Bijlage bij Statenbrief - zaaknummer 2014-007618
Doorontwikkeling inzet revolverend instrumentarium 1
Aanleiding
Bij de behandeling van de Voorjaarsnota 2014 (PS2014-469) hebben uw Staten ons gevraagd met nadere voorstellen te komen op het gebied van de revolverende middelen. In voorliggende bijlage bij de Statenbrief komen wij u hierop tegemoet en brengen wij dit in verband met onze bestuursstijl. Wij merken op dat wij aan het einde van de bestuursperiode de Eindbalans op zullen maken, waarin wij in evaluerende zin onze instrumenten zullen behandelen. Op dat moment kunnen wij het overleg daarover dan voortzetten In het coalitieakkoord ‘Uitdagend Gelderland’ en in de latere Uitvoeringsagenda (PS2011-419) is gekozen voor een bestuursstijl, waarin niet alleen ‘partnerschap’ centraal staat, maar de samenleving ook tot meer ondernemerschap wordt geprikkeld. Daartoe hebben wij nieuwe stimulansen ontwikkeld. Belangrijke stappen waren het afbouwen van structurele subsidierelaties, de invoering - waar mogelijk en zinvol - van subsidietenders en het (gedeeltelijk) omzetten van subsidiestelsels naar revolverende instrumenten. In dit document zoomen wij, zoals toegezegd, vooral in op de revolverende instrumenten. Via revolverende instrumenten vloeien middelen, die op publiekrechtelijke basis door de provincie beschikbaar zijn gesteld, op termijn geheel of gedeeltelijk terug. Via ondernemerschap dient de initiatiefnemer het verkregen bedrag op enig moment terug te betalen. Bij subsidies speelt deze verplichting niet. Een verschuiving van subsidie- naar revolverende instrumenten dwingt de betrokken partijen om meer oog te hebben voor het eindproduct, niet alleen in termen van maatschappelijk rendement maar ook in termen van financieel rendement. Via revolverende instrumenten wordt ook het partnerschap versterkt: veelal moet de initiatiefnemer naast overheidsfinanciering voor aanvullende (private) financiering zorgdragen. Inmiddels zijn wij drie jaar verder en is via revolverende fondsen (PS2012-767) de door uw Staten beschikbaar gestelde € 100 miljoen in hoog tempo bestemd of besteed. De bestedingen betreffen kredieten voor innovaties, voor het MKB, voor energietransitie en voor erfgoed en cultuur. De projecten waarin wordt geïnvesteerd kennen substantiële werkgelegenheidseffecten. Bij de midtermreview (PS2013-709) hebben wij aangegeven onze bestuursstijl door te willen ontwikkelen tot een stijl, die nog meer initiatieven uit de samenleving mogelijk maakt. De ervaringen tot nu toe brengen ons tot de mening, dat revolverende inzet van publieke middelen een goed passende borging van onze bestuursstijl kan zijn.
2
Bestaand beleid c.q. kader 1
Basisprincipes revolverende fondsen Revolverend instrumentarium wordt veelal via revolverende fondsen gevoed. Het instrument werkt alleen bij projecten, die een zeker opbrengstpotentieel hebben. Daarmee wordt bedoeld dat de totale businesscase van het project positief moet zijn en dat er inkomsten te verwachten zijn, soms pas na een x-aantal jaar. Daarmee kan een financiering (inclusief inflatiecorrectie) worden terugbetaald. In het ideale geval, als alle projecten zonder problemen kunnen worden gerealiseerd, kan een revolverend fonds 100% revolverend zijn, en in theorie dus eeuwigdurend. Bij revolverende fondsen worden kosten gemaakt voor het management en het beheer. Deze kosten worden ten laste gebracht van het fonds. 1
Bron: Ministerie van BZK, Handreiking praktijkervaringen met revolverende fondsen, 2013.
Een fonds wordt beheerd door een professionele fondsmanager. Bij revolverende fondsen zal sprake zijn van risicovolle en minder risicovolle projecten. Over de risico’s dienen bij de start van een fonds heldere afspraken te worden gemaakt. Bij het instellen van revolverende fondsen is het belangrijk om afspraken te maken over periodieke evaluaties om de doelmatigheid en doeltreffendheid in kaart te brengen, ook ten aanzien van de beëindiging van het fonds. Geen enkel fonds zal eeuwigdurend zijn en afhankelijk van de monitorings- en evaluatiebevindingen kan tot een alternatieve inzet van de middelen besloten worden. Revolverende fondsen staan voor langdurig investeren. Voor projecten binnen een investeringsagenda kan meerdere keren gebruik worden gemaakt van hetzelfde kapitaal. Er kan op die manier dus efficiënter met de eigen – vaak beperkte - investeringsmiddelen worden omgegaan en er kan per saldo in meer projecten worden geïnvesteerd. Aldus kunnen overheden, op basis van de vastgestelde investeringsstrategie van het fonds, meerjarig en gericht de eigen beleidsprioriteiten steunen en realiseren. In het vaststellen van de investeringsstrategie zit dan ook uw kaderstellende rol. Door inbreng van vermogen in investeringsprojecten vanuit de overheid wordt het vertrouwen van marktpartijen versterkt en het risico verlaagd, waarmee de kans wordt vergroot dat private kapitaalverschaffers worden aangetrokken. Dit is de zogenaamde hefboomwerking van een revolverend fonds. Provinciale beleidskaders Als het gaat om revolverend instrumentarium, dan is de basis daartoe gelegd in het coalitieakkoord (PS2011-266). Vervolgens hebben uw Staten hiervoor in 2012 de kaders vastgesteld (PS2012-167). Daarbij ging het om uw kaderstellende en controlerende rol. In dit kaderstellende document is de term ‘revolverende middelen’ gedefinieerd, zijn de beleidsgebieden benoemd waar revolverende middelen worden ingezet, is de rol van uw Staten inzake de besluitvorming beschreven en is aangegeven hoe zal worden gerapporteerd. Bij het verdelingsvoorstel (PS2012-767) voor innovatie, duurzame energievoorziening en cultuuren cultuurhistorie zijn nadere kaders gesteld. Zo is daarin de fondsopzet beschreven waarmee de middelen daadwerkelijk ingezet gaan worden. Voor Innovatie en Energie loopt dit via het Topfonds Gelderland, via het IIG en het MKG, voor Erfgoed loopt dit via het Nationaal Restauratie Fonds en voor Cultuur is besloten een cultuurfonds in te stellen, dat onder het Topfonds Gelderland gebracht gaat worden. Financiering wordt verstrekt door middel van risicokapitaal in de vorm van aandelenparticipatie of (al dan niet achtergestelde) leningen en/of garanties op marktconforme voorwaarden. In alle gevallen wordt gezocht naar private investeerders die mede investeren in de onderneming. Voor het onderscheid tussen de fondsen is het van belang dat via het Topfonds Gelderland alleen middelen lopen, die marktconform kunnen worden ingezet. In de toekomst kunnen ook andere beleidsthema’s aan het Topfonds worden toegevoegd, mits marktconforme financiering mogelijk is.
3
Argumenten/afwegingen/risico's
3.1 Innovatiestrik als benaderingsmodel voor de instrumentkeuze In de afgelopen periode hebben wij in het kader van de nieuwe bestuursstijl richting partnerschap en meer ondernemerschap ons financieel instrumentarium verder ontwikkeld. Wij hebben daarbij onder meer de benadering gevolgd van de ‘innovatiestrik’ (of: innovatie-funnel).
2
Dit evidence-based benaderingsmodel helpt ons als overheid bij het vormgeven aan financiële stimuleringsinstrumenten. We onderscheiden subsidies en revolverende instrumenten. Het model gaat ervan uit, dat innovatieve initiatieven pas ná de testfase tot een renderende businesscase kunnen komen. Tot dat stadium, dus in de fases van ideevorming, conceptuitwerking en in de testfase, ligt een eventuele overheidsondersteuning door middel van subsidies en subsidieachtige bijdragen voor de hand, omdat er dan nog geen zicht op terugverdienen is. Voor de stadia daarna, dus bij de marktverkenning en de marktintroductie, ligt ondersteuning met revolverend instrumentarium meer voor de hand, omdat de kans op terugverdienen dan toeneemt (c.q. het risico op het mislukken van de innovatie afneemt). In nog latere stadia, waarin de kans op oogsten het grootst is, is het steeds meer voor de hand liggend dat de initiatiefnemer geld van de kapitaalmarkt verwerft. Het model maakt duidelijk dat revolverend instrumentarium naast subsidiërend instrumentarium kan komen. Maar revolverend instrumentarium kan ook in de plaats komen van subsidies, die nu nog worden toegepast. Per aanvraag om ondersteuning zal bekeken moeten worden in welk stadium een project zich bevindt, hoe groot de kans c.q. de risico’s zijn wat betreft het terugverdienen en wat vervolgens het beste instrument is – subsidie of revolverend. Bij deze afwegingen zal ook bekeken moeten worden in hoeverre de opbrengsten de inspanningen rechtvaardigen. Voor nieuwe beleidstoepassingen moet de systematiek immers opgezet worden en dat kost de nodige inspanningen. Dit model is in principe ontwikkeld voor innovaties zoals wij die nu kennen in het economische domein van de topsectoren en energietransitie. Maar de principes uit het model zijn de facto veel breder toepasbaar. Overal waar concrete projecten ontwikkeld worden, is er eerst een ontwikkelfase te onderscheiden waarin er nog geen zekerheid bestaat over het verdienpotentieel. Zo kan het model dus ook voor andere beleidsvelden dienen om tot een oordeel over eventuele ondersteuning te komen. Dit hebben wij in de afgelopen tijd dan ook bekeken voor beleidsterreinen als wonen, bedrijventerreinen, natuur en landschap, sport en vrijetijdseconomie.
3
3.2 Trends in de financiële ondersteuning van maatschappelijke initiatieven Als het gaat om leningen aan derden, zijn in de afgelopen jaren banken steeds terughoudender geworden. Onderzoek door De Nederlandsche Bank naar de redenen van deze terughoudendheid bevestigt, dat de banken veel strenger zijn geworden. Intussen zijn op de markt alternatieve vormen van financiering ontstaan, zoals participatiemaatschappijen, beurzen als NPEX en Euronext, kredietunies, crowdfunding, mkb-fondsen en initiatieven als hybride 2 bankieren . Maar deze alternatieven worden nog weinig benut en stellen getalsmatig relatief 3 weinig voor . Ook de verzekeraars en pensioenfondsen zijn in beeld, om met hun vermogens leningen aan ondernemingen te financieren. Zij presenteerden samen hun plannen voor de Nederlandse Investeringsinstelling (NII). Deze instelling moet ervoor zorgen dat het voor pensioenfondsen en verzekeraars aantrekkelijker wordt in eigen land te investeren. Als provincie zullen wij deze alternatieve ontwikkelingen op de financieringsmarkt goed blijven volgen. Intussen zat de rijksoverheid niet stil toen de banken minder gingen uitlenen. Het ministerie van Economische Zaken heeft voor de periode 2012-2015 € 500 miljoen beschikbaar gesteld voor het innovatiefonds MKB+. Dat verstrekt bijvoorbeeld financiering aan investeringsfondsen voor snelgroeiende en vernieuwende bedrijven. Ook stelde EZ € 100 miljoen extra beschikbaar voor het reeds bestaande Dutch Venture Initiative (DVI). Via dit fonds worden investeerders aangespoord ondernemers in het midden- en kleinbedrijf van eigen vermogen te voorzien. Verder zal EZ voor € 100 miljoen extra garant staan voor Qredits, om hiermee leningen tot € 250.000 en kredieten voor werkkapitaal mogelijk te maken. Daarnaast is voor € 400 miljoen aan garanties beschikbaar voor de financiering van alternatieve financieringsinitiatieven. Wij zien dus een afnemende financieringsbereidheid bij de banken, wij zien nieuwe financieringsvormen op de markt ontstaan en een grotere rol voor de overheid op het gebied van financiering (via kredieten en garanties) van maatschappelijke initiatieven door derden. Naast het Rijk kijken ook andere, decentrale overheden steeds vaker naar revolverende financieringsmogelijkheden. Dit gebeurt nu op zo’n grote schaal dat het ministerie van Binnenlandse Zaken 4 en Koninkrijksrelaties een handreiking hiervoor heeft uitgebracht . In deze handreiking worden de voordelen van revolverend financieren van initiatieven van derden breed uitgemeten, omdat de revolverende middelen steeds opnieuw kunnen worden ingezet voor projecten. Deze trends ondersteunen kortom de ontwikkeling richting ondernemerschap, die wij vanuit onze bestuursstijl hebben ingezet. Brussels oordeel over deze vorm van overheidssteun De Europese Commissie verwacht dat deze financieringssystematiek bij overheden sterk aan belang zal winnen en hecht grote waarde aan het benutten van de revolverende mogelijkheden. Het Europese Investerings Fonds (EIF) en de Europese Investerings Bank (EIB) investeren graag mee in revolverende fondsen die worden opgezet. Een cofinanciering van 50% behoort tot de mogelijkheden. Het betreffende revolverende fonds dient dan wel van voldoende omvang te zijn (ter indicatie minimaal circa 40-50 miljoen euro). De Europese staatssteunregels eisen dat investeringen van de overheid in zijn algemeenheid marktconform zijn. 2
Wij financieren een verkennend onderzoek naar hybride bankieren door de Radbouduniversiteit. Hybride bankieren geschiedt met een tijdbank. Een hybride bank is een bank waar te verhandelen tijd wordt gekoppeld aan een rekeneenheid (bijvoorbeeld. punten) zodat er ook afval, energie of mobiliteit mee kan worden verhandeld, zonder tussenkomst van geld. De veronderstelling is dat hybride bankieren daarmee nieuwe transacties mogelijk maakt. Dit zou de economie kunnen versterken omdat het over extra transacties gaat, die nu niet verricht worden. 3 Banken hebben op dit moment enkele tientallen miljarden aan MKB-leningen uitstaan. Zo’n 90 procent van de mkbfinanciering is afkomstig van de bank. Via participatiemaatschappijen werd vorig in 2013 € 20 miljard opgehaald voor het totale bedrijfsleven, waar het MKB deel van is. Nieuwe financieringsvormen als de mkb-beurs NPEX, mkb-fondsen en crowdfunding brachten in totaal enkele honderden miljoenen euro’s op. Bron: NRC Handelsblad, 12 juni 2014. 4 zie http://www.ecorys.nl/contents/uploads/factsheets/398_1.pdf
4
In bepaalde gevallen (maatwerksituaties) kan zonder dat sprake is van staatssteun gebruik worden gemaakt van revolverend instrumentarium, bijvoorbeeld bij milieu en energie, erfgoed en breedbandinvesteringen. Bij energie kan bijvoorbeeld gewerkt worden met zachte leningen voor de aanpak van (particuliere) woningen. Brussel geeft precies aan welke voorwaarden (waaronder de rentepercentages) gehanteerd moeten worden om staatssteunproof te zijn.
3.3 Mogelijkheden bij te realiseren beleidsdoelen Gelet op de ervaringen tot nu toe, de huidige trends en de standpunten van Brussel en het Rijk zien wij goede mogelijkheden om met inzet van revolverend instrumentarium de ontwikkeling van onze bestuursstijl verder te borgen. Het realiseren van maatschappelijke opgaven kan via de revolverende verdienmodellen - mits mogelijk - tegen lagere kosten dan subsidies. Wij zien kansen om de Gelderse voorsprong op dit gebied te vergroten, door op deze wijze maatschappelijke opgaven aan te pakken. Uiteraard volgen wij intussen de ontwikkelingen op de markt waar het gaat om nieuwe financieringsinitiatieven zoals in 4.2 beschreven. Immers, daar waar de markt weer meer gaat oppakken op nieuwe manieren van financieren, kunnen wij terugtreden. Wij hebben binnen de verschillende programma's gekeken naar mogelijkheden om met revolverende financiering beleidsdoelen te realiseren. Daarbij hebben wij specifiek bekeken: of het terugverdienmodel past bij de aard van de activiteiten c.q. de gewenste beleidseffecten; of het terugverdienmodel past bij het stimuleren van ondernemerschap en/of versterkte samenwerking; of er sluitende businessmodellen gemaakt kunnen worden; of er - in geval van het Topfonds - marktconformiteit conform Brusselse maatstaven mogelijk is; of het mogelijk is subsidies c.q. subsidiestelsels hiertoe om te zetten. Gebleken is dat er diverse potenties zijn en dat in enkele gevallen ook bestaande budgetdelen, die bedoeld waren voor subsidies, omgezet kunnen worden naar revolverende middelen. Daar komt bij, dat in diverse beleidsgebieden al spelers actief zijn: er is al concrete vraag. Bij innovaties in het MKB ontwikkelt zich momenteel een sterke vraag. De tot nu toe beschikbare middelen zijn reeds besteed. Verwachting is dat die vraag met verder herstel van de economie zal toenemen. Een terugverdienmodel past goed bij de aard van de activiteiten en de beleidsdoelen, want er kan van bedrijven en andere (co)financiers worden gevraagd bij te dragen via het verdienmodel. Voorbeelden van innovaties die inmiddels in Gelderland mogelijk gemaakt zijn, zijn lasersnijtechnologie ten behoeve van de productie van halfgeleiders, ambient foodoplossingen voor zogenaamde ‘gesloten markten’ zoals de luchtvaartsector, de ontwikkeling van een nieuwe generatie medicijnen tegen kanker op basis van micro-RNA’s, de ontwikkeling van (medische) hechtinstrumenten die hechten met één hand mogelijk maken, de ontwikkeling van antibacteriële producten op basis van fagen-technologie en de ontwikkeling van antikankerbehandelingen. PPM als fondsbeheerder geeft aan, dat het door ons gevraagde revolveringspercentage van 100% realistisch is.
5
Bij innovaties in de duurzame energievoorziening ontwikkelt zich eveneens een sterke vraag. Het gaat om projecten op het gebied van energieproductie en energie-infrastructuur. De tot nu toe beschikbare middelen zijn voor een groot deel besteed. Ook hier past het terugverdienmodel goed. Resultaten die in Gelderland mogelijk gemaakt zijn, zijn bijvoorbeeld de bouw van een biomassacentrale, een tankstation voor LNG-CBNG brandstoffen voor het zware transport, een corporatie die zonnepanelen realiseert voor huishoudens of de ontwikkeling van duurzame energieproducten zoals een laagvermogen koelmachine. De fondsbeheerder geeft aan dat het door ons gevraagde revolveringspercentage van 70% realistisch is. Op dit moment liggen er veel kansen om decentrale energievoorziening via verdienmodellen verder vorm te geven. Het gaat dan om lokale opwekking, verdeling en transport van energie. De verdienkant zit in de energie- en leveringsbeprijzing. Inzet van revolverende instrumenten heeft hierbij een grote spin off naar andere partners, die in de uitvoering en financiering betrokken moeten worden, als ook een grote bijdrage aan maatschappelijke doelen. Bij het MKB-krediet Gelderland zit ook groei, zie ook onder de trends (4.2). Het fonds is voor MKB-bedrijven bedoeld, die in de kern gezond zijn maar moeilijk financiering bij de bank kunnen krijgen. Ook hier past het terugverdienmodel goed bij de aard van de activiteiten en de beleidsdoelen (versterken MKB ten behoeve van de werkgelegenheid). Het krediet is tevens bedoeld voor exportgaranties. Uitvoerder PPM Oost NV heeft een inschatting gemaakt van toekomstige aflossingen en rente-inkomsten. Uit deze liquiditeitsprognose blijkt een verwacht revolverendheidspercentage rond de 60% over de looptijd van zeven jaar. Dit percentage is momenteel zo laag, omdat enkele bedrijven vanwege de recessie toch ten onder zijn gegaan. Het bedrijventerreinenbeleid is er nu op gericht de economische functie van het bedrijventerrein te versterken door de ruimte op bestaande bedrijventerreinen beter te benutten. Daarmee wordt werkgelegenheid behouden en waar mogelijk uitgebreid. Een mooi revolverend voorbeeld is Novio Tech Campus. Van een terrein met één unieke speler ontwikkelt deze omgeving zich nu tot een campus waar veel verschillende bedrijven zich vestigen. Via Oost NV is hiervoor een ontwikkelingsmaatschappij opgericht, die revolverend gefinancierd wordt met de opbrengsten van de campus. Een mooi voorbeeld van borging van onze bestuursstijl met uitstralende effecten. Ook bedrijven die in de knel zitten en willen uitbreiden zijn kansrijk voor revolverende inzet. Verplaatsen van bedrijven is kapitaalintensief en leidt tot leegstand. Als alternatief kan gedacht worden aan het opkopen en verplaatsen van een buurman, waarbij de achterblijvende kavel voor de uitbreiding wordt gebruikt. Hiervoor geeft een bank vaak geen financiering. Inzet van een lening door de provincie kan hiervoor een oplossing bieden. Diverse bedrijven vragen ons reeds naar mogelijkheden. Daar waar grote bedrijven vertrokken zijn, met leegstand en slechte uitstraling als gevolg, kan de provincie als mede-investeerder optreden om dergelijke kavels tot herontwikkeling te brengen. Op die manier kan via ondernemerschap worden bijdragen aan de ruimtelijke kwaliteit. Op basis van de bij Voorjaarsnota beschikbaar gestelde middelen werken wij momenteel een casus uit. We zetten daarbij een Gelderse herstructureringsmaatschappij op om dit op te pakken. Dit najaar leggen wij deze uitwerking aan u voor. Doel van het breedbandbeleid is een open, toegankelijk en snel netwerk tegen zo laag mogelijke kosten aan te leggen in de witte gebieden in Gelderland. Wij willen de aanleg van breedbandnetwerken in Gelderland versnellen en daarom een investeringsmaatschappij breedband oprichten. Vanuit de Gelderse regio’s wordt een grote marktvraag voorzien, zodra de € 35 miljoen uit de Robuuste Investeringsimpuls succesvol is ingezet in 2014/2015. Het verdienmodel zit in de inkomsten uit verhuur van het netwerk en de buitengebiedstoeslag en de mogelijk extra inkomsten wanneer de provincie op enig moment tot verkoop van haar aandelen zou besluiten.
6
Ook voor cultuur en erfgoed zijn revolverende kredieten beschikbaar gesteld. In PS2014-356 hebben wij u daarover geïnformeerd. De cultuursector leent zich goed voor het inzetten van revolverende middelen. Deze inzet bevordert de transitie in de culturele sector van subsidieafhankelijke organisaties naar cultureel ondernemerschap. Het kan gaan om investeringen in duurzame goederen (bijvoorbeeld een lening voor een extra voorziening, een geluidsinstallatie of automatisering van een ticketsysteem), voorfinanciering van risicovolle projecten (bijvoorbeeld een muziektheaterproductie op een bijzondere locatie), of investeringen ten behoeve van de omslag van het financieringsmodel met als bij gelijkblijvende productie het aandeel overheidssubsidie te laten afnemen. Op het gebied van erfgoed komen er in de komende jaren steeds meer objecten aan religieus en industrieel erfgoed vrij, die een nieuwe bestemming kunnen krijgen met behulp van revolverende kredieten. Het Nationaal Restauratiefonds, via welke wij de middelen uitzetten, heeft een goed track record; het perspectief op daadwerkelijk revolveren is groot. Bij wonen zit de potentie in renderende investeringen ten behoeve van onze beleidsdoelen nieuwbouw, herstructurering en kwaliteitsverbetering. Zo kunnen leningen de versnelde isolatie en/of woningverbetering door verenigingen van eigenaren stimuleren. Wat nu nog subsidies zijn, zou ook als leningen kunnen worden uitgezet bij bewoners die zelf willen gaan bouwen. Het verdienmodel zit in de lagere woonkosten door besparing op de energierekening bij particulieren, of in de opbrengsten uit verkoop of verhuur bij collectieven en corporaties. Op dit moment hebben wij voor deze doelen onze middelen - bijvoorbeeld uit de robuuste investeringsimpuls (RII) - nog niet revolverend ingezet. Bij de RII speelde de afweging dat via subsidies meer huurders mee konden doen. Een andere potentie zien wij in bij leegstaand vastgoed. Momenteel worden ideeën uitgewerkt om bijvoorbeeld in de detailhandel tot ruil van panden te komen, zodanig dat centrumgebieden in de binnenstad weer winkelgebieden worden door de leegstand naar buiten te verplaatsen en tot andere functies te ontwikkelen. Dit draagt bij aan ons beleid om de kracht van de binnensteden te versterken (zie de Omgevingsvisie, PS2014-176)). Voor deze vorm van stedelijke herverkaveling kan een fonds behulpzaam zijn, waarmee de gevraagde bewegingen gestimuleerd kunnen worden. De verdiencomponent zit in de ontwikkeling van de herverkavelde functies. Bij natuur en landschap zit in het beheer van het landelijk gebied in bepaalde mate een verdienmodel. Uit onderzoek blijkt dat private partijen natuur- en landschapsdoelen kunnen realiseren. Er zijn reeds casussen waarbij landgoederen nieuwe natuur binnen het GNN kunnen realiseren, wanneer de provincie een aanvullende lening verstrekt om de benodigde maatregelen (o.m. verwijderen van gebouwen) te kunnen financieren. Het bedrag wil het landgoed lenen en terugbetalen vanuit verdienmogelijkheden elders op het terrein: woon-, woonzorg- en horeca-activiteiten in voormalige agrarische bedrijfsgebouwen en horeca-achtige activiteiten. Bij het programma sport kunnen innovaties uit food en health worden toegepast. De sport is dan het toepassingsgebied, waarbij de innovaties bijdragen aan onze beleidsdoelstellingen: een gezond, vitaal én aantrekkelijk Gelderland door versterking van de breedtesport, talenten- en topsport. Een revolverend instrument kan helpen om een duwtje te geven om en health- en foodinnovaties op het toepassingsgebied van sport in de markt te zetten. Ook kunnen revolverende instrumenten worden ingezet voor sportaccommodaties. Voor de oprichting en exploitatie daarvan zijn immers ook verdienmodellen maakbaar.
7
Binnen de vrijetijdseconomie zijn onze doelen productvernieuwing en kwaliteitsverbetering, voor behoud en vergroting van het Gelderse marktaandeel in de binnenlandse vakanties. Een voorbeeld is een grote dagattractie, die een nieuwe activiteit met hoge attractiewaarde wil toevoegen. Voor deze forse investering willen banken alleen meedoen als de overheid coinvesteert. Bij mobiliteit zien wij mogelijkheden op het gebied van Secure Lane. Dit zijn beveiligde parkeerplaatsen voor vrachtwagens langs snelwegen in Gelderland. Momenteel werken wij deze ideeën uit.
4
Financiële consequenties
Zoals aangegeven onder 4.2 worden de provinciale middelen, die beoogd zijn te gaan revolveren, weloverwogen op afstand van de provincie gezet. Individuele investeringsbeslissingen worden niet door de provincie genomen. Op dit moment wordt al voor circa € 144 miljoen aan provinciale middelen via diverse fondsen revolverend ingezet, en hieraan is bij Voorjaarsnota (PS2013-469) nog eens € 25,5 miljoen toegevoegd.Ter vergelijking: de omvang aan jaarlijks door ons verstrekte subsidies is circa € 500 miljoen. De door de provincie beschikbaar gestelde middelen zullen pas op de langere termijn terugkeren. Het Topfonds Gelderland is specifiek ontwikkeld voor het revolverend instrumentarium en deze wordt gevoed met provinciale middelen. Dit fonds investeert in andere (markt)fondsen en in bedrijven via het IIG en het MKG. Deze wijze van investeren impliceert dat er een periode verstrijkt alvorens de middelen - c.q. dat wat van de initiële investering is overgebleven - terugkeren bij het Topfonds Gelderland. Deze revolveringsperiode is voor innovatie 10 jaar, met een mogelijke uitloop van 2 x 1 jaar, en voor energietransitie 20 jaar. Overigens kunnen Provinciale Staten elk moment besluiten de middelen terug te halen. Het fonds moet dan ordentelijk afgewikkeld worden. Het revolveringspercentage verschilt per beleidsveld. Bij innovaties en aanleg van breedbandinfrastructuur moet een revolverendheid van 100% haalbaar zijn. Bij energietransitie en de MKB kredietfaciliteit schommelt de revolverendheid rond de 70%. Wanneer de percentages lager zijn dan 100% loopt het fonds langzaam leeg. Het risico van leegloop wordt 5 afgedekt door middelen die in de geblokkeerde reserve Revolverende Middelen worden aangehouden. De middelen die in het fonds terugkeren kunnen vervolgens weer worden ingezet. Eén ingelegde euro sorteert vaker dan één keer een maatschappelijk effect in vergelijking met een subsidie, ook wanneer het fonds langzaam leeg zou lopen. Bij een subsidie is een uitgegeven euro ‘weg’. Eventueel kan de provincie de keuze maken om een niet 100% revolverend fonds door middel van suppleties op niveau te houden. Hiervoor zijn dan wel aanvullende dekkingsmiddelen noodzakelijk. In deze paragraaf merken wij nog op dat er, wanneer ooit overwogen zou worden om opnieuw een uitname te doen uit het stamkapitaal om dit revolverend in te zetten, sprake zal zijn van een rendementsderving op het stamkapitaal. Op dit moment is het rendement op het stamkapitaal circa 1%. Wanneer € 100 miljoen uitgenomen zou worden ten behoeve van revolverende inzet, moet er met een rendementsderving van € 1 miljoen per jaar rekening gehouden worden.
5
In begroting 2015 zal worden voorgesteld deze op te nemen als ‘programmareserves 8:2 Algemene dekkingsmiddelen en onvoorzien’
8
5
Proces en evaluatie
In het voorgaande hebben wij u meer informatie gegeven over de potentie van revolverend instrumentatium. Wij hebben beschreven hoe dit instrument onze bestuursstijl richting partnerschap en ondernemerschap kan borgen. Wij hebben geschetst hoe de ontwikkeling past in landelijke en Europese trends en de veranderende rol van de overheid. Wij hebben beschreven welke beleidsdoelen verder ondersteund kunnen worden met dit instrumentarium. Ten slotte hebben wij beschreven dat er financiële consequenties met de inzet van het instrument gepaard gaan. Wanneer u deze potenties van het instrument - zowel op het gebied van bestuursstijl als op het gebied van de beleidsdoelen - deelt, zien wij enkele scenario’s mogelijk voor de verdere ontwikkeling. Wij leggen die ter bespreking aan u voor en geven u daarbij voor- en nadelen. Wij kunnen ons voorstellen dat een eventuele verdere ontwikkeling van het revolverende instrumentarium in de volgende bestuursperiode tot uitvoering komt. Dit zal afhangen van de aard en hoeveelheid aan nieuwe (beleids-)initiatieven, de behoefte aan financiering daarvan en de omvang van de dan aanwezige financiële dekking. Wij zouden in de resterende bestuursperiode een advies voor die ontwikkeling kunnen voorbereiden.
Scenario één: niets extra’s doen. Op dit moment wordt al voor circa € 144 miljoen aan provinciale middelen via diverse fondsen revolverend ingezet (tabel 1), en hieraan is bij Voorjaarsnota (PS2013-469) nog eens € 25,5 miljoen toegevoegd voor de beleidsvelden innovatie (aanvullende storting), vrijetijdseconomie, bedrijventerreinen en landgoederen (16,5 miljoen uit overschot 2013 aangevuld met € 9 miljoen uit bestaande budgetten). Daarmee krijgt de borging van onze bestuursstijl op deze wijze vorm in de beleidsvelden innovatie, energietransitie, erfgoed en cultuur, bedrijventerreinen, vrijetijdseconomie en natuur en landschap. Tabel 1. Stand van zaken bestedingen uit de revolverende fondsen eind mei 2014 (bron: PPM Oost) (in € x miljoen)
Budget Bestemd of besteed Resteert
IIG innovatie 21 (+10)* 19,5
TG innovatie 23 18,75
IIG Energie 44 31,1**
1,5 (+10*)
4,25
12,9
MKG
Erfgoed (NRF)
Cultuur
46 35,4
6 6
4 0
Vrijetijdse conomie 5,5* 0
10,6
0
4
5,5
Bedrijven terreinen 6* 0
Landgoederen 4* 0
6
4
* VJN-2014-middelen. In totaal € 25,5 miljoen waarvan € 9 miljoen uit bestaande (subsidie)budgetten. ** Na overheveling van € 35 miljoen uit TG energie naar IIG energie. Bij bestemd is rekening gehouden met € 15 miljoen t.b.v. DENG BV (warmtenetinvesteringen samen met Alliander). Daarnaast zijn er diverse energieaanvragen in behandeling. Verwachting is dat de IIG-energie-middelen eind dit jaar/begin volgend jaar compleet bestemd zijn. Hetzelfde geldt ook voor de restanten bij TG innovatie, IIG innovatie en MKG; deze middelen zullen op korte termijn ingezet zijn. Overigens heet het IIG na de verhanging IEG.
Inzet van revolverende middelen verloopt niet altijd via onze revolverende fondsen. De provincie verstrekt zelf bijvoorbeeld leningen ten behoeve van investeringen in breedbandprojecten. Daarnaast is er vanuit de robuuste investeringsimpuls € 35 miljoen beschikbaar gesteld voor investeringen vanuit een op te zetten breedbandbedrijf.
9
In dit scenario zou u kunnen overwegen om het hierbij te laten en niets extra’s te doen. Voordelen scenario 1: Geprofiteerd kan worden van ervaringen; Geen extra financiële dekking nodig.
Nadelen scenario 1: Kansen om maatschappelijke doelen ondernemend te realiseren blijven grotendeels liggen; De nieuwe bestuursstijl wordt niet verdergaand geborgd.
Scenario twee: gefaseerde uitbreiding Wij hebben geschetst dat bij bestaande, maar ook bij nieuwe beleidsvelden initiatiefnemers in beeld zijn c.q. zich melden om maatschappelijke problemen op een ondernemingsgerichte wijze op te pakken. Wij verwachten dat deze belangstelling zo zal blijven c.q. toeneemt. U zou ervoor kunnen kiezen om geleidelijk aan de ruimte voor dergelijke kansen te vergroten. U zou kunnen overwegen om jaarlijks een vast bedrag voor revolverende initiatieven beschikbaar te stellen. U kunt dan jaarlijks in de afwegingen binnen de financiële cyclus bekijken aan welke doelen gedoteerd zou moeten worden. Van belang is dat de vrije financiële ruimte voor nieuw beleid de komende jaren heel gering is. In dit scenario hoeft het echt niet alleen om ‘nieuw’ geld te gaan, ook kan via omzetting van bestaand, voor subsidie bedoeld programmabudget invulling gegeven worden aan kansen om meer te revolveren. Via dit tweede scenario wordt de armslag van het revolverende instrumentarium op een geleidelijke manier steeds een beetje vergroot. Voordelen scenario 2: Betere borging van de bestuursstijl, kansen om maatschappelijke doelen ondernemend te realiseren kunnen worden opgepakt; Beperkte financiële dekking nodig, zeker wanneer ook wordt ‘omgezet’; Meervoudige inzet van het kapitaal met meervoudige maatschappelijk rendement mogelijk; Jaarlijkse afwegingen van uw Staten vergroten uw betrokkenheid.
Nadelen scenario 2: Een vergaande transformatie in het ondernemend realiseren van maatschappelijke doelen blijft nog liggen.
Scenario drie: substantiële inzet Het derde scenario betreft een grootschaliger inzet van middelen voor revolverende instrumenten. De bestuursstijl kan daarmee verder worden geborgd, en ook nog eens substantieel voor zo mogelijk nog meer beleidsterreinen. De beweging van de subsidiërende overheid naar een participerende overheid krijgt daarmee een krachtige impuls. Een voordeel is dat, naarmate de omvang van een fonds substantiëler wordt, de risico’s kleiner worden. De fondsbeheerder kan het beschikbare vermogen meer spreiden over laag- en hoogrenderende initiatieven. Doordat het risico kleiner wordt kan een fonds zich ook beter bedruipen. Een substantiële omvang maakt ook de kans op Europese cofinanciering groter, waardoor de maatschappelijke werking nog groter wordt. Het huidige financiële perspectief voor de komende bestuursperiode (2015-2019) biedt geen ruimte voor een substantiële inzet, tenzij het stamkapitaal wordt aangesproken. Het aanspreken is echter in strijd met het beleid dit kapitaal nominaal in stand te houden. Wanneer toch uitgenomen wordt, moet een rendementsderving van het slinkende stamkapitaal geaccepteerd worden. Daarbij zij opgemerkt, dat het rendement op dit moment een delende trend laat zien, mede door het verplichte schatkistbankieren. Het rendement bedraagt op dit moment circa 1%.
10
Voordelen scenario 3: Stevige bijdrage aan provinciale doelen in de volle breedte, met borging van de bestuursstijl; Risico’s binnen fondsen dalen, fondsen kunnen zichzelf beter bedruipen; Kans op Europese cofinanciering neemt toe, daardoor nog meer maatschappelijk effect; Meervoudige inzet van het kapitaal met meervoudig maatschappelijk rendement mogelijk; Maatschappelijk renderend alternatief voor renderend stamkapitaal (rendement momenteel circa 1%).
Nadelen scenario 3: Strijdig met beleid nominale instandhouding stamkapitaal; Acceptatie van rendementsderving van het slinkende stamkapitaal nodig, in geval hieruit wordt genomen.
11
