Bankovní institut vysoká škola Praha

Bankovní institut vysoká škola Praha katedra práva a veřejné správa

Správní řízení – základní principy a zásady

Bakalářská práce

Autor:

Kateřina Wilhelmová Právní administrativa v podnikatelské sféře

Vedoucí práce:

Praha

Mgr. Ing. Zdeněk Synek

Duben 2013

Prohlášení: Prohlašuji, ţe jsem bakalářskou práci zpracovala samostatně a v seznamu uvedla veškerou pouţitou literaturu.

Svým podpisem stvrzuji, ţe odevzdaná elektronická podoba bakalářské práce je identická s její tištěnou verzí, jsem seznámena se skutečností, ţe práce bude archivována v knihovně BIVŠ a zpřístupněna třetím osobám prostřednictvím interní databáze elektronických vysokoškolských prací.

V Teplicích

Kateřina Wilhelmová

2

Děkuji Mgr. Ing Zdeňku Synkovi za podporu a cenné rady, které mi poskytl při vypracování bakalářské práce. Dále bych ráda poděkovala mamince za obrovskou morální ale i finanční podporu při studiu.

3

Anotace Bakalářská práce popisuje základní principy a zásady správního řízení v České republice. Jejím obsahem je správní řízení a jeho historie. Dále představení, popis a charakteristika jednotlivých zásad správního řízení. Nedílnou součástí práce je srovnání zásad s ostatními typy řízení a na uvedených konkrétních případech je v závěru práce poukázáno na pouţívání těchto zásad v rozhodovací praxi.

Klíčová slova: správní řízení, správní řád, zásada, právo, zákon

Summary The thesis describes the basic rules and principles of administrative procedures in The Czech Republic. The area of study is administration and its history. It includes introduction, description and characteristics of individual rules of administratition. An integral part of this paper is comparison of these rules with other types of management. In addition, there are specific examples. These show the application of these rules in real, decision - making situations.

Key words: administrative procedure, a set of administrative rules, principles, legal system, law

4

Úvod ........................................................................................................................................................ 7 1. Správní řád a správní řízení ............................................................................................................. 8 Historie ................................................................................................................................................ 8 Správní orgán....................................................................................................................................... 9 2. Základní zásady správního řízení ................................................................................................... 11 Zásady vs. principy......................................................................................................................... 12 Prameny a zakotvení zásad ........................................................................................................... 12 Aplikace zásad ............................................................................................................................... 13 Působnost zásad ............................................................................................................................ 14 2.1. Zásada legality ....................................................................................................................... 16 Legalita a výklad ............................................................................................................................ 18 Působnost zásady legality.............................................................................................................. 19 Následky porušení ......................................................................................................................... 19 Limity zásady ................................................................................................................................. 19 2.2. Zásada nezneužívání správního uvážení................................................................................ 20 Následky porušení ......................................................................................................................... 21 2.3. Zásada ochrany dobré víry .................................................................................................... 22 Pojem „dobrá víra“ ........................................................................................................................ 23 Limity zásady ................................................................................................................................. 23 2.4. Zásada ochrany veřejného zájmu .......................................................................................... 25 Pojem „veřejný zájem“ .................................................................................................................. 25 Konflikt veřejných zájmů ............................................................................................................... 27 2.5. Zásada subsidiarity a proporcionality.................................................................................... 28 Subsidiarita .................................................................................................................................... 28 Proporcionalita .............................................................................................................................. 29 Preference smíru ........................................................................................................................... 30 2.6. Zásada předvídatelnosti a legitimních očekávání.................................................................. 31 Zakotvení ....................................................................................................................................... 31 Pojem „ustálená správní praxe“ .................................................................................................... 32 Změna správní praxe ..................................................................................................................... 33 Sjednocování praxe, role NSS ........................................................................................................ 34 2.7. Zásada materiální pravdy ...................................................................................................... 35 Limity materiální pravdy................................................................................................................ 36 2.8. Zásada nestrannosti .............................................................................................................. 38 Vyloučení pro podjatost ................................................................................................................ 39 Nestrannost vedoucích ústředních správních orgánů ................................................................... 40 2.9. Zásada rovnosti ..................................................................................................................... 42 2.10. Zásada veřejné správy jako služby .................................................................................... 44 Zásada slušnosti............................................................................................................................. 44 Zásada poučovací .......................................................................................................................... 45 Zásada uvědomovací ..................................................................................................................... 47 Právo být slyšen ............................................................................................................................. 47 5

Limity zásady ................................................................................................................................. 48 Svobodný přístup k informacím .................................................................................................... 49 2.11. Zásada spolupráce a součinnosti ....................................................................................... 50 2.12. Zásada procesní ekonomie ................................................................................................ 52 Zásada rychlosti ............................................................................................................................. 52 Zásada hospodárnosti ................................................................................................................... 54 Další zásady ....................................................................................................................................... 55 3. Principy dobré správy a soft law ............................................................................................... 56 3.1. Principy dobré správy Veřejného ochránce práv .............................................................. 56 3.2. Doporučení Výboru ministrů Rady Evropy (80) 2 týkající se správního uvážení ............... 56 3.3. Evropský kodex řádné správní praxe ................................................................................. 57 4. Srovnání zásad správního řízení s jinými typy řízení a vybraná judikatura ................................... 58 4.1. Srovnání s trestním procesem ............................................................................................... 58 4.2. Srovnání s civilním procesem ................................................................................................ 59 4.3. Judikatura a praxe k zásadám................................................................................................ 59 Rozsudek NSS 1 As 30/2008-49 dne 11. září 2008 ........................................................................ 59 Nález III. ÚS 28/96 ze dne 16. 05. 1996 ......................................................................................... 60 Nález Pl. ÚS 21/96 ......................................................................................................................... 61 Rozhodnutí ÚOHS .......................................................................................................................... 61 Závěr ...................................................................................................................................................... 62 Literatura ............................................................................................................................................... 65 Knihy a monografie ........................................................................................................................... 65 Články ................................................................................................................................................ 66 Zákony ............................................................................................................................................... 66 Judikatura a správní rozhodnutí ........................................................................................................ 67 Ústavní soud ČR ............................................................................................................................. 67 Soudní dvůr EU .............................................................................................................................. 68 Evropský soud pro lidská práva ..................................................................................................... 68 Nejvyšší správní soud ČR ............................................................................................................... 68 Další soudy..................................................................................................................................... 68 Rozhodnutí ÚOHS .......................................................................................................................... 68 Seznam zkratek...................................................................................................................................... 70 Příloha 1................................................................................................................................................. 71 Principy dobré správy veřejného ochránce práv:.............................................................................. 71

6

Úvod V posledních desetiletích rostou poţadavky na stát. Co se dříve řešilo pomocí jiných institucí (společenských, náboţenských) či zcela neformálně (domluvou, „v hospodě“…), se dnes přesouvá před úřady a soudy. S tím stoupají poţadavky na kvalitu státní moci, očekávání veřejnosti a moţná i jakýsi pocit přenesení odpovědnosti ze soukromého rozhodování na stát. Jak ale známo, s velkou mocí přichází i velká zodpovědnost. Veřejná správa je při rozhodování vázána zákonem, zákon musí stanovit, jak má ve kterém případě postupovat. Lidská společnost je však sloţitá. Právní normy musejí být obecné a je zcela nemoţné, aby i sebelepší zákonodárce předvídal a v textu zákona postihl všechny moţné situace, ke kterým můţe ve společnosti dojít. Proto je nutno do jisté míry rezignovat na snahu vše vyřešit zákonem, musíme dát prostor uváţení, laicky řečeno „zdravému rozumu“. Protoţe však nelze úředníkovi dát absolutní volnost (coţ by byla svévole), je třeba stanovit určité limity, určitá vodítka, která mu ukáţí, jak vyuţít prostor daný zákonem. Jinak řečeno, je třeba stanovit zásady, podle kterých bude rozhodovat. Potřeba řídit se při výkladu práva jistými zásadami není nic nového, jiţ Cicero prohlásil „Summum Ius Summa Iniuria“ – budeme-li se řídit čistě textem zákona, získáme pouze bezpráví. S narůstajícím postavením práva ve společnosti rostly i nároky na formulaci zásad a jejich zakotvení v právu. V této práci se tedy podívám, jak se český zákonodárce s tímto úkolem vyrovnal. Zásady najdeme ve všech oborech práva, ve správním právu jsou však nejvýraznější, protoţe právě zde má stát největší prostor k mocenskému zasahování do běţných ţivotů občanů. Rozeberu tedy jednotlivé zásady správního práva, podívám se na jejich zakotvení, omezení a limity a prozkoumám i jejich praktickou aplikaci ve správní praxi a judikatuře soudů.

7

1. Správní řád a správní řízení „Správní řízení je postup správního orgánu, jehož účelem je vydání rozhodnutí, jímž se v určité věci zakládají, mění nebo ruší práva anebo povinnosti jmenovitě určené osoby nebo jímž se v určité věci prohlašuje, že taková osoba práva nebo povinnosti má anebo nemá.“ Tolik dikce zákona. V této kapitole se pokusím tento mnohoznačný pojem definovat hlouběji. Hendrych1 definuje správní řízení jako rozhodování veřejné správy o právech a povinnostech osob, a to podle zákonných pravidel („řády“). Je to proces, ve kterém se uplatní zákonné postupy správních orgánů a jehoţ cílem je rozhodnutí v konkrétní věci. Hendrych definuje tři znaky správního řízení: -

výsledkem je akt aplikace práva

-

osoby, jichţ se rozhodnutí týká (účastníci), se podílejí na jeho tvorbě, a to pomocí procesních práv a povinností

-

má jisté formalizované fáze: zahájení, zajišťování podkladů, vydání rozhodnutí, případně přezkum a exekuci

Správní řízení však (na rozdíl např. od občanského soudního či trestního řízení) není jednotné, rozmanitost úkolů veřejné správy si ţádá existenci zvláštních úprav, SŘ se pouţije pouze subsidiárně (a někdy ani to ne, některé zákony zavádějí zcela vlastní proceduru, např. daňový řád či zákon o svobodném přístupu k informacím).

Historie Moderní pojetí správního řízení se objevilo uţ koncem 18. století a hlouběji propracováno bylo v 19. století. Do tehdejší doby bylo vrchnostenské rozhodování postaveno na vůli panovníka (případně šlechty a jejího úřednictva). Vycházelo z majetnického pojetí (poddaní jsou majetkem pána), bylo prakticky neomezené. Vrchnost se sice musela řídit tehdejším platným právem, stejně jako vůlí panovníka, ale v rámci těchto (celkem volných) pravidel měla volnost. S příchodem liberálního demokratického pojetí státu se vnímání vztahu občanstát změnilo. Stát není vlastníkem občanů, ale je právnickou osobou veřejného práva, odvozuje svou legitimitu od vůle občanů. Postupně se vyvinul koncept správního řízení,

8

procesu vydávání autoritativních rozhodnutí, podle daných pravidel, na základě zákona a v rámci zákonných mantinelů2. A především – občanovi byla přiznána procesní práva, uţ nebyl vydán na milost a nemilost rozhodnutí vrchnosti, ale aktivně se účastnil rozhodování a mohl vyuţívat opravných prostředků. Tento přechod byl posupný a trval desetiletí. I v kolébce moderní demokracie, porevolučních Spojených státech amerických, nebylo snadné přesvědčit veřejnost, ţe nová hlava státu – prezident – není monarcha, ale toliko první úředník. Kdyţ vezmeme v úvahu důleţitost zákonného správního procesu, je aţ překvapivé, jak dlouho jsme museli čekat na jeho kodifikaci. V bývalém Československu se tak stalo aţ v roce 1928, a to dokonce nikoliv zákonem, ale toliko nařízením vlády 8/1928 Sb. z. a n. První zákonná úprava byla přijata aţ v roce 19673.

Správní orgán V této práci pouţívám často legislativní zkratku „správní orgán“. Jsou to právě správní orgány, které se při své činnosti řídí popisovanými zásadami. Ale co to je? Základní definici najdeme uţ v § 1 odst. 1 SŘ: „(1) Tento zákon upravuje postup orgánů moci výkonné, orgánů územních samosprávných celků a jiných orgánů, právnických a fyzických osob, pokud vykonávají působnost v oblasti veřejné správy.“ Podívejme se na výčet podrobněji: Orgány moci výkonné najdeme definované jednak v Ústavě, jednak v zákonech. Ústava prohlašuje za orgány moci výkonné vládu a prezidenta. Tyto jsou správními orgány jen potud, pokud vykonávají správní agendu. Výkon ústavních kompetencí není správním řízením. Pokud jde o orgány vymezené zákonem, ty jsou buď ústřední, nebo „neústřední“. Ústřední orgány jsou vyjmenovány v zákoně č. 2/1969 Sb. o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy. Ostatní jsou pak zřízeny buď jednotlivými zákony, nebo jen správním rozhodnutím (zřizovací listina, výnos ministra…).

1

HENDRYCH, Dušan. Správní věda: teorie veřejné správy. 3., aktualiz. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2009, 231 s. ISBN 978-80-7357-458-1., s. 99 2 HENDRYCH, Dušan. Správní věda: teorie veřejné správy. 3., aktualiz. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2009, 231 s. ISBN 978-80-7357-458-1., s. 100 3 HENDRYCH, Dušan. Správní věda: teorie veřejné správy. 3., aktualiz. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2009, 231 s. ISBN 978-80-7357-458-1., s. 101

9

Pokud jde o územní samosprávy, v ČR máme 2 typy, a to obce (zřízeny a upraveny zákonem 128/2000 Sb. o obcích) a kraje (zákon 129/2000 Sb. o krajích). Praha má dvojí povahu (zákon 131/2000 Sb. o hlavním městě Praze). Tyto zákony také vymezují jednotlivé orgány samospráv, např. za orgány obcí je prohlášen starosta, rada, zastupitelstvo, obecní úřad, výbory, komise (některé) a obecní policie. Tím není vyloučeno zřízení dalších orgánů podle zvláštního zákona. Pokud jde o „jiné orgány a osoby vykonávající působnost v oblasti veřejné správy,“ SŘ uţ nám vodítko nedává. Hledat musíme v dalších zákonech, literatuře a ve sporných případech i v judikatuře, která sem řadí např.: NKÚ, ČNB, státní fondy, profesní komory a jejich orgány, Radu pro rozhlasové a televizní vysílání, veřejné vysoké školy atd. Pokud jde o fyzické osoby, pak jsou to tzv. stráţe (myslivecká, lesní, rybářská, ochrany přírody), ale např. i lékař či ředitel školy při určitých specifických činnostech. Některé zákony pouţívají místo pojmu „orgán“ pojem „úřad“. Tyto pojmy jsou zaměnitelné.4 Zákon často hovoří o státní moci (např. čl. 2 odst. 3 Ústavy), ale samozřejmě, základní zásady se aplikují na všechny orgány, které vystupují z mocenské pozice. (To lze dovodit interpretací Ústavy. Veškerá veřejná moc – i kdyţ je její výkon svěřen samosprávám – vychází od státu.)

4

HORZINKOVÁ, Eva a Vladimír NOVOTNÝ. Správní právo procesní. 4. aktualiz. a dopl. vyd. Praha: Leges, 2012, 368 s. ISBN 978-80-87576-15-1., s. 37

10

2. Základní zásady správního řízení Základní zásady a principy činnosti správních orgánu jsou jednotící ideje, které vyjadřují podstatné rysy, sociální potřeby v nejširším slova smyslu, tradice správy a etiku příslušného právního systému. Zásad upravují základní rysy činnosti správního orgánu a kaţdá z nich akcentuje jeho jinou vlastnost.5 Tolik definice z odborné literatury. V následujících odstavcích se pokusím vymezit, co znamenají tyto zásady pro praxi. Proč vůbec potřebujeme zásady? Nestačí zákony? Důvod existence zásad asi nejlépe vystihla S. Skulová (kráceno): „Každá, zejména opakovaně realizovaná záměrná lidská aktivita, pokud má být úspěšná a účelná, využívá zkušeností a poznatků získaných v předchozích obdobích, které postupně, jak se časem osvědčují, nabývají povahy různých doporučení, pravidel, norem nebo zásad“6. Zásady slouţí nejen jako nástroj k ochraně základních práv a svobod a dalších subjektivních práv, ale i jako nástroj k zajištění dobrého fungování veřejné správy vůbec.7 Základní zásady a principy jsou uznávané jako svébytný pramen práva. Uznává je Ústavní soud v jednom ze svých nejslavnějších nálezů: „Pramenem práva obecně, jakož i pramenem práva ústavního, a to i v systému psaného práva, jsou rovněž základní právní principy a zvyklosti.“8 Uznávají je i ESD9 a ESLP10. (Díky tomu dochází ke sjednocování zásad mezi odlišnými právními systémy.) Obecné zásady správního práva musíme odlišovat od práva zvykového, obyčejového, i od práva „soudcovského“. Zásady nevycházejí ze zvyklostí ani ze souhlasného mínění autorit. Vycházejí z podstaty demokratického právního státu a zákon je pouze deklaruje. Zákonodárce 5

HENDRYCH, Dušan, Taisia ČEBIŠOVÁ, Martin KOPECKÝ, Vladimír MIKULE, Richard POMAHAČ, Helena PRÁŠKOVÁ, Josef STAŠA a Vladimír VOPÁLKA. Správní právo: obecná část. 8. vyd. Praha: C.H. Beck, 2012, xxxiv, 792 s. ISBN 978-80-7179-254-3., s. 54 a 357 6 SKULOVÁ, Soňa. Doporučení (zásady) pro rozhodování veřejné správy v pohledu správní vědy. Časopis pro právní vědu a praxi. 541997538-552, 1997, s. 538-552. 7 SKULOVÁ, Soňa, Petr PRŮCHA, Petr HAVLAN, Jana JURNÍKOVÁ a Stanislav KADEČKA. Správní právo procesní. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2008, 428 s. ISBN 978-80-7380-110-6. 8 Nález Pl. ÚS 33/97 ze dne 17. 12. 1997 9 Např. věc C-331/88 ze dne 13. 11. 1990 10 např. věc Pudas v. Švédsko, stížnost č. 10426/83, rozsudek z 27. 10. 1987

11

je můţe a nemusí vtělit do právních předpisů, pokud tak však neučiní, na jejich existenci to nic nemění. 11

Zásady vs. principy Často vzniká zmatení (i v literatuře) mezi pojmy „zásada“ a „princip“. Někteří autoři pouţívají oba pojmy jako rovnocenné, většina literatury12 je rozlišuje. Právní principy jsou obecnější. Právní zásada je pak konkretizovaným projevem principu13. (Např. právní princip rovnosti se projevuje jako zásada rovného zacházení s účastníky.) Hranice mezi těmito dvěma pojmy je však neostrá. V této práci se zaměřuji na zásady, ale část výkladu budu věnovat i principům, jen tak mohu postihnout věc v celé šíři.

Prameny a zakotvení zásad Právní principy a zásady bývají zakotveny na ústavní úrovni (Ústava, LZPS, mezinárodní smlouvy). První náznak najdeme uţ v Preambuli Ústavy: „odhodláni řídit se všemi osvědčenými principy právního státu,“. Případně je můţeme odvodit z obecné morálky, dobrých mravů či z prostého logického rozumu (např. princip pacta sunt servanda – právní řád, který by byl postaven na principu nedodrţování smluv, je v rozporu s logikou). Asi nejlépe to vystihuje Dworkin: „Principy jsou standardy, které se mají dodržovat proto, že je požaduje spravedlnost, slušnost nebo jiná dimenze morálky.“14 Tím však výčet pramenů nekončí. Zákonodárce při formulovaní nového SŘ vycházel nejen z Ústavy a Listiny, ale i z judikatury ESD a ESLP a doporučení Rady Evropy (kterým se budeme také věnovat).15 Někteří autoři přímo dělí zásady podle zakotvení: zásady zákonné vs. zásady ústavní a zásady výslovně upravené v právu vs. zásady na psaném právu nezávislé.16

11

JEMELKA, Luboš. Správní řád: komentář. 3. vyd. Praha: C.H. Beck, 2011, xxvi, 690 s. ISBN 978-80-7400-401-8., s. 9 12 Za všechny jmenujme např. HENDRYCH, Dušan. Správní věda: teorie veřejné správy. 3., aktualiz. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2009, 231 s. ISBN 978-80-7357-458-1., 13 POREMSKÁ, Michaela. Právní zásady v rozhodnutích ve věci veřejných zakázek. Časopis pro právní vědu a praxi. 172200986-91, Roč. 17, č. 2 (2009), s. 86-91., s. 87 14 DWORKIN, Ronald M. Když se práva berou vážně. 1. vyd. Praha: OIKOYMENH, 2001, 455 s. ISBN 80-7298-022x., s. 44 15 VEDRAL, Josef. Základní zásady činnosti správních orgánů v novém správním řádu I. Obec a finance. 111200626-27, 2006, s. 26-27. 16 HENDRYCH, Dušan, Taisia ČEBIŠOVÁ, Martin KOPECKÝ, Vladimír MIKULE, Richard POMAHAČ, Helena PRÁŠKOVÁ, Josef STAŠA a Vladimír VOPÁLKA. Správní právo: obecná část. 8. vyd. Praha: C.H. Beck, 2012, xxxiv, 792 s. ISBN 978-80-7179-254-3., s. 55

12

Pokud jde o provedení na úrovni zákona, najdeme ho především v části první správního řádu, konkrétně v §§ 2 - 8. Bylo by ale chybou se domnívat, ţe to je vyčerpávající výčet. Řada zásad je zakotvena na jiných místech. Nebo (coţ je nejčastější) jsou obecně zakotveny v úvodních částech, v dalších ustanoveních jsou pak rozvíjeny, doplněny a uvedeny do praxe. V jednotlivých podkapitolách se vţdy na úvod pokouším citovat příslušná vymezení ze zákona. To je však výčet neúplný a demonstrativní. Zásady vţdy procházejí celým právním řádem. Jak uţ bylo řečeno, výčty v zákonech jsou deklaratorní. Bylo by chybou se domnívat, ţe zásady nebyly v českém právu přítomné v době platnosti starého správního řádu, který je zakotvoval v mnohem uţším rozsahu (výslovně nestanovoval např. zásadu přiměřenosti či zásadu ochrany legitimních očekávání). Ani současný správní řád a zákony výslovně některé zásady nezakotvují, přesto existují (např. zásada nepřetrţitosti veřejné správy).

Aplikace zásad Jak zásady promítat do praxe? Zásady jsou různého typu – některé poţadují po orgánu aktivní konání (zásady poučovací), jiné nekonání (zásada nezneuţití uváţení). Většina z nich má však povahu interpretační – nepřikazují co konat, ale jak to konat. Nejprve je třeba si uvědomit, ţe zásady nelze redukovat pouze na jejich doslovné znění v zákoně, ale je třeba do nich zahrnout i hodnoty, které přesahují psaný text17. Při aplikaci zásad pak musíme rozlišovat 2 situace: Jednak jsou zásady přímo aplikovatelnými ustanoveními a jejich porušení má konkrétní má konkrétní právní následky, jednak jsou obecnými interpretačními pravidly, v jejichţ světle je třeba vykládat veškeré správní právo. Jejich hlavní role přichází při tzv. pokročilých metodách výkladu – teleologickém, systematickém, historickém18. Jakýkoliv výklad práva prováděný správním orgánem musí být se zásadami v souladu.19 To, ţe jsou zásady pouze interpretačními pravidly, jim neubírá na právní síle. Jsou součástí zákona a rozhodnutí, které je nerespektuje, je proto nezákonné. Konkrétním podrobným příkladům věnuji prakticky zbytek této práce.

17

VEDRAL, Josef. Správní řád: komentář. 2., aktualiz. a rozš. vyd. Praha: BOVA POLYGON, 2012, 1446 s. ISBN 978-80-7273-166-4., s. 80 18 Podle nálezu Pl.ÚS 21/96 ze dne 04.02.1997 je povinností soudu odchýlit se od jazykového výkladu a zvolit takový výklad, který bude v souladu s Ústavou, tedy především s principy práva. 19 HORZINKOVÁ, Eva a Vladimír NOVOTNÝ. Správní právo procesní. 4. aktualiz. a dopl. vyd. Praha: Leges, 2012, 368 s. ISBN 978-80-87576-15-1., s. 41

13

Zásady správního práva nejsou izolované jednotky, naopak společně tvoří provázaný systém, navzájem se doplňují a překrývají. To ale neznamená, ţe jde o systém souladný a harmonický. Některé ze zásad si konkurují či přímo odporují – to je dáno šíří činností veřejné správy. Správní orgán tak musí v daném typu řízení aplikovat ty zásady, které mu náleţí. Pokud náleţí více rozporných zásad, je třeba je vyváţit podle zásady proporcionality.20 Zvláštní případ nastává u zásad zakotvených na ústavní úrovni. Tam můţe být její role i derogační – zákon, který je s ní v rozporu, můţe být zrušen Ústavním soudem.21 Obecně je moţné říci, ţe čím vágnější formulace zákona, tím větší váha zásad (extrémním příkladem pak můţe být § 6 ZVZ, který výslovně přikazuje postup pouze podle zásad u veř. zakázek malého rozsahu).

Působnost zásad Zásady se pouţijí při veškeré činnosti správních orgánů – viz formulace „správní orgán postupuje, šetří, uplatňuje, dbá…“ Nikde není řečeno, ţe tak činí jen při jistém typu činnosti. Jednoduchou interpretací lze dovodit, ţe zásady se pouţijí jak při vydávání individuálních správních aktů, tak např. při vydávání stanovisek, OOP, uzavírání veřejnoprávních smluv, vyřizování stíţností a samozřejmě i při specifických formách činnosti (faktické pokyny…). Poţijí se i při procesních úkonech: Odloţení či postoupení věci, zastavení řízení, zajištění důkazů, úkony před zahájením řízení… Judikatura dovodila, ţe zásady se uplatní i v situacích, kdy orgán veřejné moci vystupuje jako právnická osoba v soukromoprávních vztazích22. A konečně, podle § 177 odst. 2 SŘ se tyto zásady aplikují i na ty činnosti správního orgánu, které nemají procesní úpravu vůbec ţádnou. Správní právo můţe být neúplné, správní orgán však nemůţe odepřít spravedlnost (denegatio iustitiae) v situacích, kdy zákon mlčí. V této chvíli se musí obrátit k zásadám. Zásady však svou působností přesahují samotný SŘ. Pouţijí se i v řízeních podle jiných zákonů. A nejen v těch, kde se subsidiárně pouţije SŘ. Podle ustanovení § 177, odst. 1 SŘ se zásady pouţijí, i kdyţ je subsidiarita SŘ vyloučena. Nutno ovšem dodat, ţe jednotlivé zákony 20

SKULOVÁ, Soňa. Doporučení (zásady) pro rozhodování veřejné správy v pohledu správní vědy. Časopis pro právní vědu a praxi. 541997538-552, 1997, s. 538-552. 21 HENDRYCH, Dušan, Taisia ČEBIŠOVÁ, Martin KOPECKÝ, Vladimír MIKULE, Richard POMAHAČ, Helena PRÁŠKOVÁ, Josef STAŠA a Vladimír VOPÁLKA. Správní právo: obecná část. 8. vyd. Praha: C.H. Beck, 2012, xxxiv, 792 s. ISBN 978-80-7179-254-3., s. 55s 22 Nález III.ÚS 495/02 ze dne 04.03.2004

14

na toto výslovně pamatují, ačkoliv by nemusely23. Vedou se jisté spory o povaze tohoto ustanovení. Pokud později přijatý zákon stanoví, ţe se správní řád nepouţije, § 177 se uplatní i přesto, a má tak jakousi „vyšší právní sílu“ neţ nově přijatý zákon, který by jej za normálních okolností derogoval podle zásady „lex posterior“. Jak tento rozpor vyřešit? Jak uţ bylo řečeno, základní zásady uvedené ve SŘ jsou spíše deklaratorní. Ať uţ tedy pozdější zákon vyloučí pouţití SŘ, základní zásady se pouţijí, protoţe ze SŘ nevycházejí, ten je pouze deklaruje. Tím se nový správní řád odchýlil od úpravy zásad ve starém SŘ, který je aplikoval pouze na některé typy řízení a pouze „přiměřeně“. Nyní jsou tedy pouţitelné univerzálně.24 Toto ovšem neplatí v situaci, kdy speciální zákon sám stanovuje vlastní zásady, coţ můţe být nezbytné vzhledem ke specifické povaze řízení. Tak činí např. zákon č. 280/2009 Sb., daňový řád v §§ 5 – 9. Nyní uţ přejděme k jednotlivým zásadám:

23

Např. § 20 zákona č. 106/1999 Sb. o svobodném přístupu k informacím výslovně uvádí, že zásady SŘ se použijí. 24 VEDRAL, Josef. Základní zásady činnosti správních orgánů v novém správním řádu I. Obec a finance. 111200626-27, 2006, s. 26-27.

15

2.1.

Zásada legality

„Státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví.“ - čl. 2, odst. 3 Ústavy a čl. 2, odst. 2 LZPS. Zásadu legality by uţ nebylo třeba v ţádném dalším ustanovení SŘ opakovat, protoţe se rozumí jaksi sama sebou. Přesto najdeme několik ustanovení, které na ni odkazují: § 89 odst. 2 (přezkum zákonnosti odvolacím orgánem), § 97 odst. 3 (přezkum zákonnosti v přezkumném řízení), § 156 (zrušení vadného vyjádření, osvědčení či sdělení), § 159 odst. 2 a § 165 odst. 2 (zákonnost veř. smluv) či § 174 odst. 2 (zákonnost OOP) a další.25 Zásada legality byla výslovně zakotvena i ve starém správním řádu. Tehdejší zakotvení sice výslovně odkazovalo pouze na zákony, avšak mezinárodní smlouvy jistě zahrnovala také (jejich závaznost vyplývala z Ústavy).26 Ačkoliv ţádná hierarchie zásad neexistuje, zásada legality patří bezesporu k nejdůleţitějším. Na této zásadě je postaven celý moderní právní stát, nikoliv pouze výkon správy. Kaţdý člověk smí činit vše, co zákon nezakazuje, veřejná moc smí jen to, co zákon výslovně umoţní. Tím, ţe jsou ostatní zásady upraveny v zákoně, je porušení kterékoliv další zásady současně porušením zásady legality27. Zásada legality je někdy nazývána „zásada zákonnosti,“ to ovšem není přesné – správní orgány nejsou vázány pouze zákony, ale i LZPS28, Ústavou, mezinárodními smlouvami i právem EU. Dále podzákonnými předpisy, vyhláškami vlády, ministerstev a dalších orgánů, případně právními předpisy územních samospráv a tzv. stavovskými předpisy samospráv profesních. Sloţitější je situace u vnitřních instrukcí. Tyto nemají povahu právních předpisů, ale orgány jsou jimi vázány a judikatura i literatura se přiklání k názoru, ţe i jejich porušení zakládá nezákonnost rozhodnutí.29 Nikoliv však z důvodu porušení zásady legality, ale z důvodů porušení zásady předvídatelnosti, rovnosti a legitimních očekávání.

25

Tento výčet, stejně jako podobné výčty „prováděcích“ ustanovení v dalších kapitolách je pouze příkaldmý. JEMELKA, Luboš. Správní řád: komentář. 3. vyd. Praha: C.H. Beck, 2011, xxvi, 690 s. ISBN 978-80-7400-401-8., s. 11 27 KADEČKA, Stanislav a kol. Správní řád. Praha: ASPI-Wolters Kluwer, 2006, XXIX, 601 s. ISBN 80-7357-226-5. 28 Některá ustanovení Listiny lze koneckonců aplikovat přímo, viz např. nález Ústavního soudu III. ÚS 28/96 nebo rozsudek NSS 2 Ads 40/2003 – 41 ze dne 20. 11. 2003 29 VEDRAL, Josef. Správní řád: komentář. 2., aktualiz. a rozš. vyd. Praha: BOVA POLYGON, 2012, 1446 s. ISBN 978-80-7273-166-4., s. 85-86 26

16

Jak postupovat, pokud se má správní orgán řídit normami, které jsou navzájem v rozporu? Podle čl. 95 odst. 1 Ústavy je soudce oprávněn posoudit soulad podzákonného právního předpisu se zákonem a v konkrétním případě ho neaplikovat, tuto pravomoc má však jen soudce, nikoliv správní orgán30. Pokud má správní orgán pochyby o zákonnosti či ústavnosti právního předpisu, můţe zahájit patřičné řízení na jeho zrušení před správním či Ústavním soudem (pokud je kvalifikovaným navrhovatelem) nebo podnětem upozornit kvalifikovaného navrhovatele. Ale řízení o zrušení právního předpisu trvá dlouho a jeho zahájení často není ani v kompetenci správního orgánu. Jak má tedy postupovat, pokud je nucen aplikovat zákon protiústavní, iracionální, či prostě z jeho pohledu „nesprávný“? (Ať uţ pod tímto pojmem chápe cokoliv.) V takovém případě NSS radí: „V souladu s principem právní jistoty má každý adresát právní normy právo očekávat, že řešení, která zákonodárce zvolí, jsou racionální a směřují k funkčnímu uspořádání společenských vztahů, a nikoliv naopak. Jestliže zákonodárce z nejrůznějších důvodů zvolí řešení jiné, musí je tím spíše přesně, jasně, určitě a srozumitelně vyjádřit v právních předpisech, jimiž jsou právní normy komunikovány svým adresátům. Neučiní-li tak, je zcela na místě dát přednost takovému výkladu, který je rozumný a odpovídá přirozenému smyslu pro spravedlnost.“31 NSS zde nepřipouští opravný výklad (proti samotnému textu zákona), ale v zásadě dává správním orgánům jakýsi bianko šek – v extrémních případech můţe (a musí) vyuţít i „výkladové skulinky“ v zájmu zajištění spravedlnosti. Pokud ani to není moţné, pak nezbývá neţ se textu drţet a doufat v nápravu na vyšších instancích (např. správní soud jiţ můţe podat návrh na zrušení zákona k ÚS). Nezbytnou součástí legality, je také to, aby správní orgán respektoval meze své činnosti (působnost, pravomoc, příslušnost). I zcela bezvadné rozhodnutí musíme zrušit pro nezákonnost, pokud orgán rozhodl o tom, co mu nepřísluší (úkolem státu je vykonávat moc v oblastech, kde mu byla svěřena, a ne tam, kde to úředník uzná za vhodné). Je nutné rozlišovat nezákonnost rozhodnutí (či postupu) od jeho nesprávnosti. Správnost je pojem, který nelze zcela zahrnout pod zákonnost – rozhodnutí můţe být formálně v souladu se zákonem, ale došlo např. k chybnému výkladu neurčitých pojmů nebo ke zneuţití 30

VEDRAL, Josef. Správní řád: komentář. 2., aktualiz. a rozš. vyd. Praha: BOVA POLYGON, 2012, 1446 s. ISBN 978-80-7273-166-4., s. 70 31 Rozsudek NSS 1 As 9/2003 ze dne 13. 5. 2004

17

správního uváţení32 – k tomu více u dalších zásad. Tato hranice je relativizována tím, jak do textu zákonů pronikají zásady a principy. Pokud správní orgán zneuţije správní uváţení, je takové rozhodnutí nesprávné. Jakmile ale výslovně zakotvíme do správního řádu zásadu zákazu zneuţití správního uváţení, je toto rozhodnutí i nezákonné.

Legalita a výklad Otázce výkladu se věnuje i Veřejný ochránce práv v Principech dobré správy33: „Tam, kde je výklad určitého právního ustanovení nejednoznačný, vykládá jej úřad podle jeho smyslu, přičemž respektuje zejména stanoviska nadřízeného úřadu a konstantní judikaturu soudů.“ Ombudsman tak vlastně poţaduje po orgánech teleologický výklad. Dále poţaduje od nadřízených orgánů sjednocovací činnost a právní pomoc orgánům podřízeným. V českém právním řádu není judikatura pramenem práva, ale pro uplatňování legality je nezbytná. Zákony jsou obecné a neurčité a je to judikatura (a správní praxe), která nám říká, co právo je. Byť rozhodnutí vyšších soudů nejsou formálně závazná (aţ na výjimku ÚS), jejich reálný vliv je značný. Ať uţ vahou argumentace, nebo prostě faktem, ţe rozporné rozhodnutí můţe být dříve nebo později tímto soudem zrušeno. V případě veřejné správy je klíčová role NSS, který kromě rozhodování konkrétních věcí vydává i sjednocující stanoviska34. Nechci ale v této práci zabředávat do problematiky pokročilého výkladu práva, proto uzavřu tuto úvahu citátem z jednoho z nejslavnějších nálezů Ústavního soudu. Myslím, ţe závěry v něm uvedené budou v naprosté většině správní praxe dostačující: „Naprosto neudržitelným momentem používání práva je jeho aplikace, vycházející pouze z jeho jazykového výkladu. Jazykový výklad představuje pouze prvotní přiblížení se k aplikované právní normě. Je pouze východiskem pro objasnění a ujasnění si jejího smyslu a účelu (k čemuž slouží i řada dalších postupů, jako logický a systematický výklad, výklad e ratione legis atd.). Mechanická aplikace abstrahující, resp. neuvědomující si, a to buď úmyslně, nebo v důsledku nevzdělanosti, smysl a účel právní normy, činí z práva nástroj odcizení a absurdity.“35 32

KADEČKA, Stanislav a kol. Správní řád. Praha: ASPI-Wolters Kluwer, 2006, XXIX, 601 s. ISBN 80-7357-226-5., s. 51 33 Příloha I této práce 34 §§ 12, 18 a 19 SŘS 35 Nález Pl. ÚS 33/97 ze dne 17. 12. 1997

18

Působnost zásady legality Zásada legality se vztahuje na všechny části správního řízení a dopadá jak na proces (legalita formální), tak na rozhodnutí (legalita materiální). Legalita materiální má v některých případech přednost – pokud dojde k vadám procesu, které nemohly mít vliv na zákonnost a správnost rozhodnutí, ponechá se rozhodnutí v platnosti (§ 90 SŘ). Zásada legality dopadá nejen na správní orgán samotný, ale i na další subjekty, které v řízení vystupují – znalci, tlumočníci, dotčené orgány…36

Následky porušení Pokud dojde k porušení zásady legality, nezákonné rozhodnutí je moţno zrušit či změnit pomocí opravných prostředků (odvolání, přezkum, soud…), pokud tímto rozhodnutím vznikla škoda, lze se domáhat její náhrady podle zvláštního zákona. 37

Limity zásady Zásada legality je natolik významná, ţe existuje jen málo situací, kdy můţe ustoupit. Přesto zákon takové situace zná. Podle § 94 SŘ můţe i nezákonné rozhodnutí zůstat v platnosti z důvodu ochrany dobré víry (jeho zrušením by vznikla škoda ve hrubém nepoměru k prospěchu). Další moţností je právě výše zmíněná nezákonnost formální bez nezákonnosti materiální. (legalita ustupuje procesní ekonomii). Jak ale upozorňuje Vedral38, ve skutečnosti nejde o odstranění zásady legality – dané výjimky přece také vycházejí ze zákona, jsou jejím specifickým projevem.

36

SKULOVÁ, Soňa, Petr PRŮCHA, Petr HAVLAN, Jana JURNÍKOVÁ a Stanislav KADEČKA. Správní právo procesní. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2008, 428 s. ISBN 978-80-7380-110-6. 37 Zákon 82/1998 Sb. o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem 38 VEDRAL, Josef. Správní řád: komentář. 2., aktualiz. a rozš. vyd. Praha: BOVA POLYGON, 2012, 1446 s. ISBN 978-80-7273-166-4., str. 84

19

2.2.

Zásada nezneužívání správního uvážení

„Správní orgán uplatňuje svou pravomoc pouze k těm účelům, k nimž mu byla zákonem nebo na základě zákona svěřena, a v rozsahu, v jakém mu byla svěřena.“ - § 2 odst. 2 SŘ. V určitých situacích zákon nestanovuje přesný (jediný moţný) postup, ale dává mantinely k rozhodnutí (např. výklad neurčitého právního pojmu nebo určení výše pokuty). Jinými slovy, dává prostor ke správnímu uváţení. To však neznamená, ţe lze v těchto situacích rozhodnout zcela libovolně. Správní orgán musí rozhodnout především rozumně a nesmí pravomocí zneuţít. Nemyslíme tím pouze rozhodnutí ve formálním slova smyslu (individuální správní akt). Týká se to i dalších činností a samozřejmě i faktických úkonů (tam zvláště, moţnost přezkumu je omezena a na správní orgán je třeba klást vyšší nároky – uţívání donucovacích prostředků policií apod.). Tato zásada je vlastně jakýmsi doplňkem k zásadě legality. Zatímco zásada legality poţaduje, aby rozhodnutí bylo zákonné, zásada nezneuţití správního uváţení chce zajistit správnost rozhodnutí. Podle některých autorů39 má tato zásada dva aspekty: První je zákaz zneuţití zákonem daného prostoru, který správní orgán má. Správní orgán se sice pohybuje v zákonných mantinelech, ale poruší přitom např. zásadu přiměřenosti či rovnosti (např. udělí pokutu na horní hranici rozpětí, ačkoliv skutkové okolnosti by odpovídaly spíše opačnému řešení). Druhým rozměrem je přímo zneuţití pravomoci, tedy její vykonávání v situaci, kdy pro to není dostatečný důvod, či naopak její nepouţití v situaci, kdy jsou splněny všechny předpoklady. (Příklad: Policista pouţije donucovací prostředky, ačkoliv osoba k tomu nezavdá příčinu, úřad neudělí povolení proto, ţe „má z ţadatele špatný pocit“.) Nejsilněji se tato zásada uplatní v situacích, kdy zákon umoţňuje tzv. absolutní správní uváţení (rozhodnutí je zcela na vůli správního orgánu). Např. udělení azylu z humanitárních důvodů.40 Taková úprava není příliš častá a z hlediska právní jistoty je neţádoucí, v některých situacích však je nezbytná. Ani absolutní uváţení však neotvírá prostor pro svévoli. Správní 39

např. JEMELKA, Luboš. Správní řád: komentář. 3. vyd. Praha: C.H. Beck, 2011, XXVI, 690 s. ISBN 978-80-7400401-8.

20

orgán sice můţe rozhodnout velmi široce, ale platná právní úprava vţdy stanoví pravidla, podle kterých by měl k danému rozhodnutí dojít. Soulad s těmito kritérii je přezkoumatelný.

Následky porušení Obecně platí, ţe správní uváţení má být přezkoumáváno odvolacími orgány a soudům uţ přísluší přezkoumávat pouze zákonnost. Z tohoto pravidla však existuje výjimka a tou je právě zneuţití správního uváţení. Výslovně to stanovuje SŘS, § 78 odst. 1 věta druhá: „Pro nezákonnost zruší soud napadené rozhodnutí i tehdy, zjistí-li, že správní orgán překročil zákonem stanovené meze správního uvážení nebo jej zneužil.“ I pokud by tato věta neexistovala, pravděpodobně bychom ke stejnému závěru mohli dojít interpretací: Tím, ţe je zásada nezneuţití správního uváţení výslovně zakotvena ve SŘ (§ 2 odst. 2), je povýšena na úroveň zákona. Rozhodnutí zneuţívající správní uváţení je tak i protizákonné. Judikatura zformulovala algoritmus, podle kterého bude správní uváţení posuzovat: „Na soudu je především, aby posoudil, zda toto uvážení vychází z dostatečně zjištěného stavu věci a dále pak, zda úvahy správního orgánu odpovídají zásadám logiky a jsou v souladu i se smyslem dotyčného zákona, resp. s účelem sledovaným tímto institutem.“41 Stejně tak můţe soud přezkoumat správní uváţení, pokud by jím došlo k porušení ostatních zásad (např. diskriminace, nerovné postavení, porušení legitimních očekávání…). Viz dále.

40

JEMELKA, Luboš. Správní řád: komentář. 3. vyd. Praha: C.H. Beck, 2011, XXVI, 690 s. ISBN 978-80-7400-401-8., s. 12 41 Rozhodnutí NSS 5 A 131/2001 – 86 ze dne 9. února 2005

21

2.3.

Zásada ochrany dobré víry

„Správní orgán šetří práva nabytá v dobré víře, jakož i oprávněné zájmy osob, jichž se činnost správního orgánu v jednotlivém případě dotýká (dále jen "dotčené osoby")…“ - § 2, odst. 3 SŘ. Právní mocí se rozhodnutí stává závazným jak pro účastníky, tak pro všechny správní orgány. V praxi se však setkáme se situacemi, kdy je nutno pravomocné rozhodnutí změnit či zrušit. Zaniknou tím práva, která účastník nabyl (nebo se domníval, ţe je nabyl) v dobré víře. Nečekaný zánik jednou nabytých práv je jev velmi neţádoucí jak pro účastníka (kterému vznikají nečekané náklady, škody, nemateriální újmy), tak i pro správní orgán – důvěra ve správnost těchto aktů je totiţ nezbytná pro fungování právního státu. Proto zná SŘ prostředky, kterými chrání práva nabytá v dobré víře. Z toho tedy plyne, ţe ochrana dobré víry se uplatní většinou v řízeních, kdy je zasahováno do pravomocného rozhodnutí, případně jsou činěny úkony se zpětným účinkem (navrácení lhůty…). Týká se to nejen rozhodnutí (kterými práva vznikají), ale i vyjádření, osvědčení či sdělení (která zakládají oprávněné očekávání, ţe adresát práva má).42 Konkrétní formulace pak najdeme v § 41 odst. 3 a 5 (prominutí zmeškání, navrácení v předešlý stav), § 84 odst. 3 (odvolací lhůta při neoznámení rozhodnutí), § 85 odst. 3 (odkladný účinek odvolání), § 94, odst. 4 (toto ustanovení se sice týká přezkumného řízení, ale pouţije se i při obnově řízení - § 100, odst. 5 a při novém řízení - § 102, odst. 7). Dalším nástrojem ochrany dobré víry jsou lhůty k podání mimořádných opravných prostředků (a vůbec lhůty obecně).43 Pokud by lhůty nebyly, bylo by moţné pravomocné rozhodnutí napadnout po neomezeně dlouhou dobu a právní jistota by se tak stala prázdným pojmem. Jak uţ bylo řečeno, cílem těchto ustanovení není jen ochrana dobré víry účastníků. Je tak chráněna i důvěra ve veřejnou správu – správní akty poţívají presumpce správnosti a nikomu nemůţe být na škodu, pokud jedná v dobré víře ve správní akt.44

42

Pozn.: Týká se samozřejmě i zákonů, zákaz retroaktivity zákonů je de facto obrazem této zásady v oboru ústavního práva. 43 VEDRAL, Josef. Správní řád: komentář. 2., aktualiz. a rozš. vyd. Praha: BOVA POLYGON, 2012, 1446 s. ISBN 978-80-7273-166-4., s. 95 44 Nález IV.ÚS 150/01 ze dne 09.10.2003, I.ÚS 163/02 ze dne 09.11.2004 a řada dalších.

22

Tato zásada velmi úzce souvisí se zásadou subsidiarity a proporcionality (do práv nabytých v dobré víře zasahovat jen přiměřeně, a pokud není jiného řešení). Formulace se v jednotlivých typech řízení liší, ale můţeme ji zobecnit: Pokud by zrušením nebo změnou pravomocného rozhodnutí vznikla újma, která by byla ve zjevném nepoměru k újmě jiné osoby či veřejného zájmu vzniklé ponecháním rozhodnutí v platnosti, bude řízení o opravnách prostředcích zastaveno a vadné rozhodnutí bude ponecháno v platnosti. Pokud bude nesprávné či nezákonné rozhodnutí ponecháno v platnosti z důvodu ochrany dobré víry a vznikne tak škoda třetím osobám, je třeba je odškodnit. Stejně tak je třeba odškodnit účastníka poţívajícího dobrou víru, pokud bylo rozhodnutí přesto zrušeno.45

Pojem „dobrá víra“ Dobrou vírou se rozumí nezaviněná nevědomost o eventuálních právních nedostatcích určitého právního stavu, přičemţ se vychází z presumpce poctivosti dotčené osoby.46 Nebo jednodušeji, dobrá víra je psychický stav, osoba je přesvědčená, ţe jedná správně, podle práva a její přesvědčení je objektivně zdůvodnitelné.47 Dikce zákona je zde však poněkud matoucí. Je třeba chránit práva nabytá v dobré víře. Ale jak se zachovat v situaci, kdy sice účastník ţádná práva nenabyl, ale domnívá se, ţe ano? (Např. správní orgán zapomněl doručit rozhodnutí jednomu z mnoha účastníků, to tak nikdy nenabylo právní moci, ačkoliv všichni ostatní se domnívají, ţe ano.) Podle mého názoru by tedy byla vhodnější dikce „Správní orgán šetří dobrou víru“. To je však jen formalismus a otázka správného výkladu. Některá ustanovení SŘ pouţívají přímo pojem „dobrá víra,“ ale výkladem lze dojít k závěru, ţe jej pouţijeme i tam, kde to výslovně řečeno není.

Limity zásady Jak uţ bylo řečeno, jednotlivé zásady nemají „hierarchii“, je však pravdou, ţe pokud se zásada ochrany legitimních očekávání dostane do konfliktu s jinými zásadami, pak je to právě ochrana dobré víry, která často musí ustoupit (jen vzácně si lze představit situaci, kdy necháme v platnosti zcela nezákonné rozhodnutí, navíc zasahující do práv třetích osob, 45

Zákon 82/1998 Sb. o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem 46 KADEČKA, Stanislav a kol. Správní řád. Praha: ASPI-Wolters Kluwer, 2006, XXIX, 601 s. ISBN 80-7357-226-5., s. 54 47 HENDRYCH, Dušan, Taisia ČEBIŠOVÁ, Martin KOPECKÝ, Vladimír MIKULE, Richard POMAHAČ, Helena PRÁŠKOVÁ, Josef STAŠA a Vladimír VOPÁLKA. Správní právo: obecná část. 8. vyd. Praha: C.H. Beck, 2012, xxxiv, 792 s. ISBN 978-80-7179-254-3., s. 359

23

abychom chránili dobrou víru48). Pokud však máme rozhodnutí nezákonné, které do práv třetích osob nezasahuje, nebo zasahuje jen velmi omezeně, je moţné jej ponechat v platnosti a případné nedostatky řešit jinou cestou.

48

Viz např. rozsudek Vrchního soudu v Praze 6 A 29/95

24

2.4. Zásada

ochrany veřejného zájmu

„Správní orgán dbá, aby přijaté řešení bylo v souladu s veřejným zájmem.“ – SŘ, § 2, odst. 4. To však není jediné zakotvení, jedná se o zásadu ústavní49. Na veřejný zájem odkazuje SŘ i další zákony v mnoha ustanoveních. Např. § 38 (třetím osobám lze odepřít nahlíţení do spisu pro veřejný zájem), § 41 (nelze prominout zmeškání lhůty, pokud by to bylo v rozporu s veřejným zájmem) § 50 („Správní orgán je povinen zjistit všechny okolnosti důležité pro ochranu veřejného zájmu.“) § 89 (při odvolávání se přezkoumává i soulad s veřejným zájmem) mnoho dalších. Smyslem takovéto úpravy je dát úředním osobám určitou flexibilitu, protoţe ani sebelepší zákon nemůţe postihnout všechny moţné situace a vývoje událostí. Pokud umoţníme úředníkům něco konat či nekonat „vyžaduje-li to veřejný zájem,“ můţe to vést k racionalizaci fungování správy a zlepšení procesní ekonomie. V některých situacích poţaduje správní řád vyšší úroveň veřejného zájmu. (Formulace: „veřejnému zájmu hrozí VÁŽNÁ újma“, případně „NALÉHAVÝ veřejný zájem“.) Zákonodárce tím dává najevo, ţe v určitých situacích (zvláště kdyţ má být zasahováno do dobré víry nebo má být jiným intenzivnějším způsobem zasahováno do práv osob) musí veřejný zájem ustoupit do pozadí a projeví se jen ve skutečně významných situacích. To není novinka, uţ prvorepublikový NSS judikoval, ţe změnit rozhodnutí v neprospěch odvolatele je moţné z důvodu veřejného zájmu, ovšem nikoliv jakéhokoliv, ale pouze takového, který nemůţe být opomenut.50

Pojem „veřejný zájem“ Ale co je to veřejný zájem? Nelze jej zaměnit se zájmem státu, vlády nebo většiny. Je to neurčitý právní pojem, jehoţ výklad je v rukou správní praxe a v ţádném zákoně nenajdeme definici. V roce 2005 se parlament pokusil přijmout novelu zákona o vnitrozemské lodní dopravě, kterou označil stavbu jezů na Labi za veřejný zájem. (Cílem bylo zjednodušit vyvlastnění – vyvlastnění je moţné jen ve veřejném zájmu, zavedením této „presumpce“ by odpadl přezkum.) Ústavní soud zákon zrušil51. Podle ÚS zákonodárce překročil svou roli, 49

nález IV.ÚS 412/04 ze dne 07.12.2005 HENDRYCH, Dušan, Taisia ČEBIŠOVÁ, Martin KOPECKÝ, Vladimír MIKULE, Richard POMAHAČ, Helena PRÁŠKOVÁ, Josef STAŠA a Vladimír VOPÁLKA. Správní právo: obecná část. 8. vyd. Praha: C.H. Beck, 2012, xxxiv, 792 s. ISBN 978-80-7179-254-3., s. 358 51 nález Pl. ÚS 24/04, č. 327/2005 Sb. 50

25

kdyţ se snaţil závazně vyloţit pojem, který musí být vykládán v kaţdém případě individuálně, s přihlédnutím ke všem okolnostem případu. Zákonodárce tak vydal de facto individuální správní rozhodnutí, čímţ došlo k narušení dělby moci a porušení ústavního poţadavku obecnosti zákonů (podobná situace se opakovala o 4 roky později při rozšíření letiště Ruzyně52). Citované rozhodnutí je důleţité nejen proto, ţe stanovilo limity dělby moci a určilo zákonodárci, kde jsou meze obecnosti právních předpisů, ale také proto, ţe ÚS se zde vyjadřoval k samotnému obsahu pojmu „veřejný zájem“: „Veřejný zájem v konkrétní věci by měl být zjišťován v průběhu správního řízení na základě poměřování nejrůznějších partikulárních zájmů, po zvážení všech rozporů a připomínek. Z odůvodnění správního rozhodnutí pak musí zřetelně vyplynout, proč veřejný zájem převážil nad řadou jiných partikulárních zájmů. Veřejný zájem je třeba nalézt v procesu rozhodování o určité otázce (typicky např. o vyvlastňování) a nelze jej v konkrétní věci a priori stanovit. Z těchto důvodů je zjišťování veřejného zájmu v konkrétním případě typicky pravomocí moci výkonné a nikoliv zákonodárné.“53 Zákonodárce tedy musí veřejný zájem vymezit, ale pouze pomocí obecných kategorií. Ty často nejsou explicitně stanoveny, musíme je najít výkladem, často z úvodních ustanovení, názvu zákona či výkladem teleologickým (zákony jsou obvykle přijímány za účelem nějakého veřejného zájmu). Konkrétní veřejný zájem v konkrétním případě pak uţ musí najít správní orgán aplikací zákona na danou věc. Např. zákon stanoví veřejný zájem na ochraně přírody, správní akt prohlásí určitý přírodní útvar za chráněný. Protoţe správní orgán je vţdy vázán zákonem, pak můţe veřejný zájem hledat jen a pouze v rámci těchto dílčích vymezení, není moţné, aby sám formuloval nový veřejný zájem, který nebude mít oporu v zákoně.54 Nezbývá neţ dodat, ţe podle mého názoru není v současné době obsah pojmu „veřejný zájem“ dostatečně vydiskutován a vydefinován a je třeba v tomto směru odvést ještě mnoho práce.

52

nález Pl. ÚS 24/08, č. 124/2009 Sb. nález Pl. ÚS 24/04, č. 327/2005 Sb. 54 Pozn.: Někteří autoři, např. VEDRAL, Josef. Správní řád: komentář. 2., aktualiz. a rozš. vyd. Praha: BOVA POLYGON, 2012, 1446 s. ISBN 978-80-7273-166-4., s. 100, prohlašují za specifický veřejný zájem zákonnost a zásadu legality samu o sobě. I to je možný výklad. 53

26

Konflikt veřejných zájmů Veřejný zájem není jeden a jednotný. Existuje mnoho dílčích veřejných zájmů, které se mohou překrývat či být v rozporu. Pak se aplikuje zásada proporcionality – je nutné veřejný zájem poměřovat se zájmem soukromým, nebo dva veřejné zájmy mezi sebou. Správní orgán musí najít takové řešení, které v ideálním případě vyhoví všem zájmům do co nejvyšší míry, případně omezí jednotlivé zájmy jen minimálně a úměrně. Protoţe jednotlivé správní orgány hájí dílčí veřejné zájmy ve své působnosti, je nezbytná spolupráce. K tomu máme instituty odborných stanovisek, vyjádření, doţádání, postavení „dotčeného orgánu“.

27

2.5. Zásada

subsidiarity a proporcionality

Zásada proporcionality je částečně definována v § 6 odst. 2 SŘ spolu se zásadou procesní ekonomie: „Správní orgán postupuje tak, aby nikomu nevznikaly zbytečné náklady, a dotčené osoby co možná nejméně zatěžuje.“ a dále v § 2 odst. 3 spolu se zásadou ochrany dobré víry: „Správní orgán šetří práva nabytá v dobré víře, (…), a může zasahovat do těchto práv jen za podmínek stanovených zákonem a v nezbytném rozsahu.“ Její základ lze najít v Ústavě a LZPS i v mezinárodních smlouvách. Starý správní řád zásadu nezakotvoval v podobném moderním znění, byla v něm však přítomna a to v § 3, odst. 3, větě třetí, podle které neměla činnost správních orgánů občany zbytečně zatěţovat. Proporcionalita se v praxi projevuje nejen v níţe popsaných institutech. Můţeme říci, ţe i další zásady (zákaz zneuţití uváţení, ochrana dobré víry) jsou svým projevem zásady proporcionality, i kdyţ natolik významným, ţe jim této práci věnuji samostatnou kapitolu.

Subsidiarita Zásada subsidiarity spočívá v tom, ţe správní orgán má pouţít „slabší“ či „mírnější“ prostředky předtím, neţ pouţije autoritativní, „silové“ postupy. Jinými slovy, neţ bude v plném rozsahu vyuţita státní moc a začne se zasahovat do soukromé sféry jednotlivce, je třeba hledat jiné, vhodnější řešení. Judikatura zásadu definuje takto: „Je-li k dispozici více výkladů veřejnoprávní normy, je třeba volit ten, který vůbec, resp. co nejméně, zasahuje do toho kterého základního práva či svobody.“55 Konkrétnější provedení potom najdeme v jednotlivých ustanovení SŘ, nejmarkantněji se zřejmě projevuje v § 58: „Správní orgán užije zajišťovací prostředky (§ 59 až 63 a § 147) pouze v případech, kdy to vyžaduje, a v rozsahu, v jakém to vyžaduje zajištění průběhu a účelu řízení.“ Osoby jsou předvolány a vyslýchány jen tehdy, pokud potřebné informace a materiály nelze získat jinak. Ve sloţitějších věcech lze řešit spory veřejnoprávní smlouvou místo autoritativního rozhodnutí apod. Dalším příkladem můţe být výkon exekuce, kde má exekuční orgán několik moţností jejího provedení, ale zvolit by měl (musí) takový, který zasahuje do práv povinného nejmenší měrou.

55

Nález I. ÚS 643/06 ze dne 13. 9. 2007

28

Zásadě subsidiarity odpovídají procesní práva účastníků činit návrhy a vznášet námitky (v praxi tedy navrhovat takový postup, který méně zasáhne do jeho práv). Správní řád nemluví o účastnících, ale pouţívá termín „dotčené osoby,“ který definuje jako „osoby, jichž se činnost správního orgánu v jednotlivém případě dotýká“. Subsidiarita se tedy pouţije, i kdyţ nemůţeme mluvit o účastnících (případně můţeme, ale řízení zasahuje i do zájmů jiných osob). Např. při vydávání OOP. Na rozdíl od většiny zásad se tato (aţ na extrémní případy) nevztahuje na vztahy mezi správními orgány, protoţe ty musejí komunikovat a spolupracovat. Pokud řeší věc, která vyţaduje odbornost z jiného oboru, musí si vyţádat stanovisko dotčeného orgánu bez ohledu na to, jak moc ho bude obtěţovat.

Proporcionalita Proporcionalita spočívá v tom, ţe pokud se při správním rozhodování dostanou do konfliktu dva zájmy, orgán je musí poměřovat a chránit oba, tedy zasáhnout do jednoho z nich jen v tom rozsahu, jaký vyţaduje ochrana druhého. Přitom jednotlivé „zájmy“ nemusí být výslovně předvídány zákonem, zájem je faktický stav, který existuje a správní orgán se s ním musí vypořádat. Nerozhoduje se o zájmech (ty jsou dané, správní orgán neurčuje, na čem máte mít zájem), ale o právech.56 Nejviditelněji se toto projeví v situacích, kdy se střetává soukromý a veřejný zájem. Zcela jasně to formuloval Ústavní soud: „…opatření, omezující základní lidská práva a svobody, nesmějí svými negativními důsledky přesahovat pozitiva, která představuje veřejný zájem na těchto opatřeních.“57 Nebo v jiném nálezu: „Zasahování státu musí respektovat přiměřenou (spravedlivou) rovnováhu mezi požadavkem obecného zájmu společnosti a požadavkem na ochranu základních práv jednotlivce.“58. ÚS dále uvádí, ţe pokud by stát nerespektoval princip proporcionality, porušil by čl. 4, odst. 4 LZPS – došlo by ke zneuţití moţnosti zasahovat do základních práv, k narušení jejich podstaty a smyslu.

56

HENDRYCH, Dušan, Taisia ČEBIŠOVÁ, Martin KOPECKÝ, Vladimír MIKULE, Richard POMAHAČ, Helena PRÁŠKOVÁ, Josef STAŠA a Vladimír VOPÁLKA. Správní právo: obecná část. 8. vyd. Praha: C.H. Beck, 2012, xxxiv, 792 s. ISBN 978-80-7179-254-3., s. 360 57 Nález III.ÚS 153/97 ze dne 22.10.1998 58 Nález Pl.ÚS 5/01 ze dne 16.10.2001

29

Preference smíru „Pokud to povaha projednávané věci umožňuje, pokusí se správní orgán o smírné odstranění rozporů, které brání řádnému projednání a rozhodnutí dané věci.“ § 5 SŘ Zásada preference smíru je někdy řazena jako samostatná zásada, já ji však podřazuji pod zásadu subsidiarity, protoţe z ní vyplývá svou povahou – správní orgán se má nejdříve pokusit přivést účastníky k dobrovolnému řešení, neţ začne řešit věc mocensky. Jinak řečeno preferovat menší zásah do práv před větším zásahem. Jinak řečeno – subsidiarita.59 Zásada preference smíru je někdy chybně ztotoţňována se smírem jako takovým (§ 141, odst. 8 SŘ). Ale § 141 se týká jen smíru mezi účastníky ve sporném řízení, zásada preference smíru má širší dosah – správní orgán má hledat „smírné“ řešení i v nesporných řízeních, tedy hledat řešení ke spokojenosti všech účastníků. Např. při dokazování preferovat souhlasné prohlášení stran před ohledáním či výslechem, preferovat dobrovolné plnění před exekucí atd. Tím je realizována i zásada procesní ekonomie, protoţe smírné řešení je méně nákladné. Nejsme omezeni na vztah orgán-účastník. Smírně by měly být řešeny kompetenční konflikty, rozpory v závazných stanoviscích apod. A konečně i spory v rámci jednoho úřadu, který vykonává více odlišných agend. Účastníci (ani další dotčené osoby) by neměly doplácet na rozpory uvnitř veřejné správy.

59

JEMELKA, Luboš. Správní řád: komentář. 3. vyd. Praha: C.H. Beck, 2011, xxvi, 690 s. ISBN 978-80-7400-401-8., s. 23

30

2.6.

Zásada předvídatelnosti a legitimních očekávání

„Správní orgán dbá, (…) aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly.“ – SŘ, § 2, odst. 4 Tato zásada získá na významu v situacích, kdy správní orgán má jisté správní uváţení nebo dokonce úplnou volnost60. Částečně se tak tato zásada překrývá se zásadou nezneuţití správního uváţení, nicméně jejich podstata spočívá v něčem jiném: V určitých situacích zákon nedává adresátovi a priori nárok na to, aby jeho věc byla rozhodnuta určitým způsobem. I v těchto případech má však nárok, aby správní orgán rozhodl způsobem předvídatelným, aby svůj postup řádně odůvodnil a aby se bez dobrého důvodu neodchyloval od své dosavadní praxe.61 (Pozn. Tento poţadavek lze vztáhnout i na zákony, i právní úprava by měla být kontinuální. Protoţe však pouhá odlišnost zákona od předchozí právní úpravy nezakládá protiústavnost, není moţné jej vynucovat a jde tak o pouhý morální apel na zákonodárce.)

Zakotvení Tato zásada přímo vyplývá z ústavního poţadavku rovnosti, který je zakotven jednak v Preambuli Ústavy, jednak ve čl. 1, 3 a 5 Listiny. Podle Ústavního soudu je tato zásada základním znakem právního státu62. Dále je pak součástí práva na spravedlivý proces (čl. 36 LZPS). V minulosti se o předvídatelnosti mluvilo hlavně v souvislosti s rozhodováním soudů, ale lze ji aplikovat i na správní a kvazisoudní orgány (tím spíše, ţe někdy mají jejich rozhodnutí podstatnější vliv na práva a povinnosti neţ rozsudky)63. Ve starém SŘ nebyla zásada předvídatelnosti výslovně zakotvena, ale přesto byla široce uznávána, viz např. judikatura ÚS: „Ke znakům právního státu a mezi jeho základní hodnoty patří neoddělitelně princip právní jistoty (čl. 1 odst. l Ústavy ČR), jehož nepominutelným komponentem je nejen předvídatelnost práva, nýbrž i legitimní předvídatelnost postupu 60

Tyto případy jsou vzácné, ale ne nemožné – např. udělení azylu z humanitárních důvodů VEDRAL, Josef. Správní řád: komentář. 2., aktualiz. a rozš. vyd. Praha: BOVA POLYGON, 2012, 1446 s. ISBN 978-80-7273-166-4., s. 104 62 II.ÚS 487/03 ze dne 11.05.2005 63 KADEČKA, Stanislav a kol. Správní řád. Praha: ASPI-Wolters Kluwer, 2006, XXIX, 601 s. ISBN 80-7357-226-5., s. 57 61

31

orgánů veřejné moci v souladu s právem a zákonem stanovenými požadavky.“64 Nebo judikatura NSS: „I před účinností nového správního řádu byl tento princip součástí českého práva, a to právě s ohledem na ustanovení Listiny.“65

Pojem „ustálená správní praxe“ Zakotvením této zásady se předpokládá postupné vytvoření ustálené rozhodovací praxe, čímţ dosáhneme stavu, kdy účastníci mohou jiţ před začátkem řízení do jisté míry předpokládat, jak bude věci rozhodnuto. Ostatně, i SŘ přepokládá existenci takové ustálené rozhodovací praxe, a to v § 76, kde umoţňuje vydat určitá rozhodnutí (usnesení) i bez předchozího řízení za předpokladu, ţe „obdobné usnesení bylo týmž správním orgánem podle ustálené rozhodovací praxe vydáno v téže nebo jiné věci za obdobných skutkových okolností“. Je dokonce moţné říci, ţe ustálená rozhodovací praxe se stává v materiálním smyslu součástí dané právní normy.66 Někteří autoři tvrdí67, ţe vyuţitím jednotného čísla ve formulaci této zásady (správní orgán dbá) je moţné dovodit, ţe jednota rozhodování by měla být udrţována především v rámci jednoho správního orgánu. S tím ale mohu souhlasit jen částečně. Příkladem můţe být agenda poskytování informací podle zákona 106/1999 Sb., kterou vykonávají všechny veřejné instituce, a je tedy nesmyslné tvrdit, ţe kaţdá z nich si můţe zavést svou praxi. Tady bych korigovavala toto tvrzení: Správní praxe by měla být jednotná u jednoho typu agendy. Tento poţadavek je však relativní, neexistuje ţádná „sbírka správních rozhodnutí“ (a vzhledem k různorodosti a objemu rozhodovací praxe ani existovat nemůţe). Ale správní orgány by měly např. sledovat judikaturu NSS ve své oboru, aby praxi znaly. Není sice moţné poţadovat po kaţdém úřadu v zemi, aby postupoval stejně jako ostatní, ale nelze ani připustit zásadní rozdíly. Ombudsman dále poţaduje, aby úřady informovaly veřejnost o tom, jaká je v určitých věcech ustálená praxe: „Nejvýznamnější závěry a poznatky ze své činnosti úřad zveřejňuje. Struktura důležitých dokumentů úřadu je ustálená a přehledná, aby se v nich osoby mohly snadno 64

Nález IV. ÚS 690/01 ze dne 27. března 2003 Rozsudek NSS 5 As 7/2005-86 ze dne 25. dubna 2006 66 Rozhodnutí ESLP ve věci Kruslin proti Francii (no.11801/85) ze dne. 24. 4. 1990 67 např. JEMELKA, Luboš. Správní řád: komentář. 3. vyd. Praha: C.H. Beck, 2011, xxvi, 690 s. ISBN 978-80-7400401-8., s. 15, VEDRAL, Josef. Správní řád: komentář. 2., aktualiz. a rozš. vyd. Praha: BOVA POLYGON, 2012, 1446 s. ISBN 978-80-7273-166-4., s. 104 65

32

orientovat.“68 Je to logické – aby zásada předvídatelnosti naplnila účel, musí veřejnost ustálenou praxi znát. A nemůţe ji zjišťovat např. „obíháním“ lidí, kteří v minulosti prošli podobným řízením. Ne kaţdé správní rozhodnutí je moţné zveřejňovat, ale je na odpovědnosti daného orgánu, aby veřejnost informoval adekvátně.

Změna správní praxe Jednou ustálená rozhodovací praxe není navţdy neměnná. Ale změny musejí být odůvodněny a nesmějí se dít často. V situacích, kdy se orgán odchyluje od ustálené praxe, jsou na něj kladeny vyšší nároky. Např. podle § 68, odst. 4 SŘ: „Odůvodnění rozhodnutí není třeba, jestliže správní orgán prvního stupně všem účastníkům v plném rozsahu vyhoví.“ Pokud by se však takovým rozhodnutím odchýlil od ustálené rozhodovací praxe, pak jej odůvodnit musí69. Zatímco u nejvyšších soudních instancí jsou stanoveny přesné procedury, jak se odchýlit od rozhodovací praxe, správní orgány taková pravidla nemají. Lze je však dovodit výkladem – mělo by se tak dít výjimečně, pouze při změně společenských nebo jiných podmínek a změna musí být pečlivě a přesvědčivě odůvodněna.70 Viz judikatura: „…ne každé rozdílné posuzování obdobných situací musí nutně být libovůlí a neodůvodněně nerovným zacházením. Odchýlit se od určité správní praxe, jež se případně vytvořila, totiž správní orgán může, avšak zásadně pouze pro futuro, z racionálních důvodů a pro všechny případy, kterých se praxí zavedený postup správního orgánu dotýká.“71 Ústavní soud došel k podobnému závěru: „V každém případě ovšem platí, že změna dlouhodobé správní praxe nebo správní judikatury se, za nezměněného stavu právních předpisů, může stát jen na základě závažných a principiálních důvodů, směřujících k dosažení určité právem chráněné hodnoty. V žádném případě se nesmí dít svévolně.“72 (v dané věci šlo o změnu praxe soudů, závěry ale platí univerzálně). Za dostatečný důvod pro změnu praxe NSS nepovaţuje ani přesun dané agendy na jiný orgán. Na druhou stranu není moţné se domáhat ustálené rozhodovací praxe, pokud se tato ukáţe jako nezákonná (byť nebyla nikdy napadena).

68

Principy dobré správy Veřejného ochránce práv, viz Příloha I JEMELKA, Luboš. Správní řád: komentář. 3. vyd. Praha: C.H. Beck, 2011, xxvi, 690 s. ISBN 978-80-7400-401-8., s. 16 70 VEDRAL, Josef. Správní řád: komentář. 2., aktualiz. a rozš. vyd. Praha: BOVA POLYGON, 2012, 1446 s. ISBN 978-80-7273-166-4., s. 104 71 Rozsudek NSS 5 As 7/2005-86 ze dne 25. dubna 2006 72 Nález I.ÚS 2373/07 ze dne 27.03.2008 69

33

Naopak pokud uţ závaţné důvody pro změnu nastanou, správní orgán se odchýlit musí. Není moţné „zmechanizovat“ správního rozhodování bez ohledu na měnící se společenské podmínky (a to i třeba bez změny právní úpravy).

Sjednocování praxe, role NSS Ustálená rozhodovací praxe nevzniká pouze činností správních orgánů, ale i soudů, zejména NSS, který má k dispozici prostředky, jak správní praxi formovat. Pokud NSS dojde k závěru, ţe je třeba praxi sjednotit, můţe podle §§ 12, 18 a 19 SŘS přijímat sjednocující stanoviska. Rozhodovací praxi tak lze sjednotit hned a není nutné čekat na konkrétní spor, který by doputoval k NSS. V případě rozporů uvnitř samotného NSS mohou senáty postupovat věci rozšířenému senátu. Český právní systém není postaven na precedenčních rozhodnutích, ale díky zásadě předvídatelnosti je váha správní praxe i judikatury značná. Správně by však sjednocování mělo leţet především na nejvyšších správních orgánech, jeho přesun na soudy nejen, ţe zbytečně zatěţuje soudní soustavu, ale také vytváří neţádoucí náklady a nejistotu.73

73

HENDRYCH, Dušan, Taisia ČEBIŠOVÁ, Martin KOPECKÝ, Vladimír MIKULE, Richard POMAHAČ, Helena PRÁŠKOVÁ, Josef STAŠA a Vladimír VOPÁLKA. Správní právo: obecná část. 8. vyd. Praha: C.H. Beck, 2012, xxxiv, 792 s. ISBN 978-80-7179-254-3., s. 360

34

2.7.

Zásada materiální pravdy

„Nevyplývá-li ze zákona něco jiného, postupuje správní orgán tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a to v rozsahu, který je nezbytný pro soulad jeho úkonu s požadavky uvedenými v § 2 - § 3 SŘ“ Podrobné provedení zásady v § 50, odst. 3: „Správní orgán je povinen zjistit všechny okolnosti důležité pro ochranu veřejného zájmu. V řízení, v němž má být z moci úřední uložena povinnost, je správní orgán povinen i bez návrhu zjistit všechny rozhodné okolnosti svědčící ve prospěch i v neprospěch toho, komu má být povinnost uložena.“ Zajímavé je srovnání s odpovídajícím ustanovením ve starém SŘ: „Správní orgán je povinen zjistit přesně a úplně skutečný stav věci a za tím účelem si opatřit potřebné podklady pro rozhodnutí. Přitom není vázán jen návrhy účastníků řízení.“ Starý SŘ vycházel z teorií o poznatelnosti objektivní pravdy a v zásadě ztotoţňoval tuto pravdu se „zjištěným stavem věcí“ – poţadoval po správním orgánu, aby zjistil objektivní pravdu. V reálných vztazích je však obtíţné, ne-li nemoţné, zjistit úplný skutečný stav věcí. Přijetím nové úpravy se znění zákona dostalo „do souladu s realitou“. Nová dikce výslovně říká, ţe se nezjišťuje vše, ale pouze okolnosti, které jsou pro rozhodnutí podstatné (a to do té míry, aby o nich nebyly důvodné pochybnosti, nikoliv aby byly zcela přesné a úplné). Tím je zajištěna zákonnost a správnost rozhodnutí, na druhou stranu je šetřena i procesní ekonomie.74 Pokud bychom trvali na starém textu, pak by kaţdé rozhodnutí bylo nezákonné, protoţe vţdy je zjištěná skutečnost nějak zkreslena. I kdyby se třeba podařilo zajistit dokonalé důkazy, do hry vstupuje subjektivní vnímání úředních osob atd.75 I kdyţ je řízení ovládáno zásadou materiální pravdy, postavení a práva účastníků nelze ignorovat. Jsou to především oni, kdo navrhují důkazy a kdo svou součinností umoţňují jejich provedení. (Podle § 52 je to dokonce jejich povinnost.) V některých případech můţe správní orgán součinnost dokonce vynucovat, např. ukládáním pořádkových pokut. Na druhou stranu se také mohou určitých procesních práv vzdát (to samozřejmě platí především ve sporných řízeních). Nevyuţívání těchto prostředků by nemělo být účastníkům na újmu (podle § 52 správní orgán není návrhy účastníků vázán). V řízeních, kde má být uloţena povinnost, musí 74

JEMELKA, Luboš. Správní řád: komentář. 3. vyd. Praha: C.H. Beck, 2011, xxvi, 690 s. ISBN 978-80-7400-401-8., s. 19

35

správní orgán zjistit všechny okolnosti jak ve prospěch, tak neprospěch toho, komu má být povinnost uloţena, a to i bez návrhu. I přes všechny tyto záruky však doporučuji spolupracovat, protoţe tak klesá pravděpodobnost omylu, který lze jen těţko napravit. Materiální pravda se neuplatňuje ve všech typech řízení stejně. Zatímco v nesporných řízeních je nutno drţet se jí velmi přísně (zvláště v těch, kde má být uloţena povinnost), ve sporných řízeních (a také v řízeních o určení právního vztahu – deklaratorních rozhodnutích) je tato zásada rozvolněna, viz § 141, odst. 4: „Ve sporném řízení vychází správní orgán z důkazů, které byly účastníky navrženy. Pokud navržené důkazy nepostačují ke zjištění stavu věci, může správní orgán provést i důkazy jiné. Neoznačí-li účastníci důkazy potřebné k prokázání svých tvrzení, vychází správní orgán při zjišťování stavu věci z důkazů, které byly provedeny. Správní orgán může též vzít za svá skutková zjištění shodná tvrzení účastníků.“ Tím se sporné správní řízení blíţí spíše řízení před civilními soudy. Zásada materiální pravdy zde částečně ustupuje do pozadí na úkor zásady formální pravdy.76 Další průlom najdeme v § 150 (vydání příkazu), kdy k rozhodnutí řízení stačí mnohem niţší standard zjištění skutkových okolností. (Tomu ale odpovídá silnější právo účastníka na obranu – podání odporu.)

Limity materiální pravdy Citované ustanovení § 3 však má ještě druhou část: „a to v rozsahu, který je nezbytný pro soulad jeho úkonu s požadavky uvedenými v § 2.“ Co to znamená? § 2 zakotvuje zásady legality, nezneuţití správního uváţení, ochrany dobré víry, subsidiarity, předvídatelnosti a ochrany veřejného zájmu. Tento odkaz je vlastně zbytečným protoţe veškerá činnost správních orgánů se řídí zásadami v § 2. Zákonodárce však povaţoval za nutné je zde zdůraznit: Zákon stanovuje limity, které nesmí správní orgán překročit, i kdyby to znamenalo, ţe se ke skutečnému stavu věcí nedobere. Přehnané uplatňování dané zásady můţe snadno vést k situaci, kterou dějiny znají z výroku římského císaře Ferdinanda: „Fiat iustitia, pereat mundus!“ (Budiţ spravedlnost, i kdyby měl zhynout svět!) Zákonodárce předpokládá, ţe ve společnosti jsou i jiné hodnoty neţ věcně správné rozhodnutí. Pokud bychom trvali na nalezení materiální pravdy za kaţdou cenu, mohli bychom tím napáchat mnohem větší škody, 75

VEDRAL, Josef. Správní řád: komentář. 2., aktualiz. a rozš. vyd. Praha: BOVA POLYGON, 2012, 1446 s. ISBN 978-80-7273-166-4., s. 112 76 HORZINKOVÁ, Eva a Vladimír NOVOTNÝ. Správní právo procesní. 4. aktualiz. a dopl. vyd. Praha: Leges, 2012, 368 s. ISBN 978-80-87576-15-1., s. 42

36

neţ bude získaný uţitek. Není moţné v zájmu nalezení pravdy bez svolení vniknout do cizího obydlí, pouţívat při výslechu mučení apod.

37

2.8.

Zásada nestrannosti

„Správní orgán postupuje vůči dotčeným osobám nestranně a vyžaduje od všech dotčených osob plnění jejich procesních povinností rovnou měrou.“ - § 7 SŘ, odst. 1, věta druhá Praktickým provedením je především (ale nejen) institut vyloučení úřední osoby v § 14 SŘ. Ústavní zakotvení těchto zásad najdeme ve čl. 3 LZPS (obecné zakotvení rovnosti v právech) a v článcích 36, 37 a 38 LZPS (právo na spravedlivý proces, rovnost před zákonem, právo na zákonného soudce atd.). Další zákony (např. zákon o obcích apod.) obsahují speciální úpravu. Asi nejlépe zásadu nestrannosti definoval ombudsman: „Úředník se snaží oprostit ode všech předsudků, zachovávat politickou i náboženskou neutralitu a nezavdávat žádnou příčinu k pochybnostem o své nepodjatosti. Pokud se rozhodne nepřihlížet k vyjádření či požadavku některé osoby, vždy takový postup odůvodní. Stížnost osoby na konkrétního úředníka řeší zásadně jiný úředník než ten, proti kterému stížnost směřuje. Výsledek prošetření takové stížnosti vychází z porovnání tvrzení obou stran a objektivně zjištěných skutečností.“77 Tato zásada úzce souvisí se zásadou rovnosti: Pokud totiţ má úřední osoba k dané věci či k účastníkům jakýkoliv vztah, je moţné předpokládat, ţe k nim bude přistupovat odlišně – dosáhnou tak nerovného postavení vůči jiným. S tím souvisí pojetí nestrannosti jako objektivní a subjektivní78. Subjektivní stránkou nestrannosti rozumíme vnitřní postoj osoby, která ve věci rozhoduje, její osobní přesvědčení. Objektivní stránkou rozumíme chování a vystupování, respektive to, zda postup a chování můţe vzbuzovat byť jen pochybnosti o nestrannosti. Z formulace § 14 SŘ je jasné, ţe pouhé odůvodněné pochybnosti o nestrannosti jsou dostatečným důvodem k vyloučení. Je tomu tak ze dvou důvodů: Jednak je nemoţné zkoumat a dokazovat vnitřní názory a myšlenkové pochody osob (navíc v situaci, kdyţ ještě v řízení nedošlo k ţádným úkonům, na základě kterých by je bylo moţné poznat), jednak je tu chráněna i důvěra veřejnosti v nestranný postup správního orgánu. V konečném důsledku je zásada nestrannosti chráněna i trestním právem, zvláště pokud existuje nějaký škodný úmysl (zneuţití pravomoci, korupční trestné činy atd.)

77 78

Principy dobré správy Veřejného ochránce práv, viz Příloha I Podrobněji k této otázce viz nález I. ÚS 167/94 ze dne 27.11.1996

38

Vyloučení pro podjatost SŘ stanovuje 2 kumulativní podmínky vyloučení úřední osoby pro podjatost: Jednak je to vztah k věci, účastníkům či jejich zástupcům, jednak je to zájem na výsledku řízní či alespoň důvodný předpoklad takového zájmu. (Ve starém SŘ stačil pouhý vztah.) Úřední osoba je potom vyloučena ze všech procesních úkonů, kde by mohla mít vliv na výsledek rozhodnutí (můţe tedy teoreticky provádět některé nevýznamné úkony, v rámci procesní ekonomie je však moţné a vhodné ji vyloučit i ze všech ostatních úkonů). Tento institut je podobný vyloučení soudce pro podjatost, nicméně judikatura Ústavního soudu mezi nimi rozlišuje a na správní orgány klade o něco menší poţadavky79. § 14 se týká pouze úředních osob, ale další ustanovení SŘ jeho působnost rozšiřují: Dopadá i na členy rozkladových komisí (§ 152), kolegiálních orgánů (§ 134), znalců a tlumočníků (§ 14, odst. 7) atd. Vyloučení z projednávání věci je stav, který vzniká přímo ze zákona (formulace „osoba je vyloučena,“ nikoliv „osoba se vyloučí“ nebo „osoba má být vyloučena“). Rozhodnutí o vyloučení je deklaratorní. Tím je zajištěno, ţe zásada nestrannosti bude uplatněna vţdy, bez ohledu na uplatnění námitek či vady rozhodnutí o námitce. O podjatosti můţe být rozhodnuto i bez podání námitky, tedy z úřední povinnosti. Opačný výklad by ostatně byl zcela nesmyslný, zvláště v řízeních, kdy je pouze jeden účastník, případně důvod podjatosti platí vůči všem účastníkům. Námitku by totiţ neměl kdo podat. (V ideálním případě by svou podjatost namítala sama úřední osoba podle odst. 3, na to však nelze spoléhat.) Existence podjatosti však není vţdy jasná. Některé sporné případy z judikatury: Např. orgány obcí vykonávají státní správu i samosprávu a můţe snadno nastat situace, kdy obec rozhoduje ve své vlastní věci. To však automaticky neznamená, ţe by měla věc předat kraji či jiné obci.80 Zde se v praxi uplatní ustanovení, které pro vyloučení úředníka poţaduje nejen vztah k věci (který zde nepochybně je), ale i zájem na věci (který by se musel dokazovat). Stejně tak členství účastníka v zastupitelstvu obce nezakládá podjatost všech úředních osob obce.81 Samotnou podjatost úřední osoby však nelze ztotoţnit se zásadou nestrannosti a pouhá skutečnost, ţe rozhodovala podjatá úřední osoba, ještě nezakládá důvod zrušení rozhodnutí. Např. v situaci, kdy zákonná úprava prakticky připouští jediné moţné řešení a rozhodnutí je 79 80

Nález II.ÚS 623/02 ze dne 19.10.2004 Rozhodnutí NSS 2 As 21/2004 – 67 ze dne 16. prosince 2004

39

s ním v souladu. Nové řízení by nevyhnutelně vedlo ke stejnému cíli a nemá smysl rozhodnutí rušit. V takových případech je nutné přísně zkoumat, ţe se skutečně jedná o takový případ, stejně tak musí být šetřena důvěra v nestranný výkon správy (objektivní kritérium). 82 Ani tuto zásadu nelze vykládat absolutně a je třeba uplatnit princip proporcionality, např. v odst. 2: „K námitce (podjatosti) se nepřihlédne, pokud účastník řízení o důvodu vyloučení prokazatelně věděl, ale bez zbytečného odkladu námitku neuplatnil.“ Zásada nestrannosti zde (nepřímo z vůle účastníka) ustupuje zásadě procesní ekonomie a ochraně před obstrukcemi. V poslední době je otázka nestrannosti spojována s medializací společensky významných kauz. Tento problém má dva rozměry – do jaké míry mohou média ovlivňovat rozhodování úředníka a do jaké míry můţe úředník hovořit o věci v médiích. Těmto otázkám se věnoval Ústavní soud v kauze tzv. justiční mafie83. ÚS neshledal (přiměřené) vystupování soudce JUDr. Vojtěcha Cepla v médiích jako důvod podjatosti. NSS řešil podobnou věc – ředitel ÚOHS v médiích předjímal rozhodnutí v dosud neskončené věci84, v době vzniku této práce dosud nerozhodnuto, mj. z důvodů popsaných níţe. Nestrannost vedoucích ústředních správních orgánů Ráda bych však upozornila na kontroverzní ustanovení § 14, odst. 6 SŘ, které zní: Ustanovení předchozích odstavců (tedy úprava podjatosti a vyloučení z rozhodování) se nepoužijí pro vedoucí ústředních správních úřadů a státní tajemníky. Z ustanovení § 134 SŘ lze dovodit, ţe ustanovení se vztahuje i na kolegiální orgány – Rada ČTÚ, Bankovní rada ČNB… (Státní tajemníky nemáme z důvodů neúčinnosti zákona o státní sluţbě.) Zákonodárce vedoucí ústředních správních orgánů zcela vylučuje z působnosti § 14 SŘ a zásady nestrannosti. Důvodová zpráva říká, ţe: „právní řád bohužel nepředpokládá možnost podjatosti vedoucího ústředního správního úřadu, neboť předseda vlády je jen jedním z členů vlády a varianta, že by v tomto případě vláda rozhodovala ve sboru, je velmi nepraktická.“85 To je vysvětlení zcela nedostatečné. Máme rezignovat na základní poţadavek nestrannosti, protoţe je to nepraktické? Ani odborná literatura nepomůţe: Podle některých autorů SŘ 81

Rozhodnutí NSS 2 As 29/2007 – 74 ze dne 10. října 2007 Nález III. ÚS 289/95 ze dne 27. 6. 1996. 83 Nález IV. ÚS 956/09 ze dne 22. října 2009 84 NSS, věc 1 Afs 7/2009, dosud neskončeno 85 Důvodová zpráva k zákonu č. 500/2004 Sb., správní řád 82

40

obsahuje toto ustanovení prostě proto, ţe jiné řešení není86, jak ale ukazuji dále, v zahraničí se uplatní hned několik různých řešení. Autoři komentáře spoléhají na soudní přezkum, tím však ignorují omezený rozsah přezkumu, ale také skutečnost, ţe nemusí být legitimovaný ţalobce. Navíc soud se a priori nemůţe zabývat případnou podjatostí úředníka, jelikoţ ta je zde zákonem výslovně povolena. Podle jiných autorů: „Toto pravidlo vychází z předpokladu, že předseda vlády není typickým nadřízeným orgánem ministrů,(…) a nemůže rozhodovat o jejich podjatosti. Neexistuje proto ani zákonná opora k tomu, jak by se mělo (…)postupovat.“87 To je argumentace víceméně tautologická – nejde to, protoţe není úprava, tudíţ není podle čeho postupovat. Tentýţ text dále uvádí, ţe by tato úprava „neměla způsobovat problémy“ díky přísným poţadavkům na sloţení rozkladové komise. Autor se nevypořádává s faktem, ţe doporučení komise je nezávazné. Navíc nelze vyloučit rozhodování vedoucího ústředního orgánu v prvním stupni (třeba i ve vlastní věci). Jak problém řešit? Je moţné, aby v dané věci rozhodla vláda jako sbor (podjatý ministr bude z rozhodování vyloučen), coţ sice není praktické, ale je to potřebné, navíc takovéto situace jsou vzácné. Toto řešení zvolilo např. Španělsko či Švýcarsko. Nebo můţe rozhodnout jiný ministr či vedoucí, kterého určí premiér (Polsko), případně úplně jiná osoba (Norsko, pokud nelze zástupce zvolit standardně podle správního řádu, určí jej král). Případně můţe rozhodovat rozkladová komise – přímo rozhodne ve věci. (Za nevhodné naopak povaţuji řešení, kdy by rozhodl náměstek – jde o osobu podřízenou vedoucímu úřadu a lze tedy pochybovat, ţe rozhodné zcela nestranně.) Vzhledem k tomu, ţe nestrannost rozhodujícího orgánu je nedílnou součástí práva na spravedlivý proces, je pravděpodobné, ţe tato úprava je i protiústavní. K témuţ závěru došel i NSS, který podal návrh na zrušení příslušného ustanovení. V době vzniku této práce (listopad 2012) nebylo o věci rozhodnuto, na ÚS je věc vedena pod sp. zn. Pl. ÚS 30/09. 88

86

VEDRAL, Josef. Správní řád: komentář. 2., aktualiz. a rozš. vyd. Praha: BOVA POLYGON, 2012, 1446 s. ISBN 978-80-7273-166-4. 87 JEMELKA, Luboš. Správní řád: komentář. 3. vyd. Praha: C.H. Beck, 2011, xxvi, 690 s. ISBN 978-80-7400-401-8. 88 Rozhodnutí NSS 1 Afs 7/2009 – 680 ze dne 8. 10. 2009 (Návrh podaný podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky na zrušení ustanovení § 14 odst. 6 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád)

41

2.9.

Zásada rovnosti

„(1) Dotčené osoby mají při uplatňování svých procesních práv rovné postavení. Správní orgán postupuje vůči dotčeným osobám nestranně a vyžaduje od všech dotčených osob plnění jejich procesních povinností rovnou měrou. (2) Tam, kde by rovnost dotčených osob mohla být ohrožena, správní orgán učiní opatření potřebná k jejímu zajištění.“ - § 7 SŘ. V některých textech je tato zásada slučována se zásadou nestrannosti89. Je to logické – pokud totiţ správní orgán nejedná s účastníky nestranně, lze předpokládat, ţe tito budou mít nerovné postavení. Řeší však specifickou otázku, proto ji řadím samostatně. Stejně tak je tato zásada někdy slučována se zásadou předvídatelnosti a legitimních očekávání. To je však poněkud jiná úprava. Zatímco zásada rovnosti se týká spíše rovnosti procesní (rovné postavení při UPLATŇOVÁNÍ

práv),

pak

zásada

předvídatelnosti je

otázkou materiální

(aby

ROZHODNUTÍ neobsahovalo neodůvodněné rozdíly). Kdyţ mluvíme o zásadě rovnosti (ať uţ procesní či materiální), je třeba ji chápat jako rovnost před zákonem, jako rovnost k přístupu k právní ochraně a ke správnímu orgánu. Rozhodně ji však nemůţeme chápat jako rovnost v právech hmotných (např. kaţdému by měla být přiznána stejná sociální dávka bez ohledu na majetkové poměry). Jak ostatně opakovaně zdůrazňuje ÚS90: „Zásada rovnosti stran je zásadou spravedlivého procesu, kdy strany sporu mají rovná procesní práva. Nelze ji však zaměňovat s rovností v hmotných právech a již vůbec ne v rámci veřejnoprávních vztahů.“ Ani tato procesní rovnost však není absolutní – např. vedlejší účastník bude mít slabší postavení neţ hlavní. V některých typech řízení mají rozdílné postavení i účastníci v rámci skupiny (např. v řízení o opatrovnictví mají určité výsady opatrovanec a opatrovník). Pokud zákon přizná jeden typ postavení, není uţ moţné dělat další rozdíly. A to ani, kdyţ je stranou sporu stát či jiný orgán veřejné moci. Podstatné je, aby tyto nerovnosti měly legitimní základ. Pokud nějaký zákon zakotvuje nerovnost účastníků, nečiní ho to automaticky protiústavním. Tak by tomu bylo jen v situaci, kdy by se tato zákonem daná nerovnost neopírala o racionální 89

Např. KADEČKA, Stanislav a kol. Správní řád. Praha: ASPI-Wolters Kluwer, 2006, XXIX, 601 s. ISBN 80-7357226-5. a další 90 Nález Pl. ÚS 50/2000 ze dne 09.05.2001

42

důvody, nebo se o ně sice opírala, ale došlo by k excesu – nerovnost by byla k těmto důvodům v nepoměru. Je třeba připomenout, ţe porušení rovnosti můţe mít i relativně skrytou povahu – např. při zadání veřejné zakázky jsou (bez řádného důvodu) stanoveny takové poţadavky, ţe je fakticky můţe splnit jen předem vybraný dodavatel.91 Odst. 2 poţaduje po správním orgánu aktivní součinnost, aby pomohl zajistit rovné podmínky osobám, které tak nemohou učinit samy. Ustanovení je cíleno na osoby neznalé práva (poučovací povinnost) či sociálně slabé, ale především na osoby zdravotně a jinak postiţené (mají nárok na tlumočení do znakového jazyka, bezbariérový přístup…). V některých případech SŘ přímo stanovuje, jak má orgán postupovat (zvláštní reţim nahlíţení do spisu pro nevidomé osoby, ustanovení tlumočníka pro neslyšící, určení opatrovníka pro osobu nezpůsobilou), ale tím není okruh vyčerpán – okruh moţných situací je prakticky neomezený a správní orgán musí postupovat individuálně.

91

POREMSKÁ, Michaela. Právní zásady v rozhodnutích ve věci veřejných zakázek. Časopis pro právní vědu a praxi. 172200986-91, Roč. 17, č. 2 (2009), s. 86-91.

43

2.10.

Zásada veřejné správy jako služby

„Státní moc slouží všem občanům…“ čl. 2, odst. 3 Ústavy. (I kdyţ Ústava mluví o státní moci, je tím míněna veškerá veřejná moc, protoţe ta je od státu odvozena.) „Veřejná správa je službou veřejnosti.“ § 4, odst. 1 SŘ. § 4 SŘ má 4 odstavce, kaţdý z nich odpovídá určité podzásadě, které dohromady formují výkon státní správy jako sluţby veřejnosti:

Zásada slušnosti „Každý, kdo plní úkoly vyplývající z působnosti správního orgánu, má povinnost se k dotčeným osobám chovat zdvořile a podle možností jim vycházet vstříc.“ § 4, odst. 1 SŘ. Někteří autoři mají pochybnosti, zda zásada slušnosti vůbec patří do právních norem. Jde o zásadu spíše etickou, a právo by nemělo zasahovat do etických systémů.92 Jak si ale ukáţeme, tato zásada má několik zcela konkrétních právních důsledků. Tato zásada míří spíše na úřední osoby neţ na správní orgán jako celek. Poţaduje určitý „lidský“ přístup při plnění povinností, třeba i nad rámec zákona (vyřídit věc i mimo úřední hodiny, poučit nad rámec poučovací povinnosti atd.) Hlubší úpravy jsme se měli dočkat s přijetím tzv. sluţebního zákona93, který podrobně a obsáhle kodifikoval povinnosti státních zaměstnanců. Např. § 61, odst. 1, písm. s): „Státní zaměstnanci jsou povinni zachovávat pravidla slušnosti při úředním jednání,“ písm. y): „dodržovat pravidla etiky státního zaměstnance vydaná služebním předpisem generálního ředitele v mezích tohoto zákona.“ Tento zákon však nikdy nevstoupil v účinnost a zřejmě uţ ani nevstoupí. Máme však podobnou úpravu pro úředníky samosprávných celků94, § 16, odst. 2, písm. d): „Úředník je dále povinen zachovávat pravidla slušnosti při úředním jednání a vůči ostatním zaměstnancům působícím ve veřejné správě.“ To, ţe se úřední osoby mají chovat zdvořile a slušně, se (doufejme) rozumí samo sebou a zakotvení této povinnosti ve správním řádu musíme chápat jako pouhou deklaraci. Starý správní řád takové ustanovení neobsahoval a rozhodně to neznamená, ţe úřední osoby se před rokem 2006 nemusely chovat slušně.

92

Např. HORZINKOVÁ, Eva a Vladimír NOVOTNÝ. Správní právo procesní. 4. aktualiz. a dopl. vyd. Praha: Leges, 2012, 368 s. ISBN 978-80-87576-15-1., s. 43 93 Zákon 218/2002 Sb. o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon)

44

Zásada slušnosti se samozřejmě nevyčerpává slušným chováním úředníků při jednání, ale projevuje se i zcela konkrétními úkony. Např. pokud ţadatel zašle podání nepříslušnému orgánu, má tento povinnost jej postoupit (§ 12 SŘ). Ombudsman zásadu rozšiřuje o poţadavek odpovědnosti: „Úřad se nevyhýbá posouzení otázky nebo přijetí rozhodnutí ve věci, která spadá do jeho působnosti. V případě, že úřad udělá chybu, jasně a výslovně tuto chybu přizná, písemně se za ni osobě omluví a neodkladně přijme účinná opatření k nápravě, popřípadě osobu poučí o možnosti žádat o náhradu škody způsobené nesprávným úředním postupem.“95 Porušení slušnosti nezakládá nezákonnost rozhodnutí (pokud by tedy nenabývalo takové intenzity, ţe by bylo moţno pochybovat o nepodjatosti úřední osoby). Aby se však zásada nestala bezobsaţnou, SŘ poskytuje prostředek, kterým se lze dovolávat zásahu proti nevhodnému chování úřední osoby. Tímto prostředkem je stíţnost (§ 175 SŘ). Podávání stíţností (i dalších opravných prostředků) nesmí být účastníkům na újmu, a to ani v případě, ţe by se jednalo o stíţnosti zcela zjevně neopodstatněné či kverulační. (Tím je myšleno, ţe nesmí být na újmu v tom daném řízení. Pokud obsah stíţnosti naplňuje znak přestupku či trestného činu, např. pomluvy, to samozřejmě postihnout lze.96) Je třeba připomenout (a na to se často zapomíná), ţe zásada slušnosti musí platit oboustranně, tedy nejen od úředních osob k účastníkům, ale i od účastníků k úředním osobám. Existují prostředky, jak zasáhnout proti účastníku či jiné osobě, která by svým chováním narušovala průběh jednání. Jsou to např. pořádková pokuta nebo vykázání (§§ 62 a 63 SŘ).

Zásada poučovací „Správní orgán v souvislosti se svým úkonem poskytne dotčené osobě přiměřené poučení o jejích právech a povinnostech, je-li to vzhledem k povaze úkonu a osobním poměrům dotčené osoby potřebné.“ - § 4, odst. 2 SŘ Zásada vyplývá přímo z Listiny, čl. 37 – právo na právní pomoc. Vedle § 4 je výslovně provedena na několika dalších místech SŘ, obvykle v situacích, kdy nedostatek poučení zakládá procesní následky. (§ 37, odst. 3 - správní orgán vyzve k odstranění nedostatků podání, dále např. § 23 odst. 5. § 24 odst. 3, § 38 odst. 6, § 55 odst. 5 – poučení svědka, § 68 – 94 95

Zákon 312/2002 Sb. o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů Principy dobré správy Veřejného ochránce práv, viz Příloha I

45

poučení o odvolání, § 150 odst. 4 a 5 a další) To ale neznamená, ţe správní orgán nebude poučovat tam, kde to zákon výslovně nepřikazuje – poučit má, kdyţ to uzná za potřebné. Např. poučení o mimořádných opravných prostředcích není nutné, ale v praxi se tak někdy děje. Na jednu stranu správní orgán poučuje poměrně široce (nejen o procesních, ale i o některých hmotných právech a povinnostech), na druhou stranu však pouze v souvislosti s daným řízením (nemůţe nahrazovat advokáty)97. Správní orgán poučuje, je-li to potřebné vzhledem k povaze úkonu a osobním poměrům dotčené osoby. To znamená, ţe např. osoby s právnickým vzděláním (či dokonce zastoupené advokátem) není třeba poučovat stejně podrobně, jako osoby se vzděláním základním. (Nelze u nich však na poučovací povinnost úplně rezignovat, zvláště ve sloţitých řízeních s častou změnou právní úpravy.) To se týká i formy poučení: „Úředník se snaží podávat přesné informace takovým způsobem, aby nikoho neuvedl v omyl. Při komunikaci s osobou přihlíží k jejím dorozumívacím a intelektuálním schopnostem a snaží se všechny její dotazy řádně zodpovědět. Úřední dokumenty určené osobám jsou psány jednoduchým a jasným jazykem, aby jim osoby snadno porozuměly.“98 Správní orgán zásadně poučuje o procesních právech a povinnostech. Jak je to však s právy hmotnými? Judikatura k této otázce se týká především rozhodování soudů, kde je něco takového povaţováno za nepřípustný zásah. V řízení před správním orgánem však (opět jako projev zásady dobré správy) můţe úřední osoba ţadateli poradit, jak má nejlépe dosáhnout toho, čeho se domáhá. Na rozdíl od „procesního“ poučení, které je povinností správního orgánu, je „hmotné“ poučení dobrovolné, nenárokové a s jeho nedostatkem nelze spojovat důsledky. Má své limity – jak uţ bylo řečeno, správní orgán nemůţe poskytovat právní poradenství99. A především, nesmí se dostat do rozporu s ostatními zásadami, především se 96

JEMELKA, Luboš. Správní řád: komentář. 3. vyd. Praha: C.H. Beck, 2011, xxvi, 690 s. ISBN 978-80-7400-401-8., str. 23 97 JEMELKA, Luboš. Správní řád: komentář. 3. vyd. Praha: C.H. Beck, 2011, xxvi, 690 s. ISBN 978-80-7400-401-8., s. 21 98 Principy dobré správy Veřejného ochránce práv, viz Příloha I 99 „Poučovací povinnost správního orgánu nelze zaměnit s právem účastníka na poskytování právních rad“ – rozsudek NSS 1 As 51/2010-214 ze dne 13. října 2010

46

zásadou rovnosti (jednomu účastníkovi poradí, ostatním ne). Pokud správní orgán o hmotných právech poučí chybně, ponese odpovědnost za nesprávný úřední postup.100

Zásada uvědomovací „Správní orgán s dostatečným předstihem uvědomí dotčené osoby o úkonu, který učiní, je-li to potřebné k hájení jejich práv a neohrozí-li to účel úkonu.“ - § 4, odst. 3 SŘ I tato zásada je prakticky provedena v celé řadě ustanovení SŘ, např. § 59 (předvolání). Tato zásada úzce souvisí s předchozí - pokud je účastník poučen o procesních právech, ale neví, ţe se koná úkon, při kterém je můţe uplatnit, je poučení zbytečné. Uvědomování nesmí být pouze formální, ale musí skutečně poskytovat moţnost procesní práva vyuţít (je nepřípustné uvědomit účastníka o provedení úkonu jen několik minut před ním). Ačkoliv zákon v některých případech stanovuje lhůty (nebo je stanovena dolní hranice – např. o ústním jednání je třeba účastníka uvědomit nejméně 5 dní předem), většinou pouze říká, ţe lhůty musí být „přiměřené“ (k určování lhůt obecně viz § 39). Tím není dotčena moţnost dohody správního orgánu s účastníkem – lze si představit situaci, ţe účastník sám v zájmu rychlého vyřízení poţaduje lhůty co nejkratší (je však třeba chránit práva všech dotčených osob). Naopak jsou situace, kdy se zásada uvědomovací nepouţije. Zpravidla jsou dvě: pokud by byl zmařen účel úkonu (upozornění na namátkovou kontrolu) a pokud by hrozilo nebezpečí z prodlení (provedení důkazu, který můţe být zničen). Dále je zásada prolomena v situacích, kdy vyrozumění není moţné. V těchto případech však správní orgán musí vyvinout patřičné úsilí. Konkrétně např. při exekuci vyklizením (§ 121 odst. 2 SŘ): „Ukládá-li exekuční titul vyklizení objektu, který je v takovém stavu, že bezprostředně ohrožuje život nebo zdraví osob, může oprávněná úřední osoba, nelze-li z důvodu časové tísně jinak, doručit exekuční příkaz povinnému až při provedení exekuce. Není-li povinný úkonu vyklizení přítomen, doručí se mu exekuční příkaz spolu s protokolem o vyklizení.“ Zákon tak ve zcela výjimečném případě umoţňuje uvědomění i ex post.

Právo být slyšen „Správní orgán umožní dotčeným osobám uplatňovat jejich práva a oprávněné zájmy.“ - § 4, odst. 4 SŘ 100

VEDRAL, Josef. Správní řád: komentář. 2., aktualiz. a rozš. vyd. Praha: BOVA POLYGON, 2012, 1446 s. ISBN 978-80-7273-166-4., s. 119

47

Tato zásada je doplněním a logickým vyústěním předchozích dvou zásad. Pokud správní orgán vyrozumí osobu o provádění úkonu a současně ji poučí o jejích právech, pak musí také umoţnit jejich efektivní uplatnění.101 Tato zásada má dva rozměry: Jednak zakazuje správnímu orgánu chovat se tak, aby uplatnění práva znemoţňoval, na druhou stranu mu v určitých místech dává povinnost aktivně vyzvat účastníky, aby svých práv vyuţili (např. před rozhodnutím, aby se vyjádřili k podkladům). I tato zásada má svoje limity, kdy můţe správní orgán aktivně znemoţnit výkon určitých práv – většinou z důvodů procesní ekonomie. Např. v odvolacím řízení se účastník nemůţe vyjadřovat ke všem podkladům, ale jen k těm nově pořízeným (§ 90 odst. 1). A konečně ochrany nepouţívá ani zjevné zneuţití práva, tedy jednání zdánlivě dovolené, ale ve skutečnosti v rozporu se smyslem daného právního institutu vyuţívané k poškození práv jiných osob: „Výkonu práva, který je vlastně jeho zneužitím, proto soud neposkytne ochranu.“102 Je poněkud problém, ţe nikde není řečeno, co je zneuţitím práva. Ale to ani nelze – nikdy bychom nemohli postihnout všechny moţné situace a tento institut by pozbyl smyslu.103

Limity zásady Jako všechny zásady, i tato má své limity. Ačkoliv by správní orgán měl vycházet účastníkům vstříc, nelze tak činit na úkor zákonnosti nebo rovnosti. Stejně není moţné po správním orgánu poţadovat, aby poskytoval jakési „právní poradenství“ či poskytoval informace veřejnosti v neomezeném rozsahu. Pokud jde o limity v opačném směru, občan můţe odmítnout spolupráci se správními orgány např. v případech, kdy by sebe nebo osobu blízkou vystavil nebezpečí trestního stíhání nebo postihu za správní delikt, nebo pokud by uhrozili utajované skutečnosti či státem uznanou povinnost mlčenlivosti.104

101

VEDRAL, Josef. Správní řád: komentář. 2., aktualiz. a rozš. vyd. Praha: BOVA POLYGON, 2012, 1446 s. ISBN 978-80-7273-166-4., s. 123 102 Rozsudek NSS 1 Afs 107/2004-48 1 Afs 107/2004-48 103 VEDRAL, Josef. Správní řád: komentář. 2., aktualiz. a rozš. vyd. Praha: BOVA POLYGON, 2012, 1446 s. ISBN 978-80-7273-166-4., s. 125 104 HORZINKOVÁ, Eva a Vladimír NOVOTNÝ. Správní právo procesní. 4. aktualiz. a dopl. vyd. Praha: Leges, 2012, 368 s. ISBN 978-80-87576-15-1., s. 37

48

Svobodný přístup k informacím Svobodný přístup k informacím sice není samostatnou zásadou či podzásadou, ale je tak důleţitým projevem zásady veřejné správy jako sluţby občanům, ţe jej zde nemohu ignorovat. Ještě do poloviny 20. století (a v zemích tzv. východního bloku ještě mnohem déle) byla veřejná správa postavena na principu diskrétnosti – tedy veškeré informace o činnosti správy jsou tajné, nestanoví-li zákon jinak. Moderní veřejná správa je postavena na principu otevřenosti – informace o činnosti správy jsou veřejné, není-li stanoveno jinak. Tato zásada je v českém prostředí zakotvena čl. 17 LZPS a provedena zákonem 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím (takzvaný infozákon).105 Infozákon je obecnou normou pro poskytování informací, který stanovuje rozsah informační povinnosti, ale současně i její limity. Kromě informací z různých důvodů utajovaných se výslovně nevztahuje např. na dotazy na názory správního orgánu a úředních osob. Jinak řečeno, správní orgán na ţádost nevytváří informace nové. Tak činí jen tehdy, kdy mu to výslovně ukládá zvláštní zákon (závazné posouzení, stanovisko apod.) Vedle obecné povinnosti informovat jsou zde ještě zvláštní povinnosti poskytovat informace, které jsou upraveny v SŘ, případně v dalších procesních předpisech (stavební zákon, zákon o obcích aj.), podle kterých musí orgán umoţnit účastníkům nahlíţení do spisu či jisté dokumentace, poskytovat informace o průběhu řízení atd. Tato dvě práva si nekonkurují, první je povahy hmotné (obecné právo na informaci), druhé je povahy procesní (zvláštní oprávnění účastníka řízení). Správní orgán by měl posoudit ţádost podle obsahu a zvolit variantu pro ţadatele příznivější (pokud by např. účastník řízení ţádal informace ze spisu podle infozákona)106.

105

Podrobněji k této otázce KORBEL, František. Právo na informace: zákon o svobodném přístupu k informacím, zákon o právu na informace o životním prostředí : komentář. 2. aktualiz. a dopl. vyd. Praha: Linde, 2005, 410 s. ISBN 807201532x. , jde sice o starší publikaci, ale obecná část je aktuální dodnes. 106 BLAŽKOVÁ, Štěpánka. Právo na poskytnutí informace versus právo nahlížení do spisu. Správní právo. Praha: Ministerstvo vnitra ČR, 2009, roč. 42, č. 2, s. 104-106.

49

2.11.

Zásada spolupráce a součinnosti

„(1) Správní orgány dbají vzájemného souladu všech postupů, které probíhají současně a souvisejí s týmiž právy nebo povinnostmi dotčené osoby. Na to, že současně probíhá více takových postupů u různých správních orgánů nebo u jiných orgánů veřejné moci, je dotčená osoba povinna správní orgány bezodkladně upozornit. (2) Správní orgány vzájemně spolupracují v zájmu dobré správy.“ - § 8 SŘ (V této podkapitole se věnuji zásadě součinnosti mezi správními orgány navzájem. Zásadě spolupráce s účastníky jsem se věnovala v podkapitole předchozí107.) Tato zásada tvořena dvěma aspekty: Jednak povinností správy postupovat ve vzájemném souladu (tj. aby různé procesy probíhající nezávisle na sobě u různých orgánů nebyly ve vzájemném rozporu) a jednak povinností spolupracovat (tj. aby jeden orgán poskytl pomoc jinému orgánu, pokud je to třeba). Zákon záměrně pouţívá „měkkou“ formulaci – „správní orgány dbají“. Absolutního souladu nelze dosáhnout. Jednak proto, ţe neexistuje ţádný centrální „registr správních řízení“, takţe orgány často ani nevědí, ţe o stejné či příbuzné věci probíhá či proběhlo řízení jinde. Ale především proto, ţe různé správní orgány hájí různé zájmy. Z toho plyne i nezbytná role účastníků. Především, účastník je povinen upozornit orgán, ţe u jiného orgánu probíhá řízení, jehoţ výsledek by mohl mít vliv v dané věci (pokud si je této skutečnosti vědom). Stejně tak je třeba upozornit, ţe o věci uţ bylo u jiného orgánu rozhodnuto. Nesplnění této povinnosti nelze vynucovat, můţe však nepřímo vést k neplatnosti rozhodnutí, stejně tak pokud nesplněním této povinnosti vznikne škoda, nelze se domáhat náhrady. Zásada se dále projeví např. v institutu společného řízení nebo tzv. delegace vhodné, (související řízení jsou převedena na jeden orgán a spojena).108 Pokud jde o přímou spolupráci správních orgánů, ta se projevuje např. v doţádání (§ 13 SŘ), odborném posouzení podle § 53 (znalecký posudek lze zadat jen tehdy, pokud neexistuje správní orgán s patřičnou odborností) a dále různých odborných a závazných stanoviscích. Obecně platí, ţe správní orgány mohou 107

Někteří autoři je slučují, např. KADEČKA, Stanislav a kol. Správní řád. Praha: ASPI-Wolters Kluwer, 2006, XXIX, 601 s. ISBN 80-7357-226-5., s. 61

50

poţadovat od osob vysvětlení a podklady jen tehdy, pokud patřičné materiály nelze získat od jiného správního orgánu (zásada přiměřenosti). Tedy správní orgán uţ nebude předvolávat a vyslýchat účastníka, pokud můţe získat potřebné důkazy jinak, např. od policie. Správní orgán také můţe poţádat jiné orgány o provedení úkonu. Dále platí povinnost veřejných orgánů oznamovat věcně a místně příslušným orgánům skutečnosti, které by mohly vést k zahájení řízení z úřední povinnosti (vč. např. oznámení trestního činu). Kromě toho některé zákony obsahují zvláštní povinnost součinnosti109 (např. §§ 14 – 17 zákona o Policii110). Zásada spolupráce se však nevyčerpává pomocí v konkrétních věcech. Správní orgány musejí spolupracovat na všech úrovních – pokud např. při své činnosti narazí na rozhodnutí, které je v rozporu se zákonem, měla by učinit patřičné kroky ke zjednání nápravy. Pokud tedy orgán při své činnosti narazí na rozhodnutí (či stanovisko) nezákonné či nicotné, měl by upozornit toho, kdo rozhodnutí vydal, případně nadřízený orgán (podnět k zahájení přezkumu). Vrcholnou formou spolupráce orgánu veřejné správy je pak veřejnoprávní smlouva.

108

VEDRAL, Josef. Správní řád: komentář. 2., aktualiz. a rozš. vyd. Praha: BOVA POLYGON, 2012, 1446 s. ISBN 978-80-7273-166-4., s. 147 109 HORZINKOVÁ, Eva a Vladimír NOVOTNÝ. Správní právo procesní. 4. aktualiz. a dopl. vyd. Praha: Leges, 2012, 368 s. ISBN 978-80-87576-15-1., s. 44 110 Zákon 273/2008 Sb. o Policii České republiky

51

2.12.

Zásada procesní ekonomie

„(1) Správní orgán vyřizuje věci bez zbytečných průtahů. Nečiní-li správní orgán úkony v zákonem stanovené lhůtě nebo ve lhůtě přiměřené, není-li zákonná lhůta stanovena, použije se ke zjednání nápravy ustanovení o ochraně před nečinností (§ 80). (2) Správní orgán postupuje tak, aby nikomu nevznikaly zbytečné náklady, a dotčené osoby co možná nejméně zatěžuje. Podklady od dotčené osoby vyžaduje jen tehdy, stanoví-li tak právní předpis. Lze-li však potřebné údaje získat z úřední evidence, kterou správní orgán sám vede, a pokud o to dotčená osoba požádá, je povinen jejich obstarání zajistit. Při opatřování údajů podle tohoto ustanovení má správní orgán vůči třetím osobám, jichž se tyto údaje mohou týkat, stejné postavení jako dotčená osoba, na jejíž požádání údaje opatřuje.“ - § 6 SŘ Také se nazývá zásada rychlosti (odst. 1) a hospodárnosti (odst. 2).

Zásada rychlosti Vychází přímo z LZPS, čl. 38: „Každý má právo, aby jeho věc byla projednána (…), bez zbytečných průtahů.“ Konkrétním provedením jsou např. lhůty (§ 71 SŘ a řada lhůt ve zvláštních zákonech). Nečinnost nebo průtahy jsou častým problémem veřejné správy. Starý správní řád neobsahoval efektivní systém ochrany proti nečinnosti, u soudního přezkumu byla situace ještě horší (bylo nutno ţalovat fiktivní negativní rozhodnutí). Nový SŘ uţ zakotvil poměrně komplexní úpravu (§ 80 SŘ). Stejně tak SŘS uţ zná ochranu proti nečinnosti (§ 79 an.). Soud můţe přikázat vydat rozhodnutí a současně stanoví lhůtu. Soudní ochrany se však nelze domáhat, pokud je s nečinností spojena fikce určitého rozhodnutí. Podmínkou ţalobní legitimace je vyčerpání opravného prostředku podle příslušného procesního předpisu, obecně tedy podle § 80 SŘ (Zatímco SŘS je účinný od roku 2003, nový SŘ aţ od roku 2006. Do roku 2006 ţádný prostředek ochrany neexistoval a bylo moţno přímo ţalovat.) Tyto prostředky slouţí k tomu, aby „donutily“ správní orgán vydat rozhodnutí. Náhrada škody vzniklé nečinností je samostatným problémem upraveným ve zvláštním zákoně111. Nečinnost je tímto zákonem výslovně označena za nesprávný úřední postup, za který lze náhradu škody poţadovat. Náhradu však nelze poţadovat za průtahy jako takové, ale pouze pokud jimi vznikne škoda. Ta můţe mít povahu i nemajetkové újmy - § 31 zákona 82/1998

52

Sb. Pokud byly průtahy způsobeny pochybením konkrétní úřední osoby, lze ji postihnout podle pracovněprávních předpisů, případně poţadovat regresní náhradu (to však není povinností státu či samosprávy a často se tak neděje112). Někdy vyplývá lhůta ze zákona (obecně 30 dnů). Častá jsou ale řízení, která ţádnou lhůtu nemají, případně je moţné ji flexibilně prodluţovat. V takovýchto případech není moţné předem říci, jak dlouhá je lhůta přiměřená, a ani judikatura nám nepomůţe: To je třeba posuzovat případ od případu. Obecně lze říci, ţe se má zkoumat nikoliv absolutní délka řízení, ale jaké úsilí vyvíjí správní orgán ke včasnému vyřízení věci. Jinak bude posuzováno řízení, které trvá rok a správní orgán koná úkony a urguje účastníky, jinak řízení, kde za celý rok nebyl ţádný úkon učiněn. Obecně však není moţné odůvodňovat průtahy v řízení nedostatkem personálu či technického zázemí. Průtahy nelze obecně omluvit ani jednáním některých účastníků, správní orgán musí rozhodnout v přiměřené době i tehdy, pokud se tomu někteří účastníci brání (tito účastníci se samozřejmě nemohou dovolávat případného odškodnění za průtahy). ESLP ve své judikatuře zkoumá především: aktivitu orgánu, sloţitost věci, jednání stěţovatele a význam věci pro stěţovatele (obecně průtahy jsou častým důvodem stíţnosti k ESLP).113 Pokud to povaha věci připouští a důkazy jsou jasné, mělo by být rozhodnuto bez zbytečného odkladu (v ideálním případě okamţitě, např. pomocí příkazu). Obecně také platí, ţe správní orgán by měl informovat dotčené osoby o očekávaných průtazích, které by měl řádně vysvětlit: „Jestliže si vyřízení vyžádá delší dobu, než je obvyklé, úřad o tom osobu vždy vyrozumí, přičemž uvede důvody prodlevy a předpokládaný termín, kdy bude podání vyřízeno.“114 Ačkoliv by se to nemělo stávat, v praxi narazíme na situaci, kdy se tato zásada dostává do konfliktu se zásadou legality. A to v situaci, kdy zákon je příliš formalistický a striktní. V takovém případě musí úřední osoby zvolit vhodný výklad zákona, pokud to však není moţné, je nutno postupovat striktně podle dikce zákona, i za cenu obětování rychlosti a 111

Zákon 82/1998 Sb. o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem 112 Viz např. nález NKÚ 11/03, (zveřejněn ve Věstníku č. 4/2011) 113 VEDRAL, Josef. Správní řád: komentář. 2., aktualiz. a rozš. vyd. Praha: BOVA POLYGON, 2012, 1446 s. ISBN 978-80-7273-166-4., s. 130 114 Principy dobré správy Veřejného ochránce práv, viz Příloha I

53

hospodárnosti115. Někdy je to nezbytné a formalismus má svůj účel, někdy ne. Toto je především apel na zákonodárce – je třeba přijímat takové normy, které nebudou zbytečně zatěţovat jak účastníky, tak i správní orgán.

Zásada hospodárnosti Nikomu by neměly při řízení vznikat nepřiměřené náklady. Kdyţ zákon říká „nikomu,“ samozřejmě se nelze omezit pouze na účastníky. Týká se to všech dotčených osob, tedy i znalců, tlumočníků, svědků, ale i samotného správního orgánu (a tedy daňového poplatníka, který tyto náklady nese). Praktickou aplikaci této zásady najdeme např. v § 13 SŘ (institut doţádání), v § 131 odst. 6 (místní příslušnost měnit jen v nezbytných případech a nezatěţovat tím účastníky) nebo v § 140 SŘ (společné řízení). Dále pak v obecné zásadě, ţe odvolací orgán má raději vadné rozhodnutí sám změnit neţ rušit, je-li to účelné. A samozřejmě, projevem procesní ekonomie je i moţnost autoremedury. Dále, pokud lze určité podklady získat z úřední evidence, kterou orgán vede, uţ by je neměl poţadovat. (Byť ne vţdy se to podaří úplně uplatnit do praxe. Např. k zaloţení obchodní společnosti je dodnes poţadován výpis z rejstříku trestů, který si můţe soud sám vyhledat.) Toto pravidlo by mělo být rozšířeno zavedením tzv. základních registrů, které umoţní správním orgánům získávat informace i z evidencí jiných orgánů. Se zásadou hospodárnosti souvisí úzce i zásada jednotnosti a zásada koncentrace. Jednotnost spočívá v tom, ţe řízení tvoří jeden celek, ve kterém účastník předkládá návrhy, připomínky a vyjádření, správní orgán shromaţďuje podklady a činí potřebné úkony.116 Jakýmsi protikladem (či spíše doplněním) je koncentrace, která omezuje toto právo jen do určitého okamţiku. Jejich kombinováním a vyvaţováním je zajištěno řízení spravedlivé a efektivní.

115

K tomu např. rozsudek Vrchního soudu v Praze 7 A 157/1995 ze dne 23. 10. 1998 HORZINKOVÁ, Eva a Vladimír NOVOTNÝ. Správní právo procesní. 4. aktualiz. a dopl. vyd. Praha: Leges, 2012, 368 s. ISBN 978-80-87576-15-1., s. 51 116

54

Další zásady Kromě výše uvedených zásad existuje řada zásad, které (byť jsou také důleţité) nelze zahrnout mezi „základní“ zásady. Ať uţ proto, ţe se uplatní jen v některých řízeních (např. zásada oficiality vs. zásada dispoziční), nebo zkrátka proto, ţe jejich praktický význam je menší, případně jsou pouze jakýmsi vodítkem či „formální škatulkou“ pro činnost správního orgánu. Omezím se tedy jen na jejich výčet117: zásada písemnosti správního řízení (§ 15 odst. 1), zásada řádného odůvodnění a přezkoumatelnosti zásada neveřejnosti správního řízení (zejm. § 49 a § 15 odst. 3), zásada oficiality (§ 46), zásada dispoziční (§ 44 a § 45 odst. 4), zásada dvouinstančnosti (§ 81 odst. 1), zásada zákazu reformace in peius zásada jednotnosti (§ 36 odst. 1), zásada koncentrace řízení (§ 36 odst. 1 a § 82 odst. 4), zásada vyšetřovací (§ 50 odst. 2 a 3), zásada projednací (§ 141 odst. 4 a § 142 odst. 3), zásada volného hodnocení důkazů (§ 50 odst. 4). zásada dostupnosti (výslovně neupravena, vyplývá z procesní ekonomie a dobré správy) zásada nepřetrţitosti (výslovně neupravena, vyplývá z ústavního pořádku)

117

Částečně převzato z VEDRAL, Josef. Správní řád: komentář. 2., aktualiz. a rozš. vyd. Praha: BOVA POLYGON, 2012, 1446 s. ISBN 978-80-7273-166-4., s. 70

55

3. Principy dobré správy a soft law Vzhledem k povaze zásad není prakticky moţné je kodifikovat a podat úplný výčet. Přesto existuje řada dokumentů, které se snaţí tyto zásady vyjmenovat, vymezit a zpřesnit. Tyto dokumenty mají většinou povahu „soft-law“ – nejsou právně závazné, ale vzhledem k autoritě orgánu, který je vydal, mají mimořádnou váhu a jejich vliv na praxi je značný. Z těch nejvýznamnějších jmenujme:

3.1. Principy dobré správy Veřejného ochránce práv V tomto dokumentu se ombudsman pokusil částečně vymezit neurčitý právní pojem „dobrá správa“. Jedná se desatero, a jak zjistíme, jednotlivé body se prakticky překrývají s výčtem, který jsem podala výše. Nebudu zde rozebírat celý dokument, který je celkem obsáhlý118, vyjmenuji pouze jednotlivé body: 1. Soulad s právem 2. Nestrannost 3. Včasnost 4. Předvídatelnost 5. Přesvědčivost 6. Přiměřenost 7. Efektivnost 8. Odpovědnost 9. Otevřenost 10. Vstřícnost Celý dokument je obsaţen v Příloze I této práce.

3.2. Doporučení Výboru ministrů Rady Evropy (80) 2 týkající se

správního uvážení Toto doporučení stanovuje některá pravidla a limity správního uváţení. Má 4 části: Vymezení pojmů, Základní zásady, Řízení, Přezkum. Základní pravidla stanovuje takto: -

uţívat správní uváţení jen v zákonem povolených případech

-

nestrannost, objektivita

118

Podrobně se mu věnuje ČERNÍN, K.: Principy dobré správy definované veřejným ochráncem práv, In Principy dobré správy - Sborník příspěvků přednesených na pracovní konferenci, Brno : Masarykova univerzita, 2006, s. 11., dále je dostupný on-line zde: http://www.ochrance.cz/stiznosti-na-urady/pripady-a-stanoviskaochrance/principy-dobre-spravy/

56

-

zákaz diskriminace

-

šetření účelu řízení a právní úpravy

-

přiměřené lhůty

-

respektování ustálené praxe a zohlednění okolností daného případu

3.3. Evropský kodex řádné správní praxe119 Dokument vydaný Evropským ombudsmanem cílí primárně na instituce EU, ale aplikovatelný je všude. Byl podkladem i pro českého ombudsmana při formulování Principů dobré správy. Aktuální kodex byl vytvořen v roce 2005 a čerpá z judikatury ESD a z práva členských států. Má 27 článků, které se týkají zákonnosti, nediskriminace, přiměřenosti, nestrannosti, nezávislosti a spravedlnosti, přiměřené doby pro rozhodování, odůvodnění rozhodnutí, oznámení rozhodnutí, moţnosti odvolání, ochrany osobních údajů atd. Samostatný a celkem podrobný článek je věnován slušnosti. Velký prostor věnuje transparentnosti, ţádostem o informace a přístupu k dokumentům. Úřady mají také přijmout taková opatření, aby občané byli dostatečně informováni o právech, která jim z tohoto kodexu náleţí.

119

Dostupné na www.ombudsman.europa.eu

57

4. Srovnání zásad správního řízení s jinými typy řízení a vybraná judikatura 4.1.

Srovnání s trestním procesem

Na rozdíl od správního práva, kde existují různé typy řízení a zásady se tak aplikují jen někdy, případně mohou být i v rozporu, v trestním právu se s tímto setkáváme mnohem méně. Zásady trestního procesu tvoří jednotnější a harmoničtější celek.120 To je dáno jednotnou úpravou trestního procesu (prolomenou jen občas, např. odklony), zatímco ve správním právu existuje mnoho forem správní činnosti a speciálních úprav. Trestní právo je také historicky starší, trestní proces se formoval mnohem déle neţ moderní správní řízení. A je tu i vyšší standard ochrany práv, který poţaduje jistou rigidnost. Interpretace a aplikace trestněprávních zásad je na první pohled mnohem rigidnější a formálnější, někdy je dokonce výslovně řečeno, ţe ve výkladových pochybnostech je třeba zvolit výklad, který prospívá obţalovanému (obviněnému, pachateli…). To souvisí s povahou trestního práva jako ultima ratio – jedná se o nejsilnější prostředek státní moci, proto jeho pouţití musí podléhat přísné kontrole. Oproti ostatním typům procesu je zde modifikována např. zásada veřejnosti (některé části procesu jsou zcela neveřejné a jiné vţdy veřejné). Naopak zcela bezvýjimečně zde platí zásada legality a řádného procesu. Ve správním právu jsme se setkali s řadou případů, kdy lze v rámci procesní ekonomie a proporcionality omezit některé postupy, např. některá rozhodnutí není třeba odůvodňovat a některé úkony není třeba provádět. To je v trestním procesu přípustné jen zcela výjimečně, zpravidla pouze se souhlasem všech zúčastněných, a někdy ani to ne (trestní proces se nedotýká jen práv zúčastněných osob, je třeba chránit i společnost jako celek). Není tedy moţné přijmout jako důkaz např. souhlasné prohlášení stran. (I trestní proces však v roce 1993 opustil zásadu objektivní pravdy, a to ze stejných důvodů, jaké popisuji v kapitole 3.7.) Některé zásady zde mají mnohem větší váhu. Např. dvojinstančnost správního řízení je dobrým zvykem, není však nutností (zcela výjimečně najdeme nepřezkoumatelná správní rozhodnutí). V trestním právu je však povaţována za základní právo. 120

CÍSAŘOVÁ, Dagmar, Jaroslav FENYK a Tomáš GŘIVNA. Trestní právo procesní. Vyd. 5. Praha: ASPI-Wolters Kluwer, 2008, 822 s. ISBN 9788073573485., s. 64

58

Zásadou neznámou ze správního řízení je zásada presumpce neviny, protoţe správní orgány nerozhodují o vině a trestu. Existují ale situace, kdy správní řízení je de facto skrytým řízením trestním, a to v řízení o přestupcích a správních deliktech. Není podstatné, jak se toto řízení formálně nazývá, pokud se rozhoduje o vině a trestu, je třeba na něj klást poţadavky jako na trestní proces.121

4.2.

Srovnání s civilním procesem

Bylo-li nutno v trestním procesu některé zásady dodrţovat rigidně, bezpodmínečně, a často i proti vůli stran, v civilním procesu je tomu naopak. Zatímco v trestním procesu jde o nejsilnější uplatnění státní moci vůči občanu, v civilním procesu má stát roli pouze jakéhosi arbitra sporu. Řízení je z velké části v rukou účastníků. Proto zásady civilního procesu jsou pouze jakýmisi vodítky, která mají např. zabránit zneuţívání práva (zásada koncentrace řízení) či pomoci soudci v rozhodování. Na rozdíl od správního a trestního řízení se zde neuplatňuje zásada oficiality a materiální pravdy, naopak platí zásada projednací a zásada formální pravdy, důkazní břemeno je na stranách sporu122. Prakticky plně se naopak aplikují zásady rovnosti, právo být slyšen a zásada poučovací. Na rozdíl od správního procesu je pak pravidlem zásada ústnosti. Toto všechno je do jisté míry relativizováno v nesporném civilním řízení, které má více společných rysů s řízením správním, ostatně v minulosti mělo kaţdé řízení svůj vlastní procesní kodex a do budoucna není vyloučeno jejich opětovné oddělení.

4.3.

Judikatura a praxe k zásadám

V textu jsem popsala celou řadu soudních rozhodnutí k jednotlivým zásadám, v této části uvedu několik rozhodnutí obecnějších.

Rozsudek NSS 1 As 30/2008-49 dne 11. září 2008 Myslivec našel a převzal do své péče mládě jestřába vypadlé z hnízda. Podle právního stavu v roce 2001 bylo k chovu jestřába potřeba 2 povolení: obecně k chovu zvěře (vydával orgán správy myslivosti) a výjimku ze zákazu drţení ohroţeného druhu (vydával orgán ochrany přírody). Myslivec podal obecně formulovanou ţádost o „všechny potřebné výjimky“. Dostal 121 122

Rozhodnutí ESLP, věc Lauko a Kadubec v. Slovensko z 2. 9. 1998. Byť i to lze ve výjimečných případech prolomit, např. nález IV. ÚS 63/05 ze dne 23. 08. 2005,

59

však pouze povolení od orgánu státní správy myslivosti. Později dostal pokutu za neoprávněné drţení ohroţeného ţivočicha. MS v Praze rozhodnutí o pokutě zrušil a NSS rozhodnutí potvrdil. Konstatoval, ţe státní správa takto postupovat nemůţe. Pokud osoba neznalá práva (coţ můţe při dnešní sloţitosti právních norem být i vzdělaný právník) podá obecně formulovanou ţádost, musí ji příslušný orgán vyřídit v plném rozsahu, tedy pokud ţadatel ţádá o všechny povolení k určité činnosti, musí je skutečně dostat, případně být poučen, proč je dostat nemůţe, či jak má postupovat. NSS konstatoval, ţe správní orgán poučil ţadatele o jeho hmotných právech a povinnostech (sdělil mu, jaká povolení potřebuje), čímţ dokonce jednal nad rámec zákonné poučovací povinnosti. Do této chvíle nebylo pochybení zjištěno. Avšak ţadatel své povinnosti dostatečně splnil tím, ţe podal citovanou obecně formulovanou ţádost. Na jejím základě měl dostat obě povolení. (Celá věc je o to váţnější, ţe ţádost byla adresována orgánu ochrany přírody, který měl vydat právě ono chybějící rozhodnutí, ten však věc bez dalšího postoupil orgánu správy myslivosti a sám se jí nezabýval!) „Adresáti veřejných subjektivních práv a povinností v oblasti veřejné správy jsou v převážné většině právní laici, na nichž nelze vyžadovat, aby své žádosti formulovali zcela pregnantně a pojmenovávali věci přesnými zákonnými termíny, případně dokonce citovali v žádostech přesná zákonná ustanovení.“(…) „Správní orgány nicméně musí při výkonu veřejné moci akceptovat užívání běžného neodborného jazyka ze strany uživatelů veřejné správy.“

Nález III. ÚS 28/96 ze dne 16. 05. 1996 Stěţovatel (tehdejší šéfredaktor týdeníku Respekt a pozdější ministr V. Mlynář) se po ministru zemědělství domáhal informací o příjemcích dotací. Ten mu je odmítl poskytnout (tato korespondence měla pouze podobu dopisů, nešlo o správní řízení). V době vydání tohoto nálezu neexistoval zákon o svobodném přístupu k informacím. Ústavní soud rozhodl, ţe právo na informace vycházející z čl. 17 LZPS je přímo vymahatelné i bez existence předpokládané zákonné úpravy. (Subsidiárně se pouţije obecná úprava, tedy správní řád.) „Dopis“ ministra zemědělství je rozhodnutím v materiálním slova smyslu a je přezkoumatelný správním soudem. Toto rozhodnutí je důleţité z několika důvodů: Jednak podporuje právo veřejnosti na informace (coţ byl v roce 1996 poměrně nový a málo uţívaný nástroj). Ale z pohledu zásad 60

řízení je mnohem důleţitější ono materiální pojetí rozhodnutí – dává soudům moţnost přezkoumat i činnost orgánů veřejné správy, která zasahuje do práv osob, ačkoliv má např. formu dopisu apod. Zdaleka nejdůleţitější je však připomenutí toho, co vyplývá z čl. 41 LZPS: Totiţ ţe většiny základních práv se lze u soudu domáhat přímo, i bez zákona. Protoţe většina zásad vychází z Listiny, lze se jich tedy domáhat přímo.

Nález Pl. ÚS 21/96 V tomto nálezu se jedná o dobu privatizace, kdy se právní úprava měnila nesystémově a častá byla ustanovení s účinkem nepravé retroaktivity. ÚS podrobně rozebral situace, kdy je a není retroaktivita přípustná. Podstatné je, ţe ÚS zde výslovně zakotvil soudům (a přeneseně toto platí i na správní orgány) moţnost a dokonce povinnost vyuţít takový výklad právních norem, který bude nejlépe v souladu s ústavou, a to i za cenu toho, ţe je třeba se odchýlit od doslovného znění zákona: „Soud přitom není absolutně vázán doslovným zněním zákonného ustanovení, nýbrž se od něj smí a musí odchýlit v případě, kdy to vyžaduje ze závažných důvodů účel zákona, historie jeho vzniku, systematická souvislost nebo některý z principů, jenž mají svůj základ v ústavně konformním právním řádu jako významovém celku. Je nutno se přitom vyvarovat libovůle; rozhodnutí soudu se musí zakládat na racionální argumentaci.“

Rozhodnutí ÚOHS ÚOHS aplikuje zásady při své rozhodovací praxi velmi často (a to nejen u zakázek malého rozsahu, kde ZVZ jiná kritéria nezavádí, ale vůbec při veškeré rozhodovací činnosti). Příklady můţeme najít v těchto rozhodnutích: R127/2006/02-00249/2007/300-Hr – Zadavatel čistě formalistickým výkladem rozhodl, ţe nejde o veř. zakázku a tím ji vyloučil z působnosti ZVZ. ÚOHS takto formalistický výklad prohlásil za rozporný se zásadami transparentnosti a nediskriminace. R118/2006/02. 01645/2007/300-Hr – Město sice postupovalo formálně správně, ale netransparentně – dodatečné informace vyţadovalo jen od některých uchazečů. R191/2007/02-04304/2008/310-Hr (tzv. Karlovarská losovačka) – Zákon sice umoţňuje (tehdy umoţňoval) tzv. losovačky bez přísnějších pravidel, ÚOHS však tato pravidla dovodil ze zásad.

61

S310/2007/VZ-00803/2007/530/BM – Dělení velkých zakázek na menší je nepřijatelným obcházením zákona. R140/2008/VZ-116/2009/310/ASc – tzv. skrytá diskriminace – Ačkoliv zadání bylo formálně správně, poţadavky na uchazeče absolutně neodpovídaly povaze zakázky.

Shrnutí vybrané judikatury Účastníci správního řízení mají právo domáhat se svých práv. Mají právo proti rozhodnutí podat odvolání § 81 odst.1, popřípadě rozklad § 152, ţalobu a další prostředky… Zpravidla bývá porušení zásad správního řízení jiţ v samotných počátcích. Sebemenší pochybení na straně úředníka můţe vést aţ k několikaletému sporu a nakonec rozhodnutím NSS či ÚS ať uţ ve prospěch té či oné strany. V mnoha případech pomáhá i ochránce veřejných práv. Mohou se něho obracet lidé se stíţnostmi na všechny úřady, které vykonávají státní správu.

Statistické údaje o činnosti ochránce veřejných práv za rok 2012 Jednotlivá období

Přijato

Vyřízeno Odloženo Objasněno Nezjištění

Zjištění

pochybení pochybení úřadu

úřadu

I. čtvrtletí

1309

1158

122

784

72

189

II. čtvrtletí

1253

1171

129

778

91

173

III.čtvrtletí

990

931

129

602

46

153

IV. čtvrtletí

1389

1205

164

849

52

140

4941

4465

544

3013

261

655

Celkem

Tabulka č.1 – Vyjadřuje počet přijatých podnětů (vyřízení, odloţení, objasnění a zjištění či nezjištění pochybení úřadů) ochránce veřejných práv v roce 2012 Zdroj: Veřejný ochránce práv /Statistické údaje o činnosti za rok 2012/ 62

Závěr Česká republika je demokratický právní stát. Touto větou začíná česká Ústava a tvoří tak základ veškerého právního řádu. Aby však nebyla jen bezobsaţnou deklarací, musí se projevit ve veškeré činnosti všech orgánů státu. Nejen zákonodárné, které tvoří právo, a soudní, která rozhoduje spory, ale především moci výkonné, která má bezprostřední blízký vliv na běţný ţivot. Aby však byl právní stát právním státem, nemůţe jen slepě a mechanicky aplikovat zákony, ale veškerá jeho činnost musí být ovládána jistými idejemi, které nevychází z „mechanického“ práva, ale z prosté logiky, zdravého rozumu, morálky a smyslu pro spravedlnost. Toho se právní řád snaţí dosáhnout pomocí tzv. zásad veřejné správy. V této práci jsem popsala zakotvení a praktickou aplikaci těchto zásad v podmínkách českého právního řádu. V úvodních částech práce jsem vysvětlila pojem a historický vývoj správního řízení a jeho zásad. Druhá, hlavní část práce byla věnována rozboru jednotlivých zásad. Závěrečné části práce pak byly věnovány komparativnímu pohledu, tedy srovnání s civilním a trestním řízením, dále pak zajímavé judikatuře a dokumentům soft-law. Naopak v této práci nebyl věnován prostor komparaci se zahraničím a obecnějším otázkám principů a zásad (kterým se věnuje především R. Dworkin a H. L. A. Hart) – tyto otázky byly naznačeny v úvodu, do budoucna by si jistě zaslouţily hlubší rozbor. Celkově však lze shrnout, ţe český zákonodárce a česká veřejná správa si s otázkou právních principů poradily dobře a především díky judikatuře NSS a ÚS mají právní zásady svébytné místo mezi prameny práva a lze i do budoucna očekávat další rozvoj v jejich aplikaci, coţ se pojí i s příslibem kvalitnějšího výkonu správy. Domnívám se, ţe princip dobré správy by měl být de lege ferenda definovaný ve správním řádu. Obsahuje všechny správní zásady a principy jako správní řád, ale i ostatní, vyplývající z jiných předpisů, nejvíce z Listiny základních práv a svobod. Dále by pro soulad ve správním řízení a vůbec ve státní správě měli pracovat vzdělaní, nezávislí, schopní úředníci s danými 63

povinnostmi, ale také by měli být řádně odměňováni. Musí umět jednat s lidmi, mít určité empatie a hlavně se stále v dané problematice vzdělávat. Kaţdý úředník na jakékoliv pozici si musí uvědomit, ţe veřejná sluţba je sluţba občanům, coţ je jakési poslání. Práce s lidmi není jednoduchá, proto já osobně kaţdého, kdo si tuto práci vybere a vykonává ji s nejlepším svědomím a vědomím velmi obdivuji. Pak uţ je jen radost jít na úřad a cokoliv zdárně vyřídit.

64

Literatura Knihy a monografie CÍSAŘOVÁ, Dagmar, Jaroslav FENYK a Tomáš GŘIVNA. Trestní právo procesní. Vyd. 5. Praha: ASPI-Wolters Kluwer, 2008, 822 s. ISBN 9788073573485. DWORKIN, Ronald M. Když se práva berou vážně. 1. vyd. Praha: OIKOYMENH, 2001, 455 s. ISBN 80-7298-022-x. HENDRYCH, Dušan. Správní věda: teorie veřejné správy. 3., aktualiz. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2009, 231 s. ISBN 978-80-7357-458-1. HENDRYCH, Dušan, Taisia ČEBIŠOVÁ, Martin KOPECKÝ, Vladimír MIKULE, Richard POMAHAČ, Helena PRÁŠKOVÁ, Josef STAŠA a Vladimír VOPÁLKA. Správní právo: obecná část. 8. vyd. Praha: C.H. Beck, 2012, xxxiv, 792 s. ISBN 978-80-7179-254-3. HORZINKOVÁ, Eva a Vladimír NOVOTNÝ. Správní právo procesní. 4. aktualiz. a dopl. vyd. Praha: Leges, 2012, 368 s. ISBN 978-80-87576-15-1. JEMELKA, Luboš. Správní řád: komentář. 3. vyd. Praha: C.H. Beck, 2011, xxvi, 690 s. ISBN 978-80-7400-401-8. KADEČKA, Stanislav a kol. Správní řád. Praha: ASPI-Wolters Kluwer, 2006, XXIX, 601 s. ISBN 80-7357-226-5. KORBEL, František. Právo na informace: zákon o svobodném přístupu k informacím, zákon o právu na informace o životním prostředí : komentář. 2. aktualiz. a dopl. vyd. Praha: Linde, 2005, 410 s. ISBN 807201532x. MUSIL, Jan, Vladimír KRATOCHVÍL a Pavel ŠÁMAL. Kurs trestního práva: trestní právo procesní. 3. přeprac.a dopl. vyd. Praha: Beck, 2007, XLIII, 1166 s. ISBN 9788071795728. PRŮCHA, Petr. Základní pojmy a instituty správního práva. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 1998, 420 s. ISBN 80-210-2002-4. SKULOVÁ, Soňa, Petr PRŮCHA, Petr HAVLAN, Jana JURNÍKOVÁ a Stanislav KADEČKA. Správní právo procesní. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2008, 428 s. ISBN 978-80-7380-110-6. 65

VEDRAL, Josef. Základní zásady činnosti správních orgánů v novém správním řádu I. Obec a finance. 111200626-27, 2006, s. 26-27. VEDRAL, Josef. Základní zásady činnosti správních orgánů v novém správním řádu II. Obec a finance. 113200652-53, 2006, s. 52-53. VEDRAL, Josef. Správní řád: komentář. 2., aktualiz. a rozš. vyd. Praha: BOVA POLYGON, 2012, 1446 s. ISBN 978-80-7273-166-4. VEŘEJNÝ OCHRÁNCE PRÁV: Souhrnná zpráva o činnosti veřejného ochránce práv za rok 2006,

dostupná

on-line

zde:

http://www.ochrance.cz/fileadmin/user_upload/zpravy_pro_poslaneckou_snemovnu/Souhrnn a_zprava_VOP_2006.pdf WINTEROVÁ, Alena, Dita FRINTOVÁ, Alena MACKOVÁ, Tomáš POHL, Josef SALAČ, Petr SMOLÍK, František ZOULÍK a Silvia KUBEŠOVÁ. Civilní právo procesní: vysokoškolská učebnice. 6. aktualiz. dopl. vyd. Praha: Linde, 2011, 711 s. ISBN 9788072018420.

Články BLAŢKOVÁ, Štěpánka. Právo na poskytnutí informace versus právo nahlížení do spisu. Správní právo. Praha: Ministerstvo vnitra ČR, 2009, roč. 42, č. 2, s. 104-106. ČERNÍN, K.: Principy dobré správy definované veřejným ochráncem práv, In Principy dobré správy - Sborník příspěvků přednesených na pracovní konferenci, Brno:

Masarykova

univerzita, 2006, s. 11. LANGÁŠEK, Tomáš. Principy dobré správy po přijetí nového správního řádu. Správní právo. Praha: Ministerstvo vnitra, 2008, roč. 41, 4-5, s. 243-247. POREMSKÁ, Michaela. Právní zásady v rozhodnutích ve věci veřejných zakázek. Časopis pro právní vědu a praxi. 172200986-91, Roč. 17, č. 2 (2009), s. 86-91. SKULOVÁ, Soňa. Doporučení (zásady) pro rozhodování veřejné správy v pohledu správní vědy. Časopis pro právní vědu a praxi. 541997538-552, 1997, s. 538-552.

Zákony Zákon č. 71/1967 Sb. ze dne 29. června 1967, o správním řízení 66

Zákon č. 2/1969 Sb. ze dne 08.01.1969 o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy Zákon 82/1998 Sb. ze dne 17.03.1998 o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem Zákon 106/1999 Sb. ze dne 11.05.1999, o svobodném přístupu k informacím Zákon 128/2000 Sb. ze dne 12.04.2000, o obcích Zákon 129/2000 Sb. ze dne 12.04.2000, o krajích Zákon 131/2000 Sb. ze dne 12.04.2000, o hlavním městě Praze Zákon č. 150/2002 Sb. ze dne 21.03.2002, soudní řád správní Zákon 218/2002 Sb. ze dne 26.04.2002, o sluţbě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (sluţební zákon) Zákon 312/2002 Sb. ze dne 13.06.2002, o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů Zákon č. 500/2004 Sb ze dne 21.03.2002, správní řád Zákon 273/2008 Sb. ze dne 17.07.2008, o Policii České republiky Zákon č. 280/2009 Sb. ze dne 22.07.2009, daňový řád

Judikatura a správní rozhodnutí Ústavní soud ČR Rozhodnutí ÚS ČR, sp. zn. III. ÚS 28/96 ze dne 16. 05. 1996 Rozhodnutí ÚS ČR, sp. zn. III. ÚS 289/95 ze dne 27. 6. 1996 Rozhodnutí ÚS ČR, sp. zn. I. ÚS 167/94 ze dne 27. 11. 1996 Rozhodnutí ÚS ČR, sp. zn. Pl. ÚS 21/96 ze dne 04. 02. 1997 Rozhodnutí ÚS ČR, sp. zn. Pl. ÚS 33/97 ze dne 17. 12. 1997 Rozhodnutí ÚS ČR, sp. zn. III. ÚS 153/97 ze dne 22. 10. 1998 Rozhodnutí ÚS ČR, sp. zn. Pl. ÚS 50/2000 ze dne 09. 05. 2001 Rozhodnutí ÚS ČR, sp. zn. Pl. ÚS 5/01 ze dne 16. 10. 2001 Rozhodnutí ÚS ČR, sp. zn. IV. ÚS 690/01 ze dne 27. 3. 2003 Rozhodnutí ÚS ČR, sp. zn. IV. ÚS 150/01 ze dne 09. 10. 2003 Rozhodnutí ÚS ČR, sp. zn. III. ÚS 495/02 ze dne 04. 03. 2004 Rozhodnutí ÚS ČR, sp. zn. II. ÚS 623/02 ze dne 19. 10. 2004 Rozhodnutí ÚS ČR, sp. zn. I. ÚS 163/02 ze dne 09. 11. 2004 67

Rozhodnutí ÚS ČR, sp. zn. II. ÚS 487/03 ze dne 11. 05. 2005 Rozhodnutí ÚS ČR, sp. zn. IV. ÚS 63/05 ze dne 23. 08. 2005 Rozhodnutí ÚS ČR, sp. zn. IV. ÚS 412/04 ze dne 07. 12. 2005 Rozhodnutí ÚS ČR, sp. zn. Pl. ÚS 24/04, č. 327/2005 Sb. Rozhodnutí ÚS ČR, sp. zn. I. ÚS 643/06 ze dne 13. 9. 2007 Rozhodnutí ÚS ČR, sp. zn. I. ÚS 2373/07 ze dne 27. 03. 2008 Rozhodnutí ÚS ČR, sp. zn. IV. ÚS 956/09 ze dne 22. října 2009 Rozhodnutí ÚS ČR, sp. zn. Pl. ÚS 24/08, č. 124/2009 Sb.

Soudní dvůr EU věc C-331/88 ze dne 13. 11. 1990

Evropský soud pro lidská práva Rozhodnutí ESLP ve věci Kruslin proti Francii (no. 11801/85) ze dne. 24. 4. 1990 Rozhodnutí ESLP ve věci věc Lauko a Kadubec v. Slovensko z 2. 9. 1998.

Nejvyšší správní soud ČR Rozhodnutí NSS 2 Ads 40/2003 – 41 ze dne 20. 11. 2003 Rozhodnutí NSS 1 As 9/2003 ze dne 13. 5. 2004 Rozhodnutí NSS 2 As 21/2004 – 67 ze dne 16. prosince 2004 Rozhodnutí NSS 5 A 131/2001 – 86 ze dne 9. února 2005 Rozhodnutí NSS 5 As 7/2005-86 ze dne 25. dubna 2006 Rozhodnutí NSS 5 As 7/2005-86 ze dne 25. dubna 2006 Rozhodnutí NSS 2 As 29/2007 – 74 ze dne 10. října 2007 Rozhodnutí NSS 1 As 51/2010-214 ze dne 13. října 2010 Rozhodnutí NSS 1 Afs 107/2004-48 1 Afs 107/2004-48

Další soudy rozsudek Vrchního soudu v Praze 6 A 29/95 ze dne 17. 11. 1995 rozsudek Vrchního soudu v Praze 7 A 157/1995 ze dne 23. 10. 1998 Rozhodnutí ÚOHS

R127/2006/02-00249/2007/300-Hr R118/2006/02-01645/2007/300-Hr R191/2007/02-04304/2008/310-Hr S310/2007/VZ-00803/2007/530/BM R140/2008/VZ-116/2009/310/ASc 68

69

Seznam zkratek NS – Nejvyšší soud NSS – Nejvyšší správní soud ÚS – Ústavní soud ESPL – Evropská soud pro lidská práva ESD – Evropský soudní dvůr / Soudní dvůr EU ÚOHS – Úřad na ochranu hospodářské soutěţe LZPS – Listina základních práv a svobod SŘ – Správní řád (zákon č. 500/2004 Sb.) starý SŘ – Starý správní řád (zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení) SŘS – Soudní řád správní (zákon č. 150/2002 Sb.) OOP – opatření obecné povahy

70

Příloha 1: Principy dobré správy veřejného ochránce práv123: Veřejný ochránce práv je podle zákona povinen chránit osoby nejen před porušováním práva ze strany úřadů, ale i před takovým jednáním, které neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy. Denně proto stojí před problémem aplikace a naplňování toho, co jsou to principy dobré správy. Je zřejmé, ţe jde o neformální zásady kvalitního spravování věcí veřejných, které vycházejí z ústavních zásad, z obecných právních principů, z morálních pravidel i z legitimních společenských očekávání. Dobrá správa tedy označuje takový postup úřadu, který je nejen v souladu se zákonem, ale zároveň mu nelze vytknout svévoli, účelovost, vyhýbavost, neefektivnost, liknavost a jiné neţádoucí znaky Některé z principů dobré správy jsou dosud v zákonech a jiţ existujících dokumentech různého původu i úrovně zmiňovány či definovány roztříštěně a nejednotně. Ochránce se proto rozhodl shrnout své dosavadní poznatky. Vyšel přitom především z vlastních zkušeností za dobu existence institutu veřejného ochránce práv a dále z jiţ existujícího Evropského kodexu dobré správní praxe Evropské unie, z připravovaného doporučení Rady Evropy o dobré správě a z dalších mezinárodních dokumentů. 1. SOULAD S PRÁVEM Úřad postupuje v souladu s právním řádem České republiky jako celkem. Právní předpisy aplikuje v jejich vzájemné souvislosti. Tam, kde je výklad určitého právního ustanovení nejednoznačný, vykládá jej úřad podle jeho smyslu, přičemţ respektuje zejména stanoviska nadřízeného úřadu a konstantní judikaturu soudů. Nadřízený úřad na ţádost podřízeného úřadu poskytne své jednoznačné a srozumitelné právní stanovisko k řešení určitého právního problému. Nadřízený úřad také sám v důleţitých právních otázkách aktivně sjednocuje postup podřízených úřadů vydáváním závazných právních stanovisek. 2. NESTRANNOST

123

Zdroj: VEŘEJNÝ OCHRÁNCE PRÁV: Souhrnná zpráva o činnosti veřejného ochránce práv za rok 2006, str. 116 an., dostupná on-lin zde: http://www.ochrance.cz/fileadmin/user_upload/zpravy_pro_poslaneckou_snemovnu/Souhrnna_zprava_VOP_ 2006.pdf

71

Úředník přistupuje ke všem osobám ve stejné situaci stejně a nečiní ţádné neodůvodněné rozdíly v zacházení s nimi, přitom respektuje princip přiměřenosti. Úředník se snaţí oprostit ode všech předsudků, zachovávat politickou i náboţenskou neutralitu a nezavdávat ţádnou příčinu k pochybnostem o své nepodjatosti. Pokud se rozhodne nepřihlíţet k vyjádření či poţadavku některé osoby, vţdy takový postup odůvodní. Stíţnost osoby na konkrétního úředníka řeší zásadně jiný úředník neţ ten, proti kterému stíţnost směřuje. Výsledek prošetření takové stíţnosti vychází z porovnání tvrzení obou stran a objektivně zjištěných skutečností. 3. VČASNOST Úřad vyřídí kaţdé podání osoby v rozumném a přiměřeném čase bez zbytečných průtahů. Jestliţe si vyřízení vyţádá delší dobu, neţ je obvyklé, úřad o tom osobu vţdy vyrozumí, přičemţ uvede důvody prodlevy a předpokládaný termín, kdy bude podání vyřízeno. Pokud můţe mít rozhodnutí úřadu vliv na výsledek jiného řízení, snaţí se úřad rozhodnout ještě před ukončením tohoto souvisejícího řízení. O svém postupu ve věci uvědomí včas úřady, pro které je výsledek jeho řízení důleţitý. U řízení zahajovaných z vlastního podnětu zahájí úřad řízení bezodkladně, jakmile se dozví o důvodu pro jeho zahájení, a dokončí ho v takovém čase, aby bylo dosaţeno jeho účelu. 4. PŘEDVÍDATELNOST Úřad naplňuje legitimní očekávání osob a rozhoduje shodně s tím, jak rozhodoval obdobné případy v minulosti nebo jak rozhoduje obdobné případy nadřízený úřad. Pokud se od své dosavadní praxe v konkrétním případě odchýlí, výslovně to uvede v rozhodnutí a tento postup odůvodní. V obdobných případech pouţívá úřad obdobné postupy a při uţití správního uváţení se drţí předem stanovených obecných měřítek. Při změně obecných pravidel úřad takovou změnu s dostatečným předstihem přiměřeným způsobem zveřejní a vytvoří předpoklady pro hladký přechod k novým pravidlům. Nejvýznamnější závěry a poznatky ze své činnosti úřad zveřejňuje. Struktura důleţitých dokumentů úřadu je ustálená a přehledná, aby se v nich osoby mohly snadno orientovat. 5. PŘESVĚDČIVOST Úředník při řízení poskytuje osobě přiměřené informace o zjištěných skutečnostech a o jejích povinnostech vůči úřadu a informuje ji o postupu úřadu tak, aby osoba plně pochopila účel 72

řízení, orientovala se v jeho průběhu a mohla vyuţívat svá procesní práva. Úředník se snaţí podávat přesné informace takovým způsobem, aby nikoho neuvedl v omyl. Při komunikaci s osobou přihlíţí k jejím dorozumívacím a intelektuálním schopnostem a snaţí se všechny její dotazy řádně zodpovědět. Úřední dokumenty určené osobám jsou psány jednoduchým a jasným jazykem, aby jim osoby snadno porozuměly. Písemné odůvodnění rozhodnutí úřadu je přehledné, srozumitelné a jednoznačné. Úřad poučí osobu o moţnosti pouţití opravných prostředků proti svému rozhodnutí, a to včetně soudního přezkumu. Úřad vţdy podnikne účinné kroky k tomu, aby se osoba, jíţ se rozhodnutí týká, o něm dozvěděla. Úřad také poctivým způsobem informuje veřejnost o přípravě rozhodnutí obecného dosahu a dá jí moţnost vyjádřit se k jeho obsahu. 6. PŘIMĚŘENOST Úřad zasahuje do práv a oprávněných zájmů osob jen tam, kde je to nutné k dosaţení účelu řízení a pouze v nezbytné míře. Úřad zohledňuje při uplatňování svých pravomocí mimořádnou situaci určité osoby tak, aby jeho postup vůči ní nebyl nepřiměřeně tvrdý. Po osobách poţaduje pouze takovou míru součinnosti, která je k dosaţení účelu řízení nezbytná. Ke splnění uloţených povinností stanovuje osobám s ohledem na jejich osobní poměry přiměřenou lhůtu zahrnující i čas potřebný na přípravu k plnění nově uloţených povinností. V zájmu racionality výkonu správy uplatňuje úřad zákony způsobem, který nevede k absurdním výsledkům a odpovídá cílům sledovaným zákonodárcem. 7. EFEKTIVNOST Úřad usiluje o komplexní řešení věci. Jestliţe některý odbor nebo organizační jednotka úřadu obdrţí od osoby podání, které jí nepřísluší řešit, postoupí toto podání věcně příslušné části úřadu a osobu o tom informuje. Pokud věc řeší souběţně několik odborů nebo organizačních jednotek téhoţ úřadu nebo několik různých úřadů, zjišťují vzájemně informace o svém postupu, předávají si je a společně tento postup koordinují. Kaţdý úřad je ve své činnosti důsledný a usiluje o skutečné, nikoliv pouze formální vyřešení celé věci. Činí proto účelné kroky k realizaci svých rozhodnutí v praxi a provádí i následnou kontrolu jejich naplňování. 8. ODPOVĚDNOST Úřad se nevyhýbá posouzení otázky nebo přijetí rozhodnutí ve věci, která spadá do jeho působnosti. V případě, ţe úřad udělá chybu, jasně a výslovně tuto chybu přizná, písemně se za 73

ni osobě omluví a neodkladně přijme účinná opatření k nápravě, popřípadě osobu poučí o moţnosti ţádat o náhradu škody způsobené nesprávným úředním postupem. Úředník vynakládá veřejné zdroje pouze v takovém rozsahu, který je nezbytný k dosaţení účelu řízení. Při své činnosti se snaţí předcházet škodám na zdraví a majetku osob i státu a na veřejných statcích. S informacemi získanými při výkonu veřejné správy nakládá citlivě a poskytuje jim náleţitou ochranu, přičemţ bere ohled na soukromí a rodinný ţivot osob. 9. OTEVŘENOST Úřad umoţní osobám nahlíţet do všech úředních dokumentů a pořizovat si jejich kopie. Úřad pečlivě dodrţuje spisový pořádek, takţe je schopen jednotlivé dokumenty vyhledat. Přístup osob k úředním dokumentům omezí úřad pouze do té míry, jakou vyţaduje ochrana osobních údajů, soukromí, oprávněných zájmů jiných osob, utajovaných informací, obchodních tajemství nebo jiné zákonné limity. Poplatek za zpřístupnění úředních dokumentů či pořízení jejich kopií stanovuje úřad tak, aby tím nezabraňoval osobám v získání informací o činnosti úřadu. Při styku s osobami uvádí úředník, který věc vyřizuje, své jméno, funkci a telefonický či e mailový kontakt. Tyto údaje jsou uvedeny i na všech dokumentech a na internetových stránkách úřadu. Budova úřadu je vybavena informačním systémem, který zaručuje snadnou orientaci osob a moţnost identifikace úředníků na jejich pracovištích. Úřední deska je umístěna na viditelném místě, je zřetelně označena a přehledně členěna. 10. VSTŘÍCNOST Úředník se chová k osobám s respektem a zdvořilostí a je korektní vůči jiným úředníkům. Všem sdělením věnuje náleţitou pozornost a na všechna podání řádně odpovídá, s výjimkou podání anonymních a opakujících se. V rámci svých moţností se snaţí osobě pomoci dosáhnout cíle, který sleduje svým podáním. Úředník za ţádných okolností nenarušuje lidskou důstojnost osob, neboť si je vědom toho, ţe náplní jeho práce je sluţba veřejnosti.

74