Beleidskader 2015-2019
Met Taal versta je elkaar
Inhoudsopgave Beleidskader 2015-2019 ................................................................................. 1 Met Taal versta je elkaar................................................................................. 1 Voorwoord ........................................................................................................ 4 1. Inleiding ....................................................................................................... 5 1.1. Context ............................................................................................................................. 5 1.1.1. Landelijke context ...................................................................................................... 5 1.1.2. Lokale context............................................................................................................ 5 1.2. Afbakening en relatie met andere beleidskaders ............................................................. 6
2. Analyse ........................................................................................................ 8 2.1. Definitie laaggeletterdheid................................................................................................ 8 2.2. Omvang en doelgroepen .................................................................................................. 8 2.2.1. Landelijk..................................................................................................................... 8 2.2.2. Lokaal: Rotterdam ..................................................................................................... 9 2.3. Maatschappelijk probleem................................................................................................ 9 2.4. Conclusies ...................................................................................................................... 10
3. Rotterdamse aanpak taal ......................................................................... 11 3.1. Uitgangspunten .............................................................................................................. 11 3.1.1. Efficiëntie en maatschappelijk rendement voorop ................................................... 11 3.1.2. Een gedeeld belang en gedeelde verantwoordelijkheid .......................................... 11 3.1.3. Eigen bijdrage .......................................................................................................... 11 3.1.4. De taalbehoefte is divers ......................................................................................... 11 3.1.5. Multidisciplinaire aanpak zowel beleidsmatig als in de uitvoering........................... 11 3.1.6. Duurzaamheid.......................................................................................................... 12 3.1.7. Inzet van eigen kracht van Rotterdammers............................................................. 12 3.1.8. Informatievoorziening ingebed in het sociale domein ............................................. 12 3.1.9. Uitbreiding scope samenwerkingspartners.............................................................. 12 3.2. Gezamenlijke aanpak college ........................................................................................ 12
4. Inbedding taal binnen andere beleidsterreinen...................................... 14 4.1. Taal en Integratie............................................................................................................ 14 4.1.1. Bevorderen van economische participatie van (allochtone) vrouwen .................... 14 4.1.2. Voorkomen en tegengaan van isolement ................................................................ 14 4.1.3. Aanpak EU-arbeidsmigranten.................................................................................. 14 4.2. Taal, gezondheid en zorg ............................................................................................... 14 4.3. Taal en Werk en Inkomen .............................................................................................. 15 4.3.1. Taaleis in WWB ....................................................................................................... 15 4.3.2. Tegenprestatie ......................................................................................................... 16 4.3.3. Verbeteren arbeidsmarktkansen van jongeren........................................................ 16 4.3.4. Bevorderen doorstroming en productiviteit op de arbeidsmarkt.............................. 16 4.3.5. Voorkomen en bestrijden van armoede en schulden .............................................. 16 4.4. Overige relaties .............................................................................................................. 17 4.4.1. Taal en vrijwilligerswerkbeleid ................................................................................. 17 4.4.2. Taal en welzijn ......................................................................................................... 17 4.4.3. Taal en eenzaamheid .............................................................................................. 17 4.4.4. Taal, Onderwijs en Jeugd ........................................................................................ 18
5. Subsidiekader ........................................................................................... 19 5.1. Taal en Gezondheid ....................................................................................................... 19 5.2. Taal en Inkomen............................................................................................................. 19 5.3. Taal en Integratie............................................................................................................ 19
6. Juridisch kader ......................................................................................... 21 6.1. Nadere regels Taal ......................................................................................................... 21 6.2. Uitvoering WEB: Regionaal Educatieplan ...................................................................... 21 6.2.1. De formele educatie wordt in 2015 en 2016 hoofdzakelijk bij de ROC’s ingekocht. 21 6.2.2. Het vrijkomende deel van het WEB-budget zal in 2015 voor non-formele taalactiviteiten via subsidiering ingezet worden................................................................. 21 6.3. Subsidieverordening Rotterdam 2014............................................................................ 21 6.4. Modelvoorwaarden VNG ................................................................................................ 22 2
7. Financieel kader en verantwoording....................................................... 23 7.1. Rijksmiddelen ................................................................................................................. 23 7.2. Gemeentelijke middelen................................................................................................. 23
7.3. Totaalbudget .......................................................................................... 24 7.3.1. Budget 2015............................................................................................................. 24 7.3.2. Budget 2015-2017 ................................................................................................... 24 7.4. Inbedding en inzet van andere terreinen........................................................................ 24 7.5. Verantwoording .............................................................................................................. 24
3
Voorwoord Het college zet in op een stad waarin wij prettig met elkaar kunnen samenleven en waarin wij elkaar letterlijk en figuurlijk verstaan. Elkaar verstaan begint met taal. Taal is de basis voor integratie: het speelt een belangrijke rol in het krijgen en behouden van een goede baan, het behalen van een startkwalificatie in het onderwijs en het volgen van een verdere schoolcarrière, het opdoen van voldoende kennis over hoe gezond te leven en zelfredzaam te zijn in een samenleving die steeds digitaler wordt. Met andere woorden een goede beheersing van de Nederlandse taal draagt bij aan het algemene welzijn van mensen. Daarom blijft het leren van de taal hoog op de agenda staan in Rotterdam. De grootschalige veranderingen in onze samenleving onder andere op het gebied van het sociale domein, de drastische daling van de beschikbare gelden voor het bestrijden van laaggeletterdheid en de groeiende kloof in de Nederlandse samenleving tussen groepen met een lage of met een excellente taalbeheersing vragen om een nieuwe aanpak. Met het beleidskader ‘Met taal versta je elkaar’, zet het college een nieuwe koers in. De kern van het nieuwe kader is dat taalverbetering leidt tot een concreet maatschappelijk resultaat waarbij efficiëntie en maatschappelijk rendement voorop staat. De Nederlandse taal leer je om iets te kunnen bereiken: taalverbetering is geen doel op zich. Taal is een middel om te kunnen participeren, werken, een gezond leven te leiden en een bijdrage te leveren aan de Rotterdamse samenleving. De uitdaging is om met het weinige geld voor taal als belangrijk basisinstrument toch een grote impact te kunnen bereiken. Met dit kader gaan wij dit doen. Door de relatie tussen taalproblemen en andere maatschappelijke problemen expliciet te maken en taal binnen alle relevante beleidsterreinen als instrument in te zetten. Het motto van ons college is: taal is een zaak die een ieder aangaat. Wij zetten taal als instrument binnen alle beleidsterreinen in waar het een bijdrage levert aan de realisatie van onze collegedoelstellingen. Daarnaast stellen wij bij alle taalcursussen het maatschappelijke rendement voorop. Dit kunnen wij niet alleen, daar zijn andere partners bij nodig. Alle belanghebbenden: bedrijven, zorginstellingen, maatschappelijke organisaties én de Rotterdammers zelf, zijn dan ook van harte uitgenodigd mee te doen om het aantal laaggeletterden in de Rotterdamse samenleving duurzaam af te laten nemen en zo hun steentje bij te dragen. Taalverbetering begint bij het individu zelf. Iedereen wil immers iets van zijn of haar leven maken. Waar nodig, bieden wij steun maar wij verwachten ook dat mensen en organisaties zelf een actieve rol spelen en een bijdrage leveren. Zo werken wij samen aan een stad waarin het prettig is te verblijven en waarin iedereen elkaar verstaat. Ronald Schneider Wethouder Stedelijke Ontwikkeling en Integratie
4
1. Inleiding Laaggeletterdheid blijft ondanks alle inspanningen van afgelopen jaren een groot 1 maatschappelijk probleem. Recent onderzoek toont aan dat het aantal laaggeletterden toeneemt en dat de kloof tussen bepaalde groepen in onze samenleving groeit. Dit is zorgelijk, omdat een grotere kloof tussen groepen een aantal negatieve gevolgen kan hebben voor de sociale cohesie en sociale ongelijkheid.
1.1. Context 1.1.1. Landelijke context Wijzigingen Wet Educatie en Beroepsonderwijs (WEB) Met ingang van 1 januari 2015 wordt de WEB2 gewijzigd. De belangrijkste wijzigingen zijn het gefaseerd loslaten van de bestedingsverplichting bij de ROC’s, de regionale verdeling van het WEB-budget en het verruimen van de wet met de mogelijkheid om naast formele educatie ook 3 non-formele educatie in te kopen. Doel van deze wijzigingen is om een efficiënter inkoopbeleid te realiseren en de beleidsvrijheid van gemeenten te vergroten. Daarnaast wordt aangesloten op de decentralisaties in het sociaal domein, met als doel gemeenten de mogelijkheid te bieden taalachterstanden aan te pakken in relatie tot andere sociale vraagstukken. De afbouw van de bestedingsverplichting bij de ROC’s zal in drie jaar plaatsvinden, conform minimumpercentages die de wet voorschrijft, namelijk van 75% in 2015, naar 50% in 2016, 25% in 2017 en uiteindelijk nihil in 2018. Deze middelen worden in de afbouwperiode regionaal bij de ROC’s ingezet (hoofdzakelijk) voor de formele educatie. De vrijkomende gelden kunnen volgens de wet gebruikt worden voor zowel formele als non-formele educatie, specifiek naar lokale behoefte. Binnen de arbeidsmarktregio is de afspraak gemaakt dat 2015 een pilotjaar wordt. De vrijkomende 25% van het WEB-budget wordt lokaal ingezet voor de non-formele educatie. De jaren daarna wordt bezien welk deel van het regionale budget regionaal versus lokaal en welk deel voor de formele tegenover non-formele educatie wordt ingezet. Dit heeft financiële gevolgen voor het lokale beleid en daardoor ook voor dit beleidskader. In hoofdstuk 6 zullen deze gevolgen nader toegelicht worden. Taaleis in Wet Werk en Bijstand (WWB) Tijdens het schrijven van dit beleidskader is er sprake van aanpassing van de WWB door het toevoegen van een taaleis. Het wetsvoorstel introduceert de plicht voor gemeenten om de bijstand te verlagen indien de bijstandsgerechtigde de Nederlandse taal niet beheerst op een niveau dat nodig is voor arbeidsinschakeling.
1.1.2. Lokale context Door het vooropstellen van het maatschappelijke doel bij alle taalactiviteiten is dit beleidskader vernieuwend. Echter, Rotterdam begint niet van nul af aan. De gemeente voert al vele jaren een beleid om laaggeletterdheid aan te pakken en heeft daar een grote expertise in opgebouwd. Succesvolle elementen van het eerdere Taaloffensief zijn verwerkt evenals ervaringen, expertise en ideeën van een brede vertegenwoordiging van ervaren 4 professionals.
1 PIAAC-onderzoek (Programme for the International Assesment of Adult Competencies, 2012) 2 Met de WEB wordt de volwasseneneducatie (18+) geregeld. De middelen kunnen uitsluitend besteed worden aan taal en rekenen. 3 Formele educatie richt zich op de in de wet opgenomen eindtermen en leidt op tot een diploma. Non-formele educatie richt zich op deelaspecten van de eindtermen en hoeft niet tot een diploma te leiden. Informele taalactiviteiten zijn kleinschalige initiatieven die niet noodzakelijk gekoppeld zijn aan de eindtermen van educatie. Informele taalactiviteiten kunnen niet vanuit de WEB bekostigd worden. 4
De reeks bijeenkomsten in de aanloop naar dit kader, waarover de gemeenteraad in juni geïnformeerd is, heeft bijgedragen aan een interactieve beleidsvorming waarbij aangesloten is bij de expertise, wensen en ideeën van professionals en burgers over taal en laaggeletterdheid.
5
Opdracht gemeenteraad Het belang van het bestrijden van laaggeletterdheid staat prominent op de agenda van de Rotterdamse gemeenteraad. Met een initiatiefvoorstel, een amendement en een motie heeft de gemeenteraad opdracht gegeven een aanpak van laaggeletterdheid te ontwikkelen en hiertoe voldoende middelen beschikbaar te stellen. Ten tijde van bezuinigingen is dit een opgave die alleen gerealiseerd kan worden met een aanpak waarbij efficiency voorop staat. Het behalen van efficiencywinst is daarom ook de leidraad van dit beleidskader. Taaloffensief Met het Taaloffensief heeft Rotterdam de afgelopen drie jaar stappen gezet in de richting van een efficiënter ingericht taalbeleid. In dit beleidskader wordt voortgeborduurd op de uitkomsten, voornamelijk op het gebied van: • de doorlopende leerlijn, • het stimuleren van samenwerking • en het benutten van de kracht van Rotterdammers zelf. Daarnaast wordt actief ingezet op de toepassing van de Nadere Regels Taal.
1.2. Afbakening en relatie met andere beleidskaders Laaggeletterdheid heeft betrekking op de populatie 16-65 jaar. Dit beleidskader richt zich op deze groep Rotterdammers en geeft het brede inhoudelijke denkkader en de actiepunten van het gemeentelijke taalbeleid weer. De praktijk richt zich op drie sporen: 1. Toepassing van taal als instrument binnen diverse beleidsvelden. 2. Uitvoering Wet Educatie en Beroepsonderwijs. 3. Subsidiekader en Nadere regels non-formele taal- en rekenactiviteiten Deze driesporenaanpak is gericht op efficiencywinst. Deze winst is op verschillende manieren te behalen. • Zo levert de inzet van taal als instrument binnen de relevante beleidsvelden een bijdrage aan de daarin gestelde doelen, zoals een grotere zelfredzaamheid, het actief meedoen aan de Rotterdamse samenleving, het voorkomen van schulden, het vinden van een baan etc. • Daarnaast spitst taal zich vanuit het subsidiekader en de WEB toe op het bereik van dezelfde maatschappelijke effecten. Op deze manier snijdt het mes aan meerdere kanten. Taalverbetering krijgt vanuit verschillende invalshoeken de aandacht die het verdient en er worden meer organisaties vanuit hun eigen deskundigheid verantwoordelijk. Deze zogenaamde schaarbeweging maakt het mogelijk met minder middelen meer te doen en de taalverbetering te verduurzamen. Door het koppelen van taal aan diverse maatschappelijke doelen en beleidsvelden heeft dit kader raakvlakken met andere gemeentelijke (beleids)kaders. Beleidskader WMO Met de nieuwe WMO 2015 krijgen gemeenten er nieuwe taken bij van de rijksoverheid. In deze nieuwe wet staan zelfredzaamheid en participatie centraal. Taal(-aanbod) is hiermee nauw verbonden vanwege het effect van taalbeheersing op zelfredzaamheid en participatie. Nieuw Rotterdams Welzijn (NRW) De overheveling van de deelgemeentelijke welzijnstaken naar de stad, de vernieuwing van zorg en welzijn en de bezuinigingen vragen om een herijking van welzijn die als de preventieve basis fungeert voor de opgaven van de decentralisaties. Het bestrijden van taalachterstanden gericht op het bevorderen van zelfredzaamheid en participatie wordt meegenomen in de herijking van het welzijnsbeleid. Beleidskader vrijwilligerswerkbeleid Het huidige beleidskader voor vrijwilligerswerkbeleid 'Binden, boeien en verbinden' loopt tot eind 2014 (2010-2014). Het beleidskader voor de periode daarna krijgt de komende maanden vorm. Bij de uitvoering van taalactiviteiten krijgen taalvrijwilligers in toenemende mate een rol. Beleidsregel bewonersinitiatieven 6
Taal is een van de thema’s binnen de reeds vastgestelde Beleidsregel Bewonersinitiatieven. Binnen Opzoomer Mee zijn afgelopen jaren meerdere taalinitiatieven uitgevoerd. Meerjaren beleidsplan Voorkomen en aanpakken van schulden 2012-2015 Slechte taalbeheersing en schulden gaan vaak samen. Het verbeteren van taalbeheersing levert een bijdrage aan het voorkomen en bestrijden van schulden. Beleidskader Tegenprestatie Rotterdammers met een WWB-uitkering moeten een tegenprestatie leveren bijvoorbeeld door het doen van vrijwilligerswerk. Taal is een van de mogelijke tegenprestaties. Er is een beleidskader Tegenprestatie in voorbereiding. De voorziene planning van oplevering is eind 2014. Integratie-agenda Eind 2014 wordt een integratie-agenda gepresenteerd. Deze agenda dient als basis voor een nadere uitwerking voor de besteding van middelen gericht op integratie en burgerschap. Met het beleidskader “Met taal versta je elkaar” wordt een invulling gegeven aan het onderdeel taal binnen de integratie-agenda. Convenanten zorgverzekeraars In het voorjaar van 2013 sloot de gemeente Rotterdam convenanten af met zorgverzekeraars Achmea en VGZ. IZA Cura (een onderdeel van VGZ), is de aanbieder van de Collectieve Zorgverzekering Rotterdam. In de samenwerking met de zorgverzekeraars wordt taal als onderwerp geagendeerd. Werk en Inkomen Het huidige ‘Meerjarig Beleidskader Werk & Re-integratie 2011-2014’ loopt eind van dit jaar af. Begin 2015 wordt een nieuw ‘Beleidskader Werk & Inkomen 2015-2018’ gepresenteerd. Taal wordt nu al als een van de instrumenten ingezet om uitstroom naar de arbeidsmarkt te bevorderen. In de toekomst wordt de WWB, die vanaf 1 januari 2015 Participatiewet heet, aangescherpt met een taaleis. Actieprogramma eenzaamheid Het bestrijden van eenzaamheid is een van de collegedoelstellingen. Komende periode worden betrokken partners geconsulteerd en wordt toegewerkt naar een definitief actieprogramma dat eind 2014 wordt opgeleverd. Taal is een van de mogelijke instrumenten die ingezet kunnen worden ter bestrijding van eenzaamheid. Rotterdams Onderwijsbeleid III (ROB III) Op dit moment is het beleidskader ROB III in voorbereiding waarin de verbetering van de prestaties op het gebied van Taal en Rekenen belangrijke doelen zijn. Daarnaast speelt taalachterstand bij ouders een rol in hun onderwijsondersteunend gedrag.
7
2. Analyse 2.1. Definitie laaggeletterdheid Laaggeletterdheid heeft betrekking op de populatie 16-65 jaar. Laaggeletterdheid is niet gelijk aan analfabetisme. Onder analfabetisme verstaan we dat mensen helemaal niet kunnen lezen en schrijven. Laaggeletterd ben je als je wel kunt lezen en schrijven maar je taalvaardigheid onvoldoende is om te functioneren in het persoonlijk en 5 maatschappelijk leven en op de arbeidsmarkt.
2.2. Omvang en doelgroepen 2.2.1. Landelijk Taalniveaus worden niet geregistreerd. Alle bekende cijfers over de omvang van laaggeletterdheid zijn gebaseerd op en afgeleid vanuit internationaal onderzoek. Binnen deze onderzoeken worden eigen testen gebruikt voor de meting van laaggeletterdheid. De meest recente cijfers voor Nederland zijn gebaseerd op het PIAAC-onderzoek (Programme for the 6 International Assesment of Adult Competencies, 2012). Op grond hiervan zijn meerdere afgeleide onderzoeken verricht ten behoeve van de Nederlandse situatie7. De belangrijkste gegevens voor Nederland: • In Nederland hebben 1,3 miljoen mensen moeite met lezen en schrijven. • De Nederlandse beroepsbevolking heeft internationaal gezien een hoog gemiddeld niveau van taalvaardigheid. • Het taalniveau in Nederland per saldo is vrij stabiel gebleven in 17 jaar. Dit is veroorzaakt door toename van zowel het aantal laaggeletterden als het aantal mensen met een excellente taalbeheersing. • Het verschil tussen hoog en middelbaar opgeleiden is in de loop der jaren in Nederland significant gegroeid. • Het verschil tussen vrouwen en mannen is significant gegroeid. • Er is sprake van een leeftijdseffect op taalbeheersing. Met de leeftijd daalt de taalvaardigheid. Er is een significant grotere kloof tussen 45-65-jarigen versus 25-44jarigen ontstaan. • Een vergelijkbare ontwikkeling is aanwezig voor inactieven ten opzichte van werkenden. • Nederland is een van de landen waar de verschillen in taalvaardigheid tussen migranten en autochtonen het grootst is. Allochtonen van de eerste generatie hebben bovendien een significant lager taalniveau dan van de tweede generatie. Op grond van deze onderzoeken kan vastgesteld worden dat de groep laaggeletterden heel divers is. Er is sprake van laaggeletterdheid bij zowel autochtonen als allochtonen. De meest kwetsbare groepen zijn vrouwen (12,7% tegenover 11,2% mannen), ouderen (14,1% van de 45-54 jarigen en 21,5% van de 55-plussers) en mensen zonder startkwalificatie (42,3% maximaal lagere school en 24,4% zonder startkwalificatie). Qua combinatie van kenmerken levert dit als belangrijkste conclusies: • Binnen de groep laaggeletterden is de grootste groep de oudere autochtonen die een middelbare beroepsopleiding hebben gevolgd. Daarbinnen vormen werkenden de grootste groep. • Laaggeletterden met minderjarige kinderen zijn bijna net zo vaak man als vrouw. 5
Volgens de in Nederland geldende referentieniveaus die in de WEB worden gebruikt is iemand laaggeletterd onder niveau 2F oftewel het niveau van Mbo1 / Vmbo-bb. Deze niveaus gelden zowel voor autochtonen als allochtonen. In termen van de inburgering is het belangrijk om te beseffen dat iemand die het inburgeringsexamen heeft behaald (niveau A2 staat gelijk aan 1F) nog steeds laaggeletterd is 6 Het PIAAC-onderzoek is een grootschalig internationaal onderzoek dat wordt uitgevoerd in 24 landen en laat zien hoe het gesteld is met de kernvaardigheden (taal, rekenen en probleemoplossend vermogen) in de beroepsbevolking. Daarnaast laat dit onderzoek ook de economische en maatschappelijke opbrengsten van deze vaardigheden zien. 7 Coproductie Stichting Lezen en Schrijven en Expertisecentrum Beroepsonderwijs: Marieke Buisman en Willem Houtkoop (2014): Laaggeletterdheid in kaart 2. In opdracht van de Stichting Lezen en Schrijven: Maurice de Greef, Mien Segers, Jan Nijhuis (2013): Feiten en Cijfers geletterdheid
8
•
•
•
In Nederland speelt het opleidingsniveau van ouders een relatief kleine rol bij het behalen van een laag of hoog taalvaardigheidsniveau: 17,5% van de laaggeletterden heeft twee laagopgeleide ouders. Internationaal presteert Nederland hiermee goed. Het verschil tussen laaggeletterden binnen de groep werkenden versus niet werkenden is weliswaar niet significant maar mensen die langdurig werkloos zijn behoren echter vaker tot de laaggeletterde doelgroep (24,8% t.o.v. 16,2% werkenden). Laaggeletterde werknemers vinden we veelal in de sectoren zoals Industrie & Energie en Bouw (in beide sectoren boven het landelijke percentage).
2.2.2. Lokaal: Rotterdam Zoals eerder aangegeven, wordt het taalniveau niet geregistreerd bij de bevolking. Er zijn voor Rotterdam daarom ook geen precieze cijfers over laaggeletterdheid voorhanden. Het meest recente onderzoek naar laaggeletterdheid in Rotterdam is in 2007 uitgevoerd door COS en SWA op basis van een analyse van het CINOP. Op grond van bestandsanalyse en een grootschalig steekproefonderzoek is een prognose gemaakt van het aantal laaggeletterden in Rotterdam. Door een groot aantal onzekere (niet van tevoren beïnvloedbare) factoren en gebrek aan exacte gegevens waren de conclusies van dit onderzoek dat er in Rotterdam ca. 97.000-100.000 laaggeletterden waren. De prognose was dat het aantal laaggeletterden in 2020 waarschijnlijk nog steeds rond 100.000 zal zijn8. 9 Vanwege diverse onderzoekstechnische bezwaren zijn er geen nieuwe onderzoeken verricht om het precieze aantal laaggeletterden in Rotterdam te bepalen. Binnen het Wijkprofiel wordt daarom taalbeheersing bij benadering bepaald op grond van twee objectieve criteria die sterk samenhangen met taalbeheersing en subjectieve criteria10. In de publicatie Laaggeletterdheid in kaart (2014) heeft de Stiching Lezen en Schrijven en het ECBO tot regioniveau de gegevens vanuit het PIAAC-onderzoek kunnen afleiden. In de regio Rijnmond behoort 17% van de beroepsbevolking tot de groep laaggeletterden.
2.3. Maatschappelijk probleem Laaggeletterdheid is een groot maatschappelijk probleem. In de huidige kennissamenleving kunnen laaggeletterden moeilijk meekomen. Door digitalisering en door de snelle technologische ontwikkelingen ondervinden zij diverse problemen. Andersom, vanuit de samenleving bekeken, zijn de maatschappelijke kosten van laaggeletterdheid - variërend van economische tot sociale kosten - hoog. Kosten In 2013 is door PricewaterhouseCoopers11 een schatting gemaakt van de kosten van laaggeletterdheid. Volgens deze schatting zijn de totale jaarlijkse kosten in Nederland erg hoog: ca.€ 560 miljoen. Per laaggeletterde komt dit neer op gemiddeld € 550 per jaar. De kosten zijn een optelsom van kosten door verminderde productiviteit, verminderde belastinginkomsten, hoge kosten op het gebied van de gezondheidszorg, sociale zekerheid en gemiste inkomsten van werkloze laaggeletterden. Baten 12 Volgens andere berekeningen zou het volgen van een taalcursus door alle laaggeletterden in Nederland de volgende baten kunnen opleveren: • hogere arbeidsproductiviteit van € 985 per persoon; • betere gezondheid: € 1.501 per deelnemer; • meer vrijwilligerswerk: € 95 per deelnemer; 8
met een zeer ruime betrouwbaarheidsinterval: 93.000-110.000 Onder andere een aantal niet van tevoren beïnvloedbare factoren die invloed hebben op het aantal laaggeletterden:sociaal- economische ontwikkeling van de bevolking, buitenlandse en binnenlandse migratie, de ontwikkeling van taalbeheersing bij tweede en derde generaties allochtonen, de resultaten van het onderwijs- en scholingsbeleid. Andere bezwaren betreffen oa. laag respons op steekproefonderzoek en onbetrouwbaarheid van grootschalige gegevensverzamelingen afgeleid naar een lager schaalniveau. 10 Objectieve criteria: 1. Aantal ongediplomeerde bewoners (alleen lagere school) & nieuwkomers (korten dan 2 jaar in Nederland). Subjectieve criteria: zelfoordeel op vier vaardigheden. 11 PricewaterhouseCoopers (2013) Laaggeletterdheid in Nederland kent aanzienlijke maatschappelijke kosten 12 In opdracht van de Stichting Lezen en Schrijven: Maurice de Greef, Mien Segers, Jan Nijhuis (2013): Feiten en Cijfers geletterdheid 9
9
• minder gebruik gezondheidszorg: € 359 per persoon. Zoals alle berekeningen op grond van modellen, kennen deze berekeningen ook een onzekerheidsmarge. Wel is de conclusie duidelijk: Laaggeletterdheid leidt tot hoge maatschappelijke kosten op de genoemde gebieden. Taalcursussen richten op concrete resultaten op deze gebieden geeft het hoogste maatschappelijke rendement.
2.4. Conclusies Op grond van bovenstaande analyse zijn de belangrijkste conclusies voor ons taalbeleid als volgt: • Laaggeletterden vormen geen uniforme categorie. De taalbehoefte is daarom divers. Het is noodzakelijk om binnen het gemeentelijke taalaanbod te differentiëren naar soort taaltrajecten (informeel tot formeel) en ook naar de maatschappelijke doelen van taalcursussen. • Uitgaand van de maatschappelijke kosten van laaggeletterdheid is het voorop stellen van maatschappelijke doelen bij taalcursussen de meest efficiënte aanpak. • Alhoewel er geen precieze cijfers zijn voor Rotterdam en de positie van de G4 qua bevolkingssamenstelling enigszins verschilt van de rest van het land, bieden de landelijke gegevens aanknopingspunten om een aantal belangrijke groepen op grond van achtergrondkenmerken te benoemen. Dit zijn: (langdurige) werklozen; Vrouwen; Doelgroep 55+; Allochtonen van de eerste generatie13; Jongeren. Bovenstaande opsomming staat niet gelijk aan het uitsluiten van andere groepen, het geeft alleen een prioritering aan. Zo betekent aandacht voor allochtonen van de eerste generatie niet dat er in de toekomst geen aandacht zal zijn voor laaggeletterde autochtonen. Gezien de bevolkingssamenstelling van Rotterdam (en de G4) is door de omvang van de groep allochtonen hiervoor meer aandacht nodig dan elders in het land. De groep opvoeders is een bijzondere categorie omdat zij in principe onder al die andere doelgroepen valt. Opvoeders kunnen werkend of werkloos zijn, man of vrouw, allochtoon versus autochtoon en jong en oud. Met andere woorden: zij zitten in alle doelgroepen die wij willen bereiken.
13
Hiertoe behoren ook de EU-arbeidsmigranten
10
3. Rotterdamse aanpak taal 3.1. Uitgangspunten Afgelopen jaren is veel bezuinigd op het gebied van het aanpakken van taalachterstanden. Deze drastische bezuinigingsoperatie noopt tot een efficiëntere aanpak en een realistisch ambitieniveau. De wijzigingen op het gebied van de wetgeving bieden echter ook de mogelijkheid om het taalbeleid in samenhang met andere sociale vraagstukken in te richten. Op grond van deze ontwikkelingen en voorgaande analyse zijn de volgende uitgangspunten benoemd.
3.1.1. Efficiëntie en maatschappelijk rendement voorop Taalverbetering moet altijd gericht zijn op een concreet maatschappelijk resultaat op het gebied van gezondheid, inkomen en integratie. Niveauverhoging op zich is geen doel meer. Vrijblijvendheid waarbij geen aantoonbare resultaten worden behaald is niet meer mogelijk. De sturing van taalactiviteiten op concrete maatschappelijke resultaten vereist daarnaast een aanpak waarbij taalverwerving binnen de dagelijkse context van desbetreffend doelgebied plaatsvindt. Hierdoor wordt het maatschappelijk rendement verhoogd en wordt direct ingespeeld op de motivatie van mensen.
3.1.2. Een gedeeld belang en gedeelde verantwoordelijkheid Door de koppeling van taalverbetering aan maatschappelijke doelstellingen wordt breed draagvlak gecreëerd: een taaltraject krijgt concrete betekenis en relevantie voor diverse betrokkenen. Binnen deze benadering is iedereen, bedrijven, individuen, maatschappelijke partners, belanghebbend, actief betrokken en medeverantwoordelijk bij de uitvoering.
3.1.3. Eigen bijdrage In Rotterdam gaan we ervan uit dat mensen iets van hun leven maken. De verantwoordelijkheid voor taalverbetering begint bij het individu zelf. Rotterdammers dienen een actieve bijdrage te leveren aan hun eigen taalverbetering. In Rotterdam geldt een financiële bijdrage of bijdrage via een tegenprestatie zowel voor cursussen binnen de WEB als voor non-formele cursussen.
3.1.4. De taalbehoefte is divers De beperkte middelen die voor het bestrijden van taalachterstanden beschikbaar zijn vragen om scherpere keuzes en prioritering. Naast het centraal stellen van een maatschappelijk doel betekent dit ook dat er zo efficiënt mogelijk ingespeeld wordt op de diversiteit van de doelgroepen door een divers aanbod. De behoefte aan taalverbetering is zeer uiteenlopend. Iemand die door taalachterstanden schuldproblemen heeft, heeft een andere vraag dan iemand die gezondheidsproblemen ondervindt. De taalvraag is niet alleen qua inhoud divers maar ook qua niveau. Langdurige uniforme cursussen zijn niet meer van deze tijd. Taalactiviteiten moeten een sluitende leerlijn vormen van een laagdrempelig informeel aanbod tot formele diplomagerichte cursussen. De dure, vaak formele (diplomagerichte) trajecten worden voor een groot deel ingezet voor Rotterdammers die maar een klein zetje nodig hebben om door te kunnen stromen naar werk en/of opleiding. Goedkopere vormen van non-formele en informele taalactiviteiten worden ingezet voor Rotterdammers die geen diploma nodig hebben en/of een langere afstand moeten overbruggen tot de arbeidsmarkt. Indien sprake is van behoefte en potentie bestaat binnen een doorlopende leerlijn de mogelijkheid om door te kunnen stromen naar hogere vormen van taaltrajecten.
3.1.5. Multidisciplinaire aanpak zowel beleidsmatig als in de uitvoering Taalproblemen komen nooit geïsoleerd voor. Het voorop stellen van een maatschappelijk doel vereist in de uitvoering van de betrokken professionals deskundigheid op het gebied van taal en van specifieke vraagstukken op relevante leefgebieden van gezondheid, inkomen en integratie. Niemand heeft alle wijsheid in pacht. Het is daarom noodzakelijk dat taalaanbieders de krachten bundelen met organisaties en bedrijven op deze gebieden. Samenwerking met 11
diverse partners in de stad biedt de hoogste efficiëntie, zodat ieders deskundigheid op de meest optimale manier benut kan worden.
3.1.6. Duurzaamheid Het aantal laaggeletterden blijft door de jaren heen stabiel. De stabiliteit is deels toe te schrijven aan de mobiliteit van de bevolking en deels aan het feit dat als taal na een cursus niet meer onderhouden wordt, het leereffect op den duur wegebt. Daarom is het belangrijk dat taaltrajecten gericht zijn op een duurzaam effect. Dit voorkomt dweilen met de kraan open. Duurzaamheid kan worden bewerkstelligd door het leren van de taal in te bedden in de dagelijkse context waardoor het geleerde beter beklijft. Verder leidt het vergroten van het zelflerend vermogen tot een duurzaam leereffect. Autonoom taalleren, zoveel mogelijk zelf en buiten een leszetting is dus niet alleen vanwege kostenbesparing gewenst, maar ook vanwege het duurzame effect.
3.1.7. Inzet van eigen kracht van Rotterdammers In Rotterdam zijn veel bewoners en vrijwilligers actief. Zo ook op het gebied van taal. Dit wordt in de toekomst nadrukkelijk gestimuleerd en gefaciliteerd ten behoeve van de informele en non-formele taalactiviteiten door het borgen van de opleidingen van Stichting Lezen en Schrijven tot taalvrijwilligers en door het stimuleren van kleinschalige informele taalactiviteiten van bewoners.
3.1.8. Informatievoorziening ingebed in het sociale domein Door taalachterstand in relatie tot andere problematiek binnen het sociale domein aan te pakken is een aparte taalinfrastructuur niet meer gewenst. De Verbrede Vraagwijzers en wijkteams zullen een belangrijke rol spelen bij het herkennen van en omgaan met laaggeletterdheid. Training in herkennen van en omgaan met laaggeletterdheid zal onderdeel uitmaken van het opleidings- en professionaliseringsprogramma van de Vraagwijzers. Taal is verder als ontwikkelpunt opgenomen in het inrichtingsplan van de Verbrede Vraagwijzers. In samenwerking met de Stichting Lezen en Schrijven wordt ook verkend hoe de methodiek die door medewerkers van de gemeente met klantcontacten wordt gehanteerd (“Sturen op zelfsturing”) gebruikt kan worden bij de groep laaggeletterden. In de toekomst wordt een verbinding gelegd tussen de taalnetwerken die tijdens het Taaloffensief in de diverse gebieden zijn gerealiseerd, de wijkteams en de Verbrede Vraagwijzers. Zo wordt informatie gebiedsgericht gestroomlijnd. Naast de gebiedsgerichte informatievoorziening blijft behoefte bestaan aan centrale informatievoorziening op het gebied van taal. Er is sinds 2013 digitale informatievoorziening voor burgers en doorverwijzers op de cityportal (www.rotterdam.nl/taal). Deze Rotterdamse informatie is verwerkt in de door de Stichting Lezen en Schrijven ontwikkelde Taalzoeker. In 2014 zetten we verdere stappen om de informatie te integreren in de gemeentebrede Sociale Kaart. Daarnaast zijn er door de Stichting Lezen en Schrijven twee Taalpunten in de stad gerealiseerd bij de Centrale Bibliotheek en bij het Jongerenloket. Deze punten zijn bemand door vrijwilligers. Voor de coördinatie van zowel de stedelijke als de gebiedsgerichte informatievoorziening is ambtelijke capaciteit vrijgemaakt. Een van de voormalige taalmeesters zal deze functie vervullen.
3.1.9. Uitbreiding scope samenwerkingspartners De koppeling van taal met diverse maatschappelijke problemen vereist dat taalaanbieders allianties aangaan met professionals op het gebied van gezondheid, werk en inkomen en integratie. Naast de diverse professionals zijn werkgevers en niet op de laatste plaats Rotterdammers belangrijke spelers in de uitvoering. De noodzaak om de reikwijdte van samenwerkingspartners te vergroten geldt ook voor de gemeente.
3.2. Gezamenlijke aanpak college De toekomstige taalaanpak is breed ingericht. Op meerdere fronten wordt laaggeletterdheid bestreden. Door de bundeling van krachten ontstaat een efficiënte aanpak. De uitvoering vindt plaats via drie sporen: 12
1. Inzet van taal als instrument binnen diverse beleidsvelden. Inzet gebeurt binnen de eigen beleidskaders waarbij het realiseren van de eigen beleidsdoelstellingen richtinggevend is en taal hierbij ondersteunend werkt. De Nadere regels Taal is een van de instrumenten die in het geval van subsidieverlening toegepast kan worden. 2. Subsidiekader en Nadere regels non-formele taal- en rekeneducatie Rotterdam 2015 gekoppeld aan dit beleidskader “Met taal versta je elkaar” geven de subsidievoorwaarden weer op basis waarvan subsidie-aanvragers een beroep kunnen doen op de specifieke gemeentelijke middelen ( en deels WEB-middelen) voor de volwasseneneducatie. 3. Uitvoering van de Wet Educatie en Beroepsonderwijs. Conform de WEB worden de WEBmiddelen door de arbeidsmarktregio ingezet. De inhoudelijke uitwerking maakt geen onderdeel uit van dit gemeentelijke kader. Dit wordt door de regio uitgewerkt in een Regionaal Educatieplan. Hieronder is het taalbeleid schematisch weergegeven. Figuur 1: schematische weergave taalbeleid
13
4. Inbedding taal binnen andere beleidsterreinen 4.1. Taal en Integratie Een goede taalbeheersing is letterlijk en ook figuurlijk een basisvoorwaarde om elkaar te kunnen verstaan om deel te kunnen nemen en een bijdrage te leveren aan de Rotterdamse samenleving. Tussen taal en integratie bestaat dus een direct verband. Indirect draagt taal ook bij aan integratie via het bevorderen van welzijn van mensen. Gezonde, zelfredzame mensen participeren meer en leveren een grotere bijdrage. Daarnaast levert taal via het bevorderen van de arbeidsmarktkansen van mensen eveneens een bijdrage aan integratie. Binnen de context taal en integratie worden de volgende doelen gesteld.
4.1.1. Bevorderen van economische participatie van (allochtone) vrouwen Taalverbetering in dit kader richt zich voornamelijk op het bevorderen van economische participatie van (allochtone) vrouwen. Binnen deze groep is vooral bij de vrouwen die in eigen land een hoge opleiding hebben afgerond veel arbeidspotentie aanwezig. Vanuit additionele middelen (P-budget) laat de gemeente Rotterdam in 2015 voor de arbeidstoeleiding van deze vrouwen een specifieke aanpak ontwikkelen.
4.1.2. Voorkomen en tegengaan van isolement Taalverbetering dient op dit gebied een bijdrage te leveren aan het doorbreken van het isolement van (verborgen) vrouwen. Geen of gebrekkige taalbeheersing versterkt isolement. In de afgelopen jaren zijn door de inburgeringsplicht veel vrouwen bereikt die anders geen mogelijkheid hadden om het huis te verlaten of te participeren. Door het wegvallen van de plicht voor de groep allochtonen die al langer in Nederland woont, zit een deel van deze groep weer thuis. Gevolgen zijn onder andere het wegebben van het bereikte taalniveau en dreigend isolement.
4.1.3. Aanpak EU-arbeidsmigranten De problematiek van EU-arbeidsmigranten wordt binnen het integratiebeleid breed aangepakt. Vanuit het oogpunt van taalbeheersing is het belangrijk om hierop acties te ondernemen om te voorkomen dat er bij deze groep dezelfde problemen zullen ontstaan op het gebied van taalachterstanden en als gevolg hiervan op het gebied van integratie, als bij voorgaande migrantengroepen. De taalaanpak houdt rekening met een aantal bijzonderheden van deze groep: • De taalaanpak richt zich op de groep die zich blijvend heeft gevestigd in Nederland. • EU-arbeidsmigranten zijn niet inburgeringsplichtig maar kunnen gebruik maken van het sociale leenstelsel in het kader van de Wet Inburgering. In de praktijk wordt hier zelden gebruik van gemaakt. • Eu-arbeidsmigranten komen vaak voor werk naar Nederland. Bedrijven waar zij werken zijn (potentiële) partners in de aanpak van taalverbetering. • Bij de groep die zich heeft gevestigd in Nederland moet ook rekening gehouden worden met het ontstaan van taalproblemen in gezinsverband. Bij de taalaanpak van deze groep moet aandacht uitgaan naar dit gezinsverband. • Het betrekken van werkgevers bij het bestrijden van taalachterstanden blijkt in de praktijk heel weerbarstig. Om een gerichte benadering te ontwikkelen met specifieke aandacht voor deze groep wordt aan de voorkant social marketing als instrument ingezet. Op grond van dit onderzoek wordt een specifieke strategie ontwikkeld.
4.2. Taal, gezondheid en zorg Taal speelt een grote rol op het gebied van gezondheidsverbetering. Taalachterstanden leiden tot hoge kosten op het gebied van de gezondheidszorg door bijvoorbeeld frequent bezoek aan 14 de huisarts, verkeerd medicijngebruik, beperkte gezondheidsvaardigheden etc. De
14 Gezondheidsvaardigheden zijn sociale en cognitieve vaardigheden die nodig zijn om toegang te hebben tot informatie over een goede gezondheid en om deze informatie te begrijpen en te gebruiken. Taal is een van deze vaardigheden.
14
voornaamste aandachtsgroepen op dit gebied zijn allochtonen van de eerste generatie en ouderen (zowel allochtonen als autochtonen). 15 Op initiatief van de gemeente is al een samenwerkingsverband met diverse partners tot stand gekomen. In gezamenlijkheid zijn binnen het thema taal en gezondheid een aantal hoofdonderwerpen benoemd waarop gezamenlijk actie wordt ondernomen. De doelen zijn: • Bevorderen van kennis van het Nederlands zorgsysteem; • Vergroten van gezondheidswinst door het bevorderen van therapietrouw en juiste medicijngebruik; • Bevorderen van vaardigheden die de algemene gezondheid doen toenemen. Concrete acties: • Inzet van social marketing t.b.v. de doelgroep laaggeletterden waar de meeste gezondheidswinst te behalen is. De werkgroep heeft allochtonen als problematische doelgroep benoemd, zowel vanwege taalachterstanden als vanwege hoge zorgconsumptie. Social marketing zal nadere segmentering van de doelgroep opleveren. De uitkomsten kunnen de verschillende partners (bv. zorgverzekeraars) helpen om gerichte acties op te zetten voor deze mensen. • Minisymposium in september 2014 door KNMP gericht op het onderwerp laaggeletterdheid en gezondheid waarbij good practices worden besproken. • Inventarisatie van bestaande initiatieven en instrumentarium en opmaak van een toolkit; • Aanpassing communicatie van zorgverzekeraar t.b.v. de doelgroep laaggeletterden; Integratie informatie over taalverbetering in communicatie-uitingen naar de doelgroep door de zorgverzekeraar. • Pilot in Charlois gericht op verbinden van taal en gezondheid in de aanwezige wijknetwerkstructuren. Deze verbinding stelt professionals in de wijk in de gelegenheid hun kennis met elkaar te delen waardoor zij gericht kunnen doorverwijzen naar de verschillende initiatieven op het gebied van taal en zorg. • Onderzoeken van de mogelijkheden hoe taal binnen de convenanten met de zorgverzekeraars ingezet kan worden.16 Leden van het samenwerkingsverband zijn trekkers van de verschillende acties. Naast deze werkzaamheden komt de groep twee keer per jaar bij elkaar.
4.3. Taal en Werk en Inkomen Eén van de belemmeringen voor werkzoekenden om succesvol op een vacature te solliciteren is het niet of onvoldoende beheersen van de Nederlandse taal. In Rotterdam zijn verschillende taaltrajecten en voorzieningen beschikbaar om de arbeidsmarktkansen van werkzoekenden te verbeteren. Zo wordt bijvoorbeeld de Taalmeter, waarmee laaggeletterdheid kan worden herkend, ingezet. Daarnaast zijn er taaltrajecten die zich richten op alfabetiseren, verhogen van het taalniveau, het toeleiden naar een staatsexamen of Nederlands op de werkvloer. Naast externe partijen worden deze trajecten verzorgd door het Educatiecentrum W&I.
4.3.1. Taaleis in WWB
17
In het regeerakkoord staat het voornemen om te komen tot een taaleis in de WWB. Met het wetsvoorstel worden de verplichtingen in het kader van de WWB, die vanaf 1 januari 2015 Participatiewet heet, aangescherpt met een taaleis. Het voorstel introduceert de plicht voor gemeenten om de bijstand te verlagen indien de bijstandsgerechtigde de Nederlandse taal niet beheerst op een niveau dat noodzakelijk is voor arbeidsinschakeling. Een toets en een maatregelenregime worden ook van toepassing.
15 Huidige samenstelling: KNMP, CJG, St. Lezen en Schrijven, Kenniscentrum Diversiteit, VGZ. In de toekomst kan deze groep uitgebreid worden. 16 In de convenanten zijn afspraken gemaakt over de vormgeving van een nieuwe zorgstelstel na 1 januari 2015. De hoofddoelstellingen zijn het bevorderen van gezondheid, welzijn en participatie, het stimuleren van eigen kracht en zelfredzaamheid, de voorbereiding van de decentralisatie AWBZ en Jeugdzorg, het beheersen van de kosten en het terugdringen van oneigenlijk zorggebruik. De diverse wijkgericht activiteiten bieden kansen om hierin laaggeletterdheid te integreren. 17 Dit wetsvoorstel is in juni 2014 door staatssecretaris Klijnsma naar de Tweede Kamer gestuurd en zal waarschijnlijk in het najaar van 2014 (datum onbekend) plenair in de tweede kamer worden besproken. Datum van in werking treding is nog niet bekend.
15
Zodra er meer bekend is over definitieve vastgestelde teksten, en de datum van inwerkingtreding wordt bekeken of het huidige taalaanbod waar bijstandsgerechtigen gebruik van kunnen maken, volstaat.
4.3.2. Tegenprestatie Rotterdammers met een WWB-uitkering moeten een tegenprestatie leveren bijvoorbeeld door het doen van vrijwilligerswerk. Voor veel van deze mensen is geen of onvoldoende taalbeheersing echter een grote belemmering zelfs voor het doen van vrijwilligerswerk. Taalverbetering is een van de mogelijke vormen van tegenprestatie. Op dit moment wordt al ingezet op taalverbetering van langdurige werkzoekenden voor wie taal een probleem is. Voor de toekomst zijn afspraken gemaakt over het inzetten van langdurige werkzoekenden die de taal goed beheersen als taalvrijwilligers. Zij krijgen hiervoor een korte training van de Stichting Lezen en Schrijven en gaan daarna aan de slag met ondersteuning van andere Rotterdammers. Deze trajecten worden in 2015 vanuit additionele middelen (P-budget) ingezet.
4.3.3. Verbeteren arbeidsmarktkansen van jongeren Onderwijs is het voorportaal om laaggeletterdheid te voorkomen. Helaas verlaten nog veel jongeren het onderwijs met een te laag taalniveau met als gevolg dat ze niet kunnen instromen in het beroepsonderwijs of het onderwijs alsnog zonder startkwalificatie verlaten en later mogelijk werkloos worden. Met het Jongerenloket bestaat een goede samenwerking op dit gebied. Ter bevordering van de arbeidsmarktkansen van jongeren zijn vanuit additionele middelen van het P-budget in 2014 trajecten met de nadruk op taalverbetering ingekocht bij de ROC’s. Er zijn twee soorten trajecten ingekocht: instroomvoorzieningen gericht op jongeren 18+ zonder startkwalificatie en werk met als doel dat jongeren doorstromen naar een MBO-opleiding zodat hun kansen op werk vergroot worden. doorstroomvoorzieningen gericht op jongeren 18+ die reeds een MBO-1 of MBO-2 opleiding hebben voltooid maar werkloos zijn geworden en nu hun arbeidsmarktkansen willen vergroten door een MBO-2 of MBO-3 opleiding te gaan volgen. In 2015 is er vanuit het P-budget wederom financiering voor deze trajecten. De inkoop van de voorzieningen vindt plaats via het Jongerenloket Daarnaast koopt het Jongerenloket een extra taal- en rekencomponent in die gekoppeld kan worden aan andere trajecten voor jongeren. Ook nemen veel jongeren deel aan de reguliere WEB-trajecten.
4.3.4. Bevorderen doorstroming en productiviteit op de arbeidsmarkt Taalverbetering op de arbeidsmarkt bevordert de doorstroom en indirect ook de instroom van werkzoekenden. Taal Dichtbij Werkt is een project dat via een vouchersysteem deze in- en doorstroom bevordert. Dit project wordt komende periode verder uitgebouwd. Werkgevers zijn vanwege het vergroten van de productiviteit in principe direct belanghebbend in het investeren van de taalverbetering van werknemers. Zowel landelijk als lokaal blijkt echter dat het realiseren van een werkgeversaanpak op het gebied van het bestrijden van laaggeletterdheid geen sinecure is. Ten behoeve van het ontwikkelen van een gerichte strategie wordt social marketing ingezet met speciale focus op de sectoren waar laaggeletterdheid het meeste voorkomt, zoals in de Industrie & Energie en de Bouw en op EUarbeidsmigranten. Door te investeren in de taalbeheersing van werknemers wordt niet alleen winst geboekt qua productiviteit. Hiermee kan ook voorkomen worden dat laaggeletterden die nu nog werk hebben op den duur werkloos worden.
4.3.5. Voorkomen en bestrijden van armoede en schulden Taal, lage inkomsten, schulden en werkloosheid gaan vaak samen. Een causaal verband is moeilijk aan te tonen, maar er is zeker sprake van een sterke correlatie. Zo blijkt dat Rotterdammers die met schulden te kampen hebben vaak in de problemen komen omdat zij door een gebrekkige taalbeheersing niet in staat zijn hun administratie te voeren. Zij begrijpen brieven van incassobureaus of gerechtsdeurwaarders niet, waardoor er niet op tijd gehandeld wordt bij het ontstaan van problemen. Het activerend armoedebeleid van de gemeente heeft vanaf dit jaar taal als aandachtspunt benoemd. Hierdoor worden in een eerder stadium belemmeringen weggenomen en de eigen kracht versterkt. Vrijwilligers van de 16
thuisadministratie zullen door de Stichting Lezen en Schrijven worden getraind in het herkennen en omgaan met laaggeletterdheid. Naar de relatie tussen taal en schulden en de aanpak ervan wordt komende jaren door het lectoraat Schulden en Incasso van de Hogeschool Utrecht in samenwerking met de Stichting Lezen en Schrijven onderzoek verricht. De resultaten hiervan worden meegenomen in de verdere afspraken.
4.4. Overige relaties Naast bovenstaande raakvlakken zijn er een aantal bijzondere relaties tussen taal en andere beleidsterreinen.
4.4.1. Taal en vrijwilligerswerkbeleid Zo is de relatie tussen taal en vrijwilligerswerkbeleid bijzonder, omdat het hier niet om een inhoudelijke verbinding gaat, maar om de manier waarop vrijwilligers een rol kunnen spelen in de aanpak van het bestrijden van laaggeletterdheid. Zij worden in de toekomst in toenemende mate belangrijk bij het uitvoeren van non-formele en informele taalactiviteiten. Taalvrijwilligers maken onderdeel uit van het totale potentieel vrijwilligers. Door de Stichting Lezen en Schrijven zijn tot nu toe (2013-2014) 500 taalvrijwilligers opgeleid in Rotterdam. Inzet is niet verplicht en vaak tijdelijk. Daarom is het nodig om te investeren in nieuwe taalvrijwilligers alsmede in het behouden van de eenmaal opgeleide taalvrijwilligers. Ondersteuning en matching van opgeleide taalvrijwilligers zijn dan ook belangrijke aandachtspunten. Vrijwilligerwerk Rotterdam (VWR) heeft van de gemeente de opdracht om vrijwilligers(organisaties) te faciliteren. Met VWR zijn afspraken gemaakt over het ondersteunen van taalvrijwilligers door onder andere informatievoorziening (website, folders, nieuwsbrieven, themabijeenkomsten), en samenwerking met taalaanbieders. Daarnaast wordt aandacht besteed aan scholing van het eigen baliepersoneel op het gebied van herkennen van taalproblemen en gerichte informatie over taalvacatures. In de toekomst wordt verkend op welke manier de rol van VWR verder ingevuld kan worden.
4.4.2. Taal en welzijn Welzijn is een breed terrein met doelstellingen op het gebied van participatie, integratie, fysieke en geestelijke gezondheid, inkomen (schuldpreventie) etc. Welzijn heeft dus raakvlakken met meerdere inhoudelijke beleidsterreinen. De voornaamste relatie tussen welzijn en taal ligt in het activeren van mensen, het bevorderen van de participatie en zelfredzaamheid.18 Naast de inhoudelijke relatie speelt welzijn ook een rol in de aanpak van het bestrijden van laaggeletterdheid. Welzijn coördineert en faciliteert informele ondersteuning voor en door bewoners en is daarom bij uitstek geschikt voor het aanbieden van informele taalactiviteiten. Het Rotterdams welzijn zoekt met de wijk naar betaalbare alternatieven die bewoners werkelijk zelfredzaam houden of maken. Daar zijn de afgelopen jaren al successen mee behaald en daar gaat Rotterdam mee door. Afgelopen jaren is een zeer vruchtbare relatie gelegd tussen bewonersinitiatieven en taal. Binnen Opzoomer Mee heeft de aandacht voor taal tot nu toe al in een groot aantal taalactiviteiten geresulteerd. Het bestrijden van taalachterstanden gericht op het bevorderen van zelfredzaamheid en participatie wordt meegenomen in de herijking van het welzijnsbeleid. Voor de gebieden die als eerste hebben aanbesteed en die in 2015 opnieuw moeten aanbesteden wordt taal meegenomen in de bestekken.
4.4.3. Taal en eenzaamheid Veel Rotterdammers ervaren eenzaamheid. De meest kwetsbare groep zijn de ouderen. Naast eenzaamheid zijn zij ook op het gebied van taalbeheersing kwetsbaar19. Als deze twee factoren samengaan is de kans op isolement extra groot. Taalverbetering kan ertoe bijdragen
18 Uit onderzoek blijkt dat een betere taalbeheersing ervoor zorgt dat mensen zelfredzamer, sociaal actiever en gelukkiger zijn (In opdracht van de Stichting Lezen en Schrijven: Maurice de Greef, Mien Segers, Jan Nijhuis (2013): Feiten en Cijfers geletterdheid 19 Volgens het PIAAC-onderzoek is sprake van een leeftijdseffect bij taalbeheersing.
17
dat ouderen zelf meer in staat zijn sociale contacten aan te gaan waardoor bijvoorbeeld de beleving van sociale steun kan toenemen.20
4.4.4. Taal, Onderwijs en Jeugd Kinderen en jongeren Taal speelt een centrale rol binnen het onderwijs. Voor een succesvolle schoolcarrière en het voorkomen van laaggeletterdheid op volwassen leeftijd is het belangrijk dat studenten en leerlingen voldoende taalvaardig zijn. Het rijksbeleid voor invoering van de referentieniveaus Nederlandse taal is erop gericht de taalvaardigheid van alle leerlingen in po, vo en mbo te versterken. De afgelopen jaren laten zien dat het niveau omhoog gaat door extra investering in de taalvaardigheid van leerlingen. In alle sectoren van het onderwijs zal deze investering in de komende jaren voortgezet worden, om de achterstand in taalvaardigheid in te lopen. Mochten jongeren toch nog uitvallen, dan wordt in samenwerking met het Jongerenloket hier op ingezet onder andere via de in- en doorstroomvoorzieningen. Opvoeders Uit het PIAAC-onderzoek blijkt dat het opleidingsniveau van ouders in Nederland ten opzichte van andere landen een relatief kleine rol speelt bij het behalen van een laag of hoog taalvaardigheidsniveau: 17,5% van de laaggeletterden heeft twee laagopgeleide ouders. Uit ander onderzoek blijkt dat de taalomgeving thuis wel van invloed is op de taalontwikkeling van kinderen. Daarnaast speelt taalachterstand bij ouders ook een rol in hun onderwijsondersteunend gedrag. Daarom wordt binnen onderwijs hierin blijvend geïnvesteerd. Op veel Rotterdamse basisscholen zijn medewerkers ouderbetrokkenheid actief die ouders ondersteunen in het vormgeven van hun onderwijs ondersteunend gedrag. Als onderdeel van de aangeboden activiteiten worden ook regelmatig taalactiviteiten gedaan met ouders. Dit kan gaan om een "eigen aanbod" van de school of het uitvoeren van speciaal voor de doelgroep ouders ontwikkeld materiaal, zoals het Programma "Goed Beter Best" 21 dat in opdracht van de gemeente Rotterdam is ontwikkeld. In dit materiaal wordt de combinatie ouderbetrokkenheid, onderwijsondersteunend en taalles aan ouders gemaakt. Voor analfabete ouders kunnen scholen gebruik maken van de handreiking "Taal begint Thuis", wat in opdracht van het onderwijsprogramma Beter Presteren is gemaakt. De scholen die samenwerken met de stichting Hoedje van Papier, bevorderen o.a. middels de succesvolle Voorleesexpress dat ouders en kinderen samen lezen.
20 Sociale steun is een maat voor sociaal isolement in het Wijkprofiel. Mensen die aangeven moeite te hebben met de Nederlandse taal ervaren minder sociale steun. 21 De methodiek is te downloaden op de cityportal. Het aspect overdraagbaarheid en uitvoerbaarheid van de scholen zelf was onderdeel van de methodiekontwikkeling. Scholen kunnen zonder het inschakelen van externen, de methodiek uitvoeren.
18
5. Subsidiekader Dit hoofdstuk specificeert de gemeentelijke doelstellingen naar de resultaten per maatschappelijk gebied waar taalverbetering effect op moet sorteren. Samen met de Nadere regels non-formele taal- en rekeneducatie Rotterdam 2015-2019 vormt dit hoofdstuk het subsidiekader voor aanvragen van non-formele taalactiviteiten die vanuit de specifieke gemeentelijke middelen voor de volwasseneneducatie en voor een deel van de vrijkomende middelen vanuit de WEB worden bekostigd.
5.1. Taal en Gezondheid Door middel van taal: 1. bevorderen van kennis van het Nederlandse zorgsysteem; 2. bevorderen van therapietrouw en juiste medicijngebruik; 3. bevorderen van vaardigheden die de algemene gezondheid van mensen bevorderen
5.2. Taal en Inkomen Door middel van taal: 1. bevorderen van de inzetbaarheid van langdurige werkzoekenden in het kader van Tegenprestatie; 2. bevorderen van doorgroeimogelijkheden en doorstroming van werkenden op de arbeidsmarkt in samenwerking met werkgevers; 3. versterken van arbeidsmarktpositie van laaggeletterde 55 plussers; 4. bevorderen van het voeren van de eigen (financiële) administratie en voorkomen van (nieuwe) schulden
5.3. Taal en Integratie Door middel van taal: 1. bevorderen van economische participatie van (allochtone) vrouwen; 2. bevorderen van participatie als taalvrijwilliger. 3. bestrijden van sociaal isolement van vrouwen en eenzaamheid van ouderen door taalondersteuning; 4. taalscholing van werkende EU-arbeidsmigranten in samenwerking met werkgevers; 5. taalactiviteiten gericht op gezinsaanpak EU-arbeidsmigranten.
19
Hieronder volgt de schematische weergave van de inhoudelijke richtlijnen inclusief resultaten en doelgroepen Figuur 2: Taalbeleid: het verhogen van maatschappelijk rendement door taalverbetering
Samenleving: lagere maatschappelijke kosten
Lagere kosten gezondheidszorg
Lagere kosten sociale zekerheid & hogere productiviteit
Betere Integratie
Burger: kwaliteit van leven
Betere gezondheid
Hogere inkomsten Betere arbeidsmarktpositie
Meer sociale contacten/hogere sociale cohesie
Resultaten
1. Bevorderen van kennis van het Nederlandse zorgsysteem 2. Bevorderen van therapietrouw en juiste medicijngebruik 3. Bevorderen van algemene gezondheidsvaardighed en
1. *
Bevorderen van de inzetbaarheid van langdurige werkzoekenden in het kader van Tegenprestatie door taalactiviteiten; 2. Versterken van de arbeidsmarktpositie van 55+ autochtonen; 3. Bevorderen van doorgroeimogelijkheden en doorstroming van werkenden op de arbeidsmarkt in samenwerking met werkgevers; 3. Bevorderen van het voeren van de eigen (financiële) administratie en voorkomen van (nieuwe) schulden
1. Bevorderen van economische participatie van (allochtone) vrouwen; 2. Bevorderen van participatie als taalvrijwilliger. 3. Bestrijden van sociaal isolement van vrouwen en eenzaamheid van ouderen door taalondersteuning; 4. Taalscholing van werkende EUarbeidsmigranten in samenwerking met werkgevers; 5. Taalactiviteiten gericht op gezinsaanpak EUarbeidsmigranten.
Doelgroepen
• •
Allochtonen; Ouderen
Langdurige werklozen; • 55 plussers; Laaggeletterden met schulden;
• •
• •
(allochtone) vrouwen; EUarbeidsmigr anten
20
6. Juridisch kader Het gemeentelijke taalbeleid richt zich op het bestrijden van taalachterstanden conform landelijke en lokale prioriteiten. De uitvoering vindt plaats volgens drie lijnen: 1. Inbedding taal als instrument in andere beleidsvelden; 2. Uitvoering WEB; 3. Gemeentelijke inkoop en subsidiekader
6.1. Nadere regels Taal Binnen de diverse beleidsvelden kan taal als instrument worden ingezet conform de doelstellingen en voorwaarde van de eigen beleidskaders. Voor subsidiering biedt de Nadere regels taal samen met de SVR de juridische basis.
6.2. Uitvoering WEB: Regionaal Educatieplan De WEB is gericht op de educatie van volwassenen die niet inburgeringsplichtig zijn. Met ingang van 1 januari 2015 wordt de WEB aanzienlijk gewijzigd. De belangrijkste wijzigingen zijn: - De verplichte winkelnering bij de ROC’s zal gefaseerd, in drie jaar vervallen. Hierbij geldt een wettelijk bepaalde minimale inkoop bij de ROC’s: 75% in 2015, 50% in 2016 en 25% in 2017. - Het budget wordt als specifieke uitkering verdeeld over de 35 arbeidsmarktregio’s in plaats van de individuele gemeenten. - Inhoudelijke verruiming van de wet. De gewijzigde wet biedt straks de mogelijkheid om naast formele ook zogenaamde non-formele trajecten in te kopen. Deze trajecten hoeven niet op te leiden tot een diploma en kunnen deels met inzet van vrijwilligers uitgevoerd worden. Hiermee worden zij aanzienlijk goedkoper. Binnen de arbeidsmarktregio Rijnmond is Rotterdam centrumgemeenten en daarmee verantwoordelijk voor de coördinatie en verantwoording van de regionale inkoop van de WEB. De regiogemeenten behouden hun eigen verantwoordelijkheid voor de vraagbepaling. Een samenwerkingsconvenant is, gedurende de afbouwperiode van de gedwongen winkelnering, de juridische basis waarop de regionale inkoop educatie wordt vormgegeven.
6.2.1. De formele educatie wordt in 2015 en 2016 hoofdzakelijk bij de ROC’s ingekocht. Voor de formele educatie geldt de eis van diploma-erkenning. Door de gefaseerde afbouw bij de ROC’s zullen andere aanbieders ook diplomagerichte onderwijs kunnen aanbieden. Hiervoor moeten zij bij Dienst Uitvoering Onderwijs diploma-erkenning aanvragen. De Inspectie van het Onderwijs houdt toezicht op de kwaliteit van de opleidingen.
6.2.2. Het vrijkomende deel van het WEB-budget zal in 2015 voor non-formele taalactiviteiten via subsidiering ingezet worden. Non-formele educatie is ook onderdeel van het regionale educatieplan. Gezien het kleinschalige, lokale karakter van deze activiteiten is het streven binnen de regio om dit deel van het budget lokaal in te zetten. Voor het non-formele deel gelden geen diploma-eisen. Wel moeten deze activiteiten gericht zijn op deelaspecten van de eindtermen van educatie. De activiteiten kunnen naast professionele docenten ook door vrijwilligers worden uitgevoerd. Informele activiteiten die niet specifiek gericht zijn op de eindtermen mogen niet bekostigd worden vanuit de WEB.
6.3. Subsidieverordening Rotterdam 2014 Voor de uitvoering van het beleidskader ‘Met Taal versta je elkaar’ zijn “Nadere regels nonformele taal- en rekeneducatie Rotterdam 2015-2019” opgesteld. Deze regels maken het organisaties mogelijk een subsidieaanvraag in te dienen voor de ondersteuning en ontwikkeling van non-formele taalactiviteiten conform de inhoudelijke richtlijnen van dit beleidskader. De subsidie wordt verstrekt vanuit gemeentelijke middelen en vanuit een deel van de vrijkomende middelen van de WEB. 21
6.4. Modelvoorwaarden VNG Het vrijkomende deel van het WEB-budget kan ook via inkoop worden ingezet conform Europese richtlijnen. Voor de inkoop van educatie geldt een beperkte Europese aanbestedingsplicht omdat het een zogenoemde 2B-dienst is. Dit betekent dat, als het wettelijk mogelijk is én als het in het belang van de stad is, de gemeente zelf leveranciers benadert voor het uitbrengen van een offerte. Er wordt daarbij eerst uitgegaan van een procedure met marktwerking, maar als dat niet doelmatig is of een onaanvaardbaar groot risico voor de gemeente oplevert, dan kan marktwerking achterwege gelaten worden. Voorwaarde hierbij is dat de keuze van de marktbenadering objectief en goed gemotiveerd kan worden. Rotterdam sluit zich voor inkoop van leveringen en diensten aan bij de Modelvoorwaarden van de VNG.
22
7. Financieel kader en verantwoording 7.1. Rijksmiddelen Afgelopen jaren zijn zowel de middelen voor inburgering als de middelen voor de WEB drastisch afgenomen. Vanaf 2014 ontvangen gemeenten geen middelen meer voor inburgeringtrajecten. Vanuit het rijk blijft het WEB-budget als enige geldstroom overeind om taalachterstanden te bestrijden. Vanaf 2015 is het WEB-budget € 55,9 mln. en wordt als een specifieke uitkering verdeeld over de arbeidsmarktregio’s. Zoals in het vorige hoofdstuk is beschreven wordt komende drie jaar de verplichte winkelnering bij de ROC’s gefaseerd afgebouwd. Naar verwachting komt daardoor oplopend 25%, 50% en 75% van het budget vrij. Vanaf 2016 treedt eveneens gefaseerd een verdeling in werking die deels gebaseerd is op objectieve verdeelmaatstaven. Deze zijn gebaseerd op: • aantal laagopgeleiden; • aantal allochtonen; • aantal bijstandsontvangers. In 2016 zal 2/3 van het educatiebudget verdeeld worden naar rato van de verdeling van de educatiemiddelen in 2014. In 2017 wordt 1/3 van het educatiebudget verdeeld naar rato van de verdeling van de educatiemiddelen in 2014. Vanaf 2018 wordt het budget volledig op grond van de objectieve verdeelmaatstaven verdeeld. Vanwege het onbekende effect van de nieuwe verdeelmaatstaven in plaats van de tot nu toe gehanteerde groepscontacturen is de hoogte van het budget op dit moment nog niet met zekerheid vast te stellen. Verder zal hoogstwaarschijnlijk een meeneemregeling van 25% gelden. Dit houdt in dat regionaal 25% van het eventueel niet besteedde budget per kalenderjaar gereserveerd kan worden voor het volgende kalenderjaar. Zoals in het vorige hoofdstuk beschreven zal het WEB-budget in het kader van het regionale educatieplan ingezet worden. Het verplichte deel wordt regionaal ingekocht bij de ROC’s. Het vrij te besteden deel wordt zoveel mogelijk lokaal ingezet. Met de regio zijn voor 2015 hierover al afspraken gemaakt waarbij 2015 als een pilotjaar wordt beschouwd. Voor 2016 en 2017 wordt de inkoop in 2015 uitgewerkt. Onderstaand schema geeft de uitwerking weer. Figuur 3: schematische weergave inzet van WEB: Regionaal educatieplan
Verplichte inkoop ROC's
Vrij te besteden
75% (2015)
Formeel
25% (2015)
Non-formeel
Formeel
inkoop
Non-formeel
subsidie
inkoop
50% (2016)
50% (2016)
25% (2017)
75% (2017)
subsidie
7.2. Gemeentelijke middelen In 2014 heeft de gemeenteraad unaniem een amendement en een motie aangenomen om de middelen voor taal structureel op te hogen en hiermee de voorgenomen bezuiniging van € 500.000 te voorkomen. Voor 2015 is in het Participatiebudget is € 0,57 mln gereserveerd specifiek voor taal. Vanaf 2016 is hiervoor jaarlijks € 0,5 mln beschikbaar. Deze bedragen zijn opgenomen in de Programmabegroting 2015, die op 6 en 11 november in uw raad wordt behandeld. 23
De gemeentelijke middelen worden gekoppeld aan het subsidiekader en Nadere regels nonformele taal- en rekeneducatie Rotterdam 2015-2019.
7.3. Totaalbudget Naast de gemeentelijke middelen specifiek voor taal komt een deel van de vrijkomende WEBmiddelen beschikbaar ten behoeve van lokale inzet. Dit deel neemt in de afbouwperiode toe. De regio heeft in ieder geval voor 2015 afgesproken dat dit 25% van het regionale budget wordt. Voor de jaren daarna worden in 2015 afspraken gemaakt. Naast het specifieke gemeentelijke taalbudget en de WEB-middelen worden vanuit het Pbudget ook middelen toegekend specifiek voor het verbeteren van taalbeheersing. Voor 2015 zijn de volgende afspraken gemaakt. 1. 2. 3. • • •
Vanuit Tegenprestatie t.b.v. het opleiden van klanten tot taalvrijwilligers: € 300.000 Vanuit het Jongerenloket t.b.v. in- en doorstroomvoorzieningen jongeren: € 480.000 Vanuit Volwasseneneducatie: € 570.000 voor drie soorten trajecten: T.v.b. het bevorderen van de arbeidsmarktkansen van 55+ autochtonen; T.b.v. het bevorderen van de arbeidsmarktkansen van vluchtelingen; T.b.v. het bevorderen van de arbeidsmarktkansen van hoogopgeleide allochtone vrouwen.
7.3.1. Budget 2015 WEB: Regionaal educatieplan: verplicht deel: (75% bij ROC’s) aandeel Rotterdam 2.819.153
WEB: Regionaal educatieplan: vrij te besteden deel (25%) aandeel Rotterdam 939.717
Gemeentelijk taalbudget inclusief inzet P-budget
Deel P-budget specifiek in te zetten voor taal
Totaalbudget
1,27 mln
780.000
5,8 mln
* Het WEB-budget is inclusief 3% werkloosheidsuitkering en suppleties inzake arbeidsongeschiktheid.
*
7.3.2. Budget 2015-2017 In verband met de onzekerheid over het rijksbudget vanwege de gedeeltelijke introductie van de nieuwe verdeelmaatstaven kan het totaal beschikbare budget vanaf 2016 nog niet gespecificeerd worden. Voor de komende jaren kan wel een verdeling van het budget naar rato tussen formele versus in- en non-formele taalactiviteiten worden vastgesteld. Om een evenredig aanbod te creëren wil Rotterdam in de toekomst de helft van het totaal beschikbare budget (landelijk en lokaal) inzetten voor formele educatie en de andere helft voor non-formele taalactiviteiten.
7.4. Inbedding en inzet van taal in andere terreinen Naast de inzet van gemeentelijke en rijksmiddelen specifiek ter bestrijding van laaggeletterdheid, leidt de inbedding van taal binnen andere beleidsterreinen ook tot taalverbetering. De inzet van taal kan verschillende vormen en gradaties hebben, variërend van het agenderen van het onderwerp binnen het eigen beleidsterrein tot deskundigheidsbevordering (herkennen en omgaan met laaggeletterdheid) en het inzetten van eigen middelen voor taal. De hoogte van de in te zetten middelen is daarom niet van tevoren vast te stellen.
7.5. Verantwoording Om zicht te krijgen op de maatschappelijke betekenis van (non-)formele taaltrajecten wordt door de afdeling Onderzoek en Business Intelligence (OBI) een monitor ontworpen. Deze monitor richt zich op de maatschappelijke effecten van taaltrajecten, die vooral gerelateerd zijn aan gezondheid, inkomen en integratie van deelnemers aan deze taaltrajecten.
24
