DE BEROEPSINSTANTIE - Afdeling openbaarheid van bestuur

Beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie Vlaamse Regering Diensten voor het Algemeen Regeringsbeleid Afdeling Kanselarij Boudewijnlaan 30, bus 20 1000 Brussel tel. secretariaat: 02/553.57.03 fax secretariaat: 02/553.57.02 e-mail: [email protected]

Dossiernummer : OVB/2013/115

DE BEROEPSINSTANTIE - Afdeling openbaarheid van bestuur Gelet op het decreet van 26 maart 2004 betreffende de openbaarheid van bestuur; Gelet op het besluit van de Vlaamse Regering van 19 juli 2007 tot oprichting van de beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie; Gelet op het oorspronkelijke verzoek van xxx d.d. 20 juli 2013, gericht aan de KU Leuven, waarbij werd verzocht om een afschrift te krijgen van de volgende documenten, in het kader van het afgelegde examen voor het opleidingsonderdeel “geïntegreerd klinisch onderzoek en redeneren (stationsproef) (masterproef deel 1)”: - schriftelijke examenvragen plus fotobundel met het multiple-choice antwoordformulier van de aanvrager en antwoordsleutel; - de opdracht van elk station; - het gestandaardiseerd geobjectiveerd scoreformulier van de aanvrager; - de feedback fiche van de simulator; - globale en deelscores; - elk ander relevant document hierin. Gelet op de beslissing van de KU Leuven d.d. 9 augustus 2013 waarbij het openbaarheidsverzoek werd afgewezen; Gelet op het beroepschrift van xxx d.d. 19 augustus 2013 tegen de voormelde weigeringsbeslissing van de KU Leuven; Gelet op de registratie van het beroepschrift op 20 augustus 2013; Gelet op de beslissing van de beroepsinstantie dd. 12 september 2013 tot verlenging van de termijn om uitspraak te doen over het beroepschrift overeenkomstig artikel 24, §1, tweede lid van het openbaarheidsdecreet;

1

Wat de ontvankelijkheid betreft: Overwegende dat de bestreden beslissing d.d. 9 augustus 2013 van de KU Leuven geen melding maakt van de beroepsmogelijkheden en -modaliteiten, zoals voorgeschreven in artikel 35, lid 1 van het openbaarheidsdecreet; Overwegende dat artikel 35, lid 2 van het openbaarheidsdecreet stipuleert dat in dat geval de termijn voor het indienen van een beroep een aanvang neemt vier maanden nadat de betrokkene in kennis werd gesteld van de beslissing; dat het beroep bijgevolg tijdig werd ingediend op 19 augustus 2013; Overwegende dat de KU Leuven in zijn antwoord aan de beroepsinstantie verwijst naar het arrest nr. 221.642 d.d. 6 december 2012 van de Raad van State, waar zou gesteld worden dat de KU Leuven niet kan worden beschouwd als een bestuursinstantie in de zin van het openbaarheidsdecreet; Overwegende dat een beroep inderdaad maar op ontvankelijke wijze bij de beroepsinstantie aanhangig kan worden gemaakt, voor zover het is gericht tegen een beslissing van een instantie bedoeld in artikel 4, § 1 van het decreet van 26 maart 2004; dat het begrip “instantie” zoals blijkt uit artikel 3, 3° van dit decreet, de begrippen “bestuursinstantie” en “milieuinstantie” overkoepelt; Overwegende dat artikel 3, 1°, lid 1 van het decreet van 26 maart 2004 een bestuursinstantie definieert als: a) een rechtspersoon die is opgericht bij of krachtens de Grondwet, een wet, decreet of ordonnantie; b) een natuurlijke persoon, een groepering van natuurlijke personen, een rechtspersoon of groepering van rechtspersonen die in hun werking bepaald en gecontroleerd worden door een bestuursinstantie zoals bedoeld in a); c) een natuurlijke persoon, een groepering van natuurlijke personen, een rechtspersoon of groepering van rechtspersonen, voor zover ze door een bestuursinstantie zoals bedoeld in a) belast zijn met de uitoefening van een taak van algemeen belang of voor zover zij een taak van algemeen belang behartigen en beslissingen nemen die derden binden; Overwegende dat zowel natuurlijke personen als rechtspersonen van wie de werking wordt bepaald en gecontroleerd door een bestuursinstantie in de zin van artikel 3, 1°, lid 1, a) van het decreet van 26 maart 2004, vallen onder het begrip “bestuursinstantie”; dat dit criterium twee cumulatief te vervullen voorwaarden formuleert, i.e. dat de werking van een persoon wordt gereglementeerd én gecontroleerd door de overheid; dat de vraag rijst of een vrije onderwijsinstelling aan dit criterium beantwoordt; Overwegende dat niet kan worden ontkend dat er een zekere controle op de vrije onderwijsinstellingen bestaat; dat het grootste gedeelte van het vrij onderwijs wordt betoelaagd, en die subsidiëring gepaard gaat met werkingsregels en voorwaarden waarvan de overheid de naleving controleert; dat die normering en controle betrekking hebben op de kwaliteit van het onderwijs, het aanwenden van de financiële middelen en de materiële omstandigheden waaronder het onderwijs wordt verstrekt; Overwegende dat de Raad van State met arrest nr. 221.642 van 6 december 2012 evenwel heel duidelijk heeft geoordeeld dat dit alles niet volstaat om te concluderen dat de vrije

2

gesubsidieerde scholen in hun werking worden bepaald en gecontroleerd door de Vlaamse overheid; Overwegende dat de Raad van State heeft geargumenteerd dat, om binnen het raam van een organiek verband als rechtspersoon ‘bepaald’ te worden door de overheid, het niet volstaat dat haar werking aan voorschriften en voorwaarden is onderworpen, maar dat de overheidsinmenging in de betrokken rechtspersoon fundamenteel moet zijn; dat er anders over oordelen – een ruime invulling geven aan het begrip “in hun werking bepaald en gecontroleerd door de overheid” – zowat iedere privaatrechtelijke instelling die een taak van algemeen belang uitoefent of behartigt, daarvoor erkend is of een subsidie ontvangt en in dat verband door de overheid wordt gecontroleerd, reeds tot een bestuursinstantie maakt op grond van het organiek criterium; dat van een dergelijke organieke verbondenheid met de overheid maar sprake kan zijn wanneer de betrokken rechtspersoon ingevolge de overheidsinmenging in de werking als het ware een verlengstuk van de overheid wordt; Overwegende dat die strikte interpretatie van het organiek criterium ten overvloede spoort, aldus de Raad van State in voormeld arrest, met de zienswijze van de decreetgever omtrent de bestaansreden van het functioneel criterium in artikel 3, 1°, eerste lid, c), van het openbaarheidsdecreet, waarover hij in de memorie van toelichting, wellicht als antwoord op de uitdrukkelijke vraag van de afdeling Wetgeving daarover, het volgende deed optekenen (Parl. St. Vl. Parl., 2002-2003, nr. 1732/1, 10): “De zinsnede ‘of voorzover zij een taak van algemeen belang behartigen en beslissingen nemen die derden binden’ werd toegevoegd om onder meer de vrije onderwijsinstellingen te vatten, aangezien deze niet uitdrukkelijk worden belast met een taak van algemeen belang daar deze autonoom onderwijs inrichten op grond van artikel 24 van de Grondwet”; Overwegende dat de beroepsinstantie in casu wel moet vaststellen dat het huidige openbaarheidsverzoek betrekking heeft op een aangelegenheid waarin de KU Leuven een beslissing neemt die derden bindt; dat dit immers het geval is voor beslissingen die verband houden met de proeven en examens en met de toekenning van diploma’s en getuigschriften; dat in casu nu juist heel specifiek wordt gevraagd naar een afschrift van een aantal documenten naar aanleiding van een afgelegd examen; Overwegende dat de KU Leuven in voorliggend dossier dan ook moet worden beschouwd als een bestuursinstantie, in de zin van artikel 3, 1°, eerste lid, c) van het openbaarheidsdecreet; Overwegende dat het ingestelde beroep dan ook als ontvankelijk wordt beschouwd;

Wat de gegrondheid betreft: Overwegende dat overeenkomstig artikel 7, tweede lid van het decreet van 26 maart 2004 het recht op passieve openbaarheid betrekking heeft op bestuursdocumenten; dat op grond van deze bepaling elke instantie in principe verplicht is aan eenieder die erom verzoekt inzage te geven in, uitleg te verschaffen over of een afschrift te bezorgen van de gewenste bestuursdocumenten; Overwegende dat de openbaarmaking slechts kan geweigerd worden, mits toepassing wordt gemaakt van één of meerdere uitzonderingen, zoals gestipuleerd in de artikelen 11 tot en met 14 van voormeld decreet;

3

Overwegende dat verzoeker in casu een verzoek had ingediend bij de KU Leuven om een afschrift te krijgen van de volgende documenten, in het kader van het afgelegde examen voor het opleidingsonderdeel “geïntegreerd klinisch onderzoek en redeneren (stationsproef) (masterproef deel 1)”: - schriftelijke examenvragen plus fotobundel met multiple-choice antwoordformulier van de aanvrager en antwoordsleutel; - de opdracht van elk station; - het gestandaardiseerd geobjectiveerd scoreformulier van de aanvrager; - de feedback fiche van de simulator; - globale en deelscores; - elk ander relevant document hierin. Overwegende dat de KU Leuven in zijn weigeringsbeslissing d.d. 9 augustus 2013 heeft verwezen naar de toepassing van een aantal artikelen uit het onderwijs- en examenreglement, waarin wordt voorzien dat studenten recht hebben op inzage en eventueel een afschrift van de examenkopij, wat impliceert dat dit enkel zou bestemd zijn voor schriftelijke examens; dat het volgens de KU Leuven in casu niet om een schriftelijk examen zou handelen, zodat de betrokkene ook geen afschrift kan opvragen; dat voorts in de beslissing wordt gesteld dat de opgevraagde documenten niet onder het openbaarheidsdecreet zouden vallen en bijgevolg niet vrij kunnen worden gegeven; Overwegende dat de beroepsinstantie van oordeel is dat het openbaarheidsdecreet in casu wel degelijk van toepassing is, zoals hiervoor uiteengezet werd bij het onderzoek naar de ontvankelijkheid; dat de beroepsinstantie, nu het is gevat, dan ook bevoegd is om na te gaan of er eventueel bepaalde decretale of wettelijke uitzonderingsgronden van toepassing zijn om de opgevraagde informatie niet of slechts gedeeltelijk openbaar te maken; Overwegende dat de beroepsinstantie de KU Leuven heeft gecontacteerd, teneinde wat meer toelichting te krijgen bij dit dossier; dat Prof. Dr. R. Gosselink, vicerector Studentenbeleid, daarop uitvoerig de exacte toedracht heeft toegelicht aangaande de organisatie van het opgevraagde examendossier; Overwegende dat de documenten die opgevraagd worden blijkbaar deel uitmaken van het opleidingsonderdeel "Geïntegreerd klinisch onderzoek en redeneren (Stationsproef)” : dit is een zg. Objective Structured Clinical Examination (OSCE) waarbij op een geïntegreerde manier kennis, vaardigheden en attituden, de zogenaamde medisch-klinische competenties van een basisarts, worden beoordeeld; daar waar bij het vroegere traditionele klinische examen deze beoordeling gebeurde aan de hand van de beoordeling van een onderzoek van een reële patiënt (‘bed-side exam’), gebeurt dit nu via deze stationsproef in een meer gestandaardiseerde en gestructureerde omgeving; dat op die manier wordt vermeden dat de exameninhoud afhankelijk is van de willekeur van het toevallige patiëntenbestand of dat de basiscompetenties bij verschillende studenten op een verschillende manier gemeten worden; dat deze vorm van examenproef toe laat toe om deze medisch-klinische competenties op een meer gestandaardiseerde wijze te meten, in een meer gestructureerde omgeving die zo dicht als mogelijk aanleunt bij authentieke professionele situaties van de medische praktijk; Overwegende dat in het kader van dit opleidingsonderdeel, de studenten drie circuits met telkens zeven klinische opdrachten moeten doorlopen (wat dus neerkomt op 21 stations); dat de opdrachten variëren van het nemen van een specifieke anamnese (vraaggesprek arts-

4

patiënt), over het uitvoeren van een gericht lichamelijk onderzoek tot het formuleren van een beleid; dat de opdrachten van één circuit na elkaar moeten worden uitgevoerd, waarbij de student voor elke opdracht 6 minuten tijd krijgt; datde tijdsdruk en het feit dat de student slechts kort voor de start van elk station de specifieke opdracht te horen krijgt, juist een essentieel deel is van de opdracht: dat op deze manier de realiteit van de klinische praktijk zoveel mogelijk wordt benaderd; dat er daarnaast ook nog een station “stagemap” bestaat, waarbij een klinische casus uit de stagemap die door de student werd ingediend, moet worden besproken; dat bijgevolg in het kader van dit opleidingsonderdeel, dus in totaal 22 opdrachten moeten worden uitgevoerd; Overwegende dat in alle behalve de ‘papieren’ stations, de studenten worden geobserveerd en beoordeeld door observatoren (docenten en perifere stageleiders) aan de hand van gestandaardiseerde scoreformulieren, die bestaan uit stationspecifieke checklisten en het resultaat zijn van een lange voorbereiding door de valideringscommissie; dat voor elk station telkens de kerncompetenties worden geïdentificeerd en vervolgens vertaald naar objectiveerbare handelingen die ten slotte als aan te kruisen items op de checklist verschijnen; dat de valideringscommissie bestaat uit experten, docenten en stafmedewerkers die maandelijks bijeenkomen om casussen en scoreformulieren te bespreken; Overwegende dat voor het uitwerken van deze opdrachten wordt gebruik gemaakt van fantomen, simulatiepatiënten of EKG’s, beelden en casusbesprekingen; dat deze opdrachten die de studenten in het kader van deze stations moeten uitvoeren, representatief zijn voor de activiteiten die een basisarts moet kunnen uitvoeren; dat deze opdrachten aan de hand van een blauwdruk (te vergelijken met een toetsmatrijs) worden opgesteld, wat zorgt voor een valide set van casussen gespreid over de verschillende medische disciplines; dat de valideringscommissie voor elke casus bepaalt welke kennis, vaardigheden en attituden de student dient te demonstreren als indicatoren van de basiscompetenties, waarbij voor elke handeling wordt bepaald welk gewicht het in het toekennen van een score krijgt; dat de gestandaardiseerde casussen, de scoring aan de hand van geobjectiveerde lijsten, het voldoende aantal casussen en de voldoende lange tijdsduur, garanderen dat een betrouwbaar oordeel over het al dan niet bereiken van de vereiste competenties kan worden uitgesproken; Overwegende dat de beroepsinstantie heeft kunnen vaststellen dat vooreerst de volgende documenten zich bevinden in het examendossier van xxx: - opbouw en motivering van de eindscore; - stations met simulatiepatiënt: deelscores met toelichting per station; - papieren stations: deelscores en schriftelijke examenvragen met aanduiding van correcte antwoord en antwoord van xxx; - station stagemap: deelscore - papieren stations: antwoordformulier - papieren stations: fotobundel Overwegende dat de beroepsinstantie in kennis werd gesteld van het feit dat voormelde informatie, met de uitvoerige toelichting van de diverse toegekende scores (zowel de deelscores als de eindscore), op 28 augustus 2013 alsnog werd bezorgd door de KU Leuven aan xxx; dat het ingestelde beroep, wat dit onderdeel betreft, dan ook als zonder voorwerp moet worden beschouwd; Overwegende dat er zich daarnaast ook nog de volgende documenten bevinden in het examendossier:

5

-

de verschillende opdrachten van de stations (instructies voor student) met simulatiepatiënt het scenario voor de simulatiepatiënt het scoreformulier voor de verschillende stations (met simulatiepatiënt)

Overwegende dat voornoemde documenten niet openbaar werden gemaakt door de KU Leuven; dat in de toelichting aan de beroepsinstantie daarvoor wordt verwezen naar de toepassing van artikel 14, 1° van het openbaarheidsdecreet; dat krachtens deze decreetbepaling een instantie (in casu KU Leuven) een verzoek om openbaarmaking dient af te wijzen als ze van oordeel is dat het belang van de openbaarheid niet opweegt tegen de bescherming van een economisch, financieel of commercieel belang van de desbetreffende instantie; Overwegende dat de beroepsinstantie evenzeer van oordeel is voor de hiervoor vermelde documenten niet openbaar kunnen worden gemaakt; dat zowel het uitwerken van de diverse stations als het ontwikkelen van scoreformulieren met een evenwichtige scoreverdeling, een zeer intensief en tijdrovend proces is, waarbij meerdere docenten en experten betrokken zijn gedurende het ganse academiejaar in de zogenaamde valideringscommissie; dat zo’n station ook jaar na jaar wordt verbeterd en bijgestuurd, gebaseerd op de prestaties in de stations en op basis van de informatie die wordt aangeleverd door de observatoren, studenten en simulatiepatiënten; dat om de betrouwbaarheid van de stationsproef te waarborgen, tevens alle simulatiepatiënten en observatoren worden getraind, zodat ze elke student op dezelfde manier benaderen en er consistent gemeten en beoordeeld kan worden; dat na het examen zorgvuldig wordt bijgehouden hoe de studenten scoren, worden internationale standaarden naast deze resultaten gelegd en wordt nagegaan of er bepaalde stations problemen vertonen (indien dit het geval is worden ze geschrapt); dat het juist omwille van dit arbeidsintensief en tijdnemend proces het dan ook niet mogelijk is om jaarlijks voor alle studenten een volledig nieuwe set van 22 stations te ontwikkelen; Overwegende dat het feit dat studenten slechts kort voor elke station worden geïnformeerd over de specifieke opdracht en deze opdracht ook onder tijdsdruk moeten uitvoeren, immers een essentieel deel is van de leerdoelstellingen; dat daardoor juist er een zeer authentieke situatie gecreëerd wordt die toelaat te oordelen of studenten effectief in een reële praktijksetting hun klinisch-medische competenties gebruiken; dat immers in de praktijk de arts ook geconfronteerd wordt met presteren onder tijdsdruk, door patiënten bijvoorbeeld te ontvangen na een zeer korte briefing of door te moeten handelen in acute, levensbedreigende situaties; dat het dan ook te verantwoorden is dat daarom dient vermeden te worden dat studenten zich via het memoriseren van standaardantwoorden zouden kunnen voorbereiden op deze opdrachten; dat het evenmin de bedoeling is dat studenten vooraf kennis zouden hebben van de specifieke indicatoren waarop ze zullen worden beoordeeld, anders dreigen de indicatoren op de beoordelingslijsten immers geen weerspiegeling meer te zijn van de te beoordelen competenties en zou dit de validiteit en de betrouwbaarheid van de beoordeling ondermijnen; Overwegende dat de beroepsinstantie van oordeel is dat een eventuele vrijgave van de opgaven van voormelde stationsproeven en de beoordelingslijsten afbreuk zou doen aan de validiteit van toekomstige examens; dat dit immers tot gevolg zou hebben dat het organiseren van een stationsproef niet meer haalbaar wordt, doordat voor elke stationsproef allemaal nieuwe casussen zullen moeten worden ontworpen; dat aangezien het onvoorspelbare karakter van de opdracht en de tijdsdruk essentiële elementen van de beoordeling zijn, het

6

evenmin te overwegen is om al deze opdrachten voor alle studenten vooraf bekend te maken; dat een openbaarmaking van de opgaven van de stationsproeven en beoordelingslijsten, de normale gang van zaken beïnvloedt die kan verwacht worden op basis van de onderwijskundige missie van de universiteit; dat dan ook terecht moet geconcludeerd worden dat het systematisch herwerken van alle stations en beoordelingslijsten, heel duidelijke en zware financiële consequenties heeft voor de KU Leuven, waarbij is gebleken dat de kostprijs van de stationsproef nu al gemiddeld €490 per student bedraagt; dat bijgevolg de openbaarmaking van de hierna vermelde documenten dan ook niet kan worden toegestaan, verwijzende naar de toepassing van artikel 14, 1° van het openbaarheidsdecreet (bescherming van het financieel belang van KU Leuven): - de verschillende opdrachten van de stations (instructies voor student) met simulatiepatiënt - het scenario voor de simulatiepatiënt - het scoreformulier voor de verschillende stations (met simulatiepatiënt) Overwegende dat het ingestelde beroep, wat dit onderdeel betreft, dan ook als ongegrond moet worden beschouwd; Na beraadslaging,

BESLUIT: Het beroepschrift van xxx d.d. 19 augustus 2013 tegen de weigeringsbeslissing van de KU Leuven wordt als ontvankelijk en deels zonder voorwerp, deels ongegrond beschouwd.

Brussel, 23 september 2013

Voor de beroepsinstantie, afdeling openbaarheid van bestuur,

Bruno ASSCHERICKX Voorzitter

7