Agenda voor een strategische inzet van het instrumentarium voor exportfinanciering

EEN WERELD IN BEWEGING

Rapport High-level Werkgroep Exportfinanciering - Den Haag, 4 juli 2012

AGENDA VOOR EEN STRATEGISCHE INZET VAN HET INSTRUMENTARIUM VOOR EXPORTFINANCIERING

Agenda voor een strategische inzet van het instrumentarium voor exportfinanciering

04

Samenvatting & agenda

13

Hoofdstuk 1: Exportfinancieringsinstrumentarium

21

Hoofdstuk 2: Beschikbaarheid van middellange financiering tegen concurrerende tarieven

29

Hoofdstuk 3: Exportkrediet- en Investeringsverzekering

38

Hoofdstuk 4: Concessionele financiering

46

Hoofdstuk 5: Organisatorische aspecten

Rapport High-level Werkgroep Exportfinanciering - Den Haag, 4 juli 2012

1

Agenda voor een strategische inzet van het instrumentarium voor exportfinanciering 2

Voorwoord

3

Het belang van overheidsgesteunde exportfinanciering zal de komende jaren internationaal verder toenemen. De groei van de export ligt voor Nederland en vele andere OESO-landen immers met name in meer risicovolle markten. In die markten is een adequaat instrumentarium voor de bevordering van export en investeringen cruciaal voor succes. De Nederlandse exportpositie wordt echter bedreigd omdat Nederlandse bedrijven (via banken en overheid) niet in staat zijn om op basis van een level playing field met het buitenland te concurreren. In omringende landen worden exportfinanciering én development finance vaak strategisch ingezet voor de bevordering van export en investeringen. Verder wordt in vele hoofdsteden nu hard gewerkt aan een verbetering van het bestaande instrumentarium. Ook overheden in opkomende markten, zoals China, India en Brazilië maken gebruik van instrumenten voor exporten development finance, waardoor voor het bedrijfsleven de concurrentie in ontwikkelingslanden sterk is toegenomen. Het bedrijfsleven loopt bij het huidige instrumentarium tegen knelpunten aan die het concurrerend vermogen ondermijnen. Welke aanpassingen in het instrumentarium zijn voor Nederlandse bedrijven nodig om op basis van een level playing field met het buitenland te kunnen concurreren en groei van export mogelijk te maken? Dit rapport geeft hierop een antwoord. Het bevat belangrijke concrete aanbevelingen voor een meer strategische inzet van het Nederlandse instrumentarium voor exporten development finance. Het initiatief hiervoor is genomen door de topsector water, maar de aanbevelingen zijn evenzeer van belang voor andere (top)sectoren van het bedrijfsleven. Het rapport maakt duidelijk dat de werelden van exporten development finance volop in beweging zijn. In Nederland zijn beide werelden volstrekt van elkaar vervreemd geraakt, terwijl in het buitenland beide veel meer met elkaar samenwerken. Ondanks recente inspanningen om het Nederlandse instrumentarium op specifieke terreinen te verbeteren (o.a. kredietverzekering), is het instrumentarium in de breedte op een aanzienlijke achterstand komen te staan. Zo kent Nederland in tegenstelling tot vele andere landen geen adequate programma’s voor concessionele leningen en rentesteun. Verder zijn beleid en uitvoering in Nederland sterk gefragmenteerd. Er is behoefte aan een meer samenhangende en strategische samenwerking tussen bedrijfsleven en alle betrokken departementen en uitvoeringsorganisaties, inclusief een gezamenlijke investering om steeds scherp in beeld te blijven houden hoe het instrumentarium zich verhoudt tot dat van de concurrentie. De aanbevelingen in dit rapport vormen de basis voor een gezamenlijke agenda om een ‘best of class’ instrumentarium te realiseren. Implementatie van de aanbevelingen zal ook grote voordelen opleveren voor ontwikkelingslanden. Kortom, een win-win voor zowel het bedrijfsleven als overheid en ontwikkelingslanden is mogelijk. Het is nu de hoogste tijd dat overheid en bedrijfsleven gezamenlijk investeren in de groei van de export en daarmee ook die van de Nederlandse economie.


Export is dé groeimotor die Nederland uit de recessie moet trekken. Dit is echter bepaald geen vanzelfsprekendheid. Een belangrijke zorg is dat de Nederlandse export met name achterblijft in snelgroeiende emerging en developing economies en dat te sterk geleund wordt op traditionele markten in de Eurozone. Wil Nederland kunnen blijven profiteren van globalisering dan is voor zowel bedrijven als overheid versterking van de internationale concurrentiekracht een topprioriteit. Dit vraagt allereerst om een extra inzet van bedrijven om nieuwe markten te ontwikkelen. Eveneens is een proactief en adequaat overheidsbeleid van belang om de concurrentiepositie van het Nederlandse bedrijfsleven optimaal te kunnen ondersteunen. Een excellente infrastructuur voor de financiering van exporttransacties is één belangrijke voorwaarden voor het behoud en handhaving van onze vooraanstaande positie als handelsnatie. Dat geldt in het bijzonder voor de ‘Made in Holland’ export die belangrijk is voor de groei van de nationale economie en een hoge toegevoegde waarde creëert in termen van werkgelegenheid en innovatie. De ‘Made in Holland’ export heeft een goede uitgangspositie in termen van prijs en kwaliteit, maar zonder een concurrerende (export)financiering is het moeilijk die positie wereldwijd te verzilveren.

4

Samenvatting & Agenda


Export is belangrijk voor de Nederlandse economie, zeker nu Een sterke exportpositie is van groot belang voor het huidige en toekomstige vermogen tot groei van de Nederlandse economie. Recente CPB-cijfers over de stand van de Nederlandse economie onderstrepen dat export de komende jaren dé groeimotor is die Nederland uit de recessie moet trekken. Naar verwachting zullen de binnenlandse consumptie en investeringen de komende jaren daaraan geen bijdrage leveren. Economische groei die voortkomt uit de export, zal voor Nederland en vele andere EU-landen de komende jaren in toenemende mate gegenereerd worden door de export naar opkomende landen. Immers de meeste handelslanden van Nederland in de EU, maar ook daarbuiten (Verenigde Staten en Japan) verkeren momenteel in een recessie of kennen slechts een zeer beperkte groei. In de export naar opkomende landen spelen overheden van exporterende landen traditioneel een zeer belangrijke rol. Dit geldt met name voor de export van kapitaalgoederen en diensten. Overheden wereldwijd beschikken over diverse instrumenten om export en buitenlandse investeringen van het nationale bedrijfsleven te bevorderen. De belangrijkste zijn: exportfinanciering, herfinanciering, exporten investeringsgaranties, concessionele hulpprogramma’s en rentesteunfaciliteiten (CIRR). Op deze gebieden is internationaal veel geregeld - met name in de OESO - om oneerlijke concurrentie tussen bedrijven uit verschillende OESO-landen en een kredietsubsidierace tussen overheden (ten koste van de belastingbetaler) zoveel mogelijk te voorkomen. Ook zijn er in de OESO belangrijke afspraken gemaakt over ontwikkelingshulp. In die OESOregelgeving wordt echter veel beleidsruimte overgelaten aan individuele landen. Van belang is voorts dat belangrijke niet-OESO-landen, zoals China, Brazilië en India niet aan de OESO-regels zijn gebonden en dat export uit deze landen naar opkomende landen de laatste jaren aanzienlijk is toegenomen. Daarbij wordt veelvuldig gebruik gemaakt van gesubsidieerde exportfinancieringen en concessionele leningen. De concurrentie voor het Nederlandse bedrijfsleven in het zaken doen met en in opkomende markten is daardoor sterk verhevigd. In deze globale context van toenemende internationale concurrentie tussen exporteurs en overheden speelt het Nederlandse instrumentarium voor exportfinanciering een belangrijke rol. In dit rapport staat dat Nederlandse instrumentarium centraal. Belangrijkste knelpunten en uitdagingen Door het bedrijfsleven wordt ten aanzien van het Nederlandse instrumentarium meerdere fundamentele knelpunten en uitdagingen ervaren. Sommige daarvan zijn een uitvloeisel van de financiële crises, Basel III regelgeving en andere externe factoren, zoals de toegenomen concurrentie uit opkomende markten. Andere knelpunten zijn van typisch Nederlandse aard en bestaan eigenlijk reeds een lange tijd. Deze Nederlandse knelpunten zijn de afgelopen jaren, ondanks de recente inspanningen van de Nederlandse overheid om het instrumentarium te verbeteren, nog problematischer geworden. Ten grondslag hieraan liggen zowel de toegenomen internationale concurrentie als de gevolgen van de financiële crises en het feit dat andere overheden bepaalde instrumenten (blijven) inzetten of zelfs verbeteren, die Nederland niet (meer) heeft. De belangrijkste knelpunten en uitdagingen hebben betrekking op de hierna volgende onderwerpen.

‘In de export naar opkomende

5

landen spelen overheden van exporterende landen traditioneel een zeer belangrijke rol.’

1. B eperkte beschikbaarheid van langjarig exportkrediet tegen

De kredieten Eurocrises in combinatie met nieuwe solvabiliteitsregels van de Bank for International Settlements (Basel III) hebben ertoe geleid dat banken problemen hebben bij het aantrekken van lange ‘funding’ voor zichzelf wat dan weer gebruikt kan worden voor het funden van langlopende leningen waaronder middellange exportfinanciering. Dit geldt in het bijzonder voor exportleningen in USD, hetgeen in de internationale handel de meest gebruikte valuta is. Het funding probleem is niet uniek voor Nederland. Ook banken in andere westerse landen, met name in (Zuid-) Europa, hebben grote uitdagingen op dit gebied. Het probleem manifesteert zich overigens zowel bij de overheidsgesteunde exportkredieten naar ontwikkelingslanden als bij middellange bankleningen voor projectfinancieringen en publieke private samenwerkingsprojecten (PPS) in OESO-landen. Het is onduidelijk in welke mate de twee crises en de nieuwe Basel III-regels de fundingproblemen veroorzaken. De vraag is echter wel gerechtvaardigd of de fundingproblematiek van commerciële banken vanwege de twee crises van tijdelijke aard is, dan wel een structureel karakter heeft als gevolg van nieuwe Basel III-regels. Immers in het laatste geval zijn de problemen gedeeltelijk oplosbaar met een aanpassing van bepaalde onderdelen van de Basel III-regelgeving. Voor middellange financiering is bijvoorbeeld een van de grootste Basel III-knelpunten de introductie van de zogenaamde Net Stable Funding Ratio (NSFR). Deze verplicht banken langlopende leningen op een “stabiele” wijze te funden. In diverse landen binnen en buiten de EU zijn overheden via verschillende modaliteiten betrokken bij de funding van commerciële banken (zie tabel op pagina 6). Overheidsteun en de instrumenten die daarvoor worden gebruikt zijn niet alleen van belang voor de beschikbaarheid van een middellange exportlening, maar bepalen ook in belangrijke mate de prijs van de exportlening. Beide elementen zijn vanzelfsprekend van cruciaal belang voor de concurrentiepositie van het Nederlandse bedrijfsleven. In Nederland is voor de funding van commerciële banken in 2009 de Export Krediet Garantie (EKG) in het leven geroepen, maar tot nu toe is daarvan beperkt gebruik gemaakt. Een belangrijke reden is dat bepaalde risico’s voor institutionele beleggers niet acceptabel waren (o.a. documentatierisico van de exportlening en het lange risico op de financierende bank). Een herziene versie van de EKG is in mei 2012 geïntroduceerd. De “EKG 2.0” zal zich in de praktijk echter nog moeten bewijzen. Er liggen nog enkele uitdagingen voor zowel het bedrijfsleven als overheid om het tot een succes te maken. Een van de beperkingen van de EKG is het feit dat de grilligheid van de kapitaalmarkten ervoor zorgt dat beschikbaarheid en met name de prijs van EKG funding en daarmee ook die van de exportfinanciering onvoorspelbaar zijn. Verder lijkt de EKG minder geschikt voor kleinere transacties. Er zal derhalve nog een oplossing moeten komen voor de funding van exportkredieten van kleinere exporttransacties, waarschijnlijk niet zozeer vanwege beperkte beschikbaarheid van middellange funding, maar vooral om een concurrerende pricing te kunnen borgen. Dit laatste is vanzelfsprekend ook van belang voor grotere exporttransacties. Vele landen beschikken reeds over een goed functionerend herfinancieringsinstrument voor een stabiele funding van middellange exportkredieten waardoor hun exporteurs momenteel een belangrijk concurrentievoordeel hebben. Nederland is in feite een “pure cover” land, dat alleen door middel van garanties steun verleent aan de exportfinanciering (EKV) of de funding (EKG) daarvan. In andere landen wordt veelvuldig gebruik gemaakt van herfinanciering die


internationaal concurrerende tarieven

6

meer waarborgen biedt voor met name een concurrerende prijs voor de exportfinanciering. Een Nederlands staatsgegarandeerd herfinancieringsloket kan onder de huidige marktomstandigheden een (indicatief) fundingvoordeel tussen de 0,50% / 0,75% en 1,00% / 1,25% opleveren, afhankelijk van de valuta van de exportlening (USD of EUR). Bij een exportlening van EUR 100 miljoen met een looptijd van 10 jaar is dit gelijk aan een nominaal rentebedrag tussen EUR 2.750.000 en EUR 6.875.000. In bepaalde gevallen is een vermindering van omstreeks 40% van de nominale rentekosten haalbaar, hetgeen een grote impact heeft op de concurrentiepositie van het exporterende bedrijf. Voor het Nederlandse bedrijfsleven is een level playing field op dit gebied van cruciaal belang, vandaar dat op dit gebied spoedig adequate (aanvullende) maatregelen moeten worden genomen. Overheidssteun & Funding, CIRR, Exportkrediet- en Investeringsverzekering


Land

Steun bij funding

CIRR steun mogelijk?

Wijze van steun voor funding/rente

Exportkredietverzekering

Investeringsverzekering

België

In ontwikkeling (1)

Ja

Intereststabilisatie (1)

Ja

Ja

Frankrijk

In ontwikkeling (1)

Ja

(1,2)

Ja

Ja

Finland

Ja

Ja

Herfinanciering via staatsgegarandeerd loket

Ja

Ja

Denemarken

Ja

Ja


Ja

Ja

Zweden

Ja

Ja


Ja

Ja

Oostenrijk

Ja

Ja


Ja

Ja

Duitsland

Ja

Ja

Funding garantie + herfinanciering via staatsgegarandeerd loket

Ja

Ja

China

Ja

Ja

Funding aangetrokken door EXIMbank + Funding garantie

Ja

Ja

Nederland

Ja

Neen

Funding garantie

Ja

Ja

(1) Zowel in België als Frankrijk wordt momenteel onderzocht op welke wijze de overheid steun kan verlenen bij de funding van middellange exportkredieten. Herfinanciering en fundinggaranties worden in beide landen overwogen. (2) Frankrijk kent een CIRR rentesteunprogramma. Het is onbekend wat voor instrument hiervoor wordt gebruikt.

2. Het ontbreken van een adequaat instrument voor CIRR rentesteun

Volgens OESO-regels is het toegestaan de commerciële rente van een exportlening te subsidiëren. Daarvoor geldt voor vaste rentes wel een grens, namelijk de Commercial Interest Reference Rate (CIRR), die in OESO-regelgeving is afgesproken. Voor variabele rentes van overheidsgesteunde exportleningen, waarbij de steun wordt verstrekt door middel van herfinanciering, rentesubsidies of direct lending geldt als ondergrens dat de rente van de overheidsgesteunde exportlening niet lager mag zijn dan de fundingskosten van de overheid. Dit is geregeld in WTO-verband. Vele landen in en buiten de EU kennen instrumenten om een (gesubsidieerde) variabele rente of een (vaste) CIRR-rente mogelijk te maken (direct lending via EXIM banken, herfinancieringsmogelijkheden, rentestabilisatiefondsen en rentesubsidies). Deze instrumenten worden niet alleen offensief ingezet om een concurrentievoorsprong te realiseren maar ook defensief, bijvoorbeeld om een concurrerend CIRR-aanbod te matchen. In Nederland is sinds enige jaren geen CIRR rentesteun-instrument beschikbaar. Ook financieringssteun (financial support) voor variabele rentes is in Nederland niet mogelijk. Hierdoor kan het Nederlandse bedrijfsleven niet concurreren met exporteurs uit landen die daarover wel beschikken. Een herintroductie van een (CIRR) rentesteun instrument, dat zowel offensief als defensief kan worden ingezet, is nodig om een level playing field voor het Nederlandse bedrijfsleven te kunnen waarborgen. De tabel op pagina 6 toont aan dat Nederland onder negen benchmarklanden het enige land is dat geen adequaat (CIRR) rentesteuninstrument kent. 3. Het ontbreken van adequate bilaterale concessionele financiering

Vele landen, zowel binnen als buiten de OESO, kennen gebonden en ongebonden hulpprogramma’s, waar het nationale bedrijfsleven veel profijt van heeft. Gebonden hulp is volgens de OESO-regels voor exportfinanciering (Arrangement) toegestaan, maar in Nederland ontbreekt zo’n instrument sinds het afschaffen van de ORET-regeling.

7

‘Volgens OESO-regels is het toegestaan de commerciële rente van een exportlening te

Volgens statistieken van de OESO Development Assistance Committee (DAC) is circa 17,1 % van alle OESO-DAC hulp gebonden. Hiermee was in 2009 een totaalbedrag gemoeid van circa USD 19 miljard. Sommige landen, zoals Oostenrijk, Duitsland, Italië, Zwitserland, Korea, Spanje en de Verenigde Staten zitten ruim boven het OESO-gemiddelde van 17,1%. Ook blijkt uit OESO-gegevens dat van de ongebonden hulp van alle OESO-landen tezamen 51% terugvloeit naar bedrijven in het donorland. In de praktijk zal dit percentage waarschijnlijk hoger liggen, omdat vele landen hun OESO-rapportageverplichtingen over de toekenning van contracten onder ongebonden hulp niet of niet volledig nakomen. Opvallend is dat het Verenigd Koninkrijk volgens OESO-gegevens alle hulp heeft ontbonden, maar dat in de praktijk 65,5% van die ongebonden hulp terugvloeit naar het nationale bedrijfsleven. Ook de Scandinavische landen en Oostenrijk scoren op dit gebied zeer hoog (meer dan 60%). Over de mate van ongebondenheid van de hulp bestaat dus momenteel internationaal veel onduidelijkheid en onzekerheid. Het is de vraag of ongebonden hulp daadwerkelijk ongebonden is. Onderstaand overzicht geeft inzage in de gebonden en ongebonden hulp van Nederland en 8 benchmarklanden. Gebonden en ongebonden hulp Land

Gebonden Hulp (ODA)

Ongebonden Hulp (ODA)

Gebonden hulp in % van totale ODA

Ongebonden hulp in % van totale ODA

% ongebonden hulp terug naar nationale bedrijfsleven.

België

ja

Ja

4,8%

95,2%

1,37%

Frankrijk

ja

Ja

5,0%

95%

23,34%

Finland

Ja

Ja

14,7%

85,3%

97,58%

Denemarken

Ja

Ja

6,2%

93,8%

75,95%

Zweden

Ja

Ja

1,4%

94,2%

62,5%

Oostenrijk

Ja

Ja

45,2%

54,3%

91,89%

Duitsland

Ja

Ja

25,3%

74,7%

37,24%

China

Ja

Ja

onbekend

onbekend

onbekend

Nederland

Neen (1)

ja

5,4%

94,6%

onbekend

(1) Er bestaat in Nederland geen gebonden hulpprogramma voor exportfinanciering.

In het verleden kende Nederland het gebonden ORET-programma, maar dit is enige jaren geleden vervangen door het nagenoeg ongebonden ORIO-instrument. ORIO is echter niet vergelijkbaar met gebonden hulpprogramma’s van andere landen en kan daarmee dan ook niet adequaat concurreren. Het is dan ook niet geschikt om gebonden hulp van andere landen te matchen. Dit is een ernstig gemis voor het Nederlandse bedrijfsleven, zeker nu de concurrentie uit landen als China, dat met name in Afrika veel projecten met concessioneel geld financiert, enorm is toegenomen. Van belang is voorts dat vele projecten zoals in de sectoren drinkwater en sanitatie alsmede maritieme infrastructuur vaak niet commercieel haalbaar zijn. De projecten genereren onvoldoende gelden om commerciële bankleningen terug te kunnen betalen. Ze hebben vaak wel een grote ontwikkelingsrelevantie. Dat verklaart ook waarom in dit soort projecten de overheid als leningnemer optreedt. Vanzelfsprekend hebben vele overheden een grote voorkeur voor zachte financiering en in sommige gevallen geldt hiervoor zelfs een verplichting (debt sustainability framework). Vele landen kennen een bilaterale ontwikkelingsbank, die gericht is op het ontwikkelen van de private sector in ontwikkelingslanden. Dit omvat vaak mede PPS-projecten. Sommige


subsidiëren.’

8

landen, zoals Frankrijk en Duitsland, hebben daarnaast bilaterale ontwikkelingsbanken die nadrukkelijk een rol hebben in de financiering van projecten in de publieke sector. Dit laatste kent Nederland niet. De private bilaterale ontwikkelingsbanken zijn min of meer vergelijkbaar met de Nederlandse FMO en werken regelmatig samen met de nationale ECA en/of gebonden hulpprogramma’s van diezelfde overheid. Ook op deze wijze worden voor het nationale bedrijfsleven concurrentievoordelen gerealiseerd. De financieringen van de bilaterale ontwikkelingsbanken (DFI’s) voor private sector ontwikkeling in ontwikkelingslanden zijn in principe ongebonden en worden tegen marktconforme voorwaarden aangeboden. In de praktijk blijkt dat een aantal bilaterale ontwikkelingsbanken een duidelijke (zij het niet altijd expliciete) national interest agenda erop nahouden en (kennelijk) een nevendoelstelling van hun overheid hebben meegekregen voor een samenwerking met het nationale bedrijfsleven. Dit geldt in feite ook voor de Nordic Investment Bank (NIB), een multilaterale ontwikkelingsbank waar vele Scandinavische bedrijven profijt van hebben. In Nederland lijken de werelden van enerzijds development finance (ODA-inspanningen en FMO financieringen) en anderzijds commercial export & investment finance (banken, exporteurs, investeerders en Atradius DSB) van elkaar vervreemd te zijn geraakt. Een strategische samenwerking tussen Atradius DSB en FMO blijkt bijvoorbeeld niet te bestaan. Beide organisaties opereren onafhankelijk van elkaar.


4. Toenemende concurrentie uit niet-OESO-landen

De laatste jaren is de concurrentie uit niet-OESO-landen aanzienlijk toegenomen. Landen als China, India en Brazilië spelen een steeds grotere rol in ontwikkelingslanden. Daarbij is vaak sprake van gesubsidieerde exportleningen en concessionele financieringen. Met name China is hierin erg actief in Afrika, maar ook in andere regio’s zoals Azië en Latijns Amerika. Belangrijk is dat deze niet-OESO-landen niet onder de OESO-regels omtrent overheidsgesteunde exportkredieten vallen. Zij hebben momenteel een vrij spel en zijn ook niet gebonden aan internationale notificatieverplichtingen, waardoor hun activiteiten niet transparant zijn. Een duidelijk carrot & stick beleid zoals de Verenigde Staten hebben ontwikkeld, is in Nederland en/of de EU niet zichtbaar. Naast adequate matching zal Nederland in EU-verband initiatieven moeten ontwikkelen voor internationale afspraken die alle relevante wereldspelers op het zelfde level playing field krijgen. 5. De EKV behoeft op een aantal punten verbetering

In Nederland valt de exporten investeringsgarantiefaciliteit onder de begroting van het Ministerie van Financiën en wordt de beleidsverantwoordelijkheid gedeeld met het Ministerie van Economische Zaken, Landbouw & Innovatie. Deze faciliteit wordt uitgevoerd door Atradius Dutch State Business (Atradius DSB). De overheid en Atradius volgen internationale ontwikkelingen op het gebied van de exportkredietverzekering o.a. op basis van feedback van het Nederlandse bedrijfsleven met betrekking tot concrete exporttransacties en door middel van periodieke benchmarkstudies. Die feedback en studies zijn regelmatig aanleiding voor aanpassing en verbetering van de voorwaarden van de Nederlandse kredietverzekering. Zo is recent het landenbeleid aangepast en wordt het beleid ten aanzien van het dekken van het buitenlands bestanddeel momenteel herzien. Verder zijn beide organisaties nauw betrokken bij de OESO-onderhandelingen over de overheidsgesteunde exportkredieten. Een belangrijk resultaat is de recente harmonisatie van de minimumpremies voor private debiteuren, die in september 2011 werden ingevoerd. Omdat reeds vele onderwerpen op het gebied van de kredietverzekering in de OESO zijn geharmoniseerd, zal de concurrentie tussen ECA’s en hun exporteurs verschuiven naar onderwerpen die nog niet zijn geregeld en/of naar gebieden waar de OESO-regels een grote mate van beleidsvrijheid laten aan individuele landen. De concurrentiepositie van Nederland op deze gebieden is thans onbekend en behoeft derhalve nader onderzoek. Vele landen kennen een ongebonden garantieprogramma. Voorbeelden zijn landen zoals Duitsland, Frankrijk, Japan, Verenigde Staten en België. Deze zijn vergelijkbaar met de investeringsverzekering, zij het dat onder deze ongebonden garanties zowel politieke als commerciële risico’s kunnen worden afgedekt. In Nederland ontbreekt een dergelijk ongebonden garantieprogramma.

9

Het Nederlandse bedrijfsleven scoort niet goed bij projecten van multilaterale ontwikkelingsbanken (MDB’s). Hier ligt een primaire verantwoordelijkheid voor het Nederlandse bedrijfsleven. Meer inspanningen lijken gerechtvaardigd. Ook Atradius DSB werkte tot nu toe slechts zeer beperkt samen met multilaterale en bilaterale ontwikkelingsbanken. Om de kansen voor het Nederlandse bedrijfsleven bij deze ontwikkelingsbanken te vergroten zal Atradius DSB met deze organisaties samenwerkingsovereenkomsten moeten aangaan. Hier liggen kansen omdat MDB’s de laatste tijd meer actief worden in het financieren van private projecten, het katalyseren van privaat kapitaal (inclusief ECA-gedekte leningen) en in dat verband ook op zoek zijn naar cofinanciering of risicodeling met andere partijen, waaronder ECA’s. Dit geldt met name voor IFC, EIB en ADB. Atradius DSB heeft een brede EKV-productmix en veel kennis in huis op het gebied van de kredietverzekering. Daarin is het een belangrijke strategische partner van het Nederlandse bedrijfsleven. Atradius DSB zou zijn rol als strategische partner van het bedrijfsleven aanmerkelijk kunnen versterken indien het zich ontwikkelt tot het kenniscentrum voor exporten investeringsfinancieringen met kennis van alternatieve risicomitigeringsproducten/leveranciers en alternatieve financieringsmogelijkheden. Op deze wijze zal Atradius DSB ook een brug kunnen slaan tussen de werelden van commercial finance (inclusief ECA-gedekte leningen) en development finance. Dat is ook in het belang van ontwikkelingslanden. Korte lijnen met de Nederlandse vertegenwoordigers bij MDB’s zullen hiervoor belangrijk zijn. Het aandeel van het MKB binnen de totale portefeuille van Atradius DSB is relatief klein, hetgeen mede samenhangt met de relatieve onbekendheid van het instrumentarium onder deze doelgroep en het feit dat MKB bedrijven in het algemeen moeilijk toegang hebben tot exportfinanciering van banken. Er zijn maatregelen getroffen om de toegang van het MKB tot Atradius DSB te vergemakkelijken, maar aanvullende maatregelen lijken noodzakelijk.

Er is sprake van een sterk gefragmenteerd palet aan instrumenten, waarbij het veelal gaat om (te) kleine bedragen en veel/verschillende voorwaarden. Met name de relevante begroting (Fin, OS vs. EL&I), maar ook verschillen in internationale regelgeving (vgl. Arrangement dat zich vooral richt op het voorkomen van handelsverstorende effecten vs. OESO DAC dat effectiviteit van hulp als centraal uitgangspunt heeft) bepalen te zeer de vormgeving/voorwaarden van instrumenten en de omvang van de beschikbare middelen. Beschikbare middelen voor de voor het bedrijfsleven interessante transitielanden zijn te beperkt. Juist voor deze landen bestaan, mede omdat EKV beschikbaar is, grote mogelijkheden voor export en investeringen van het Nederlandse bedrijfsleven, maar overige instrumenten van de overheid, met name concessionele leningen, kunnen niet worden ingezet. Beschikbare ODA instrumenten richten zich bovendien met name op het financieren van het inzetten (‘weggeven’) van kennis, maar onvoldoende op het toepassen van kennis en kunde door de realisatie van projecten. Beschikbaarheid van financiering voor alle fases in een project (van design, ontwerp, bouw tot onderhoud) is niettemin belangrijk voor positionering op buitenlandse markten en het vermarkten van onze kennis door de realisatie van projecten levert in de hele keten aanzienlijk meer toegevoegde waarde dan het verkopen van onze kennis. De spreiding van de uitvoering van het instrumentarium over verschillend aangestuurde loketten c.q. uitvoerders versterkt het gefragmenteerde karakter. Mede door de mate van fragmentering komt het instrumentarium onvoldoende tegemoet aan de behoefte van klanten aan maatwerk c.q. financial engineering: de mogelijkheid om steeds de voor het land en project meest geschikte mix (totaalpakket) van instrumenten (schenking, lening/LCL, garantie, equity, verzekering) te kunnen kiezen. Het is van belang dat de mindset van betrokkenen in de aansturing en uitvoering van het instrumentarium hier sterker op is gericht. Er is behoefte aan een integrale ontwikkeling van instrumenten op het terrein van exportfinanciering en concessionele financiering (beleid), een integrale uitvoering van instrumenten, inclusief passende mandaten (organisatie) en een integrale aanpak die beter aansluit bij de cyclus van projecten.


6. Het financieel instrumentarium is gefragmenteerd en onvoldoende flexibel

10



In de verschillende hoofdstukken zijn diverse concrete aanbevelingen voor het verhelpen van bestaande knelpunten geformuleerd. Belangrijk hierbij is dat Nederlandse bedrijven in de voor hen relevante markten in staat worden gesteld hetzelfde financieringsaanbod te kunnen doen als de concurrentie. Dit impliceert geenszins een race to the bottom. Bestaande internationale (OESO)afspraken bieden mogelijkheden die Nederland nog niet ten volle benut of ruimte laten voor interpretatie. Het huidige Nederlandse instrumentarium is in meerdere opzichten restrictiever dan wat in OESO-verband is toegestaan. Hieronder volgen de belangrijkste aanbevelingen die een hoge prioriteit hebben en tezamen een agenda vormen voor een strategische inzet van het instrumentarium voor exportfinanciering. Overige aanbevelingen kunnen worden gevonden in de diverse hoofdstukken van het rapport. 1. Introduceer een herfinancieringsfaciliteit (incl. instrument voor CIRR rentesteun) Er zal zo spoedig mogelijk een herfinancieringsfaciliteit moeten worden ontwikkeld complementair aan de EKG faciliteit. Van belang is dat vele andere landen reeds een goed functionerende herfinancieringsfaciliteit hebben (of aan het ontwikkelen zijn), die leidt tot concurrerende (vaste en variabele) rentes voor exportleningen. Een herfinancieringsfaciliteit biedt de beste “garantie” voor een stabiele beschikbaarheid van funding en in het bijzonder een concurrerende prijs van Nederlandse exportleningen. In tegenstelling tot de EKG zal een herfinanciering ook eenvoudig kunnen worden gebruikt voor de funding van kleinere transacties en derhalve in belangrijke mate kunnen bijdragen aan een level playing field voor het MKB. Om budgettaire consequenties zoveel mogelijk te beperken zal onderzocht moeten worden welke bestaande overheidsgegarandeerde organisatie het meest geschikt is voor de uitvoering van deze faciliteit. Zowel op grond van budgettaire als organisatorische overwegingen ligt het voor de hand om een CIRR rentesteunfaciliteit te combineren met c.q. onder te brengen bij een staatsgegarandeerd herfinancieringsloket. (CIRR) rentesteun zou zowel offensief als defensief moeten kunnen worden ingezet.

2. Maak van de Export Krediet Garantie (EKG) een succes De herziene Export Krediet Garantie (“EKG 2.0”) voor de funding van exportleningen van commerciële banken is nog niet gebruikt. Er zijn inmiddels wel enkele potentiële transacties in de pijpleiding. De Nederlandse overheid, banken en exporteurs dienen tot een gecoördineerde aanpak te komen, vooral in concrete deals, om institutionele beleggers zowel binnen als buiten Nederland te betrekken bij de funding van door Atradius verzekerde exportkredieten. De overheid heeft de EKG ontwikkeld om middellange exportfinanciering tegen concurrerende voorwaarden mogelijk te maken. Op banken en institutionele beleggers ligt derhalve een belangrijke verantwoordelijkheid om de fundingvoordelen van de EKG ten goede te laten komen aan de exportlening voor de exporteur. De overheid zal na verloop van een bepaalde periode dit moeten evalueren. 3. Introduceer een effectief programma voor concessionele financiering Vele landen in de OESO en ook daarbuiten kennen programma’s, waarbij conform internationale (OESO-)afspraken 100% concessionele leningen worden verstrekt of concessionele faciliteiten op flexibele wijze worden gecombineerd met exportleningen (mixed credits). In Nederland bestaan dergelijke hulpfaciliteiten niet meer, waardoor het Nederlandse bedrijfsleven niet op basis van een level playing field kan concurreren. Dit speelt met name in de watersector, waarbij vele projecten commercieel niet haalbaar zijn en/of publieke debiteuren als opdrachtgever/koper optreden. Nederland zal een nieuw innovatief hulpprogramma moeten ontwikkelen met een maximale leverage van het bestaande exportfinancieringsinstrumentarium (EKV, EKG, toekomstige herfinanciering) en ODA. ODA-middelen zullen daarbij flexibel moeten kunnen worden ingezet bijvoorbeeld om renteen/of premie voor EKV/EKG te subsidiëren en grace periods te faciliteren (zachte leningen). Een dergelijke bundeling van krachten en budgetten van Financiën (kredietverzekering van door banken gefinancierde concessionele leningen), EL&I en Buitenlandse zaken (steun om minimum concessionaliteit te realiseren) biedt voordelen voor zowel het Nederlandse bedrijfsleven als ontwikkelingslanden. Met een flexibele inzet van ODA-gelden kunnen kredietverzekeringscapaciteit bij

11

Het verdient tevens aanbeveling om een ongebonden hulpfaciliteit te ontwikkelen waarbij rekening wordt gehouden met (1) de behoefte en wensen van ontwikkelingslanden en tegelijkertijd ook met (2) de kracht van het Nederlandse bedrijfsleven. Initiatieven rond bijvoorbeeld klimaatadaptatie kunnen zich hier goed voor lenen. Ook hier is flexibiliteit van het programma noodzakelijk om tailor-made oplossingen mogelijk te maken 4. Verbeter de toegang van het MKB tot exportfinanciering MKB bedrijven vragen om een andere benaderingswijze voor het toegankelijk maken van exportfinanciering. In andere landen hebben ECA’s hiervoor veelal een apart MKB-loket ingericht. Daarom zou Atradius DSB een MKB-loket moeten introduceren. Andere maatregelen om de toegankelijkheid voor het MKB te bevorderen zijn (1) het vergaand delegeren van taken van Atradius DSB aan de banken in het kader van de “Exportversneller” waarbij vergelijkbaar met de BMKBregeling een beoordeling achteraf plaatsvindt (bij verliesdeclaraties) en (2) distributie van producten via gekwalificeerde intermediairs. Indien na verloop van een bepaalde periode blijkt dat het MKB ondanks genomen maatregelen geen goede toegang heeft tot exportfinanciering/exportkredietverzekering zou de overheid kunnen overwegen om een speciale exportfinancieringsfaciliteit op te zetten voor MKB transacties. Die faciliteit zou te zijner tijd bij het staatsgegarandeerde herfinancieringsloket kunnen worden ondergebracht. 5. Integreer beleid en zet in op maatwerk Het Nederlandse financieringsinstrumentarium gericht op export (en investeringen) is in de huidige opzet te gefragmenteerd. De uitvoering is ondergebracht bij verschillende organisaties, die vervolgens weer door meerdere ministeries worden aangestuurd. Hierdoor opereren de werelden van export en development finance min of meer gescheiden van elkaar, waardoor er geen sprake is van een level playing field met landen die wel een integrale benadering kennen. Ook is daardoor een hefboomwerking van ODA-gelden praktisch niet mogelijk. Een integrale benadering, waarbij de twee werelden bij elkaar worden gebracht is daarom dringend gewenst.

Belangrijk is dat bij de vaststelling van het beleid en de inrichting van het instrumentarium sprake is van een integrale en consistente aanpak. Daarnaast zal het instrumentarium veel meer ingericht moeten worden om maatwerk te verschaffen en financieringsstructuren te vinden, in plaats van tal van regels en eisen te stellen voor individuele instrumenten. 6. Pas het mandaat van de Rijkscommissie aan en houd de concurrentie scherp in beeld Het huidige mandaat van de Rijkscommissie beperkt zich tot exporten investeringsgaranties. Andere (huidige of toekomstige) overheidsinstrumenten, die gebruikt (kunnen) worden bij de financiering van export en buitenlandse investeringen, zoals herfinanciering, CIRR rentesteun en development finance (Nederlandse ODA-inspanningen en FMO-financieringen) vallen thans formeel buiten het mandaat van de Rijkscommissie. Voor een meer integrale aanpak en een succesvolle strategische samenwerking tussen overheid en bedrijfsleven dient derhalve het mandaat aanzienlijk te worden verbreed. Dit geldt vanzelfsprekend ook voor de samenstelling van de Rijkscommissie. De benchmarkstudies die tot nu toe voor de Rijkscommissie zijn gemaakt beperkten zich tot de exportkredietverzekering (EKV) en gingen voorbij aan onderwerpen als ongebonden investeringsgaranties, concessionele leningen, CIRR rentesteun, funding en de rol van bilaterale ontwikkelingsbanken. Ook is tot nu toe weinig aandacht besteed aan het overheidsinstrumentarium in belangrijke opkomende landen zoals China, India en Brazilië. Omdat op het gebied van de overheidsgesteunde exportfinanciering en development finance momenteel veel in beweging is, zal op korte termijn een meer gedetailleerde benchmarkstudie moeten worden verricht waarbij het totale Nederlandse exportfinancieringsinstrumentarium (en beleid) wordt vergeleken met het instrumentarium (en beleid) in belangrijke concurrentielanden. Deze nieuwe benchmarkstudie dient vervolgens periodiek (tenminste tweejaarlijks) te worden herhaald. De Rijkscommissie zal ervoor moeten zorg dragen dat de aanbevelingen in dit rapport omtrent een strategische inzet van het instrumentarium voor exportfinanciering een adequate follow-up krijgen.


Atradius DSB/Financiën (EKG en EKV) en privaat kapitaal (bij banken en institutionele beleggers) worden gemobiliseerd waardoor meer ontwikkelingsrelevante projecten kunnen worden gerealiseerd. Ook zal de export van het Nederlandse bedrijfsleven naar ontwikkelingslanden kunnen toenemen, hetgeen juist in deze tijden van crisis een belangrijke bijdrage kan leveren aan het keren van de economische recessie. Daar waar een innovatieve combinatie EKV/EKG met ODA niet mogelijk is, bijvoorbeeld in geval van EKV “off cover” landen, of in projecten waarvoor banken dan wel institutionele beleggers niet bereid zijn de lange financiering respectievelijk de funding te verstrekken, zal een heroprichting van een concessionele ontwikkelingsbank (vergelijk NIO) moeten worden overwogen.

12

‘Een sense of urgency is noodzakelijk om belangrijke knelpunten en uitdagingen op korte termijn adequaat aan te pakken’

Waar een wil is, is een weg! De hiervoor geschetste voorstellen leveren een belangrijke win-win situatie op voor zowel het Nederlandse bedrijfsleven als ontwikkelingslanden. Implementatie van de aanbevelingen zal een belangrijke bijdrage kunnen leveren aan een groei van export naar opkomende markten en ontwikkelingslanden en daarmee een herstel van de Nederlandse economie.


Met een innovatieve inzet van ODA-gelden en een creatieve samenwerking tussen ODA en EKV kan meer kapitaal voor ontwikkelingslanden worden gemobiliseerd en de ODA performance van Nederland op een hoog niveau blijven zonder dat de Nederlandse staatsschuld zal toenemen. Ook een herfinancieringsloket voor exportkredieten kan zonder grote budgettaire implicaties voor de overheid worden opgezet door gebruik te maken van een bestaande staatsgegarandeerde organisatie. In dit verband is van belang te melden dat de exportkredietverzekeringfaciliteit al sedert jaar en dag wordt gefinancierd met door het bedrijfsleven betaalde verzekeringspremies. Uit recente cijfers blijkt dat de overheid over de periode 1999 – 2011 met betrekking tot de kredietverzekering een cumulatief positief resultaat heeft geboekt van EUR 142 miljoen. Macro-economische voordelen van de overheidsgesteunde export voor de nationale economie (werkgelegenheid, belastinginkomsten e.d.) zijn overigens niet in dit cijfer opgenomen. Een sense of urgency is noodzakelijk om belangrijke knelpunten en uitdagingen op korte termijn adequaat aan te pakken. Dit geldt vooral nu vanwege de huidige crisis in het Eurogebied en het feit dat export naar opkomende landen de sleutel is om uit de huidige recessie te geraken. Ook speelt mee dat andere landen momenteel druk bezig zijn hun nationale instrumentarium te verbeteren. De wereld is op dit gebied volop in beweging. De ambitie van de overheid om het Nederlandse bedrijfsleven met een “best of class”-instrumentarium bij te staan is cruciaal voor behoud van werkgelegenheid in Nederland, het creëren van een level playing field voor het Nederlandse bedrijfsleven en het vergroten van de Nederlandse bijdrage aan de ontwikkeling van ontwikkelingslanden. Het is nu de juiste tijd om die ambitie waar te maken.

Hoofdstuk 1 Exportfinancieringsinstrumentarium

13

Belangrijkste knelpunten en uitdagingen

Een sterke exportpositie is van groot belang voor het huidige en toekomstige vermogen tot groei van de Nederlandse economie. Recente CPB-cijfers (zie bijlage 4) over de stand van de Nederlandse economie onderstrepen nog eens dat export de komende jaren dé groeimotor is die Nederland uit de recessie moet trekken. Naar verwachting zullen de binnenlandse consumptie en investeringen in de periode 2013 – 2015 daaraan geen bijdrage leveren. Wederuitvoer draagt voor circa 7,5% bij aan de nationale economie. Voor Nederland BV is de export van in Nederland geproduceerde goederen en diensten echter veel belangrijker. Volgens het CPB draagt één Euro aan goederenexport voor 59 cent bij aan de nationale economie. Voor de dienstensector is dat 76 cent. Made in Holland is vooral van belang voor de export van Nederlandse kapitaalgoederen en diensten. Niet alleen grote Nederlandse exporteurs, maar ook hun Nederlandse toeleveranciers, waaronder vele MKB-bedrijven, spelen hierbij een belangrijke rol. Bij economische groei uit export zal de BV Nederland de komende jaren vooral afhankelijk zijn van de export naar opkomende landen, omdat de meeste handelslanden in de EU, maar ook daarbuiten (Verenigde Staten en Japan) momenteel in een recessie verkeren of slechts een zeer beperkte groei kennen. Feit is echter dat momenteel circa 75% van de Nederlands export naar EU landen gaat. De exportprestaties van het Nederlandse bedrijfsleven in opkomende markten is relatief slecht. Op een recente OESO-lijst over de exportprestaties van 24 OESOlanden naar opkomende landen staat Nederland op de 19e plaats (zie bijlage 4). Hier ligt een belangrijke uitdaging voor de Nederlandse economie. In de export naar opkomende landen spelen overheden van exporterende landen traditioneel een zeer belangrijke rol. Overheden wereldwijd beschikken over diverse instrumenten om export en buitenlandse investeringen van het nationale bedrijfsleven te bevorderen. De belangrijkste instrumenten zijn: export(her)financiering, exporten investeringsgaranties, concessionele hulpprogramma’s (gebonden en ongebonden) en rentesubsidies. 1.2. Export(her)financiering en exporten investeringsgaranties De belangrijkste programma’s van veel overheden betreffen exportfinanciering, veelal verstrekt door zogenaamde Export-Import banken (EXIM banken), overheidsgesteunde herfinanciering en exporten investeringsgaranties1. Nederland kent geen EXIM bank of een herfinancieringsfaciliteit. De financiering van exportkredieten wordt overgelaten aan het bedrijfsleven, met name commerciële banken spelen hierbij een belangrijke rol. Steun bij de exportfinanciering wordt In Nederland verstrekt door middel van garanties. In het OESO-jargon wordt in dit verband gesproken over pure cover support. Exportgaranties dekken de betalingsrisico’s die voortvloeien uit een exporttransactie en investeringsgaranties dekken veelal de politieke risico’s die verbonden zijn aan een buitenlandse investering. In Nederland valt dit instrumentarium onder de begroting van het Ministerie van Financiën. De staatsecretaris van EL&I voor de buitenlandse handel is mede verantwoordelijk voor de beleidsmatige aansturing. De uitvoering van deze instrumenten is in handen van Atradius Dutch State Business (hierna Atradius DSB of Atradius). Atradius is de Nederlandse Export Credit Agency (ECA). 1)

In dit rapport wordt gesproken over exportgaranties, maar daar wordt tevens onder verstaan exportkredietverzekering. Het verschil is dat garanties in beginsel onherroepelijk en onvoorwaardelijk zijn. Dat is formeel niet het geval bij kredietverzekering, maar in de praktijk zijn de verschillen erg klein.


1.1. Introductie

14


In vrijwel alle landen in de wereld hebben overheden een ECA om hun nationale exporteurs en investeerders te steunen in hun activiteiten in het buitenland. De bekendste ECA’s zijn lid van de zogenaamde Berner Unie: een internationale vereniging van exportkredietverzekeraars. Deze vereniging kent drie subgroepen, namelijk voor kortlopende exportkrediet-verzekering, middellange exportkredietverzekering en inves-teringsverzekering. De twee laatste groepen worden gedomineerd door overheidsgesteunde ECA’s. Op het gebied van de kortlopende kredietverzekering bestaat de meerderheid van de Berner Unie leden uit private kredietverzekeraars. De activiteiten van de ECA’s zijn erg belangrijk voor zowel exporterende landen als importerende ontwikkelingslanden. Elke exporttransactie van kapitaalgoederen en/of diensten vervult immers een belangrijke importbehoefte en heeft ook bijna altijd een belangrijke ontwikkelingsrelevantie. In 2010 verzekerden de leden van de Berner Unie aan nieuwe middellange transacties een bedrag van meer dan USD 225 miljard. Dit is bijna USD 100 miljard meer dan de totale hulp2 in 2010. Het totale obligo aan middellange zaken bedroeg in 2010 meer dan USD 777 miljard, hetgeen meer dan 2,8 keer het totale obligo is van alle belangrijkste multilaterale ontwikkelingsbanken tezamen (zie tabel hieronder en bijlage 5). Zeer recente cijfers van de Berner Unie tonen aan dat het aantal nieuwe verzekerde middellange transacties in 2011 verder is gestegen naar een bedrag van USD 255 miljard. Het verzekerde MLT obligo kwam in 2011 tot een totaalbedrag van USD 844 miljard. Het mandaat van ECA’s (exportbevordering) is weliswaar wezenlijk anders dan die van multilaterale ontwikkelingsbanken, maar in de financiering van ontwikkelingsrelevante import en investeringen in ontwikkelingslanden spelen de ECA’s een grotere rol dan alle grote multilaterale ontwikkelingsbanken tezamen. Multilaterale Ontwikkelingsbank

Totale obligo aan uitstaande leningen/garanties in miljard USD

IBRD/IDA

107,4

IFC

24,8

MIGA

4

ADB

44,3

IaDB

59

EBRD

18,2

AfDB

12,1

Total

269,8

Bron: jaarverslagen van multilaterale ontwikkelingsbanken 2009

1.3. Gebonden en ongebonden hulp Een tweede instrument van overheden is gebonden hulp. Hierbij gaat het om concessionele leningen of schenkingen, waarbij het ontvangende land verplicht is de gelden te gebruiken voor inkoop van goederen en/of diensten uit het donorland. Vele donorlanden kennen ook ongebonden hulpprogramma’s, waarbij het ontvangende land in beginsel niet verplicht is de goederen te kopen in het donorland. De Nederlandse hulpactiviteiten vallen onder de begroting van het Ministerie van Buitenlandse Zaken. Naast ODA-hulp kennen vele landen een bilaterale ontwikkelingsbank, die zich veelal richt op de ontwikkeling van de private sector in ontwikkelingslanden. Deze ontwikkelingsbanken zijn vaak volledig door hun nationale overheid gegarandeerd en kunnen daardoor relatief goedkoop geld uit de kapitaalmarkt aantrekken. De leningen van bilaterale ontwikkelingsbanken aan de private sector in ontwikkelingslanden zijn meestal marktconform, zij het dat de fundingvoordelen van hun goede kredietstatus vaak worden doorgegeven aan de leningnemer. Echter niet moet worden onderschat dat bilaterale ontwikkelingsleningen aan zowel private als publieke debiteuren, vaak uitgezonderd zijn van bepaalde belastingen in het ontvangende land. Dit kan in voorkomende gevallen aanzienlijke voordelen opleveren. Ook Nederland kent ’bilaterale ontwikkelingsbank voor de private sector. Het betreft de FinancieringsMaatschappij voor Ontwikkelingslanden (FMO). De financieringen van FMO zijn tegen marktvoorwaarden

2)

Official Development Assistance van alle OESO-landen bedroeg in 2010 USD 128 miljard.

‘Made in Holland is

15

vooral van belang voor de export van Nederlandse kapitaalgoederen en diensten.’

en in het algemeen ongebonden. FMO werkt nauw samen met de Ministeries van Financiën en Buitenlandse Zaken.

Volgens OESO-regels is het toegestaan de commerciële rente van een exportlening te subsidiëren. Daarvoor geldt voor vaste rentes wel een grens, namelijk de Commercial Interest Reference Rate (CIRR), die in OESO-regelgeving is afgesproken. Voor variabele rentes van overheidsgesteunde exportleningen, waarbij de steun wordt verstrekt door middel van herfinanciering, rentesubsidies of direct lending geldt als ondergrens dat de rente van de overheidsgesteunde exportlening niet lager mag zijn dan de fundingskosten van de overheid. Dit is geregeld in WTO-verband. Vele landen in en buiten de EU kennen instrumenten om een (gesubsidieerde) variabele rente of een (vaste) CIRR-rente mogelijk te maken (direct lending via EXIM banken, herfinancieringsmogelijkheden, rentestabilisatiefondsen en rentesubsidies). Deze instrumenten worden niet alleen offensief ingezet om een concurrentievoorsprong te realiseren maar ook defensief, bijvoorbeeld om een concurrerend CIRR-aanbod te matchen. Voor het subsidiëren van rentes voor exportleningen maken overheden gebruik van verschillende instrumenten, te weten: 1. directe leningen met een gesubsidieerde rente van een overheidsgegarandeerde EXIM bank. 2. overheidsgesteunde herfinanciering van commerciële banken, waarbij banken het herfinancieringsvoordeel doorsluizen naar het door hen gefinancierde exportkrediet. 3. rentestabilisatie programma’s waarbij de overheid de risico’s van verschillen in de langlopende rente (van de exportlening) en de kortlopende funding (van de financierende bank) “verzekert”. 4. Rentesubsidies, waarbij het verschil tussen de marktrente en de gesubsidieerde rente van de lening wordt gekapitaliseerd en in een bedrag wordt uitbetaald aan de exporteur of de financierende bank. Nederland heeft vele jaren een rentesubsidie-instrument gekend (variant 4). In geval van concurrerende CIRR aanbie-dingen uit het buitenland kon de Nederlandse exporteur voor een CIRR rentesubsidie in aanmerking komen. Het betrof derhalve een matching-instrument. CIRR steun kon niet offensief worden gebruikt. Rentesteun voor variabele rentes is in Nederland nooit mogelijk geweest. Het CIRR rentesteunprogramma is enige jaren geleden stopgezet. Het instrument viel onder de begroting van het Ministerie van Economische Zaken, Landbouw & Innovatie. Op al deze drie gebieden van overheidsteun bij de financiering van export is internationaal veel geregeld - met name in de OESO - om oneerlijke concurrentie en een kredietsubsidierace tussen overheden (ten koste van de belastingbetaler) zoveel mogelijk te voorkomen. Voor EU-landen geldt dat de Europese Commissie namens hen in de OESO onderhandelt en dat de OESO afspraken worden omgezet in EU wetgeving. In de OESO-regelgeving wordt veel beleidsruimte overgelaten aan individuele landen. Daarnaast bestaan ten aanzien van (de voorwaarden van) vele steuninstrumenten nog geen internationale afspraken. Van belang is voorts dat niet-OESO-landen, zoals China, Brazilië en India niet aan de OESO-regels zijn gebonden. In deze globale context van een toenemende internationale concurrentie tussen exporteurs en overheden opereert het Nederlandse exportfinancieringsinstrumentarium.


1.4. Steun voor concurrerende rentetarieven bij exportfinanciering

16

1.5. Onderzoek en werkwijze Heeft de BV Nederland een goed instrumentarium dat kan meten met dat van een aantal belangrijke concurrerende landen? Om dat te kunnen beoordelen, is een vergelijking gemaakt met het instrumentarium van een aantal benchmarklanden, waaronder België, Frankrijk, Finland, Denemarken, Zweden, Oostenrijk en Duitsland. Vanwege de nauwe band tussen de Nordic Investment Bank (NIB) en de Scandinavische landen zijn ook de activiteiten van de NIB onder de loep genomen. Ook verschaft dit rapport inzage in de exportfinancieringsactiviteiten en concessionele leningen vanuit China. In het verleden gemaakte benchmarkonderzoeken hebben zich beperkt tot het exportkredietverzekering-instrumentarium. Ook in dit rapport wordt daaraan aandacht besteed, maar daarnaast is nadrukkelijk tevens de focus gelegd op het overige instrumentarium van overheden, waaronder (CIRR) rentesteun, fundingsteun en gebonden en ongebonden hulp. Het rapport is gebaseerd op een uitgebreid bureau-onderzoek (o.a. internet), kennis en praktische ervaringen van het Nederlandse bedrijfsleven (exporteurs, banken), Atradius DSB en vertegenwoordigers van de ministeries van Financiën, Economische Zaken, Landbouw & Innovatie en Buitenlandse zaken. I.6. Belangrijkste knelpunten en uitdagingen De belangrijkste knelpunten en uitdagingen zijn: • Beperkte beschikbaarheid van langjarig exportkrediet tegen


internationaal concurrerende tarieven

Nederlandse middellange exportkredieten worden concreet gefinancierd door commerciële banken in combinatie met kredietverzekeringspolissen die namens de Nederlandse Staat worden afgegeven door Atradius DSB. Vooral sinds de kredietcrisis is echter de ‘appetite’ van banken om grotere exporttransacties te financieren in ontwikkelingslanden en/of met langere looptijden aanzienlijk verminderd, met name omdat het aantrekken van (langjarige) funding voor commerciële banken moeilijker is geworden. Voor financieringen in andere valuta dan de Euro (met name in USD) is dit probleem nog groter. Deze problematiek wordt verergerd door de introductie van Basel III waarin onvoldoende rekening wordt gehouden met het specifieke lage risicokarakter van exportkredieten met een zgn. ECA-dekking. Resultaat van de volatiliteit in fundingkosten van de banken en BIS III wetgeving is dat zowel de prijs, de stabiliteit als de beschikbaarheid van lange termijn exportkredieten onder druk staan. Diverse concurrerende landen (zowel in Europa, als daarbuiten) beschikken over zgn. direct lending en/of andersoortige rente- of herfinancieringsfaciliteiten waardoor zij door hun im- of expliciete overheidssupport de prijs van exportkredieten substantieel lager kunnen houden, en belang-rijker nog, de financiering van dergelijke transacties kunnen continueren. In Nederland werd als antwoord op deze problematiek in 2009 de Export Krediet Garantie (EKG) geïntroduceerd (“EKG 2.0”), maar daar is tot nu toe geen gebruik van gemaakt. vanwege o.a. complexe documentatie en onduidelijk-heden over verantwoordelijkheden van banken en institutionele beleggers. Zeer recent is een verbeterde versie van de EKG3 geïntroduceerd, maar het is nog te vroeg om te kunnen beoordelen of dit instrument een bijdrage zal leveren aan een oplossing. • Het ontbreken van een adequaat instrument voor CIRR rentesteun

In vele OESO-landen hebben exporteurs en banken de mogelijkheid om tegen een vaste rentevoet (het zgn. CIRR tarief) aan te bieden, veelal onder de commerciële tarieven voor vergelijkbare looptijden. Volgens de relevante OESO-regelgeving is steun tot aan het CIRR niveau toegestaan. Vele landen kennen dan ook diverse instrumenten om een CIRR rente mogelijk te maken. Dit geschiedt onder: 1. direct lending programma’s door staatsgegarandeerde EXIM banken; 2. overheidsgesteunde herfinancieringsfaciliteiten;

3)

EKG 2.0. werd geïntroduceerd in mei 2012. Kamer is hierover op 10 mei schriftelijk geïnformeerd.

‘In de OESO-regelgeving

17

wordt veel beleidsruimte overgelaten aan individuele landen.’ 3. rentestabilisatiefondsen; 4. rentesubsidieprogramma’s. Deze instrumenten worden in het buitenland niet alleen offensief ingezet om een concurrentievoorsprong te realiseren maar ook defensief om een concurrerend CIRR-aanbod te matchen. In Nederland is reeds enige jaren geen CIRR rentesteun instrument beschikbaar, waardoor het Nederlandse bedrijfsleven niet altijd optimaal kan concurreren met exporteurs uit landen die daarover wel beschikken. Zelfs matching van CIRR concurrentie uit het buitenland is onmogelijk. Een herintroductie van een CIRR rentesteun instrument is noodzakelijk om een level playing field voor het Nederlandse bedrijfsleven te kunnen waarborgen.

Vele landen, zowel binnen als buiten de OESO, kennen gebonden en ongebonden hulpprogramma’s, waar het nationale bedrijfsleven veel profijt van heeft. Landen als België, Frankrijk en Duitsland kennen zogenaamde gemengde kredietenprogramma’s (mixed credits), die al dan niet gebonden kunnen worden ingezet. Ook landen als Denemarken en Zweden kennen programma’s die gericht zijn op het bedrijfsleven. De relevante OESO-regels bieden de ruimte voor dergelijke combinaties van ECA-verzekerde exportfinancieringen met schenkingen uit ODA-middelen en voorzien door de mogelijkheid van lange looptijden, grace periods en/ of lagere rentekosten in een grote behoefte bij de ontvangende landen. Volgens statistieken van het OESO Development Assistance Committee (DAC) is circa 17,1 % van alle OESO-DAC hulp gebonden. Hiermee is een totaalbedrag gemoeid van circa USD 19 miljard. Sommige landen, zoals Oostenrijk, Duitsland, Italië, Zwitserland, Korea, Spanje en de Verenigde staten zitten overigens ruim boven het OESO-gemiddelde van 17,1%. In Nederland bedraagt de gebonden hulp circa 5,4% van de totale hulp. Ook blijkt uit OESO- gegevens dat van de ongebonden hulp van alle OESO-landen tezamen 51% terugvloeit naar bedrijven in het donorland. In de praktijk zal dit percentage waarschijnlijk hoger liggen, omdat vele landen hun OESO-rapportageverplichtingen over de toekenning van contracten onder ongebonden hulp niet of niet volledig nakomen. Nederlandse cijfers hierover zijn bij de OESO-DAC onbekend en derhalve niet onderzocht. Over de mate van ongebondenheid van de hulp bestaat dus momenteel internationaal veel onduidelijkheid en onzekerheid. Het is de vraag of ongebonden hulp daadwerkelijk ongebonden is. In het verleden kende Nederland het (deels) gebonden ORET-programma, maar dit is enige jaren geleden vervangen door het ORIO-instrument. ORIO is echter niet vergelijkbaar met gebonden hulpprogramma’s van andere landen en kan daarmee dan ook niet adequaat concurreren. Het is ook niet geschikt om gebonden hulp van andere landen te matchen. Vele concurrerende landen hebben adequate ongebonden en gebonden hulpprogramma’s waarbij het nationale bedrijfsleven een concurrentievoordeel weet te realiseren. Gebonden hulp wordt niet alleen defensief ingezet (matching), maar ook offensief, vooral in landen waarmee het donorland bijzondere banden heeft of voor projecten die van strategisch belang zijn voor (de industrie van) het donorland. Concessionele programma’s van OESO-landen opereren binnen het raamwerk van de OESO Consensus en voldoen vaak aan de minimum concessionaliteitseisen. Voor de hulp van niet-OESO-landen, zoals China is dat echter zeer waarschijnlijk niet het geval4. 4)

De activiteiten van China op het gebied van exportfinanciering en gebonden hulpfinanciering zijn weinig transparant. Er zijn zeer sterke aanwijzingen dat de financieringsvoorwaarden niet voldoen aan OESO-regels. Zie o.a. het briefing paper van DG Extern aan het Europees Parlement van september 2011 inzake ‘Export Finance Activities by the Chinese Government’: EXPO/B/INTA/FWC/200901/Lot7/15


• Het ontbreken van adequate bilaterale concessionele financiering

18

‘In Nederland is reeds enige jaren geen CIRR rentesteun-instrument beschikbaar, waardoor het Nederlandse bedrijfsleven niet


altijd optimaal kan concurreren.’

Vele landen kennen een bilaterale ontwikkelingsbank, die gericht is op het ontwikkelen van de private sector in ontwikkelingslanden. Dit zijn organisaties zoals DEG (dochter van KfW) in Duitsland, Proparco (dochter van AfD) in Frankrijk, IFU in Denemarken, OeEB, in Oostenrijk (dochter van de ECA OeKB) en BIO in België. Deze bilaterale ontwikkelingsbanken zijn min of meer vergelijkbaar met de Nederlandse FMO en werken regelmatig samen met de nationale ECA en/of gebonden hulpprogramma’s van die-zelfde overheid. Ook op deze wijze worden voor het nationale bedrijfsleven concurrentievoordelen gerealiseerd. Vele landen, waaronder Duitsland en Frankrijk, kennen naast een ontwikkelingsbank voor de private sector ook nog een ontwikkelingsbank voor projecten in de publieke sector. In Nederland bestaat een dergelijke ontwikkelingsbank niet. De financieringen van de bilaterale ontwikkelingsbanken (DFI’s) voor private sector ontwikkeling in ontwikkelingslanden zijn in principe ongebonden en worden tegen marktconforme voorwaarden aangeboden. In de praktijk blijkt dat een aantal bilaterale ontwikkelingsbanken een duidelijke (zij het niet altijd expliciete) national interest agenda erop nahouden en (kennelijk) een nevendoelstelling van hun overheid hebben meegekregen voor samenwerking met het nationale bedrijfsleven. In Denemarken is ondersteuning van het Deense bedrijfsleven zelfs uitdrukkelijk in het mandaat meegegeven. Op deze wijze kunnen nationale bedrijven profiteren van de financiering van hun nationale ontwikkelingsbanken. Sommige van deze banken vertonen derhalve EXIM-bank-achtige verschijnselen. Kortom, in vele landen zowel binnen als buiten de OESO is er sprake van gebonden hulpprogramma’s, het inzetten van ongebonden hulpprogramma’s voor het nationale bedrijfsleven en een samenwerking tussen de nationale ECA’s en de nationale hulploketten/bilaterale ontwikkelingsbanken. In de ongebonden hulpprogramma’s en een aantal bilaterale ontwikkelingsbanken blijft een zekere mate van national interest meewegen. De werelden van enerzijds development finance (ODA-inspanningen en FMO financieringen) en anderzijds commercial export & investment finance (banken, exporteurs, investeerders en Atradius DSB) zijn in Nederland van elkaar vervreemd geraakt. Ook beleidsmatig lijken de werelden totaal van elkaar gescheiden te zijn. • Toenemende concurrentie uit niet-OESO-landen

Het Nederlandse bedrijfsleven ervaart in toenemende mate stevige concurrentie vanuit nietOESO-landen, zoals China, India en Brazilië. Deze landen zijn niet gebonden aan de OESO Consensus regels. Het exportfinancieringsaanbod van China, dat niet marktconform is en vaak een (semi-)concessioneel karakter heeft, kan niet worden gematched. China, maar ook landen als Brazilië en India maken agressief gebruik van financieringsinstrumenten als onderdeel van (geo)politieke en industriepolitieke overwegingen en concurreren hiermee op o.a. looptijden, premie voor het afdekken van risico’s, concessionaliteit en (rente)subsidies. Verder is ook van belang dat zij niet gebonden zijn aan internationale afspraken over debt sustainability en maatschappelijk verantwoord ondernemen (MVO). Een duidelijk carrot & stick beleid zoals in de Verenigde Staten5 momenteel is ontwikkeld is in Nederland en/of de EU niet zichtbaar.

5)

Zie: http://www.china-briefing.com/news/2012/02/16/u-s-and-china-to-kickstart-export-financing-talks.html

19

Atradius DSB en Het Ministerie van Financiën volgen internationale ontwikkelingen op het gebied van de exportkredietverzekering o.a. door middel van periodieke benchmarkstudies, die regelmatig aanleiding zijn voor aanpassing en verbetering van de voorwaarden van de Nederlandse kredietverzekering. Zo is recent het landenbeleid aangepast en wordt het beleid ten aanzien van het dekken van het buitenlands bestanddeel momenteel herzien. Verder zijn beide organisaties nauw betrokken bij de OESO-onderhandelingen over de overheidsgesteunde exportkredieten. Een belangrijk resultaat is de recente harmonisatie van de minimumpremies voor private debiteuren, die in september 2011 werden ingevoerd. Omdat reeds vele onderwerpen op het gebied van de kredietverzekering in de OESO zijn geharmoniseerd, verschuift de concurrentie tussen ECA’s en hun exporteurs naar onderwerpen die nog niet zijn geregeld en/of naar gebieden waar de OESO-regels een grote mate van beleidsvrijheid laten aan individuele landen. De concurrentiepositie van Nederland op veel van deze gebieden is thans onbekend. Vele landen kennen een ongebonden garantieprogramma. Voorbeelden zijn landen zoals Duitsland, Frankrijk, Japan, Verenigde Staten en België. Deze zijn vergelijkbaar met de investeringsverzekering, zij het dat onder deze ongebonden garanties zowel politieke als commerciële risico’s kunnen worden afgedekt. In Nederland ontbreekt een dergelijk ongebonden garantieprogramma. Atradius DSB heeft een brede EKV-productmix en veel kennis in huis op het gebied van de Nederlandse kredietverzekering. Daarin is het belangrijke strategische partner van het Nederlandse bedrijfsleven. Atradius DSB zou zijn rol als strategische partner van het NL bedrijfsleven aanmerkelijk kunnen versterken indien het zich verder ontwikkelt tot het kenniscentrum voor export en investeringsfinancieringen met kennis van alternatieve risico mitigerende producten/leveranciers en alternatieve financieringsmogelijkheden. Op deze wijze zal Atradius DSB ook een brug kunnen slaan tussen de werelden van commercial finance (inclusief ECA gedekte leningen) en development finance. Dat is ook in het belang van ontwikkelingslanden. Korte lijnen met de Nederlandse vertegenwoordigers bij MDB’s zullen hierbij belangrijk zijn. Het aandeel van het MKB binnen de totale portefeuille van Atradius DSB is relatief klein. Er zijn maatregelen getroffen om de toegang van het MKB tot Atradius DSB te vergemakkelijken, maar aanvullende maatregelen lijken noodzakelijk. Korte doorlooptijden voor EKV-aanvragen van ingenieursbureaus zijn noodzakelijk, omdat de tijd tussen offerte en contracteren in het algemeen erg kort is. De huidige EKV aanvraagprocedure is daar onvoldoende voor geëquipeerd. Het Nederlandse bedrijfsleven scoort niet goed bij projecten van multilaterale ontwikkelingsbanken (MDB’s). Hier ligt een primaire verantwoordelijkheid voor het Nederlandse bedrijfsleven. Meer inspanningen lijken gerechtvaardigd. Ook Atradius DSB werkte tot nu toe slechts zeer beperkt samen met multilaterale en bilaterale ontwikkelingsbanken. Om de kansen voor het Nederlandse bedrijfsleven bij deze ontwikkelingsbanken te vergroten zal Atradius DSB met deze organisaties samenwerkingsovereenkomsten moeten aangaan. Hier liggen kansen omdat MDB’s de laatste tijd meer actief worden in het financieren van private projecten, het katalyseren van privaat kapitaal (inclusief ECA-gedekte leningen) en in dat verband ook op zoek zijn naar cofinanciering of risicodeling met andere partijen(waaronder ECA’s). Naar verwachting liggen er vooral mogelijkheden voor samenwerking in projecten met private debiteuren en in PPS-projecten. In projecten waarbij de centrale overheid in een ontwikkelingsland als opdrachtgever optreedt hebben de leningen van vele multilaterale ontwikkelingsbanken veelal een concessioneel karakter, waardoor cofinanciering met commerciële financiers (inclusief ECA’s) niet eenvoudig is. • Het financieel buitenlandinstrumentarium is gefragmenteerd en onvoldoende flexibel inzetbaar

Er is sprake van een divers/ondoorzichtig palet aan instrumenten, waarbij het veelal gaat om (te) kleine bedragen en veel/verschillende voorwaarden. Met name de relevante begroting (Fin, OS vs. EL&I), maar ook verschillen in internationale regelgeving (vgl. Arrangement dat zich vooral richt op het voorkomen van handelsverstorende effecten vs. OESO DAC dat effectiviteit van hulp als centraal uitgangspunt heeft) bepalen te zeer de vormgeving van instrumenten en de omvang van de beschikbare middelen. Beschikbare instrumenten richten bovendien zich met name op het financieren van het inzetten (‘weggeven’) van kennis, maar onvoldoende op het


• De EKV behoeft op een aantal punten verbetering

20

toepassen van kennis en kunde door de realisatie van projecten. Beschikbaarheid van financiering voor alle fases in een project (van design, ontwerp, bouw tot onderhoud) is niettemin belangrijk voor positionering op buitenlandse markten en het vermarkten van onze kennis, maar de toegevoegde waarde voor zowel ontwikkelingslanden als het Nederlandse bedrijfsleven zit hem natuurlijk vooral in de realisatie van concrete projecten. De spreiding van de uitvoering van het instrumentarium over verschillende aangestuurde loketten c.q. uitvoerders versterkt het gefragmenteerde karakter. Mede door de mate van fragmentering komt het instrumentarium onvoldoende tegemoet aan de behoefte van klanten aan maatwerk c.q. financial engineering: de mogelijkheid om steeds de voor het land en project meest geschikte mix (totaalpakket) van instrumenten (schenking, lening/LCL, garantie, equity, verzekering) te kunnen kiezen. Het is van belang dat de mindset van betrokkenen in de aansturing en uitvoering van het instrumentarium hier sterker op is gericht. Er is behoefte aan een integrale ontwikkeling van instrumenten op het terrein van exportfinanciering en concessionele financiering (beleid), een integrale uitvoering van instrumenten, inclusief passende mandaten (organisatie) en een integrale aanpak die beter aansluit bij de cyclus van projecten.


I.6. Indeling van het rapport Het knelpunt “beperkte beschikbaarheid van langjarig exportkrediet tegen internationaal concurrerende tarieven” is momenteel één van de grootste uitdagingen voor het Nederlandse bedrijfsleven. Dit onderwerp komt dan ook uitvoerig aan de orde in hoofdstuk 2. Aandacht zal daarbij worden gegeven aan Basel III-regelgeving omdat deze structurele implicaties heeft voor de beschikbaarheid en kosten van de financiering van internationale handel en buitenlandse investeringen. Ook wordt in dit hoofdstuk ingegaan op het knelpunt van “het ontbreken van een CIRR rentesteun-instrument”. De knelpunten, uitdagingen en aanbevelingen rond de exportkredietverzekering komen in hoofdstuk 3 aan de orde. In hoofdstuk 4 wordt het knelpunt “het ontbreken van adequate bilaterale concessionele financiering” besproken. Hierbij zal met name worden ingegaan op gebonden en ongebonden hulp en het feit dat Nederland momenteel geen adequaat instrument heeft om gebonden hulp uit het buitenland te matchen. Ook komen daarin enkele voorbeelden naar voren hoe bepaalde landen “ongebonden” hulp en/of financiering van (nationale) bilaterale ontwikkelingsbanken inzetten voor nationale exporten/of investeringsbelangen. In hoofdstuk 5 wordt ingegaan op een aantal organisatorische aspecten van het Nederlandse export-bevorderinginstrumentarium. Daarin zijn enkele aanbevelingen opgenomen voor een verbetering van de uitvoering alsmede de beleidsmatige aansturing. Het mandaat en de samenstelling van de Rijkscommissie komen hier ook nadrukkelijk aan de orde. De bijlagen bevatten over diverse onderwerpen meer gedetailleerde informatie. Zo zijn daarin voor alle benchmarklanden korte beschrijvingen opgenomen over de belangrijkste actoren op het gebied van overheidssteun bij de financiering van export en investeringen.

hoofdstuk 2: Beschikbaarheid van middellange financiering tegen concurrerende tarieven

De crises6 in combinatie met nieuwe solvabiliteitsregels van de Bank of International Settlements (Basel III) hebben ertoe geleid dat banken grote problemen hebben bij het funden van middellange exportfinanciering. Dit geldt voor vele Europese banken in het bijzonder voor USD exportleningen. Een bijkomend aspect in Nederland is dat relatief veel “spaargeld” op basis van verplichte pensioenregelingen niet bij het bankwezen, maar bij pensioenfondsen is ondergebracht. Nederlandse banken hebben - vergeleken met vele buitenlandse banken veel minder de beschikking over lang spaargeld. Het fundingprobleem is niet uniek voor Nederland. Ook banken in andere Westerse landen, met name in (Zuid-) Europa, hebben grote uitdagingen op dit gebied. Het manifesteert zich overigens zowel bij de overheidsgesteunde exportkredieten naar ontwikkelingslanden als middellange bankleningen in Publieke Private Samenwerkingsprojecten (PPS) in OESO-landen. Het is onduidelijk in welke mate de twee crises en de nieuwe Basel III-regels de fundingproblemen veroorzaken. De vraag is echter wel gerechtvaardigd of de fundingproblematiek van commerciële banken vanwege de twee crises van tijdelijke aard is of een structureel karakter heeft als gevolg van nieuwe Basel III-regels. Immers in het laatste geval zijn de problemen gedeeltelijk oplosbaar met een aanpassing van bepaalde onderdelen van de Basel III-regelgeving. Voor middellange financiering is bijvoorbeeld één van de grootste knelpunten de introductie van de zogenaamde Net Stable Funding Ratio (NSFR). Deze verplicht banken langlopende leningen op een stabiele wijze te funden7. Het huidige fundingvraagstuk en de betrokkenheid van overheden daarbij is niet alleen van belang voor de beschikbaarheid van een middellange exportlening, maar bepaalt ook in belangrijke mate de prijs van de exportlening. Beide elementen zijn van cruciaal belang voor de concurrentiepositie van het Nederlandse bedrijfsleven.

2.2. B asel III en zorgen over internationale handel en handelsfinanciering Bij vele banken, bedrijven, diverse grote internationale (belangen)organisaties zoals de Wereld Handelsorganisatie (WTO), de International Chamber of Commerce (ICC), het Institute of International Finance (IIF), de European Banking Federation (EBF), Bankers’ Association for Finance and Trade (BAFT), diverse multilaterale ontwikkelingsbanken zoals de Wereldbank (IBRD), de international Finance Corporation (IFC) en de Aziatische Ontwikkelingsbank (ADB) bestaan zorgen over de onbedoelde negatieve neveneffecten van BIS III voor de internationale handel. Kritiek van bovengenoemde organisaties concentreert zich in het bijzonder op de volgende onderwerpen: 1. De verhoogde solvabiliteitseisen voor letters of credit, een financieringsinstrument dat vooral wordt gebruikt voor kortlopende handelsfinanciering (< 1 jaar). 2. De verhoogde solvabiliteitseisen voor bankgaranties. Bankgaranties zoals advance payment guarantees, bid bonds en performance bonds, komen veel voor bij de financiering van exporttransacties. 3. De beschikbaarheid en pricing van middellange bankfinanciering voor grote projecten en de export van kapitaalgoederen en diensten. Ook zijn er grote zorgen over de negatieve impact van Basel III op de financiering van handel tussen en met ontwikkelingslanden. Hieraan is tot nu toe door de BIS weinig aandacht besteed. Gelet op de huidige economische recessie in vele EU landen is een structurele negatieve impact van Basel III erg problematisch, omdat herstel van economische groei voor Nederland en diverse andere EU-landen vooral zal moeten komen uit een groei van de export. Eerdere ervaringen onder Basel II hebben aangetoond dat adequate loss data noodzakelijk zijn om de BIS te overtuigen haar regelgeving aan te passen. Om die reden hebben de ICC, de ADB en een grote groep van commerciële banken in

6)

Hier wordt gedoeld op de US sub prime mortgage crisis van 2008/2009 en de huidige sovereign debt crisis en de daaraan gekoppelde bankencrisis in Europa.

7)

De problematiek van de NSFR wordt nader toegelicht in bijlage 6.


2.1. Introductie

21

22


2010 een proces opgestart om loss data te verzamelen over de letter of credit business van commerciële banken. Een eerste onderzoek heeft aangetoond dat de letter of credit business inderdaad aanzienlijk minder risicovol is dan werd verondersteld door de BIS en derhalve een lagere solvabiliteitsweging rechtvaardigt. In Oktober 20118 heeft de BIS haar regels op dit punt enigszins aangepast, maar nog steeds gelden voor letters of credits hogere solvabiliteitseisen dan voorheen onder Basel II. ICC en ADB zijn momenteel bezig om additionele informatie te verzamelen. Verder zal dit jaar waarschijnlijk ook worden gestart met een soortgelijk proces voor de middellange exportfinanciering. Dit proces wordt overigens ook ondersteund door de WTO en de Wereldbank. De consequenties voor betalingsgaranties, zoals bid bonds, payment bonds en performance bonds die veel voorkomen bij middellange exportfinanciering van kapitaalgoederen transacties zijn onduidelijk. Dit onderwerp staat nog niet de werkagenda van de ICC en ADB. Zeer waarschijnlijk zullen deze betalingsgaranties met zwaardere solvabiliteitseisen blijven zitten. Dit kan een groot prijsopdrijvend effect hebben voor door ECA’s gedekte bankgaranties met negatieve consequenties voor de internationale handel en de concurrentiepositie van het Nederlandse bedrijfsleven. Het is aanbevelingswaardig dat banken tezamen met ICC en ADB ook loss data gaan verzamelen voor handelsgerelateerde betalingsgaranties, in het bijzonder die door een ECA zijn verzekerd. In bijlage 6 wordt de Basel III problematiek nader toegelicht. Het is belangrijk om te vermelden dat de Europese Commissie voor zichzelf geen rol ziet weggelegd om het (Europese) fundingprobleem op te lossen. Dit blijkt uit recente brief van de Europese Commissie aan de European Banking Federation (EBF), waarin de Europese Commissie aangeeft dat oplossingen voor de fundingproblematiek vooral gevonden moeten worden op het niveau van de individuele lidstaten en dat er geen ‘single solution’ voorhanden is. De Commissie vermeldt daarbij dat de programma’s van de lidstaten voor exportfinanciering en exportkredietverzekering ieder hun specifieke kenmerken en achtergrond hebben en dat daarom in elke lidstaat een specifiek antwoord op de ‘funding challenge’ zal moeten worden gevonden9.

De overheidssteun bij de funding is tot nu toe beperkt gebleven tot overheidsgesteunde exportkredieten (in Nederland: bankleningen met Atradius DSB dekking). Niet is uitgesloten dat diezelfde overheden een soortgelijke steun zullen moeten verlenen voor middellange financieringen in ontwikkelde landen (denk aan middellange projectfinanciering in Nederland of andere OESO-landen). Er zijn eerste aanwijzingen dat middellange bankfinanciering voor PPS projecten in Nederland voor commerciële banken eveneens op funding problemen stuit. Ook in het buitenland beginnen overheidsorganisaties betrokken te raken bij de funding van middellange kredieten in OESO-landen. Zo heeft o.a. de Nordic Investment Bank zeer onlangs een fundingfaciliteit opgezet voor middellange leningen voor projecten in Scandinavische landen en Baltische staten. Banken en overheden wereldwijd, maar vooral in Europa, zijn naarstig op zoek naar herfinancieringsmogelijkheden bij institutionele beleggers, maar het is zeer onwaarschijnlijk dat dit de kredietverkrapping voor middellange leningen in de bancaire sector volledig zal kunnen compenseren. Zeker voor vele Europese banken ligt hier een probleem vanwege de huidige bankencrisis in Europa. Dit verklaart waarom overheden nu nadrukkelijk op zoek zijn naar instrumenten om de middellange funding voor exportkredieten zo goed mogelijk te waarborgen. Het heeft ertoe geleid dat verschillende steunmodaliteiten worden gebruikt of momenteel worden ontwikkeld. De belangrijkste zijn: 1. Funding door centrale banken. 2. Funding garanties (vergelijkbaar met de Nederlandse EKG). 3. Funding via een herfinancieringsloket van de overheid 4. Funding aangetrokken door EXIM-banken die vervolgens ook de exportleningen verstrekken (in feite een bijzondere variant van 3). 5. Funding via een privaat herfinancieringsloket (model PEFCO in VS) Het volgende overzicht verschaft informatie over de steun instrumenten van diverse landen bij de funding en rente van middellange exportkredieten.

2.3. Financiële crises, Basel III en overheidsgesteunde exportkredieten De financiële crises in combinatie met de nieuwe Basel III regels hebben ertoe geleid dat vele OESO-overheden inmiddels naast de verzekering van exportkredieten ook steun moeten geven aan de funding van de overheidsgesteunde exportkredieten. Vele landen hebben in reactie op de US sub prime mortgage crisis van 2008 een nieuw instrument ontwikkeld of het gebruik van bestaande herfinancieringsinstrumenten nieuw leven in geblazen.

8)

Zie BIS document: Treatment of trade finance under the Basel capital framework of October 2011

9)

Zie brief van de Europese Commissie aan EBF van 26 maart 2012

23

Overheden en funding/CIRR rentesteun middellange exportkredieten Land

Steun bij funding

CIRR steun mogelijk?

Wijze van steun voor funding/rente

Betrokken organisaties

België

In ontwikkeling (1)

Ja

Intereststabilisatie

ONDD & FINEXPO 3 regionale organisaties Coface & Ministerie van Financiën

Frankrijk

In ontwikkeling (2)

Ja

(2)

Finland

Ja

Ja


Denemarken

Ja

Ja


EKF & centrale bank (3)

Zweden

Ja

Ja


EKN & SEK

Oostenrijk

Ja

Ja


OEKB

Duitsland

Ja

Ja

Funding garantie + Herfinanciering via staatsgegarandeerd loket

Euler/Hermes & KFW & AKA Bank

China

Ja

Ja

Funding aangetrokken door EXIMbank + Funding garantie

China EXIM bank & voor funding garanties: SINOSURE

Nederland

Ja

Neen

Funding garantie

Atradius DSB

Bron: websites van diverse organisaties. (1) In België wordt momenteel gesproken over steun voor funding van middellange exportkredieten. Daarbij wordt gekeken naar het opzetten van een EXIM bank, een herfinancieringsfaciliteit en een funding garantie. Via het Intereststabilisatiefonds van o.a. FINEXPO wordt steun gegeven aan de kosten van de funding. (2) De Franse overheid heeft (nog) geen EKG of herfinancieringsfaciliteit opgezet voor de funding van exportkredieten. Er lopen hierover wel discussies. Er bestaat de mogelijkheid voor CIRR financiering, maar het instrument dat de overheid daarvoor gebruikt en de omvang van het CIRR programma zijn onbekend. (3) De Deense centrale bank heeft in het beginstadium van het Deense herfinancieringsprogramma voor een bedrag van DKK 10 miljard (EUR 1,34 miljard) aan funding verstrekt.

De afgelopen jaren zijn centrale banken in verband met de crisis erg actief geweest in het funden van Europese banken. Dit betrof diverse algemene steunoperaties die door de ECB zijn gecoördineerd. In december 2011 en februari 2012 hebben de centrale banken in het Eurogebied in totaal EUR 1.000 miljard aan commerciële banken uitgeleend. Deze ECB-leningen hebben een looptijd van 3 jaar. Vooral de banken in Zuid-Europa hebben grote bedragen van de ECB geleend. Het is onbekend of deze funding door banken ook mede is gebruikt voor de financiering van exportkredieten. In Denemarken is de centrale bank betrokken geweest bij het opzetten van het Deense herfinancieringsprogramma voor de funding van exportleningen. In 2009 werd daartoe bij de Europese Commissie een notificatie gedaan voor de oprichting van een faciliteit (ELO genaamd) voor de funding van langjarige exportkredieten, die door EKF worden verzekerd. Op 17 Maart 2009 is dit Deense programma van start gegaan. Het ELO funding systeem heeft inmiddels een funding bedrag van DKK 55 miljard (EUR 7,4 miljard) beschikbaar gesteld. De eerste tranche van DKK 10 miljard (EUR 1,34 miljard) werd in 2009 gefund door de Deense centrale bank. Daarna werd funding verkregen van een aantal Deense pensioenfondsen. Het interessante is dat de herfinanciering van de Deense centrale bank door de Europese Commissie niet als een vorm van verboden staatssteun werd aangemerkt. De fundingvoorwaarden konden kennelijk de toets van de Europese Commissie inzake staatssteun doorstaan. 2.3.1.1.Belening van ECA-verzekerde leningen bij centrale banken

Een apart fenomeen is de beleenbaarheid van ECA-verzekerde exportkredieten bij een centrale bank. Dit is niet vergelijkbaar met funding door centrale banken, want het gaat hier om reeds gefinancierde exportleningen (waarbij de funding reeds

is verkregen) die bij de centrale bank als zekerheid kunnen worden ondergebracht. Op deze wijze kan een commerciële bank nieuw geld verkrijgen, waarmee vervolgens nieuwe leningen kunnen worden gefinancierd. Voor de belening van ECA-verzekerde exportkredieten bij centrale banken liggen er in het Eurogebied twee problemen, te weten: 1. V olgens ECB-regelgeving kunnen bankleningen alleen aan een centrale bank in het Eurogebied worden beleend indien zowel de debiteur als de garant (indien van toepassing) in een Euroland zijn gevestigd. Dit stuit op een probleem omdat bij ECA-verzekerde exportkredieten de debiteur veelal in een ontwikkelingsland is gevestigd. 2. D e garantie moet onvoorwaardelijk en onherroepelijk zijn. Feit is dat vele kredietverzekeringspolissen van Europese ECA’s niet aan deze tweede eis voldoen. Een ECA-verzekering is namelijk niet onvoorwaardelijk en ook niet onherroepelijk. In dit verband is het opvallend dat aan een garantie voor de beleenbaarheid aan centrale banken zwaardere eisen worden gesteld dan aan garanties die worden gebruikt voor het mitigeren van het kredietrisico. Onder het Basel II-regime voor garanties voor kredietrisico’s kunnen ook (voorwaardelijke) kredietverzekeringen leiden tot kredietsubstitutie, mits het risico dat de verzekeraar de schadeclaim niet honoreert, niet gelegen is in feiten of omstandigheden die buiten de invloedssfeer liggen van de verzekerde. Het is volstrekt onduidelijk waarom voor de beleenbaarheid van bankleningen aan de centrale bank een ander - meer strikt - garantiebegrip wordt gehanteerd dan het garantiebegrip in het kader van risicomitigering voor kredietrisico’s. Recentelijk hebben de centrale banken in Frankrijk en Italië wel toestemming gegeven voor belening van exportkredieten bij de centrale bank. Het is echter onbekend wat die toestemming precies behelst en onder welke voorwaarden exportkre-


2.3.1. Funding door centrale banken

24

dieten beleenbaar zijn. Ook in Spanje wordt hierover momenteel gediscussieerd. CESCE – de Spaanse verzekeraar – zou bezig zijn haar verzekeringen onvoorwaardelijk en onherroepelijk te maken. Dit zou in ieder geval een oplossing kunnen zijn voor CESCE-leningen met debiteuren in het Eurogebied. Hoewel dit niet is onderzocht zijn er aanwijzingen dat de centrale bank van het Verenigd Koninkrijk belening van exportkredieten toestaat. Hierbij is van belang dat het VK niet valt onder de ECB-regelgeving omtrent de belening van bankleningen. Niet is uitgesloten dat in andere Europese niet-EURO landen, zoals Denemarken, Noorwegen en Zwitserland belening van ECA-verzekerde exportkredieten mogelijk is. Het beleid op dit gebied in niet-Europese landen, zoals de Verenigde Staten, Japan, Canada, Australië en Korea is onbekend.


Het is evident dat beleenbaarheid bij centrale banken voordelen kan opleveren voor de exportkredieten uit die landen. Het is dan ook van groot belang dat deze materie goed in kaart wordt gebracht. De huidige onduidelijke situatie in het Eurogebied alsmede de praktijken in een aantal niet-Euro landen kunnen een belangrijke concurrentievervalsende werking hebben. Nederland zal de ontwikkelingen op dit gebied van beleningen bij centrale banken goed moeten volgen en eventueel passende maatregelen moeten treffen om concurrentienadelen voor het Nederlandse bedrijfsleven te voorkomen. 2.3.2. Fundinggaranties (vergelijkbaar met de Nederlandse EKG)

In sommige landen, zoals Duitsland en Zwitserland, kende men al een systeem van fundinggaranties, waarbij institutionele beleggers de middellange funding verschaffen aan banken van door de overheid gesteunde exportkredieten. In juni 2011 heeft Duitsland een verbeterde versie van haar fundinggarantie op de markt gebracht. De informatiebrochure bevat ondermeer gegevens over de toelatingscriteria en de kosten (premie en fees) van de Duitse fundinggarantie10. Met de EKG kunnen aanzienlijke fundingvoordelen worden gerealiseerd. Dit blijkt uit het onderstaande rekenvoorbeeld. Indicatie van funding voordelen van EKG Lening voor aankoop van een schip op basis van een 10 jaar ‘buyer credit’ verzekerd door Atradius DSB met 95% dekking

Deze berekening toont aan dat de betrokkenheid van de overheid bij de funding van exportkredieten een belangrijke impact heeft op de concurrentiepositie van het bedrijfsleven. In Nederland werd in 2009 de Export Krediet Garantie (EKG) geïntroduceerd. Er is echter in drie jaar tijd geen gebruik van gemaakt hetgeen o.a. werd veroorzaakt door complexe documentatie en onduidelijkheden over de verdeling van risico’s tussen institutionele beleggers en banken. Zeer onlangs is een herziene versie van de EKG beschikbaar gekomen. Er liggen nog wel enkele uitdagingen om de EKG 2.0 tot een succes te maken: 1. D e Nederlandse EKG is nog nooit gebruikt. Er zijn wel enkele potentiële transacties in de pijpleiding. Er zal dan ook door de overheid, banken en exporteurs een plan van aanpak moeten worden ontwikkeld en uitgevoerd om institutionele beleggers, zowel binnen als buiten Nederland, te betrekken bij de funding van door Atradius verzekerde exportkredieten. 2. D E EKG gaat waarschijnlijk uitsluitend werken voor grotere transacties (> circa USD 50 miljoen). Er zal derhalve nog een oplossing moeten komen voor kleinere transacties (MKB). Hierbij kan worden gedacht aan pooling en een securitisatie van kleinere bankleningen, maar daar zijn aardig wat complicaties aan verbonden. Met een herfinancieringsfaciliteit zal veel slagvaardiger kunnen worden geopereerd (zie hierna). 3. H et is onduidelijk of het funding voordeel voor banken, die dankzij de EKG kan worden gerealiseerd, wordt benut voor een gunstige pricing van de door de overheid gesteunde exportkredieten. Hierover zijn geen afspraken gemaakt. Het wordt aan de markt overgelaten. 4. D e kosten van de herziene EKG zijn voor Nederlandse exporteurs nog onbekend. Het is de vraag of de Nederlandse EKG qua prijs voldoende concurrerend is ten opzichte van soortgelijke instrumenten in het buitenland. Dit is met name van belang omdat de premies voor exportkredieten sinds september 2011 in OESO-verband zijn geharmoniseerd. 5. Een van de grootste beperkingen van de EKG is het feit dat de grilligheid van de kapitaalmarkten ervoor zorgt dat beschikbaarheid en met name de prijs van EKG funding en daarmee ook die van de exportfinanciering onvoorspelbaar zijn.

€ 125.000.000

2.3.3. Herfinanciering via een herfinancieringsfaciliteit van de overheid

Variant A: Alleen EKV.

Bankmarge (1)

2,50%

Nominale marge in Euro gedurende looptijd lening

€ 15.625.000

Variant B: EKV + EKG

Bankmarge (1)

1,50%

Nominale marge in Euro gedurende looptijd lening

€ 9.375.000

Besparing variant B tov variant A gedurende de looptijd

€ 6.250.000

Besparing uitgedrukt in % van bankmarge in variant A

40%

Besparing uitgedrukt in % van het exportcontract (2)

4,25%

(1) Bankmarge is gelijk aan fundingkosten van de bank + risico- en winstopslag. (2) Het exportcontract bedraagt circa EUR 147 miljoen. De door Atradius DSB verzekerde lening van EUR 125 miljoen is gelijk aan 85% van het exportcontract. 10)

In het OESO-gebied bestaan reeds diverse herfinancieringsprogramma’s die worden uitgevoerd door een staatsgegarandeerde organisatie. Voorbeelden hiervan zijn OeKB in Oostenrijk (bijlage 19), SEK in Zweden (bijlage 18), FEC in Finland (bijlage 20) en KfW in Duitsland (bijlage 16). Herfinanciering geschiedt in de kapitaalmarkt. De herfinancieringsfaciliteiten werden tot nu vooral gebruikt om commerciële banken in staat te stellen voor hun exportkredieten aan leningnemers een (vaste) CIRR rente aan te bieden. Feit is echter dat ook variabele rentes kunnen worden gesteund. Herfinanciering door de overheid is overigens altijd gekoppeld aan een door de nationale ECA verzekerd exportkrediet.

Zie voor de brochure: http://www.agaportal.de/pdf/produktinfo/e_pi_verbriefungsgarantie.pdf

25

‘Nederland dient zo spoedig mogelijk een herfinancieringsfaciliteit te ontwikkelen’

Om een overheidsinvestering in het opzetten van een nieuwe herfinancieringsfaciliteit en de daaraan gekoppelde begrotingsproblemen te voorkomen zou gebruik kunnen worden gemaakt van bestaande overheidsgegarandeerde organisaties. Voor het realiseren van de meeste gunstige herfinanciering/funding is het van belang is dat er sprake is van een expliciete staatsgarantie. Hiervoor komen drie organisaties in aanmerking te weten: (1) Atradius DSB (2) FMO11 en (3) NIO. Waarschijnlijk zijn Atradius DSB (vanwege de samenhang en ervaring met de exportkredietverzekering en hun exportfinance relaties met commerciële banken en het Nederlandse bedrijfsleven) en FMO (vanwege bancaire ervaring en de bankstatus) de beste alternatieven. Voor beide organisaties geldt dat additionele expertise zal moeten worden ingehuurd om de herfinanciering daadwerkelijk van de grond te krijgen. Atradius DSB zal bancaire kennis moeten inhuren. FMO zal expertise en ervaring moeten opdoen op het gebied van exportfinanciering, exportkredietverzekering en internationale regelgeving ter zake. Feit is dat vele landen reeds een goed functionerend herfinancieringsinstrument gebruiken of een direct lening programma (EXIM bank) kennen om hun nationale exporteurs zo goed mogelijk te steunen. In Nederland is dat niet het geval, waardoor het Nederlandse bedrijfsleven met een concurrentienadeel wordt geconfronteerd. Nederland dient dan ook in aanvulling op de EKG zo spoedig mogelijk een herfinancieringsfaciliteit te ontwikkelen. Het is van belang dat funding voordelen door commerciële banken worden doorgeschoven naar de exportleningen, opdat het instrument daadwerkelijk een positief effect heeft op de concurrentiepositie van het Nederlandse bedrijfsleven. Daarmee kan de export worden bevorderd.

11)

FMO opereert momenteel onder een impliciete staatsgarantie.

2.3.4. Funding via een EXIM bank

Vele landen in de wereld kennen een EXIM bank, wiens betalingsverplichtingen volledig door de Staat zijn gegarandeerd. Hierdoor zijn zij in staat goedkope funding aan te trekken. De bekendste EXIM banken in het OESO-gebied zijn USEXIM In de VS, EDC in Canada, EFIC in Australië en JIBC in Japan. Ook KfW in Duitsland (zie bijlage 16) kan in zekere zin als een EXIM-achtige organisatie worden gezien (denk aan de OESO second window discussie). Sommige van deze organisaties hebben uitsluitend een rol op het gebied van exportkredieten (voorbeeld USEXIM), andere vervullen ook een rol op het gebied van ontwikkelingshulp (bv: JBIC en KfW). Een belangrijk voordeel van EXIM banken is dat hun fundingvoordelen worden doorgeschoven naar de exportkredieten. Dit vloeit voort uit hun mandaat om de export te bevorderen. EXIM banken zijn niet winst georiënteerd zoals commerciële banken en vallen overigens vaak ook niet onder Baselsolvabiliteitsregels. Dit levert ook weer bepaalde kostenvoordelen op. Het moet worden gezegd dat vele EXIM banken in de OESO de afgelopen decennia meer en meer actief zijn geworden op het gebied van exportgaranties om zo tot een strategische samenwerking te komen met commerciële banken. Een interessant voorbeeld is de Verenigde Staten. Het land begon met een direct lending programma om de Amerikaanse export te bevorderen. Voor dat doel werd USEXIM in 1934 opgericht. In die tijd waren commerciële banken vooral betrokken bij de binnenlandse kredietverlening en hadden geen of een beperkte belangstelling voor exportfinanciering. In de afgelopen 70 jaar is de wereld veranderd. Commerciële banken spelen nu een leidende rol in MLT exportfinanciering en ze werken nauw samen met USEXIM. Volgens USEXIM’s jaarverslag 2010 bedroeg het volume aan nieuwe garanties en verzekeringen 82,6% van het totaal aan nieuwe zaken. Slechts 17,4% van de nieuwe committeringen betrof exportleningen. Interessant bij de garantieactiviteiten van USEXIM en de samenwerking met commerciële banken is dat er nog een derde partij bij betrokken kan worden. Dat betreft het private herfinancieringsloket PEFCO, dat hierna wordt besproken. In niet-OESO landen komen relatief veel EXIM banken voor, maar dat heeft vooral te maken met de beperkte ervaring en mogelijkheden van het lokale bankwezen om middellange


Een bijzondere vorm van samenwerking tussen landen is te vinden in de herfinancieringfaciliteit van de Nordic Investment Bank (NIB). Dit is multilaterale ontwikkelingsbank van 5 Scandinavische landen en 3 Baltische staten. De NIB heeft een S&P AAA-rating en wordt in de BIS erkend als een zero solvency multilaterale ontwikkelingsbank. Het pikante is dat NIB’s herfinancieringsfaciliteit van EUR 500 miljoen alleen beschikbaar is voor leningen in deelnemende landen (bijlage 12).

26

exportfinanciering aan te kunnen bieden. Verder speelt de lage credit rating van de overheid een rol. Banken zijn immers niet geïnteresseerd om een middellange dekking te kopen van een ECA met een (te) lage rating. Dit laatste verklaart voor een deel de problemen die nu zijn ontstaan voor exportfinanciering in een aantal Zuid-Europese landen12.


Nederland kent momenteel geen EXIM bank. Een oprichting van een dergelijke EXIM bank betekent waarschijnlijk een substantiële investering door de Nederlandse overheid. Als alternatief kan ook worden gedacht aan een uitbreiding van het mandaat FMO, gecombineerd met een expliciete staatsgarantie13. Waarschijnlijk zal dit alternatief niet met enthousiasme worden ontvangen door de bankenaandeelhouders van FMO. Immers een Nederlandse EXIM bank zal op het gebied van de exportfinanciering gaan concurreren met het Nederlandse bankwezen (en het bestaande kredietverzekeringsinstrumentarium van Atradius DSB). Een EXIM bank heeft voorts het nadeel dat waarschijnlijk op termijn een einde komt aan de strategische publiek-private samenwerking tussen overheid en bankwezen. Er zal geen of nauwelijks meer gebruik kunnen worden gemaakt van het distributienetwerk van commerciële banken. Ook zullen de vestigingen van banken in het buitenland niet kunnen worden betrokken bij de exportfinanciering. Verder is van belang dat EXIM banken volgens OESO-regels maximaal 85% van het exportcontract kunnen steunen. Ook gelden er beperkingen voor de steun aan lokale kosten (maximaal 30% van de exportwaarde). Dit betekent dat de aanbetaling van 15% en lokale kosten boven de 30% op een andere manier moeten worden gefinancierd. Op dit gebied spelen commerciële banken een belangrijke rol. Vaak stellen zij hiervoor een tweede lening beschikbaar (tied commercial loan), waardoor het contract uiteindelijk voor 100% wordt gefinancierd. Inkomsten uit de ECA gedekte lening worden door banken gedeeltelijk aangewend voor een “subsidiering” van de tweede – niet-ECA gedekte – lening. Voor commerciële banken is het niet aantrekkelijk om uitsluitend in niet-ECA gedekte exportleningen te zitten. Een Nederlandse EXIM bank zal waarschijnlijk een negatieve invloed hebben op de beschikbaarheid van dit soort tweede leningen, hetgeen een nadeel zal opleveren voor de concurrentiepositie van het Nederlandse bedrijfsleven. Een EXIM bank zal 100% financiering van een Nederlands exportcontract aanzienlijk bemoeilijken. Gelet op deze complicerende factoren lijkt een Nederlandse EXIM bank niet een reële optie. 2.3.5. Herfinanciering van exportkredieten via een privaat herfinancieringsloket

Deze variant komt voor in de Verenigde staten. In 1970 werd de zogenaamde Private Export Financing Corporation (PEFCO) opgericht. Aandeelhouders zijn inmiddels 25 banken, 6 grote bedrijven en 2 niet bancaire financiële instel-

lingen. Ook het Ministerie van Financiën is hierbij betrokken. Het heeft o.a. een belangrijke rol gespeeld bij de oprichting van PEFCO in 1970. Opvallend is dat vele Europese banken als aandeelhouder bij PEFCO betrokken zijn, waaronder de Nederlandse bank ING (zie bijlage 9). De participatie van de (Europese) banken is waarschijnlijk strategisch van aard. Via PEFCO worden veel vliegtuigtransacties geherfinancierd in de kapitaalmarkt. Verder is van belang dat exportfinanciering van Boeing vliegtuigen een lucratieve business is met grote bedragen en relatief lage risico’s vanwege het asset based finance karakter. Via het PEFCO loket kunnen zowel bankleningen met dekking van USEXIM en OPIC (Overseas Private Investment Corporation) worden geherfinancierd in de kapitaalmarkt. Alleen leningen die een volledige (100%) dekking hebben komen voor PEFCO herfinanciering in aanmerking (zowel politieke als commerciële risico’s). PEFCO is niet alleen betrokken bij de middellange exportfinanciering. In feite kunnen alle kredieten, waaronder ook werkkapitaal-leningen met USEXIM dekking, bij PEFCO worden ondergebracht. In 2011 herfinancierde PEFCO een bedrag van USD 2,948 miljard. In 2010 was dit circa USD 1,6 miljard. In de periode 1988 – 2008 werd op jaarbasis gemiddeld circa USD 800 miljoen geherfinancierd. De groei van de laatste twee jaren heeft waarschijnlijk te maken met de financiële crises en de Basel III-regelgeving. PEFCO leningen in 2011 in aantal & bedrag en relevante sector No. of loan commitments

Products

Amounts in USD

17

Aircraft

2 billion

2

Energy

462 million

3

Other

100 million

163

Small Business

368 million

Total: 185

Total: 3 billion

Bron: Jaarverslag PEFCO 2011.

Aangezien alle PEFCO leningen zijn gegarandeerd of verzekerd door USEXIM of andere Amerikaanse overheidsinstellingen zoals OPIC, waarvan de verplichtingen worden ondersteund door het volledige garantie van de Verenigde Staten, vertrouwt PEFCO op deze Amerikaanse steun van de overheid. PEFCO maakt zelf geen evaluaties van kredietrisico’s, taxaties van de economische omstandigheden in het buitenland, of van andere factoren die van belang zijn bij de exportfinanciering. PEFCO is derhalve een simpel herfinancieringsloket van 100% overheidsgesteunde leningen. Hiervoor is reeds aanbevolen dat de Nederlandse overheid zo spoedig mogelijk een staatsgegarandeerd herfinancieringsloket opent. Dit model heeft de voorkeur boven een PEFCOachtige organisatie. Immers private aandeelhouders van een privaat herfinancieringsloket zullen een rendementseis stellen die waarschijnlijk hoger ligt dan die van een NL-staatsloket. Een staatsgegarandeerd loket biedt derhalve meer mogelijkhe-

12)

Zie de huidige (mei 2012) S&P ratings van Griekenland (CCC), Italië (BBB+), Portugal (BB)en Spanje (BBB+)

13)

FMO heeft momenteel geen expliciete staatsgarantie. De huidige S&P AAA rating van FMO is echter mede gebaseerd op de impliciete garantie van de Nederlandse staat.

den voor concurrerende exportfinancieringen voor het Nederlandse bedrijfsleven. Bovendien zijn de Nederlandse exportleningen niet voor 100% verzekerd, waardoor de eenvoud van de PEFCO herfinanciering niet kan worden gerealiseerd.

hoger lagen dan in 2012. De verschillen tussen fundingkosten voor banken en de Nederlandse staat waren in dat jaar echter beperkt. Een bank met een AA rating betaalde voor een 5 jaar lening circa 38 basispunten (0,38%) meer dan de Nederlandse staat.

2.4. Indicatie van fundingvoordelen

In 2012 zijn de fundingkosten voor zowel banken als de Nederlandse overheid afgenomen, maar de verschillen zijn aanmerkelijk groter geworden. In 2012 betaalt een bank met een AA rating ongeveer 3,032% voor een 5 jaar bullet lening, terwijl de Nederlandse staat slechts 1,581% betaalt. Het verschil is nu derhalve ongeveer 1,45%. Het toegenomen verschil in de fundingkosten reflecteert de huidige onrust op de Europese financiële markten.

Met name via direct lending (waarbij de staatsgegarandeerde EXIM bank zichzelf fund), een staatsgegarandeerd herfinancieringsloket (vergelijk OEKB in Oostenrijk en KfW in Duitsland) en door middel van EKG-garanties voor grote individuele transacties kunnen belangrijke funding voordelen worden gerealiseerd. In onderstaande tabellen zijn indicatieve cijfers opgenomen voor de fundingkosten van financiële instellingen met verschillende S&P ratings alsmede de Nederlandse en Duitse staat. Als voorbeeld is genomen de kosten van een 5 jaar bullet lening, derhalve een lening met een eenmalige aflossing na verloop van 5 jaar. Herfinanciering of EKG funding van exportfinancieringen zijn natuurlijk minder liquide en complexer dan bullet leningen vanwege documentatierisico (van exportlening en verzekeringen), trekkingen gedurende de bouwtijd en halfjaarlijkse terugbetalingen. De verhandelbaarheid is dan ook minder dan die van reguliere staatsobligaties. Banken en beleggers zullen daarvoor een kleine risico-opslag met name voor het liquiditeitsrisico berekenen, die niet in onderstaande cijfers is verdisconteert. De tabellen hieronder bevatten indicatieve cijfers voor de jaren 2007 en 2012, zodat ook een vergelijking kan worden gemaakt van de verschillen in fundingkosten voor en na de crises. 2007: Indicatie van fundingkosten 5 jaar bullet Euro lening (1) Bank met S&P rating

Fundingkosten Bank

Funding kosten Nederland

Verschil

Fundingkosten Duitsland

Verschil

AAA

4,421%

4,169%

0,251%

4,140%

0,281%

AA

4,545%

4,169%

0,376%

4,140%

0,406%

A

4,696%

4,169%

0,527%

4,140%

0,556%

2012: Indicatie van fundingkosten 5 jaar bullet Euro lening (2) Bank met S&P rating

Fundingkosten Bank

Funding kosten Nederland

Verschil

Fundingkosten Duitsland

Verschil

AAA

2,674%

1,581%

1,093%

1,019%

1,655%

AA

3,032%

1,581%

1,450%

1,019%

2,012%

A

3,144%

1,581%

1,563%

1,019%

2,125%

Bron: Bloomberg (1) In 2007 was het overigens zeer gebruikelijk voor banken om zich voor middellange leningen met kortlopend geld te funden. Om een vergelijking met 2012 mogelijk te maken zijn echter ook voor 2007 berekeningen gebaseerd op een 5 jaar bullet lening. De percentages zijn gebaseerd op de gemiddelde “costs of funds” over het jaar 2007. Dat geeft een redelijk indicatie voor de fundingkosten van banken als Basel III reeds in 2007 was ingevoerd. (2) De percentages zijn gebaseerd op de gemiddelde “costs of funds” over de periode Juni 2011 – Juni 2012.

Bovenstaande cijfers tonen aan dat in 2007 de fundingkosten voor zowel banken als de Nederlandse staat aanmerkelijk

Bovenstaande cijfers tonen aan dat staatssteun bij de funding van exportleningen belangrijke voordelen opleveren. Gelet op het feit dat vele landen een goed functionerend herfinancieringssysteem hebben en het feit dat onder de huidige marktomstandigheden de verschillen tussen de fundingkosten tussen commerciële banken en hun overheden in het algemeen erg groot zijn, is het juist nu erg belangrijk dat ook Nederland een goed functionerend funding/herfinancieringsprogramma kent. Het is van belang om op te merken dat bovengenoemde cijfers betrekking hebben op financieringen in EUR. Voor financieringen in USD, hetgeen veel voorkomt in grote kapitaalgoederen transacties (o.a. schepen), zijn de fundingkosten voor banken veel hoger. De verschillen tussen bank funding en funding door de staat zullen bij een USD financiering ook groter uitvallen. 2.5. Rentesteun & CIRR Volgens OESO-regels is het toegestaan de commerciële rente van een exportlening te subsidiëren. Daarvoor geldt echter wel voor vaste rentes een grens, namelijk de Commercial Interest Reference Rate (CIRR). De OESO kent geen specifieke regelgeving voor variabele rentes. In de WTO zijn over rentesubsidies voor exportkredieten ook regels te vinden. De rente van een overheidsgesteunde exportlening mag volgens de WTO niet lager zijn dan de fundingkosten van de overheid. Vele landen in en buiten de EU kennen instrumenten om een CIRR-rente mogelijk te maken (direct lending via EXIM banken, herfinanciering, rentestabilisatiefondsen, rentesubsidies). Het instrument wordt zowel offensief ingezet om een concurrentievoorsprong te realiseren als defensief om een concurrerend CIRR aanbod uit een ander land te matchen. Voorts is van belang dat herfinanciering en direct lending de mogelijkheid bieden om exportleningen met een variabele rente te steunen. Rentesteun is derhalve niet alleen mogelijk bij CIRR financieringen. Deze rentesteun is onder meer beschikbaar in de volgende Europese landen: België, Oostenrijk, Finland, Zweden, Denemarken, Noorwegen en Duitsland. Landen met een EXIM bank, zoals USEXIM in de VS, EFIC in Australië, JIBC in Japan en EDC in Canada kunnen eveneens CIRR exportleningen aanbieden. In Nederland bestond jaren geleden een rentesubsidie-instru-


27

28

ment, waarbij het verschil tussen de fundingkosten van een bank (inclusief een bankmarge) met de CIRR-rente voor de exportlening werd gekapitaliseerd en in een keer werd uitbetaald aan de exporteur. De exporteur betaalde deze subsidie vervolgens aan de financierende bank. Deze rentesteunfaciliteit viel onder de verantwoordelijkheid van het ministerie van EL&I. Het instrument werd echter alleen ingezet in geval van matching en had derhalve een defensief karakter. Het Nederlandse CIRR subsidie-instrument werd enige jaren geleden afgeschaft. Deels was dit een gevolg van het beperkte gebruik, dat o.a. werd veroorzaakt door lage rentestanden, complexiteit van de regels en zware bewijslast met betrekking tot matching. Budgettaire overwegingen hebben hier eveneens een rol bij gespeeld. Gelet op het feit dat vele overheden in OESO-landen wel over een CIRR rentesteun instrument beschikken en ook variabele rentesteun verlenen, kan het Nederlandse bedrijfsleven thans niet optimaal concurreren met buitenlandse bedrijven. Zelfs matching van rentesteun (o.a. CIRR) uit het buitenland is onmogelijk. Dit concurrentienadeel dient zo spoedig mogelijk te worden opgeheven. 2.6. Aanbevelingen


Het voorgaande leidt tot de volgende aanbevelingen: 1. Introduceer een herfinancieringsfaciliteit (inclusief instrument voor CIRR rentesteun).

Er zal zo spoedig mogelijk een herfinancieringsfaciliteit moeten worden ontwikkeld complementair aan de EKG faciliteit. Immers de EKG zal waarschijnlijk uitsluitend werken voor grote exporttransacties (circa USD 50 miljoen). Van belang is voorts dat vele andere landen reeds een goed functionerende herfinancieringsfaciliteit hebben (of aan het ontwikkelen zijn), die leidt tot zeer concurrerende (vaste en variabele) rentes voor exportleningen. Een herfinancieringsfaciliteit biedt de beste “garantie” voor een stabiele beschikbaarheid en in het bijzonder een concurrerende prijs van Nederlandse exportleningen. In tegenstelling tot de EKG zal een herfinanciering ook eenvoudig kunnen worden gebruikt voor de funding van kleinere transacties en derhalve in belangrijke mate kunnen bijdragen aan een level playing field voor het MKB. Om budgettaire consequenties zoveel mogelijk te beperken zal onderzocht moeten worden welke bestaande overheidsgegarandeerde organisatie het meest geschikt is voor de uitvoering van deze faciliteit. Zowel op grond van budgettaire als organisatorische overwegingen ligt het voor de hand om een CIRR rentesteunfaciliteit te combineren met c.q. onder te brengen bij een staatsgegarandeerd herfinancieringsloket. CIRR rentesteun zou zowel offensief als defensief moeten kunnen worden ingezet. 2. Maak van de Exportkredietgarantie 2.0 een succes

De herziene Export Krediet Garantie (“EKG 2.0”) voor de funding van exportleningen van commerciële banken is nog niet gebruikt. Er zijn inmiddels wel enkele potentiële transacties in de pijpleiding. De Nederlandse overheid, banken en exporteurs dienen tot een gecoördineerde aanpak te komen,

vooral in concrete deals, om institutionele beleggers zowel binnen als buiten Nederland te betrekken bij de funding van door Atradius verzekerde exportkredieten. De overheid heeft de EKG ontwikkeld om middellange exportfinanciering tegen concurrerende voorwaarden mogelijk te maken. Op banken en institutionele beleggers ligt derhalve een belangrijke verantwoordelijkheid om de fundingvoordelen van de EKG ten goede te laten komen aan de exportlening voor de exporteur. De overheid zal na verloop van een bepaalde periode dit moeten evalueren.

hoofdstuk 3: Exportkrediet- en Investeringsverzekering

29

In dit hoofdstuk worden de belangrijkste aanbevelingen met betrekking tot de overheidsgesteunde exportkredieten- en investeringsverzekering besproken.

In Nederland wordt de exporten investeringsgarantiefaciliteit van het ministerie van financiën uitgevoerd door Atradius Dutch State Business (Atradius DSB). Beide organisaties volgen internationale ontwikkelingen op het gebied van de exportkredietverzekering o.a. op basis van feedback van het Nederlandse bedrijfsleven met betrekking tot concrete exporttransacties en door middel van periodieke benchmarkstudies. Die feedback en studies zijn regelmatig aanleiding voor aanpassing en verbetering van de voorwaarden van de Nederlandse kredietverzekering. Zo is recent het landenbeleid aangepast en wordt het beleid ten aanzien van het dekken van het buitenlands bestanddeel momenteel herzien. Verder zijn beide organisaties nauw betrokken bij de OESO-onderhandelingen over de overheidsgesteunde exportkredieten. Een belangrijk resultaat is de recente harmonisatie van de minimumpremies voor private debiteuren, die in september 2011 werden ingevoerd. Dat betekent niet dat er op het gebied van premie geen concurrentie meer mogelijk is. De OESO-premieregels zijn immers minimumafspraken. Overheden kunnen hogere premies opleggen indien zij dat wenselijk achten. Verder kan er nog een verschil in premie ontstaan als gevolg van verschillen in de debiteurenclassificatie en de premies voor transacties op OESO-landen, waarvoor geen concrete minimumpremies zijn gedefinieerd. In de OESO bestaat een geharmoniseerd systeem voor de risicoclassificatie van landen, dat is bestemd om de minimumpremie te bepalen. Het systeem is derhalve geen harmonisatie van het landenacceptatiebeleid. Ieder land is vrij om zijn eigen acceptatiebeleid te voeren, mits bij acceptatie de minimumpremie-regels in acht worden genomen. Dus ook op het gebied van het landenacceptatiebeleid zijn verschillen mogelijk. Het is om die reden dat op deze gebieden van premie- en landenacceptatiebeleid door Atradius DSB en het Ministerie van Financiën regelmatig benchmarkstudies worden verricht. De meest recente benchmark is die van 2010. De belangrijkste conclusie van die benchmark is dat Nederland gemiddeld scoort en net als voorgaande jaren een overall score heeft van A-/B+. Daarmee staat Nederland van de 10 benchmark ECA’s op positie 7 en dus achter in het speelveld. Aspecten waar Atradius DSB in de benchmark 2010 slechter scoorde t.o.v. de geselecteerde benchmark ECA’s zijn: landenbeleid, premies voor de ‘goede landen’ en buitenlands bestanddeel. Beter dan gemiddeld scoort de Nederlandse EKV op dekkingsbeleid en premies in landenklassen 1-7. Atradius DSB en het ministerie van Financiën zijn inmiddels druk bezig met de implementatie van een aantal verbeteringen in o.a. landenacceptatiebeleid en het beleid ten aanzien van het buitenlandse bestanddeel. Gesignaleerde knelpunten worden zoveel mogelijk weggenomen. Hoewel er voortgang is gemaakt in de verbetering van de voorwaarden van de Nederlandse exportkredietverzekering, zijn er diverse punten waar aandacht aan moet worden besteed en/of een verbeteringsslag kan worden gemaakt. Op de eerste plaats wordt vastgesteld dat de EKV benchmarkstudies die tot nu toe voor de Rijkscommissie zijn gemaakt, zich beperken tot de exportkredietverzekering. Andere overheids-


3.1. Concurrentie, verschuivende panelen, benchmarkstudies & strategie

30

instrumenten voor bevordering van Nederlandse export en investeringen, zoals CIRR rente-steun en concessionele leningen (gebonden en ongebonden), de rol van bilaterale ontwikkelingsbanken en het vraagstuk rond de concurrentie uit niet-OESO-landen zijn tot nu toe buiten beeld gebleven. Het is derhalve van groot belang dat toekomstige studies zich richten op het totale instrumentarium voor export en investeringen. Dit betreft derhalve een substantiële verbredingsslag. Een verdiepingsslag op een aantal terreinen is eveneens wenselijk. Omdat reeds vele onderwerpen op het gebied van de kredietverzekering in de OESO zijn geharmoniseerd, zal de concurrentie tussen ECA’s en hun exporteurs verschuiven naar onderwerpen die nog niet zijn geregeld en/of naar gebieden waar de OESO-regels een grote mate van beleidsvrijheid laten aan individuele landen. De concurrentiepositie van Nederland op deze gebieden is thans onbekend en behoeft derhalve nader onderzoek. Onderwerpen die voor het exporterende bedrijfsleven van groot belang zijn en waarover momenteel in de OESO niets is geregeld zijn o.a.: 1. De verzekering van betalingsgaranties (bid bonds, payment bonds, performance bonds) 2. EKG garantie-instrumenten voor herfinanciering (pricing en voorwaarden) 3. Investeringsverzekering. In vele landen wordt hiervan actiever gebruik gemaakt dan in Nederland. De reden hiervan is onbekend.


Onderwerpen waarover de OESO bepaalde regels heeft geformuleerd met een grote beleidsruimte voor individuele ECA’s zijn o.a.: 1. Het beleid van ECA’s ten aanzien van debt sustainability en MVO. Het is onduidelijk of het Nederlandse beleid strenger is dan dat van andere landen. 2. Het acceptatiebeleid met betrekking tot Asset Based Finance en projectfinanciering. 3. Premies voor klasse 0 landen. Toekomstige benchmarkstudies zullen derhalve breder moeten opgezet en meer in detail moeten treden omtrent belangrijke acceptatievoorwaarden. Op bovengenoemde gebieden is meer inzicht wenselijk, omdat internationaal momenteel veel in beweging is. 3.2. Ongebonden garanties Vele landen kennen een ongebonden garantieprogramma. Voorbeelden zijn landen zoals Duitsland, Frankrijk, Japan, Verenigde Staten en België, Deze zijn vergelijkbaar met de investeringsverzekering, zij het dat onder deze ongebonden garanties zowel politieke als commerciële risico’s kunnen worden afgedekt. Van belang is dat voor deze ongebonden garanties de OESO-regels voor exportkredieten niet van toepassing zijn. Of, en zo ja, in welke mate onder deze ongebonden garanties ook export vanuit de ECA-landen wordt ondersteund is onbekend. Hierover wordt door de betrokken ECA’s niet gerapporteerd. In de OESO-DAC wereld bestaat een verplichting voor OESO-landen om achteraf de toekenning van contracten die met ongebonden hulp zijn gefinancierd te rapporteren (zie hoofdstuk V). Hieruit blijkt dat gemiddeld van alle OESO-landen 51% van de ongebonden hulp terugvloeit naar het nationale bedrijfsleven. Het is derhalve zeer waarschijnlijk dat onder de ongebonden garantieprogramma’s ook substantiële steun wordt gegeven aan nationale exporteurs en investeerders. Nederland zou in OESO-verband ervoor kunnen pleiten dat met betrekking tot ongebonden garanties achteraf wordt gerapporteerd aan welke landen de contracten zijn toegekend die met de ongebonden garantie zijn gesteund. Vele ECA’s gebruiken het ongebonden garantie-instrument vooral voor projecten die van strategisch belang zijn voor de nationale economie en/of het nationale bedrijfsleven (o.a. energy security). Ook wordt de ongebonden garantiefaciliteit ingezet voor het financieren van buitenlandse dochters en/of grote PPS-projecten. Sommige ECA’s claimen dat de premies marktconform zijn, maar dat is moeilijk te toetsen. Andere ECA’s, zoals de Belgische ONDD, gebruiken de “marktconforme” garanties of risico-participaties om een meer gebalanceerde risicoportefeuille op te bouwen. ONDD participeert o.a. door middel van unfunded risk participations (financial guarantees) in bankleningen. Met de “marktconforme” participaties genereert ONDD additionele inkomsten die gedeeltelijk kunnen worden aangewend om verliezen op meer risicovolle landen af te dekken.

31

Ongebonden garanties komen ook voor in combinatie met exportkredietverzekering vooral in grote projecten, met name PPP’s, waarbij zowel nationale investeerders als exporteurs betrokken zijn. Een voorbeeld is te vinden in het Nordstream pijpleidingenproject, waarin Duitsland steun verleent door middel van exportkredietverzekering en een ongebonden garantie. Dit is eigenlijk een nieuwe vorm van mixed credits14. 3.3. Kostendekkendheid Bij sommige organisaties in het Nederlandse bedrijfsleven bestaat de indruk dat Nederland voor de exportkredietverzekering qua kostendekkendheid conservatiever is dan andere landen. Daarbij baseert men zich o.a. op het feit dat Nederland in de benchmark 2010 matig scoorde. Het beleid inzake kostendekkendheid en de resultaten van Nederland en andere landen zijn voor velen een black box. In de OESO verzamelen overheden de resultaten op kasbasis van de EKV-instrumenten van alle OESO-landen. Dit is een publiek document15. Cijfers zijn ook opgenomen in het jaarverslag van het ministerie van Financiën, dat jaarlijks aan de Tweede Kamer wordt toegestuurd. Het laatste verslag dateert van 16 mei 201216.

3.4. Atradius & samenwerking met bilaterale en multilaterale ontwikkelingsbanken Het Nederlandse bedrijfsleven scoort niet goed bij projecten van MDB’s. Ook Atradius DSB werkte tot nu toe slechts zeer beperkt samen met MDB’s en DFI’s. Om de kansen bij multilaterale (MDB’s) en bilaterale (DFI’s) ontwikkelingsbanken te vergroten zal Atradius DSB samenwerkingsovereenkomsten moeten aangaan met MDB’s en DFI’s. Hier liggen kansen omdat MDB’s de laatste tijd meer en meer actief worden in het financieren van private projecten, het katalyseren van privaat kapitaal (inclusief ECA gedekte leningen) en in dat verband ook meer en meer op zoek zijn naar cofinanciering of risicodeling met andere partijen, waaronder ECA’s. Voor een succesvolle samenwerking met MDB’s zou daarbij nauw moeten worden samengewerkt met de Nederlandse vertegenwoordiger bij de betreffende MDB en het Nederlandse ministerie dat verantwoordelijk is voor het beleid van de betreffende MDB (de verantwoordelijkheden voor verschillende MDB’s zijn nu verdeeld onder de Ministeries van Financiën en Buitenlandse Zaken). De Nederlandse vertegenwoordiger zal voorts goed ingevoerd moeten zijn in mogelijkheden voor het Nederlandse bedrijfsleven bij projecten die door de MDB worden gefinancierd. Voorts moet hij in zijn dagelijkse werk bewust op zoek gaan naar kansen voor het bedrijfsleven en mogelijkheden van samenwerking tussen de MDB en Atradius DSB. De samenwerkingsovereenkomsten tussen Atradius DSB en MDB’s zou onder meer het volgende moeten omvatten: 1. Bereidheid tot wederzijdse co-insurance en re-insurance met betrekking tot de garantieactiviteiten van MDB’s en DFI’s. Hierbij valt ondermeer te denken aan samenwerking onder de partial risk en partial credit guarantees van MDB’s. 2. Bereidheid tot unfunded risk participations (financial guarantees) in leningen van MDB’s en DFI’s (onvoorwaardelijke en onherroepelijke risicoparticipaties). 14)

Onder “mixed credits” wordt traditioneel verstaan de combinatie van een commerciële lening met een concessionele lening. In dit geval gaat het om twee leningen, waarbij de eerste is verzekerd door middel van een gebonden exportkredietgarantie en de tweede door een ongebonden garantie.

15)

Zie voor de publicatie van de OESO exportkredieten groep: http://www.oecd.org/dataoecd/13/59/39787191.pdf

16)

33 240 IXB Jaarverslag en slotwet Ministerie van Financiën 2011 - Nr. 1 JAARVERSLAG VAN HET MINISTERIE VAN FINANCIËN (IXB) Aangeboden aan de Tweede Kamer op 16 mei 2012


De kostendekkendheid wordt in Nederland bepaald aan de hand van een hiertoe speciaal ontwikkeld model Bedrijfseconomische Resultaat Bepaling (BERB). Volgens de laatste berekeningen is er over de periode 1999–2011 een cumulatief positief resultaat behaald van EUR 142 miljoen. Dit is een toename van EUR 19 miljoen. ten opzichte van het cumulatieve resultaat in 2010. Het zou goed zijn dat de overheid tezamen met Atradius DSB jaarlijks de Nederlandse BERB inclusief de data van andere OESO-landen, met het Nederlandse bedrijfsleven bespreekt om zo meer inzicht te geven in het beleid inzake kostendekkendheid en de financiële resultaten van Nederland en andere landen.

32

Risk sharing met MDB’s kan ook grote voordelen opleveren voor Atradius DSB. Immers door middel van co- en re-insurance of participatie in MDB-leningen door middel van unfunded risk participations zal Atradius kunnen profiteren van de preferred creditor status van de MDB. Dat zal vervolgens ook kunnen leiden tot een lagere premie en een ruimer landenacceptatiebeleid. Het is opvallend dat er tot nu toe weinig transacties zijn gedaan waarbij FMO en Atradius DSB met elkaar samenwerken. Het verdient aanbeveling hiervoor initiatieven te ontplooien. De overheid zal daarbij nadrukkelijk een sturende rol moeten spelen. Voor de samenwerking met MDB’s en DFI’s zal Atradius DSB zich in eerste instantie vooral moeten richten op: 1. De Nederlandse FMO, en 2. De volgende MDB’s: IFC, ADB, IADB, AfDB, EBRD en EIB. Ook zou gekeken kunnen worden naar gespecialiseerde multilaterale verzekeraars zoals ATI (bepaalde Afrikaanse landen) en ICIEC (onderdeel van Islamic Development Bank (IDB) en relevant voor Islamistische landen), IAECGC (Arabische landen) en MIGA (onderdeel van Wereld Bank Groep). Samenwerkingsovereenkomsten zou Atradius DSB in een tweede fase ook kunnen aangaan met andere Europese bilaterale ontwikkelingsbanken zoals BIO in België, DEG in Duitsland en Proparco in Frankrijk. De samenwerkingsovereenkomsten met MDB’s en DFI’s kunnen een belangrijke bijdrage leveren aan een betere toegang voor het bedrijfsleven tot de financiering van MDB’s en DFI’s.


3.5. Atradius DSB: van exportkredietverzekeraar tot “financial engineer” Atradius DSB heeft een brede EKV-productmix en veel kennis in huis op het gebied van de Nederlandse kredietverzekering. Daarin is het belangrijke strategische partner van het Nederlandse bedrijfsleven. Feit is echter dat voor het winnen van buitenlandse contracten het erg belangrijk is om naast de ECA gedekte lening ook alternatieve vormen van financiering of risicomitigering te vinden. Zo is de kans op succes vele malen groter indien een 100% financiering kan worden aangeboden, dan wanneer de Nederlands exporteur zich beperkt tot een 85% ECA-gedekt financieringsaanbod. Ook liggen er vaak uitdagingen op het gebied van de lokale kosten. Dit geldt met name voor infrastructuurprojecten met een lokale kostencomponent die groter is dan 30% van de NL-exportwaarde. Volgens OESO-regels kan een nationale ECA niet meer lokale kosten dekken dan 30% van de exportwaarde. Voor de aanbetaling en de lokale kosten die niet door de ECA mogen worden verzekerd wordt door banken vaak een tweede zogenaamde tied commercial loan aangeboden. Tezamen met de ECA-gedekte lening wordt zo een project voor 100% gefinancierd. De tied commercial loans worden soms gefinancierd door lokale banken in het ontwikkelingsland of door bilaterale ontwikkelingsbanken of gefinancierd door de commerciële bank die ook de ECA lening financiert. Voor de tied commercial loan wordt door banken gebruik gemaakt van alternatieve risicodekkingen van o.a. private verzekeraars en MDB’s. Atradius DSB zou zijn rol als strategische partner van het NL bedrijfsleven aanmerkelijk kunnen versterken indien het zich ontwikkelt tot het kenniscentrum voor export en investeringsfinancieringen met kennis van alternatieve risicomitigeringsproducten/leveranciers, en alternatieve financieringsmogelijkheden. Op deze wijze zal Atradius DSB ook een brug kunnen slaan tussen de werelden van commercial finance (inclusief ECA-gedekte leningen) en development finance. Dat is ook in het belang van ontwikkelingslanden. Korte lijnen met de Nederlandse vertegenwoordigers bij MDB’s zullen hierbij belangrijk zijn. 3.6. Exportkredietverzekering en Asset Based Finance (ABF) In de toekomst zal het aantal asset based gefinancierde projecten toenemen. Voor movable assets zien we een groei zowel in grote als kleine projecten. In veel gevallen is hier sprake van private debiteuren die veelal geen langjarige track record hebben. De doorlooptijd voor het verkrijgen van goedkeuring op de exportkredietverzekeringsaanvraag duurt veelal lang

33

waarbij de vertraging vooral bij kleinere transacties veroorzaakt wordt door de beperkte financiële informatie van de debiteur. Bij de beoordeling van dergelijke aanvragen zou minder nadruk gelegd moeten worden op financiële informatie uit het verleden en meer gekeken moeten worden naar de verdiencapaciteit van de asset, de uitwinmogelijkheden en de restwaarde van de asset. Voor de beoordeling van de haalbaarheid en de risico’s bij dergelijke transacties is een nauwere samenwerking tussen opdrachtgever, exporteur en Atradius DSB noodzakelijk. Voor dit type transacties zal vroegtijdig meer specifieke informatie over de betreffende asset, de markten waarop deze wordt ingezet, de restwaarde en de uitwinmogelijkheden verstrekt moeten worden aan Atradius DSB door opdrachtgever en exporteur. Ook zal de verwachte cashflow die de debiteur met de nieuwe asset kan realiseren in aanmerking moeten worden genomen. In sommige gevallen van bijvoorbeeld kleine baggerschepen of sleepboten beschikt de debiteur over een (meerjarig) contract met lokale havenautoriteiten voor het baggeren van de haven of het verrichten van bepaalde sleepdiensten. In een soort ‘project finance light’ risicobeoordeling zouden dit soort contracten tussen debiteur en zijn afnemer mede in beschouwing kunnen worden genomen. Deze informatie, eventueel aangevuld met direct overleg tussen uitvoeringsorganisatie, opdrachtgever en exporteur dient te resulteren in een vermindering van de doorlooptijd van aanvragen. Het bedrijfsleven is gaarne bereid om in overleg met Atradius DSB een overzicht van aanvullende informatiebehoeften op te stellen (standard checklist e.d.).

Door de toenemende concurrentie is een slagvaardig beleid van de EKV uitvoeringsorganisatie van groot belang. Dat betekent onder meer dat zo spoedig mogelijk moet worden ingespeeld op wijzigingen in landenrisico’s vanwege bijvoorbeeld positieve politieke veranderingen. Het is van groot belang dat tenminste gelijktijdig met andere belangrijke ECA’s geacteerd wordt. Een recent voorbeeld is bijvoorbeeld het Europese besluit tot beëindiging van de boycotmaatregelen op Myanmar. Van wat langer geleden zijn de politieke veranderingen in landen als Libië en Egypte. Slagvaardigheid is ook van belang met betrekking tot landenplafonds. Atradius DSB zal ervoor moeten zorgen dat er constant voldoende ruimte is onder de relevante landenlimieten. Voorkomen moet worden dat nieuwe aanvragen niet kunnen worden gehonoreerd of ernstig worden vertraagd als gevolg van limietproblemen. Limietproblemen kunnen worden verholpen met: 1. Een verhoging van de limiet op grond van national interest overwegingen. 2. Anticipatie op de afbouw van het landenexposure als gevolg van verwachte terugbetalingen en/of aflopende dekkingstoezeggingen. 3. Het gebruik van credit default swaps. 4. Het ruilen van exposures met andere ECA’s. 5. Herverzekering bij private verzekeraars. 6. Herverzekering van buitenlandse bestanddelen bij buitenlandse kredietverzekeraars (op transactiebasis).


3.7. Landenacceptatiebeleid en landenlimieten

34

‘over de periode 1999-2011 is een cumulatief positief resultaat behaald van EUR 142 miljoen’

3.8. Atradius DSB en dienstverlening aan het midden- en kleinbedrijf (MKB) Wereldwijd zijn er grote uitdagingen bij de financiële dienstverlening aan het Midden en Klein Bedrijf (MKB). Dit geldt zowel op het gebied van de exportfinanciering (rol van banken) en de kredietverzekering (rol van ECA’s). Het is om die reden dat vele ECA’s op dit gebied speciale programma’s en/of gespecialiseerde MKB-desks kennen. Sommige ECA’s werken op dit gebied bewust samen met assurantiepersonen (waaronder banken) om de ECA-producten beter te kunnen distribueren onder het MKB.


Het aandeel van het MKB binnen de totale portefeuille van Atradius DSB is relatief klein. In 2011 is daarom in overleg met het bedrijfsleven de MKB-exportversneller gelanceerd. De bij de EKV behorende aanvraagprocedures zijn voor het MKB een naar verhouding grotere belasting op de bedrijfsvoering. De MKB-exportversneller is een versimpeling van de aanvraagprocedure o.a. door betere samenwerking tussen de bank en Atradius DSB voor transacties tot maximaal EUR 5 miljoen en aspirant verzekerden met een jaarlijkse groepsomzet van maximaal EUR 50 miljoen. Of de exportversneller daadwerkelijk een grote bijdrage zal leveren aan een betere service aan het MKB moet worden afgewacht. Het is niet geheel duidelijk waarom voor MKB transacties niet is besloten de besluitvorming van aanvragen te delegeren aan de banken van de exporteurs. Pas bij schade beoordeelt Atradius DSB bij een dergelijke opzet of de aanvraag ten rechte was toegekend. Een vergelijkbare systematiek wordt toegepast bij de uitvoering van de BMKB regeling (Borgstellingsregeling voor het Midden en Klein Bedrijf) van Agentschap NL. Uiteraard moeten transacties wel aangemeld worden om het uitstaand obligo te kunnen bewaken en volgen. Deze werkwijze schijnt onder BMKB goed te werken en kan derhalve ook interessant zijn voor de exportkredietverzekering van MKB-transacties. Het kan tevens een belangrijke bijdrage leveren aan het verminderen van de administratieve lasten voor het MKB, Atradius DSB en het bankwezen, waardoor ook de doorlooptijden kunnen worden verbeterd. Voor internationaal opererende ingenieursbureaus is een snel schakelen cruciaal. Er is in het algemeen een zeer korte tijd tussen offreren en contracteren. Het goedkeuringstraject van de kredietverzekering is hiervoor onvoldoende geëquipeerd. De slagvaardigheid van deze bedrijven kan aanzienlijk worden vergroot als de aanvraagprocedure aanmerkelijk kan worden verkort door standaardisering. Ook zou kunnen worden overwogen de acceptatie geheel of gedeeltelijk te delegeren aan de exporteur met een verhoogd eigen risico. Wellicht kan aansluiting worden gezocht bij de voorstellen voor het MKB. 3.9. Klimaatadaptatie en EKV In de OESO geldt een speciale sector understanding die voortkomt uit de internationale zorgen over klimaatverandering en veilig drinkwater17. De beleidsstrategieën rond klimaatverandering richten zich op (1) de mitigatie van klimaatverandering en (2) de adaptatie aan klimaatverandering. Bij klimaatmitigatie gaat het vooral om investeringen in renewable energy projecten zoals windenergie, waterkrachtcentrales e.d. Al deze activiteiten zijn erop 17)

Hier wordt gedoeld op de OESO sector understanding for climate change sectors. De maximum krediettermijn voor dit soort projecten is 18 jaar.

35

gericht om de CO2-uitstoot te verminderen of te mitigeren. Bij klimaatadaptatie gaat het om aanpassingen die nodig zijn om klimaatproblemen zoals overstromingen e.d. te voorkomen. Het is met name op dit gebied waar de Nederlandse watersector internationaal een belangrijke rol speelt. Belangrijk is ook dat vele van dit soort waterprojecten niet commercieel haalbaar zijn. De projecten genereren geen of onvoldoende cashflow voor de terugbetaling van commerciële leningen. Het zijn dan ook vooral overheden die bij dit soort projecten als opdrachtgever en leningnemer optreden. En het komt regelmatig voor dat in deze sector door andere landen concessionele leningen worden verstrekt, waartegen het Nederlandse bedrijfsleven niet adequaat kan concurreren. In de OESO zijn afspraken gemaakt om in de toekomst te kijken naar eventuele langere krediettermijnen voor klimaatadaptatieprojecten. Dit initiatief moet van harte worden ondersteund door zowel de overheid als het Nederlandse bedrijfsleven. Een verlenging van de krediettermijn tot bijvoorbeeld 18 jaar kan een belangrijke bijdrage leveren aan een meer succesvolle strategie voor klimaatadaptatie. Het Nederlandse bedrijfsleven zou daar goed van kunnen profiteren. Verder is ook van belang dat met een langere krediettermijn concurrentievervalsing als gevolg van gebonden hulp van andere landen kan worden verminderd. 3.10. Doorlooptijden van kredietverzekeringsaanvragen

De grootste vertraging in de aanvragen vloeit voort uit gebrekkige debiteureninformatie. Bij het oplossen van deze vertraging zal ook het Nederlandse bedrijfsleven een belangrijke rol moeten spelen. Nederlandse bedrijven die in contact staan met potentiële kopers zullen zoveel mogelijk relevante kredietinformatie bij Atradius DSB moeten aanleveren. Verder zal een verbetering van de doorlooptijden ook kunnen worden gerealiseerd door: • Een sterke standaardisering van de aanvraagprocedures. • Het gebruik van heldere checklists die specifiek zijn toegesneden voor bepaald soort transacties. • Te kijken of bepaalde zaken door de financierende bank kunnen worden geaccepteerd (vergelijk hiervoor de BMKB-regeling). • Een verruiming van de bevoegdheden van Atradius DSB. 3.11. A anbevelingen met betrekking tot export en investeringsgaranties Het voorgaande leidt tot de volgende aanbevelingen: 1. Houd de concurrentie scherp in beeld.

De benchmarkstudies die tot nu toe voor de Rijkscommissie zijn gemaakt beperkten zich tot de exportkredietverzekering (EKV) en gingen voorbij aan onderwerpen als ongebonden investeringsgaranties, concessionele leningen, CIRR rentesteun, funding, de rol van bilaterale ontwikkelingsbanken en dergelijke. Ook is tot nu toe weinig aandacht besteed aan het overheidsinstrumentarium in belangrijke opkomende landen zoals China, India en Brazilië. Omdat op het gebied van de overheidsgesteunde exportfinanciering en development finance momenteel veel in beweging is, zal op korte termijn een meer gedetailleerde benchmarkstudie


Het Nederlandse bedrijfsleven ervaart in het algemeen dat de doorlooptijden van aanvragen lang zijn. Uit het recente jaarverslag van het ministerie van Financiën aan de Tweede Kamer van mei 2012 blijkt dat in 2011 de gemiddelde doorlooptijd is uitgekomen op 65 werkdagen, een verbetering ten opzichte van 2010. Hiermee wordt de dalende trend van het voorgaande jaar voortgezet, maar het doel voor 2011 van 48 dagen werd niet gerealiseerd.

36

moeten worden verricht waarbij het totale Nederlandse exportfinancieringsinstrumentarium (en beleid) wordt vergeleken met het instrumentarium (en beleid) in belangrijke concurrentielanden. Deze nieuwe benchmarkstudie dient vervolgens periodiek (tenminste tweejaarlijks) te worden herhaald. 2. Verbeter de toegang van het MKB tot exportfinanciering. MKB bedrijven vragen om een andere benaderingswijze voor het toegankelijk maken van exportfinanciering. In andere landen hebben ECA’s hiervoor veelal een apart MKB-loket ingericht. Daarom zou Atradius DSB een MKB-loket moeten introduceren. Andere maatregelen om de toegankelijkheid voor het MKB te bevorderen zijn (1) het vergaand delegeren van taken van Atradius DSB aan de banken in het kader van de “exportversneller” waarbij vergelijkbaar met de BMKB-regeling een beoordeling achteraf plaatsvindt (bij verliesdeclaraties) en (2) distributie van producten via gekwalificeerde intermediairs. Indien na verloop van een bepaalde periode blijkt dat het MKB ondanks genomen maatregelen geen goede toegang heeft tot exportfinanciering/exportkredietverzekering zou de overheid kunnen overwegen om een speciale exportfinancieringsfaciliteit op te zetten voor MKB transacties. Die faciliteit zou te zijner tijd bij het staatsgegarandeerde herfinancieringsloket kunnen worden ondergebracht.


3. Kenniscentrum voor cofinanciering en alternatieve vormen van risicomitigering. Atradius DSB zal zijn rol als strategische partner voor het Nederlandse bedrijfsleven moeten verbreden en versterken door als kenniscentrum te gaan functioneren op het gebied van alternatieve risicomitigering en cofinanciering met multilaterale en bilaterale ontwikkelingsbanken. Ook zal voor de cofinanciering aandacht moeten worden besteed aan samenwerking met acceptabele lokale banken in ontwikkelingslanden. 4. Acceptatie van Asset Based Finance transacties. Exporteurs van kapitaalgoederen die op basis van Asset Based Finance (ABF) kunnen worden gefinancierd dienen met Atradius DSB in overleg te treden over het acceptatiebeleid met betrekking tot ABF-transacties met als doel het acceptatiebeleid en de doorlooptijden van ABFaanvragen te optimaliseren. Hierbij kan worden gedacht aan een standaardisering van aanvragen en een heldere checklist. Atradius DSB zal bij de kredietbeoordeling naast het debiteurenrisico ook nadrukkelijk rekening moeten houden met de (rest)waarde van de asset en de verdiencapaciteit van de asset (future cash flow). Exporteurs zullen eventuele contracten van de debiteur, waarmee de future cash flow van de asset kan worden aangetoond aan Atradius DSB ter beschikking moeten stellen. Een ‘project finance light’ beoordeling van dit soort ABF-transacties kan ertoe bijdragen dat meer transacties op basis van ABF kunnen worden gefinancierd. 5. Bijzondere behoefte voor kredietverzekering van ingenieursbureaus. Voor internationaal opererende ingenieursbureaus is een snel schakelen cruciaal. Er is en het algemeen een zeer korte tijd tussen offreren en contracteren. Vaak is men hierbij gebonden aan zeer korte tendertermijnen. Het goedkeuringstraject van de kredietverzekering is hiervoor onvoldoende geëquipeerd. De slagvaardigheid van deze bedrijven kan aanzienlijk worden vergroot als de aanvraagprocedure aanmerkelijk kan worden verkort door standaardisering. Ook zou kunnen worden overwogen de acceptatie geheel of gedeeltelijk te delegeren aan de exporteur met een verhoogd eigen risico. Wellicht kan aansluiting worden gezocht bij de voorstellen voor het MKB. 6. Atradius & samenwerking met Multilaterale en bilaterale ontwikkelingsbanken. Nederland respectievelijk Atradius DSB dienen samenwerkingsovereenkomsten aan te gaan en vervolgens een actief beleid te voeren voor concrete samenwerking met belangrijke multilaterale ontwikkelingsbanken, verzekeraars en de Nederlandse FMO. Samenwerking kan inhoud worden gegeven op basis van co-insurance, re-insurance en unfunded risk participations (i.e. financial guarantees). Daarbij zou tevens moeten worden bezien of, en zo ja, onder welke omstandigheden deze samenwerking kan leiden tot een lagere premie en een ruimer landenacceptatiebeleid. 7. Transparantie met betrekking tot kostendekkendheid.

37

Het verdient aanbeveling de jaarlijkse cijfers uit OESO-rapportages gezamenlijk met de jaarlijkse BERB over kostendekkendheid te bespreken in de Rijkscommissie. Atradius DSB en het Ministerie van Financiën zouden de gegevens ook kunnen gebruiken voor voorlichtingsbijeenkomsten voor het Nederlandse bedrijfsleven. 8. Atradius DSB en landenbeleid. Atradius DSB zou haar landenbeleid sneller moeten aanpassen aan positieve veranderingen in een land en ervoor moeten zorgen dat Nederlandse exporteurs niet met een concurrentienadeel worden geconfronteerd omdat concurrerende ECA’s op het betrokken land reeds open zijn gegaan. Verder zal Atradius DSB een proactiever landenlimietbeleid moeten voeren om ervoor te zorgen dat nieuwe aanvragen niet worden gehonoreerd of ernstige vertraging oplopen als gevolg van een limietprobleem. 9. OESO-onderhandelingen en klimaatadaptatieprojecten. Nederland zal in OESO-verband haar inspanningen voor opname van klimaatdaptatieprojecten onder de sector understanding for renewable energy and water (met maximum krediettermijn van 18 jaar) met kracht moeten voortzetten.


10. Doorlooptijden aanvragen kredietverzekering & mandaat Atradius DSB De Nederlandse overheid en Atradius DSB zullen aanvullende maatregelen moeten treffen om de doorlooptijden van verzekeringsaanvragen verder te verkorten. Ook het Nederlandse bedrijfsleven zal hieraan moeten bijdragen door alle relevante kredietinformatie die nodig is om de debiteur en/of garant te beoordelen zo spoedig en volledig mogelijk bij Atradius DSB aan te leveren.


38

hoofdstuk 4: Concessionele financiering

4.1. Introductie Voor het realiseren van exporttransacties is op de eerste plaats een goed functionerend en bovenal concurrerend exportkredietverzekeringinstrument van groot belang. In dit hoofdstuk wordt nader ingegaan op de relevantie en het belang van een goed werkend aanpalend concessioneel instrumentarium en dat van MDB’s en DFI’s. De huidige recessie onderstreept nog eens het belang van de nieuwe opkomende landen als het gaat om economische groei in Europa, Azië, Latijns-Amerika en ook Afrika worden steeds belangrijker als handelspartner. Vanuit dat perspectief is het van belang om een op maat gesneden instrumentarium te hebben dat beantwoordt aan de financieringsvraag uit die landen en waarmee Nederlandse exporteurs en investeerders de concurrentie aankunnen. Voor die gevallen is het bekende exporten investeringsinstrumentarium niet voldoende. Voor de concessionele financiering van projecten in ontwikkelingslanden gelden specifieke regels en afspraken (OESO) waaraan zowel de ontvangende landen als de geldverstrekkers zich dienen te houden. 4.2. De problematiek Wat opvalt bij het Nederlandse instrumentarium voor opkomende markten en ontwikkelingslanden in vergelijking tot die van andere Europese landen is dat: • Instrumenten voor substantiële bedragen thans niet beschikbaar zijn tenzij de EKV of RHi hierin kunnen voorzien; • Nederland aanzienlijk minder relevante financieringsinstrumenten heeft voor opkomende markten en ontwikkelingslanden dan andere Europese landen; • De instrumenten niet aansluiten bij de behoefte uit de praktijk. Een beperkt aantal instrumenten voor het bedrijfsleven worden veelal ingericht met eigen zware procedures en lange besluitvormingsprocessen zonder rekening te houden met de praktijk die veelal om snelheid en flexibele toepassing vraagt. • De Nederlandse instrumenten niet goed op elkaar aansluiten of volstrekt van elkaar gescheiden zijn. Oorzaak zijn de gescheiden werelden van OS en internationale handels(financiering). Zo introduceert het Ministerie van Buitenlandse Zaken (via FMO of AgNL) in toenemende mate nieuwe fondsen voor water, PPP’s of infrastructuurfinanciering; echter het komt zelden voor dat Nederlandse partijen (inclusief Atradius DSB) hierin een rol kunnen spelen. In hoofdstuk 5 (Organisatorische aspecten) gaan wij nader in op het ontbreken van deze samenwerking.

In een aantal van de onderzochte landen blijkt dat met name op het gebied van private sector en infrastructuurfinanciering de inzet van OS-middelen in combinatie met exporten investeringsfinanciering succesvol wordt toegepast. Vaak betreft het dan gebonden financiering, maar veelal blijkt de hulp in formele zin ontbonden te zijn, maar door de ‘slimme’ inrichting van de organisatie wordt de hulp toch vaak besteed als (co)financiering van activiteiten van het eigen bedrijfsleven. Opvallend is dat landen als Denemarken, Zweden, België, Duitsland, Finland, Frankrijk en Oostenrijk hier het instrumentarium veelal op hebben ingericht. In de landendocumenten die als bijlagen zijn bijgesloten wordt nader ingegaan op de wijze van organisatie en beschikbare instrumenten. Onderstaand wordt nader ingegaan op de spelregels die gelden voor de financiering van projecten en opdrachten in ontwikkelingslanden en hoe andere EU-landen hier in vergelijking met Nederland mee omgaan. 4.3. De spelregels van ODA Bij concessionele financiering gaat het om het domein van de Official Development Assistance (ODA) dat in Nederland bij het Directoraat Generaal Internationale Samenwerking (DGIS) van het Ministerie van Buitenlandse Zaken is ondergebracht en onder leiding staat van de Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken. In internationaal (OESO) verband zijn er spelregels afgesproken voor de inzet van ODA. De afgelopen jaren is er zowel in internationaal verband als in de Nederlandse context veel gesproken over de binding c.q. ontbinding van hulp. Nederland heeft tot dusverre het beleid gehad te willen voorlopen op deze afspraken en in principe alle hulp te ontbinden. Voor de Nederlandse context betekent dit dat ongeveer alle gebonden programma’s in het kader van ontwikkelingssamenwerking zijn gestopt of ontbonden. Een voorbeeld daarvan is het huidige ORIO-programma als opvolger van (het deels gebonden) ORET. In bijlage 8 wordt dit programma nader toegelicht. Om dit in een internationaal perspectief te plaatsen volgt hieronder een analyse van de OESO-voorwaarden met betrekking tot gebonden en ongebonden hulp. Deze analyse kan vervolgens worden gebruikt om te onderzoeken of volgens de OESO-regelgeving het is toegestaan om een faciliteit op te zetten voor concessionele financiering met een gebonden karakter, zodat de aanvrager van de schenking ook de uitvoerder van het project kan zijn.

Gebonden en ongebonden exportkredieten volgens de OESO

In het Arrangement on officially supported export credits (Arrangement)” zijn de internationale regels vastgelegd die tussen lidstaten van de OESO zijn afgesproken over het ondersteunen van hun bedrijfsleven middels overheidsgesteunde exportfinanciering. Het Arrangement heeft formeel het karakter van een gentlemen’s agreement, maar wordt in de praktijk door OESO-lidstaten als een bindende afspraak gezien. De Europese Commissie heeft de Arrangement omgezet in EU-wetgeving. Gebonden of deels gebonden hulpfinanciering, inclusief mixed credits of concessionele leningsfaciliteiten, valt ook onder het Arrangement. Het doel van alle afspraken en aanbevelingen is om gebonden hulp weg te leiden van projecten die commercieel haalbaar en financierbaar zijn. Ook bestaan er verschillende aanbevelingen om ook de ontwikkelingshulp aan de least developed countries (LDC’s) te ontbinden, maar in alle gevallen betreft dit een formeel niet-bindende aanbeveling die niet door alle OESO-lidstaten wordt gevolgd. Wat betreft de hulpfinanciering gelden er onder het Arrangement de volgende voorwaarden: • commercially viable projects komen niet in aanmerking voor gebonden hulp, tenzij – na consultatie van de zogenaamde Participanten van het Agreement – is gebleken dat ECA– gedekte of commerciële financiering anderszins niet beschikbaar is. • higher middle income countries komen niet in aanmerking voor gebonden of deels ontbonden concessionele exportkredieten. Deze afspraak geldt niet indien het aangeboden niveau gelijk aan of hoger is dan 80%. Voor dergelijke ‘near grants’ zijn gebonden of deels ongebonden exportkredieten toegestaan. • Voor zover toegestaan, dienen concessionele exportfinancieringen te worden verstrekt met een schenkingsniveau van minimaal 35%. • Volgens het Arrangement komen ‘Least developed countries’ in aanmerking voor alle vormen van gebonden hulp, met als voorwaarde een minimum concessionaliteitseis (=schenkingsniveau) van 50%. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat, onafhankelijk van de mate van commerciële aantrekkelijkheid van een project, deze landen nog steeds moeite zullen hebben om internationaal commerciële financiering aan te trekken. Enigszins in tegenspraak hiermee is de aanbeveling van de DAC (OESO Development Assistance Committee) die is overeengekomen om de ontwikkelingshulp aan deze groep van allerarmste landen te ontbinden. • T ransacties kleiner dan SDR 2 miljoen (circa EUR 2,4 miljoen)

vallen niet onder het Arrangement, waardoor bijvoorbeeld kleinere waterprojecten uitstekend door Nederlandse partijen uitgevoerd kunnen worden. Echter, Nederland heeft voor de beleidslijn gekozen om alle transacties volgens het Arrangement te behandelen. Om te checken of een project commercially non viable is past de OESO twee key tests toe. Met de eerste key test wordt gekeken of het project commercieel haalbaar is. Als blijkt dat het project niet commercieel haalbaar is dan mag de gebonden hulpfinanciering worden verstrekt. Is het project wel commercieel haalbaar dan volgt er een tweede key test. Er wordt dan getest of er commerciële financiering of ECA-financiering voor het project kan worden verkregen. Is dit niet het geval dan mag er gebonden hulp aan het project worden verstrekt. In lijn met het Arrangement en de aanbevelingen moeten lidstaten het voornemen voor het geven van hulpfinanciering voor een periode van 30 dagen publiceren op de website van de OESO voordat de verbintenis voor de hulpfinanciering van kracht wordt. Debt Sustainability Framework

Voor bepaalde landen gelden er onder de OESO-aanbevelingen specifieke concessionaliteitseisen voor financiering aan publieke kopers. Deze eisen zijn gebaseerd op principes die erop zijn gericht dat de verschaffing van niet-concessionele exportfinanciering aan publieke kopers of publiek gegarandeerde kopers niet strijdig is met ontwikkelingsdoeleinden inzake duurzame overheidsfinanciën, namelijk dat deze landen niet in een onhoudbare schuldpositie terechtkomen. Voor de lage inkomenslanden (zoals bepaald door IMF en IDA en gebaseerd op de laatst beschikbare landenlijst) gelden de volgende concessionaliteitseisen: • Commerciële kredieten met een looptijd langer dan een jaar zijn alleen mogelijk indien deze passen binnen de programmavoorwaarden en de schuldhoudbaarheidsanalyse van het land. • Bij exportkredieten met een waarde groter dan SDR 5 miljoen (circa EUR 5,2 miljoen) en een looptijd langer dan twee jaar dient bovendien geverifieerd te worden dat het gefinancierde project past binnen de ontwikkelingsplannen van het land en een positieve economische bijdrage levert. • Voor alle gefinancierde zaken of projecten in de betreffende landen geldt dat ze een netto positief economisch effect moeten hebben. Dat betekent dat de uiteindelijke baten van een project voor een land de totale financieringskosten moeten overstijgen. Dit dient ter voorkoming van unproductive expenditure.


39

40

Bij internationale aanbestedingen voor commercieel niet haalbare projecten komt het voor dat de uitvoerder/aannemer gevraagd wordt om tevens een financieringsoplossing aan te bieden. Het is de ervaring dat er in Nederland minder financieringsmogelijkheden (met concessionele elementen) zijn dan in concurrerende landen en dat buitenlandse concurrenten daardoor opdrachten kunnen binnenhalen. In een dergelijk geval is er dus geen sprake van een level playing field tussen Europese bedrijven. Voorbeelden zijn de Scandinavische landen, België en Duitsland die in staat zijn ECA-dekking te combineren met concessionele faciliteiten vanuit OS, krediet en/of participaties door de nationale ontwikkelingsbanken en last but not least financieringen door organisaties als de Nordic Investment Bank (NIB) die door haar internationale status niet gebonden is aan een aantal OESO en Basel III-bepalingen. Het is niet altijd helder te identificeren c.q. kwantificeren waar Nederlandse exporteurs contracten mislopen door de bovengeschetste knelpunten. In onderstaande box is een concreet voorbeeld opgenomen over een baggerproject in Vietnam dat dankzij Belgische concessionele financiering door een Belgisch bedrijf werd binnengehaald. Dit ondanks het feit dat het Nederlandse bedrijf een goedkopere bieding had gedaan. Voorbeeld van concessionele financiering uit België voor


een project in Vietnam

Zowel Nederlandse als Belgische baggerbedrijven concurreerden in 2009 voor een groot baggerproject in Vietnam. In de tender kwam het Nederlandse bedrijf Van Oord er het goedkoopste uit. Het contract ging echter dankzij Belgische concessionele financiering naar het Belgische bedrijf DEME, dat het project voor EUR 70 miljoen had aangeboden. De subsidiering van de financiering van 100% van het contract bedrag via Finexpo komt neer op: • Tranche A, EUR 10 miljoen OND gedekte lening met interest subsidie, rentepercentage 0,75% per jaar, met een vermoedelijke terugbetalingstermijn van 11 jaar vanaf completion • Tranche B, EUR 10 miljoen, waarvan EUR 5 miljoen schenking plus EUR 5 miljoen State-to-State loan, rentepercentage 0% per jaar, met een vermoedelijke terugbetalingstermijn van 10 jaar grace plus 20 jaar terugbetalingstermijn vanaf completion (totale terugbetaling in 30 jaar vanaf completion) • Tranche C, EUR 50 miljoen (lening in YPE) OND gedekt Export Credit, rentepercentage 2,61% per jaar, met een vermoedelijke terugbetalingsperiode van 10 jaar vanaf completion Er wordt een minimaal schenkingselement geclaimed van 35%, doch dit heeft uitsluitend betrekking op Tranch A en B tezamen (EUR 7 miljoen over EUR 20 miljoen). Volgens de Vietnamese overheid voldoet Tranche C niet aan de ODA standaard (minimaal schenkingselement). Hiermee zou de totale financiering niet eens voldoen aan de ‘minimum concessionality level’ van 35%. In de Belgische krant de Tijd van 12 maart 2012 werd de CEO van DEME, Alain Bernard, als volgt geciteerd: “De Nul was veel duurder, net als Boskalis. Van Oord was dan weer iets goedkoper, maar van de Nederlanders hebben we het gehaald door de subsidiëring van de Belgische overheid via Finexpo en de ondersteuning Delcredere, die de hele zaak verzekert.” En “Ik ben vooral blij dat het contract naar een Belgisch bedrijf gaat. Dat we de Nederlanders

hebben kunnen verslaan, dat vind ik belangrijker dan dat we gewonnen hebben van Jan De Nul.” Meer informatie over deze zaak is te vinden in bijlage 7. Voorbeelden van concessionele leningen van Finland (bron: Finnvera)

Het minimum concessionaliteitsniveau wordt behaald door een combinatie van een rentesubsidie en een schenking. Concessionele exportlening: • Terugbetalingsperiode: 10 jaar • Aflossingen: In 20 gelijke halfjaarlijkse termijnen, waarvan de eerste 6 maanden na levering (geen grace periode). • Rente: 0% • Leningsbedrag is gelijk aan contractbedrag – de schenking + de gefinancierde premie voor de exportkredietverzekering. • Kredietverzekeringspremie: • Ministerie van Buitenlandse Zaken betaalt de premie voor zover die meer bedraagt dan 6% • Leningnemer betaalt een premie van 6%, maar deze kan worden meegefinancierd. Concessionele lening in Euro Instrument

Concessionaliteitsniveau

Subsidie afkomstig van:

Subsidie betaald aan:

Schenking

17,00%

Ministerie van Buitenlandse Zaken

Exporteur

Rentesubsidie

18,47%


Leningnemer

Totaal

35,47%

Concessionele lening in USD Instrument

Concessionaliteitsniveau

Subsidie afkomstig van:

Subsidie betaald aan:

Schenking

19,50%


Exporteur

Rentesubsidie

15,71%


Leningnemer

Totaal

35,21%

Bijlage 11 betreft een derde casus, het zogenaamde Nam Theun II project in Laos met een waarde van circa USD 1,5 miljard, waarbij ECA’s en nationale ontwikkelingsbanken met elkaar hebben samengewerkt. In het project zitten 4 ECA’s die export steunen uit 4 landen, te weten Coface (Frankrijk), Giek (Noorwegen), EKN (Zweden) en Thai EXIM (Thailand). Het project is verder ondersteund door diverse multilaterale en bilaterale ontwikkelingsbanken, waaronder AfD en Proparco (twee ontwikkelingsbanken in Frankrijk) en de Nordic Investment Bank (NIB). Zonder de betrokkenheid van de Scandinavische bedrijven was de NIB zeer waarschijnlijk niet in dit project gestapt. De Franse overheid heeft ondermeer via AfD een schenking gegeven van Eur 5 miljoen aan de Laos overheid waarmee een deel van de aandelenparticipatie van die overheid in het project werd gefinancierd. Daarnaast verstrekten beide Franse ontwikkelingsbanken een lening aan het project. Informatie over samenwerking tussen ECA’s en bilaterale

41

‘In andere Europese landen zijn mixed credits programma’s gewoon gecontinueerd’

4.4. W at betekent de binding/ontbinding van hulp in de praktijk? In 2001 zijn in de OESO Development Assistance Committee (DAC) afspraken gemaakt om de hulp zoveel mogelijk te ontbinden. Deze afspraken gelden formeel alleen voor de hulp aan LDC en HIPC landen, maar in de praktijk bekijkt de OESO DAC de totale ODA. Verder is van belang dat technische samenwerking en voedselhulp van deze afspraak zijn uitgezonderd. Jaarlijks wordt door de OESO DAC gerapporteerd wat de ontwikkelingen zijn op het gebied van ongebonden en gebonden hulp. Volgens de laatste cijfers van de OESO DAC18 was in 2010 van de totale ODA-hulp van alle OESO DAC landen 17,1% gebonden. Het aandeel gebonden hulp van Nederland is met 5,4% relatief laag. Nederland zit met dit percentage in dezelfde groep als Japan (5,3%) en Frankrijk (5,0%) en België (4,8%). Selectie van donorlanden: gebonden hulp en ongebonden hulp Land

Gebonden hulp in % van totale ODA

Ongebonden hulp in % van totale ODA

% ongebonden hulp naar nationale bedrijfsleven.

België

4,8%

95,2%

1,37%

Frankrijk

5,0%

95,0%

23,34%

Finland

14,7%

85,3%

97,58%

Support van NIB (1)

Denemarken

6,2%

93,8%

75,95%

Support van NIB (1)

Zweden

1,4%

94,2%

62,5%

Support van NIB (1)

Oostenrijk

45,2%

54,3%

91,89%

Duitsland

25,3%

74,7%

37,24%

China

onbekend

onbekend

onbekend

Nederland

5,4% (2)

94,6%

onbekend

Bijzonderheden

Bron: OESO DAC. (1) F ormeel is de NIB een multilaterale ontwikkelingsbank, maar in de praktijk blijkt NIB ook nadrukkelijk exporten investeringsbelangen van het bedrijfsleven uit NIB-landen te behartigen. (2) Nederland kent thans geen gebonden hulp voor exportfinanciering.

18)

Er zijn echter ook landen die hun gehele hulp hebben ontbonden. Dit geldt voor het Verenigd Koninkrijk, Noorwegen en Ierland. In de praktijk blijkt echter dat een groot deel van de ongebonden hulp van het Verenigd Koninkrijk (65,46%) terugvloeit naar het nationale bedrijfsleven. Gegevens hierover met betrekking tot de ongebonden hulp van Noorwegen en Ierland zijn bij de OESO DAC onbekend. In bijlage 10 is een uitgebreid overzicht opgenomen van de cijfers van alle OESO-landen en hun gebonden en ongebonden hulpinspanningen. Ook verschaft het inzicht in de mate waarin het nationale bedrijfsleven profiteert van ongebonden hulp. Opmerkelijk is dat gemiddeld 51% van de ongebonden hulp in het donorland werd besteed. Dat laat zien dat hulp wellicht in formele zin weliswaar ontbonden is, maar veelal door een “slimme” inrichting van de organisatie toch een grote nationale besteding kent. Het roept ook vragen op of de ongebonden hulp van landen daadwerkelijk ongebonden is. Ook de OESO DAC maakt zich hierover zorgen. 4.5. Hoe moet de Nederlandse situatie worden beoordeeld en hoe is dat in andere landen geregeld? In de Nederlandse context moet worden geconstateerd dat er geen gebonden programma’s meer zijn die Nederlandse bedrijven kunnen helpen bij het co-financieren van exportcontracten en voor de watersector bij het tot stand brengen van financieringen voor infrastructurele werken. Juist in ontwikkelingslanden is het van belang om de beschikking te hebben over een dergelijke faciliteit. Dit geldt zeker voor infrastructuur projecten in weg- en waterbouw die veelal niet “commercieel haalbaar” zijn. Dit soort projecten genereert geen of onvoldoende cashflow om commerciële leningen terug te betalen. Om die reden zijn het in dit soort projecten vaak de overheden zelf die als leningnemer optreden. Zonder concessionaliteit zijn dergelijke transacties moeilijk te financieren. Bovendien in HPIC-countries is een schenkingselement veelal verplicht omdat de overheid direct of indirect bij dergelijke projecten betrokken is (sustainable lending). In andere Europese landen (Duitsland, Zweden, Denemarken, Frankrijk, België) zijn mixed credits programma’s gewoon gecontinueerd. Voorts bieden landen als Duitsland en Frankrijk zachte leningen of schenkingen aan die voor de financiering van infrastructuurprojecten kunnen worden ingezet. Opvallend

OECD DCD /DAC (2011)4/final: Implementing the 2001 DAC recommendation on untying aid: 2010 – 2011 Review.


ontwikkelingsbanken is in het algemeen moeilijk te vinden omdat zowel ECA’s als hun nationale ontwikkelingsbanken hierover bepaald niet transparant zijn.


42

daarbij is dat ook de nationale ontwikkelingsbanken (DFI’s) steeds meer een rol gaan spelen bij dergelijke financieringen omdat vele infrastructuur projecten door private partijen worden opgezet. Dit geldt in het bijzonder voor commercieel haalbare projecten die voldoende cashflow genereren om commerciële bankleningen terug te betalen (voorbeelden: telecommunicatie en energieprojecten). Voor niet commercieel haalbare projecten is vaak een publieke sectorpartij als debiteur/ opdrachtgever bij het project betrokken. Dit geldt o.a. voor projecten in de transportsector en de maritieme infrastructuur. Nederland beschikte in het verre verleden over de mogelijkheid om een deel van de bilaterale hulp te verstrekken in de vorm van leningen door tussenkomst van de NIO-Bank. Deze leningen werden gefinancierd uit kapitaalmarktmiddelen en later ook uit begrotingsmiddelen. Het ging hier veelal om lang lopende leningen (30 jaar, 8 jaar aflossingsvrij en 2,5% rente). Voor het bedrijfsleven is zelfs in de jaren 80 een speciale faciliteit (Less Concessional Loan (LCL) programma) opgericht die de mogelijkheid bood om exporttransacties en projecten te financieren met leningen met looptijden variërend van 15, 20 en 25 jaar (en 7 jaar aflossingsvrij). Met name Indonesië had grote behoefte aan dergelijke financiering en stelde dit zelfs als voorwaarde om tot zaken te komen (de zogenaamde Inpres 8 voorwaarden). Nog steeds hebben ontwikkelingslanden grote behoefte aan langlopende zachte financieringen waar bijvoorbeeld de reguliere EKV momenteel niet in kan voorzien. De afgelopen jaren is er bij het ministerie van Buitenlandse Zaken (DGIS) druk gewerkt aan nieuwe instrumenten om het bedrijfsleven te betrekken bij ontwikkelingssamenwerking en zijn er fondsen opgericht die zouden moeten kunnen aansluiten op het topsectoren beleid (bijvoorbeeld recent het Fonds Duurzaam Water, maar eerder ook al het Infrastructure Development Fund (IDF) en het Acces to Energy Fund (AEF)). Met name de directies DME en DDE van DGIS zijn actief op dit terrein met AgNL, NWP en FMO als uitvoerders. Echter, er lijkt zowel bij de opzet als de uitvoering nauwelijks overleg met de andere actoren die actief zijn bij internationale financiering en waarmee wellicht een leverage bereikt kan worden waardoor de ontwikkelingsimpact, zowel aan Nederlandse zijde als aan de kant van de ontwikkelingslanden, vergroot kan worden. Ervaringen in andere landen tonen aan dat die samenwerking vruchten kan afwerpen. In Duitsland is het instrumentarium nauw met elkaar verweven. Dit komt doordat KfW hier een belangrijke rol speelt en zowel acteert als exportfinancier (via KfW IPEX Bank), bilaterale ontwikkelingsbank (KfW Entwicklungsbank) en als financier van de private sector in ontwikkelingslanden (DEG). Voorts is de samenwerking tussen KfW en de Duitse ECA (Hermes) meer structureel geregeld. KfW stelt vaak als voorwaarde dat te verstrekken kredieten Hermes dekking dienen te hebben. Verder heeft KfW een aantal speciale programma’s gericht op het Duitse bedrijfsleven en zet KFW zwaar in op de financiering van programma’s op het gebied van klimaat waar zowel de watersector als de renewable energy sector een duidelijke rol kunnen spelen. Meer informatie over Duitsland kan worden gevonden in bijlage 16. In Oostenrijk (bijlage 19) is de ontwikkelingsbank (OeEB) onderdeel van de kredietverzekeraar (OeKB) en kan profite-

ren van deze samenwerking zowel in kennisontwikkeling als samenwerking. Zweden (bijlage 18) heeft met SEK een eigen EXIM-bank en kan bovendien beschikken over financiering van de Nordic Investment Bank (NIB). De NIB is weliswaar formeel een multilaterale ontwikkelingsbank, maar in de praktijk worden in vele projecten Scandinavische bedrijfsbelangen gediend. Denemarken (Danida) heef een business finance programma dat in staat is projecten op het gebied van onder meer water supply and sanitation, transportation and energy te ondersteunen met financiering. Dit programma biedt de mogelijkheid om de schenking van Danida aan te wenden voor een rentesubsidie, betaling van de EKV-premie of als schenking. Veelal wordt dit als combinatie aangeboden. Verder heeft Danida een business partner programma waarvoor Deense bedrijven met een lokale partner kunnen inschrijven. Deze heeft in zekere mate overeenkomsten met het Nederlandse ORIOprogramma (door de fasering in ontwikkelingstraject en uitvoeringstraject), maar lijkt in praktische zin meer toegankelijk. Bovendien beschikken Deense bedrijven over de mogelijkheid om financieringen van de NIB in te zetten als co-financieringsmechanisme (zie bijlage 15). Frankrijk heeft via de Franse Trésor een special programma gericht op de export waarbij een aantal instrumenten van Frankrijk bijeenkomen inclusief fondsen van l’Aide Publique au Développement (APD) Francaise. Hiermee worden fondsen van centrale overheid en regionale overheden ingezet voor gebonden hulp in landen waar dit mogelijk is en voor infrastructuurprojecten die niet financieel houdbaar zijn. Ten minste 70% van de besteding van dergelijke fondsen dient te worden aangewend voor Franse aankopen van goederen en diensten. Frankrijk kent ook twee belangrijke ontwikkelingsbanken, te weten AfDF en Proparco (zie bijlage 17). België (bijlage 13) beschikt via een organisatie als Finexpo over de mogelijkheid om een heel gamma aan subsidies aan te bieden. Dat kan gaan om CIRR financieringen, rentesubsidies (met een schenkingselement van 35%) in combinatie met langere looptijden, rentesubsidie in combinatie met een schenking, schenkingen en tenslotte gebonden staatsleningen met een subsidie element. De concessionele leningen worden verstrekt door commerciële banken die hun risico’s bij de Belgische ECA (ONDD) kunnen verzekeren. Daarbij dekt ONDD looptijden die langer zijn dan reguliere commerciële OESO-Arrangement leningen. 4.6. Naar een innovatieve samenwerking EKV en ODA Een innovatieve samenwerking tussen de exportkredietverzekering onder de begroting van het Ministerie van Financiën en de ODA-gelden van het Ministerie van Buitenlandse Zaken kan vele voordelen opleveren. Het voorstel is om concessionele leningen door commerciële banken te laten financieren, waarbij het kredietrisico op de debiteur (veelal een centrale overheid van een ontwikkelingsland) namens het ministerie van Financiën wordt afgedekt door Atradius DSB. De verzekering van de concessionele lening zou 100% van het exportcontract kunnen omvatten, in tegenstelling tot reguliere exportkredieten waarbij maximaal 85% kan worden verzekerd. Ook zouden lange looptijden

‘Een innovatieve

43

samenwerking tussen exportkredietverzekering en ODA-gelden kan vele voordelen opleveren.’

De concessionaliteit van de lening kan worden gerealiseerd met inzet van ODA-gelden. Als in Nederland nog een rentesubsidie-instrument had bestaan, had ook het Ministerie van Economische zaken, Landbouw en Innovatie hierbij een rol kunnen spelen. ODA-gelden worden ingezet om de rente van de banklening en de EKV premie van de transactie te subsidiëren. Het Ministerie van Financiën ontvangt de EKV premie rechtstreeks van het Ministerie van Buitenlandse zaken. Indien nodig zal de bank ook nog een aanvullende rentesubsidie ontvangen. De hoogte daarvan is mede afhankelijk van de verzekeringscondities (o.a. dekkingspercentage). De gezamenlijke ODA-subsidies moeten ertoe leiden dat de transactie voldoet aan de minimum concessionaliteitsnormen van de OESO. Bij gebonden hulp ligt dit percentage In de meeste gevallen op 35%. Bij ongebonden hulp geldt een percentage van 25%. Deze constructie zal kunnen werken voor alle landen waarop Atradius DSB regulier “open” is, dat wil zeggen landen waarvoor de (landen)risico’s voor de overheidsgesteunde exportkredietverzekering acceptabel zijn. In het algemeen zijn dit alle landen in de OESO-risicocategorieën 1 tot en met 6. Voor landen waarop geen reguliere kredietverzekering beschikbaar is (de meeste landen in OESO-risicocategorie 7), zou een beperkt concessioneel leningsprogramma kunnen worden opgezet. In geval van schade onder een door Atradius DSB verzekerd concessioneel exportkrediet wordt het verlies van de bank vergoed. De schade valt dan onder de begroting van het ministerie van Financiën. Mocht de schade in de zgn. Club van Parijs worden geherstructureerd dan zal Financiën het

bedrag te zijner tijd van het debiteurenland terug ontvangen. Indien in de Club van Parijs een kwijtschelding wordt overeengekomen, zou de schade van het Ministerie van Financiën gecompenseerd kunnen worden door het Ministerie van Buitenlandse zaken. Dit naar analogie van de praktijk rond de kwijtschelding van reguliere exportkredieten voor schuldenlanden (HIPC countries). Deze constructie van een innovatieve samenwerking tussen EKV en ODA heeft vele voordelen. De belangrijkste zijn: 1. V oor het Nederlandse bedrijfsleven is er een adequaat concessioneel leningenprogramma waarmee op basis van een level playing field in het buitenland kan worden geconcurreerd. 2. De export van Nederlandse goederen en diensten naar ontwikkelingslanden zal aanzienlijk kunnen toenemen hetgeen belangrijk is voor de groei van de nationale economie. Daarmee worden ook voor de Staat belangrijke macro-economische voordelen gerealiseerd. (o.a. meer belastinginkomsten, werkgelegenheid en minder uitkeringen). 3. A tradius DSB en het Ministerie van Financiën genereren additionele premie-inkomsten, waarmee de risico’s uit hoofde van de concessionele exportleningen adequaat kunnen worden afgedekt. De kostendekkendheid van de kredietverzekeringsfaciliteit wordt derhalve niet aangetast. Het programma kan voor het ministerie van Financiën kostenneutraal worden ingevoerd. 4. Met een inzet van ODA-gelden wordt verzekeringscapaciteit van het Ministerie van Financiën en privaat kapitaal van banken en institutionele beleggers gemobiliseerd (hefboomwerking), waardoor er voor ontwikkelingslanden substantieel meer geld beschikbaar komt voor belangrijke ontwikkelingsrelevante projecten. Schaarse ODA-middelen worden optimaal aangewend voor ontwikkelingslanden, hetgeen positief bijdraagt aan de aid efficiency en aid effectiveness van de Nederlandse hulp. 5. D e Nederlandse ODA-prestaties kunnen dankzij de mobilisering van kredietverzekeringscapaciteit en privaat kapitaal substantieel worden verhoogd als de gehele concessionele lening in OESO-verband als ODA kan worden gerapporteerd. De feitelijke financiële belasting van het hulpbudget van het Ministerie van Buitenlandse zaken ligt echter veel lager, want die blijft beperkt tot de subsidiering van de rente en EKV-premie. 6. D e budgettaire consequenties voor de Nederlandse Staat zijn beperkt, omdat primair en optimaal gebruik wordt


van 15 – 20 jaar kunnen worden verzekerd. Immers voor hulpkredieten gelden andere OESO-normen dan voor reguliere exportkredieten. Bovendien zijn voor sommige exportkredieten reeds krediettermijnen van 18 jaar toegestaan. Voorts zou kunnen worden overwogen om een gedekt percentage toe te passen van 100%, in tegenstelling tot het reguliere dekkingspercentage voor koperskredieten (veelal 98%). Een hoger dekkingspercentage zal ertoe leiden dat de rente van de commerciële bank lager uitvalt. De funding van banken kan worden gesteund door middel van de EKG en/of worden verstrekt door de nog op te richten staatsgegarandeerde herfinancieringsorganisatie. Atradius DSB berekent voor deze transactie de reguliere exportkredietverzekeringspremie. Ook voor de EKG wordt de normale premie berekend.

44

gemaakt van bestaande garantie-instrumenten. 7. Het voorstel sluit goed aan bij de huidige discussies in de EU en de OESO over een effectiever inzetten van schaarse ODA-middelen. In de recente beleidsnotitie van de Europese Commissie “increasing the impact of EU development policy: agenda for change19” wordt nadrukkelijk gezocht naar nieuwe innovatieve wijzen van financiering. Oplossingen gaan nadrukkelijk in de richting van blending: het katalyseren van privaat geld en andere publieke gelden (ECA’s en bilaterale ontwikkelingsbanken) ten behoeve ontwikkelingsrelevante projecten in ontwikkelingslanden.


19)

4.7. Aanbevelingen In dit hoofdstuk beperken wij ons tot aanbevelingen ten aanzien van de instrumenten. Zoals blijkt uit de voorgaande paragrafen is de organisatie en inrichting van de financieringsinstrumenten een belangrijke oorzaak dat Nederland minder gemakkelijk financieringsinstrumenten en organisaties aan elkaar kan koppelen waardoor een betere leverage en financieringsmogelijkheden worden gecreëerd. Voor het instrumentarium komen we tot de volgende aanbevelingen:

Deze notitie van de Europese Commissie dateert van 13 oktober 2011 (COM 2011 637 final)

45

Nederland zal een nieuw innovatief hulpprogramma moeten ontwikkelen met een maximale leverage van het bestaande exportfinancieringsinstrumentarium (EKV, EKG, toekomstige herfinanciering) en ODA. ODA-middelen zullen daarbij flexibel moeten kunnen worden ingezet bijvoorbeeld om renteen/of premie voor EKV/EKG te subsidiëren en grace periods te faciliteren (zachte leningen). Een dergelijke bundeling van krachten en budgetten van Financiën (kredietverzekering van door banken gefinancierde concessionele leningen), EL&I en Buitenlandse zaken (steun om minimum concessionaliteit te realiseren) biedt voordelen voor zowel het Nederlandse bedrijfsleven als ontwikkelingslanden. Met een flexibele inzet van ODA-gelden kunnen kredietverzekeringscapaciteit bij Atradius DSB/Financiën (EKG en EKV) en privaat kapitaal (bij banken en institutionele beleggers) worden gemobiliseerd waardoor meer ontwikkelingsrelevante projecten kunnen worden gerealiseerd. Ook zal de export van het Nederlandse bedrijfsleven naar ontwikkelingslanden kunnen toenemen, hetgeen juist in deze tijden van crisis een belangrijke bijdrage kan leveren aan het keren van de economische recessie. Daar waar een innovatieve combinatie EKV/EKG met ODA niet mogelijk is, bijvoorbeeld in geval van EKV “off cover” landen, of in projecten waarvoor banken dan wel institutionele beleggers niet bereid zijn de lange financiering respectievelijk de funding te verstrekken, zal een heroprichting van een concessionele ontwikkelingsbank (vergelijk NIO) moeten worden overwogen. Het verdient tevens aanbeveling om een ongebonden hulpfaciliteit te ontwikkelen waarbij rekening wordt gehouden met (1) de behoefte en wensen van ontwikkelingslanden en tegelijkertijd ook met (2) de kracht van het Nederlandse bedrijfsleven. Initiatieven rond bijvoorbeeld klimaatadaptatie kunnen zich hier goed voor lenen. Ook hier is flexibiliteit van het programma noodzakelijk om tailor-made oplossingen mogelijk te maken.


Introduceer een effectief (en innovatief) instrument voor concessionele financiering. Vele landen in de OESO en ook daarbuiten kennen programma’s, waarbij conform internationale (OESO) afspraken 100% concessionele leningen worden verstrekt of concessionele faciliteiten op flexibele wijze worden gecombineerd met exportleningen (mixed credits). In Nederland bestaan dergelijke hulpfaciliteiten niet meer, waardoor het Nederlandse bedrijfsleven niet op basis van een level playing field kan concurreren. Dit speelt met name in de watersector, waarbij vele projecten commercieel niet haalbaar zijn en/of publieke debiteuren als opdrachtgever/koper optreden.

46

hoofdstuk 5: Organisatorische aspecten

5.1. Introductie In dit hoofdstuk wordt aandacht besteed aan de organisatorische aspecten van het instrumentarium en de ambitie die er binnen de politiek, overheid en uitvoeringsorganisaties bestaat om het instrumentarium een prominente plaats te geven die overeenkomt met het belang van de exportsector voor de Nederlandse economie.


5.2. Ambitie en onderkenning belang van de exportsector Het streven naar een toppositie voor de Nederlandse export verplicht tot een excellente infrastructuur voor de financiering van exporttransacties. Het optimaliseren van zowel het instrumentarium als de structuur vergroot de exportmogelijkheden van het Nederlandse bedrijfsleven. Dit raakt de doelstelling van de Topsector Water ten aanzien van het onderwerp exportfinanciering in brede zin (exportfinanciering, concessionele financiering, investeringen). Kort samengevat kan deze doelstelling als volgt worden geformuleerd: “het realiseren in Nederland van een systeem van exportfinanciering in brede zin dat op zijn minst gelijkwaardig is aan faciliteiten die geboden worden door de andere OESO-landen en in voorkomende gevallen de exportfinancieringsondersteuning vanuit niet-OESO-landen moet kunnen matchen”. 5.3. Knelpunten Het Nederlands bedrijfsleven ervaart als knelpunt dat er op het gebied van exportfinanciering onvoldoende sprake is van een level playing field. De actieve exportbevordering van concurrerende landen (OESO en niet-OESO), met inzet van een breed exportfinancieringsinstrumentarium, vormt een bedreiging van de internationale concurrentiepositie van de Nederlandse watersector. In het rapport “US Export-Import Bank, Actions Needed to Promote Competitiveness and International Corporation” van het US Government Accountability Office (publicatie: februari 2012) wordt bijvoorbeeld het ambitieniveau van de G7 landen op het gebied van EKV in beeld gebracht. Hieruit blijkt duidelijk dat het merendeel van deze landen de stimulering van export als centrale doelstelling heeft. Deze conclusie wordt ook getrokken in de Benchmark 2010. In Nederland lijkt de betekenis ten aanzien van de problematiek rond exportfinanciering onderschat te worden. De politiek lijkt de export nog steeds als een soort natuurlijk gegeven te beschouwen dat verder geen bijzondere aandacht of stimulering behoeft. Daarmee is zeker niet gezegd dat de overheid geen aandacht aan het instrumentarium besteedt; immers in bijvoorbeeld de EKV zijn een aantal belangrijke aanpassingen gedaan op onder meer het gebied van landendekking, introductie werkkapitaaldekking e.d. Echter, de betekenis van de verschuiving van de mondiale machtsverhoudingen wordt onvoldoende onderkent door zowel het bedrijfsleven als de overheid. De koopkracht voor de komende decennia lijkt veel meer uit nieuwe economieën te komen. Deze ontwikkelingen vragen om een nieuwe aanpak, een integrale benadering, nieuwe instrumenten en een pro-actieve houding van zowel het bedrijfsleven, financiële sector als de overheid om hier beter en pro-actief op in te spelen. Voor de handel met veel ontwikkelingslanden gelden specifieke (OESO) regels met betrekking tot financieringsmogelijkheden. Bovendien hebben de Europese banken internationaal een

47

‘De Rijkscommissie zou juist voor het uitzetten van een integrale aanpak een uitstekende coördinerende rol kunnen spelen.’ terugtrekkende beweging gemaakt naar de eigen thuismarkten en zijn daardoor minder goed in staat passende en concurrerende aanbiedingen te doen. De rol van zowel MDB’s en overheidsinstellingen (zoals AFD, BMZ, SIDA, Danida) neemt daardoor in belang aanzienlijk toe en vraagt om meer aandacht voor aansluiting op het huidige instrumentarium. Ook de Europese ontwikkelingsbanken (DFI’s) zoals FMO spelen een steeds belangrijkere rol omdat PPP financieringsstructuren in toenemende mate in ontwikkelingslanden worden geïntroduceerd. Het Infrastructure Development Fund (IDF, voorheen MOL fonds) van FMO is hiervan een typisch voorbeeld.

In de onderzochte landen blijkt dat het nationale instrumentarium voor zowel export, investeringen als concessionele financiering veel meer in onderlinge samenhang wordt ingezet. Duitsland is hiervan wel het meest sprekende voorbeeld waarbij KfW Bankengruppe op slimme wijze financieringen weet te combineren met haar dochterondernemingen KfW IPEX bank en KfW Entwickelungsbank en DEG (zie bijlage 16). Bovendien geldt voor een groot aantal transacties een verplichte verzekeringspolis van Hermes. In Oostenrijk is de nationale ontwikkelingsbank (OeEB) ondergebracht bij de nationale ECA (OeKB). In Frankrijk is het mogelijk bilaterale instrumenten te combineren met ECA financieringen. In België beschikt men over een flexibel inzetbaar instrumentarium waarbij zowel zachte lange leningen als ook ECA, rentesubsidies als gedekte exportkredieten tot het productengamma behoren. 5.4.1. Integrale aanpak

Er bestaat bij het bedrijfsleven behoefte aan een integrale aanpak op de volgende drie niveaus: • Integrale ontwikkeling van instrumenten op het terrein van exportfinanciering, concessionele financiering en investeringen • Integrale aansturing van de uitvoering van instrumenten • Integrale aanpak van transactie/project cyclus Het bedrijfsleven ervaart de huidige fragmentatie van het exportfinancierings-instrumentarium als een belangrijk knelpunt. Er is sprake van een divers palet aan instrumenten, waarbij het veelal gaat om kleine bedragen, beperkte budgetten en veel verschillende voorwaarden. Deze fragmentatie speelt vooral bij hulpfinanciering en bij investeringen in het buitenland. De brochure “Van hulp naar investeren” van de Nederlandse overheid geeft een overzicht van een groot aantal van deze bedrijfsleveninstrumenten van het Ministerie van Buitenlandse Zaken en het Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie. Daarnaast kennen ook de FMO en Atradius DSB instrumenten gericht op investeringen in ontwikkelingslanden. Ook bij raadpleging van de website van AgentschapNL blijkt er een woud van programma’s en regelingen te bestaan die door het bedrijfsleven niet meer herkend worden. Van een efficiënte inzet van middelen met een optimale leverage naar andere financiers lijkt onvoldoende sprake. Voorts lijken de werelden van die van ‘ontwikkelingssamenwerking’ en die van ‘handel, export en investeringen’ de afgelopen jaren verder gescheiden te zijn en niet goed met elkaar te communiceren. Op het gebied van hulpfinanciering zijn er nauwelijks relevante program-


5.4. De nieuwe benadering voor internationaal beleid en exportbevordering

48

ma’s die ingezet kunnen worden als onderdeel van cofinancieringen voor infrastructuurprojecten of PPP’s. In andere landen wordt duidelijk onderkend dat samenwerking leidt tot betere en verantwoorde financieringsstructuren met een hoge leverage.


De spreiding van de uitvoering van het instrumentarium over diverse, verschillende aangestuurde loketten c.q. uitvoerders versterkt de fragmentatie nog meer en is een slechte basis voor samenwerking bij het vinden van optimale en flexibel in te richten financieringsstructuren. Beschikbaarheid van financiering in alle fases in een project (van haalbaarheidsonderzoek, ontwerp, bouw tot onderhoud en beheer) is essentieel voor de internationale concurrentiekracht van de Nederlandse water sector. Het bestaande instrumentarium kent echter geen aanpak waarbij de projectcyclus centraal staat of welke aansluit op de projectcyclus. In Nederland is een situatie waarbij het financieringsinstrumentarium vrijwel het domein van Financiën en Buitenlandse Zaken (OS) is geworden. Het Ministerie van Buitenlandse Zaken heeft weliswaar een belangrijke beleidswijziging doorgevoerd door de private sector als prominente doelgroep te benoemen; echter het inzetten van OS-middelen als ‘leverage’instrument voor internationale projectfinancieringen of financiering van (grote) infrastructuur projecten staat nog niet of beperkt op het radarscherm van het departement. De rol die het Nederlandse bedrijfsleven - vanuit het topsectorenbeleid - daarbij kan spelen komt eveneens onvoldoende aan bod. De afgelopen jaren zijn er weliswaar tal van nieuwe instrumenten geïntroduceerd, maar deze voorzien niet in de behoefte die bij internationaal opererende bedrijven aanwezig is. Het bedrijfsleven heeft op de eerste plaats behoefte aan flexibiliteit en maatwerk en niet aan tal van programma’s en fondsen met hun eigen regels en condities. De samenwerking van bijvoorbeeld KfW, KfW IPEX, DEG en EulerHermes/PwC is hiervan een goed voorbeeld. Ook de Fransen zijn uitstekend in staat hulpgelden aan te wenden voor grote infrastructurele werken door het combineren van hulpgelden aan faciliteiten van MDB’s en exporten investeringsverzekeringen. Deze aanpak wordt zelfs in een aantal Scandinavische landen gevolgd (Denemarken, Finland en Zweden), die bovendien nog het voordeel hebben om ook de Nordic Investment Bank (NIB) als co-financier voor het eigen bedrijfsleven in te zetten. Ook in Belgie is er sprake van een combineren van kredietverzekering (ONDD) en renteen ODA-subsidies (o.a. FinExpo). 5.4.2. Rijkscommissie

Het huidige mandaat van de Rijkscommissie strekt zich uit over export-, import-, en investeringsgaranties. Het verdient aanbeveling het mandaat uit te breiden naar het gehele exportfinancieringsinstrumentarium dat voor Nederlandse bedrijven beschikbaar is. Een uitgebreider mandaat van de Rijkscommissie zou o.a. tevens moeten omvatten gebonden en ongebonden hulp (ODA en de Nederlandse ontwikkelingsbank FMO) alsmede rentesubsidie-instrumenten en andere faciliteiten van de Nederlandse overheid die gebruikt kunnen worden om de positie van het Nederlandse bedrijfsleven in de internationale handel (export en import) en investeringen te versterken. De Rijkscommissie zou juist voor het uitzetten van een integrale aanpak een uitstekende coördinerende rol kunnen spelen. Uiteraard betekent dit niet alleen een uitbreiding van het mandaat maar waarschijnlijk ook een andere samenstelling en/of uitbreiding van de Rijkscommissie. 5.4.3. Innovatief, slagvaardig, professioneel en efficiënt

Een dergelijke nieuwe innovatieve aanpak vraagt op de eerste plaats om de juiste mindset en de wil om op deze wijze te opereren en samen te werken. De ministeries van Financiën, EL&I en

49

Buitenlandse Zaken zijn binnen de overheid hiervoor de belangrijkste actoren. Zoals eerder gesteld zou de Rijkscommissie hierin een leidende rol kunnen spelen en toezien op een verdere integratie en samenwerking van zowel beschikbaar instrumentarium als uitvoerende organisaties. Daarbij zal onderzocht moeten worden hoe het instrumentarium beter ingericht kan worden, een betere leverage kan worden bereikt en wat de meest effectieve wijze van uitvoering is. Kennis op het gebied van internationale financieringen is daarbij onontbeerlijk. Ook een efficiënte wijze van funding van dergelijke initiatieven zou nader onderzocht moeten worden.

Naast het feit dat deze ontwikkelingen vragen om maatwerk leiden deze ontwikkelingen ook tot toenemende druk op doorlooptijden. Het is van belang om in een vroeg stadium zicht te hebben op de beschikbaarheid van exportfinanciering en/of kredietverzekering. De huidige doorlooptijden in het instrumentarium (EKV en in het bijzonder ORIO) worden als knelpunt ervaren. Daarnaast leidt de grotere betrokkenheid van MDB’s ook tot behoefte aan generieke support (relatie met MDB’s) en transactiegebonden support richting MDB’s. De uitvoerders van het Nederlandse instrumentarium zien het leveren van deze support tot op heden niet tot een van hun taken. Naast integratie van beleid, organisatie en uitvoering kan het verruimen van mandaten een belangrijke bijdrage leveren aan de versnelling van de doorlooptijd van financieringsaanvragen. Het mandaat van Atradius DSB lijkt zeer voorzichtig gekozen, zeker wanneer wij deze bijvoorbeeld vergelijken met een organisatie als EKN in Zweden, die zeer autonoom is in haar besluitvorming en in staat is binnen de gekozen kapitaalstructuur winstgevend te opereren. Daarnaast zou gestreefd moeten worden naar het principe van: “één aanspreekpunt per transactie” in plaats van één aanspreekpunt per instrument. Tenslotte zou onderzocht moeten worden of de financiering van dergelijke grote exporttransacties ook via andere kanalen gefund kan worden met een minimale belasting van de Rijksbegroting. Een revival van de NIO, het inzetten van Atradius DSB voor funding of de invoering van een herfinancieringsloket zijn wellicht opties om het fundingprobleem van banken te ondervangen. Bijkomend voordeel is dan tevens dat de ODA prestaties van Nederland met een relatief beperkte inzet van OS-middelen gerealiseerd kan worden. 5.5. Aanbevelingen Het voorgaande leidt tot de volgende aanbevelingen: 1. Integreer beleid en zet in op maatwerk. Het Nederlandse financieringsinstrumentarium gericht op export (en investeringen) is in de huidige opzet te gefragmenteerd. De uitvoering is ondergebracht bij verschillende organisaties, die vervolgens weer door meerdere ministeries worden aangestuurd. Hierdoor opereren de werelden van export en development finance min of meer gescheiden van elkaar, waardoor er geen sprake is van een level playing field met landen die wel een integrale benadering kennen. Ook is daardoor een hefboomwerking van ODA-gelden praktisch niet mogelijk. Een integrale benadering, waarbij de twee werelden bij elkaar worden gebracht is daarom dringend gewenst.


Bij de organisatie en uitvoering van het instrumentarium bestaat er behoefte aan slagvaardigheid en support. Transacties, financieringsstructuren en contractvormen worden in de praktijk steeds complexer. De rol van financial engineering wordt belangrijker en de betrokkenheid van bijvoorbeeld multilateral development banks (MDB’s) neemt verder toe. Deze ontwikkelingen vragen in toenemende mate om slagvaardigheid en support. Korte lijnen met Nederlandse vertegenwoordigers bij MDB’s spelen hierbij een belangrijke rol.

50

Belangrijk is dat bij de vaststelling van het beleid en de inrichting van het instrumentarium sprake is van een integrale en consistente aanpak. Daarnaast zal het instrumentarium veel meer ingericht moeten worden om maatwerk te verschaffen en financieringsstructuren te vinden, in plaats van tal van regels en eisen te stellen voor individuele instrumenten. 2. Pas het mandaat van de Rijkscommissie aan en houd de concurrentie scherp in beeld. Het huidige mandaat van de Rijkscommissie beperkt zich tot exporten investeringsgaranties. Andere (huidige of toekomstige) overheidsinstrumenten, die gebruikt (kunnen) worden bij de financiering van export en buitenlandse investeringen, zoals herfinanciering, CIRR rentesteun en development finance (Nederlandse ODA inspanningen en FMO financieringen) vallen thans formeel buiten het mandaat van de Rijkscommissie.


Voor een meer integrale aanpak en een succesvolle strategische samenwerking tussen overheid en bedrijfsleven dient derhalve het mandaat aanzienlijk te worden verbreed. Dit geldt vanzelfsprekend ook voor de samenstelling van de Rijkscommissie. De benchmarkstudies die tot nu toe voor de Rijkscommissie zijn gemaakt beperkten zich tot de exportkredietverzekering (EKV) en gingen voorbij aan onderwerpen als ongebonden investeringsgaranties, concessionele leningen, CIRR rentesteun, funding en de rol van bilaterale ontwikkelingsbanken. Ook is tot nu toe weinig aandacht besteed aan het overheidsinstrumentarium in belangrijke opkomende landen zoals China, India en Brazilië. Omdat op het gebied van de overheidsgesteunde exportfinanciering en development finance momenteel veel in beweging is, zal op korte termijn een meer gedetailleerde benchmarkstudie moeten worden verricht waarbij het totale Nederlandse exportfinancieringsinstrumentarium (en beleid) wordt vergeleken met het instrumentarium (en beleid) in belangrijke concurrentielanden. Deze nieuwe benchmarkstudie dient vervolgens periodiek (tenminste tweejaarlijks) te worden herhaald. De Rijkscommissie zal ervoor moeten zorg dragen dat de aanbevelingen in dit rapport omtrent een strategische inzet van het instrumentarium voor exportfinanciering een adequate follow-up krijgen. 3. Zorg voor één aanspreekpunt per transactie. Bij de uitvoering zou als doelstelling moeten zijn: één aanspreekpunt per transactie in plaats van per instrument. Op korte termijn moet hiervoor een plan ontwikkeld worden hoe dit bereikt kan worden. 4. Verruim het mandaat van de uitvoeringsorganisatie(s). Het verruimen van mandaten van uitvoerders zou nagestreefd moeten worden.


51

Agenda voor een strategische inzet van het instrumentarium voor exportfinanciering

Recommend Documents