Beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie Vlaamse Regering Diensten voor het Algemeen Regeringsbeleid Kanselarij Boudewijnlaan 30 1000 Brussel T. secretariaat: 02/553.57.03 F. secretariaat: 02/553.57.02 E-mail:
[email protected]
Dossiernummer: OVB/2014/7
De beroepsinstantie, afdeling openbaarheid van bestuur Gelet op het decreet van 26 maart 2004 betreffende de openbaarheid van bestuur; Gelet op het besluit van de Vlaamse Regering van 19 juli 2007 tot oprichting van de beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie; Gelet op de aanvraag die xxx per e-mail op 11 december 2013 bij de intergemeentelijke vereniging voor ontwikkeling van het gewest Mechelen en omgeving (IGEMO) heeft ingediend tot het verkrijgen van een afschrift van ‘alle stukken, plannen, documenten, nota’s’, opgesteld door of in opdracht van IGEMO die verband houden met de plannen van de intercommunale om het woonproject ‘Maenhoevevelden’ te ontwikkelen; Gelet op het beroepschrift dat xxx per e-mail op 7 januari 2014 wegens het uitblijven van een beslissing van IGEMO heeft ingediend; Gelet op de registratie van het beroepschrift op 8 januari 2014;
Wat de ontvankelijkheid betreft: Overwegende dat de aanvraag in eerste aanleg per e-mail op 11 december 2013 bij IGEMO is ingediend; dat wegens het uitblijven van een beslissing van de intercommunale na het verstrijken van de wettelijk gestelde beslissingstermijn van vijftien dagen de termijn van beroep in overeenstemming met artikel 22, derde lid van het decreet van 26 maart 2004 betreffende de openbaarheid van bestuur (vervolgens: Decreet Openbaarheid) geen aanvang heeft genomen;
1
Overwegende dat het beroep ontvankelijk is;
Wat de gegrondheid betreft: Overwegende dat in overeenstemming met artikel 7, tweede lid van het Decreet Openbaarheid het recht op openbaarmaking van bestuursdocumenten een recht op inzage, een recht op uitleg of een recht op een afschrift inhoudt; dat een instantie de openbaarmaking van een bestuursdocument, naargelang het geval, mag of moet weigeren met toepassing van een uitzonderingsgrond bepaald in de artikelen 11 tot en met 15 van het Decreet Openbaarheid; dat artikel 3, 4° van het Decreet Openbaarheid een bestuursdocument definieert als de drager, in welke vorm ook, van informatie waarover een instantie beschikt; Overwegende dat de beroeper bij IGEMO een aanvraag heeft ingediend om een afschrift in handen te krijgen van ‘alle stukken, plannen, documenten, nota’s’, opgesteld door of in opdracht van IGEMO die verband houden met de plannen van de intercommunale om het woonproject ‘Maenhoevevelden’ te ontwikkelen; dat hij na het stilzwijgend verstrijken van de wettelijke beslissingstermijn beroep heeft ingesteld; Overwegende dat de beroepsinstantie, om met kennis van zaken te kunnen beslissen, IGEMO op 10 januari 2014 per e-mail heeft verzocht om een overzicht te bezorgen van alle beschikbare bestuursdocumenten die onder de aanvraag van de beroeper vallen; dat IGEMO ook is gevraagd om de beroepsinstantie een afschrift te bezorgen van de bestuursdocumenten die de intercommunale niet openbaar wil maken; dat IGEMO per e-mail op 16 januari, 20 januari en 23 januari 2014 de beroepsinstantie de gevraagde informatie en stukken heeft bezorgd; dat IGEMO, voor de bestuursdocumenten die ze niet wil vrijgeven, haar motieven te kennen heeft gegeven; Overwegende dat IGEMO in het overzicht van de beschikbare bestuursdocumenten heeft aangeduid van welke stukken ze een afschrift aan de beroeper zal overhandigen; dat voor die bestuursdocumenten het beroep geen voorwerp meer heeft; dat het beroep, wat de niet door IGEMO openbaar gemaakte bestuursdocumenten betreft, als volgt wordt beoordeeld;
Eerste onderdeel: Overwegende dat IGEMO geen afschrift van de ontwerpovereenkomst houdende ontwikkeling van het woonproject ‘Maenhoevevelden’ te Sint-Katelijne-Waver tussen IGEMO en de gemeente Sint-Katelijne-Waver aan de beroeper wenst te overhandigen; dat IGEMO aanvoert dat het om een voorlopig, niet-ondertekend werkdocument gaat dat nadien nog aanpassingen heeft ondergaan; Overwegende dat er moet worden vastgesteld dat het betrokken bestuursdocument een tussentijdse, nog verder in te vullen versie van de later gesloten overeenkomst tussen IGEMO en de gemeente is; dat IGEMO rechtmatig een beroep op artikel 11, 2° van het Decreet Openbaarheid heeft kunnen doen om van die voorlopige versie als onafgewerkt bestuursdocument geen afschrift te overhandigen; dat het beroep in die mate ongegrond is; dat de definitief gesloten overeenkomst tussen de gemeente en IGEMO een van de bestuursdocumenten is waarvan wel een afschrift wordt overhandigd;
Tweede onderdeel: 2
Overwegende dat IGEMO op grond van artikel 11, 2° Decreet Openbaarheid evenmin een afschrift heeft bezorgd van de bestuursdocumenten die deel uitmaken van het dossier van de aanvraag tot een verkavelingsvergunning ter realisatie van de eerste fase van het woonproject ‘Maenhoevevelden’; dat IGEMO motiveert dat de aanvraag niet is voltooid, niet is ingediend en door een andere aanvraag is vervangen; dat IGEMO van de stukken van het dossier van de finaal ingediende verkavelingsaanvraag wel een afschrift aan de beroeper zal overhandigen; Overwegende dat uit de aan de beroepsinstantie voorgelegde stukken blijkt dat het aanvraagdossier bestaat uit het formulier waarop de aanvraag gesteld is, een nota (motivatie, stedenbouwkundige voorschriften en fotoreportage), verkavelingsplannen, een studie in functie van de watertoets en de plannen van het technische dossier betreffende de wegen en riolering; dat het gaat om een niet ondertekende aanvraag die de intercommunale niet heeft ingediend; dat de studie betreffende de watertoets op meerdere plaatsen niet is uitgeschreven en in kleur gemarkeerde passages bevat; dat IGEMO wettig een beroep op artikel 11, 2° van het Decreet Openbaarheid heeft kunnen inroepen om geen afschrift van de stukken van het betrokken dossier te overhandigen; dat het beroep, ook wat die stukken betreft, ongegrond is; dat IGEMO bevestigt dat het wel een afschrift van de stukken van het dossier van de effectief ingediende verkavelingsaanvraag aan de beroeper zal overhandigen;
Derde onderdeel: Overwegende dat IGEMO ook weigert om een afschrift van de studie ‘Ontwikkeling Maenhoevevelden te Sint-Katelijne-Waver. Haalbaarheid en ontwikkeling’ openbaar te maken; dat IGEMO daarvoor toepassing maakt van de in artikel 14, 1° van het Decreet Openbaarheid bepaalde uitzonderingsgrond; dat IGEMO die beslissing als volgt motiveert: “Het document bevat fundamentele financiële informatie. Bekendmaking ervan kan de economische, financiële en commerciële belangen van IGEMO nu en in de toekomst schaden. Het document moet beschouwd worden als een stress-test inzake de haalbaarheid van het ontwikkelingsproject. Het rapport vermeldt de aannames en variaties inzake aankoopprijzen en verkoopsprijzen, die de grondslag vormen voor de prognoses inzake de uitgaven en inkomsten van IGEMO betreffende dit project en de mogelijke spreiding van deze inkomsten. Deze cijfers zijn cruciaal in toekomstige verkoopsprocedures en aanbestedingsprocedures voor de realisatie van het project. Het overmaken van het document kan, door de hierin vermelde elementen, het door IGEMO gevoerde commerciële beleid van de gronden in beheer, of in eigendom, ernstig in het gedrang brengen. De gronden zullen, na ontwikkeling, aan particulieren verkocht worden. Het openbaar maken van prognoses inzake toekomstige verkoopsprijzen, kan de commerciële mogelijkheden bij rechtstreekse verkoop aan particulieren sterk beïnvloeden. De gronden kunnen ook aangeboden worden via een publiek-private samenwerking. Deze tweede mogelijkheid houdt in dat een private partij wordt gezocht voor de realisatie en verkoop van woningen. Deze private partij zal via een openbare aanbesteding geselecteerd moeten worden. De informatie kan ook toekomstige aanbestedingsprocedures voor de aanleg van de infrastructuur e.d. beïnvloeden. In de toekomstige aanbestedingsprocedures voor de realisatie van het woonproject, zullen onderhandelingen gevoerd moeten worden waarin IGEMO zal onderhandelen, o.a. in functie van de meest gunstige prijs. De bekendmaking van de informatie in het document zal de onderhandelingspositie van IGEMO ten aanzien van inschrijvers in het gedrang brengen. De 3
informatie in het document vervult een belangrijke rol in toekomstige aanbestedingsprocedures met het oog op de realisatie van het project, waarbij de vertrouwelijkheid noodzakelijk is ter vrijwaring van de financiële en economische belangen van IGEMO en van haar onderhandelingspositie in die aanbestedingsprocedures. (…) Daarenboven is het proces van grondverwerving nog steeds lopende. De aanvrager treedt als advocaat op voor de tegenpartijen. Informatie omtrent de aannames en variaties inzake aankoopprijzen kan schade toebrengen in de lopende procedures. Vermits de aanvrager, als advocaat, ook optreed[t] voor private partijen die zelf willen ontwikkelen, of na onderhandeling met IGEMO, een samenwerking wensen aan te gaan, schaadt inzage in de methodiek inzake haalbaarheidsanalyses, alsook methodes van grondverwerving, onderhandelingsstrategieën, kostenramingen en kosten-baten analyses, het financieel en economisch belang van IGEMO. De informatie zou de onderhandelingspositie van IGEMO sterk ondermijnen. Daarenboven zou bij onderhandelingen, die gevoerd zouden worden voor het aanbesteden van de ontwikkeling van delen van het gebied, 1 partij een belangrijk voordeel hebben ten opzichte van andere geïnteresseerde partijen. Dit strookt niet met de wetgeving op overheidsopdrachten en schaadt zelfs het openbaar belang in die zin. IGEMO is daarom van oordeel dat het belang van de openbaarheid in deze niet opweegt tegen de bescherming van voormelde belangen.”; Overwegende dat de door IGEMO aangevoerde motivering als volgt wordt beoordeeld; Overwegende dat op grond van artikel 14, 1° van het Decreet Openbaarheid een aanvraag tot openbaarmaking wordt afgewezen als de aangeschreven instantie van oordeel is dat het belang van de openbaarheid niet opweegt tegen de bescherming van haar economisch, financieel of commercieel belang; dat die uitzonderingsgrond niet geldt als de aanvraag tot de openbaarmaking van milieu-informatie strekt; dat de uitzonderingsgrond, zoals uit de parlementaire voorbereidingen van het Decreet Openbaarheid blijkt, het beleid of de beleidsintenties van de instanties en de economische, financiële en commerciële belangen van alle instanties die onder de bevoegdheid van de Vlaamse Gemeenschap en het Vlaamse Gewest vallen, wil beschermen tegen het risico van speculatieve daden die voorkennis van informatie kan meebrengen (memorie van toelichting, Parl. St., Vl. P., 2002-03, nr. 1732/1, 28); dat het om een relatieve uitzonderingsgrond gaat; dat er eerst moet worden onderzocht of de openbaarmaking het beschermde belang schaadt; dat, als er belangenschade is, het te beschermen belang vervolgens tegen het belang van de openbaarheid moet worden afgewogen; dat de openbaarmaking enkel mag worden bevolen als er daarmee een algemeen belang wordt gediend dat zwaarder doorweegt dan het door de uitzonderingsgrond beschermde belang; Overwegende dat IGEMO een afschrift van de studie ‘Ontwikkeling Maenhoevevelden te Sint-Katelijne-Waver. Haalbaarheid en ontwikkeling’ aan de beroepsinstantie heeft voorgelegd; dat het om een onderzoek van de haalbaarheid van de ontwikkeling van het publieke project ‘Maenhoevevelden’ gaat; dat de studie een raming bevat van de globale kosten van het project, van de kostprijs van de grondwerving en van de infrastructuurwerken (wegenis, nutsvoorzieningen …); dat de kostprijs van de grondverwerving volgens drie verschillende scenario’s is geraamd; dat wordt vermeld met welke bedrijfseconomische marge er wordt gerekend; dat voor elk van de gehanteerde scenario’s een kosten-batenanalyse wordt gemaakt, waaraan een alternatief scenario wordt toegevoegd dat op het derde scenario is gebaseerd;
4
Overwegende dat de haalbaarheidsstudie voor een beperkt deel milieu-informatie bevat; dat het te ontwikkelen openbaar domein onder meer zones voor natuur- en bosontwikkeling kent; dat die informatie verweven is met, en niet te scheiden is van de niet-milieu-informatie waaruit de haalbaarheidsstudie grotendeels bestaat; dat om die reden de aanvraag tot openbaarmaking globaal aan artikel 14, 1° van het Decreet Openbaarheid moet worden getoetst; Overwegende dat IGEMO met de eigenaars van percelen in het plangebied onderhandelingen zal moeten voeren om de gronden aan te kopen; dat zij tot onteigening zal moeten overgaan als zij minnelijk geen akkoord met de eigenaars kan bereiken; dat er in redelijkheid moet worden vastgesteld dat de openbaarmaking van de haalbaarheidsstudie de onderhandelingspositie van IGEMO zal aantasten; dat, als eigenaars nog vóór de aanvang van de onderhandelingen de door IGEMO geraamde waarde van hun goed kennen en weten welke aannames daarbij worden gehanteerd, IGEMO nog maar weinig ruimte heeft om over de aankoopprijs of de onteigeningsvergoeding te onderhandelen; dat het risico reëel is dat IGEMO hogere prijzen of onteigeningsvergoedingen zal moeten betalen om de gronden te verwerven en zij in haar financiële belangen zal worden geschaad; dat de bescherming van die belangen tegen openbaarmaking de bestaansreden van artikel 14, 1° van het decreet van 26 maart 2004 is; dat de vrees van IGEMO dat de vrijgave van de studie haar onderhandelingsmarge in ruime mate teniet zal doen, geargumenteerd is; Overwegende dat na de realisatie van de infrastructuur de bouwrijp gemaakte percelen, als laatste fase in de ontwikkeling van het woonproject, te koop zullen worden gesteld; dat de haalbaarheidsstudie verschillende prijsbepalingen betreffende de grondverkoop bevat; dat de positie van IGEMO in onderhandelingen met kandidaat-kopers dreigt te worden gecompromitteerd als de geraamde verkoopwaarde van de percelen openbaar zou worden gemaakt; dat IGEMO concreet aannemelijk maakt dat de openbaarmaking van de prognoses van toekomstige verkoopsprijzen een negatieve impact op haar commerciële mogelijkheden heeft bij verkoop van de percelen; Overwegende dat IGEMO op goede gronden argumenteert dat de openbaarmaking van de haalbaarheidsstudie ook repercussies op haar positie in toekomstige gunningsprocedures kan hebben; dat de intercommunale voor de realisatie van de wegenis, de nutsvoorzieningen … overheidsopdrachten moet uitschrijven; dat de haalbaarheidsstudie gedetailleerde kostenramingen van zowel de technische voorbereiding als de uitvoering van de openbare werken bevat; dat er in redelijkheid moet worden aangenomen dat de vrijgave van die informatie schade toebrengt aan de onderhandelingspositie van IGEMO in de aanbestedingsprocedures en haar mogelijkheden of zelfs verplichting om een zo gunstig mogelijke prijs te bedingen; Overwegende dat de belangenafweging waartoe artikel 14, 1° van het Decreet Openbaarheid, zoals elke relatieve uitzonderingsgrond, verplicht, niet tot een oordeel in het voordeel van de beroeper leidt; dat de openbaarmaking ten koste van het beschermde belang maar mag worden bevolen als daarmee het algemeen belang gediend wordt, wat niet het geval is; Overwegende dat de haalbaarheidsstudie met toepassing van artikel 9 van het Decreet Openbaarheid niet in aanmerking komt voor gedeeltelijke openbaarmaking; dat die bepaling tot de gedeeltelijke openbaarmaking van een bestuursdocument verplicht als het “mogelijk” is de te beschermen informatie van de overige informatie te scheiden; dat de regel van gedeeltelijke openbaarmaking dus in redelijkheid moet worden opgevat en toegepast; dat in 5
casu de gegevens die met toepassing van artikel 14, 1° van het Decreet Openbaarheid moeten worden weggelaten, niet te scheiden zijn van de informatie in de studie die wel openbaar zou kunnen worden gemaakt; dat het niet de bedoeling is dat alinea per alinea of zin per zin wordt beoordeeld wat er wel en niet moet worden weggelaten; dat, zoals al opgemerkt, de milieuinformatie evenmin van de te beschermen niet-milieu-informatie kan worden gescheiden; Overwegende dat het beroep als ongegrond moet worden verworpen;
Na beraadslaging,
BESLUIT: Het beroepschrift dat xxx op 7 januari 2014 wegens het uitblijven van een beslissing van IGEMO over de aanvraag van 11 december 2013 heeft ingediend, wordt ontvankelijk en gedeeltelijk zonder voorwerp, gedeeltelijk ongegrond verklaard.
Brussel, 30 januari 2014
Voor de beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur
Bruno ASSCHERICKX Voorzitter
6
