijk gebruik. Hoe hier een maatstaf van heffing aan te koppelen: inwoners met kleine kinderen extra aanslaan? Wijken waarin aantoonbaar meer frituurvet wordt doorgespoeld een hogere heffing? Ook dit lijkt moeilijk kwantificeerbaar en omzetbaar in een heffing die de toets der kritiek kan doorstaan.
Volgnr. 7
-6Of het aantal bewoners van een pand aantoonbaar leidt tot meer of minder belasting is ook maar de vraag: een milieubewust gezin kan zorgen voor minder belasting dan een alleenwonende die zich nog onvoldoende bewust is van de consequenties van zijn rioolgebruik. Ook zien wij geen relatie tussen de WOZ waarde van een perceel en de kosten/profijt van de rioolvoorziening waar een deugdelijke maatstaf op gebaseerd kan worden. 4. Perceptiekosten De huidige perceptiekosten, dit zijn de kosten die gemaakt worden voor de heffing en invordering, worden op dit moment niet toegerekend aan het GRP. De perceptiekosten zullen bij een voor de rioolheffing specifieke differentiatie (waterverbruik, oppervlakte) sterk stijgen. De lasten voor de belastingplichtigen zullen hierdoor toenemen. Voor een maatstaf op basis van de WOZ waarde, differentiatie tussen woningen en niet-woningen, één- en meerpersoonshuishouden, geldt dit niet en zullen de perceptiekosten nagenoeg gelijk blijven. De benodigde perceel kenmerken worden op dit moment voor één van de gemeentelijke belastingen al gehanteerd. Conclusie Al met al is de conclusie dat voor de maatstaf van heffing zeer vele argumenten kunnen worden bedacht, waar ook overal weer tegenwerpingen voor kunnen worden bedacht. Het idee: laat de grootste veroorzakers van de lasten ook meer betalen is een goed uitgangspunt. Het is echter onmogelijk aan te wijzen wie nu die grootste veroorzakers zijn, zie alle kanttekeningen hierboven. De maatstaf van heffing die het minst aan discussie onderhevig is, is wat ons betreft die van een vast bedrag per perceel. Voor alle belastingplichtigen geldt namelijk dat zij hoe dan ook profijt hebben, direct of indirect, van de gemeentelijke voorzieningen voor vuilwater-, hemelwater- of grondwatervoorzieningen. In welke mate zij hiervan profiteren of in welke mate zij bijdragen aan de kosten hiervan, is niet te kwantificeren. Voorstel Voorgesteld wordt de huidige maatstaf, een vast bedrag per perceel, te handhaven. Overig: Kwijtschelding via armoedebeleid? Bij de behandeling van het GRP is door de raad de vraag gesteld of de kwijtschelding van de heffing moet worden toegerekend aan de lasten van de voorziening, of ten laste van de gemeentelijke middelen (armoedebeleid) moet komen. Zowel bij de afvalstoffenheffing als bij de rioolheffing worden nu de lasten van de kwijtschelding toegerekend aan de lasten van de afvalinzameling en de rioolvoorzieningen. De overige belastingplichtigen betalen de kwijtschelding van een beperkte groep, die op grond van inkomen en vermogen niet in staat zijn de belasting te betalen. De totale kwijtschelding over 2010 bedroeg € 449.000,-- bij een gemiddeld aantal aanslagen van 25.000,-- leidt dit tot een bedrag van € 18,-- per aanslag. Belastingsoort Afvalstoffenheffing Rioolheffing (gebruikers) Hondenbelasting Totaal
Bedrag kwijtschelding 331.000 105.000 13.000 449.000
Volgnr. 7
-7-
Indien de keuze bij de rioolheffing wordt gemaakt de kwijtscheldingslasten ten laste van de algemene middelen te laten komen, ligt het voor de hand dit ook voor de afvalstoffenheffing te doen. Dit betekent een extra last voor de gemeente van € 436.000,--. Wij achten dit, gelet op de financiële bezuinigingsoperatie, niet opportuun. Financiën / personeel / aanbesteden Voor de gemeente geen budgettaire consequenties. De in dit advies genoemde hogere/lagere lasten/baten als gevolg van de keuzes voor belastingplichtige en/of maatstaf geeft uitsluitend een herverdeeleffect in de woonlastendruk. De rioolheffing is voor de gemeente 100% kostendekkend. Commissie Het voorstel is behandeld in de vergadering van de Commissie Algemene, Economische en Financiële Zaken van 24 mei 2011. Alle fracties adviseren positief over het voorstel, met uitzondering van de fractie van D66 die behoefte aan nader beraad heeft. Het voorstel wordt als A-voorstel voor de raad geagendeerd. Drachten, 25 mei 2011 Burgemeester en wethouders van Smallingerland, drs. Bert Middel,
voorzitter.
mr. Leendert Maarleveld,
secretaris.
Volgnr. 7
