Strategische planning voor het lokaal sociaal beleid
lokaal sociaal beleid
Strategische planning voor het lokaal sociaal beleid een handleiding
lokaal sociaal beleid
Strategische planning voor het lokaal sociaal beleid een handleiding
Samenstelling Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Administratie Gezin en Maatschappelijk Welzijn Afdeling Inspectie en Toezicht Welzijn Gert Willems
Ve r a n t w o o r d e l i j k e u i t g e v e r Marc Morris, directeur-generaal Administratie Gezin en Maatschappelijk Welzijn
Productie Afdeling Inspectie en Toezicht Welzijn
Druk Gevaert Printing nv, Zwevezele
Depotnummer D/2002/3241/108
Voorwoord Het lokaal sociaal beleid omvat alle acties op lokaal niveau die erop gericht zijn de inwoners een menswaardig leven te laten leiden. Vele actoren zijn hierbij betrokken: het gemeentebestuur, het OCMW, de centra voor het algemeen welzijnswerk, het opbouwwerk en tal van andere organisaties die zich inzetten voor het welzijn van de mensen. Tot voor enkele jaren werkten deze organisaties meestal vanuit een eigen finaliteit. Vandaag tonen de samenwerkingsverbanden op lokaal vlak aan dat synergieën mogelijk zijn. Met het lokaal sociaal beleid wil de Vlaamse regering de lokale actoren stimuleren om op de ingeslagen weg verder te gaan. Om die synergieën op lokaal vlak te realiseren, krijgen de lokale besturen een rol als coördinator toegewezen. Dit betekent dat de lokale besturen de inspanningen van al de betrokken partijen zo veel mogelijk in dezelfde richting moeten stuwen. Strategische planning is één van de instrumenten die lokale besturen voor deze coördinatieopdracht kunnen aanwenden. Strategische planning houdt in dat de lokale besturen in overleg met andere lokale actoren aangeven welke doelstellingen ze nastreven en hoe ze deze doelstellingen willen realiseren. Het strategisch plan dient als baken waarop andere organisaties hun werking kunnen oriënteren. Deze handleiding maakt lokale politici, ambtenaren en medewerkers van welzijnsorganisaties duidelijk hoe een strategisch plan tot stand komt. De handleiding beschrijft de verschillende stappen die u op weg helpen bij de opmaak van het strategisch plan. De vele voorbeelden en tips maken de handleiding tot een instrument dat direct aansluit bij en ook toegepast kan worden in de praktijk. Het ontwikkelen van een strategisch plan voor het lokaal sociaal beleid is belangrijk maar het is slechts de eerste stap. Het lokaal sociaal beleid kan maar vorm krijgen als aan dat strategisch plan ook invulling gegeven wordt. Het is aan de lokale besturen om samen met de organisaties uit het welzijnsveld hun verantwoordelijkheid op te nemen.
Inhoud
Inhoudsopgave Voorwoord
2
Inhoudsopgave
3
DEEL I
ACHTERGRONDEN BIJ STRATEGISCHE PLANNING
Inleiding 1. 2. 3. 4.
Waarom strategisch plannen? Wat is strategische planning? De plaats van strategische planning binnen het beleidsproces Het opmaken van een strategisch plan als proces
DEEL II
6 7 9 12 15
STAPSTENEN VOOR HET ONTWIKKELEN VAN EEN STRATEGISCH PLAN
Inleiding
18
1. Voorbereiding 1.1 Doel en reikwijdte van het plan bepalen 1.2 Een planningsteam samenstellen 1.3 Afspraken over werkwijze en tijdpad
19 19 19 20
2. Een missie formuleren 2.1 Definitie van een missie 2.2 Hulpmiddelen om een missie te formuleren
24 24 24
Inhoud
3. De omgevingsanalyse 3.1 Diensten/doelgroepen-matrix als uitgangspunt 3.2 Analyse van de externe beleidsomgeving 3.3 Analyse van de interne organisatie 3.4 Analyse van medespelers-actoren
27 27 29 30 32
4. Doelstellingen formuleren 4.1 Kenmerken van adequate doelstellingen 4.2 Doelstellingen formuleren 4.3 Soorten doelstellingen binnen het strategisch plan 4.4 Uitweiding : toelichting bij enkele begrippen 4.5 Analyse van de formulering van enkele praktijkvoorbeelden
34 34 35 36 37 40
5. Doelstellingen concretiseren aan de hand van indicatoren 5.1 Wat zijn indicatoren? 5.2 Eisen aan indicatoren 5.3 Soorten Indicatoren 5.4 Omgaan met indicatoren 5.5 Afspraken maken rond indicatoren
41 41 42 43 45 46
6. Redactie van het strategisch plan
49
7. Een balanced scorecard als algemeen raamwerk ? 7.1 Ontstaan en doelstellingen 7.2 Inhoud
50 50 50
8. Woordenlijst
53
9. Literatuur
56
10. Relevante websites
57
6
7
deel 1
Achtergronden bij strategische planning Inleiding IIn het eerste deel willen we u vooral stimuleren en motiveren om van start te gaan met het opmaken van een strategisch plan. Het opmaken van zo'n plan wordt vaak als een last ervaren. Nochtans zijn er ook heel wat 'lusten' die bij het realiseren van het lokaal sociaal beleid zeker van pas komen. Het lijkt ons ook nuttig om in het eerste deel even stil te staan bij de term strategische planning. Het is een begrip met militaire roots dat in het bedrijfsleven geïntroduceerd werd en sinds 10 jaar ook bij overheidsorganisaties gebruikt wordt. Omdat begrippen vaak een verschillende betekenis krijgen, spreken we af wat we onder strategisch planning precies verstaan. We zullen strategische planning ook kaderen in het beleidsproces zodat het helemaal duidelijk is wat een strategisch plan moet inhouden en tot wie het zich richt. Aan het einde van dit eerste deel werpen we al een blik op het tweede deel en beschrijven we de verschillende fases bij de ontwikkeling van een strategisch plan. Hierdoor krijgt u al een indruk van wat volgt.
8
1 . Wa a r o m s t r a t e g i s c h p l a n n e n ? Er zijn heel wat redenen om te starten met strategische planning. Het kaderdecreet lokaal sociaal beleid legt het opmaken van een plan als verplichting op. De decretale verplichting mag echter niet de enige drijfveer zijn. Het uitschrijven van zo’n plan kost immers tijd en energie. Het zou dus jammer zijn om deze verplichting niet te zien als een opportuniteit waar de organisatie beter van wordt. Enkele concrete voordelen van strategische planning worden hieronder opgesomd.
Inspelen op verandering Beleid kan omschreven worden als het streven naar het bereiken van bepaalde doelstellingen met bepaalde middelen in een bepaalde tijdsvolgorde. Dit is een klassieke definitie. Beleid komt echter niet zomaar tot stand maar is ingebed in een maatschappelijke omgeving. Die omgeving is voortdurend aan verandering onderhevig. Toegepast op het lokale sociaal beleid betekent dit dat het lokale niveau tegelijk rekening moet houden met trends uit de externe omgeving (bijvoorbeeld vergrijzing, economische groeivertraging), verwachtingen van andere overheden (bijvoorbeeld opvang van asielzoekers) en met vragen van de eigen bevolking (bijvoorbeeld kwaliteit dienstverlening). Het lijkt voor het lokale niveau steeds moeilijker om de vele, weinig gecoördineerde opdrachten van andere overheden te combineren met de eigen doelstellingen en dat alles bovendien nog in een samenhangend beleidspakket vorm te geven. Planning geeft de mogelijkheid afstand te nemen van datgene waar lokale overheden dag in, dag uit mee bezig zijn en om te analyseren wat er in de omgeving en in de eigen organisatie gaande is. Door vanop afstand naar het beleid en de organisatie te kijken krijgen de dagelijkse handelingen een beleidskader en komt er meer samenhang in de acties.
Afstemming en samenwerking Bij het lokaal sociaal beleid zijn op het terrein zelf verschillende partijen betrokken. Niet alleen de gemeenten en OCMW’s maar ook het algemeen welzijnswerk, het opbouwwerk, de ziekenfondsen en andere lokale actoren. Elk van deze organisaties vervult in het lokale beleidsveld een eigen rol en speelt in op specifieke noden. Hierdoor ontstaat een lokaal sociaal beleidsveld dat door de hoeveelheid organisaties die erin actief zijn, vrij complex is. Vaak richten die organisaties zich tot dezelfde doelgroep of leveren ze vergelijkbare diensten. Strategische planning is dan een instrument om te komen tot meer afstemming en op termijn meer samenwerking. Via een strategisch plan maakt een organisatie immers bekend, wat ze wil doen en tot wie ze zich richt. Dit kan ook voor de andere actoren handig zijn bij het bepalen van hun prioriteiten. Op die manier fungeert het plan als communicatie-instrument. Ook binnen de organisatie zelf is het strategisch plan een instrument om de middelen en energie te kanaliseren.
9
Een houvast voor de leiding Het opmaken van een strategisch plan doet de beleidsmakers nadenken over het beleid en dwingt hen om de politieke wensen zo concreet mogelijk te vertalen in doelstellingen. Wanneer de doelstellingen voldoende duidelijk geformuleerd zijn, worden ze voor de leiding van de organisatie een instrument om hun beleid op te volgen en bij te sturen. Om de doelstellingen te kunnen opvolgen worden in de plannen indicatoren opgenomen aan de hand waarvan u kunt vaststellen of de het beleid in de richting van het vooropgestelde doel evolueert. Als het blijkt dat het vooropgestelde doel niet dichterbij komt, dan is dit een signaal voor de beleidsmakers om het beleid bij te sturen. Dit betekent ook dat een plan geen statisch instrument is, maar aangepast moet kunnen worden aan de veranderende context.
Betrokkenheid vergroten Het lokaal bestuursniveau en ook organisaties die op lokale schaal werken zijn het best geplaatst om de noden van de bevolking te kennen en inspraak te ontwikkelen. Vaak is er een kloof tussen wat de inwoners nodig hebben en wat de politici denken dat de burgers nodig hebben. Strategische planning is een instrument om de betrokkenheid van de klanten, de burgers te vergroten en dus die kloof te dichten. Dit kan op verschillende manieren. Als onderdeel van een omgevingsanalyse kunnen de behoeften van de burgers en klanten (bv. via een bevraging) expliciet mee opgenomen worden. Ook bij het uitwerken van prioriteiten kan via allerlei kanalen, zoals bewonersgroepen, adviesraden inspraak georganiseerd worden. Ten slotte is het planningdocument, als resultaat van een planningsproces, ook geschikt om aan de burger of klant duidelijk te maken welke richting de organisatie uit wil. Voorwaarde is wel dat het plan toegankelijk en vlot leesbaar is voor elke gebruiker.
2 . Wa t i s e e n s t r a t e g i s c h e p l a n n i n g ? De term strategie komt van het Griekse ‘strategia’. Dit betekent krijgskunst of de kunst om alle militaire, economische en politieke middelen te combineren om een oorlogsdoel te bereiken. In de loop van de jaren zestig verloor dit begrip stilaan zijn uitsluitend militaire betekenis en werd het ook in het bedrijfsleven geïntroduceerd. Vanaf de jaren negentig begonnen ook de overheden te denken in termen van klanten en producten en deed het begrip ook daar zijn intrede. De oorspronkelijke terminologie lijkt ver te staan van de rol die bedrijven, overheden en organisaties vandaag vervullen. Toch moeten ook zij vandaag elk op hun manier overleven vaak in moeilijke situaties, met schaarse middelen en hoge verwachtingen. In het algemeen is strategie het antwoord op welke positie de organisatie kiest in het maatschappelijk krachtenveld, welke koers ze daarop uitzet en hoe ze de gekozen koers realiseert. Strategische planning is een instrument dat organisaties wapent in hun strijd.
10
Definitie Een veel gebruikte definitie van strategische planning geven we hieronder. Strategische planning is een continu en systematisch proces waarbij de organisatie: • keuzes maakt over de toekomstige prioriteiten van een organisatie; • de werkwijzen en procedures aangeeft om deze prioriteiten te realiseren; • preciseert hoe succes gemeten wordt. In de context van het lokaal sociaal beleid is een strategisch plan een instrument voor de politieke en ambtelijke (dagelijkse) leiding om de organisatie te sturen. Het wordt formeel goedgekeurd door de raden. De lokale politici en burgers kunnen het vervolgens gebruiken om de leiding ter verantwoording te roepen. Een strategie komt tot stand op een spanningsveld tussen drie componenten. De strategische driehoek die hieronder wordt weergegeven, illustreert dat goed.
willen
▲ ▲
▲
strategie
Mogen/moeten (extern)
Figuur 1: strategie op het spanningsveld van drie componenten
Kunnen
11
Een strategie is steeds het resultaat van drie krachten: willen, moeten, kunnen. Wat de organisatie wil, is in de context van lokale overheden dikwijls neergelegd in een bestuursakkoord tussen verschillende politieke partijen. Nochtans is dat willen vaak erg vaag omschreven en staat het open voor verschillende interpretaties door bestuurders en ambtenaren. Wat ieder individueel wil, levert bij elkaar genomen eerder tegenstrijdigheden op dan een duidelijk beeld van de koers van de organisatie. Dat het ‘willen’ van de organisatie een belangrijk uitgangspunt is bij het opmaken van een strategisch plan is wel duidelijk. Om ervoor te zorgen dat de strategie geen dromerij wordt, moet de wilscomponent afgetoetst worden aan het moeten/mogen enerzijds en aan het kunnen anderzijds. De component moeten/mogen wordt ingevuld aan de hand van een externe analyse. Dit houdt in dat de organisatie naar buiten kijkt om te zien welke relevante ontwikkelingen zich voordoen in een bepaald beleidsdomein of bij een bepaalde doelgroep. Deze component houdt ook in dat een analyse gemaakt wordt van de medespelers of dat er blinde vlekken opgespoord worden. De component kunnen komt neer op het maken van een interne analyse. Bij een interne analyse kijkt de organisatie naar zichzelf. Waar is de organisatie goed in? Wat zijn de sterke en zwakke punten? Kan ze waarmaken wat ze wil? Deze drie componenten verschaffen het materiaal voor de synthese waarin de uitkomsten van de eerdere stappen met elkaar geconfronteerd. In deze stap worden de echte beslissingen genomen, komen de keuzes boven water. Kunnen wij wat we willen? Moeten wij ons willen aanpassen of zorgen dat wij meer gaan kunnen? En ten slotte, zit de omgeving nu wel te wachten op hetgeen wij willen? Die synthese wordt vertaald in strategische doelstellingen die de grote opties aangeven. Die algemene opties worden verder vertaald in concrete of operationele doelstellingen die aangeven hoe de organisatie de globale prioriteiten of strategische doelstellingen zal trachten te realiseren. Het resultaat is een strategisch plan.
12
Wa t i s e e n s t r a t e g i s c h b e l e i d s p l a n n i e t ? Om het begrip strategische planning duidelijk te situeren, kan het helpen om even op te sommen wat strategische planning niet is. Hiervoor baseren we ons op de handleiding ‘het beleidsplan voor uw gemeente’, een publicatie van de VVSG. Geen jaarverslag Een strategisch beleidsplan geeft een beeld van de toekomst. Het is in geen geval een jaarverslag dat vermeldt wat er in de afgelopen tijd gerealiseerd is. Wel kan een jaarverslag gebruikt worden bij het opmaken van de omgevingsanalyse. Die omgevingsanalyse is een belangrijke component van de strategische planning (zie verder). Geen opsomming van vage wensen Een beleidsplan mag zeker niet vaag of onduidelijk zijn. Strategische planning gaat juist over het maken van keuzes die neergelegd worden in concrete strategische doelstellingen. Een goed beleidsplan geeft duidelijk de gewenste richting aan, als baken voor de organisatie. Een goed beleidsplan werkt motiverend en stimulerend. De doelstellingen die in het beleidsplan geformuleerd worden, moeten daarom ambitieus maar toch realistisch zijn. Wie de lat te laag legt, bereikt niets. Wie ze te hoog legt, ontmoedigt medestanders en geeft argumenten in handen van wie tegenstand wil bieden. Het komt erop neer te weten wat budgettair en organisatorisch haalbaar is. Geen louter ambtelijk werkstuk Al te dikwijls schrijven leidinggevende of beleidsadviserende ambtenaren de sectorale beleidsplannen zonder echte participatie van de zogenaamde stakeholders (stakeholders zijn belanghebbenden bijvoorbeeld politiek verantwoordelijken, de doelgroep van het beleid, het personeel dat bij de uitvoering betrokken is…) Beleidsplanning mag geen windowdressing zijn. Het stopt niet met het schrijven van een mooi, consistent verhaal. Dit leidt onvermijdelijk tot problemen bij de beleidsuitvoering en het beheer achteraf. Geen keurslijf Een beleidsplan wordt voor een hele beleidscyclus (minimum 3 jaar) opgemaakt. Daardoor ontstaat al gauw de indruk dat er niets meer aan gewijzigd kan worden. Beleidsplanning is echter niet statisch. Het periodiek evalueren van het beleid en waar nodig bijsturen, is zelfs een belangrijk onderdeel van het strategische planningsproces. Zulke aanpassingen moeten uiteraard wel duidelijk gecommuniceerd worden. Geen gedetailleerde planning Een strategisch plan legt wel de grote lijnen vast voor een langere periode. Het bevat echter geen overvloed aan cijfermateriaal of details. Een geïnteresseerde leek begrijpt het plan zonder veel moeite en krijgt daarmee een klare kijk op hetgeen er voor de komende jaren gepland werd. Een goed plan kan op dertig pagina’s neergeschreven worden.
13
3. De plaats van de strategische planning binnen het beleidsproces Het tot stand komen van beleid kan op veréénvoudigde wijze voorgesteld worden aan de hand van een cirkel. Die cirkel maakt het iteratief karakter van beleid duidelijk. We maken een onderscheid tussen drie grote fasen: planning – uitvoering – evaluatie. Hieronder worden de verschillende fasen kort toegelicht.
Beleidsbepaling
▲
Strategische planning
▲
Tactische planning (budgettering) Operationele planning
Beleidsevaluatie
Beleidsuitvoering
▲
Jaarlijkse rapportage
Monitoring
Figuur 2: beleid als proces
Beleidsbepaling Het bepalen van de doelstellingen van het beleid is uiteraard de eerste stap in de beleidscyclus. Nu is het gemakkelijk om aan te voelen dat er nogal wat verschil is tussen doelstellingen. Een doelstelling zoals ‘het verminderen van de kansarmoede van alleenstaande ouders’ verschilt fundamenteel van een doelstelling zoals ‘het inrichten van opvang voor kinderen van alleenstaande ouders in juli en augustus 2002’. De ene doelstelling is vooral interessant voor de leiding of de Raad terwijl de andere doelstelling een opdracht is voor een specifieke dienst. Omdat er doorheen de organisatie op de verschillende niveaus nood is aan een ander soort informatie maken wij een onderscheid tussen drie planningsniveaus. De strategische planning gaat over het bepalen van de algemene beleidsprioriteiten en geeft ook in grote lijnen aan hoe die prioriteiten gerealiseerd zullen worden. Met andere woorden het WAT staat centraal en het HOE wordt in grote lijnen aangegeven. Belangrijk hierbij is dat de strategische planning in relatie staat tot de beschikbare financiële middelen. Beleid moet immers ook realistisch zijn.
14
De strategische planning is een instrument voor de politieke en de ambtelijke leiding om de organisatie te sturen in de richting van het gewenste doel. Het wordt formeel goedgekeurd in de raad of raden. De lokale poltici en de burgers gebruiken het plan om de dagelijkse leiding ter verantwoording te roepen. Bij de tactische planning wordt het HOE van de strategie verder uitgewerkt en vertaald in gewenste outputs en beheerseffecten. De jaarlijkse budgettering kan beschouwd worden als het financiële luik van de tactische planning. De budgettering omvat enerzijds een planning van de inkomsten of baten en anderzijds een planning van de kosten. De focus ligt hier wel nog steeds op de producten, diensten en prestaties die nodig zijn om de beleidsdoelstellingen te realiseren. De tactische planning is een instrument voor het ambtelijk management om de afdelingen of de departementen binnen de organisatie aan te sturen. Het wordt opgemaakt voor een departement of afdeling. Het tactisch plan wordt goedgekeurd door de dagelijkse leiding en ze gebruikt het tactisch plan om de ambtelijke managers ter verantwoording te roepen. De operationele planning omvat het uitwerken van een (gedetailleerd) activiteitenplan. In het operationele plan wordt de WIE, WAT, WANNEER en HOE vragen in detail beantwoord. Het operationele plan is de concrete uitwerking van het tactisch plan. In principe is de operationele planning een intern proces voor het eigen management en voor de teams en medewerkers binnen het betrokken organisatieonderdeel. Voor communicatie met het politiek bestuur is er normaal geen behoefte aan een dergelijk gedetailleerd operationeel plan. Het operationeel plan wordt opgemaakt op niveau van een team of dienst en wordt goedgekeurd door een ambtelijk management. In de praktijk is het vaak moeilijk om een strikt onderscheid tussen de drie niveaus van planning te maken. Dit geldt voornamelijk voor relatief kleine organisaties. Het strategische en tactische planningsniveau overlappen er voor een groot stuk. Een onderscheid is van belang omdat er op deze verschillende niveaus andere informatiebehoeften zijn.
▲
Strategische planning
RAAD
BELEID
▲
Tactische planning
▲
BEHEER
Dagelijkse leiding
Ambtelijk management
UITVOERING
▲
Operationele planning
Ambtelijk personeel
Figuur 3: planningsniveaus
15
Beleidsuitvoering In deze fase komt het beleid werkelijk tot uitvoering. Alle betrokkenen zetten de plannen om in de praktijk. De leiding kan de beleidsuitvoering maar verantwoord organiseren, als zij beschikt over de nodige informatie. De boekhouding genereert in deze fase de financiële gegevens die toelaten om de kostprijs van een bepaald project of activiteit te berekenen. Daarnaast is ook inzicht nodig om te weten in welke mate de vooropgestelde resultaten (uit de operationele plannen) ook werkelijk gerealiseerd worden. Een monitoringsysteem genereert dit soort informatie.
Jaarlijkse rapportage De jaarlijkse rapportage toetst de uitvoering aan de begroting en het overeengekomen tactisch plan. Uit de jaarlijkse rapportage moet duidelijk worden of de uitvoering in de richting van de vooropgestelde doelstellingen evolueert en welke middelen hiervoor gebruikt werden.
Beleidsevaluatie In de klassieke en meest gangbare opvatting richt een beleidsevaluatie zich primair op de vraag in welke mate de doelstellingen van het beleid ook door dit beleid gerealiseerd zijn. Dit is de vraag naar de effectiviteit van het beleid. Tijdens de uitvoering wordt enkel nagegaan in welke mate de uitvoering van het beleid evolueert in de richting van hetgeen vooropgesteld werd. Een monitoringsysteem genereert hieromtrent informatie. Een evaluatie geeft aan in welke mate het bereiken van de doelstellingen aan het gevoerde beleid kan worden toegeschreven. Met andere woorden de oorzaak-effect relatie wordt onderzocht. Daarnaast kan een evaluatieonderzoek uiteraard ook betrekking hebben op de efficiëntie en kwaliteit van het gevoerde beleid. Essentieel is dat de organisatie tijd vrijmaakt om op een gestructureerde wijze het gevoerd beleid te analyseren. Dit is een belangrijke stap met het oog op de beleidsbepaling voor de volgende cyclus. Met andere woorden beleidsevaluatie laat de organisatie toe om te leren uit het verleden. Die kennis kan dan vervolgens mee opgenomen worden bij de beleidsbepaling.
16
4. Het opmaken van een strategisch plan als proces Het is goed om in het achterhoofd te houden dat de strategische planning een belangrijke schakel is in de beleidscyclus. In deze handleiding staat het opmaken van een strategisch plan voor het lokaal sociaal beleid centraal. Het opmaken van zo’n plan kan ook als proces beschouwd worden. Grosso modo kunnen we hier vier fasen onderscheiden. Die vier fasen lichten we verder ook toe. • De voorbereidende fase • De analysefase • De beleidsbepalende fase • De afronding
De voorbereidende fase Het opmaken van een strategisch plan is een proces dat heel wat tijd en energie vraagt. Een goede voorbereiding waarin duidelijk afspraken worden gemaakt, kan ervoor zorgen dat dit proces vlot verloopt. Het resultaat van deze fase is: - De oprichting van een planningsteam; - Duidelijkheid over inhoud, doel en reikwijdte; - De bepaling van werkwijze en tijdpad. Essentieel voor het slagen van het strategische planningsproces is het engagement van de leiding van de organisatie. De leiding moet tijd en ruimte geven om het planningsproces tot een goed einde te brengen. In de voorbereidende fase kunnen hierover ook afspraken gemaakt worden, tussen plangroep en de leiding van de organisatie. Om ook politiek draagvlak te krijgen voor het plan is het goed om een aantal mandatarissen aan de plangroep toe te voegen. Daarnaast is regelmatige terugkoppeling naar de raad tijdens het planproces ook van belang.
De analysefase Om adequate prioriteiten te kunnen bepalen, is er logischerwijze inzicht nodig in het beleidsveld. Het beleidsveld is een deel van de maatschappij waarop de organisatie actief is met de bedoeling bepaalde probleemsituaties op te lossen. Om ervoor te zorgen dat er geen overbodige informatie verzameld wordt, is het belangrijk het beleidsveld duidelijk af te bakenen. Dit kan via een missie. Een missie geeft aan wat de bestaanreden van een organisatie is, tot wie ze zich richt en wat ze wil doen voor de doelgroep. Als het beleidsveld voor iedereen duidelijk is, kan gestart worden met het verzamelen van informatie. Traditioneel wordt informatie verzameld en geanalyseerd vanuit drie invalshoeken: de brede omgeving (welke ontwikkelingen op economisch, technologisch, sociaal vlak hebben een invloed op ons beleid), de medespelers (wie is er nog actief op ons beleidsveld en wat is hun taak, waar zijn zij goed in) en ten slotte de organisatie zelf (welke mogelijkheden heeft de organisatie).
17
Het resultaat van deze fase is: - een duidelijke missie of afbakening van het beleidsveld - een overzicht van de relevante ontwikkelingen in de omgeving, binnen de organisatie en bij de medespelers
De beleidsbepalende fase In deze fase worden de prioriteiten vastgelegd. Hierboven hebben we gesteld dat het bepalen van prioriteiten een synthese is van drie krachten (zie figuur 1). In de analysefase hebben we onderzocht wat de organisatie moet of mag doen (externe omgevingsanalyse) en wat ze kan doen (interne analyse). De wilscomponent is al min of meer in de voorbereidende fase aanbod gekomen en kan nu verder geduid worden door terugkoppeling naar de leiding of de raad. De prioriteiten die op die manier tot stand komen, worden vastgelegd in de strategische doelstellingen. Strategische doelstellingen geven de grote contouren aan van de doelstellingen die de organisatie wil bereiken. Dit is de eerste stap van de beleidsbepalende fase. In een volgende stap wordt aangegeven hoe de organisatie die strategische doelstellingen zal realiseren. Dit wordt vastgelegd in operationele doelstellingen. Ten slotte moet voor beide types doelstellingen ook nog aangegeven worden hoe het al dan niet bereiken van de doelstelling zal vastgesteld worden. Hiervoor worden indicatoren gebruikt. Het -
resultaat van deze fase is: een algemeen overzicht van de globale prioriteiten; een overzicht van meer concrete doelstellingen om deze prioriteiten te bereiken; indicatoren om doelstellingen op te volgen.
De afronding Deze fase komt neer op het samenvoegen van de elementen uit de vorige fase tot een samenhangend document. Dit strategisch plan geeft op een overzichtelijke wijze aan welke richting de organisatie uitgaat, hoe ze dit zal aanpakken en op welke manier de realisatie zal opgevolgd worden. Eén persoon van de plangroep wordt normaal gezien belast met de redactie van dit document. De overige leden van de plangroep doen na de redactie een laatste check-up om te zien in welke mate het plan voldoet aan de verwachtingen die in de voorbereidende fase werden vooropgesteld. Het resultaat van deze fase is: - een uitgeschreven strategisch plan.
18
19
deel 2
Stapstenen voor het ontwikkelen van een strategisch plan Inleiding In dit tweede deel gaan we concreet aan de slag. We reiken een aantal 'stapstenen' aan waarmee u een strategisch plan kan ontwikkelen. Elk hoofdstuk kan opgevat worden als een stapsteen. Het beschrijft een aantal technieken en methoden die de planners op weg kunnen helpen. De voorbeelden en praktische tips zijn bedoeld om de theorie zo concreet mogelijk te maken. Hoewel de verschillende hoofdstukken van dit tweede deel logisch in elkaar overvloeien, willen we toch benadrukken dat het ontwikkelen van een strategisch plan geen lineair proces is. Bij elke stap krijgt het plan meer vorm. Elke stap kan evenwel aanleiding geven om terug te keren naar een vorige stap en een aantal zaken opnieuw te bekijken. Op die manier legt de organisatie ook een leerproces af dat uiteindelijk zal resulteren in een onderbouwd antwoord op de vraag: wat willen we als organisatie verwezenlijken en hoe willen we dat gaan doen. De bedoeling van de handleiding is de planners bij de hand te nemen en op weg te helpen. De verschillende stapstenen zijn hierbij enkel een richtsnoer. Het staat de planners vrij om zelf nieuwe stapstenen toe te voegen, bestaande stapstenen op maat te kneden of om bepaalde zaken weg te laten. Op die manier ontstaat er een effectieve en efficiënte werkwijze die specifiek is voor de organisatie en rekening houdt met haar waarden, gewoonten en cultuur.
20
1 . Vo o r b e r e i d i n g
Het succes van een strategische planning ligt voor een groot stuk in het verkrijgen van ‘commitment’ doorheen de organisatie. Het is in de voorbereidende fase dat de nodige garanties ingebouwd moeten worden om dat draagvlak te creëren. Dit betekent dat er een evenwichtig planningsteam wordt samengesteld en dat er duidelijke afspraken gemaakt worden over het doel, de reikwijdte en de rol van de verschillende stakeholders bij de opmaak van het plan. Ten slotte kan ook best een duidelijk tijdschema afgesproken worden waarbinnen het plan gerealiseerd wordt. De verschillende deelaspecten worden hieronder verder uitgewerkt.
1.1 Doel en reikwijdte van het plan bepalen Een eerste vraag die de politieke en ambtelijke top zich moet stellen bij de start van het strategisch plan is: wat willen we bereiken met het maken van een strategisch plan? Maken we een strategisch plan enkel omdat de subsidiërende overheid dit vraagt of zijn er een aantal belangrijke issues die in de komende jaren om een antwoord vragen. Hierbij kan u als volgt te werk gegaan. • Maak een opsomming van de verwachtingen: wanneer is het planningsproces geslaagd en wat is het streefdoel van het proces; Het is goed om duidelijke criteria aan te geven waaraan het plan moet voldoen: bondigheid, betrokkenheid van stakeholders, deadline enz. • Maak een overzicht van algemene of specifieke thema’s, vragen of keuzes die aangepakt moeten worden tijdens het planningsproces. Hiervoor kan/moet inspiratie gezocht worden bij bestuursprogramma’s of gemeentelijke beleidsplannen die in steeds meer lokale besturen opgesteld worden. Het komt erop neer om de politieke hoofddoelstellingen, uitgangspunten en randvoorwaarden van het beleidsprogramma bondig te beschrijven en mee op te nemen. • Geef kort aan waarom deze thema’s van belang zijn en wat de gevolgen zijn wanneer deze thema’s niet aangepakt worden. • Maak een onderscheid tussen thema's die van strategisch belang zijn en thema’s die op korte termijn om aandacht vragen. Het is niet bedoeling dat de thema’s in deze fase al op gedetailleerde wijze uitgewerkt worden. Ze kunnen nog relatief vaag en overlappend opgesteld zijn. De volgende fasen in het proces zullen niet alleen meer duidelijkheid verschaffen maar ook antwoorden geven. Het bepalen van het doel van de planning heeft heel wat gevolgen voor de wijze waarop het planningsproces aangepakt moet worden, wie erbij betrokken moet worden en in welke mate dit moet gebeuren.
21
1.2 Een planningsteam samenstellen Een strategisch plan voor het lokaal sociaal beleid heeft een integraal karakter. Het geldt niet alleen voor het OCMW, maar ook voor een aantal gemeentelijke (sociale) diensten. Het politiek bestuur bepaalt de algemene beleidslijnen en neemt de uiteindelijke beslissingen. De ambtelijke top adviseert het politieke niveau hierbij. Engagement van de top is niet voldoende. Strategische planning kan maar slagen als ook de medewerkers uit de lijndiensten, die rechtstreeks met de burger/klant in contact komen, het proces ondersteunen en mee willen uitdragen. Voor lokale besturen kan het bovendien ook nuttig zijn om de burgers erbij te betrekken. Daarnaast zijn er ook personen of instellingen die de implementatie van het plan kunnen bevorderen of hinderen. Al deze groepen mensen worden ook vaak stakeholders of belanghebbenden genoemd. Hoe meer stakeholders betrokken worden, hoe meer het planningsproces vertraagd zal worden. Anderzijds is het wel nuttig om ook andere meningen aan bod te laten komen. Dit objectiveert het planningsproces doordat informatie vanuit verschillende bronnen wordt geraadpleegd. Een evenwichtig samengesteld planningsteam kan ervoor zorgen dat er voldoende vaart in het planningsproces zit en laat ook toe dat er verschillende meningen aan bod komen. Het samenstellen van de plangroep is de taak van de politieke verantwoordelijken en de ambtelijke top. Hieronder volgen een aantal richtlijnen bij het samenstellen van een evenwichtig team. Voor de kwaliteit van het planningsproces is het van belang hier voldoende aandacht aan te besteden. • De centrale plangroep is best niet te groot in omvang: 10 à 15 personen is een maximum. Te grote groepen maken het moeilijk om discussies te houden. Voor grote of complexe structuren kan gebruik gemaakt worden van werkgroepen die elk een afgevaardigde hebben in de centrale plangroep. • Voldoende variatie in persoonlijkheden is ook van belang: een mix van denkers en doeners is ideaal. Denkers zijn personen die inzicht hebben in de opportuniteiten en een richting kunnen aangeven. Doeners zijn mensen die ervoor zorgen dat de doelstellingen realistisch en haalbaar zijn. Zij staan dichter bij de praktijk. • Om weerstanden of moeilijkheden tijdens de implementatie van het plan te vermijden, is het goed om in het team informele leiders op te nemen. Wanneer zij in het team opgenomen worden, moeten zij in een latere fase niet meer overtuigd worden. • Waarborgen voor objectiviteit en het doorbreken van patronen kunt u creëren door mensen in te schakelen die de situatie vanop iets meer afstand kunnen beoordelen. Zij stellen vragen over jargon, taboes en vanzelfsprekendheden die misschien niet door iedereen op dezelfde manier geïnterpreteerd worden. • De deelnemers aan de plangroep moeten bereid zijn om samen te werken en te zoeken naar oplossingen in het algemeen belang. Er moet dus vermeden worden dat de leden van de plangroep alleen de belangen verdedigen van de dienst of groep die zij vertegenwoordigen.
22
• De teamleden moeten over voldoende maar niet onbeperkte tijd beschikken om hun opdracht uit te oefenen. • Het politieke niveau moet uiteindelijk zijn goedkeuring verlenen aan het plan. Zorg er dus voor dat het politieke niveau zeker vertegenwoordigd is binnen het planningsteam. • De deelnemers moeten over een basiskennis beschikken in verband met strategische planning.
1.3 Afspraken over werkwijze en tijdpad De politieke verantwoordelijken en het planningsteam moeten bij de start weten waarom het proces wordt opgestart, hoe het in grote lijnen zal verlopen en wat hierin van hen verwacht wordt. Ook binnen het planningsteam moeten er afspraken gemaakt worden over de werkwijze en de verantwoordelijkheden. Tegelijk moet ook een tijdpad uitgezet worden. Deze aspecten worden best besproken bij de eerste samenkomst van het planningsteam. Hieronder geven we een overzicht van de elementen die vastgelegd moeten worden.
Afspraken tussen de leiding en het planningsteam Om zich te verzekeren van het draagvlak van de politiek verantwoordelijken kan het voor het planningsteam nuttig zijn om de instemming schriftelijk vast te leggen. Dit document omschrijft. • het doel van de strategische planning; • het tijdskader van het proces; - de deadline waarop het proces afgerond moet zijn; - de tijdstippen waarop tussentijds verslag moet worden uitgebracht; • de organisatorische omkadering van het proces (samenstelling planningsteam en eventueel andere werkgroepen, overzicht van doelgroepen die betrokken, bevraagd zullen worden); • afspraken over de praktische organisatie van het secretariaat en de administratieve ondersteuning; • de engagementen voor de financiële middelen waarover het team kan beschikken; • de taken van (eventuele) externe begeleiders.
Afspraken binnen het planningsteam Ook binnen het team moeten van begin af een aantal duidelijke afspraken gemaakt worden. Dit kan gaan over: • de verantwoordelijkheden binnen het team. Er moet een persoon zijn die het proces trekt. Dit houdt onder andere in de agenda opstellen, de timing in het oog houden, de terugkoppeling naar de (politieke) leiding verzorgen, de verslaggeving opvolgen… Daarnaast is een evenwichtige taakverdeling tussen de leden van het team ook wenselijk. Het kan niet de bedoeling zijn dat de trekker van het proces het plan schrijft;
23
• een gedetailleerde timing waarbij het planningsteam aangeeft welke fase op welk tijdstip voltooid zal zijn; • de wijze waarop en de mate waarin bepaalde doelgroepen, die niet in het planningsteam vertegenwoordigd zijn, bij het planningsproces betrokken zullen worden; • de terminologie die gebruikt wordt: termen als missie, visie, doelstellingen, effecten, prestaties en resultaten kunnen voor verwarring zorgen als er geen consensus is over de betekenis van deze termen. Via een bondige vormingssessie kunnen de teamleden afspraken maken over de planningstaal (deze handleiding kan hierbij een hulpmiddel zijn); • de principes die tijdens het proces gehanteerd worden. Dit kan gaan over de bereidheid om samen te werken, de bereidheid om informatie te delen, de bereidheid om het algemeen belang boven dat van de afdeling of dienst waartoe men behoort te plaatsen;
Naast deze aandachtspunten die specifiek zijn voor het planningsproces geldt hier ook dat de leden van het planningsteam heel wat tijd kunnen besparen door efficiënt te vergaderen. Hieronder sommen we een aantal kenmerken van efficiënte vergaderingen op: - Door te werken met een duidelijke, tijdig bezorgde agenda. - Door aan het eind van iedere bijeenkomst af te spreken wie, wat tegen volgende keer schriftelijk voorbereidt, opzoekt, samenvat, meebrengt. - Door taken te verdelen. - Door teksten die op de bijeenkomst ter sprake komen op voorhand te bezorgen zodat de leden van het team zich aan de hand hiervan kunnen voorbereiden.
24
Een externe consultant inhuren? Hoewel het inhuren van een externe consultant in geen geval een must is, kan het bijvoorbeeld in de volgende gevallen toch nuttig zijn. 1.De organisatie heeft nog nooit een strategisch plan opgemaakt. 2.Vorige strategische planningsprocessen zijn, om welke reden dan ook, mislukt. 3.Er zijn een aantal fundamenteel verschillende ideeën, meningen zijn die aanleiding kunnen geven tot conflicten. 4.Er is niemand binnen de organisatie die over voldoende capaciteiten beschikt om de rol van trekker van het proces (facilitator) waar te nemen. 5.De leiding is ervan overtuigd dat het proces onvoldoende garanties biedt om alle stakeholders aan bod te laten komen. 6.De leiding vindt dat er nood is aan een objectieve derde die een input kan geven voor de discussie. 7.Er is behoefte aan voorbereidend onderzoek dat veel tijd vraagt of waarmee men niet vertrouwd is. (hierbij kan gedacht worden aan het organiseren van enquêtes en focusgroepen zie luik omgevinganalyse) Als er beslist wordt om te werken met een externe begeleider, kan het goed zijn om de volgende tips in het achterhoofd te houden. • Neem altijd contact op met meer dan een consultant voor u een opdracht toewijst (in het kader van de wet op de overheidsopdrachten zijn lokale besturen hiertoe ook verplicht). Dit laat ook toe om verschillende aanpakken te bekijken en bepaalde ideeën over te nemen. • Vraag voor omvangrijke projecten steeds referenties op en laat de prijs vaststellen op papier. • Omschrijf de opdracht duidelijk en maak afspraken over de verantwoordelijkheden, zowel van de consultant als van het planningsteam. • Geef de consultant tijdens het uitvoeren van de opdracht feedback over zijn aanpak. • Verwacht niet van een consultant dat hij beslissingen zal nemen over fundamentele zaken. Het is de organisatie die uiteindelijk beslist. De consultant kan wel helpen om alternatieven duidelijk te stellen.
25
2. Een missie formuleren 2.1
Definitie van een missie
Een missie is een kernachtige uitdrukking van de bestaansreden van een organisatie. Een missie is een relatief permanent en geeft de identiteit van een organisatie weer. Een helder geformuleerde missie is een krachtig en inspirerend instrument dat duidelijk maakt zowel voor de omgeving als voor de medewerkers duidelijk maakt wat de essentie van de organisatie is. Een missie creëert een baken waarop u de structuur en de werking van de organisatie kunt richten en oriënteren. Een breed gedragen missie stimuleert de medewerkers en richt hun energie in dezelfde richting.
Verklaring aan de omgeving waar de organisatie voor staat
Oriëntatiepunt voor de leden van de organisatie
Figuur 4: de missie Vaak is het nodig om voor het strategisch plan een visie te ontwikkelen. De visie is nauw verwant met de missie. Een visie geeft een toekomstbeeld, expliciteert het ambitieniveau en de normen en waarden van de organisatie. Een visie gaat per definitie uit van een aantal wensen die in de toekomst gerealiseerd moeten worden. De visie overstijgt dus de huidige realiteit en werpt een blik op de toekomst. Het onderscheid tussen missie en visie is soms moeilijk te maken. In het kader van de meerjarenplanning maken we dan ook geen onderscheid en spreken we enkel van een missie. Zoals hieronder blijkt, kan een missie elementen van een visie bevatten.
26
2.2 Hulpmiddelen om een missie te formuleren De volgende vragen zijn richtinggevend bij het formuleren van een missie. • • • • •
Waarom en voor wie bestaat de organisatie? In welk werkingsgebied opereert de organisatie? In welke fundamentele behoeften wordt door de diensten voorzien? Wat maakt de organisatie onmisbaar? Welke waarden worden gehanteerd als uitgangspunt?
Tips en valkuilen • Heel vaak beschikt een organisatie al over een missie. Om overbodig werk te voorkomen kunt u het best nagaan of die nog opgaat en of u er op voorwaarde van enkele nuances nog steeds achter staat. Hierbij kunt u de bovenstaande vragen gebruiken. • Een missie mag niet louter instrumentgericht geformuleerd zijn. U bent weinig met een missieformulering die zich enkel richt op de middelen of op het bestaande takenpakket. Als de Post bijvoorbeeld haar missie zou formuleren als "het verdelen van brieven", dan zou dat het digitale tijdperk (e-mail) waarin we vandaag leven serieuze consequenties voor het voortbestaan van de organisatie hebben. Daarom is het beter om te zeggen dat de missie van de post erin bestaat communicatie mogelijk te maken. • Bij het formuleren van een missie worden decretale bepalingen vaak als uitgangspunt gebruikt. Dat kan verstarring in de hand werken. Er moet expliciet over gewaakt worden dat de missie op de toekomst gericht blijft. • Soms bevat de missie lange en onsamenhangende zinnen. Vaak is het mogelijk de missie krachtiger en kernachtiger te formuleren. • De missieformulering kan het best uit niet meer dan 3 à 5 regels bestaan. • Daarnaast kan het zinvol zijn om in een of meer afzonderlijke rubrieken een toelichting bij de missieformulering uit te werken, bijvoorbeeld een aanvullende precisering van een aantal termen die gebruikt worden, of een toelichting bij de principes en waarden van de organisatie (ook hier moet niet overdreven worden – 1blz. is zeker voldoende). • Het is heel belangrijk om de missie te expliciteren. Dat is het begin van een goede dialoog met de stakeholders (of belanghebbenden zowel binnen als buiten de organisatie). Een organisatie waarvoor u geen concrete en overtuigende missie kunt formuleren heeft geen reden van bestaan..
27
Voorbeelden van missies St. Paul’s Cathedral in London "To proclaim the Christian gospel according to the practices and traditions of the Church of England, and, in an environment of excellence and beauty, to uplift the minds of men, women and children to the things of the spirit."
EHSAL: "We willen een unieke vorming in de toegepaste economische wetenschappen aanbieden: sterk business-georiënteerd én universitair. Daarbij vertrekken we vanuit een christelijke inspiratie en staat het vormingsproces van de student centraal. Om dit te realiseren streven we naar een zo groot mogelijke didactische kwaliteit, dienstverlening en flexibliteit."
OCMW Kortenberg "Het OCMW van Kortenberg wenst een professionele, cliëntgerichte dienst te zijn die instaat voor de eerste opvang en het onthaal van alle mensen met een hulpvraag en in het bijzonder voor de bewoners van de gemeente Kortenberg. Zij werkt als eerstelijnsdienst door in te spelen op de behoeften van de mensen en daarnaast mogelijkheden tot doorverwijzing aan te bieden. Dit veronderstelt een actieve betrokkenheid van beide kanten. Bovendien wil het OCMW coördinerend optreden opdat de nodige welzijnsvoorzieningen aanwezig zijn. Hiervoor zal reactief en proactief informatie verzameld en verwerkt worden."
Voor het bepalen van de missie werd Art. 1 van de OCMW-wet als uitgangspunt genomen: "Elke persoon heeft recht op maatschappelijke dienstverlening. Deze heeft tot doel eenieder in de mogelijkheid te stellen een leven te leiden dat beantwoordt aan de menselijke waardigheid."
SENSOA "Sensoa stelt zich tot doel om veilig seksueel genieten te bevorderen … ook voor mannen met homoseksuele contacten. Als diensten- en expertisecentrum rond hiv en soa wil sensoa ook de kwaliteit van leven met hiv bevorderen."
KIND en GEZIN "Kind en Gezin wil, samen met haar partners, voor elk kind waar en hoe het ook geboren is of opgroeit, zoveel mogelijk kansen creëren." De voorbeelden die hier opgenomen zijn, beschrijven heel bondig de kernopdracht. Vaak is verduidelijking nodig. Die verduidelijking wordt in een aantal toegevoegde paragrafen gegeven.
28
3. De omgevingsanalyse Een omgevingsanalyse is een analyse van de eigen organisatie in relatie tot de verschillende krachten en spelers uit de omgeving. Informatie uit de omgeving en de eigen organisatie systematisch verzamelen en analyseren is een belangrijke stap die het uitgangspunt vormt om de beleidsprioriteiten te bepalen. Hierdoor krijgt u immers inzicht in de problemen en mogelijkheden van het beleidsveld. U ontdekt hoe er op dit ogenblik mee wordt omgegaan en – weliswaar met minder zekerheid – hoe de situatie in de toekomst zal evolueren. Een • • • •
omgevingsanalyse kan de volgende elementen omvatten: diensten/doelgroepen-matrix als uitgangspunt; analyse van de brede en de directe omgeving waarbinnen het beleid zich afspeelt; analyse van de eigen organisatie; analyse van de medespelers / actoren.
3.1
Diensten/doelgroepen-matrix als uitgangspunt
De diensten/doelgroepen-matrix (DDM) is een bijzonder relevant concept om te gebruiken als ingang voor de analyse van de omgeving. Een DDM geeft een geïntegreerd beeld van welke producten/diensten de organisatie aan welke doelgroepen levert. Een diensten/doelgroepenmatrix splits het beleidsveld op in deelgebieden die dan vervolgens elk afzonderlijk kunnen geanalyseerd worden. Een diensten/doelgroep-matrix laat helder zien waar het accent van de werkzaamheden van de organisatie ligt en laat ze onduidelijkheden in het patroon naar voor komen. In relatie tot de (voorlopige) missie is het concept ook bijzonder relevant. Zijn er discrepanties, dan zal de missie of de DDM aangepast moeten worden. Door te denken in een DDM komen we tot de volgende vaststellingen: • In elk van de diensten/doelgroepen-combinaties doen zich andere ontwikkelingen voordoen; • De organisatie in elk van de diensten/doelgroep-combinaties een andere positie inneemt; • In elke diensten/doelgroepen-combinatie zijn er andere medespelers/ actoren zijn. Daarnaast kan een ingevulde DDM aanwijzingen geven over de ontwikkeling van het takenpakket. • Het eenvoudigst voor de organisatie is om de huidige diensten/doelgroepen-combinatie te behouden of verder te ontwikkelen. • Daarna komt het ontwikkelen van nieuwe diensten bij bestaande doelgroepen of het aanspreken van nieuwe doelgroepen voor bestaande diensten. • De grootste stap in termen van kosten en moeite voor de organisatie is nieuwe diensten ontwikkelen voor nieuwe doelgroepen. Als een organisatie één specifieke dienst aan één specifieke doelgroep levert zonder dat er verwantschappen zijn met andere diensten of doelgroepen, is het mogelijk dat het de organisatie veel moeite kost om in een bepaalde combinatie actief te blijven.
29
Het is echter niet makkelijk om een DDM te definiëren. Het komt erop aan om de juiste segmentatie te vinden van diensten en doelgroepen. De volgende richtlijnen kunnen hierbij van pas komen. • De diensten moeten beschreven worden in termen van directe output van de organisatie. • De diensten moeten zo veel mogelijk in termen die elkaar uitsluiten geformuleerd worden. • Bij de doelgroepen zijn er verschillende indelingen mogelijk. De kunst is om die indeling te kiezen die het meeste inzicht oplevert. • De matrix blijft best beperkt tot 7*7 segmenten. Dat impliceert dat er voor grote organisaties submatrices gemaakt moeten worden waarin bepaalde segmenten worden uitgewerkt. • De matrix kan verrijkt worden door per segment het belang voor de organisatie te duiden (uitgedrukt in omvang van middelen, tijd, personeel dat ingezet wordt of cliënteel dat bediend wordt)
Voorbeeld Diensten/Doelgroepenmatrix en submatrix voor een fictief OCMW Informatie
Financiële Hulp
Materiële Hulp
Residentiële Opvang
Begeleiding & Bemiddeling
Service Flats
Bejaarden huis
RVT
Inwoner Oudere Asielzoeker Werkzoekende
Licht –zorgbehoevende bejaarden Zorgbehoefende bejaarden Zwaar-zorgbehoevende bejaarden
Deze matrix zou volgende aandachtspunten kunnen opleveren: - informatieaanbod voor werkzoekenden wordt weinig gebruikt – afstoten ? - er is geen geschikte opvang voor licht–zorgbehoevende bejaarden - migranten komen als doelgroep niet aan bod - samenwerking met ander ocmw rond opvang asielzoekers ?
30
3.2 Analyse van de externe beleidsomgeving De bedoeling is om relevante ontwikkelingen, zowel in de brede als in de directe omgeving, op het spoor te komen en te ordenen. Een organisatie opereert niet vanuit een vacuüm maar bestaat alleen in relatie tot haar omgeving. Het is dus belangrijk om informatie uit de omgeving te verzamelen en te analyseren. De DESTEP-checklist is een handig hulpmiddel. DESTEP staat voor Demografische, Economische, Sociale, Technologische, Ecologische en Politieke (of wetgevende) ontwikkelingen. Het spreekt voor zich dat deze opsomming niet limitatief is. Hieronder vindt u de werkwijze. • Breng door middel van kerncijfers, deskresearch, onderlinge discussie of het raadplegen van deskundigen in kaart wat de grote en belangrijke demografische, economische, sociale, technologische, ecologische en politieke ontwikkelingen zijn in het (lokale) beleidsveld. • Maak een selectie op basis van de relevantie van de ontwikkelingen voor de organisatie. • Geef aan wat de relevantie is van deze ontwikkelingen voor de organisatie (met betrekking tot de aard van de invloed op de organisatie, de intensiteit van de invloed, de waarschijnlijkheid). • Tracht patronen te ontdekken in deze ontwikkelingen. • Formuleer conclusies in termen van kansen en bedreigingen. Voorbeeld van relevante informatie voor het beleidsdomein 'ouderen' Demografische ontwikkelingen - aantal 80-plussers -verhouding 80- plussers t.o.v. 60-plussers procentuele vergelijking met het gemiddelde in de regio, Vlaams Gewest - samenstelling van de groep 80-plussers - verhouding man/ vrouw, percentage alleenstaanden, percentage thuiswonenden, percentage migranten Economische ontwikkelingen - inkomens- en vermogenstoestand van 80-plussers - percentage bejaarden die afhankelijk zijn van een overlevingspensioen Sociale ontwikkelingen - Is er vereenzaming? Zijn er veel sociale contacten via wijkwerking, sociaal-cultureel verenigingsleven - zijn er binnen de gemeente concentraties van ouderen in bepaalde wijken ? - Individualisering -minder opvang in familieverband- vraag naar kwalitatieve opvang - onveiligheidsgevoel bij ouderen ? Politieke ontwikkelingen - Welk ouderenbeleid voert de federale, Vlaamse, provinciale overheid? Welk beleid voeren de omliggende lokale besturen? Welke normen, kwaliteitseisen worden opgelegd - welke subsidies zijn verkrijgbaar ? - Zijn er voorstellen, standpunten vanuit de adviesraden?
31
3.3 Analyse van de interne organisatie Bij de interne analyse gaat de organisatie voor de spiegel staan om een zo gericht mogelijke diagnose van de huidige sterke en zwakke kanten te maken. De beslissingen die de organisatie in principe zelf kan nemen worden onder de loep genomen. De bedoeling is dat de organisatie een inschatting maakt van haar mogelijkheden van de organisatie. Het onderzoek van de interne werking kan gebeuren op het niveau van de organisatie, maar ook hier geldt dat de diensten/doelgroepen-combinaties opnieuw als uitgangspunt gebruikt kunnen worden. Het komt erop aan informatie of opvattingen te verzamelen over de volgende organisatieaspecten: • financiële mogelijkheden waarover de organisatie beschikt; • human resources (personeelsbehoeften, capaciteiten binnen de organisatie, vorming); • uitrusting (huisvesting, kantooruitrusting, …); • kwaliteit van bestaande diensten (toegankelijkheid, klantvriendelijkheid); • organisatiestructuur (formeel, informeel; aantal lagen); • informatiesystemen (systematische gegevensverzameling ivm cliënten, problematieken, personeel); • … Hieronder vindt u de werkwijze. • Breng door middel van onderlinge discussie of het raadplegen van deskundigen in kaart wat de grote en belangrijke ontwikkelingen binnen de organisatie zijn. Onderbouw uw vaststellingen met cijfermateriaal. • Maak een selectie op basis van de relevantie van de ontwikkelingen voor de organisatie. • Formuleer conclusies in termen van sterke en zwakke punten van de organisatie. Voorbeeld van relevante informatie voor het beleidsdomein 'ouderen' Financiële mogelijkheden - Welke financiële mogelijkheden heeft de organisatie? Moet er bespaard worden of hoort een uitbreiding van de middelen tot de mogelijkheden? - Wat zijn de kosten van de bestaande dienstverlening - is dit efficiënt in vergelijking met andere vergelijkbare organisaties - Welke bijdrage kan van de cliënten (bijkomend) gevraagd worden? Human resources - Is er voldoende personeel- is het personeel voldoende gekwalificeerd - is er bijscholing - Hoe ervaren de personeelsleden de werkdruk- wat is het takenpakket van bepaalde categorieën (verpleegkundigen) - is dit de afgelopen jaren gewijzigd? is er een groot personeelsverloop? Werkverzuim? - Vindt er een jaarlijks functionerings- of evaluatiegesprek plaats? - Welke rol spelen de vakbonden?
32
Uitrusting - Zijn er bepaalde gebouwen aan vervanging toe? Zijn grote onderhoudswerken nodig? Voldoen de rust- en verzorgingstehuizen nog aan de normen? Kwaliteit van de dienstverlening - hoe ervaren de ouderen het niveau van de dienstverlening? - wordt er voldaan aan de normen uit het kwaliteitsdecreet? - zijn er nog onvervulde behoeften?
3.4 Analyse van medespelers-actoren Hierboven werd al gesteld dat een organisatie niet in een vacuüm opereert maar alleen bestaat in relatie tot de omgeving. In die omgeving zijn er ook andere actoren (organisaties) actief. Met de analyse van de medespelers-actoren verwerft u inzicht in hun activiteiten en doelgroepen. Dat inzicht is van belang omdat het toelaat om de eigen dienstverlening in de toekomst beter te positioneren (specialiseren) en afstemming mogelijk te maken. Het analyseren van de medespelers-actoren maakt de omgevingsanalyse compleet. Ook voor de analyse van de medespelers-actoren geldt dat de diensten/doelgoepen-combinaties een goed uitgangspunt zijn. Hieronder vindt u de werkwijze. • Maak per diensten/doelgroepen-combinatie of per type dienstverlening een inventaris van de medespelers. • Geef een bondig overzicht van de belangrijkste verschilpunten ten aanzien van de eigen organisatie (sterke zowel als zwakke punten bijvoorbeeld op vlak van organisatie, personeel, financiële middelen, cliënteel, methoden…). • Geef aan in welke mate samenwerking of overleg mogelijk is Onderzoek eventueel welke obstakels samenwerking in de weg staan. • Formuleer conclusies.
Voorbeeld van relevante informatie over de medespelers in beleidsdomein 'ouderen' - Welke ouderenvoorzieningen zijn er in de eigen en omliggende gemeenten? - Gaat het om openbare of private initiatieven? Wat zijn hun sterke en zwakke punten? - Wat zijn hun plannen? Uitbreiding? Stopzetting ? - Zijn er nieuwkomers op de markt? - Is er nog vraag naar nieuwe diensten? - Bestaat er vrijwilligerswerking? - Zijn er samenwerkingsverbanden ? Hoe functioneren die ?
33
Waar kunnen we informatie vinden? Er zijn heel wat bronnen die organisaties kunnen aanspreken bij het opmaken van een omgevingsanalyse. We geven hier een beknopt overzicht en geven ook aan op welke wijze de informatie of gegevens verzameld kunnen worden. Kerncijfers op lokaal niveau Het betreft hier socio-economische cijferreeksen die door overheidsorganisaties beschikbaar zijn gesteld tot op het gemeentelijke niveau. Dit laat lokale overheden toe om de eigen situatie te vergelijken met gemeenten uit de regio of met Vlaamse gemiddelde. Deze datareeksen worden bijgehouden door verschillende overheidsinstellingen of onderzoekscentra. De administratie planning en statistiek (APS) zorgt voor de verspreiding via haar website. In de bijlage achteraan in deze brochure vindt u een korte handleiding die aantoont hoe u gegevens kan opvragen. Naaste de website van APS zijn er nog een aantal relevante instellingen die cijferreeksen verspreiden. Administratie Planning en Statistiek >> http://fred.vlaanderen.be/statistieken/statistiek.htm Vlaamse Dienst voor Arbeidsbemiddeling >> http://www.vdab.be Steunpunt Werkgelegenheid Arbeid en Vorming >> http://www.kuleuven.ac.be/wav Kerncijfers op organisatieniveau Met kerncijfers op organisatiegebied, bedoelen we de cijfers die door de organisaties zelf worden bijgehouden. Lokale overheden registreren zelf heel wat gegevens. Deze gegevens bevatten een schat aan informatie die bij het opmaken van een omgevingsanalyse vaak onvoldoende benut worden. Het volstaat te kijken naar jaarverslagen om hier inzicht in te krijgen. Opinies van experten of ervaringsdeskundigen Experten kunnen zijn: ambtenaren, wetenschappers, vertegenwoordigers uit koepelorganisaties, mensen uit de politiek of het bedrijfsleven. Ervarinsgsdeskundigen zijn de mensen die daadwerkelijk de gevolgen van het beleid ondervinden: de doelgroep van het beleid maar ook de ambtenaren belast met de uitvoering. Deze mensen beschikken heel vaak over bijzonder relevante informatie over een specifiek beleidsthema. Om hun meningen, kennis of gevoelens op een systematische wijze te verzamelen, kan gebruikt gemaakt worden van diepte-interviews of groepsgesprekken.. Beide methoden laten toe om diepgaand op een bepaalde problematiek in te gaan en oorzaken en gevolgen in kaart te brengen. In het handboek 'Tevredenheid over de lokale dienstverlening gemeten' vindt u op een eenvoudige wijze uitgelegd hoe u zo'n groepsgesprek of interview best aanpak. Deze handleiding kan u downloaden op: http://binnenland.vlaanderen.be/sifma/PDF/tevredenheid.pdf Opinies van gebruikers, inwoners Om de mening van grote groepen gebruikers of inwoners te weten, kan men een enquête opzetten. Het verzamelen van informatie via een enquête vergt meer tijd, heeft een hogere kost maar geeft wel genuanceerde informatie. Een groepsgesprek vertolkt immers altijd de mening van enkelingen. Om een betrouwbare enquête volgens de regels van de kunst op te maken kan u eveneens terecht in het downloadbare handboek.
34
4. Doelstellingen formuleren Doelstellingen maken duidelijk wat het beleid is, waar u naartoe wilt. Bij het formuleren is het belangrijk de link met de omgevingsanalyse uit de vorige fase voor ogen te houden. Doelstellingen bestaan niet in het ijle maar bieden een antwoord op de uitdagingen uit de omgeving en binnen de eigen organisatie. Bovendien moeten ze congruent zijn met de missie. Het definiëren van doelstellingen heeft o.a. de volgende functies: • wensen van de organisatieleiding omzetten in duidelijk en concreet beleid; • duidelijkheid brengen voor de stakeholders (Vlaamse overheid, klanten, andere actoren..); • duidelijkheid brengen voor personeel binnen de organisatie; • een uitgangspunt vormen om het succes van het gevoerde beleid te toetsen (zijn de doelstellingen gerealiseerd…). Doelstellingen moeten dus vooral duidelijkheid brengen. Als u wilt bereiken dat doelstellingen deze functie kunnen waarmaken, dan moeten ze voldoende concreet geformuleerd worden. Dit betekent dat er (fundamentele) keuzes gemaakt moeten worden. Dat dit in de praktijk vaak moeilijk is, blijkt uit de vaak vage formulering van doelstellingen.
4.1
Kenmerken van adequate doelstellingen
Deze kenmerken kunnen samengevat worden met het letterwoord SMART. SMART staat voor:
Specifiek Een doelstelling vereist specifieke en herkenbare resultaten. Dit betekent dat de doelstelling slechts één richtfactor mag hebben. De doelstelling mag bovendien geen veralgemening zijn, want die is moeilijk te implementeren. Het komt er dus op aan de doelstellingen zo concreet mogelijk te formuleren.
Meetbaar Een doelstelling beschrijft het resultaat dat bereikt moet worden. Het resultaat moet een directe, herkenbare verbetering inhouden en is dus per definitie meetbaar of tenminste vaststelbaar.
Aanvaard Een doelstelling vereist instemming en acceptatie van alle betrokken actoren. Doelstellingen moeten dus aansluiten bij de belevingswereld van de betrokkene. Ze moeten passen in de waarden en normen van de organisatie en de betrokkene en ze moeten als legitiem aanvaard worden. Dialoog tussen de beleidsbepalende en de beleidsuitvoerende instantie is daarom een prioriteit.
Realistisch Een effectieve doelstelling houdt rekening met de realiteit, de mogelijkheden, de belemmeringen en de veranderende omstandigheden. Het gestelde doel moet haalbaar zijn. Toch moet het ook nog een uitdaging inhouden als u verbeteringen wilt realiseren,.
Tijdgebonden Een effectieve doelstelling omvat altijd een tijdstip waarop het doel bereikt moet zijn.
35
4.2
Doelstellingen formuleren
Deze voorwaarden in de praktijk brengen, is niet altijd even gemakkelijk. De onderstaande formule om doelstellingen te formuleren kan hierbij een hulpmiddel zijn. werkwoord dat de richting van de verandering aangeeft + situatie die moet veranderen + doelgroep + mate van verandering + tijdschema U moet vermijden dat doelstellingen verwijzen naar activiteiten die de organisatie uitvoert. Op die manier worden doelstellingen en activiteiten door elkaar gehaald. Bovendien geeft een dergelijke formulering van de doelstelling te kennen dat het aanbieden van de activiteit het uiteindelijke doel is en de legitimatie wordt van de organisatie die het beleid uitvoert. • Doelstellingen die verwijzen naar activiteiten beginnen hun formulering gewoonlijk met "het implementeren, het ontwikkelen, het opzetten van, het toepassen van, het realiseren." • Effectief geformuleerde doelstellingen verwijzen naar veranderingen die door het uitvoeren van activiteiten bij bepaalde doelgroepen of in een bepaald beleidsveld teweeggebracht worden. Dat soort doelstellingen begint gewoonlijk met "het verhogen van …, het verminderen van…".
4.3
Soorten doelstellingen binnen het strategisch plan
Een doelstelling maakt duidelijk wat u wil bereiken. Het is een concrete formulering van een gewenste situatie. Die gewenste situatie kan zowel betrekking hebben op de externe omgeving als op de interne organisatie (personeel, financiën, interne organisatie, kwaliteit…). Eerder hebben we toegelicht dat op de verschillende planningsniveaus binnen de organisatie andere informatiebehoeften bestaan. Op het hoogste niveau (beleidsniveau) krijgen wij alleen samengebalde informatie. Voor meer gedetailleerde informatie moeten wij naar een lager planningsniveau afdalen. Naast de hiërarchie van planningsniveaus kan er binnen elk planningsniveau ook een hiërarchie van doelstellingen bestaan. In het inleidend deel hebben we gesteld dat een strategisch plan aangeeft WAT de organisatie wil bereiken en ook in grote lijnen HOE zij dat wil gaan doen. Om beide aspecten van het strategisch plan aan te duiden maken we gebruik van twee soorten doelstellingen.
Strategische doelstellingen De doelstellingen op dit niveau geven in grote lijnen aan wat de organisatie door haar optreden wil bereiken. Deze strategische doelstellingen zijn geformuleerd in termen van beleidseffecten die de organisatie zowel in de externe omgeving als binnen de organisatie wenst te realiseren. Ze zijn het gevolg van keuzes van het politieke niveau. Ze creëren duidelijkheid tegenover de klanten of bewoners. Voor de ambtenaren gelden deze doelstellingen als verduidelijkingen van de politieke wensen. Voorbeelden Personen in financiële moeilijkheden maken een ontwikkeling door waardoor zij zelfredzaam worden; Inwoners kunnen waardig oud zijn in de eigen gemeente
36
Operationele of concrete doelstellingen De operationele doelstellingen beschrijven hoe de organisatie deze strategische doelstellingen zal trachten te realiseren. Ze geven een zo breed mogelijk beeld van wat het bestuur op de verschillende deelaspecten wil bereiken. Bij het formuleren van operationele doelstellingen vraagt de organisatie zich af welke beleidsinstrumenten (= een verzameling van activiteiten of projecten) zij wenst in te zetten, en vooral welke beheerseffecten hieruit moeten voortvloeien om de hogere doelstellingen te realiseren. Hier wordt ook de link gelegd met de middelen. Voorbeelden Cliënten verwerven zo snel mogelijk de capaciteiten om tenminste gedeeltelijk in het eigen inkomen te voorzien; Zwaar zorgbehoevende bejaarden kunnen terecht in een aangepaste omgeving
Deze doelstellingen op het strategisch planningsniveau fungeren als een input voor het tactische planningsniveau van een bepaald departement. Ook op dat niveau kan er een hiërarchie van doelstellingen bestaan. Tenslotte kan ook tactische planning verder geconcretiseerd worden tot op het niveua van de uitvoering (= operationele planning ) Belangrijk blijft dat de doelstellingen op de verschillende niveaus geformuleerd worden in termen van te bereiken resultaten.
4.4
Uitweiding: toelichting bij enkele begrippen
Aan de hand van het doelmatigheidsschema proberen we duidelijk te omschrijven wat wij precies verstaan onder een aantal begrippen die in de vorige paragrafen aan bod kwamen. Het doelmatigheidsschema beschrijft op eenvoudige wijze hoe de uitvoering van het beleid verloopt. De redenering achter het doelmatigheidsschema is als volgt: beleid komt tot stand als antwoord op bepaalde behoeften die zich in de omgeving manifesteren. Als de leiding van de organisatie een goed antwoord wil formuleren op die behoeften moet ze aangeven wat ze met dat beleid wil bereiken. Dat kan vastgelegd worden in doelstellingen op verschillende planningsniveaus. Op het strategische planningsniveau spreken wij van strategisch en concrete of operationele doelstellingen. Deze doelstellingen kunnen op de lagere planningsniveaus verder verduidelijkt worden.
37
Behoeften
▲
▲ Doelstellingen
▲ Middelen
Activiteiten
Figuur 5: doelmatigheidsschema
Beheerseffecten
Beleidseffecten
ð ð
ð Operationele Planning
Output/ Prestaties
Tactische Planning
Strategische Planning
38
Om deze doelstellingen te realiseren zet de overheid middelen (personeel, materieel, infrastructuur enz…) in. Met die middelen worden allerlei activiteiten of handelingen uitgevoerd en hieruit vloeien prestaties of outputs voort. Die prestaties brengen dan op hun beurt effecten teweeg. Effecten duiden op een situatieverandering bij bepaalde doelgroepen of bij een bepaald fenomeen. We maken een onderscheid tussen twee soorten effecten: effecten die door de organisatie beheersbaar zijn (soms ook impacts genoemd) en effecten die zich eerder op beleidsniveau voordoen. Beheerseffecten vloeien rechtstreeks voort uit de prestaties. De effecten op beleidsniveau worden beïnvloed door factoren uit de omgeving. Hier heeft de organisatie minder vat op. Wanneer we nu de link leggen met de planningsniveaus dan kunnen we aan de hand van dit schema duidelijk maken welk soort informatie op welk niveau vereist is. Op het strategische planningsniveau zijn we vooral geïnteresseerd in de beleids- en beheerseffecten die de organisatie door haar optreden teweegbrengt. De beleidseffecten worden normaliter weergegeven in de strategische doelstellingen, de beheerseffecten vindt men terug in de concrete doelstellingen. Op het tactische niveau worden de beheerseffecten opnieuw opgenomen, maar worden ook de prestaties opgevolgd. Op het operationele niveau wordt de uitvoering van de activiteiten opgevolgd en worden de prestaties uit het tactische niveau ook overgenomen. Het onderscheid tussen prestaties, beheerseffecten en beleidseffecten is in de praktijk vaak erg moeilijk te maken en is tot op zekere hoogte ook steeds arbitrair. In deze handleiding spreken we ook vaak over resultaten. Resultaten kunnen we omschrijven als alle gevolgen (dus zowel rechtstreekse, onrechtstreekse als korte- en langetermijngevolgen) die voortvloeien uit de activiteiten. In feite doet de term resultaten dienst als koepelterm die zowel prestaties, beheerseffecten als beleidseffecten omvat. Voorbeeld Laten we uitgaan van de volgende strategische doelstelling: de integratie van nieuwkomers verhogen. Die doelstelling geeft een beleidseffect aan dat nagestreefd wordt op lange termijn. Om dat beleidseffect te kunnen bereiken moeten een aantal operationele of concrete doelstellingen ingevuld worden. Het kan bijvoorbeeld gaan om het "verhogen van de Nederlandse taalvaardigheid bij nieuwkomers". Om die doelstelling te bereiken kan een organisatie een "cursus NT2" organiseren voor nieuwkomers. Dat kunnen we dan als activiteit omschrijven (die kernactiviteit veronderstelt ook nog andere activiteiten - bijvoorbeeld opmaken en laten drukken van een vormingsbrochure, organiseren van een infosessie) De deelname van nieuwkomers aan die cursus, kunnen we omschrijven als de prestatie die voorvloeit uit die activiteit. Die deelname zou in eerste instantie moeten leiden tot verhoogde taalvaardigheid bij de nieuwkomers. De verhoogde taalvaardigheid is een situatieverandering bij nieuwkomers die voortvloeit uit het volgen van de cursus (beheersbaar effect ). Op langere termijn en ook onder invloed van andere maatregelen -bijvoorbeeld spreiding van nieuwkomers over verschillende gemeenten- kan dan de integratie van nieuwkomers verhoogd worden. Dit beleidseffect kan gemeten worden door bijvoorbeeld na te gaan in welke mate nieuwkomers, werk hebben, lid zijn bij een vereniging enz. Bij die laatste soort effecten op beleidsniveau speelt de omgeving een belangrijke rol. De organisatie zelf kan echter niet borg staan voor een hoger percentage nieuwkomers onder de werkende bevolking.
39
Om aan te tonen welke elementen uit dit voorbeeld thuishoren in het strategische dan wel in het tactische of operationele plan, geven we bovenstaand voorbeeld als volgt weer: Strategische Planning Strategische doelstelling: Beleidseffecten:
integratie van nieuwkomers verhogen nieuwkomers hebben na 1 jaar (betaald)werk nieuwkomers zijn lid van een vereniging
Concrete doelstellingen: Nederlandse Taalvaardigheid van nieuwkomers verhogen Beheerseffecten:
nieuwkomers hebben basiskennis Nederlands
Tactische Planning Concrete Doelstelling:
Nederlandse Taalvaardigheden van nieuwkomers verhogen
Subdoelstellingen:
nieuwkomers informeren over vormingsinitiatieven
Prestatie:
nieuwkomers zijn op de hoogte over vorming organisatie beschikt over een kwalitatief lesaanbod op maat
Prestatie:
nieuwkomers wonen lessen bij het aantal afhakers blijft beperkt
Operationele Planning Subdoelstelling:
nieuwkomers informeren over vormingsinitiatieven
Taken: opmaken van een vormingsbrochure laten drukken van vormingsbrochure infosessie voor eerstelijns hulpverleners
40
4.5
Analyse van de formulering van enkele praktijkvoorbeelden
Aan het einde van dit hoofstuk sommen we een aantal doelstellingen op zoals die in de praktijk geformuleerd werden. We doen hieronder een aantal suggesties om deze doelstellingen op een meer correcte wijze te formuleren. Het uitbreiden van de hulpverlening voor jonge cliënten. Deze doelstelling verheft de activiteit hulpverlening tot doel. Er wordt niet aangegeven welke veranderingen men met die hulpverlening voor de doelgroep wil realiseren. Ook een norm en tijdsaanduiding ontbreken. Een betere formulering zou zijn: ‘het opheffen van de achterstellingssituatie van X aantal jonge cliënten tegen 2003’. Door middel van vorming komen tot een professioneel kader van hulpverleners Deze doelstelling lijkt de activiteit vorming als doel aan te geven. Deze doelstelling zou duidelijker geformuleerd worden als ‘Het professionele gehalte van het kader van hulpverleners verhogen tegen einde 2002’. Het aanbod van kwaliteitsvolle en betaalbare woningen voor kansarmen verhogen Deze doelstelling verwijst naar een prestatie die de organisatie wil realiseren. Hoewel een concrete norm ontbreekt, is deze formulering voor een operationele doelstelling aanvaardbaar. Effectieve schuldbemiddeling realiseren Deze doelstelling verwijst opnieuw naar een activiteit en niet naar het effect dat de organisatie nastreeft. Anders geformuleerd: "de schuldomvang van 20% van de cliënten is significant verbeterd tegen 2002." Wat significant precies inhoudt kunnen de hulpverleners per cliënt afzonderlijk bepalen. Kansarmoede op het niveau van het individu bestrijden Dit is een strategische doelstelling die erg vaag geformuleerd is. Hier moet zeker nog aangegeven worden wat onder het begrip (situatie) kansarmoede verstaan wordt en tot welke doelgroep de organisatie zich richt. Ook een norm en tijdsschema ontbreken. Volgende formulering is duidelijker: "Het aantal cliënten dat afhankelijk is van een vervangingsinkomen tegen 2010 met 5 % verminderen." Het investeringsklimaat in de gemeenten tegen 2001 op een peil brengen dat vergelijkbaar is met dat van de omliggende gemeenten Deze strategische doelstelling is goed geformuleerd. Er wordt duidelijk melding gemaakt van een tijdsperspectief en er zijn indicaties over de norm die bereikt moet worden.
41
5. Doelstellingen concretiseren aan de hand van indicatoren Een organisatie geeft met een strategisch plan op basis van de omgevingsanalyse en haar missie in de eerste plaats aan wat ze wil bereiken en welke doelstellingen prioritair zijn. Hier stopt het planningsproces echter niet. Een ander essentieel element is het meten van het succes. Hoe kan een organisatie weten of haar acties en haar beleid in de richting van de vooropgestelde doelstellingen evolueren? Indicatoren kunnen hiervoor de geschikte instrumenten zijn. Toch moeten ze met de nodige voorzichtigheid benaderd worden.
5.1
Wa t z i j n i n d i c a t o r e n ?
Een indicator is een meeteenheid (kwantitatief of kwalitatief) die verwijst naar een fenomeen dat niet rechtstreeks gemeten kan worden. Voorbeelden Klantentevredenheid als ‘fenomeen’ wordt gemeten met de indicator aantal klachten. Het aantal klachten kan een aanwijzing zijn voor de mate van klantentevredenheid. Over de geschiktheid van deze indicator doen we nu nog geen uitspraak. Werkloosheid als ‘fenomeen’ wordt gemeten met de indicator het percentage UVW’ers. Het percentage Uitkeringsgerechtigden Volledig Werklozen kan een indicatie geven van het aantal werklozen. Toch moeten we opmerken dat deze indicator het fenomeen werkloosheid niet rechtstreeks meet. Bepaalde categorieën werklozen, zoals bruggepensioneerden en jongeren in wachttijd, behoren niet tot de categorie UVW’ers maar zijn wel werkloos. Dit laatste neemt niet weg dat het % UVW’ers een goede indicator kan zijn .
De grote kracht van indicatoren is dat ze in een oogopslag relevante informatie kunnen weergeven. Die kracht is tegelijk ook een zwakte. Een indicator kan immers ook een verkeerde indruk geven. Naast de term indicatoren worden ook de termen kengetallen en maatstaven vaak gebruikt. Kengetallen verwijzen naar absolute waarden of een verhoudingscijfer (bv. v de verhouding Teller/Noemer), terwijl maatstaven het fenomeen rechtstreeks en ondubbelzinnig meten. We maken dit onderscheid echter niet. Het is absoluut niet noodzakelijk dat de indicator het fenomeen statistisch juist meet. Wel moeten we met de indicator een beeld krijgen van de omvang van een bepaald fenomeen, of moet het mogelijk zijn bepaalde ontwikkelingen objectief waar te nemen
42
5.2
Eisen aan indicatoren
Hieronder vindt u een aantal criteria waaraan geschikte indicatoren moeten voldoen.
Validiteit Dit betekent dat de indicatoren datgene moeten meten wat ze beweren te meten. Voorbeelden Zegt de indicator ‘aantal klachten’ iets over klantentevredenheid? Als dit het geval is dan is het aantal klachten een valide indicator. U kan evenwel ook opwerpen dat klachten enkel negatieve uitlatingen zijn en daardoor geen geldig beeld geven van de klantentevredenheid.
Betrouwbaarheid De indicator moet toelaten om consistent en nauwkeurig te meten. Voorbeeld De kostprijs per prestatie lijkt op zich een valide indicator voor de doelmatigheid voor het leveren van een product of dienst. Het kan evenwel heel moeilijk zijn om die prijs vast te stellen. Er moeten keuzen gemaakt worden over hoe overheadkosten worden toegerekend aan de verschillende diensten. Als de procedure niet nauwkeurig beschreven wordt, bestaat het gevaar van manipulatie.
Relevantie Een indicator is relevant als hij tijdig beschikbaar is en de juiste informatie biedt. Als de indicator relevant is, kan de organisatie zinvolle conclusies trekken uit de meting. Om relevante indicatoren te verkrijgen is het van belang dat de geselecteerde indicatoren gedragen worden door die personen die ermee werken of er op beoordeeld worden. De personen die met indicatoren werken of erop beoordeeld worden, moeten bij het selectieproces betrokken worden. Als dit niet gebeurt dan gaan ze vaak disfunctioneel gedrag vertonen. Voorbeeld We gaan ervan uit dat het aantal klachten een valide indicator is voor het meten van klantentevredenheid. Die indicator kan zijn relevantie verliezen, als het personeel niet langer systematisch laat weten (bv. via posters in de wachtzaal) ) aan de cliënten hoe zij klachten kunnen indienen. Het zoeken van geschikte indicatoren is een proces van veel wikken en wegen dat voor elke situatie en organisatie anders is. Het vergt vaak enige verbeeldings-kracht. De vuistregels die u hierboven vindt, laten toe om geschiktheid van een bepaalde indicator in te schatten. Deze criteria bieden evenwel geen enkele garantie. De praktijk zal uitwijzen of de indicator al dan niet geschikt is.
43
5.3
Soorten Indicatoren
De indicatoren die we in het kader van de strategische planning willen gebruiken, zijn afgeleid uit de doelstellingen van de organisatie. Net zoals er een onderscheid bestaat tussen de verschillende soorten doelstellingen, zijn er ook verschillende soorten indicatoren.
- Beleidseffectindicatoren Dit zijn indicatoren die gebruikt worden om strategische doelstellingen op te volgen. Deze doelstellingen geven aan welke veranderingen in de omgeving of binnen de organisatie worden nagestreefd. Strategische doelstellingen worden geformuleerd in termen van beleidseffecten. Deze effecten komen tot stand op langere termijn en onder invloed van de beleidsomgeving. Beleidseffectindicatoren geven inzicht in de mate waarin de strategische doelstellingen gerealiseerd worden.
- Beheerseffectindicatoren Beheerseffectindicatoren worden binnen de strategische planning gebruikt op het niveau van de concrete of operationele doelstellingen. Deze doelstellingen geven aan hoe de organisatie de strategische doelstellingen zal trachten te realiseren. Deze doelstellingen beschrijven ook effecten die wijzen op een situatieverandering bij de doelgroep, in de omgeving of binnen de organisatie. Maar het zijn effecten waar de organisatie zelf vat op heeft en die zich ook op kortere termijn voordoen. Beheerseffectindicatoren geven inzicht in de mate waarin de concrete doelstellingen van het strategisch plan gerealiseerd worden.
- Andere indicatoren Naast deze indicatoren zijn er natuurlijk ook nog andere indicatoren zoals: input-, proces-en prestatie-indicatoren. Deze indicatoren horen echter niet thuis in het strategisch plan. Inputindicatoren geven aan hoeveel middelen (personeel, financieel) ingezet worden. Procesindicatoren beschrijven de activiteiten die uitgevoerd worden in het kader van een doelstelling. Prestatie-indicatoren zijn afgeleid uit de prestaties en die verwijzen vaak naar de omvang of het bereik van een bepaalde activiteit. Vaak gaat het om volumegegevens.
Enkele voorbeelden van indicatoren Strategische doelstelling: Hulpverlening toegankelijk maken voor jongeren Concrete doelstelling: Jongeren zijn op de hoogte van werking centrum Middelen: geld, personeel -> Ind. ingezette middelen in euro Activiteiten: infosessies -> Ind. aantal infosessies Prestatie: jongeren nemen deel -> Ind. aantal jongeren die deelnemen Beheerseffect: jongeren in hulpverlening -> Ind. % jongeren in cliënteel Beleidseffect: minder zelfdoding bij jongeren -> Ind.% zelfmoorden
44
Strategische doelstelling: Structurele verbetering van de mij. positie van cliënten Concrete doelstelling: Omvang van de schuldproblematiek bij cliënten verminderen Middelen: geld personeel -> Ind. ingezette middelen in euro Activiteiten: trajectbegeleiding -> Ind. aantal uren begeleiding / cliënt Prestatie: cliënten volgen traject -> Ind. aantal cliënten in begeleiding Beheerseffect: succesvolle begeleiding -> % succesvolle begeleidingen Beleidseffect: minder personenen hebben schulden -> Ind.% personen met schuldprobelamtiek In het kader van de strategische planning zijn we voornamelijk geïnteresseerd in de onderstreepte indicatoren. Effectindicatoren op beleidsniveau zijn heel sterk onderhevig aan de invloed uit de omgeving. Het gaat hier alleen om voorbeelden die tot doel hebben de verschillende soorten indicatoren te verduidelijken. Het is erg waarschijnlijk dat deze indicatoren binnen een concrete organisatiecontext niet valide, betrouwbaar of relevant geacht worden. Het selecteren van indicatoren is immers maatwerk.
45
5.4
Omgaan met indicatoren
Als doelstellingen specifiek en meetbaar of evalueerbaar geformuleerd worden, dan geldt per definitie dat in de doelstelling een of andere norm is opgenomen. Die norm kan gebaseerd zijn op het prestatieniveau van dezelfde organisatie-eenheden in het verleden, op het prestatieniveau van andere vergelijkbare eenheden binnen de organisatie, op onderzoek dat hieromtrent gevoerd werd en op het prestatieniveau van andere vergelijkbare organisaties. In het algemeen zijn er drie mogelijke reacties van de organisatie wanneer het resultaat afwijkt van hetgeen afgesproken werd. De drie reacties worden hieronder bondig besproken:
De afwijking negeren Deze optie is in principe enkel een theoretische mogelijkheid. Als een indicator afwijkt van wat er vooropgesteld dan moet de leiding van de organisatie actie ondernemene. De afwijking negeren is geen optie.
Signaal tot afrekenen De leiding beschouwt het afwijken als een signaal dat de organisatie ten opzichte van een bepaalde doelstelling onvoldoende heeft gepresteerd en besluit tot het treffen van maatregelen. In feite wijst deze manier van omgaan met indicatoren op een kortsluiting in de communicatie binnen de organisatie. Een dergelijke opstelling doet bovendien weinig recht aan het feit dat beide partijen gezamenlijk verantwoordelijk zijn voor de goede uitvoering van bepaalde opdrachten.
Signaal tot diagnose stellen De leiding beschouwt het afwijken als een signaal dat er wellicht iets mis is en besluit tot nader onderzoek of overleg om de oorzaak van het afwijken te weten te komen en daarna eventueel nadere maatregelen te nemen. In principe is dit de enige juiste reactie op een afwijking van de norm. Indicatoren zijn immers nooit 100% valide en betrouwbaar Om die reden kan het goed zijn een marge rond de norm te specificeren. Als de organisatie binnen de marge blijft dan is er geen reden tot actie, in het andere geval volgt nader onderzoek. De volgende aspecten kunnen bij dat nader onderzoek aan bod komen: • Wat is de oorzaak van de afwijking? Is die structureel of eenmalig? • Wat is het effect van de toepassing van de beschikbare maatregelen? • Eventuele afspraken over verbeteringen? Langzamerhand krijgt de organisatie ervaring met de marges, die niet te nauw en niet te ruim mogen zijn. In het eerste geval wordt er te veel energie gestoken in nadere diagnostiek, in het tweede geval worden onaanvaardbare afwijkingen te laat ontdekt.
46
5.5 Afspraken maken rond indicatoren In deze paragraaf krijgt u een toelichting over de manier waarop de indicatoren geselecteerd en gebruikt kunnen worden.
5.5.1 Indicatoren selecteren De doelstellingen vormen het uitgangspunt voor de selectie van geschikte indicatoren. Ams doelstellingen SMART geformuleerd zijn, is het meestal relatief makkelijk om geschikte indicatoren af te leiden. Vaak, en zeker in een eerste fase, zijn doelstellingen weinig SMART geformuleerd. In dat geval zal blijken dat het selectieproces ertoe bijdraagt de doelstellingen SMARTer te formuleren. Doelstellingen worden concreter als u geschikte indicatoren gaat zoeken. De selectie van indicatoren is maatwerk dat best kan gebeuren in samenspraak met alle betrokken partijen.
Tips en valkuilen bij de selectie van indicatoren • Gebruik meerdere indicatoren. Het is vaak erg moeilijk om een bepaald begrip, fenomeen via één enkele indicator te omvatten. Zeker in de beginfase is het wenselijk om meerdere indicatoren te selecteren. Dat geeft een groter gevoel van validiteit en betrouwbaarheid. Na verloop van tijd is het wel de bedoeling dat de indicatorenset beperkt wordt tot die indicatoren die het meest valide en betrouwbaar zijn. • Maak een kosten-batenanalyse van de indicatoren. Het verzamelen van indicatoreninformatie kan immers heel wat meetwerk vergen. De ontwikkeling van meetinstrumenten en het meetwerk zelf, is een extra belasting voor de organisatie. Die extra belasting is enkel verantwoord wanneer bruikbare informatie kan gegenereerd worden. Om de meetkosten te beperken is het aan te raden zoveel mogelijk bestaande datareeksen te gebruiken. • Tracht bij de selectie van een indicator zoveel een draagvlak te creëren bij de verschillende betrokken partijen. Dat kan door de mensen die met een bepaalde indicator moeten werken, of die er op beoordeeld worden, te betrekken bij het selectieproces. In dat verband is het ook noodzakelijk om geregeld na te denken over de opportuniteit van bepaalde indicatoren. • Maak gebruik van kwantitatieve en kwalitatieve indicatoren. Kwantitatieve indicatoren worden eerder als objectief ervaren, terwijl kwalitatieve indicatoren eerder als subjectief beschouwd worden. In essentie geven beide types indicatoren informatie vanuit een verschillend perspectief en vullen ze elkaar. Voor de twee types indicatoren geldt dat ze in elk geval meetbaar zijn. Voor kwalitatieve indicatoren is de meting vaak omslachtiger. Het is vaak een stuk moeilijker om de gegevens te verzamelen en er moeten specifieke meetinstrumenten ontwikkeld worden. Om u hiermee enigszins op weg te helpen verwijzen we naar het handboek "Tevredenheid over de lokale dienstverlening gemeten". Dit handboek geeft een overzicht van de verschillende methodieken die gebruikt kunnen worden om systematisch kwalitatieve info te verzamelen. Het handboek kan gedownload worden op: http://binnenland.vlaanderen.be/sifma/PDF/tevredenheid.pdf Ook voor de kwalitatieve indicatoren geldt dat een afweging gemaakt moet worden tussen kosten en baten.
47
5.5.2 Indicatoren definiëren Het volstaat echter niet om enkel een aantal mogelijk relevante indicatoren te selecteren. Heel vaak onstaat er nog verwarring over de precieze omvang van de indicator. Om dit vermijden kan het nuttig zijn om nog tijdens het opmaken van het strategisch plan, de indicatoren nog duidelijker te definiëren. Het belang van die concrete definiëring kunnen we aantonen aan de hand van de indicator ‘% langdurig werkloze jongeren in gemeente X’. Als u dat percentage concreet gaat meten, moet u weten wat onder de begrippen langdurig, jong en werkloos verstaan wordt. Is langdurig één, twee of meer dan vijf jaar? Welke leeftijden vallen er onder de categorie jonge werklozen? En welke definitie van werkloosheid hanteert de organisatie? Zijn dat uitkeringsgerechtigde volledig werklozen of niet-werkende werkzoekenden (waarbij o.a. bruggepensioneerden en personen in wachttijd mee opgenomen worden) ? Heel vaak zijn bij de uitvoering van bepaalde taken meerdere actoren betrokken. Elk van die actoren gaat uit van een eigen opvatting over bepaalde fenomenen (bv. op welk ogenblik is werkloosheid langdurig?). Naast die definiëring is het ook nog belangrijk om te weten bij welke instantie de gegevens verzameld worden en met welke frequentie de gegevens beschikbaar gesteld worden. Om de kwaliteit van de gegevens en de informatie uit de indicatorenset te waarborgen, is een systematische aanpak noodzakelijk. Voor elke indicator kan een fiche ontworpen kunnen worden die de volgende informatie bevat :
Indicator Hier geeft u een volledige beschrijving van de indicator
Definitie De termen die in de omschrijving gebruikt worden, worden hier verduidelijkt. Op die manier bent u er zeker van dat door de jaren heen, eventueel door verschillende instanties of personen, op een consistente manier gemeten wordt. Bovendien ontstaan er op die wijze ook geen misverstanden bij de interpretatie van gegevens.
Dimensies en aggregatieniveaus Hier geeft u aan hoe u de gegevens verder kunt indelen. Zo kan het bijvoorbeeld interessant zijn om werkloosheidscijfers naar geslacht uit te splitsen. ‘Geslacht’ is de dimensie, de ‘mannen’ en ‘vrouwen’ zijn dan de aggregatieniveaus (het niveau waarop de gegevens verzameld worden).
Verzamelinstantie In dit veld geeft u aan welke organisatie en/of persoon verantwoordelijk is voor het effectief verzamelen van de data.
Bron Met de ‘bron’ verwijst u naar de persoon of organisatie die de gegevens aanmaakt. Bron en verzamelinstantie kunnen naar de dezelfde organisatie/persoon verwijzen.
48
Verzamelmethode Er zijn verschillende manieren om gegevens te verzamelen, bijvoorbeeld via systematische registratie of via een enquête. Voor de interpretatie van gegevens is het belangrijk te weten hoe bepaalde gegevens verzameld zijn. Meetfrequentie De meetfrequentie geeft aan met welk interval gegevens ter beschikking gesteld worden. Voorbeeld Indicator: Definitie:
% meervoudig achtergestelden die succesvol begeleid zijn - meervoudig achtergestelden zijn personen die geconfronteerd worden met een achterstellingssituatie op drie van volgende levensdomeinen: inkomen, arbeid, huisvesting, gezondheid, sociale relaties, participatie, rechtsbedeling… - succesvol: wordt adhv vijf specifieke criteria door het team hulpverleners per persoon beoordeeld
Dimensies en aggregatieniveaus : [Dim.] Geslacht - [Agg.] man, vrouw [Dim.] Leeftijd - [Agg.] 18-25,26-39,40+ Verzamelmethode : registratie Verzamelinstantie: OCMW, Sociale Dienst, W. Tomsin, tel: …. Bron: OCMW, Sociale Dienst, W. Tomsin, tel: …. Meetfrequentie: jaarlijks
49
6. Redactie van het strategisch plan Het einde is in zicht. De missie is geformuleerd, de omgeving is grondig geanalyseerd, er zijn prioriteiten bepaald en indicatoren zijn vastgelegd. Het enige werk dat nu nog rest is het samenvoegen van deze informatie. In het inleidende deel hebben we al gesteld dat een strategisch plan een belangrijke communicatieve functie heeft zowel naar externe actoren als naar de medewerkers binnen de organisatie en de bevolking. Om het plan ook als communicatieinstrument te kunnen hanteren, is van belang dat het op een overzichtelijke wijze wordt gepresenteerd.
Tips en Valkuilen: • Het schrijfwerk zelf wordt best gedaan door één of maximum twee personen. Dit garandeert een consistente schrijfstijl. Wie die ene persoon is, maakt weinig uit. Wel is het belangrijk dat die ene persoon de beslissingen van het planningsteam correct vertolkt. Bij de voorbereiding wordt best afgesproken wie het schrijfwerk voor zijn rekening zal nemen; • Vermijd details of overmatig gebruik van cijfers en tabellen. Elke geïnteresseerde, met of zonder inzicht in de methodiek van de strategische planning, moet het plan zonder veel moeite kunnen begrijpen en een overzicht krijgen van wat het bestuur gepland heeft; • Gebruik een duidelijke structuur voor de presentatie van het plan. Als bijlage vindt u een voorbeeld van een mogelijk te gebruiken structuur. Een goed planningsdocument omvat ook best niet te veel bladzijden. Dertig pagina’s is al voldoende. De resultaten van de omgevingsanalyse horen thuis in de bijlage. • Voorzie tijdens deze fase uitdrukkelijk de tijd om de eerste versie van het document terug te koppelen naar de leden van het planningsteam en of (een aantal van) de politiek verantwoordelijken. Dit kan achteraf heel wat tijd en werk besparen. Belangrijk hier is om duidelijk een deadline te stellen waarop de commentaar terug verwacht wordt. Het planningsteam geeft dan aan welke opmerkingen weerhouden worden in het definitieve plan. Deze definitieve versie wordt aan het politieke niveau ter goedkeurring voorgelegd. • Wanneer het strategisch plan formeel is goedgekeurd, is het aan de organisatie om het plan in de praktijk te zetten. Het kan daarom heel nuttig zijn om samenvatting van het plan te maken en het ‘op grote schaal‘ binnen de organisatie te verspreiden. Ook de bevolking en andere groepen mogen uiteraard geïnformeerd worden over het plan.
50
7. Een balanced scorecard als algemeen raamwerk ? In deze laatste paragraaf presenteren we een model dat u kan leiden bij het opmaken van een strategisch plan. Een model kan u zien als een soort ‘kapstok’ waar een strategisch plan aan opgehangen wordt. Er bestaan uiteraard vele modellen die elkaar ook vaak overlappen. Het EFQM-model maakt binnen het kwaliteitsdenken vandaag een sterke opgang. Dit geldt ook voor het model van de balanced scorecard. Dit laatste model heeft het voordeel dat het eenvoudig en tegelijk ook erg omvattend is. De balanced scorecard is een raamwerk dat gebruikt wordt om een samenhangende set van strategische doelstellingen te ontwikkelen waaraan indicatoren gekoppeld worden.
7.1
Ontstaan en doelstellingen
De balanced scorecard is een concept dat op normatieve en intuïtitieve wijze is uitgewerkt door Robert Kaplan en David Norton. Zij stelden begin jaren '90 vast dat de meeste grote bedrijven enkel een strategie formuleerden vanuit financieel perspectief. Die focus op het financiële volstond niet langer in een omgeving, gekenmerkt door toenemende concurrentie, voortdurende verandering en snelle technologische ontwikkelingen. Steeds meer werd de nadruk gelegd op niet-financiële aspecten zoals tevreden klanten, het afleveren van producten van hoge kwaliteit, gemotiveerde en bekwame medewerkers. Dit soort elementen zijn volgens de auteurs bepalend voor het toekomstig succes van alle ondernemingen. Bij het opmaken van strategisch plan voor de onderneming moeten die elementen dus mee opgenomen worden. Deze aspecten zijn ook niet vreemd aan organisaties uit de publieke sector. Het new public management is de algemene noemer die de veranderingsprocessen binnen overheidsorganisaties omvat. Deze veranderingsprocessen zijn gericht op het verbeteren van de efficiëntie, de effectiviteit en kwaliteit van de overheidsdiensten.
7.2
Inhoud
Het sterke punt van de balanced scorecard is dus dat de strategische doelstellingen van de organisatie vanuit meerdere persectieven ontwikkeld worden. Kaplan en Norton maakten een onderscheid tussen vier perspectieven die een antwoord verschaffen op de vragen: • • • •
Wat willen onze aandeelhouders? Wat willen onze klanten? Welke zijn de belangrijkste interne processen en waarin willen we uitblinken? Hoe kunnen en willen we onze prestatie blijvend verbeteren?
51
De vier perspectieven lichten we hieronder bondig toe en we geven aan hoe die perspectieven voor een overheidsorganisatie ingevuld kunnen worden.
Het financieel perspectief Bij een onderneming vertrekt men bij dit perspectief steeds vanuit het standpunt van de aandeelhouder die een rendement wil halen op zijn investering. Voor een overheidsorganisatie is dit perspectief even belangrijk alleen is het uitgangspunt erg verschillend. Bij een overheidsorganisatie is financieel evenwicht strikt noodzakelijk. Dit wil zeggen dat de inkomsten en uitgaven in evenwicht moeten zijn. De doelstellingen voor dit perspectief zijn voor overheidsorganisaties vaak in die richting geformuleerd.
Het klantenperspectief In de jaren '90 is het belang van de relatie onderneming / klant zeer sterk in de verf gezet. Zoals we hierboven al stelden is deze attitude ook overgenomen door de overheids-organisaties. Voor het bepalen van de doelstellingen in dit perspectief is het van belang om de inhoud van het begrip klantentevredenheid te concretiseren. Klantentevredenheid kan bijvoorbeeld gaan over de kwaliteit van de dienstverlening, de betrouwbaarheid of snelheid waarmee de dienst geleverd wordt. Bij elk van deze punten vormen de eisen van de klant het uitgangspunt. Voor die eisen worden dan doelstellingen en bijhorende indicatoren ontwikkeld.
Het interne perspectief Voor de invulling van deze invalshoek dient het bestuur eerst te bepalen welke organisatieprocessen van cruciaal belang zijn voor de organisatie. Op strategisch niveau gaat het voornamelijk om processen die de afdelingen overspannen. Verder is het niet alleen belangrijk om de bestaande processen te beoordelen, maar ook om een aanzet te geven tot het ontwikkelen van nieuwe processen. Doelstellingen en indicatoren die in dit perspectief aan bod komen houden verband kunnen met kosten, efficiëntie, kwaliteit enz ..
Het innovatie- en leerperspectief Dit laatste onderdeel van de balanced scorecard houdt rechtstreeks verband met de overlevingskracht van een organisatie. Een organisatie heeft maar reden van bestaan als zij in staat is om zich continu aan te passen aan de gewijzigde organisatieomgeving. In deze context is het managen van de medewerkers uiterst belangrijk. Bovendien moet een organisatie in die wijzigende omgeving nieuwe mogelijkheden kunnen ontdekken zodanig dat nieuwe diensten geïntroduceerd kunnen worden of bestaande diensten verbeterd worden. Doelstellingen voor dit perspectief houden verband met het verhogen van de bekwaamheid van het personeel, het verbeteren van de communicatie, het aanbieden van nieuwe diensten.
52
Samenhang tussen de perspectieven Tot hiertoe werd elk perspectief van de balanced scorecard afzonderlijk beschreven. Binnen elk perspectief werden een aantal aandachtspunten aangehaald. Het is nochtans belangrijk om in te zien dat de balanced scorecard geen verzameling is van losstaande en doelstellingen en indicatoren. De perspectieven zijn in sterke mate afhankelijk van elkaar. Zo is het logisch dat een doelstelling die gericht is op innovatie, een invloed kan hebben op de wijze waarop de interne processen verlopen. Met andere woorden de kwaliteit van die processen zou kunnen verhogen. Dit kan op zijn beurt een positieve invloed hebben op de klantentevredenheid. Tevreden klanten zullen meer gebruik gaan maken van bepaalde diensten, dit kan dan weer leiden tot een gunstig financieel resultaat.
Klantenperspectief
ð
ð
Nieuwe diensten Deskundigheid Leervermogen
ð
Innovatieperspectief
ð
Kwaliteit Tevredenheid Service
Interne perspectief Efficiëntie Effectiviteit Zuinigheid
Financieel perspectief Resultaat Budgetbeheersing
Figuur 6: perspectieven binnen de balanced scorecard Via de balanced scorecard wordt onmiddellijk duidelijk of doelstellingen op één bepaald vlak niet ten nadele zijn van doelstellingen op andere vlakken. Daardoor beschermt het model tegen suboptimalisatie Dit is één van de sterke punten van de balanced scorecard. Het verrkijgen van inzicht in die causale relaties is evenwel niet eenvoudig.
53
8 . Wo o r d e n l i j s t Activiteiten:
Balanced Scorecard:
Handelingen die door een organisatie worden uitgevoerd om bepaalde prestaties te leveren.
Een model dat gebruikt wordt om een samenhangende en evenwichtige set van strategische doelstellingen te ontwikkelen waaraan indicatoren gekoppeld worden
Beleidscyclus:
De opeenvolging van planning als voorbereiding van beleid, opvolging tijdens de uitvoering van beleid en evaluatie van het beleid.
Beleidseffect:
Een effect dat de organisatie nastreeft maar waar ook de omgeving een invloed op uitoefent
Beheerseffect:
Een effect dat de organisatie nastreeft maar dat door de organisatie beheersbaar is
Beleidsindicator:
Geeft inzicht in de mate waarin de strategische doelstellingen gerealiseerd worden.
Beheersindicator:
Geeft inzicht in de mate waarin de concrete of operationele doelstellingen gerealiseerd worde.
Beleidsinstrument: Maatregel, genomen in een beleids- en beheersveld en bestaande uit een cluster van activiteiten, om door het verrichten van die activiteiten, prestaties te leveren en effecten te realiseren. Beleidsplan:
Samenhangend geheel van middelen en doelstellingen die een bepaalde overheid wil inzetten respectievelijk bereiken ten aanzien van de behoeften in een bepaald beleidsveld op basis van een causaal beleidsmodel.
Beleidsveld:
Deel van de maatschappij waarop het beleid zich richt met de bedoeling bepaalde probleemsituaties op te lossen en aldus bepaalde maatschappelijke behoeften te vervullen.
Concrete Doelstelling
Zie operationele doelstelling
Doelgroep:
Actor in een beleidsveld waarvoor door het beleid bepaalde doelstellingen worden vooropgesteld.
Doelmatigheid:
Synoniem voor efficiëntie; bij sommige auteurs, en ook binnen het kader van de doelmatigheidsanalyse, heeft het begrip een meer algemene inhoud en verwijst het naar effectiviteit, efficiëntie en zuinigheid.
Doelmatigheidsanalyse:
De analyse van middelen, activiteiten, prestaties en effecten en het vergelijken ervan met vooropgezette doelstellingen; hiervoor wordt gebruik gemaakt van maatstaven en indicatoren.
54
Effecten:
Gevolgen van een prestatie; verwijst naar situatieveranderingen in een beleidsveld bij bepaalde doelgroepen (bv. werklozen, jongeren, kansarmen, ...) of t.a.v. bepaalde fenomenen (bv. vervuiling, verkeersongevallen, investeringen, ...).
Effectiviteit:
De relatie tussen de prestaties of de activiteiten enerzijds, en de effecten, zoals vooropgesteld in de operationele doelstellingen, anderzijds; de effectiviteitsmaatstaf geeft de prestatie-effect relatie weer; de effectiviteitsindicator geeft activiteit-effect relatie weer. (=doeltreffendheid)
Efficiëntie:
De relatie tussen de prestaties of de activiteiten enerzijds en de middelen anderzijds. De efficiëntiemaatstaf geeft de middel-prestatie relatie weer. De efficiëntie-indicator duidt de middel-activiteit relatie aan.
Evaluatie:
De beoordelende studie van de ganse beleidscyclus, inclusief de beoordeling of de beleidsdoelstellingen bereikt zijn en de reden voor deze (niet-)doelbereiking.
Indicator:
Meeteenheid die onrechtstreeks een benadering geeft van een bepaalde grootheid (bv. effectiviteit, zuinigheid, efficiëntie).
Jaarverslag:
Rapportage over uitgevoerde activiteiten en de afrekening van de activiteiten voor een bepaald jaar ter uitvoering van een beleidsplan.
Kwaliteit:
Geheel van kenmerken van een object (bv. activiteit, dienstverlening, organisatie) waarmee wordt aangeduid in hoeverre dit object geschikt is voor het realiseren van vooropgestelde doelstellingen.
Middelen:
Verzamelnaam voor alle menselijke, materiële en immateriële inbreng (bv. financiën, personeel) die nodig is voor het opstarten en uitvoeren van een activiteit.
Missie:
Is een kernachtige uitdrukking van de bestaansreden van een organisatie. Het is relatief permanent en geeft de identiteit van een organisatie weer
Monitoring:
Het systematisch registreren van de beleidsuitvoering en het vergelijken ervan met vooropgestelde normen; dit gebeurt met de bedoeling om, bij niet-overeenstemming van het vastgestelde met het vooropgestelde, de beleidsuitvoering bij te sturen of de normen bij te stellen. (=opvolgen)
OmgevingsAnalyse:
Operationele doelstelling:
Is een analyse van de eigen organisatie in relatie tot de verschillende krachten en spelers uit de omgeving
Doelstelling binnen het strategisch plan die duidelijk maakt hoe het bestuur de strategische doelstellingen wenst te realiseren
55
Operationeel Plan:
is de heel concrete uitwerking van het tactische plan. En beschrijft wie, wanneer voor welke activiteit verantwoordelijk is. Het operationeel plan wordt opgemaakt op niveau van een team of dienst en wordt goedgekeurd door een ambtelijk management.
Prestatie-indicator: Geeft een indicatie van de kwantiteit en de kwaliteit van de prestaties die worden vooropgesteld of werden gerealiseerd Prestatiemeting:
Het meten (kwantitatief of kwalitatief) van de prestaties die een organisatie levert in het kader van de beleidsuitvoering die haar werd opgedragen.
Prestaties:
Produkten en/of verstrekte diensten die het directe gevolg zijn van een bepaalde activiteit; deze prestaties dienen zoveel mogelijk in kwantificeerbare grootheden te worden uitgedrukt worden als een ‘uitgevoerde activiteit’ (bv. inspecteren -> aantal verrichte inspecties); prestaties worden geleverd met de bedoeling bepaalde effecten tot stand te brengen.
Resultaten:
Een koepelterm voor alle gevolgen die voortvloeien uit activiteiten: prestaties, beheerseffecten, beleidseffecten
SMART
Goede doelstellingen zijn SMART geformuleerd: Specifiek, Meetbaar, Aanvaard, Realistisch en Tijdsgebonden
Stakeholder
of belanghebbenden: personen of organisaties die een belang hebben bij het beleid. Het kan gaan om personeel, klanten, burgers, hogere overheden, vertegenwoordigers uit het middenveld enz. …
Strategische Plan:
Strategische doelstelling:
Tactisch Plan:
Maakt de algemene beleidsprioriteiten en de weg om deze te realiseren duidelijk. Het is een instrument voor de politieke en ambtelijke leiding om de organisatie te sturen. Het wordt formeel geoedgekeurd door de raad of raden. Lokale politici of burgers kunnen het gebruiken om de leiding ter verantwoording te roepen
Doelstelling binnen het strategisch plan die aangeeft welke effecten het beleid door haar optreden wil bereiken.
Maakt duidelijk hoe het strategisch plan binnen de organisatie verder vertaald zal worden. Het is een instrument voor het ambtelijk management om de afdelingen of departementen de binnen de organisatie aan te sturen. Het wordt opgemaakt voor een departement of afdeling. Het tactisch plan wordt goedgekeurd door dagelijkse leiding en zij gebruiken het tactische plan ook om de ambtelijke managers ter verantwoording te roepen.
56
9. Literatuur ALISON M. & KAYDE J. (1997), Strategic planning for nonprofit organisations: a practical guide and workbook, 277 p. AHAUS C. & DIEPMAN F. (1997), Balanced Scorecard & Model Nederlandse kwaliteit, 278 p. BESAMUSCA M. (1997), Klantgericht management in de non-profitogranisaties, 238 p. BOUCKAERT G., VAN REETH W., AUWERS T. & VERHOEST K (1997), Handboek doelmatigheidsanalyse - prestaties begroten, 271p. BOUCKAERT G; & VOETS J.(2001), Vermindering van de planlast voor Vlaamse OCMW's - eindrapport, 56 p. (niet gepubliceerd studie in opdracht van het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap) DERYNCK F. & BOUCKAERT G. (2000), Praktisch Handboek voor gemeentebeleid, DESCHAMPS L. & WILLEMS G. (2000), Tevredenheid over lokale dienstverlening gemeten: een handleiding, , 124 p. (zie ook http://binnenland.vlaanderen.be/sifma) HEYSSE M. (2001), Van Missie tot beleidsplan: een handleiding voor beleidsontwikkeling in het sociaal-cultureel werk, STOOP P. (2000), Resultaat sturen bij de overheid: doelstellingen en prestaties in een beleids- en budgetcyclus, 106 p. STOOP P., DE ROECK M., & VAN LINDT L., (2001), Het beleidsplan voor uw gemeente:handleiding, 65p. SERRIEN L. & VAN DE VEN I. (1999), Van omgevingsanalyse tot beleidsplan: informatie en tips voor de opmaak van een beleidsplan en het uivoeren van een omgevingsanalyse - documentatie- en werkboek, eerste versie (niet gepubliceerde uitgave van het steunpunt algemeen welzijnswerk) VANDENBUSSCHE J. (1999), Meerjarenplanning voor het OCMW: een praktische gids, 128 p. VAN DER HEIDE A. & SPAANS E. (1993), Van missie naar management: strategisch instrumentarium voor de overheidsmanager, 133p. VAN ROBAEYS N. (1999), Stapstenen: algemeen beleid en ondernemingsstrategie, 174p.
57
10. Relevante websites Website Lokaal Sociaal Beleid Rond het lokaal sociaal beleid is ook een website opgezet. Deze website bevat een luik met informatie rond strategische planning. Bedoeling is dat dit luik een verlengstuk wordt van dit handboek. U kunt er terecht voor meer praktische tips en voorbeelden. ð http://www.wvc.vlaanderen.be/lokaalsociaalbeleid Management Libraray The Free Management Library bevat uitgebreide informatie over het strategische planningsproces, het opmaken van een missie en visie, het omgevingsonderzoek enz. Deze site richt zich zowel tot de private als de publieke sector: ð http://www.mapnp.org/library/plan_dec/str_plan/str_plan.htm Balanced Scorecard Op deze pagina vindt u alle informatie over het gebruik van de Balanced Scorecard voor non profit organisaties. ð http://www.balancedscorecard.org Floor Een Nederlandse website met algemene informatie over management. Hier vindt u een bondig overzicht van een aantal veel gebruikte technieken en methoden. De site zet alle goeroes uit het management ook op een rij en resumeert hun belangrijkste bijdragen. ð http://www.floor.nl M@n@gement Hier vindt u praktische informatie over actuele ontwikkelingen op het gebied van management en organisatie ð http://www.managementsite.net
58
Bijlage 1: enkele richtlijnen voor het opvragen v a n s t a t i s t i e k e n v i a d e w e b s i t e V l a a m s e S t a t i s t i e k e n 1: http://fred.vlaanderen.be/statistieken/statistiek.htm
Interactieve Gemeentelijke en Regionale Databank • Op de startpagina vindt u een link naar APS Interactieve Gemeentelijke en Regionale Databank. Als je daar op klikt kom je in onderstaand scherm terecht.
• Als u binnen Vlaanderen gegevens wil opzoeken, laat je de button intra-regionaal (= standaard) ongewijzigd. • Vervolgens selecteer u een niveau. U hebt keuze uit gemeenten, arrondissementen, provincies en het gewest. Belangrijke opmerking hierbij is dat er uitgegaan wordt van het gemeentelijke niveau. Wanneer u dus data over de provincie wenst opvragen is dat een optelsom van de data van de gemeenten die tot een bepaalde provincie behoren. Dit betekent dat deze databank enkel gegevens bevat die op gemeentelijk niveau beschikbaar zijn. Gegevensreeksen die enkel op een hoger niveau (dan het gemeentelijke) worden bijgehouden/aangemaakt, kunt u hier dus niet opvragen (bv. onderwijsstatistieken zijn op gemeentelijk niveau voorlopig nog niet aanwezig en vind je in deze databank niet terug).
1 Deze website wordt opgemaakt door de Administratie Planning en Statistiek (APS) van het Ministerie van de
Vlaamse Gemeenschap.
59
• We selecteerden het niveau provincie; nu kunnen we hierbinnen nog een keuze maken. Bij gebied hebben we eerst gekozen voor de provincie Antwerpen (deze provincie staat al in het invoervak rechts) en nu selecteren we Limburg door er op te klikken. Indien u geen keuze maakt, worden data voor alle provincies opgevraagd. U verwijdert de geselecteerde gebieden uit de selectie door op de knop rechts te klikken. • In een volgende stap selecteert u een domein, reeks en jaartal. Wanneer u rechts van het invoerveld op de pijl klikt komen de beschikbare domeinen, reeksen en jaartallen te voorschijn. Niet voor alle reeksen zijn recente cijfers beschikbaar dit is afhankelijk van de reeks die geselecteerd werd. Wanneer u gegevens van één bepaald jaar wenst op te vragen voer je dat jaartal 2x in (bv. Periode van 1998 tot 1998)
• Voor het opvragen van de geselecteerde gegevens klikt u op tabel opvragen. De optie ‘deze tabel bijsluiten’ in CSV- bestand’ is standaard aangekruist. Dit CSV-bestand laat toe om de tabel bijvoorbeeld in een excel bestand binnen te halen zodat er op deze gegevens bewerkingen kunnen worden uitgevoerd.
60
• Wanneer u klikt op de knop ‘tabel opvragen’, krijgt u een overzichtsscherm met daarop de data die geselecteerd werden.
• Op deze pagina vind u een overzicht van de data. Als u klikt op de blauwe link ‘activiteitsgraad’ komt u terecht bij de FRED-fiches. (Functionele Regionale Databank). Dit is een metadatabank die informatie bevat over de gegevensreeks (bv. wat betekent activiteitsgraad, hoe wordt die berekend). • Een andere link laat toe om deze tabel weg te schrijven naar een CSV-bestand. Dit een bestandsformaat dat toelaat om gegevens in (bijvoorbeeld excel /spss/sas) toepassingen binnen te halen. Voor het binnen halen van deze gegevens in een excel-bestand gaat u als volgt te werk. Klik op de button downloaden en bewaar het bestand in een map op de schijf. Het bestand wordt opgeslagen met als naam een nummer van acht cijfers (bv. 78524135). Start vervolgens excel op en klik op bestand openen, selecteer het bestand met als naam het nummer van acht cijfers. Het resultaat ziet er als volgt uit:
61
• Wanneer deze gegevens in excel geïmporteerd zijn, is het mogelijk om bewerkingen uit te voeren
Gegevens opvragen via de basiskaart Vlaanderen • Een andere mogelijkheid om gegevens op te vragen via de website Vlaamse Statistieken wordt geboden door de ‘Basiskaart Vlaanderen’ (eveneens als link terug te vinden ). • Wanneer u op deze link klikt verschijnt volgend scherm:
62
• Ook hier vindt u ongeveer dezelfde parameters. Er is echter een belangrijk verschil, via de basiskaart kan je enkel een rapport van een bepaalde gegevensreeks opvragen. U hebt niet de mogelijkheid om deze gegevens te exporteren naar bijvoorbeeld excel. • De werking is min of meer gelijkaardig aan de interactieve aps-databank. Bovenaan kunt u een niveau selecteren (hier zijn naast de klassieke indeling, heel wat meer gebiedsindelingen opgenomen). Onder subselectie kunt u aangeven of u binnen het geselecteerde niveau (bv. arrondissement nog een opdeling wlt maken per gemeente). • Onder punt 2 ‘leg de rapportparameters vast’ kunt u opnieuw een gebied selecteren. Dit wil zeggen dat je binnen het gekozen niveau (bv arrondissement) opnieuw kan kiezen om enkel arrondissementen te selecteren (bv. arrondissement Gent en Leuven). Deze geselecteerde gebieden worden dan ingekleurd op de kaart.
• In een volgende stap kunt u opnieuw een reeks selecteren (het aantal reeksen is hier een stuk uitgebreider dan de interactieve databank). • In vergelijk met de interactieve databank is hier ook nieuw dat gevraagd wordt om de aard van de statistiek te selecteren. U kiest uit kengetal (= absolute waarde of verhouding bv. huishouden bestaande uit 3 of 4 personen tov aantal huishoudens), aandeel in gewest of een index waarbij het eerste jaar gelijgesteld wordt aan 100. • Klik op rapport en u krijgt een overzicht van de geselecteerde gegevensreeksen. • Onder punt 2b is ook nog een optie voorzien die toelaat om gebieden te selecteren die voldoen aan bepaalde voorwaarden (bv. alle gemeenten waar het % vreemdelingen groter is dan 10% …)
63
Bijlage 2. Structuur Strategisch Plan Een strategisch beleidsplan is in de eerste plaats een communicatie-instrument zowel doorheen de organisatie als naar de buitenwereld. Het is een document dat de grote lijnen voor een langere periode weergeeft. Elke geïnteresseerde zou het zonder veel moeite moeten kunnen begrijpen en zo zicht krijgen op wat de organisatie plant. Het mag dus geen overvloed aan cijfermateriaal of details bevatten. Deze informatie komt in een aparte bijlage terecht.
Inhoudsopgave 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.
Voorwoord Het planningsteam De Missie De strategische doelstellingen De tactische en operationele doelstellingen De financiële planning Samenwerkingsverbanden Bijlagen
1. Voorwoord
2. Het planningsteam • • • •
Samenstelling Bondige beschrijving taakverdeling - gevolgde procedure Samenwerking externe actoren Contactpersoon: Tel.: Fax.: E-mail:
3. De missie • Formuleer hier de missie • Eventueel extra uitleg ter verduidelijking (1 bladzijde is het absolute maximum)
64
4. De strategische doelstellingen • Geef een opsomming van de strategische doelstellingen (beperkt in aantal) • Geef per strategische doelstelling (op 1 bladzijde ): • een beknopte omschrijving van de strategische doelstelling • redenen aan waarom de doelstelling strategisch is Hierbij kunnen de conclusies uit de omgevingsanalyse opgenomen worden • een opsomming van de indicatoren
5. De tactische en operationele doelstellingen • Geef per strategische doelstelling een opsomming van de tactische doelstellingen • Geef per tactische doelstelling (1 bladzijde) • een beknopte omschrijving van de tactische doelstelling • redenen aan waarom de doelstelling (tactisch) noodzakelijk is • een opsomming van de tactische indicatoren
6. Bijlage Om het eigenlijk beleidsplan als communicatie-instrument te gebruiken is het belangrijk dat enkel de essentie weergegeven wordt op een beperkt aantal pagina’s. De bijlage omvat dan informatie die gebruikt werd bij de opmaak van het plan en heeft de bedoeling om bijkomende info te verschaffen.
